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제2회 한반도 미래비전과 동북아 평화구축

전문가 정책포럼

목 차

행사일정 및 참석자 명단helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip2

발표문(정성장 박사)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip3

지정 토론자 토론문(무순)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip21

참석자 프로필helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip41

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행사일정 및 참석자 명단

230-300 환영 다과회

300-310 환영사 유경의(Global Peace Foundation Korea 회장)

310-600 통일한반도의 미래상 새로운 통일방안의 모색

사회 곽태환 (한반도 미래전략연구원 이사장)

발표 정성장 박사 (세종연구소 통일전략연구실 수석연구위원)

지정토론 (무순)

1 안태형 (통일전략연구협의회 선임연구위원)

2 신창민 (사)한우리 통일연구원 이사장)

3 성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

4 조성렬 (국가안보전략연구소 책임연구위원)

5 강종일 (한반도중립화통일협의회 회장)

6 곽승지 (연합뉴스 영문북한팀장)

7 홍현익 (세종연구소 수석연구위원)

8 박영호 (통일연구원 선임연구위원)

9 김흥규 (성신여대 정외과 교수)

10곽태환 (경남대 석좌교수)

11유경의 (한국글로벌피스재단 이사장)

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lt제2회 전문가 정책포럼 발제문gt

통일한반도의미래상 새로운통일방안모색

정성장박사 (세종연구소 수석연구위원)

I 서론

김대중middot노무현정부시기남북한관계는그이전시기에비해괄목할만하게발전했다 그러나두정부가통일문

제는북한을자극할수있는민감한문제라고인식해논의를회피함으로써통일정책과대북정책이괴리되고대

북정책이비전략적으로추진되는문제점이나타났다 그리고학계에서도통일방안에대한논의가위축되는

경향을보였다

이명박대통령시기에는정부가북한이곧붕괴할것이라는희망적사고를가지고북한을바라봄으로써북한급

변사태대비와통일방안이동일시되는경향을보였다 그러나이명박정부가기대했던북한급변사태는김정

일의갑작스러운사망에도불구하고발생하지않았다 그리고최근서울대통일평화연구원의조사결과에의

하면김정은정권에대한북한주민들의지지도는갈수록높아지고있는것으로나타나고있다 또한최근 2년

간북한내부의물가는전례없이매우안정적인경향을보이고있는것으로평가되고있다

이처럼김정은정권이단기간내에붕괴할가능성이희박해지고있고안정화되는방향으로나아가고있다면

한국정부는비현실적인북한급변사태만을기다리고있을것이아니라긴호흡을가지고북한과의대화middot협력

의확대를통해북한의긍정적변화및한국주도의통일을이끌어내야할것이다 그리고 1990년대초에제시

된민족공동체통일방안이가지고있는한계를파악하고남북관계의발전상황등을반영해과감하게보완하는

것이바람직하다

본문에들어가보다상세하게지적하겠지만 기존의lsquo민족공동체통일방안rsquo에서통일의중간단계로설정된

lsquo남북연합rsquo단계에는lsquo정부간협의기구rsquo만이제시되어있을뿐lsquo연합rsquo이라는이름에걸맞은lsquo상설협력middot통합기

구rsquo가전혀포함되어있지않다 그리고많은해외사례에비추어볼때남북한이lsquo연합rsquo이라는통일의중간단계

를설정했으면그다음에는lsquo연방rsquo단계로나아가는것이바람직하지만 기존의통일방안은lsquo연합rsquo이후의통일

과정에대한합리적인비전을제시하지못하고있다

이처럼기존의통일방안이많은문제점을가지고있음에도불구하고 김대중middot노무현middot이명박정부시기에는

이에대한재검토가전혀이루어지지못했다 그런데박근혜정부가들어선후통일부는lsquo한반도신뢰프로세스rsquo

구상을발표하면서학술세미나및공청회등광범위한의견수렴을거쳐민족공동체통일방안의발전방향을공

론화하겠다고밝혔다 그리고현재통일부는민족공동체통일방안의발전적계승을위해기초작업에착수한

것으로알려지고있다

이처럼현재남북한통일방안에대한재검토가한국정부의주요관심사로부상하고있는상황에서본고는기존

의통일방안논의에서간과되거나부적절하게논의되었던lsquo주권rsquo통합의문제를먼저검토하고 남북한정부

의기존통일방안에어떠한문제점이있는지분석한후대안을제시하고자한다

II 국가연합과연방제 lsquo주권rsquo과lsquo초국가기구rsquo의문제

남북연합에대해서는여러가지정의가존재할수있겠지만국가연합의특수한형태라고보는것이가장적절한

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설명이될것이다 이는남북한간의관계가같은민족구성원간의관계라는점에서외국국가들간의관계와는

다른특성을가지고있는데서비롯된다 그러나이러한특수성을과도하게강조하게되면 자칫남북연합이

가져야할국가연합적인특성까지배제하게되는결과가나올수있다 실제로남북연합에대한기존논의의대

부분은국가연합의일반적사례와는동떨어진매우특이한lsquo연합rsquo에대해이야기하고있다 이같은문제점을

학문적으로극복하기위해서는먼저 국가연합의특성에대해정확하게이해하는것이필요하다 그리고남

북연합이후에남북한이나아가야할단계를현실적이고합리적으로판단하기위해국가연합과연방제간의차

별성뿐만아니라친화성에대한이해가필요하다

1 국가연합에서lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo의문제

lsquo국가연합(confeacutedeacuteration 또는 confeacutedeacuteration dEtats)rsquo은일반적으로ldquo회원국들이각기자기의주권을보유하면서도조약(traiteacute)에의해기구를창설하고그기구를위해자신의주권의전적이고배타적인행사를제한하는것을수용하는국가들의결합rdquo으로정의된다

1국가연합은또한ldquo국제조약(traiteacutes internationaux)에의해

공동의제도를위해일정한부문에서자발적으로자신의주권(souveraineteacute)을제한하는복수(複數) 국가들

의결합체rdquo로정의되기도한다2이두가지정의는모두국가연합이lsquo조약rsquo에의해창설된다는것 그리고국가

연합에참여하는국가들이기본적으로주권을보유하면서도주권의일부를공동의기구(연합기구)에이양하

는특징을가지고있음을보여주고있다

국가연합이성립되는배경으로는정치적middot지리적인관계 군사적인사정 경제적인이해관계등이있다 연

합이처리하는사항과그범위는각각의경우에따라다르며 결합의정도에도강약이있다 그런데이때국가

연합자체가새롭게국제법의주체가되는것이아니다 연합을구성하는국가들이여전히국제법상의주체로

남아있으므로이들국가간의관계는국제법에의거하게된다 따라서연합성립의법적기초인조약에의해연

합자체가구성국을대신하여제한된범위에서외교관계를처리하는권한이인정되어도대부분의범위에서연

합의구성국이각각의외교관계를유지하는것이일반적이다

국가연합의역사적사례로는 1781～1787년lsquo북미연합(American Confederation)rsquo3 1815～1848년lsquo스위스

연합(Swiss Confederation)rsquo 1815～1866년lsquo독일연합(German Confederation)rsquo 1867～1871년lsquo북독일

연합(North German Confederation) rsquo4이있다 이밖에도 1579～1789년의lsquo네덜란드연합(The United

Netherland) rsquo5도국가연합의예에속하며 식민지독립단계에서등장한통치국과식민지역자치조직간의관

계인프랑스와불어권아프리카공동체 1949～1954년lsquo홀란드-인도네시아연합rsquo도넓은의미에서국가연합

으로볼수있다 최근의국가연합사례로는실패한경우이지만 1958～1961년이집트middot시리아의lsquo통일아랍공

화국(The United Arab Republic) rsquo과 1971년이집트middot리비아middot시리아의lsquo아랍공화국연합(Confederation

for Arab Republics) rsquo 을들수있다 그외에도후에통일을이루었지만 1980년대의남북예멘통합과정과

1960년대후반부터시작된lsquo세네갈-잠비아연합(Sanegambia Confederation) rsquo은국가연합적성격의국가통

합이라고할수있다6

국제법상이러한국가연합의형태와유사한국가결합유형의하나로둘이상의국가가조약에의해결합하고동

일한군주를가졌던경우로서내부적으로는구성국이각각독자적으로존재함에도불구하고국제관계에서는

1Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 2 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme (Paris Montchrestien 1999) p 15 3신정현 ldquo미국의국가연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 27~91 쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명 미국 독일 네덜란드그리고유럽연합rdquo 『국제정치논총』 제 48 집 1 호 (2008) 148~151쪽참조 4김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 92-146쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 153~157쪽참조 5김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 157~161쪽참조 6신정현 ldquo서장rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 20~21쪽

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단일체로서행동한 1867～1918년의 lsquo오스트리아-헝가리동군연합 rsquo (실질적연합 Real Unions)이있다

또한과거식민지통치국과식민지에서독립한국가들간의결합은역사적 언어적유대성에서다른국가들보

다긴밀한관계를유지하고있다 그대표적인예가영국과과거영국의지배하에있었던국가들간의결합인lsquo영

연합(Commonwealth of Nation) rsquo이다 이영연합국가들의관계는기존의국가결합의어느유형에도들지

않는새로운형태를보여주고있다 그러나영연합은느슨한형태의국가연합기능을수행하고있다고할수있

다 이와같은형태로또한lsquo독립국가연합(CIS)rsquo7을들수있는바 이는 1980년대말부터시작된구소련의개혁

과정에서민족별로분리된후느슨하게결합한형태이다 유럽연합(EU)8에대해서는그것이국가연합인지연

방인지에대한논란이있는데9유럽연합은 2009년 12월 1일리스본조약이발효됨으로써lsquo대통령rsquo과lsquo외무

장관 rsquo 을가지게되어외교분야에서한목소리를낼수있게되었으므로이미국가연합단계를넘어서서연방제

의방향으로나아가고있다고간주할수있다10

국가연합의이상형(ideacuteal-type)에서는회원국이각기주권을보유하고있기때문에국가연합의창설및변경은회원국의만장일치에의해서만가능하다 그리고회원국은언제라도국가연합에서탈퇴할수있는권리를행

사할수있다 회원국은또한공동기구에서정책결정과관련하여전원일치의규정이있는경우비토권을가진

다11이처럼국가연합의회원국들은공동의기구에주권의일부를이양하지만 동시에이공동기구를견제할

수있는각종수단을가지고있다 여기서유의할것은국가연합의공동기구가회원국들에의해통제를받고는

있지만 lsquo정부간협의기구(institutions du type intergouvernemental) rsquo와는본질적으로성격을달리하는

lsquo초국가기구(institution supranationale)rsquo를포함하고있다는점이다 lsquo정부간협의기구rsquo는아무리발전해도

국가간의통합으로연결되지않는데비해 lsquo초국가기구 rsquo는개별회원국가의이해관계를넘어서는성격을가

지고있어연방정부의제도로발전할가능성을갖고있다

유럽통합은프랑스와독일을비롯해유럽의 6개국이석탄철강공동체를창설하는것으로부터시작되었는데

영국은이공동체가lsquo초국가성(supranationaliteacute)rsquo을갖는데반대하여참여하지않았다 그리고유럽석탄철강

공동체의출범은이기구가유럽경제협력기구등과같은정부간협의기구가아니라특정정책에대해개별국가

의주권을일부이양한lsquo최초의유럽초국가기구(premiegravere institution supranationale europeacuteenne) rsquo라는점에서서유럽국가들이경제적으로는공동시장을이루고 정치적으로는초국가적통합 국가연합형성의방

향으로가는전기를마련한중요한사건이었다 이처럼초국가기구의구성과국가연합의형성은불가분의관

계에놓여있다 물론국가연합의유지를위해정부간협의기구가필요하고 정부간협의기구는국가연합에

서핵심적기능을수행하지만 초국가기구가없다면국가연합자체가성립되지않는다

그런데국내에서는아직까지lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo간의차이에대해심층적인논의가이루어지

지않고있어lsquo초국가기구rsquo가어떠한것인가에대한이해가매우부족해보인다 현재유럽연합의사례를보면

정부간협의기구로는유럽이사회와이사회(또는각료이사회)가있고 초국가기구로는유럽위원회(집행위

원회) 유럽의회 유럽법원 유럽감사원등이있다 유럽경제공동체의기초가된로마조약은유럽위원회

에법안을제안하는기능을 유럽의회에자문의기능을 각료이사회에입법기능을 그리고유럽법원에는

법률해석의권한을각각부여했다 개별주권국가에서처럼유럽공동체에도외형적으로는행정 입법 사

법기능을가진기구들이있기는하지만 입법권이각료이사회에있고유럽의회에는자문기능만이주어졌다

는점에서개별주권국가와는다르다고하겠다 그리고유럽연합회원국정상들(즉각국의수상과프랑스의대

7김현 ldquo독립국가연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 179~215쪽 8정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 147-178쪽참조 9정치학대사전편찬위원회편 『21 세기정치학대사전 (상)』 (서울 아카데미아리서치 2002) 162 쪽참조 한종수교수는 ldquo유럽통합의결정체인 EU 는공동체적이익의보호와발전이라는초국가적기구의특성과회원국들의다양한이해관계의조율이라는정부간협의기구의특성

을공유하는준연방적국가연합이라는점진적발전과정에있는독특한국제기구이다rdquo라고주장하고있다 한종수 ldquo유럽통합 한반도통합의새로운모델rdquo 한국국제정치학회추계학술회의발표논문(2002년 10월 12일) 3쪽 10신정현 ldquo서장rdquo 21쪽참조 11 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme pp 15-16

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통령)의회담인유럽이사회와특정분야담당장관들의모임인각료이사회는초국가기구들의중요업무를결

정하는정부간협의기구로서유럽연합의정책결정에서핵심적역할을수행하고있다12

일반적으로공통으로처리하기위해연합에위임된사항은각국의대표자로구성된공동의기구에서심의middot결

정된다 그런데이연합공동의기구에대해lsquo중앙기관rsquo13또는lsquo중앙조직rsquo

14이라는표현을사용하고있는문헌

도있는데 연합의기구가구성국의상위기관이아니므로이같은표현은적절하지않다 일부문헌에서는연

합의기구에대해심지어lsquo중앙정부rsquo라는표현까지사용하고있는데15이는더욱부적절한표현이라고하겠다

예를들어어떤연구에서는 ldquo 국가연합이건연방국가이건국가통합에서가장중요하고민감한부분은중앙정

부의문제rdquo라고할수있으며 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부

에참여하는것으로되어있다rdquo라고주장하고있다16또한남북연합의lsquo정부middot행정체계rsquo구축방안에대해논의

하는저술까지나오게되었다17국가연합이연합의유지및운영을위한기구를갖는것은사실이지만 국가연

합에대해논의하면서lsquo연합정부rsquo나lsquo중앙정부rsquo에대해거론하는것은대단히부적절하다18왜냐하면국가연

합단계에서는연합을구성하는국가들이외에별도의정부가있을수없으며단지연합의운영을뒷받침해주는

lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo만이있을수있기때문이다 lsquo연합정부rsquo이든lsquo중앙정부rsquo이든국가연합구성

국정부이외에별도의정부가생긴다면그것은이미국가간결합형태가국가연합단계에서연방제단계로넘어

갔음을의미하는것이다

연합은구성국의상위기관이아니기때문에연합의기구에서결정된사항이현실적으로집행되기위해서는구

성국의주권이발동되어야한다 단연합은다수의국가가국제적으로합의하여형성된것이기때문에공통사

항에관한한각국의국제법상의지위가제한되는것은당연하다 바꾸어말하면연합기구의결정은조약에의

해구성국이위임한범위내에서연합구성국을법적으로구속한다 그러나국가연합을구성하는국가간결합

의정도는연방의경우와비교하여강하지않다 따라서연합의법규범은직접적으로는구성국을구속하지만

그국민에게는구속력이미치지않고국민들은자국의법질서를통해간접적으로연합의법규범의영향을받는

다

2 연방제의특징

lsquo연방국가([프] Etat feacutedeacuteral [영] federal state) rsquo는복수의국가가공통의목적을실현하기위해연방결성

조약또는연방헌법에기초하여설립된조직적권력통일체이다 국가통합의유형으로보면 lsquo 연방제

(federation)rsquo는국가연합의경우보다결합의정도가매우강한특징을가지고있다

연방국가는복수의지분국으로구성되며 중앙정부가완전한국제법상의권한을갖고 연방의구성국정부

는극히제한된특정사항에관해서만국제법상의권한을갖는다 따라서연방국가는자체의정부기관을가지

고연방구성국가와그주민에게통치권을행사한다19연방국가는국제법의주체인 lsquo 국제인(International

Person) rsquo 이나연방의구성국은국제인이아니다 연방국가의기본구조에있어서대내문제에관한권한은헌

법규정에따라연방정부와연방구성국정부에각각나누어지나 대외문제에관한권한은연방정부가보유하

는것이일반적이다 연방국가는분화된조건의범위내에서입법 행정 사법의권한을행사하며그구성국

12정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 164-173쪽참조 13정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 162쪽 14 이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 (서울 푸른길 2000) 47 쪽 조민 ldquo남북연합형성방안과과제rdquo 『남북연합의개념과추진과제』 (서울 통일연구원 2001) 23쪽참조 15유석렬 ldquo남북연합개념및추진방안rdquo 『남북연합의개념과추진과제』(서울 통일연구원 2001) 2-3쪽 16남궁영 ldquo남북정상회담과통일방안의새로운접근 연합제와낮은단계의연방제rdquo 『한국정치학회보』 36 집 1 호 (2002 봄) 318-321쪽 17양현모middot이준호 『남북연합의정부middot행정체제구축방안』 (서울 통일연구원 2001) 참조 18 O Duhamel and Y Meacuteny eds Dictionnaire constitutionnel (Paris PUF 1992) pp193-194 Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 참조 19정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 1553쪽

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도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

10

Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

11

를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

12

북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

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1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

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의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

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법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

21

에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

26

이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

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2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

2

제2회 한반도 미래비전과 동북아 평화구축

전문가 정책포럼

목 차

행사일정 및 참석자 명단helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip2

발표문(정성장 박사)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip3

지정 토론자 토론문(무순)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip21

참석자 프로필helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip41

3

행사일정 및 참석자 명단

230-300 환영 다과회

300-310 환영사 유경의(Global Peace Foundation Korea 회장)

310-600 통일한반도의 미래상 새로운 통일방안의 모색

사회 곽태환 (한반도 미래전략연구원 이사장)

발표 정성장 박사 (세종연구소 통일전략연구실 수석연구위원)

지정토론 (무순)

1 안태형 (통일전략연구협의회 선임연구위원)

2 신창민 (사)한우리 통일연구원 이사장)

3 성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

4 조성렬 (국가안보전략연구소 책임연구위원)

5 강종일 (한반도중립화통일협의회 회장)

6 곽승지 (연합뉴스 영문북한팀장)

7 홍현익 (세종연구소 수석연구위원)

8 박영호 (통일연구원 선임연구위원)

9 김흥규 (성신여대 정외과 교수)

10곽태환 (경남대 석좌교수)

11유경의 (한국글로벌피스재단 이사장)

4

lt제2회 전문가 정책포럼 발제문gt

통일한반도의미래상 새로운통일방안모색

정성장박사 (세종연구소 수석연구위원)

I 서론

김대중middot노무현정부시기남북한관계는그이전시기에비해괄목할만하게발전했다 그러나두정부가통일문

제는북한을자극할수있는민감한문제라고인식해논의를회피함으로써통일정책과대북정책이괴리되고대

북정책이비전략적으로추진되는문제점이나타났다 그리고학계에서도통일방안에대한논의가위축되는

경향을보였다

이명박대통령시기에는정부가북한이곧붕괴할것이라는희망적사고를가지고북한을바라봄으로써북한급

변사태대비와통일방안이동일시되는경향을보였다 그러나이명박정부가기대했던북한급변사태는김정

일의갑작스러운사망에도불구하고발생하지않았다 그리고최근서울대통일평화연구원의조사결과에의

하면김정은정권에대한북한주민들의지지도는갈수록높아지고있는것으로나타나고있다 또한최근 2년

간북한내부의물가는전례없이매우안정적인경향을보이고있는것으로평가되고있다

이처럼김정은정권이단기간내에붕괴할가능성이희박해지고있고안정화되는방향으로나아가고있다면

한국정부는비현실적인북한급변사태만을기다리고있을것이아니라긴호흡을가지고북한과의대화middot협력

의확대를통해북한의긍정적변화및한국주도의통일을이끌어내야할것이다 그리고 1990년대초에제시

된민족공동체통일방안이가지고있는한계를파악하고남북관계의발전상황등을반영해과감하게보완하는

것이바람직하다

본문에들어가보다상세하게지적하겠지만 기존의lsquo민족공동체통일방안rsquo에서통일의중간단계로설정된

lsquo남북연합rsquo단계에는lsquo정부간협의기구rsquo만이제시되어있을뿐lsquo연합rsquo이라는이름에걸맞은lsquo상설협력middot통합기

구rsquo가전혀포함되어있지않다 그리고많은해외사례에비추어볼때남북한이lsquo연합rsquo이라는통일의중간단계

를설정했으면그다음에는lsquo연방rsquo단계로나아가는것이바람직하지만 기존의통일방안은lsquo연합rsquo이후의통일

과정에대한합리적인비전을제시하지못하고있다

이처럼기존의통일방안이많은문제점을가지고있음에도불구하고 김대중middot노무현middot이명박정부시기에는

이에대한재검토가전혀이루어지지못했다 그런데박근혜정부가들어선후통일부는lsquo한반도신뢰프로세스rsquo

구상을발표하면서학술세미나및공청회등광범위한의견수렴을거쳐민족공동체통일방안의발전방향을공

론화하겠다고밝혔다 그리고현재통일부는민족공동체통일방안의발전적계승을위해기초작업에착수한

것으로알려지고있다

이처럼현재남북한통일방안에대한재검토가한국정부의주요관심사로부상하고있는상황에서본고는기존

의통일방안논의에서간과되거나부적절하게논의되었던lsquo주권rsquo통합의문제를먼저검토하고 남북한정부

의기존통일방안에어떠한문제점이있는지분석한후대안을제시하고자한다

II 국가연합과연방제 lsquo주권rsquo과lsquo초국가기구rsquo의문제

남북연합에대해서는여러가지정의가존재할수있겠지만국가연합의특수한형태라고보는것이가장적절한

5

설명이될것이다 이는남북한간의관계가같은민족구성원간의관계라는점에서외국국가들간의관계와는

다른특성을가지고있는데서비롯된다 그러나이러한특수성을과도하게강조하게되면 자칫남북연합이

가져야할국가연합적인특성까지배제하게되는결과가나올수있다 실제로남북연합에대한기존논의의대

부분은국가연합의일반적사례와는동떨어진매우특이한lsquo연합rsquo에대해이야기하고있다 이같은문제점을

학문적으로극복하기위해서는먼저 국가연합의특성에대해정확하게이해하는것이필요하다 그리고남

북연합이후에남북한이나아가야할단계를현실적이고합리적으로판단하기위해국가연합과연방제간의차

별성뿐만아니라친화성에대한이해가필요하다

1 국가연합에서lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo의문제

lsquo국가연합(confeacutedeacuteration 또는 confeacutedeacuteration dEtats)rsquo은일반적으로ldquo회원국들이각기자기의주권을보유하면서도조약(traiteacute)에의해기구를창설하고그기구를위해자신의주권의전적이고배타적인행사를제한하는것을수용하는국가들의결합rdquo으로정의된다

1국가연합은또한ldquo국제조약(traiteacutes internationaux)에의해

공동의제도를위해일정한부문에서자발적으로자신의주권(souveraineteacute)을제한하는복수(複數) 국가들

의결합체rdquo로정의되기도한다2이두가지정의는모두국가연합이lsquo조약rsquo에의해창설된다는것 그리고국가

연합에참여하는국가들이기본적으로주권을보유하면서도주권의일부를공동의기구(연합기구)에이양하

는특징을가지고있음을보여주고있다

국가연합이성립되는배경으로는정치적middot지리적인관계 군사적인사정 경제적인이해관계등이있다 연

합이처리하는사항과그범위는각각의경우에따라다르며 결합의정도에도강약이있다 그런데이때국가

연합자체가새롭게국제법의주체가되는것이아니다 연합을구성하는국가들이여전히국제법상의주체로

남아있으므로이들국가간의관계는국제법에의거하게된다 따라서연합성립의법적기초인조약에의해연

합자체가구성국을대신하여제한된범위에서외교관계를처리하는권한이인정되어도대부분의범위에서연

합의구성국이각각의외교관계를유지하는것이일반적이다

국가연합의역사적사례로는 1781～1787년lsquo북미연합(American Confederation)rsquo3 1815～1848년lsquo스위스

연합(Swiss Confederation)rsquo 1815～1866년lsquo독일연합(German Confederation)rsquo 1867～1871년lsquo북독일

연합(North German Confederation) rsquo4이있다 이밖에도 1579～1789년의lsquo네덜란드연합(The United

Netherland) rsquo5도국가연합의예에속하며 식민지독립단계에서등장한통치국과식민지역자치조직간의관

계인프랑스와불어권아프리카공동체 1949～1954년lsquo홀란드-인도네시아연합rsquo도넓은의미에서국가연합

으로볼수있다 최근의국가연합사례로는실패한경우이지만 1958～1961년이집트middot시리아의lsquo통일아랍공

화국(The United Arab Republic) rsquo과 1971년이집트middot리비아middot시리아의lsquo아랍공화국연합(Confederation

for Arab Republics) rsquo 을들수있다 그외에도후에통일을이루었지만 1980년대의남북예멘통합과정과

1960년대후반부터시작된lsquo세네갈-잠비아연합(Sanegambia Confederation) rsquo은국가연합적성격의국가통

합이라고할수있다6

국제법상이러한국가연합의형태와유사한국가결합유형의하나로둘이상의국가가조약에의해결합하고동

일한군주를가졌던경우로서내부적으로는구성국이각각독자적으로존재함에도불구하고국제관계에서는

1Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 2 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme (Paris Montchrestien 1999) p 15 3신정현 ldquo미국의국가연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 27~91 쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명 미국 독일 네덜란드그리고유럽연합rdquo 『국제정치논총』 제 48 집 1 호 (2008) 148~151쪽참조 4김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 92-146쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 153~157쪽참조 5김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 157~161쪽참조 6신정현 ldquo서장rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 20~21쪽

6

단일체로서행동한 1867～1918년의 lsquo오스트리아-헝가리동군연합 rsquo (실질적연합 Real Unions)이있다

또한과거식민지통치국과식민지에서독립한국가들간의결합은역사적 언어적유대성에서다른국가들보

다긴밀한관계를유지하고있다 그대표적인예가영국과과거영국의지배하에있었던국가들간의결합인lsquo영

연합(Commonwealth of Nation) rsquo이다 이영연합국가들의관계는기존의국가결합의어느유형에도들지

않는새로운형태를보여주고있다 그러나영연합은느슨한형태의국가연합기능을수행하고있다고할수있

다 이와같은형태로또한lsquo독립국가연합(CIS)rsquo7을들수있는바 이는 1980년대말부터시작된구소련의개혁

과정에서민족별로분리된후느슨하게결합한형태이다 유럽연합(EU)8에대해서는그것이국가연합인지연

방인지에대한논란이있는데9유럽연합은 2009년 12월 1일리스본조약이발효됨으로써lsquo대통령rsquo과lsquo외무

장관 rsquo 을가지게되어외교분야에서한목소리를낼수있게되었으므로이미국가연합단계를넘어서서연방제

의방향으로나아가고있다고간주할수있다10

국가연합의이상형(ideacuteal-type)에서는회원국이각기주권을보유하고있기때문에국가연합의창설및변경은회원국의만장일치에의해서만가능하다 그리고회원국은언제라도국가연합에서탈퇴할수있는권리를행

사할수있다 회원국은또한공동기구에서정책결정과관련하여전원일치의규정이있는경우비토권을가진

다11이처럼국가연합의회원국들은공동의기구에주권의일부를이양하지만 동시에이공동기구를견제할

수있는각종수단을가지고있다 여기서유의할것은국가연합의공동기구가회원국들에의해통제를받고는

있지만 lsquo정부간협의기구(institutions du type intergouvernemental) rsquo와는본질적으로성격을달리하는

lsquo초국가기구(institution supranationale)rsquo를포함하고있다는점이다 lsquo정부간협의기구rsquo는아무리발전해도

국가간의통합으로연결되지않는데비해 lsquo초국가기구 rsquo는개별회원국가의이해관계를넘어서는성격을가

지고있어연방정부의제도로발전할가능성을갖고있다

유럽통합은프랑스와독일을비롯해유럽의 6개국이석탄철강공동체를창설하는것으로부터시작되었는데

영국은이공동체가lsquo초국가성(supranationaliteacute)rsquo을갖는데반대하여참여하지않았다 그리고유럽석탄철강

공동체의출범은이기구가유럽경제협력기구등과같은정부간협의기구가아니라특정정책에대해개별국가

의주권을일부이양한lsquo최초의유럽초국가기구(premiegravere institution supranationale europeacuteenne) rsquo라는점에서서유럽국가들이경제적으로는공동시장을이루고 정치적으로는초국가적통합 국가연합형성의방

향으로가는전기를마련한중요한사건이었다 이처럼초국가기구의구성과국가연합의형성은불가분의관

계에놓여있다 물론국가연합의유지를위해정부간협의기구가필요하고 정부간협의기구는국가연합에

서핵심적기능을수행하지만 초국가기구가없다면국가연합자체가성립되지않는다

그런데국내에서는아직까지lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo간의차이에대해심층적인논의가이루어지

지않고있어lsquo초국가기구rsquo가어떠한것인가에대한이해가매우부족해보인다 현재유럽연합의사례를보면

정부간협의기구로는유럽이사회와이사회(또는각료이사회)가있고 초국가기구로는유럽위원회(집행위

원회) 유럽의회 유럽법원 유럽감사원등이있다 유럽경제공동체의기초가된로마조약은유럽위원회

에법안을제안하는기능을 유럽의회에자문의기능을 각료이사회에입법기능을 그리고유럽법원에는

법률해석의권한을각각부여했다 개별주권국가에서처럼유럽공동체에도외형적으로는행정 입법 사

법기능을가진기구들이있기는하지만 입법권이각료이사회에있고유럽의회에는자문기능만이주어졌다

는점에서개별주권국가와는다르다고하겠다 그리고유럽연합회원국정상들(즉각국의수상과프랑스의대

7김현 ldquo독립국가연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 179~215쪽 8정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 147-178쪽참조 9정치학대사전편찬위원회편 『21 세기정치학대사전 (상)』 (서울 아카데미아리서치 2002) 162 쪽참조 한종수교수는 ldquo유럽통합의결정체인 EU 는공동체적이익의보호와발전이라는초국가적기구의특성과회원국들의다양한이해관계의조율이라는정부간협의기구의특성

을공유하는준연방적국가연합이라는점진적발전과정에있는독특한국제기구이다rdquo라고주장하고있다 한종수 ldquo유럽통합 한반도통합의새로운모델rdquo 한국국제정치학회추계학술회의발표논문(2002년 10월 12일) 3쪽 10신정현 ldquo서장rdquo 21쪽참조 11 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme pp 15-16

7

통령)의회담인유럽이사회와특정분야담당장관들의모임인각료이사회는초국가기구들의중요업무를결

정하는정부간협의기구로서유럽연합의정책결정에서핵심적역할을수행하고있다12

일반적으로공통으로처리하기위해연합에위임된사항은각국의대표자로구성된공동의기구에서심의middot결

정된다 그런데이연합공동의기구에대해lsquo중앙기관rsquo13또는lsquo중앙조직rsquo

14이라는표현을사용하고있는문헌

도있는데 연합의기구가구성국의상위기관이아니므로이같은표현은적절하지않다 일부문헌에서는연

합의기구에대해심지어lsquo중앙정부rsquo라는표현까지사용하고있는데15이는더욱부적절한표현이라고하겠다

예를들어어떤연구에서는 ldquo 국가연합이건연방국가이건국가통합에서가장중요하고민감한부분은중앙정

부의문제rdquo라고할수있으며 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부

에참여하는것으로되어있다rdquo라고주장하고있다16또한남북연합의lsquo정부middot행정체계rsquo구축방안에대해논의

하는저술까지나오게되었다17국가연합이연합의유지및운영을위한기구를갖는것은사실이지만 국가연

합에대해논의하면서lsquo연합정부rsquo나lsquo중앙정부rsquo에대해거론하는것은대단히부적절하다18왜냐하면국가연

합단계에서는연합을구성하는국가들이외에별도의정부가있을수없으며단지연합의운영을뒷받침해주는

lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo만이있을수있기때문이다 lsquo연합정부rsquo이든lsquo중앙정부rsquo이든국가연합구성

국정부이외에별도의정부가생긴다면그것은이미국가간결합형태가국가연합단계에서연방제단계로넘어

갔음을의미하는것이다

연합은구성국의상위기관이아니기때문에연합의기구에서결정된사항이현실적으로집행되기위해서는구

성국의주권이발동되어야한다 단연합은다수의국가가국제적으로합의하여형성된것이기때문에공통사

항에관한한각국의국제법상의지위가제한되는것은당연하다 바꾸어말하면연합기구의결정은조약에의

해구성국이위임한범위내에서연합구성국을법적으로구속한다 그러나국가연합을구성하는국가간결합

의정도는연방의경우와비교하여강하지않다 따라서연합의법규범은직접적으로는구성국을구속하지만

그국민에게는구속력이미치지않고국민들은자국의법질서를통해간접적으로연합의법규범의영향을받는

다

2 연방제의특징

lsquo연방국가([프] Etat feacutedeacuteral [영] federal state) rsquo는복수의국가가공통의목적을실현하기위해연방결성

조약또는연방헌법에기초하여설립된조직적권력통일체이다 국가통합의유형으로보면 lsquo 연방제

(federation)rsquo는국가연합의경우보다결합의정도가매우강한특징을가지고있다

연방국가는복수의지분국으로구성되며 중앙정부가완전한국제법상의권한을갖고 연방의구성국정부

는극히제한된특정사항에관해서만국제법상의권한을갖는다 따라서연방국가는자체의정부기관을가지

고연방구성국가와그주민에게통치권을행사한다19연방국가는국제법의주체인 lsquo 국제인(International

Person) rsquo 이나연방의구성국은국제인이아니다 연방국가의기본구조에있어서대내문제에관한권한은헌

법규정에따라연방정부와연방구성국정부에각각나누어지나 대외문제에관한권한은연방정부가보유하

는것이일반적이다 연방국가는분화된조건의범위내에서입법 행정 사법의권한을행사하며그구성국

12정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 164-173쪽참조 13정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 162쪽 14 이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 (서울 푸른길 2000) 47 쪽 조민 ldquo남북연합형성방안과과제rdquo 『남북연합의개념과추진과제』 (서울 통일연구원 2001) 23쪽참조 15유석렬 ldquo남북연합개념및추진방안rdquo 『남북연합의개념과추진과제』(서울 통일연구원 2001) 2-3쪽 16남궁영 ldquo남북정상회담과통일방안의새로운접근 연합제와낮은단계의연방제rdquo 『한국정치학회보』 36 집 1 호 (2002 봄) 318-321쪽 17양현모middot이준호 『남북연합의정부middot행정체제구축방안』 (서울 통일연구원 2001) 참조 18 O Duhamel and Y Meacuteny eds Dictionnaire constitutionnel (Paris PUF 1992) pp193-194 Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 참조 19정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 1553쪽

8

도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

10

Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

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를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

12

북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

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대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

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의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

3

행사일정 및 참석자 명단

230-300 환영 다과회

300-310 환영사 유경의(Global Peace Foundation Korea 회장)

310-600 통일한반도의 미래상 새로운 통일방안의 모색

사회 곽태환 (한반도 미래전략연구원 이사장)

발표 정성장 박사 (세종연구소 통일전략연구실 수석연구위원)

지정토론 (무순)

1 안태형 (통일전략연구협의회 선임연구위원)

2 신창민 (사)한우리 통일연구원 이사장)

3 성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

4 조성렬 (국가안보전략연구소 책임연구위원)

5 강종일 (한반도중립화통일협의회 회장)

6 곽승지 (연합뉴스 영문북한팀장)

7 홍현익 (세종연구소 수석연구위원)

8 박영호 (통일연구원 선임연구위원)

9 김흥규 (성신여대 정외과 교수)

10곽태환 (경남대 석좌교수)

11유경의 (한국글로벌피스재단 이사장)

4

lt제2회 전문가 정책포럼 발제문gt

통일한반도의미래상 새로운통일방안모색

정성장박사 (세종연구소 수석연구위원)

I 서론

김대중middot노무현정부시기남북한관계는그이전시기에비해괄목할만하게발전했다 그러나두정부가통일문

제는북한을자극할수있는민감한문제라고인식해논의를회피함으로써통일정책과대북정책이괴리되고대

북정책이비전략적으로추진되는문제점이나타났다 그리고학계에서도통일방안에대한논의가위축되는

경향을보였다

이명박대통령시기에는정부가북한이곧붕괴할것이라는희망적사고를가지고북한을바라봄으로써북한급

변사태대비와통일방안이동일시되는경향을보였다 그러나이명박정부가기대했던북한급변사태는김정

일의갑작스러운사망에도불구하고발생하지않았다 그리고최근서울대통일평화연구원의조사결과에의

하면김정은정권에대한북한주민들의지지도는갈수록높아지고있는것으로나타나고있다 또한최근 2년

간북한내부의물가는전례없이매우안정적인경향을보이고있는것으로평가되고있다

이처럼김정은정권이단기간내에붕괴할가능성이희박해지고있고안정화되는방향으로나아가고있다면

한국정부는비현실적인북한급변사태만을기다리고있을것이아니라긴호흡을가지고북한과의대화middot협력

의확대를통해북한의긍정적변화및한국주도의통일을이끌어내야할것이다 그리고 1990년대초에제시

된민족공동체통일방안이가지고있는한계를파악하고남북관계의발전상황등을반영해과감하게보완하는

것이바람직하다

본문에들어가보다상세하게지적하겠지만 기존의lsquo민족공동체통일방안rsquo에서통일의중간단계로설정된

lsquo남북연합rsquo단계에는lsquo정부간협의기구rsquo만이제시되어있을뿐lsquo연합rsquo이라는이름에걸맞은lsquo상설협력middot통합기

구rsquo가전혀포함되어있지않다 그리고많은해외사례에비추어볼때남북한이lsquo연합rsquo이라는통일의중간단계

를설정했으면그다음에는lsquo연방rsquo단계로나아가는것이바람직하지만 기존의통일방안은lsquo연합rsquo이후의통일

과정에대한합리적인비전을제시하지못하고있다

이처럼기존의통일방안이많은문제점을가지고있음에도불구하고 김대중middot노무현middot이명박정부시기에는

이에대한재검토가전혀이루어지지못했다 그런데박근혜정부가들어선후통일부는lsquo한반도신뢰프로세스rsquo

구상을발표하면서학술세미나및공청회등광범위한의견수렴을거쳐민족공동체통일방안의발전방향을공

론화하겠다고밝혔다 그리고현재통일부는민족공동체통일방안의발전적계승을위해기초작업에착수한

것으로알려지고있다

이처럼현재남북한통일방안에대한재검토가한국정부의주요관심사로부상하고있는상황에서본고는기존

의통일방안논의에서간과되거나부적절하게논의되었던lsquo주권rsquo통합의문제를먼저검토하고 남북한정부

의기존통일방안에어떠한문제점이있는지분석한후대안을제시하고자한다

II 국가연합과연방제 lsquo주권rsquo과lsquo초국가기구rsquo의문제

남북연합에대해서는여러가지정의가존재할수있겠지만국가연합의특수한형태라고보는것이가장적절한

5

설명이될것이다 이는남북한간의관계가같은민족구성원간의관계라는점에서외국국가들간의관계와는

다른특성을가지고있는데서비롯된다 그러나이러한특수성을과도하게강조하게되면 자칫남북연합이

가져야할국가연합적인특성까지배제하게되는결과가나올수있다 실제로남북연합에대한기존논의의대

부분은국가연합의일반적사례와는동떨어진매우특이한lsquo연합rsquo에대해이야기하고있다 이같은문제점을

학문적으로극복하기위해서는먼저 국가연합의특성에대해정확하게이해하는것이필요하다 그리고남

북연합이후에남북한이나아가야할단계를현실적이고합리적으로판단하기위해국가연합과연방제간의차

별성뿐만아니라친화성에대한이해가필요하다

1 국가연합에서lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo의문제

lsquo국가연합(confeacutedeacuteration 또는 confeacutedeacuteration dEtats)rsquo은일반적으로ldquo회원국들이각기자기의주권을보유하면서도조약(traiteacute)에의해기구를창설하고그기구를위해자신의주권의전적이고배타적인행사를제한하는것을수용하는국가들의결합rdquo으로정의된다

1국가연합은또한ldquo국제조약(traiteacutes internationaux)에의해

공동의제도를위해일정한부문에서자발적으로자신의주권(souveraineteacute)을제한하는복수(複數) 국가들

의결합체rdquo로정의되기도한다2이두가지정의는모두국가연합이lsquo조약rsquo에의해창설된다는것 그리고국가

연합에참여하는국가들이기본적으로주권을보유하면서도주권의일부를공동의기구(연합기구)에이양하

는특징을가지고있음을보여주고있다

국가연합이성립되는배경으로는정치적middot지리적인관계 군사적인사정 경제적인이해관계등이있다 연

합이처리하는사항과그범위는각각의경우에따라다르며 결합의정도에도강약이있다 그런데이때국가

연합자체가새롭게국제법의주체가되는것이아니다 연합을구성하는국가들이여전히국제법상의주체로

남아있으므로이들국가간의관계는국제법에의거하게된다 따라서연합성립의법적기초인조약에의해연

합자체가구성국을대신하여제한된범위에서외교관계를처리하는권한이인정되어도대부분의범위에서연

합의구성국이각각의외교관계를유지하는것이일반적이다

국가연합의역사적사례로는 1781～1787년lsquo북미연합(American Confederation)rsquo3 1815～1848년lsquo스위스

연합(Swiss Confederation)rsquo 1815～1866년lsquo독일연합(German Confederation)rsquo 1867～1871년lsquo북독일

연합(North German Confederation) rsquo4이있다 이밖에도 1579～1789년의lsquo네덜란드연합(The United

Netherland) rsquo5도국가연합의예에속하며 식민지독립단계에서등장한통치국과식민지역자치조직간의관

계인프랑스와불어권아프리카공동체 1949～1954년lsquo홀란드-인도네시아연합rsquo도넓은의미에서국가연합

으로볼수있다 최근의국가연합사례로는실패한경우이지만 1958～1961년이집트middot시리아의lsquo통일아랍공

화국(The United Arab Republic) rsquo과 1971년이집트middot리비아middot시리아의lsquo아랍공화국연합(Confederation

for Arab Republics) rsquo 을들수있다 그외에도후에통일을이루었지만 1980년대의남북예멘통합과정과

1960년대후반부터시작된lsquo세네갈-잠비아연합(Sanegambia Confederation) rsquo은국가연합적성격의국가통

합이라고할수있다6

국제법상이러한국가연합의형태와유사한국가결합유형의하나로둘이상의국가가조약에의해결합하고동

일한군주를가졌던경우로서내부적으로는구성국이각각독자적으로존재함에도불구하고국제관계에서는

1Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 2 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme (Paris Montchrestien 1999) p 15 3신정현 ldquo미국의국가연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 27~91 쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명 미국 독일 네덜란드그리고유럽연합rdquo 『국제정치논총』 제 48 집 1 호 (2008) 148~151쪽참조 4김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 92-146쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 153~157쪽참조 5김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 157~161쪽참조 6신정현 ldquo서장rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 20~21쪽

6

단일체로서행동한 1867～1918년의 lsquo오스트리아-헝가리동군연합 rsquo (실질적연합 Real Unions)이있다

또한과거식민지통치국과식민지에서독립한국가들간의결합은역사적 언어적유대성에서다른국가들보

다긴밀한관계를유지하고있다 그대표적인예가영국과과거영국의지배하에있었던국가들간의결합인lsquo영

연합(Commonwealth of Nation) rsquo이다 이영연합국가들의관계는기존의국가결합의어느유형에도들지

않는새로운형태를보여주고있다 그러나영연합은느슨한형태의국가연합기능을수행하고있다고할수있

다 이와같은형태로또한lsquo독립국가연합(CIS)rsquo7을들수있는바 이는 1980년대말부터시작된구소련의개혁

과정에서민족별로분리된후느슨하게결합한형태이다 유럽연합(EU)8에대해서는그것이국가연합인지연

방인지에대한논란이있는데9유럽연합은 2009년 12월 1일리스본조약이발효됨으로써lsquo대통령rsquo과lsquo외무

장관 rsquo 을가지게되어외교분야에서한목소리를낼수있게되었으므로이미국가연합단계를넘어서서연방제

의방향으로나아가고있다고간주할수있다10

국가연합의이상형(ideacuteal-type)에서는회원국이각기주권을보유하고있기때문에국가연합의창설및변경은회원국의만장일치에의해서만가능하다 그리고회원국은언제라도국가연합에서탈퇴할수있는권리를행

사할수있다 회원국은또한공동기구에서정책결정과관련하여전원일치의규정이있는경우비토권을가진

다11이처럼국가연합의회원국들은공동의기구에주권의일부를이양하지만 동시에이공동기구를견제할

수있는각종수단을가지고있다 여기서유의할것은국가연합의공동기구가회원국들에의해통제를받고는

있지만 lsquo정부간협의기구(institutions du type intergouvernemental) rsquo와는본질적으로성격을달리하는

lsquo초국가기구(institution supranationale)rsquo를포함하고있다는점이다 lsquo정부간협의기구rsquo는아무리발전해도

국가간의통합으로연결되지않는데비해 lsquo초국가기구 rsquo는개별회원국가의이해관계를넘어서는성격을가

지고있어연방정부의제도로발전할가능성을갖고있다

유럽통합은프랑스와독일을비롯해유럽의 6개국이석탄철강공동체를창설하는것으로부터시작되었는데

영국은이공동체가lsquo초국가성(supranationaliteacute)rsquo을갖는데반대하여참여하지않았다 그리고유럽석탄철강

공동체의출범은이기구가유럽경제협력기구등과같은정부간협의기구가아니라특정정책에대해개별국가

의주권을일부이양한lsquo최초의유럽초국가기구(premiegravere institution supranationale europeacuteenne) rsquo라는점에서서유럽국가들이경제적으로는공동시장을이루고 정치적으로는초국가적통합 국가연합형성의방

향으로가는전기를마련한중요한사건이었다 이처럼초국가기구의구성과국가연합의형성은불가분의관

계에놓여있다 물론국가연합의유지를위해정부간협의기구가필요하고 정부간협의기구는국가연합에

서핵심적기능을수행하지만 초국가기구가없다면국가연합자체가성립되지않는다

그런데국내에서는아직까지lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo간의차이에대해심층적인논의가이루어지

지않고있어lsquo초국가기구rsquo가어떠한것인가에대한이해가매우부족해보인다 현재유럽연합의사례를보면

정부간협의기구로는유럽이사회와이사회(또는각료이사회)가있고 초국가기구로는유럽위원회(집행위

원회) 유럽의회 유럽법원 유럽감사원등이있다 유럽경제공동체의기초가된로마조약은유럽위원회

에법안을제안하는기능을 유럽의회에자문의기능을 각료이사회에입법기능을 그리고유럽법원에는

법률해석의권한을각각부여했다 개별주권국가에서처럼유럽공동체에도외형적으로는행정 입법 사

법기능을가진기구들이있기는하지만 입법권이각료이사회에있고유럽의회에는자문기능만이주어졌다

는점에서개별주권국가와는다르다고하겠다 그리고유럽연합회원국정상들(즉각국의수상과프랑스의대

7김현 ldquo독립국가연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 179~215쪽 8정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 147-178쪽참조 9정치학대사전편찬위원회편 『21 세기정치학대사전 (상)』 (서울 아카데미아리서치 2002) 162 쪽참조 한종수교수는 ldquo유럽통합의결정체인 EU 는공동체적이익의보호와발전이라는초국가적기구의특성과회원국들의다양한이해관계의조율이라는정부간협의기구의특성

을공유하는준연방적국가연합이라는점진적발전과정에있는독특한국제기구이다rdquo라고주장하고있다 한종수 ldquo유럽통합 한반도통합의새로운모델rdquo 한국국제정치학회추계학술회의발표논문(2002년 10월 12일) 3쪽 10신정현 ldquo서장rdquo 21쪽참조 11 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme pp 15-16

7

통령)의회담인유럽이사회와특정분야담당장관들의모임인각료이사회는초국가기구들의중요업무를결

정하는정부간협의기구로서유럽연합의정책결정에서핵심적역할을수행하고있다12

일반적으로공통으로처리하기위해연합에위임된사항은각국의대표자로구성된공동의기구에서심의middot결

정된다 그런데이연합공동의기구에대해lsquo중앙기관rsquo13또는lsquo중앙조직rsquo

14이라는표현을사용하고있는문헌

도있는데 연합의기구가구성국의상위기관이아니므로이같은표현은적절하지않다 일부문헌에서는연

합의기구에대해심지어lsquo중앙정부rsquo라는표현까지사용하고있는데15이는더욱부적절한표현이라고하겠다

예를들어어떤연구에서는 ldquo 국가연합이건연방국가이건국가통합에서가장중요하고민감한부분은중앙정

부의문제rdquo라고할수있으며 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부

에참여하는것으로되어있다rdquo라고주장하고있다16또한남북연합의lsquo정부middot행정체계rsquo구축방안에대해논의

하는저술까지나오게되었다17국가연합이연합의유지및운영을위한기구를갖는것은사실이지만 국가연

합에대해논의하면서lsquo연합정부rsquo나lsquo중앙정부rsquo에대해거론하는것은대단히부적절하다18왜냐하면국가연

합단계에서는연합을구성하는국가들이외에별도의정부가있을수없으며단지연합의운영을뒷받침해주는

lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo만이있을수있기때문이다 lsquo연합정부rsquo이든lsquo중앙정부rsquo이든국가연합구성

국정부이외에별도의정부가생긴다면그것은이미국가간결합형태가국가연합단계에서연방제단계로넘어

갔음을의미하는것이다

연합은구성국의상위기관이아니기때문에연합의기구에서결정된사항이현실적으로집행되기위해서는구

성국의주권이발동되어야한다 단연합은다수의국가가국제적으로합의하여형성된것이기때문에공통사

항에관한한각국의국제법상의지위가제한되는것은당연하다 바꾸어말하면연합기구의결정은조약에의

해구성국이위임한범위내에서연합구성국을법적으로구속한다 그러나국가연합을구성하는국가간결합

의정도는연방의경우와비교하여강하지않다 따라서연합의법규범은직접적으로는구성국을구속하지만

그국민에게는구속력이미치지않고국민들은자국의법질서를통해간접적으로연합의법규범의영향을받는

다

2 연방제의특징

lsquo연방국가([프] Etat feacutedeacuteral [영] federal state) rsquo는복수의국가가공통의목적을실현하기위해연방결성

조약또는연방헌법에기초하여설립된조직적권력통일체이다 국가통합의유형으로보면 lsquo 연방제

(federation)rsquo는국가연합의경우보다결합의정도가매우강한특징을가지고있다

연방국가는복수의지분국으로구성되며 중앙정부가완전한국제법상의권한을갖고 연방의구성국정부

는극히제한된특정사항에관해서만국제법상의권한을갖는다 따라서연방국가는자체의정부기관을가지

고연방구성국가와그주민에게통치권을행사한다19연방국가는국제법의주체인 lsquo 국제인(International

Person) rsquo 이나연방의구성국은국제인이아니다 연방국가의기본구조에있어서대내문제에관한권한은헌

법규정에따라연방정부와연방구성국정부에각각나누어지나 대외문제에관한권한은연방정부가보유하

는것이일반적이다 연방국가는분화된조건의범위내에서입법 행정 사법의권한을행사하며그구성국

12정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 164-173쪽참조 13정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 162쪽 14 이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 (서울 푸른길 2000) 47 쪽 조민 ldquo남북연합형성방안과과제rdquo 『남북연합의개념과추진과제』 (서울 통일연구원 2001) 23쪽참조 15유석렬 ldquo남북연합개념및추진방안rdquo 『남북연합의개념과추진과제』(서울 통일연구원 2001) 2-3쪽 16남궁영 ldquo남북정상회담과통일방안의새로운접근 연합제와낮은단계의연방제rdquo 『한국정치학회보』 36 집 1 호 (2002 봄) 318-321쪽 17양현모middot이준호 『남북연합의정부middot행정체제구축방안』 (서울 통일연구원 2001) 참조 18 O Duhamel and Y Meacuteny eds Dictionnaire constitutionnel (Paris PUF 1992) pp193-194 Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 참조 19정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 1553쪽

8

도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

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Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

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를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

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북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

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대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

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고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

4

lt제2회 전문가 정책포럼 발제문gt

통일한반도의미래상 새로운통일방안모색

정성장박사 (세종연구소 수석연구위원)

I 서론

김대중middot노무현정부시기남북한관계는그이전시기에비해괄목할만하게발전했다 그러나두정부가통일문

제는북한을자극할수있는민감한문제라고인식해논의를회피함으로써통일정책과대북정책이괴리되고대

북정책이비전략적으로추진되는문제점이나타났다 그리고학계에서도통일방안에대한논의가위축되는

경향을보였다

이명박대통령시기에는정부가북한이곧붕괴할것이라는희망적사고를가지고북한을바라봄으로써북한급

변사태대비와통일방안이동일시되는경향을보였다 그러나이명박정부가기대했던북한급변사태는김정

일의갑작스러운사망에도불구하고발생하지않았다 그리고최근서울대통일평화연구원의조사결과에의

하면김정은정권에대한북한주민들의지지도는갈수록높아지고있는것으로나타나고있다 또한최근 2년

간북한내부의물가는전례없이매우안정적인경향을보이고있는것으로평가되고있다

이처럼김정은정권이단기간내에붕괴할가능성이희박해지고있고안정화되는방향으로나아가고있다면

한국정부는비현실적인북한급변사태만을기다리고있을것이아니라긴호흡을가지고북한과의대화middot협력

의확대를통해북한의긍정적변화및한국주도의통일을이끌어내야할것이다 그리고 1990년대초에제시

된민족공동체통일방안이가지고있는한계를파악하고남북관계의발전상황등을반영해과감하게보완하는

것이바람직하다

본문에들어가보다상세하게지적하겠지만 기존의lsquo민족공동체통일방안rsquo에서통일의중간단계로설정된

lsquo남북연합rsquo단계에는lsquo정부간협의기구rsquo만이제시되어있을뿐lsquo연합rsquo이라는이름에걸맞은lsquo상설협력middot통합기

구rsquo가전혀포함되어있지않다 그리고많은해외사례에비추어볼때남북한이lsquo연합rsquo이라는통일의중간단계

를설정했으면그다음에는lsquo연방rsquo단계로나아가는것이바람직하지만 기존의통일방안은lsquo연합rsquo이후의통일

과정에대한합리적인비전을제시하지못하고있다

이처럼기존의통일방안이많은문제점을가지고있음에도불구하고 김대중middot노무현middot이명박정부시기에는

이에대한재검토가전혀이루어지지못했다 그런데박근혜정부가들어선후통일부는lsquo한반도신뢰프로세스rsquo

구상을발표하면서학술세미나및공청회등광범위한의견수렴을거쳐민족공동체통일방안의발전방향을공

론화하겠다고밝혔다 그리고현재통일부는민족공동체통일방안의발전적계승을위해기초작업에착수한

것으로알려지고있다

이처럼현재남북한통일방안에대한재검토가한국정부의주요관심사로부상하고있는상황에서본고는기존

의통일방안논의에서간과되거나부적절하게논의되었던lsquo주권rsquo통합의문제를먼저검토하고 남북한정부

의기존통일방안에어떠한문제점이있는지분석한후대안을제시하고자한다

II 국가연합과연방제 lsquo주권rsquo과lsquo초국가기구rsquo의문제

남북연합에대해서는여러가지정의가존재할수있겠지만국가연합의특수한형태라고보는것이가장적절한

5

설명이될것이다 이는남북한간의관계가같은민족구성원간의관계라는점에서외국국가들간의관계와는

다른특성을가지고있는데서비롯된다 그러나이러한특수성을과도하게강조하게되면 자칫남북연합이

가져야할국가연합적인특성까지배제하게되는결과가나올수있다 실제로남북연합에대한기존논의의대

부분은국가연합의일반적사례와는동떨어진매우특이한lsquo연합rsquo에대해이야기하고있다 이같은문제점을

학문적으로극복하기위해서는먼저 국가연합의특성에대해정확하게이해하는것이필요하다 그리고남

북연합이후에남북한이나아가야할단계를현실적이고합리적으로판단하기위해국가연합과연방제간의차

별성뿐만아니라친화성에대한이해가필요하다

1 국가연합에서lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo의문제

lsquo국가연합(confeacutedeacuteration 또는 confeacutedeacuteration dEtats)rsquo은일반적으로ldquo회원국들이각기자기의주권을보유하면서도조약(traiteacute)에의해기구를창설하고그기구를위해자신의주권의전적이고배타적인행사를제한하는것을수용하는국가들의결합rdquo으로정의된다

1국가연합은또한ldquo국제조약(traiteacutes internationaux)에의해

공동의제도를위해일정한부문에서자발적으로자신의주권(souveraineteacute)을제한하는복수(複數) 국가들

의결합체rdquo로정의되기도한다2이두가지정의는모두국가연합이lsquo조약rsquo에의해창설된다는것 그리고국가

연합에참여하는국가들이기본적으로주권을보유하면서도주권의일부를공동의기구(연합기구)에이양하

는특징을가지고있음을보여주고있다

국가연합이성립되는배경으로는정치적middot지리적인관계 군사적인사정 경제적인이해관계등이있다 연

합이처리하는사항과그범위는각각의경우에따라다르며 결합의정도에도강약이있다 그런데이때국가

연합자체가새롭게국제법의주체가되는것이아니다 연합을구성하는국가들이여전히국제법상의주체로

남아있으므로이들국가간의관계는국제법에의거하게된다 따라서연합성립의법적기초인조약에의해연

합자체가구성국을대신하여제한된범위에서외교관계를처리하는권한이인정되어도대부분의범위에서연

합의구성국이각각의외교관계를유지하는것이일반적이다

국가연합의역사적사례로는 1781～1787년lsquo북미연합(American Confederation)rsquo3 1815～1848년lsquo스위스

연합(Swiss Confederation)rsquo 1815～1866년lsquo독일연합(German Confederation)rsquo 1867～1871년lsquo북독일

연합(North German Confederation) rsquo4이있다 이밖에도 1579～1789년의lsquo네덜란드연합(The United

Netherland) rsquo5도국가연합의예에속하며 식민지독립단계에서등장한통치국과식민지역자치조직간의관

계인프랑스와불어권아프리카공동체 1949～1954년lsquo홀란드-인도네시아연합rsquo도넓은의미에서국가연합

으로볼수있다 최근의국가연합사례로는실패한경우이지만 1958～1961년이집트middot시리아의lsquo통일아랍공

화국(The United Arab Republic) rsquo과 1971년이집트middot리비아middot시리아의lsquo아랍공화국연합(Confederation

for Arab Republics) rsquo 을들수있다 그외에도후에통일을이루었지만 1980년대의남북예멘통합과정과

1960년대후반부터시작된lsquo세네갈-잠비아연합(Sanegambia Confederation) rsquo은국가연합적성격의국가통

합이라고할수있다6

국제법상이러한국가연합의형태와유사한국가결합유형의하나로둘이상의국가가조약에의해결합하고동

일한군주를가졌던경우로서내부적으로는구성국이각각독자적으로존재함에도불구하고국제관계에서는

1Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 2 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme (Paris Montchrestien 1999) p 15 3신정현 ldquo미국의국가연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 27~91 쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명 미국 독일 네덜란드그리고유럽연합rdquo 『국제정치논총』 제 48 집 1 호 (2008) 148~151쪽참조 4김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 92-146쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 153~157쪽참조 5김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 157~161쪽참조 6신정현 ldquo서장rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 20~21쪽

6

단일체로서행동한 1867～1918년의 lsquo오스트리아-헝가리동군연합 rsquo (실질적연합 Real Unions)이있다

또한과거식민지통치국과식민지에서독립한국가들간의결합은역사적 언어적유대성에서다른국가들보

다긴밀한관계를유지하고있다 그대표적인예가영국과과거영국의지배하에있었던국가들간의결합인lsquo영

연합(Commonwealth of Nation) rsquo이다 이영연합국가들의관계는기존의국가결합의어느유형에도들지

않는새로운형태를보여주고있다 그러나영연합은느슨한형태의국가연합기능을수행하고있다고할수있

다 이와같은형태로또한lsquo독립국가연합(CIS)rsquo7을들수있는바 이는 1980년대말부터시작된구소련의개혁

과정에서민족별로분리된후느슨하게결합한형태이다 유럽연합(EU)8에대해서는그것이국가연합인지연

방인지에대한논란이있는데9유럽연합은 2009년 12월 1일리스본조약이발효됨으로써lsquo대통령rsquo과lsquo외무

장관 rsquo 을가지게되어외교분야에서한목소리를낼수있게되었으므로이미국가연합단계를넘어서서연방제

의방향으로나아가고있다고간주할수있다10

국가연합의이상형(ideacuteal-type)에서는회원국이각기주권을보유하고있기때문에국가연합의창설및변경은회원국의만장일치에의해서만가능하다 그리고회원국은언제라도국가연합에서탈퇴할수있는권리를행

사할수있다 회원국은또한공동기구에서정책결정과관련하여전원일치의규정이있는경우비토권을가진

다11이처럼국가연합의회원국들은공동의기구에주권의일부를이양하지만 동시에이공동기구를견제할

수있는각종수단을가지고있다 여기서유의할것은국가연합의공동기구가회원국들에의해통제를받고는

있지만 lsquo정부간협의기구(institutions du type intergouvernemental) rsquo와는본질적으로성격을달리하는

lsquo초국가기구(institution supranationale)rsquo를포함하고있다는점이다 lsquo정부간협의기구rsquo는아무리발전해도

국가간의통합으로연결되지않는데비해 lsquo초국가기구 rsquo는개별회원국가의이해관계를넘어서는성격을가

지고있어연방정부의제도로발전할가능성을갖고있다

유럽통합은프랑스와독일을비롯해유럽의 6개국이석탄철강공동체를창설하는것으로부터시작되었는데

영국은이공동체가lsquo초국가성(supranationaliteacute)rsquo을갖는데반대하여참여하지않았다 그리고유럽석탄철강

공동체의출범은이기구가유럽경제협력기구등과같은정부간협의기구가아니라특정정책에대해개별국가

의주권을일부이양한lsquo최초의유럽초국가기구(premiegravere institution supranationale europeacuteenne) rsquo라는점에서서유럽국가들이경제적으로는공동시장을이루고 정치적으로는초국가적통합 국가연합형성의방

향으로가는전기를마련한중요한사건이었다 이처럼초국가기구의구성과국가연합의형성은불가분의관

계에놓여있다 물론국가연합의유지를위해정부간협의기구가필요하고 정부간협의기구는국가연합에

서핵심적기능을수행하지만 초국가기구가없다면국가연합자체가성립되지않는다

그런데국내에서는아직까지lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo간의차이에대해심층적인논의가이루어지

지않고있어lsquo초국가기구rsquo가어떠한것인가에대한이해가매우부족해보인다 현재유럽연합의사례를보면

정부간협의기구로는유럽이사회와이사회(또는각료이사회)가있고 초국가기구로는유럽위원회(집행위

원회) 유럽의회 유럽법원 유럽감사원등이있다 유럽경제공동체의기초가된로마조약은유럽위원회

에법안을제안하는기능을 유럽의회에자문의기능을 각료이사회에입법기능을 그리고유럽법원에는

법률해석의권한을각각부여했다 개별주권국가에서처럼유럽공동체에도외형적으로는행정 입법 사

법기능을가진기구들이있기는하지만 입법권이각료이사회에있고유럽의회에는자문기능만이주어졌다

는점에서개별주권국가와는다르다고하겠다 그리고유럽연합회원국정상들(즉각국의수상과프랑스의대

7김현 ldquo독립국가연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 179~215쪽 8정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 147-178쪽참조 9정치학대사전편찬위원회편 『21 세기정치학대사전 (상)』 (서울 아카데미아리서치 2002) 162 쪽참조 한종수교수는 ldquo유럽통합의결정체인 EU 는공동체적이익의보호와발전이라는초국가적기구의특성과회원국들의다양한이해관계의조율이라는정부간협의기구의특성

을공유하는준연방적국가연합이라는점진적발전과정에있는독특한국제기구이다rdquo라고주장하고있다 한종수 ldquo유럽통합 한반도통합의새로운모델rdquo 한국국제정치학회추계학술회의발표논문(2002년 10월 12일) 3쪽 10신정현 ldquo서장rdquo 21쪽참조 11 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme pp 15-16

7

통령)의회담인유럽이사회와특정분야담당장관들의모임인각료이사회는초국가기구들의중요업무를결

정하는정부간협의기구로서유럽연합의정책결정에서핵심적역할을수행하고있다12

일반적으로공통으로처리하기위해연합에위임된사항은각국의대표자로구성된공동의기구에서심의middot결

정된다 그런데이연합공동의기구에대해lsquo중앙기관rsquo13또는lsquo중앙조직rsquo

14이라는표현을사용하고있는문헌

도있는데 연합의기구가구성국의상위기관이아니므로이같은표현은적절하지않다 일부문헌에서는연

합의기구에대해심지어lsquo중앙정부rsquo라는표현까지사용하고있는데15이는더욱부적절한표현이라고하겠다

예를들어어떤연구에서는 ldquo 국가연합이건연방국가이건국가통합에서가장중요하고민감한부분은중앙정

부의문제rdquo라고할수있으며 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부

에참여하는것으로되어있다rdquo라고주장하고있다16또한남북연합의lsquo정부middot행정체계rsquo구축방안에대해논의

하는저술까지나오게되었다17국가연합이연합의유지및운영을위한기구를갖는것은사실이지만 국가연

합에대해논의하면서lsquo연합정부rsquo나lsquo중앙정부rsquo에대해거론하는것은대단히부적절하다18왜냐하면국가연

합단계에서는연합을구성하는국가들이외에별도의정부가있을수없으며단지연합의운영을뒷받침해주는

lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo만이있을수있기때문이다 lsquo연합정부rsquo이든lsquo중앙정부rsquo이든국가연합구성

국정부이외에별도의정부가생긴다면그것은이미국가간결합형태가국가연합단계에서연방제단계로넘어

갔음을의미하는것이다

연합은구성국의상위기관이아니기때문에연합의기구에서결정된사항이현실적으로집행되기위해서는구

성국의주권이발동되어야한다 단연합은다수의국가가국제적으로합의하여형성된것이기때문에공통사

항에관한한각국의국제법상의지위가제한되는것은당연하다 바꾸어말하면연합기구의결정은조약에의

해구성국이위임한범위내에서연합구성국을법적으로구속한다 그러나국가연합을구성하는국가간결합

의정도는연방의경우와비교하여강하지않다 따라서연합의법규범은직접적으로는구성국을구속하지만

그국민에게는구속력이미치지않고국민들은자국의법질서를통해간접적으로연합의법규범의영향을받는

다

2 연방제의특징

lsquo연방국가([프] Etat feacutedeacuteral [영] federal state) rsquo는복수의국가가공통의목적을실현하기위해연방결성

조약또는연방헌법에기초하여설립된조직적권력통일체이다 국가통합의유형으로보면 lsquo 연방제

(federation)rsquo는국가연합의경우보다결합의정도가매우강한특징을가지고있다

연방국가는복수의지분국으로구성되며 중앙정부가완전한국제법상의권한을갖고 연방의구성국정부

는극히제한된특정사항에관해서만국제법상의권한을갖는다 따라서연방국가는자체의정부기관을가지

고연방구성국가와그주민에게통치권을행사한다19연방국가는국제법의주체인 lsquo 국제인(International

Person) rsquo 이나연방의구성국은국제인이아니다 연방국가의기본구조에있어서대내문제에관한권한은헌

법규정에따라연방정부와연방구성국정부에각각나누어지나 대외문제에관한권한은연방정부가보유하

는것이일반적이다 연방국가는분화된조건의범위내에서입법 행정 사법의권한을행사하며그구성국

12정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 164-173쪽참조 13정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 162쪽 14 이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 (서울 푸른길 2000) 47 쪽 조민 ldquo남북연합형성방안과과제rdquo 『남북연합의개념과추진과제』 (서울 통일연구원 2001) 23쪽참조 15유석렬 ldquo남북연합개념및추진방안rdquo 『남북연합의개념과추진과제』(서울 통일연구원 2001) 2-3쪽 16남궁영 ldquo남북정상회담과통일방안의새로운접근 연합제와낮은단계의연방제rdquo 『한국정치학회보』 36 집 1 호 (2002 봄) 318-321쪽 17양현모middot이준호 『남북연합의정부middot행정체제구축방안』 (서울 통일연구원 2001) 참조 18 O Duhamel and Y Meacuteny eds Dictionnaire constitutionnel (Paris PUF 1992) pp193-194 Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 참조 19정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 1553쪽

8

도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

10

Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

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를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

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북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

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대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

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고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

21

에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

29

다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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설명이될것이다 이는남북한간의관계가같은민족구성원간의관계라는점에서외국국가들간의관계와는

다른특성을가지고있는데서비롯된다 그러나이러한특수성을과도하게강조하게되면 자칫남북연합이

가져야할국가연합적인특성까지배제하게되는결과가나올수있다 실제로남북연합에대한기존논의의대

부분은국가연합의일반적사례와는동떨어진매우특이한lsquo연합rsquo에대해이야기하고있다 이같은문제점을

학문적으로극복하기위해서는먼저 국가연합의특성에대해정확하게이해하는것이필요하다 그리고남

북연합이후에남북한이나아가야할단계를현실적이고합리적으로판단하기위해국가연합과연방제간의차

별성뿐만아니라친화성에대한이해가필요하다

1 국가연합에서lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo의문제

lsquo국가연합(confeacutedeacuteration 또는 confeacutedeacuteration dEtats)rsquo은일반적으로ldquo회원국들이각기자기의주권을보유하면서도조약(traiteacute)에의해기구를창설하고그기구를위해자신의주권의전적이고배타적인행사를제한하는것을수용하는국가들의결합rdquo으로정의된다

1국가연합은또한ldquo국제조약(traiteacutes internationaux)에의해

공동의제도를위해일정한부문에서자발적으로자신의주권(souveraineteacute)을제한하는복수(複數) 국가들

의결합체rdquo로정의되기도한다2이두가지정의는모두국가연합이lsquo조약rsquo에의해창설된다는것 그리고국가

연합에참여하는국가들이기본적으로주권을보유하면서도주권의일부를공동의기구(연합기구)에이양하

는특징을가지고있음을보여주고있다

국가연합이성립되는배경으로는정치적middot지리적인관계 군사적인사정 경제적인이해관계등이있다 연

합이처리하는사항과그범위는각각의경우에따라다르며 결합의정도에도강약이있다 그런데이때국가

연합자체가새롭게국제법의주체가되는것이아니다 연합을구성하는국가들이여전히국제법상의주체로

남아있으므로이들국가간의관계는국제법에의거하게된다 따라서연합성립의법적기초인조약에의해연

합자체가구성국을대신하여제한된범위에서외교관계를처리하는권한이인정되어도대부분의범위에서연

합의구성국이각각의외교관계를유지하는것이일반적이다

국가연합의역사적사례로는 1781～1787년lsquo북미연합(American Confederation)rsquo3 1815～1848년lsquo스위스

연합(Swiss Confederation)rsquo 1815～1866년lsquo독일연합(German Confederation)rsquo 1867～1871년lsquo북독일

연합(North German Confederation) rsquo4이있다 이밖에도 1579～1789년의lsquo네덜란드연합(The United

Netherland) rsquo5도국가연합의예에속하며 식민지독립단계에서등장한통치국과식민지역자치조직간의관

계인프랑스와불어권아프리카공동체 1949～1954년lsquo홀란드-인도네시아연합rsquo도넓은의미에서국가연합

으로볼수있다 최근의국가연합사례로는실패한경우이지만 1958～1961년이집트middot시리아의lsquo통일아랍공

화국(The United Arab Republic) rsquo과 1971년이집트middot리비아middot시리아의lsquo아랍공화국연합(Confederation

for Arab Republics) rsquo 을들수있다 그외에도후에통일을이루었지만 1980년대의남북예멘통합과정과

1960년대후반부터시작된lsquo세네갈-잠비아연합(Sanegambia Confederation) rsquo은국가연합적성격의국가통

합이라고할수있다6

국제법상이러한국가연합의형태와유사한국가결합유형의하나로둘이상의국가가조약에의해결합하고동

일한군주를가졌던경우로서내부적으로는구성국이각각독자적으로존재함에도불구하고국제관계에서는

1Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 2 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme (Paris Montchrestien 1999) p 15 3신정현 ldquo미국의국가연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 27~91 쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명 미국 독일 네덜란드그리고유럽연합rdquo 『국제정치논총』 제 48 집 1 호 (2008) 148~151쪽참조 4김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 92-146쪽 김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 153~157쪽참조 5김준석 ldquo국가연합(confederation)의역사적재조명rdquo 157~161쪽참조 6신정현 ldquo서장rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 20~21쪽

6

단일체로서행동한 1867～1918년의 lsquo오스트리아-헝가리동군연합 rsquo (실질적연합 Real Unions)이있다

또한과거식민지통치국과식민지에서독립한국가들간의결합은역사적 언어적유대성에서다른국가들보

다긴밀한관계를유지하고있다 그대표적인예가영국과과거영국의지배하에있었던국가들간의결합인lsquo영

연합(Commonwealth of Nation) rsquo이다 이영연합국가들의관계는기존의국가결합의어느유형에도들지

않는새로운형태를보여주고있다 그러나영연합은느슨한형태의국가연합기능을수행하고있다고할수있

다 이와같은형태로또한lsquo독립국가연합(CIS)rsquo7을들수있는바 이는 1980년대말부터시작된구소련의개혁

과정에서민족별로분리된후느슨하게결합한형태이다 유럽연합(EU)8에대해서는그것이국가연합인지연

방인지에대한논란이있는데9유럽연합은 2009년 12월 1일리스본조약이발효됨으로써lsquo대통령rsquo과lsquo외무

장관 rsquo 을가지게되어외교분야에서한목소리를낼수있게되었으므로이미국가연합단계를넘어서서연방제

의방향으로나아가고있다고간주할수있다10

국가연합의이상형(ideacuteal-type)에서는회원국이각기주권을보유하고있기때문에국가연합의창설및변경은회원국의만장일치에의해서만가능하다 그리고회원국은언제라도국가연합에서탈퇴할수있는권리를행

사할수있다 회원국은또한공동기구에서정책결정과관련하여전원일치의규정이있는경우비토권을가진

다11이처럼국가연합의회원국들은공동의기구에주권의일부를이양하지만 동시에이공동기구를견제할

수있는각종수단을가지고있다 여기서유의할것은국가연합의공동기구가회원국들에의해통제를받고는

있지만 lsquo정부간협의기구(institutions du type intergouvernemental) rsquo와는본질적으로성격을달리하는

lsquo초국가기구(institution supranationale)rsquo를포함하고있다는점이다 lsquo정부간협의기구rsquo는아무리발전해도

국가간의통합으로연결되지않는데비해 lsquo초국가기구 rsquo는개별회원국가의이해관계를넘어서는성격을가

지고있어연방정부의제도로발전할가능성을갖고있다

유럽통합은프랑스와독일을비롯해유럽의 6개국이석탄철강공동체를창설하는것으로부터시작되었는데

영국은이공동체가lsquo초국가성(supranationaliteacute)rsquo을갖는데반대하여참여하지않았다 그리고유럽석탄철강

공동체의출범은이기구가유럽경제협력기구등과같은정부간협의기구가아니라특정정책에대해개별국가

의주권을일부이양한lsquo최초의유럽초국가기구(premiegravere institution supranationale europeacuteenne) rsquo라는점에서서유럽국가들이경제적으로는공동시장을이루고 정치적으로는초국가적통합 국가연합형성의방

향으로가는전기를마련한중요한사건이었다 이처럼초국가기구의구성과국가연합의형성은불가분의관

계에놓여있다 물론국가연합의유지를위해정부간협의기구가필요하고 정부간협의기구는국가연합에

서핵심적기능을수행하지만 초국가기구가없다면국가연합자체가성립되지않는다

그런데국내에서는아직까지lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo간의차이에대해심층적인논의가이루어지

지않고있어lsquo초국가기구rsquo가어떠한것인가에대한이해가매우부족해보인다 현재유럽연합의사례를보면

정부간협의기구로는유럽이사회와이사회(또는각료이사회)가있고 초국가기구로는유럽위원회(집행위

원회) 유럽의회 유럽법원 유럽감사원등이있다 유럽경제공동체의기초가된로마조약은유럽위원회

에법안을제안하는기능을 유럽의회에자문의기능을 각료이사회에입법기능을 그리고유럽법원에는

법률해석의권한을각각부여했다 개별주권국가에서처럼유럽공동체에도외형적으로는행정 입법 사

법기능을가진기구들이있기는하지만 입법권이각료이사회에있고유럽의회에는자문기능만이주어졌다

는점에서개별주권국가와는다르다고하겠다 그리고유럽연합회원국정상들(즉각국의수상과프랑스의대

7김현 ldquo독립국가연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 179~215쪽 8정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 147-178쪽참조 9정치학대사전편찬위원회편 『21 세기정치학대사전 (상)』 (서울 아카데미아리서치 2002) 162 쪽참조 한종수교수는 ldquo유럽통합의결정체인 EU 는공동체적이익의보호와발전이라는초국가적기구의특성과회원국들의다양한이해관계의조율이라는정부간협의기구의특성

을공유하는준연방적국가연합이라는점진적발전과정에있는독특한국제기구이다rdquo라고주장하고있다 한종수 ldquo유럽통합 한반도통합의새로운모델rdquo 한국국제정치학회추계학술회의발표논문(2002년 10월 12일) 3쪽 10신정현 ldquo서장rdquo 21쪽참조 11 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme pp 15-16

7

통령)의회담인유럽이사회와특정분야담당장관들의모임인각료이사회는초국가기구들의중요업무를결

정하는정부간협의기구로서유럽연합의정책결정에서핵심적역할을수행하고있다12

일반적으로공통으로처리하기위해연합에위임된사항은각국의대표자로구성된공동의기구에서심의middot결

정된다 그런데이연합공동의기구에대해lsquo중앙기관rsquo13또는lsquo중앙조직rsquo

14이라는표현을사용하고있는문헌

도있는데 연합의기구가구성국의상위기관이아니므로이같은표현은적절하지않다 일부문헌에서는연

합의기구에대해심지어lsquo중앙정부rsquo라는표현까지사용하고있는데15이는더욱부적절한표현이라고하겠다

예를들어어떤연구에서는 ldquo 국가연합이건연방국가이건국가통합에서가장중요하고민감한부분은중앙정

부의문제rdquo라고할수있으며 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부

에참여하는것으로되어있다rdquo라고주장하고있다16또한남북연합의lsquo정부middot행정체계rsquo구축방안에대해논의

하는저술까지나오게되었다17국가연합이연합의유지및운영을위한기구를갖는것은사실이지만 국가연

합에대해논의하면서lsquo연합정부rsquo나lsquo중앙정부rsquo에대해거론하는것은대단히부적절하다18왜냐하면국가연

합단계에서는연합을구성하는국가들이외에별도의정부가있을수없으며단지연합의운영을뒷받침해주는

lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo만이있을수있기때문이다 lsquo연합정부rsquo이든lsquo중앙정부rsquo이든국가연합구성

국정부이외에별도의정부가생긴다면그것은이미국가간결합형태가국가연합단계에서연방제단계로넘어

갔음을의미하는것이다

연합은구성국의상위기관이아니기때문에연합의기구에서결정된사항이현실적으로집행되기위해서는구

성국의주권이발동되어야한다 단연합은다수의국가가국제적으로합의하여형성된것이기때문에공통사

항에관한한각국의국제법상의지위가제한되는것은당연하다 바꾸어말하면연합기구의결정은조약에의

해구성국이위임한범위내에서연합구성국을법적으로구속한다 그러나국가연합을구성하는국가간결합

의정도는연방의경우와비교하여강하지않다 따라서연합의법규범은직접적으로는구성국을구속하지만

그국민에게는구속력이미치지않고국민들은자국의법질서를통해간접적으로연합의법규범의영향을받는

다

2 연방제의특징

lsquo연방국가([프] Etat feacutedeacuteral [영] federal state) rsquo는복수의국가가공통의목적을실현하기위해연방결성

조약또는연방헌법에기초하여설립된조직적권력통일체이다 국가통합의유형으로보면 lsquo 연방제

(federation)rsquo는국가연합의경우보다결합의정도가매우강한특징을가지고있다

연방국가는복수의지분국으로구성되며 중앙정부가완전한국제법상의권한을갖고 연방의구성국정부

는극히제한된특정사항에관해서만국제법상의권한을갖는다 따라서연방국가는자체의정부기관을가지

고연방구성국가와그주민에게통치권을행사한다19연방국가는국제법의주체인 lsquo 국제인(International

Person) rsquo 이나연방의구성국은국제인이아니다 연방국가의기본구조에있어서대내문제에관한권한은헌

법규정에따라연방정부와연방구성국정부에각각나누어지나 대외문제에관한권한은연방정부가보유하

는것이일반적이다 연방국가는분화된조건의범위내에서입법 행정 사법의권한을행사하며그구성국

12정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 164-173쪽참조 13정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 162쪽 14 이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 (서울 푸른길 2000) 47 쪽 조민 ldquo남북연합형성방안과과제rdquo 『남북연합의개념과추진과제』 (서울 통일연구원 2001) 23쪽참조 15유석렬 ldquo남북연합개념및추진방안rdquo 『남북연합의개념과추진과제』(서울 통일연구원 2001) 2-3쪽 16남궁영 ldquo남북정상회담과통일방안의새로운접근 연합제와낮은단계의연방제rdquo 『한국정치학회보』 36 집 1 호 (2002 봄) 318-321쪽 17양현모middot이준호 『남북연합의정부middot행정체제구축방안』 (서울 통일연구원 2001) 참조 18 O Duhamel and Y Meacuteny eds Dictionnaire constitutionnel (Paris PUF 1992) pp193-194 Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 참조 19정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 1553쪽

8

도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

10

Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

11

를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

12

북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

17

에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

21

에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

22

징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

24

〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

26

이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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단일체로서행동한 1867～1918년의 lsquo오스트리아-헝가리동군연합 rsquo (실질적연합 Real Unions)이있다

또한과거식민지통치국과식민지에서독립한국가들간의결합은역사적 언어적유대성에서다른국가들보

다긴밀한관계를유지하고있다 그대표적인예가영국과과거영국의지배하에있었던국가들간의결합인lsquo영

연합(Commonwealth of Nation) rsquo이다 이영연합국가들의관계는기존의국가결합의어느유형에도들지

않는새로운형태를보여주고있다 그러나영연합은느슨한형태의국가연합기능을수행하고있다고할수있

다 이와같은형태로또한lsquo독립국가연합(CIS)rsquo7을들수있는바 이는 1980년대말부터시작된구소련의개혁

과정에서민족별로분리된후느슨하게결합한형태이다 유럽연합(EU)8에대해서는그것이국가연합인지연

방인지에대한논란이있는데9유럽연합은 2009년 12월 1일리스본조약이발효됨으로써lsquo대통령rsquo과lsquo외무

장관 rsquo 을가지게되어외교분야에서한목소리를낼수있게되었으므로이미국가연합단계를넘어서서연방제

의방향으로나아가고있다고간주할수있다10

국가연합의이상형(ideacuteal-type)에서는회원국이각기주권을보유하고있기때문에국가연합의창설및변경은회원국의만장일치에의해서만가능하다 그리고회원국은언제라도국가연합에서탈퇴할수있는권리를행

사할수있다 회원국은또한공동기구에서정책결정과관련하여전원일치의규정이있는경우비토권을가진

다11이처럼국가연합의회원국들은공동의기구에주권의일부를이양하지만 동시에이공동기구를견제할

수있는각종수단을가지고있다 여기서유의할것은국가연합의공동기구가회원국들에의해통제를받고는

있지만 lsquo정부간협의기구(institutions du type intergouvernemental) rsquo와는본질적으로성격을달리하는

lsquo초국가기구(institution supranationale)rsquo를포함하고있다는점이다 lsquo정부간협의기구rsquo는아무리발전해도

국가간의통합으로연결되지않는데비해 lsquo초국가기구 rsquo는개별회원국가의이해관계를넘어서는성격을가

지고있어연방정부의제도로발전할가능성을갖고있다

유럽통합은프랑스와독일을비롯해유럽의 6개국이석탄철강공동체를창설하는것으로부터시작되었는데

영국은이공동체가lsquo초국가성(supranationaliteacute)rsquo을갖는데반대하여참여하지않았다 그리고유럽석탄철강

공동체의출범은이기구가유럽경제협력기구등과같은정부간협의기구가아니라특정정책에대해개별국가

의주권을일부이양한lsquo최초의유럽초국가기구(premiegravere institution supranationale europeacuteenne) rsquo라는점에서서유럽국가들이경제적으로는공동시장을이루고 정치적으로는초국가적통합 국가연합형성의방

향으로가는전기를마련한중요한사건이었다 이처럼초국가기구의구성과국가연합의형성은불가분의관

계에놓여있다 물론국가연합의유지를위해정부간협의기구가필요하고 정부간협의기구는국가연합에

서핵심적기능을수행하지만 초국가기구가없다면국가연합자체가성립되지않는다

그런데국내에서는아직까지lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo간의차이에대해심층적인논의가이루어지

지않고있어lsquo초국가기구rsquo가어떠한것인가에대한이해가매우부족해보인다 현재유럽연합의사례를보면

정부간협의기구로는유럽이사회와이사회(또는각료이사회)가있고 초국가기구로는유럽위원회(집행위

원회) 유럽의회 유럽법원 유럽감사원등이있다 유럽경제공동체의기초가된로마조약은유럽위원회

에법안을제안하는기능을 유럽의회에자문의기능을 각료이사회에입법기능을 그리고유럽법원에는

법률해석의권한을각각부여했다 개별주권국가에서처럼유럽공동체에도외형적으로는행정 입법 사

법기능을가진기구들이있기는하지만 입법권이각료이사회에있고유럽의회에는자문기능만이주어졌다

는점에서개별주권국가와는다르다고하겠다 그리고유럽연합회원국정상들(즉각국의수상과프랑스의대

7김현 ldquo독립국가연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 179~215쪽 8정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 신정현외 『국가연합사례와남북한통일과정』 (서울 한울아카데미 2004) 147-178쪽참조 9정치학대사전편찬위원회편 『21 세기정치학대사전 (상)』 (서울 아카데미아리서치 2002) 162 쪽참조 한종수교수는 ldquo유럽통합의결정체인 EU 는공동체적이익의보호와발전이라는초국가적기구의특성과회원국들의다양한이해관계의조율이라는정부간협의기구의특성

을공유하는준연방적국가연합이라는점진적발전과정에있는독특한국제기구이다rdquo라고주장하고있다 한종수 ldquo유럽통합 한반도통합의새로운모델rdquo 한국국제정치학회추계학술회의발표논문(2002년 10월 12일) 3쪽 10신정현 ldquo서장rdquo 21쪽참조 11 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme pp 15-16

7

통령)의회담인유럽이사회와특정분야담당장관들의모임인각료이사회는초국가기구들의중요업무를결

정하는정부간협의기구로서유럽연합의정책결정에서핵심적역할을수행하고있다12

일반적으로공통으로처리하기위해연합에위임된사항은각국의대표자로구성된공동의기구에서심의middot결

정된다 그런데이연합공동의기구에대해lsquo중앙기관rsquo13또는lsquo중앙조직rsquo

14이라는표현을사용하고있는문헌

도있는데 연합의기구가구성국의상위기관이아니므로이같은표현은적절하지않다 일부문헌에서는연

합의기구에대해심지어lsquo중앙정부rsquo라는표현까지사용하고있는데15이는더욱부적절한표현이라고하겠다

예를들어어떤연구에서는 ldquo 국가연합이건연방국가이건국가통합에서가장중요하고민감한부분은중앙정

부의문제rdquo라고할수있으며 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부

에참여하는것으로되어있다rdquo라고주장하고있다16또한남북연합의lsquo정부middot행정체계rsquo구축방안에대해논의

하는저술까지나오게되었다17국가연합이연합의유지및운영을위한기구를갖는것은사실이지만 국가연

합에대해논의하면서lsquo연합정부rsquo나lsquo중앙정부rsquo에대해거론하는것은대단히부적절하다18왜냐하면국가연

합단계에서는연합을구성하는국가들이외에별도의정부가있을수없으며단지연합의운영을뒷받침해주는

lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo만이있을수있기때문이다 lsquo연합정부rsquo이든lsquo중앙정부rsquo이든국가연합구성

국정부이외에별도의정부가생긴다면그것은이미국가간결합형태가국가연합단계에서연방제단계로넘어

갔음을의미하는것이다

연합은구성국의상위기관이아니기때문에연합의기구에서결정된사항이현실적으로집행되기위해서는구

성국의주권이발동되어야한다 단연합은다수의국가가국제적으로합의하여형성된것이기때문에공통사

항에관한한각국의국제법상의지위가제한되는것은당연하다 바꾸어말하면연합기구의결정은조약에의

해구성국이위임한범위내에서연합구성국을법적으로구속한다 그러나국가연합을구성하는국가간결합

의정도는연방의경우와비교하여강하지않다 따라서연합의법규범은직접적으로는구성국을구속하지만

그국민에게는구속력이미치지않고국민들은자국의법질서를통해간접적으로연합의법규범의영향을받는

다

2 연방제의특징

lsquo연방국가([프] Etat feacutedeacuteral [영] federal state) rsquo는복수의국가가공통의목적을실현하기위해연방결성

조약또는연방헌법에기초하여설립된조직적권력통일체이다 국가통합의유형으로보면 lsquo 연방제

(federation)rsquo는국가연합의경우보다결합의정도가매우강한특징을가지고있다

연방국가는복수의지분국으로구성되며 중앙정부가완전한국제법상의권한을갖고 연방의구성국정부

는극히제한된특정사항에관해서만국제법상의권한을갖는다 따라서연방국가는자체의정부기관을가지

고연방구성국가와그주민에게통치권을행사한다19연방국가는국제법의주체인 lsquo 국제인(International

Person) rsquo 이나연방의구성국은국제인이아니다 연방국가의기본구조에있어서대내문제에관한권한은헌

법규정에따라연방정부와연방구성국정부에각각나누어지나 대외문제에관한권한은연방정부가보유하

는것이일반적이다 연방국가는분화된조건의범위내에서입법 행정 사법의권한을행사하며그구성국

12정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 164-173쪽참조 13정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 162쪽 14 이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 (서울 푸른길 2000) 47 쪽 조민 ldquo남북연합형성방안과과제rdquo 『남북연합의개념과추진과제』 (서울 통일연구원 2001) 23쪽참조 15유석렬 ldquo남북연합개념및추진방안rdquo 『남북연합의개념과추진과제』(서울 통일연구원 2001) 2-3쪽 16남궁영 ldquo남북정상회담과통일방안의새로운접근 연합제와낮은단계의연방제rdquo 『한국정치학회보』 36 집 1 호 (2002 봄) 318-321쪽 17양현모middot이준호 『남북연합의정부middot행정체제구축방안』 (서울 통일연구원 2001) 참조 18 O Duhamel and Y Meacuteny eds Dictionnaire constitutionnel (Paris PUF 1992) pp193-194 Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 참조 19정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 1553쪽

8

도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

10

Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

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를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

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북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

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의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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통령)의회담인유럽이사회와특정분야담당장관들의모임인각료이사회는초국가기구들의중요업무를결

정하는정부간협의기구로서유럽연합의정책결정에서핵심적역할을수행하고있다12

일반적으로공통으로처리하기위해연합에위임된사항은각국의대표자로구성된공동의기구에서심의middot결

정된다 그런데이연합공동의기구에대해lsquo중앙기관rsquo13또는lsquo중앙조직rsquo

14이라는표현을사용하고있는문헌

도있는데 연합의기구가구성국의상위기관이아니므로이같은표현은적절하지않다 일부문헌에서는연

합의기구에대해심지어lsquo중앙정부rsquo라는표현까지사용하고있는데15이는더욱부적절한표현이라고하겠다

예를들어어떤연구에서는 ldquo 국가연합이건연방국가이건국가통합에서가장중요하고민감한부분은중앙정

부의문제rdquo라고할수있으며 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부

에참여하는것으로되어있다rdquo라고주장하고있다16또한남북연합의lsquo정부middot행정체계rsquo구축방안에대해논의

하는저술까지나오게되었다17국가연합이연합의유지및운영을위한기구를갖는것은사실이지만 국가연

합에대해논의하면서lsquo연합정부rsquo나lsquo중앙정부rsquo에대해거론하는것은대단히부적절하다18왜냐하면국가연

합단계에서는연합을구성하는국가들이외에별도의정부가있을수없으며단지연합의운영을뒷받침해주는

lsquo정부간협의기구rsquo와lsquo초국가기구rsquo만이있을수있기때문이다 lsquo연합정부rsquo이든lsquo중앙정부rsquo이든국가연합구성

국정부이외에별도의정부가생긴다면그것은이미국가간결합형태가국가연합단계에서연방제단계로넘어

갔음을의미하는것이다

연합은구성국의상위기관이아니기때문에연합의기구에서결정된사항이현실적으로집행되기위해서는구

성국의주권이발동되어야한다 단연합은다수의국가가국제적으로합의하여형성된것이기때문에공통사

항에관한한각국의국제법상의지위가제한되는것은당연하다 바꾸어말하면연합기구의결정은조약에의

해구성국이위임한범위내에서연합구성국을법적으로구속한다 그러나국가연합을구성하는국가간결합

의정도는연방의경우와비교하여강하지않다 따라서연합의법규범은직접적으로는구성국을구속하지만

그국민에게는구속력이미치지않고국민들은자국의법질서를통해간접적으로연합의법규범의영향을받는

다

2 연방제의특징

lsquo연방국가([프] Etat feacutedeacuteral [영] federal state) rsquo는복수의국가가공통의목적을실현하기위해연방결성

조약또는연방헌법에기초하여설립된조직적권력통일체이다 국가통합의유형으로보면 lsquo 연방제

(federation)rsquo는국가연합의경우보다결합의정도가매우강한특징을가지고있다

연방국가는복수의지분국으로구성되며 중앙정부가완전한국제법상의권한을갖고 연방의구성국정부

는극히제한된특정사항에관해서만국제법상의권한을갖는다 따라서연방국가는자체의정부기관을가지

고연방구성국가와그주민에게통치권을행사한다19연방국가는국제법의주체인 lsquo 국제인(International

Person) rsquo 이나연방의구성국은국제인이아니다 연방국가의기본구조에있어서대내문제에관한권한은헌

법규정에따라연방정부와연방구성국정부에각각나누어지나 대외문제에관한권한은연방정부가보유하

는것이일반적이다 연방국가는분화된조건의범위내에서입법 행정 사법의권한을행사하며그구성국

12정성장 ldquo유럽연합의사례rdquo 164-173쪽참조 13정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 162쪽 14 이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 (서울 푸른길 2000) 47 쪽 조민 ldquo남북연합형성방안과과제rdquo 『남북연합의개념과추진과제』 (서울 통일연구원 2001) 23쪽참조 15유석렬 ldquo남북연합개념및추진방안rdquo 『남북연합의개념과추진과제』(서울 통일연구원 2001) 2-3쪽 16남궁영 ldquo남북정상회담과통일방안의새로운접근 연합제와낮은단계의연방제rdquo 『한국정치학회보』 36 집 1 호 (2002 봄) 318-321쪽 17양현모middot이준호 『남북연합의정부middot행정체제구축방안』 (서울 통일연구원 2001) 참조 18 O Duhamel and Y Meacuteny eds Dictionnaire constitutionnel (Paris PUF 1992) pp193-194 Dictionnaire de politique (Paris Larousse 1979) p 65 참조 19정치학대사전편찬위원회편 『21세기정치학대사전 (상)』 1553쪽

8

도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

10

Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

11

를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

12

북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

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법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

22

징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

24

〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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도자체의입법 행정 사법기관을갖는다 대외정책은연방정부에의해수립middot집행되며구성국은그에대한

권한을가지고있지않다 따라서국제법의관점에서볼때연방국가가진정한국가인것이다

연방국가의특성으로는①성문헌법의보유 ②양원제의회의설치 ③비중앙집권화 ④권력의지역적분

배 ⑤최고연방법원의존재등을들수있다 먼저 연방제를채택한국가는정치제도상연방정부와구성국

정부간의권력의분화를성문의형식으로규정하는성문헌법을두는것이일반적이다 다음으로구성국정부

의권리를보장하기위해구성국정부의대표자로구성되는lsquo상원rsquo을두고있다 그리고lsquo비중앙집권화rsquo는lsquo탈

중앙집권화rsquo와구별되는것으로lsquo탈중앙집권화rsquo는중앙정부가지방정부에게특정한권한을이양하되중앙정

부가이양한권력을일방적으로철회할수있는조건부적이양을내용으로하는권력의분권화를지칭한다 반

면lsquo비중앙집권화rsquo는중앙정부가일방적으로이를철회할수없는지방정부에대한권력분배를말한다 lsquo권력

의지역적분배rsquo는각기상이한지역집단의대표에대해중립과평등 지방자치를보장하는기능을한다 마지

막으로최고연방법원은헌법의해석기관으로연방의구성정부를법적으로구속한다20

3 국가연합과연방제간의차이점과친화성

국가연합과연방제를구별짓는차이점으로는①국제법의주체 ②결합의근거 ③대내적통치권의소재

④대외적통치권의소재 ⑤국제법상국가책임 ⑥병력의보유 ⑦존속의안정성 ⑧외교사절과영사파견

⑨무력투쟁의성격등을지적할수있다 그런데국가연합과연방제는차이점만을가지고있는것이아니라공

통점과친화성도가지고있다는점에주목할필요가있다 남북한통일방안에대한기존연구의대부분은바로

이점을간과함으로써남북연합단계이후단일정부로의통일이아니라연방제형태의통일이더욱현실적이고

합리적이라는점을명확하게인식하거나논리적으로입증하지못한것으로보인다

국가연합과연방제모두복수국가의결합형태라는점에서공통점을갖고있으면서도국가연합은결합의정도

가느슨한데비해연방제는결합의정도가강하다는차이점을보이고있다 그런데국가연합에참여한국가들

이초기에는초국가기구에주권의일부만을이양하지만 공동의필요에의해외교나국방등주권의중요한부

분을초국가기구에이양하게되면연방제로발전하게된다 이처럼국가연합과연방제는친화성을가지고있

기때문에역사적으로대부분의국가연합은연방으로발전했다 1781～1787년의미합중국 1815～1848년

의스위스연합 1815～1866년의독일연합등이그예이다

먼저 1781～1787년의북미연합의사례를검토해보자 1781년에북아메리카의 13개영국식민지들은버지

니아의요크타운에서영국군에대해마지막승리를거둠으로써 13개의공화국들이되었다 그들은공통된

관심사를협의하기위해느슨한국가연합(Confederation)을형성하였지만 근본적으로는독립된국가들이

었다 이들신생공화국들은영국으로부터독립을쟁취함으로써과거에영국의중상주의적인제국(帝國) 체

제안에서누리던특혜와보호를잃었기때문에세계시장에서다른경쟁국들을직접상대하지않으면안되는새

로운문제점에직면하게되었다 그리고해상에서강력한영국해군의보호를잃었기때문에다른나라들의선

박과해적들에게시달리지않으면안되었다

이와같은불리한상황에서 13개공화국들은강력하고통일된국민국가(nation-state)의필요성을절실히느

끼기시작했다 마침내 1787년에필라델피아에서통일정부의수립을가져올헌법을제정하기위한제헌의

회(制憲會議)가열렸다 이회의를주도한연방주의자들(federalists)은 13개공화국들간의복잡한이해관계

를조정하여통일국가인아메리카합중국(the United States of America)를수립하기로하고그성격을규정

할연방헌법을기초했다 새로운헌법에의해 13개의공화국은 13개의주(state)가되었다 새헌법에따라

1789년에총선거가실시되어연방의회(Congress)가구성되었고 각주에서선출된선거인들이수도인뉴욕

에모여조지워싱턴을대통령으로선출했다 그리고국정을처리할기구로서국무부 재무부 국방부가설

20이우태 『남북한 lsquo평화레짐론rsquo』 42-47쪽

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치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

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Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

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를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

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북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

17

에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

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lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

25

화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

9

치되었다 이렇게해서국정을집행할연방정부가구성되었다21

다음으로 1815～1866년의독일연합에대해검토해보자 나폴레옹과의해방전쟁에서승리한후

1814~1815년에개최된빈회의(Congress of Wien)의결정에따라 1815년에오스트리아 프로이센 바이

에른 작센등 39개군주국과 4개의자유시로구성된lsquo독일연합(Germanic Confederation)rsquo이창설되었다

lsquo독일연합 rsquo은주권을가진개별국가들의느슨한연합체로이들을연결시켜주는유일한조직은회원국전체에

관한문제를처리하기위해설립된lsquo영방의회rsquo였다 영방의회는별도선출에의한의회가아니라 39개국에서

파견된대표자들의회의체였고 영방의회에서는회원국끼리적대행위를하지않기로합의하는정도의결의

를이끌어냈다 여기에서주목할점은연합국구성국중프로이센과오스트리아는독일연합에가입할경우자

국의정책적인독자성을잃게될것을우려 전영토를독일연합에가입치않았다는점이다

1866년프로이센과오스트리아간의전쟁에서오스트리아가패배함으로서lsquo독일연합rsquo은해체되었고 오

스트리아는프로이센이합병한영방국(슐레스비히와홀슈타인 프랑크푸르트등)과 lsquo 북독일연합(North

German Confederation) rsquo즉오스트리아없는독일의재편성을인정하게되었다 북독일연합은연합참의원

회와제국의회로구성되었으며 연합참의원회는그내부에①군대middot요새위원회 ②해사위원회 ③관세middot조

세위원회 ④상사middot교통위원회 ⑤철도middot우편위원회 ⑥사법위원회 ⑦회계위원회등과같은상임위원회

를두었다 연합의장국은프로이센이맡았으며 연합의장국은연합참의원회구성국을외교적으로보호하

는의무를졌다 프로이센은연합을국제법적으로대표하고연합의이름으로선전포고를하거나 강화조약

을체결하며 외국과의동맹등조약을체결할수있으며 외교사절을신임하고접수할권한을가졌다 lsquo북독

일연합rsquo이형성됨으로써독일은연방국가하에통일된것이다22

국가연합에서연방제로의이행은국가연합참여국들의결정에의해급속하게진행될수도있지만 매우점진

적으로진행될수도있다 유럽통합은다수의국가들이주권을장기간에걸쳐평화적으로공동체에이양하고

있는세계역사상전례가없는사례라고할수있다 현재유럽연합(EU)은초국가기구를통해서는공동체적이

익의보호와발전을추구하고있고 정부간협의기구를통해서는회원국들의다양한이해관계를조율하고있

다 그런데이처럼유럽연합은lsquo초국가적성격(caractegravere supranational) rsquo과lsquo정부간기구적성격(caractegravere intergouvernemental) rsquo 을동시에가지고있다 현재개별회원국의법규범위에공동체의법이자리잡게되었

으며 초국가기구들이초보적이나마정부와같은구조를가지게되었고 공동정책을통해공동체와개별회

원국의정책이보다긴밀하게결합되어 EU는국가연합의단계를넘어섰다고평가할수있다23그런데여전히

연합체의운영에있어서는초국가기구보다정부간협의기구가더중요한역할을하고있고 개별회원국이연

합체에이양한주권은제한적인수준에머물러있다 따라서현재의유럽연합은기본적으로국가연합적성격

이강하면서도국가연합에서느슨한연방으로발전해가고있는국가간특수한결합형태라고할수있다

III 남북한통일방안의평가

1 한국정부의통일방안과lsquo남북연합rsquo

역대한국정부가이야기해온남북연합이일반적인국가연합과완전히동일시될수는없지만 남북연합의lsquo연

합rsquo이라는표현은그것이기본적으로lsquo연방rsquo이아닌lsquo국가연합rsquo형태의통합론에기반을두고있음을의미한다

lsquo민족공동체통일방안rsquo이남북연합을영문으로lsquoThe Korean Commonwealthrsquo로표기하고 그성격을기능

적측면에서하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치적통합을지향하는유럽공동체(European

21이주영 『서양의역사』 (서울 대한교과서주식회사 1992) 133-135쪽참조 22김영윤 ldquo독일연합과북독일연합사례rdquo 92-146쪽 Koppel S Pinson Modern Germany Its History and Civilization (New York The Macmillan Company 1954) pp 50-155 참조 23 Maurice Croisat amp Jean-Louis Quermonne LEurope et le feacutedeacuteralisme p 88 참조

10

Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

11

를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

12

북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

17

에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

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2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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Community)나노르딕연합체(Nordic Cooperation)와유사하다고규정한것24은이같은분석을뒷받침해준

다

역대한국정부중통일방안에서이남북연합단계에대해처음공식적으로밝힌것은노태우정부였다 노태우

대통령은 1989년 9월 11일국회연설에서lsquo한민족공동체통일방안rsquo을제시하면서통일의단계로신뢰구축

협력middot남북연합middot단일민족국가(통일민주공화국)의 3단계에대해언급했다25남북연합이통일과정의두번

째단계로설정된것이다 다시말해lsquo한민족공동체통일방안rsquo은①남북대화의추진으로신뢰회복을기해나

가는가운데남북정상회담을통해민족공동체헌장을채택하고 ②남북의공존공영과민족사회의동질화

민족공동생활권의형성등을추구하는과도적통일체제인남북연합을거쳐 ③통일헌법이정하는바에따라

총선거를실시하여통일국회와통일정부를구성함으로써완전한통일국가인통일민주공화국을수립하는것

을기본골격으로하고있다26

김영삼정부는이방안을기본적으로계승하면서도부분적으로수정하여lsquo민족공동체통일방안rsquo을제시했다

김영삼대통령은 1994년 8월 15일제49주년광복절대통령경축사를통해lsquo한민족공동체건설을위한 3단

계통일방안(민족공동체통일방안) rsquo을천명했다 이통일방안에서도노태우정부의통일방안에서처럼남북

연합은통일의제2단계로설정되었다 lsquo민족공동체통일방안rsquo은하나의민족공동체를건설하는것을목표로

점진적middot단계적으로통일을이루어나가야한다는기조위에서통일과정을lsquo화해middot협력단계rsquorarrlsquo남북연합단계rsquo

rarrlsquo통일국가완성단계rsquo의 3단계로설정했다27

제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는ldquo남북한이적대와불신 대립관계를청산하고 상호신뢰속에남북화해를제

도적으로정착시켜나가면서실질적인교류협력을실시함으로써화해적공존을추구해나가는단계 rdquo 이다

즉남북한이상호체제를인정하고존중하는가운데분단상태를평화적으로관리하면서경제 사회 문화등

각분야의교류협력을통해상호적대감과불신을해소해나가는단계라고할수있다 이러한 1단계과정을거

치면서남북한간교류와협력이활성화되고정착되면서상호신뢰가쌓이게되면남북관계는평화를제도화하

고통일을본격적으로준비하게되는남북연합단계로발전하게된다

제2단계인lsquo남북연합rsquo은하나의완전한통일국가건설을목표로이를추구해나가는과정에서남한과북한이잠

정적인연합을구성하여남북한간평화를제도화하고민족공동생활권을형성하면서사회적 문화적 경제

적공동체를이루어나가는lsquo과도적통일체제rsquo이다 남북연합단계에서는남북한의합의에따라법적middot제도적

장치가체계화되고 양측이공동으로구성하는기구에서국가통합을위한여러가지방안들이논의될것으로

예상되었다 그리고남북연합에서어떤기구를두어어떤사업을할것인가는남북한간합의에의해구체적으

로정해지겠지만 기본적으로는lsquo남북정상회의rsquo와lsquo남북각료회의rsquo가상설화되고남북한의의회대표들이함

께모여통일을위한법절차를준비하게될것으로전망했다

마지막제3단계인lsquo통일국가완성단계rsquo는lsquo남북연합단계rsquo에서구축된민족공동의생활권을바탕으로남북한

두체제를완전히통합하여lsquo정치공동체rsquo를실현하는것으로서 1민족 1국가로의통일을완성하는단계이다

즉남북한의회대표들에의해마련된통일헌법에따라민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성하고

두체제의기구와제도를통합함으로써 1민족 1국가로의통일을완성한다는것이다

이같은민족공동체통일방안은다음과같은몇가지문제점을가지고있다

첫째 lsquo남북연합 rsquo단계에서설치할기구로제시된것들을보면남북한의통합을제도적으로뒷받침할공동의

lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다 이방안이남북연합단계에서설치할기구로제시한것들은남북정상

회의 남북각료회의 남북평의회 공동사무처등으로이들은전부lsquo정부간협의기구들rsquo이다 그런데한국

과중국이정기적으로정상회담 외무장관회담 국방장관회담을개최한다고해서양국이lsquo과도적통일체제rsquo

24김동수middot김용재middot박하진middot손인섭 『통일문제이해』 (서울 통일부통일교육원 2004) 66쪽 25『제 6공화국실록 노태우대통령정부 5년―②외교middot통일middot국방』 (서울 공보처 1992) 290쪽 26 『통일백서 1993』 (서울 통일원 1993) 30 쪽 대통령공보비서실편 『민주주의와통일을여는길 노태우대통령 3년의주요연설』 (서울 동화출판공사 1991) 193-203쪽참조 27『통일백서 1997』 (서울 통일원 1997) 62-63쪽

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를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

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북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

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대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

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고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

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법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

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2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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를형성하게되는것은당연히아니다 lsquo연합rsquo과lsquo과도적통일체제rsquo에대해이야기하기위해서는연합에참여하

는국가들을구속할수있는조약또는합의서가존재해야하고 이들국가들의활동을제한적으로나마규율할

수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련등이필요하다 그런데민족공동체통일방

안은lsquo초국가기구rsquo또는lsquo공동의상설협력middot통합기구rsquo의창설과주권의제한적이양에대한조금의고려도없이

남북한간의lsquo연합rsquo에대해이야기하고있는것이다

둘째 민족공동체통일방안은lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식과관련해남북한정부

간협상이아니라남북의회대표들의협상에의존하는부적절함을보이고있다 남북연합단계에서남북한의

의회대표들이통일헌법을마련하고 민주적인총선거에기초하여통일정부 통일국회를구성하여최종적

인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고 국민의대

표기관인국회에서헌법초안을만들며 정부는제정middot발효된헌법middot법률의집행기관이지헌법middot법률을제정하

는기관은아니라는관점에기초하고있다 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회

임이틀림없다 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여

통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권

을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다28신생독립국가의수립과정에서의회가하는역할과복

수국가의통합과정에서정부가하는역할을결코혼동해서는안될것이다 동서독의경우를보아도lsquo화폐 경

제 사회통합에관한조약rsquo과lsquo독일의단일성회복에관한조약rsquo(일명통합조약)은정부간협상에의해마련middot체

결되었고 동서독의회에서의비준과서독대통령의서명을거쳐발효되었다

국가통합과관련된문제에대해서는정부가나서서협상을진행하고 협상결과에대해의회의비준또는국민

투표를거치는것이순리이다 일반적인원칙을남북한의경우에적용하면 통일헌법의초안은남북한의정

부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는lsquo통일헌법기초위원회rsquo와같은기구에서작

성하고 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다 그리고남북평의회(또는연합의회)의자문

을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다29

남과북의의회대표들이ldquo함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비rdquo30를해나간다

는것자체가부적절한발상일뿐더러비효율적이다 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는단일

협상안을가지고합의도출을시도할수있지만 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한

국회내에서하나의협상안을만들어야한다 그런데이것이쉽지않을뿐더러 하나의개략적인협상안작성

에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다 결국남

한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다

28 통일연구원의조민선임연구위원은국가연합에서연합의회는 ldquo입법권과재정권을갖지않으며 그의결사항은구성국을법적으로구속하지못한다rdquo고지적하고있다 그러나남북연합단계에서남북평의회(또는남북국회회의)는 ldquo통일헌법을기초해통일실현의방법과절차를마련하도록하며통일헌법기초과정에서통일국가의국호 정치이념 정부형태등통일국가의기본골격을갖추어나간다rdquo고주장한다 조민 ldquo남북한통일방안의재검토rdquo 평화재단창립 1 주년기념심포지엄발표논문(2005 년 11 월 15 일) 53-57 쪽 남북연합에대한기존연구를보면 이처럼국가연합에서연합의회의역할과남북연합에서연합의회(남북평의회)의역할에대한설명간에현격한괴리가발견된다 이는 lsquo남북연합rsquo을국가연합의특수한형태로간주하면서국가연합이가지고있는일반적특성마저배제한것으로기존연구의거의대부분에서발견되는문제점이다 29 일부전문가들은남북연합의초기단계에서남북평의회는유럽공동체의유럽의회와같이입법권을가지지않고남북각료회의에대한

자문기구의성격을지닐것이다라고전망하고있다 그리고 ldquo남북연합이진전됨에따라남북평의회의권한을점차강화하여남북평의회에서남북한전체의이익을반영하는입법이이루어지도록해야할것이다rdquo라고주장하고있다 그런데남북연합단계에서남과북의의회와남북평의회모두에게동등한입법권을부여한다면 남과북의회와남북평의회의권한사이에갈등이생길수밖에없다 따라서남북평의회의입법권과남과북의회의입법권간에우위를설정할수밖에없는데 남북평의회의권한이남과북의회의권한보다우위에선다는것은연합단계가아니라연방단계에가서야가능한일이다 평의회의권한보다남과북의의회의권한을우위에두기위해서는결국평의회에게입법부의성격이아니라자문기구의성격을부여할

수밖에없다 바로그같은사정때문에유럽의회는유럽시민들의직접투표에의해선출되기는해도아직까지자문기구이상의권한을부여받지못하

고있는것이다 30『통일백서 1993』 38-39쪽

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북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

17

에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

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lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

24

〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

25

화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

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2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

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점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

12

북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때

문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다 그런데북한체제가민주화되면 북한의회

도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다 따라서북한의회도남한의국회처

럼단일협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다 결국남북한의의회대표

들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면 정부간협상을통해합의

를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다 그런데앞에서지적한것처럼 남북연합단계

에서의회대표들이함께모여통일헌법안을마련한다는것은연합단계에서의국가간관계에부합하지않는다

연합단계에서의회(또는정당)가할수있는일이있다면 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일

협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다

셋째 민족공동체통일방안은남북연합단계에서갑자기민주적인선거에의해통일정부 통일국회를구성

해두체제의기구와제도를통합함으로써통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수

준의격차및문화적차이등으로인해발생할수밖에없는통일과정에서의혼란을어떻게해결할것인지에대해

설득력있는해법을제시하지못하고있다 통일방안은정치적통합뿐만아니라경제적통합 사회적통합방

안도포함해야한다 통일방안이통일과정에서의혼란을최소화하기위한방안을제시하고 통일이남북한

국민모두에게부담보다는새로운기회와이익을제공할것이라는확신을줄수있을때비로소젊은세대도통일

의적극적인지지자가될수있을것이다31

2 북한의고려민주연방공화국창립방안과lsquo낮은단계의연방제rsquo

북한이통일방안으로서연방제에대해최초로언급한것은남한에서 4middot19 혁명이발생하고이승만정부가퇴

진한직후인 1960년 8월 14일이었다 이때북한은미군철수후남북총선거실시를남한이받아들일수없을

때lsquo과도적인대책rsquo으로서연방제를실시할것을주장하면서도32연방의구성요건인연방헌법 연방의회 연

방사법재판소의설치등에대해서는일절언급하지않았다

북한이lsquo연방제rsquo통일방안을보다체계적인형태로제시한것은 1980년 10월에개최된조선로동당제6차대회

에서였다 이대회에서김일성은더이상과도체제적성격을갖지않는완전한통일형태로서lsquo고려민주연방공

화국rsquo창립방안을주장했다 lsquo고려민주연방공화국rsquo창립과관련해김일성은먼저lsquo자주적평화통일rsquo을위한

선결조건을제시했다 그내용은첫째로남한의반공법middot국가보안법등의폐지 모든정당middot사회단체들의합

법화 민주인사middot애국인사들의석방 군사파쇼정권의민주주의적정권으로의교체등이고 둘째로정전협

정을평화협정으로바꾸기위한미국과의협상 주한미군의철수 lsquo두개조선rsquo조작책동의중지등이다 이러

한요구사항들은lsquo남조선혁명rsquo과군사력에의한한반도적화통일에장애가되는조건들의제거를목표로하고

있었다

김일성은이방안에서통일의방식과관련해서는 ldquo 북과남이서로상대방에존재하는사상과제도를그대로인

정하고용납하는기초위에서북과남이동등하게참가하는민족통일정부를내오고그밑에서북과남이같은권

한과의무를지니고각각지역자치제를실시하는연방공화국을창립 rdquo 할것을주장했다 그리고연방의구성

과관련해서는 ldquo 연방형식의통일국가에서는북과남의같은수의대표들과적당한수의해외동포대표들로최

고민족연방회의를구성하고 거기에서연방상설위원회를조직하여북과남의지역정부들을지도하며 연

방국가의전반적인사업을관할rdquo하도록하자고제안했다 연방국가의국호는lsquo고려민주연방공화국rsquo으로

31 독일통일의실무작업을총괄했던사민당(SPD)의에곤바르전연방장관은베를린장벽붕괴 14 주년을맞이하여중앙일보와의인터뷰에서 ldquo동서독주민간의멘털리티의차이가매우크다는것을간과한게잘못이다 당시수백만명의주민이오갔고 TV 를통해상대프로그램을시청할수있어상대방을잘안다고믿었으나이는잘못된생각이었다 40 년간의분단의결과로생겨난이념 개인주의와집단주의체제의차이 의식middot생각middot경험middot느낌의차이는아직도좁혀지지않고있다 이는몇세대가지나가야해결될문제라고본다rdquo고지적했다 『중앙일보』 2003년 11월 12일 32 김일성 ldquo조선인민의민족적명절 815 해방 15 주년경축대회에서한연설 (1960 년 8 월 14 일)rdquo 『남조선혁명과조국통일에대하여』 (평양 조선로동당출판사 1969) 214쪽

13

대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

17

에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

21

에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

22

징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

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점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

37

9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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대외정책노선은ldquo어떠한정치군사적동맹이나쁠럭(블럭)에도가담하지않는중립국가rdquo로제시되었다33

그런데북한의『정치사전』을보면연방의구성요건으로강력한연방헌법 연방최고주권기관 연방최고

집행기관의설치를전제로하고있다34그런데김일성은제6차당대회에서한제안에서lsquo연방헌법rsquo에대해그리

고남북한지역정부간에갈등이생겼을때이를중재할연방사법기관의설치문제에대해서는전혀언급하지않

았다 이는북한이당시남한정부와협상을통해연방헌법을채택하고연방국가를창설하는것이아니라lsquo남조

선혁명 rsquo 이성공하면수립될미래의친북정권과연방국가를수립해남한에서미군을철수시키고전한반도를

공산화통일하겠다는목표를가지고있었음을시사하는것이다 따라서북한의고려민주연방공화국통일방

안은합의에의한순수한의미의연방제통일방안이었다고볼수없다

북한이이같은통일전략의근본적수정을처음으로분명하게나타낸것은 2000년 6월의남북정상회담에서

였다 남북한정상은 6middot15 공동선언의제2항을통해ldquo나라의통일을위한남측의연합제안과북측의낮은단

계의연방제안이서로공통성이있다고인정하고앞으로이방향에서통일을지향시켜나가기로 rdquo 합의했다

북한이국방권과외교권이없는lsquo낮은단계의연방rsquo이라는개념을제시한것은이때가처음이다 남북정상회

담에서연방제안을제시한김정일총비서에게김대중대통령이 ldquo 현재와같은적대적대결상태에서연방제에

서말하는중앙정부를구성해서어떻게군대를통합할것이며 무슨도리로외교권을합치겠는가 rdquo 라고반문

하자김총비서가이를인정함으로써이같은합의가이루어진것으로알려졌다35

그런데국내의일부전문가들은 6middot15공동선언 2항을가지고북한이남한의연합제안을수용한것이아니라

남한이북한의연방제통일방안에말려들었다고비판했다 그러자북한은 2000년 10월 6일김일성의고려

민주연방공화국창립방안제시 20돌을맞아ldquo하나의민족 하나의국가 두개제도 두개정부원칙에기초

하되북과남에존재하는두개정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖게하고그위에민

족통일기구를내오는방법으로북남관계를민족공동의이익에맞게통일적으로조정해나가는것rdquo이lsquo낮은단

계의연방제rsquo라고구체적으로밝혔다36김정일총비서가김대중대통령에게lsquo낮은단계의연방제rsquo에서는남과

북의정부가정치권 군사권 외교권을그대로갖는다고한발언을공식적으로확인한것이다

북한이 1980년의고려민주연방공화국창립방안을수정하여 1991년에단계적연방국가창립의가능성을시

사한적이있기는하지만 그때의주장은 2000년의lsquo낮은단계의연방제rsquo안과큰차이가있는것이었다 김일

성은 1991년신년사에서ldquo고려민주연방공화국창립방안에대한민족적합의를보다쉽게이루기위하여잠정

적으로는연방공화국의지역자치정부에더많은권한을부여하며장차로는중앙정부의기능을더욱더높여나

가는방향에서연방제통일을점차적으로완성하는문제도협의할용의rdquo(강조는필자)가있다고천명했다 그

런데이때북측은단계적연방제통일방안에대해통일전선적입장에서접근했지남한정부와의당국간협상을

염두에두고있지는않았다 이는김일성이 1991년신년사에서ldquo조국통일방도에대한전민족적합의를이룩

하기위하여빠른시일안으로북과남의당국과정당 단체대표들이한자리에모여조국통일방도를확정하는

민족통일정치협상회의를소집할것을제의rdquo37한데서확인할수있다

38

북한은 2000년 10월에lsquo낮은단계의연방제rsquo에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo라는용어대신lsquo민족통일기구rsquo라

는용어를사용했고 lsquo지역자치정부rsquo라는표현대신lsquo북과남의정부rsquo라는표현을사용했다 그리고남북두개

의정부가정치 군사 외교권등현재의기능과권한을그대로갖는다고설명했는데 이같은내용은lsquo대내적

통치권의소재rsquo lsquo대외적통치권의소재rsquo및lsquo병력의보유rsquo라는기준에서볼때연방제가아니라국가연합의내

용과일치하는것이다 또한lsquo낮은단계의연방제rsquo안은남북두개의정부가외교권을그대로갖는다고설명하

33김일성 ldquo조선로동당제 6 차대회에서한중앙위원회사업총화보고 (1980 년 10 월 10 일)rdquo 『김일성저작선집 8』 (평양 조선로동당출판사 1982) 373-374쪽 34『정치사전』 (평양 사회과학출판사 1973) 313쪽 35이종석 ldquo남북정상회담의성과와향후과제rdquo 세종연구소편 『정상회담이후남북관계개선전략』 (성남 세종연구소 2000) 25쪽 36『연합뉴스』 2000년 10월 6일 37김일성 ldquo신년사 (1991년 1월 1일)rdquo 『김일성저작집 43』 (평양 조선로동당출판사 1996) 13-14쪽 38 1980 년대말부터북한이수용가능성을시사했던점진적연방제통일방안과 2000 년남북공동선언에나오는북측의 lsquo낮은단계의연방제rsquo 안간에존재하는차이점에대해서는정성장 ldquo남북연합의제도적장치및운영방안rdquo 237-238쪽참조

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

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의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

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법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

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lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

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점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

37

9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

14

고있으므로남과북이lsquo국제법의주체rsquo가되는것은당연하다고하겠다

그런데일부전문가들은북한이lsquo중앙정부rsquo나lsquo지역정부rsquo라는표현을더이상사용하고있지않음에도불구하

고ldquo북한은수정된연방제에서외교권과국방권까지도지역정부에맡기는등지역정부에더많은권한을부여rdquo

하고있고 ldquo남북연합과낮은단계의연방제는남북지역정부가동등한자격으로중앙정부에참여하는것으로

되어있다rdquo(강조는필자)고주장했다39이같은주장은lsquo낮은단계의연방제rsquo에대한북측의설명을정확히이해

하지못하고있는것이고 남북연합에대해설명하면서lsquo중앙정부rsquo와lsquo지역정부rsquo에대해언급하는것도매우부

적절한것이다 또한일부전문가들은ldquo낮은단계의연방제안은어디까지나큰틀의연방제rdquo이며 ldquo약간의공

통점은있지만남측이북측의연방제안에말려든것이지결코연합제안에북의연방제안이수용된게아니다 rdquo

라고주장했다40그러나북한이lsquo연방제rsquo라는표현을쓰고있다고해서lsquo낮은단계의연방제rsquo안에대한면밀한

분석없이북한이과거냉전시기처럼lsquo연방제rsquo통일을계속추구하고있다고예단하는것은신중하지못한태도

라고할수있다

노태우정부이후한국의공식적통일방안이lsquo남북연합rsquo단계를제시하면서도연합제에필요한공동의상설

협력middot통합기구의창설을포함하지못하고있는데비해 북한이 2000년에제시한lsquo낮은단계의연방제rsquo은lsquo민

족통일기구rsquo에대해언급하고있다 따라서남측은연합제안을주장하면서남북한정부간대화의제도화를기

대하는반면 북측은lsquo낮은단계의연방제rsquo안을주장하면서도실무기구를통한당국간협력의강화를염두에

두고있는것으로보인다 북한의통일방안이가지고있는문제점은lsquo낮은단계의연방rsquo에있는것이아니라lsquo높

은단계의연방rsquo단계에서창설해야할통일국가로lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는사이비연방국가를제시하고

있는데있다

IV 남북한통일과정에대한새로운접근

남북한이통일문제를어떻게해결하는가에따라통일국가가번영의길로갈수도있고 장기침체의늪에빠져

국운쇠락의길로갈수도있다 따라서통일과정을어떻게관리하고이끌어갈것인가하는것은매우중대한문

제이다 필자는아래에서남북한의통일방안간에존재하는공통성을확대 발전시키는방향에서남북의통

일과정을보다세분화 구체화하여제시하고자한다

lt그림 1gt남북한통일의점진적middot단계적실현방안

39남궁영 ldquo민족공동체통일방안 평가및시사점― lsquo남북연합rsquo과 lsquo낮은단계연방제rsquo 관계―rdquo 『국제지역연구』 제 5 권제 1 호 (2001) 139쪽 40『중앙일보』 2000년 10월 13일 6쪽참조

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

17

에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

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lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

24

〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

25

화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

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2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

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점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

15

1 화해middot협력단계 lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에서

lsquo남북한당국간대화의제도화단계rsquo로

통일과정의제1단계인lsquo화해middot협력단계rsquo는크게lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로나누는것이바람직하다 현재의단계는lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo라

고할수있으며 2000년 6월남북정상회담개최를계기로이단계에진입했다고볼수있다

남북한은 1991년 12월남북기본합의서를채택하고 1992년 2월에기본합의서와한반도비핵화공동선언

및기본합의서의구체적이행과실천방안을협의하기위한lsquo남북고위급분과위원회구성middot운영에관한합의서rsquo

를발효시킨바있다 그러나이시기에는서류상의합의를넘어선구체적인화해middot협력조치의이행이뒤따르지

않았기때문에진정으로화해middot협력의단계에진입했다고볼수없다

2000년남북정상회담을개최하면서남과북이각기상대방의실체를인정하고장관급회담등정부간대화를

진행하며가시적인성과들을도출해냄으로써비로소lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo에진입했다고평가

할수있다 lsquo평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와그이전시기간의차이를보여주는하나의사례로 2000년

이전에는단한차례의이산가족방문단교환이전부였고 이산가족상봉및생사확인인원은 157명에불과했

으나 정상회담이후 2007년 10월중순까지모두 1만6212명이대면상봉에참가함으로써 2000년이전에

비해상봉인원이 100배이상증가했다 그리고비록현재는대북관광사업이중단되어있지만 2005년상반

기까지금강산관광사업 개성공단건설사업 남북철도middot도로연결사업의남북경협 3대사업이정상궤도에

오르는등남북한관계는괄목할만한진전을보였다 2012년 1월말을기준으로개성공단에서가동중인기업

은 123개 북측근로자수는 5만313명으로집계되고있다41

2000년 6월이후남북간에는장관급회담 경제협력추진위원회회의 장성급회담등이여러차례개최되

었다 그리고 2007년에는제2차정상회담과제1차총리회담 제2차국방장관회담이개최되었으나이명박

정부출범이후남북한관계가급격히경색되면서언제제3차정상회담과제2차총리회담 제3차국방장관회

담이개최될수있을지불투명하다 따라서남북한관계는아직lsquo당국간대화의제도화단계rsquo에는진입하지못

했다고평가할수있다

lt표gt 2000년이후남북당국간주요회담과합의

회담유형 개최시기 주요합의및활동

정상회담

20006 (1차)

- 6middot15공동선언채택(통일문제의자주적해결 남측의연합제안과

북측의낮은단계의연방제안간의공통성인정 이산가족상봉 제반

분야에서의협력과교류활성화등에합의)

200710 (2차)

- 10middot4정상선언채택(남북총리회담과남북국방장관회담개최 남

북국회회담추진 군사적적대관계종식 한반도핵문제해결을위해

공동노력 서해평화협력특별지대설치 lsquo 남북경제협력추진위원

회rsquo의부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로의격상 인도주의협력

사업추진등에대해합의)

총리회담 200711 (1차)

- 서해평화협력지대설치(평화수역과공동어로구역을확정하고

2008년상반기중에공동어로사업착수 해주경제특구건설 한강하

구골재채취사업착수 남북경제협력공동위산하의남북조선및해운

협력분과위원회개최 장관급을위원장으로하는서해평화협력특별

지대추진위원회구성)

- 도로및철도분야협력(2008년부터개성-평양고속도로와개성-신

41『연합뉴스』 2012년 2월 1일 2013년 4월초에만해도북한근로자수는약 5만 3천명정도였다 『연합뉴스』 2013년 4월 25일

16

의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

17

에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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의주철도개보수착수 남북경제협력공동위산하에남북도로협력분

과위원회와남북철도협력분과위원회구성)

- 개성공단건설 (2008년안에 2단계건설착수)

- 남북총리회담산하남북경제협력공동위구성middot운영에관한합의서채택 - 장관급을위원장으로하는남북사회문화협력추진위원회구성

- 적십자회담개최해이산가족상봉확대및상시상봉협의

- 6개월마다총리회담개최및 2차회담의 2008년상반기개최

장관급회담 (통일관련)

20007(1차)~

20075(제21차)

- 남북정상회담에서의합의사항이행방안논의

- 남북한간의제반교류협력사업에대해논의

- 경협관련 4개합의서서명등

국방장관회담

20009 (1차)

- 남북간의교류협력사업에대한군사적보장middot협력

- 군사적긴장완화를위해공동노력

- 2차국방장관회담의 2000년 11월북측지역개최

200711 (2차)

- 지금까지관할하여온불가침경계선과구역준수

- 해상불가침경계선문제와군사적신뢰구축문제를남북군사공동

위원회를구성middot운영해해결

- 평화체제구축을위해군사적으로협력

- 제3차국방장관회담의 2008년서울개최

- 남북군사공동위원회의조속한개최

남북경제협력추

진위원회회의

200012(제1

차)~20074(제

13차)

- 전력협력실무협의회및전력실태공동조사단구성및운영 임진강

수해방지실무협의회와임진강수해방지공동조사단구성및운영 서

울-신의주철도연결및문산-개성간도로개설 개성공단건설을위한

실무협의회구성 대북식량차관제공 대북비료지원 금강산관광

활성화조치 경제시찰단상호방문등에합의

- 2007년남북정상회담에서부총리급lsquo남북경제협력공동위원회rsquo로

격상됨

향후남북한의우선적과제는결국남북정상회담 장관급회담 국방장관회담 장성급회담등당국간대화

를정례화 제도화하는단계로진입하는것이라고할수있다 남북당국간대화가제도화되면 남북한간의

정치적신뢰가구축되어군사적긴장완화및평화체제구축으로연결될수있고 남북경협의규모가현재에비

해크게확대될것이며 사회middot문화분야에서의교류와협력도제도화되어안정적으로진행될수있을것이다

lsquo남북한당국간대화의제도화rsquo가이루어지고난후또는제도화과정에서남북한이통합과정을뒷받침할수있

는공동의상설협력기구를창설하고그권한과규모를확대해가면점진적으로남북연합단계로이행할수있게

될것이다

2 남북연합단계 lsquo부분적연합(느슨한연합) 단계rsquo에서lsquo전면적연합(긴밀한연합) 단계rsquo

로

통일과정의제2단계인남북연합단계는다시lsquo부분적연합(또는느슨한연합) 단계rsquo와lsquo전면적연합(또는긴밀

한연합) 단계rsquo로세분할수있다 남북연합단계인lsquo부분적연합단계rsquo는남북한이공동의상설협력middot통합기구

를설치 운영하거나경제부문에서라도공동체를형성하기위한상설통합기구를창설하는단계이다

남북연합단계에서구성해야할기구로는①연합정상회의(또는남북정상회의) ②연합각료회의(또는남북

각료회의) ③연합집행위원회(또는남북조절위원회) ④연합의회 ⑤연합법원등을들수있다 연합단계

의기구중연합정상회의와연합각료회의는lsquo정부간협의기구rsquo로서남북연합단계가유지되는한연합의정책

결정과정에서핵심적역할을맡게될것이다

처음부터연합단계의기구들을모두구성하기보다는우선연합체의운영및통합의심화와관련된핵심적사안

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

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법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

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lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

24

〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

26

이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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에대해결정을내리는lsquo연합정상회의rsquo와남북한간의협력및통합의심화방안에대해실무적으로협의middot결정하

는lsquo연합각료회의rsquo그리고연합정상회의와연합각료회의의결정을실무적으로집행하는lsquo연합집행위원회rsquo

를구성하는것으로남북연합을형성하는것이바람직할것이다 유럽연합이석탄철강공동체로부터시작되

었던것처럼남북한도정치와군사보다상대적으로덜민감한경제분야에국한해공동체를창설하고공동체운

영에필요한기구를구성하는것으로lsquo부분적연합rsquo을모색할수도있을것이다

lt그림 2gt남북연합기구간의관계

일반적으로lsquo국가연합rsquo은유사한체제간에 즉민주주의체제간에또는사회주의체제간에이루어진다 그런

데남한은민주주의체제이고북한은수령중심의노동당 1당독재체제이기때문에남북한정치체제가근본적

으로다르고경제체제도질적으로다르다 그렇기때문에이같은체제상의근본적인차이가존재하는한남북

한간의연합은느슨한형태의연합이되지않을수없다 다시말해북한체제가민주화되기이전남북연합은주

로경제와사회문화분야에서의협력의강화와상호실리적차원에서부분적으로통합을모색하는데그칠수밖

에없다 그러나북한이개혁엘리트의집권또는민중혁명으로민주화되어남북한체제간의근본적인차이가

해소된다면남북한은lsquo부분적연합rsquo에서정치와군사분야에서까지점진적으로통합을모색하는lsquo전면적연합rsquo

단계로이행할수있게될것이다

lsquo 전면적연합(또는긴밀한연합) 단계) rsquo 는남북한이연합집행위원회를통해경제분야에서뿐만아니라정치

군사 외교와사회문화등모든분야에서의점진적통합을추진하고 정치공동체및안보공동체의창설을모

색하거나공동외교안보정책을수립하는단계이다 연합집행위원회가lsquo부분적연합단계rsquo에서는주로집행

기구로서의성격을갖는다면 lsquo전면적연합단계rsquo에서는통일정부의맹아적형태를띠게될것이다

lsquo전면적연합단계 rsquo에서도기본적으로주권의대부분을남과북의정부가보유하고있기때문에 여전히연합

정상회의와연합각료회의등정부간협의기구가정책결정에서핵심적역할을하게될것이다 따라서연합의

회가구성되더라도처음에는커다란권한을위임받지는못하겠지만연합의회의구성은통합의심화를상징적

으로보여주는사건이될것이다 연합의회는남과북의국가적이익을각기대변하는의원들의회의체가아니

라 지향하는이념과정책에따라정당간에연합이이루어지는회의체로될때비로소통일을준비하는의회로

발전할수있을것이다

남북한간의통합이심화되면남과북의법에대한연합차원에서의합의와결정의우위를보장해줄수있는연합

18

법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

21

에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

29

다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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법원이필요하게되며 연합법원의판결은법공동체형성의기초를마련하게될것이다 이처럼연합의회와

연합법원등이창설되어초국가기구도는상설협력통합기구의비중과역할이증대하게되면남북한은서서

히lsquo통일실현단계rsquo로의이행을준비할수있게될것이다

북한이민주화되고연합차원의상설협력middot통합기구의권한과관장범위가점차적으로확대되어남북한국민

간에최종적통일에대한합의가이루어지면그때에가서연방헌법을제정하여연방제통일을이룰수있을것이

다 현재미국과독일을비롯한수많은연방국가들의사례에서확인할수있는것처럼 연방제는연방정부와

구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있기때문에통일의궁극적인단계에서남과북의어느한쪽이다

른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는통일방안이라고하겠다 lsquo전면적연합단계rsquo

에서남북한정부에의해구성된특별위원회가통일헌법초안을작성하거나정부간협상에의해통일헌법이채

택되면 연합정상회의에서의심의와연합의회에서의자문을거쳐통일헌법은국민투표또는남과북의회에

서의투표를통해승인받는절차를밟게될것이다

3 통일실현단계 lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에서lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로

통일과정의제3단계인lsquo통일실현단계rsquo는다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo

로세분된다 lsquo통일실현단계 rsquo에서는먼저남북연합단계에서구축된신뢰와협력의경험을바탕으로먼저남

북한을하나의국가로통합하는lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo에들어가게될것이다 이단계에서는대외적으로

통일국가를대표할수있는국가원수직을신설하고 남과북의군대를통합하는것이필요할것이다

남과북이하나의정치공동체를형성하게되더라도두지역간경제적middot사회문화적이질성때문에남북의두정

부를하나로통합하기보다는전면적연합단계에서중앙정부의lsquo맹아rsquo역할을하였던연합집행위원회를명실

상부한중앙정부 연방정부로확대middot개편하는것이바람직하다 그리고남과북의기존정부는지역정부또는

주(州)정부의형태로각기두지역의경제와사회문화전반을관장하고 연방정부는외교와국방전반을관장

하면서남북두지역간의발전격차를좁히고이질성을해소하는통합자역할을맡아야할것이다 또한남북연

합단계에서상징적인기능밖에부여받지못했던연합의회의권한을크게증대시켜통일국가의연방의회로개

편하는것이바람직하다

남북이하나의정치공동체를형성하는데에는많은기간이소요되지않을수있다 그러나남과북의경제적middot사

회문화적이질성을해소하는데에는매우긴시간이필요할것이다 따라서통일실현단계는lsquo정치middot군사middot외교

통합rsquo이라는외적인통일실현단계이후lsquo경제middot사회문화공동체완성rsquo이라는내적인통일실현추구단계로넘

어가게될것이다 남북한이비록정치적으로는하나의공동체를형성하게되더라도남북지역간의이질성이

현저하게줄어들기전까지는두지역에서각기다른화폐의사용과경제정책의실시 법규범의적용등을채택

해야할것이다 그리고연방정부에의해남북지역간의균형적경제발전과사회문화적이질성극복을위한정

책들이추진되어야할것이다

V 결론

앞에서살펴본바와같이김영삼정부시기에발표된민족공동체통일방안은남북한통합을안정적으로추진하

기위한lsquo상설협력middot통합기구rsquo의필요성에대한인식부재 연합단계에서통일실현단계로의이행과정에서정

부간협상의중요성에대한이해부족 남북한간의경제발전수준과교육수준격차 문화적차이등으로인한

통일과정에서의혼란을어떻게관리할것인가에대한비전부재등많은한계를안고있다 그러므로박근혜정

부가민족공동체통일방안을lsquo발전적으로계승rsquo하기를원한다면이같은문제점들을해결한새로운통일방안

을제시해야할것이다

동서독의통일과정을보더라도동독이무너져lsquo무정부상태rsquo가된상황에서서독이동독을일방적으로흡수통

19

일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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일한것은아니었다 동독이민주화된후새롭게출범한동독정부와서독정부가협상을통해적어도형식상으

로는lsquo합의통일rsquo을이루어냈다 남북한과동서독간의차이는북한이동독보다훨씬더군사화되어있고 6middot25

전쟁의경험을통해남북한군부가동서독군부보다각기상대방에대해훨씬더강한적대감을가지고있어평화

적통일에대한양국군부의동의를이끌어내기가매우어렵다는것이다

그러므로남북한의경우에는매우긴호흡을가지고정치적신뢰구축 군사적신뢰구축그리고평화체제수립

을통해북한체제에서군부의영향력을축소시키는것이반드시필요하다 그리고현재남북한간의경제력격

차는통일당시동서독간의경제력격차와비교할수없을정도로벌어져있기때문에통일과정에서남북간의경

제력격차를좁히기위한방안이반드시포함되어야할것이다

필자는본고에서lsquo남북한화해middot협력단계rsquo를다시lsquo남북한평화공존과화해middot협력의모색단계rsquo와lsquo남북한당국간

대화의제도화단계rsquo로세분하고 lsquo남북연합단계rsquo를다시lsquo부분적연합단계rsquo와lsquo전면적연합단계rsquo로나누며

통일실현단계를다시lsquo정치middot군사middot외교통합단계rsquo와lsquo경제middot사회문화공동체완성단계rsquo로세분했다 이는남북

한간의정치적middot군사적신뢰가어느정도구축되었는가에따라 북한이현재와같은수령절대독재하의당middot국

가체제를유지하고있느냐또는민주주의정치체제를가지고있느냐에따라그리고남북한간의경제적middot사회

적격차가어느정도줄어들었는가에따라통합의방식과내용이달라져야하기때문이다

남북한통일과정에서는행정적middot군사적middot사회문화적통합 교육통합문제도반드시심각하게제기될수밖에

없는데 본고에서는이같은문제들에대해충분히다루지못했다 통일과정을안정적으로관리하기위해서

는이문제들에대해서도향후깊이있는검토가이루어져야할것이다 ltThe endgt

20

lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

22

징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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lt지정 토론자 토론문(무순)gt

1안태형 박사 토론문

ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색 (정성장)rdquo에 대한 토론문

안태형박사(통일전략연구협의회 수석연구위원)

발표자는 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에서 기존의 통일방안 논의에서 간과되거

나 부적절하게 논의되었던 lsquo주권rsquo 통합의 문제를 검토한 후 남북한 정부의 기존 통일방안에 어떤

문제점이 있는지를 분석하고 대안을 제시한다 발표자에 따르면 남북연합은 ldquo국가연합의 특수한

형태rdquo이기 때문에 ldquo국가연합의 특성rdquo에 대한 정확한 이해가 필요하고 남북연합 이후에 남북한이

나아가야할 단계를 현실적이고 합리적으로 판단하기 위해 국가연합과 연방제 간의 특수한 관계에

대한 새로운 접근이 필요하며 특히 국가연합에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo 논의는 부적절하다 국

가연합의 성격이나 특징 등을 고려해 볼 때 이러한 발표자의 주장은 매우 일리가 있다고 여겨진

다

또한 발표자는 국가연합과 연방국가는 많은 차이점에도 불구하고 공통점과 친화성도 존재하는데

남북한 통일 방안에 대한 기존 연구들은 이 점을 간과했고 남북연합 단계 이후 단일정부로의 통

일이 아니라 연방제 형태의 통일이 더욱 현실적이고 합리적이라는 점을 인식하거나 입증하지 못

했다고 주장한다 그러나 발표자는 연방제를 통일의 궁극적 정치체제로 볼 것인가 아니면 장기적

이긴 하지만 여전히 과도기적 정치체제로 볼 것인가에 대해 조금 더 명확한 개념정립을 할 필요

가 있다고 생각된다

한국과 북한의 통일방안에 대한 비교를 통해 발표자는 한국정부의 lsquo남북연합rsquo 안은 그 명칭에 어

울리는 내용을 결여하고 있는 반면에북한의 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo 안 또한 명칭과는 다른 연합체

적인 내용을 지닌다고 주장한다 또한 김영삼 (과 노태우) 정부의 lsquo민족공동체 통일방안rsquo은 남북

연합을 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현하고 있는데 lsquo과도적rsquo은 몰라도 lsquo통일체제rsquo로 볼 수는 없다는

문제점이 있으며 또한 최종적 통일단계로의 진입에 대한 급진적인 접근을 담고 있는데 이는 남

북 사이의 현격한 차이로 인해 북한이 받아들이기 힘들며 많은 문제점을 불러일으킬 가능성이 높

다

한편 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo 창립방안은 원래 한반도의 적화통일이라는 목표 하에서 제시

된 것이기 때문에 이를 합의에 의한 순수한 의미의 연방제 통일방안으로 볼 수 없다 그러나 북

한은 2000년 남북정상회담에서 이 같은 통일전략을 근본적으로 수정했는데 결국 북측의 통일방

안이 가지고 있는 문제점은 lsquo낮은 단계의 연방rsquo에 있는 것이 아니라 lsquo높은 단계의 연방rsquo 단계에서

창설해야 할 통일국가로 lsquo고려민주연방공화국rsquo이라는 사이비 연방제 국가를 제시하고 있는 것이라

고 할 수 있다

이러한 문제점들을 극복하기 위해 발표자는 남북한 통일의 점진적 실현방안을 대안으로 제시하고

있다 발표자의 남북한 통일의 실현방안은 3단계 (1단계 화해협력 단계 2단계 남북연합 단계 3

단계 통일실현 단계)로 이루어져 있는데 1단계는 다시 남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계

와 남북한 당국간 대화의 제도화 단계로 구분되고 2단계는 부분적 연합 단계와 전면적 연합 단

계로 나눠지며 3단계는 정치통합 단계와 경제사회문화공동체 완성 단계로 구성된다 발표자에

따르면 우리는 2000년 6월 남북정상회담 이후 lsquo남북한 평화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진

입했지만 lsquo당국 간 대화의 제도화 단계rsquo에는 아직 진입 못한 상태이다

발표자는 결론적으로 한국정부는 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있는데 남북연

합단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적이며 통일을 급진적

단절이 아닌 점진적 발전의 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장한다 더 나아가 북한의 lsquo연방제rsquo

에 대한 맹목적 거부감이나 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정

21

에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

29

다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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에 대한 이성적 이해의 장애물이며 연방제 통일의 가능성을 원천적으로 배제하지 않으면서 북한

의 연방제와 다른 우리의 연방제 통일방안을 제시할 필요가 있다고 주장한다

토론자는 발표자의 이와 같은 논지와 주장을 염두에 두고 건설적인 토론을 위해 몇 가지 점을 지

적하고자 한다 먼저 발표자는 2000년 남북정상회담 이후 남북관계가 lsquo남북한 평화공존과 화해

협력의 모색 단계rsquo에 진입했다고 주장한다 그러나 이명박 정부 이후 남북관계가 급속도로 악화되

었고 올해 상반기에는 한반도에서 전쟁 직전의 위기상황까지 갔었는데 여전히 남북이 lsquo남북한 평

화공존과 화해협력의 모색 단계rsquo에 진입한 후 계속 머물러 있었다고 볼 수 있는지 의문이다 오

히려 그 단계에서 후퇴가 있었고 이제 재진입해야 하는 상황이 아닌지 궁금하다

둘째 발표자는 하나의 단일정부 통일국가가 아닌 연방제 통일방안이 남북통일의 대안이 될 수

있다고 주장한다 그러나 단일정부 통일국가가 아닌 연방제가 유력한 통일방안이 될 수 있다면

연방제 대신 남북연합 형태의 국가 역시 하나의 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다 예를 들어

미국을 연방제 캐나다를 국가연합의 형태로 보기는 힘들다고 하더라도 미국식 federation이 아

닌 캐나다식 confederation 형태의 통일국가도 하나의 대안으로 생각할 수 있는 것 아닌지 궁금

하다 또한 이와 관련하여 미국이나 캐나다의 국가형성시기에 이들 국가 내부에서 제기되었던

federation과 confederation에 대한 논의 (예를 들면 미국헌법 제정과정에서 연방국가 형성에 대

한 다양한 논의)를 검토할 필요성도 제기된다고 하겠다

셋째 새로운 (대안적인) 통일방안을 모색할 때 이제는 북한뿐 만 아니라 미국이나 중국 등 주변

국들도 함께 설득시킬 수 있는 방안을 고려할 필요가 있지 않을까하는 생각이다 이미 한반도의

통일은 국제화되어 있는 이슈이기 때문에 한반도 주변국들의 한반도 통일에 대한 인식의 전환과

절대적 지지가 매우 중요하다 이를 위해 주변국들의 이해관계까지도 고려한 한반도 통일방안을

모색했으면 하는 생각이다 예를 들어 한반도의 통일이 동북아의 안정과 평화 번영에 기여할 수

있다는 확신이 든다면 한반도 주변국들이 한반도의 통일을 거부할 이유나 명분이 줄어들 것이다

이를 위해서는 무엇보다도 한반도 평화체제 구축이 매우 중요한데 통일방안에 한반도의 비핵화

와 평화체제 구축과 유지를 명문화한다거나 한반도 주변국들의 지지를 얻기 위한 한반도 중립화

통일방안 등이 하나의 대안이 될 수 있다

마지막으로 발표자의 통찰력 있는 주장 설득력 있는 논의전개 건설적인 대안제시에 감사드리며

개인적으로 한반도 통일방안 연구자인 토론자에게 많은 배움의 기회를 주신 점에 대해서도 감사

드린다

2신창민 박사 토론문

통일방안 토론 요지

신창민((사)한우리통일연구원 이사장)

우리에게는 간판으로 내 걸 용도로 필요한 ldquo간판성 통일방안rdquo과 실제로 통일을 적극적으로

만들어 내기 위하여 실현 가능한 용도로서의 ldquo통일실현 통일방안rdquo이 필요하다그런데 그동안

간판으로서의 통일 방안은 여러 형태로 출몰하였지만 정작 우리에게 절실하게 필요한 실현성

있는 통일 방안은 부재 상태이었다

간판성 통일방안

김일성이 1960 년대에 고려연방제를 들고 나왔다 그는 내심으로 당시에 어찌되었건 남과 북을

일단 하나의 테두리 안에 넣어 놓기만 하면 공산화 통일을 이루어낼 수 있다는 자신감에서

출발했다 연방제가 목표가 아니라 공산화 통일을 하여 한반도 전체를 자기 지배하에 넣기 위한

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징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

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이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

22

징검다리로 활용할 생각이었다 그 이후 70 년대 중반까지 북한의 1 인당 소득이 남한 보다

높았으니 그 자신감을 짐작해 볼만 하다 남한에서는 공산화 통일을 피하기 위한 반공만 있었을

뿐 통일을 말하면 그냥 빨갱이로 몰리는 시절이 오래이었다

남한에서는 통일방안 이라는 명색 자체가 없었다노태우 대통령 때 이르러서야 3 단계

통일방안이라는 것이 탄생했다 그냥 간판용이었다 북에는 고려연방제 통일방안이라는 간판을

내걸고 있는데 남에는 아무 문패도 없는 형국이니 모양 갖추기 차원에서 ldquo3 단계 통일방안rdquo이

제시 되었다 그 이후 남에서는 정부마다 단어만 조금씩 바꾸어 통일방안을 내 놓았지만 진정

통일 자체에 초점을 맞춘 정부는 없었고 그런 간판성 통일방안을 따라 통일이 오리라고 생각한

사람은 아무도 없을 것이다 사실상 잘 해야 그저 멘털 게임 수준 정도에 불과한 것이다

한국 통일은 남북 정부 간 협상 타결로 이루어지는 것이 불가능하게 되어있다 그렇지만 정부

입장에서는 비현실적일지라도 여기에 초점을 맞출 수밖에 없다 그러나 실제로는 북한의

주체사상과 자력갱생은 남측의 시장경제 체제와 자유민주주의 방식과는 접합 점을 찾기 어렵게

되어 있다 따라서 어느 통일 방안을 막론하고 남북을 동시에 만족시킬 수는 없다

정성장 박사는 너무 초라한 남한의 간판성 통일방안에 다소 윤기를 불어 넣기 위하여 노력하였다

그러나 내용상 근본적으로 구조에 문제가 있는 것을 아무리 갈고 닦아 보아야 환골탈태까지

가기는 어려운 노릇이다그럼에도 불구하고 정부 입장에서 무엇인가 간판은 있어야 함으로

잠정적으로 그런 용도로서의 의의가 있다고 보겠다

통일실현을 위한 통일방안

우리가 무력이 아닌 방법으로 통일을 이루어 내려면 R 이론이 제시하는 길을 따르는 것이

최선이다 그 과정에서 정경분리 구도를 남북관계 저변에 정착시키는 것이 요구된다 근본적으로

중요한 핵심은 북한 일반 주민들을 대상으로 민심 끌어 오는 수순을 밟아나가는 데 있다

필자의 R 이론(Theory R The Strategies for Korean Reunification)은 국제경제학 이론의 한

단면으로부터 출발한다 즉 어느 사안에 있어서 필요한 정책 수는 최소한 정책 목표의 수만큼은

되어야 한다는 것이다 R이론의 핵심 내용은 다음과 같다

먼저 우리가 북측을 대함에 있어서 북한의 정권과 그 치하의 피지배층인 일반 주민들을

개념적으로 분리하여 우리의 상대방을 둘로 구분하여 보는 것이 필요 하다 이렇게 정책의

대상이 다르면 각각 그 대상의 상황에 맞도록 별도의 정책이 필요하다 2 트랙 방식으로

분리대응 전략을 구사한다 이렇게 함으로써 통일을 앞당겨 달성하면서 자유민주와 시장경제체제

속에서 민족 번영의 길로 들어설 수가 있는 것이다

북측에 존재하는 우리의 대상은 lsquo적rsquo과 lsquo동포rsquo로서 사실상 둘이다 그럼에도 불구하고 분단 이후

지금까지 이들을 한데 묶어놓고 하나로 하여 대처하다 보니 문제가 생기지 않을 수 없었다 북측

정권만을 대상으로 밀고 당기는 과정에서는 그 중간에 애매하게도 북측 일반 주민들만 더

힘들게 된다 그 과정에서 북측 주민들은 우리와 감정적으로 그리고 정서적으로 점점 더 멀어질

수밖에 없다 오히려 우리를 향한 적대감만 더 커진다 이는 결국 북측 정권과 주민들이 밀착될

수밖에 없는 상황으로 몰고 간다 이런 상황에서 통일을 원한다면 무력적 방법만 남을 수밖에

없다

반대로 북측 주민들을 염두에 두고 그들을 도와주는 정책에 주안점을 맞추게 되면 자칫 북측

정권에 이득을 주게 된다는 것이 마음에 걸린다 이러지도 저러지도 못하는 애매한 입장이 된다

결과적으로 냉탕 온탕이나 왔다 갔다 하다가 세월이 지난 후 정부가 통일을 위하여 한 것이라고

남겨 놓는 것은 결국 아무 것도 없게 된다

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

24

〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

25

화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

26

이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

23

이러한 진퇴양난으로부터 자유롭기 위해서는 북측 정권(적)과 그 피지배층인 일반주민들(통일

대상으로서 우리가 끌어안을 동포들)을 있는 사실 그대로 정직하게 분리 대처해야 한다 각각

별도로 대응하는 방법을 택하는 것이다 이 과정에서 때때로 부분적인 상충이 발생한다 하더라도

명확하게 분리된 목표 아래 주저할 필요가 없다 각각을 과감하게 별도로 별개의 정책을

바탕으로 독립적으로 수행하는 것이 통일이라는 목표 달성을 위한 지름길이다

기회가 있을 때마다 오직 무력만 내세우고 있는 북한 임금(王)을 중심으로 하는 북정권에

대하여는 무력남침을 하지 못하도록 철저하게 군사적 대비 태세를 갖추어야 한다 어떠한

경우라도 북한 군부에 의하여 남한이 무력으로 정복당하는 일이 없도록 한다 이 부분에

관하여는 국방을 담당하는 분야에서 추호의 빈틈도 보이지 않아야 한다

한편 북측 주민들에게는 따뜻한 동포애로 감싸 안는 포용력과 사랑으로 대해야 한다 북측

주민들이 실제 피부로 느낄 수 있도록 우리가 할 수 있는 모든 노력을 기울이는 것이 필요하다

심하게 오도된 방향으로 깊이 세뇌되어 있는 북측 주민들이 밝은 세상을 보게 되는 과정에서

탈세뇌가 이루어지게 한다 결국 민심이 내적으로 남측으로 돌아서게 될 때 북측 정권은 더 이상

버틸 힘을 잃고 말 것이다

이 두 대상을 분리 대응하는 상황에서 서로 상충되는 문제가 생기는 경우에 부딪치더라도

주저하면 안 된다 대세에 결정적인 지장이 없는 한 두 대상에 대응하는 전략을 각각 별도로

과감하고도 일사불란하게 구사하는 것이 반드시 필요하다

요약 정리한다면 북측의 민심을 얻는 데 초점을 맞추는 통일 전략의 관점에서 R 이론에 따라

북측을 대함에 정권과 주민을 구분되는 대상으로 본다

남한 정부는 정부 대 정부 차원의 대북정부 대응 협상은 종래와 같이 상호주의에 기반하는

흐름으로 한다하나 더 별도로 추가되는 대북측주민 트랙을 따라 북측 민심 끌어오기를 위하여

남한 정부는 북측 사회 인프라 구축이 남한 민간 주도로 이루어질 수 있도록 재원 조성 등을

비롯하여 필요한 모든 뒷받침을 한다 정부가 모든 일을 전면에서 주도하면 안 된다

동독의 마지막 국방장관 라이너 에펠만(Rainer Eppelmann)의 증언에서 보듯 독일 통일의

원동력은 동독 주민들이 서독 주민들의 생활을 부러워하도록 만들게 한 제반 형태의 원조와 정보

제공이다 결과적으로 동독 민심을 서독 편으로 가져왔기 때문에 통일이 가능했다 또한 예상보다

훨씬 빨랐다

통일로 가는 길을 열어가기 위하여 가장 효과적이며 우리 모두에게 유익한 방법은 남한 GDP 의

1 정도 수준에서 조건 없이 지속적으로 북측 지역의 사회간접자본 시설을 남한 정부의 주선

하에 남한의 민간을 내세워 조성하여 나가는 것이다 여기에 소요되는 실물 자본 가운데 적어도

80 이상은 남한에서 직접 생산 공급한다

정부가 이 길을 열어 가려고 한다면 우선 잘 못 형성 되어 있는 현재의 국민 정서를 바로잡는

일부터 착수해야 한다 통일의 경제적 이해득실을 바탕으로 국민들이 통일에 대한 자신감과

적극성을 갖도록 해 주어야 한다 통일은 부담이 아니라 기회이며 대박의 기회라는 점을 알려

주는 데서부터 시작해야 한다

3성기영 박사 토론문

『통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색』토론 요지

성기영 (연세대 북한연구원 연구교수)

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〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

25

화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

24

〇 논평

본 논문은 박근혜 정부가 5대 국정지표의 하나로 lsquo통일시대의 기반 구축rsquo을 제시 하고 최근

들어 민족공동체통일방안의 보완 및 발전을 위한 작업에 착수하고 있는 단계에서 매우 시의

적절한 주제를 다루고 있다 특히 민족공동체통일방안이 지난 20년간 학계나 정책 커뮤니티에서

그 동안 진행되어온 북한의 변화를 수용하면서 제대로 된 논의과정을 거치지 못했다는 점을

감안하면 본 논문은 남북한 통일논의를 한 단계 업그레이드할 수 있는 전기를 제공할 수도 있을

것이다

우선 토론자는 필자의 논지 중 국가연합과 연방제의 구분 남북연합 단계에서 상설 협력

통합기구의 필요성 및 이를 뒷받침할 재원 마련 북한 체제 민주화 이전 lsquo느슨한rsquo 연합의

불가피성 정치중심적 시각을 넘어선 경제 및 사회통합 시각의 필요성 등에 대체로 공감하고

이러한 방향으로 통일방안에 대한 논의가 진행되어야 한다는 데에 동의한다

특히 본 논문은 국가연합 단계에서 lsquo연합정부rsquo나 lsquo중앙정부rsquo의 불필요성을 지적하고 lsquo정부간

협의기구rsquo 또는 lsquo초 국가기구rsquo의 필요성을 강조함으로써 국가연합 단계가 갖는 과도기적 성격을

분명히 보여주었다는 점에서 기존 민족공동체통일방안에 구체성을 더해주고 있다고 볼 수 있다

아울러 연합 단계의 상설 협력 통합기구인 연합집행위원회를 통해 궁극적으로 연방정부

창설이라는 정치공동체로 나아가는 경로를 제시했다는 점에서 정책의 현실성도 보강된 것으로

보인다

이러한 장점에도 불구하고 토론자는 필자가 제시한 통일방안의 이행 수단 및 경로와 관련하여 두

가지만 지적하고자 한다 첫째 통일방안 이행과정에서 lsquo정부간 협의기구rsquo의 필요성과 현실성은

물론 인정되나 lsquo초 국가기구rsquo의 구성과 관련하여서는 별도의 논의가 필요하다고 보여진다

남북한은 영토전쟁과 이념전쟁의 동시성을 갖는 전쟁을 치렀고 기술적으로는 여전히 전쟁

상태이며 남한 내에서는 북한에 대한 시각을 놓고 여전히 이념적 대립이 진행되고 있다

이러한 이념적 분단과 대립의 역사와 현재를 감안할 볼 때 초국가적 성격을 갖는 기구의 창설

인력의 파견 기구의 안정적 운영이 가능하기 위해서는 이를 가능케 하는 높은 수준의 신뢰가

뒷받침되지 않고서는 어려울 것으로 보여지기 때문이다 애초부터 별도의 국가가 연방국가를

이루는 것과 수 천년간 하나의 국가였던 나라가 분단된 이후 전쟁과 재 분단 이념대립을 거쳐

재통합을 통해 연방국가를 이루는 것에는 분명한 차이점이 있을 것이므로 lsquo초 국가기구rsquo 창설

가능성에 대한 별도의 논의가 이뤄져야 할 것이다

둘째 필자는 Ⅳ장에서 제시한 남북한 통일의 점진적 단계적 실현방안에서 경제 분야 공동체를

lsquo부분적 연합 단계rsquo에서 사회문화를 포함한 정치 군사 외교 등 전 분야의 점진적 통합을

lsquo전면적 연합 단계rsquo에서 실현하는 것으로 설정하였다 그러나 남북간에는 현재 중소기업

비즈니스를 통한 비대칭적 상호의존 상태가 유일한 상시적 교류의 통로 역할을 하고 있으므로

이러한 기회를 최대한 활용하면서 lsquo접촉을 통한 변화rsquo를 통해 남북간 신뢰의 수준을 높이고

사회문화적 이질성을 극복하는 것이 lsquo전면적 연합 단계rsquo로 나아가는 데 선결과제로 대두된다고

보여진다

동시에 이러한 방식은 북한 사회 내부에 개인의 자유 보장과 민주주의를 통한 번영이라는 보편적

가치에 대한 초보적 이해를 확산시킴으로써 향후 정치공동체 논의에서 유용한 디딤돌로 작용할

수도 있을 것이다 따라서 경제 분야 공동체 수립과 함께 사회문화적 교류 공동체를 lsquo부분적 연합

단계rsquo에서 실현 가능한 목표로 추진하는 것이 더욱 현실적이면서도 생산적인 방안이 될 수 있을

것이다

〇 정책 건의

필자의 논문에서는 민족공동체통일방안의 제2단계에 해당하는 남북연합 단계에 대해서만

집중적으로 논의하고 있다 그러나 제1단계의 화해 협력 단계에 국한해 보더라도 평화공존 및

25

화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

29

다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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화해 협력의 질적 수준이 당국간 대화의 제도화 수준을 결정할 것이고 이는 궁극적으로

제2단계의 부분적 연합에서 상정한 연합각료회의나 연합집행위원회의 논의 및 의결 수준과

범위를 결정하는 데 영향을 미치지 않을 수 없다 따라서 토론자는 제2단계의 제도적 디자인을

재구성하는 것 못지않게 제1단계의 성과물을 양적으로나 질적으로 풍부하게 확보하는 것이

제2단계와 제3단계로 나아가는 초석이 될 것이라는 사실을 강조하고자 한다

또한 남북간 교류 및 상호의존의 증가 탈북자의 비약적 증가 등 최근 들어 생겨난 변화 요인이

통일논의와 관련해서 주는 시사점에도 관심을 기울여야 할 것이다 다시 말해 정부간 협상에

의한 통일방안 진전보다는 수많은 분단의 행위자-네트워크들이 해체되는 과정에서 분단체제는

통일 또는 통일 이전 단계의 협력적 공존 체제로 진화할 수도 있다는 가능성을 암시하고 있다는

사실이다

따라서 박근혜 대통령이 광복절 취임사에서 강조했듯이 한반도 신뢰 프로세스가 lsquo다층적rsquo 정책

영역을 통해 이행되는 것이 무엇보다 필요할 것이다 로드맵으로서 남북한 통일방안에 대한

평가와 보완이라는 lsquo큰 통일rsquo에 대한 논의도 중요하지만 이는 결국 경제 사회 문화 정치 및

군사 등 각 분야에서의 lsquo작은 통일rsquo을 기반으로 해서만 진전될 수 있는 것임을 다시 한번 되새길

필요가 있다는 말이다 결국 이러한 lsquo작은 통일rsquo의 복합적 네트워크는 lsquo큰 통일rsquo로 나아가는 데

자양분으로 작용하게 될 것이다

또한 향후 통일논의와 관련하여 간과하지 말아야 할 사실 중의 하나는 남북관계의 진전과

통일논의의 활성화를 양자관계에만 묶어두기 어렵다는 동북아의 국제정치적 현실을 인식하는

것이라고 할 수 있다 이에 따라 통일한국에 대한 동북아 나아가 국제적 우려를 해소하고 한반도

통일의 편익을 주변국과 세계에 적극적으로 알리는 외교활동을 전개할 필요가 있다

이를 위해서는 무엇보다도 동아시아에서 점증하는 경제통합 움직임을 효율적으로 활용해 북한의

개방화를 촉진하는 지렛대로 삼을 필요가 있다 우선 가시적 조치로는 개성공단의 원산지

특례규정 활용을 통한 실질적 국제화 추진 한중 FTA에서 대북한 합작 투자 방안 마련과 같은

방안을 생각해 볼 수 있다 이러한 시도는 남북간 교류활성화 단계에서 남북관계의 진전을

미국과 중국을 포함하는 동북아 국제관계에 내재화시키는 방안으로서 향후 통일논의를

국제화함으로써 남북통일의 지원세력을 확보해나가는 디딤돌이 될 것이다

4조성렬 박사 토론문

정성장 박사의 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo을 읽고

조 성 렬(국가안보전략연구소 책임연구위원)

1) lsquo한민족공동체 통일방안rsquo 이후 24년 새로운 통일론의 필요성

한국의 통일방안은 1989 년 노태우 대통령 때 발표된 한민족공동체 통일방안으로 김영삼 정부

때는 명칭만 바뀌었다 (한)민족공동체 통일방안이 만들어질 당시의 상황은 냉전이 막 해체되는

시기였다

당시는 독일의 통일이 완성(1990103)되기 이전이었다 또한 김일성 주석의 생존해 있었고

김정일 국방위원장은 후계자로서 권력의 일부를 분점하고 있을 때였다 그리고 북한이 핵개발을

막 시작했지만 아직 핵무기 능력을 갖추기 전이었다

하지만 지금은 상황이 많이 바뀌었다 이미 독일이 통일된지 23 년이 지났고 김일성과 김정일의

시대를 넘어 김정은 체제가 구축되어 있다 무엇보다 북한의 독자적인 핵무기 개발로 한반도의

군사적 균형이 깨진 상태이다

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

29

다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

32

것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

34

사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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이처럼 한반도의 안보상황이 크게 바뀌었지만 한국의 통일방안은 여전히 24 년에 발표된

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo이 그대로 적용되고 있다 그렇다고 해서 새로운 통일방안을 만들기

위한 노력이 없었던 것은 아니다

2010 년 8 월 15 일 광복절 경축사에서 이명박 대통령은 3 대 공동체 통일구상을 발표하였다

당초 새로운 통일방안을 만들고자 했던 것으로 알려졌지만 성공하지 못하였다 비슷한 시기에

민간 차원에서도 새로운 통일방안을 만들려는 노력이 있었다

2010 년 4 월 박명규 전재성 교수 등 서울대 통일평화연구소가 제안한 lsquo연성복합통일론rsquo과 같은

해 10 월의 박세일 정낙근 박사 등 선진화재단이 제안한 lsquo선진화포용통일론rsquo과 조성렬 등

평화재단에서 제안한 lsquo화해상생통일론rsquo이 있다

2011 년 초 통일연구원에서는 당시까지 제안된 통일방안에 대해 평가회의를 가졌다 그 뒤

2013 년 1 월 통일부에서도 새로운 통일방안의 검토작업에 들어가 앞서 전재성의

lsquo연성복합통일론rsquo과 조성렬의 lsquo화해상생통일론rsquo에 대해 검토작업을 한 바 있다 최근에는 통일부가

새로운 통일방안 마련을 위한 연구용역을 발주해 놓고 있다

이러한 시점에서 이번에 정성장 박사가 ldquo통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo이라는

주제를 발표하게 된 것은 정책적으로나 학문적으로 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있을 것이다

2) 무엇이 lsquo새롭고rsquo 무엇이 lsquo통일방안rsquo인가

(1) 국가연합과 연방제 lsquo주권rsquo과 lsquo초국가기구rsquo의 문제

lsquo남북연합rsquo은 국가 간의 관계로 이루어진 순수한 lsquo국가연합rsquo과 달리 lsquo통일을 지향하는 과정에서는

잠정적 특수관계rsquo에 있는 두 정치적 실체 간의 관계이기 때문에 lsquo국가연합의 특수한 형태rsquo라고 할

수 있다

이에 비해 유럽연합(European Union)은 국가연합 성격의 lsquo정부간 협의기구rsquo와 연방제 성격의

lsquo초국가기구rsquo로 구성되어 있다 그런데 정성장 박사는 이 두 요소를 국가연합의 불가결한 요소로

보는 것 같다 이 때문에 유럽연합을 lsquo준연방적 국가연합rsquo이나 lsquo국가연합과 연합국가의

중간단계rsquo로 보는 시각에 대해 비판적이다

과연 국가연합은 두 요소를 다 갖춰야 하는가 만약 그렇다면 정성장 박사의 지적대로 기존의

통일방안은 연방제로 이행하기 위한 초국가기구가 언급되어 있지 않기 때문에 한계가 있다는

지적이 옳을 것이다 하지만 lsquo국가연합rsquo과 lsquo연방제rsquo는 엄격히 성격이 다른 것이다 모든

국가연합이 연방제를 지향하는 것이 아니며 국가연합이 반드시 연방제로 이행해야 할 필연성도

없다

따라서 남북연합이 연방국가로 이행하기 위해서 lsquo초국가기구rsquo를 포함시킬 수는 있지만

남북연합이 국가연합의 특수형태이기 때문에 통일방안에 반드시 연방국가를 넣어야 한다는

주장은 성립되지 않는다

(2) 남북한 통일방안의 평가

노태우 정부가 발표한 lsquo한민족공동체 통일방안rsquo은 김영삼 정부에서 lsquo화해협력 단계rarr남북연합

단계rarr통일국가 완성단계rsquo의 3 단계론으로 도식화하고 이름도 lsquo민족공동체 통일방안rsquo으로 바꿨다

내용상 바뀐 점은 없지만 3단계론으로 도식화한 것은 오히려 후퇴한 감이 없지 않다

그런데 정성장 박사는 ldquolsquo민족공동체 통일방안rsquo은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표rdquo로

삼고 있다고 설명하고 있다 하지만 (한)민족공동체 통일방안의 설계자인 이홍구 총리(당시

통일부장관)는 민족공동체가 국가보다 역사적으로 선행했기 때문에 lsquo선 민족공동체 후 국가rsquo의

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

29

다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

37

9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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접근법을 취했다고 설명한 바 있다 lsquo민족공동체rsquo의 건설이 아니라 lsquo통일국가rsquo를 건설하는 것이

lsquo(한)민족공동체 통일방안rsquo의 목표이다

정성장 박사의 지적대로 lsquo남북연합rsquo에 대해 lsquo과도적 통일체제rsquo라고 표현한 것은 정확한

개념화라고 보기는 어렵다 그렇지만 국가연합의 특수형태인 남북연합의 경우 서로 이질적인

정치체제와 경제체제에서도 성립할 수 있다 정 박사의 경우 남북연합 단계에서 lsquo초국가기구rsquo에

집착하다 보니 이질적인 체제 간의 연합제가 lsquo느슨한 형태rsquo로밖에 이루어질 수 없다고 생각하고

있지만 그렇게 볼 이유는 없다

이것은 북한의 통일방안을 보면 분명해 진다 남북연합에는 초국가기구 없어 통일로 이행할

제도적 장치가 없는 반면 연방제에는 초국가기구(연방기구)를 두고 있어 통일로 이행할 수 있다

이 때문에 북한이 lsquo615 공동선언rsquo에서도 굳이 lsquo낮은 단계의 연방제rsquo을 고집한 것으로 보이며

lsquo낮은 단계의 연방제rsquo의 초국가기구로서 lsquo민족통일기구rsquo을 상정한 것이다

흥미로운 것은 정성장 박사는 북한의 lsquo고려민주연방공화국rsquo을 사이비 연방제 국가라고 평가한

점이다 이유를 명확히 설명하고 있지는 않지만 문맥으로 볼 때 체제상의 근본적인 차이를

무시했거나 미군철수와 lsquo남조선혁명rsquo을 선결조건으로 했기 때문으로 보인다 중국이 내세운

lsquo일국양제rsquo의 경우에도 lsquo두 개의 체제rsquo을 용인한 가운데 통일을 추진하고 있다는 점을 참고할

필요가 있다

주제에서 벗어난 것이지만 정성장 박사는 각주 20)에 이어진 문장에서 김정일 lsquo총비서rsquo와

김대중 대통령이라는 호칭을 사용했는데 적어도 통일방안을 논할 때는 김정일의 국가직책을

사용하는 것이 옳다고 본다

(3) 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근

정성장 박사는 lsquoⅣ 남북한 통일과정에 대한 새로운 접근rsquo에서 자신의 한계를 실토한 것으로

보인다 당초 논문의 주제는 lsquo새로운 통일방안 모색rsquo이었으나 본문에서는 lsquo통일과정에 대한

새로운 접근rsquo으로 후퇴했기 때문이다

다만 남북연합 단계를 lsquo부분적 연합rsquo와 lsquo전면적 연합rsquo으로 세분화하고 각 단계에 필요한

연합기구를 제시한 점은 의미 있는 작업이다 연합단계를 거쳐 lsquo단방제 국가rsquo의 가능성을

배제하고 lsquo연방제 국가rsquo만을 상정한 것은 한계이지만 앞에서 지적한 대로 연합제에 대한 정

박사의 인식에서 기인한 것이라고 볼 수 있다

연방정부를 설명하면서도 정 박사는 이를 lsquo정치공동체rsquo와 lsquo경제사회 공동체rsquo의 두 단계로 나누고

있다 이러한 주장은 기존 국내 연구에서 lsquo경제(사회)공동체rsquo의 형성과 평화체제의 구축을

기반으로 남북연합을 수립한다는 구상과 차별화되는 것이다 lsquo경제사회 공동체rsquo을 lsquo정치공동체rsquo의

뒷 단계로 설정한 것은 어찌 보면 (한)민족공동체 통일방안의 기본원리에 배치되는 것이기도

하다 연방정부가 수립된 뒤 한 뒤 경제사회적 통합을 이루는 것은 lsquo정책rsquo의 문제이지 lsquo단계rsquo의

문제로 볼 것은 아닌 것이다

3) 앞으로의 연구과제

이번 정성장 박사의 논문은 새로운 통일방안을 마련하기 위한 노력의 출발점이라는 점에서 매우

의미 있는 연구 작업이라고 생각된다 국가연합과 연방제의 차이점뿐만 아니라 친화성 분석을

통해 국가연합의 연방제로의 이행 기구와 기제를 이론적으로 규명한 점은 뛰어난 성과라고 볼 수

있다 다만 lsquo새로운 통일방안rsquo을 제시하고자 했던 당초의 목표는 제대로 이루어지지 못한 것

같아 아쉽다 특히 마지막으로 시도했던 통일과정에 대한 접근도 과연 lsquo새로운rsquo 것인지 의문이다

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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단지 남북한의 통일방안뿐만 아니라 현행 한국이나 북한의 헌법체계에 대한 검토작업으로부터

통일체제에 대한 이해가 추가로 필요할 것이다 또한 북한의 동서독이나 남북베트남 동서예멘의

통일 사례에서 얻어지는 교훈도 보완되었으면 한다 lt끝gt

5강종일 박사 토론문

ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo에 대한 토론내용

강종일(한반도중립화통일협의회장)

이 글은 정성장 박사(세종연구소 수석연구위원)가 2013년 10월 5일 한반도미래전략연구원이 주

최한 제2차 전문가정책포럼에서 발표할 논문 ldquo통일한반도 미래상 새로운 통일방안 모색rdquo 주제의

논문에 대한 토론 문 내용이다

1) 발제문의 사실에 대한 검증

가) 정박사는 9쪽에서 ldquo남북 두 정부가 남북연합단계에서 통일헌법을 제정하고 그 기초하

에 단일정부 단일국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장rdquo에 대해 ldquo인

구 면에서 불리한 입장인 북한이 민주화가 된다고 해도 이 같은 방안을 받아 드릴지는

불확실 하다rdquo고 전망했다

상기 우려에 대해 토론자는 노태우 정부가 이미 lsquo남북평의회rsquo를 구성함에 있어 남북이

각기 국회의원 100명씩을 선정해 남북 동수로 하자고 이미 표명하였고 북한도 남북의

최고지도자를 사전에 선출해 놓고 윤번제로 하자는 (스위스 식 대통령제) 제안을 한 상

태이므로 남북이 이를 합의하는데 우려할 문제는 적을 것으로 예상된다

나) 13쪽에서 발제자는 북한이 높은 단계의 연방제에서 통일국가의 국호를 ldquo고려민주연방

공화국rdquo으로 하자는 제안에 대해 ldquo사이비 연방제rdquo로 평가한 것은 북한의 입장에서 보면

충분히 주장할 수 있는 것으로 남북정부가 꼬레아공화국(Republic of Corea)과 같은

새로운 국호를 정할 수 있을 것으로 평가된다

다) 14쪽에서 필자는 통일과정에서 남북이 상대방의 국가적 존재를 인정하지 않고 있다고

전제하고 있으나 남북이 1991년 유엔회원국으로 동시에 가입한 것은 남북정부가

묵시적으로 남북한 정부의 존재를 국가로 인정하는 것으로 간주할 수 있을 것으로

생각된다

2) 발제문에 대한 창조적이고 건설적인 논평

가) 6ㆍ15남북공동선언에서 남북정상은 ldquo남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제

방안에 공통점이 있다rdquo고 인식을 같이 했다 이를 근거로 할 때 향후 남북통일과정은

남한의 연합제나 북한의 연방제를 통한 통일방식의 접근이 예상되므로 발제자의 연합제

와 연방제 통일방안에 대한 연구는 대단히 시의 적절하다고 평가한다 특히 노태우 정

부의 한민족공동체통일방안에는 ldquo남북의 화해협력 단계 연합제 단계 통일단계로 가는

것을 지적하면서 ldquo연방제 단계rdquo를 새로 추가한 것에 대해서는 토론자도 전적으로 동의

하면서 필자의 새로운 연방제 통일방안을 높이 평가한다

나) 국가 연합제와 연방제를 구별하는 방법으로 정박사가 제시한 9개항의 설명과 내용은

지금까지 남북의 통일방안을 연구하는 학자들이 간과하기 쉬운 내용으로 발제자의 연구

를 더욱 돋보이게 하는 학문적 연구로 평가한다

다) 발제자는 서문에서 ldquo김정은 정권에 대한 북한 주민들의 지지도가 갈수록 높아지고 있

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

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2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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다rdquo는 서울대 통일평화연구원의 조사 결과에 대해 조사대상자의 선정과 조사방법이 무

엇인가에 대한 추가적인 설명하는 것이 독자들의 이해에 도움이 될 것으로 생각한다

즉 보다 자세한 각주가 있었으면 더욱 좋을 것이다

3) 발제문에 대한 질문

가) 7ㆍ4남북공동성명을 비롯하여 남북기본합의서 등 그 동안 남북이 합의한 각종 합의문

에는 남북통일의 원칙으로 ldquo자주 평화 민족대단결rdquo의 3대 원칙으로 통일을 실현하자

고 합의했는데 통일부 통일교육원이 발행한 『통일문제의 이해 2013』 88쪽에 민족공

동체통일방안의 원칙으로 ldquo자주 평화 민주rdquo를 제시하고 있는데 어떻게 조정될 것으로

생각하는가

나) 김일성이 발표한 북한의 lsquo고려민주연방공화국 통일방안rsquo에서 남북의 연방제 단계에서

남북은 중립정책을 지향해야 한다고 제의했으며 김정일도 스위스 식 무장중립 정책에

관심을 표명하였고 김일성과 김정일의 유훈이 한반도의 비핵화와 중립화라 하는데 이

에 대한 발제자의 의견은 무엇인가

다) 북한은 고려민주연방공화국 창립안의 전제 조건으로 남한의 반공법과 국가보안법 폐지

사회단체들의 합법화 민주인사ㆍ애국인사들의 석방 정전협정의 평화협정 대체 등을

요구하고 있는데 이는 남한과 미국이 동의해 주기 어려운 문제로 남북의 성공적인 연방

제를 위해서는 어떻게 풀어야 할 것인가

라) 남북연방제의 정치체제와 경제구조는 어떤 형태를 유지하게 될 것인가

4) 남북 통일방안에 대한 대안적 정책건의

남한의 lsquo민족공동체통일방안rsquo과 북한의 연방제 통일방안이 20년 이상 대립하고 있고 북한

은 1980년 이래 고려민주연방공화국 통일방안을 남한에 제의하면서부터 남북의 연방제는

반드시 중립정책을 추구해야 한다고 요구하고 있으므로 한국도 이제는 새로운 통일방안의

대안으로서 한반도의 중립화 통일방안을 정책적으로 검토해 줄 것을 건의한다 lt끝gt

6 곽승지 박사 토론문

lt통일한반도의 미래상 새로운 통일방안 모색gt 토론문

곽승지 (연합뉴스) 1 발제문 내용 관련

1) 김대중middot노무현 정부 시기 통일문제 논의 안 된 이유

김대중middot노무현 정부 당시 통일문제가 논의되지 않은 이유에 대해 북한을 자극할 수 있는 민감한

문제라 정부가 회피했기 때문이라고 했는데 이 보다 김대중 정부에서 통일문제를 다음 세대에서

논의할 중장기적 목표로 설정한 때문으로 보아야 하지 않을까

615공동성명에서 북한이 함께 통일문제에 대한 논의를 한 상황에서 북한을 자극할 민감한

문제라는 이유는 타당해 보이지 않는다 김대중 정부는 615정상회담에서 통일문제를 논의하지

않으려 했으나 김정일위원장이 먼저 꺼냄으로써 논의가 이루어진 것으로 알려져 있기도 하다

노무현정부는 김대중 정부의 통일정책을 수용하는 가운데 정책의 중점을 동북아시아에서의

평화middot번영을 추구하는 지역 안정화 정책을 폄에 따라 통일정책에 대한 구체적인 논의를 하지

않은 측면이 있다

30

2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

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점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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2) 3단계 통일실현단계에서 선후의 문제

남북한통일과정에서의 새로운 접근을 도식화하면서 제3단계의 정치통합단계를

경제middot사회문화공동체완성단계 보다 먼저 제시했다 여기서 말하는 정치통합은 완전한 통일을

실현한 것이 아닌 과도적 상태를 말하는가

흔히 독일 통일과정에서 보듯 통일과정에 대해서는 사회통합-경제통합이 먼저 이루어지고 이를

토대로 정치통합 단계로 나아가는 것이 순리라고 이해하고 있다 여기서 언급한 정치통합단계를

과도적인 것이라고 말한다면 수긍할 수 있지만 정치통합이 사회통합과 경제통합에 앞서는 것은

적절치 않아 보인다

과도적인 것으로 연방제 형태를 말한다면 용어를 바꾸어야 하지 않을까 아니면 김대중대통령의

3단계통일론에서처럼 3단계를 연방단계로 하고 통일실현은 그 다음 단계로 하여야 하지 않을까

2 발제문에 대한 논평

1) 민족공동체통일방안 및 고려연방제통일방안은 유효한가

이 글은 남북한의 기존 통일방안이 여전히 유효하다는 입장에서 이를 비교하여 통일방안을

제시하고자 한 것으로 이해된다 즉 기존 통일방안을 인정하고 그 전제 위에서 새로운

통일방안을 모색하고자 한 것으로 보인다

정박사께서 언급한 바처럼 남북한이 615공동선언에서 통일문제에 대해 인식을 같이한 부분이

있지만 이미 10수년이 지났고 남북한관계는 물론 주변 상황도 달라졌다 그런 점에서 보면

통일방안에서도 변화가 불가피할 것이다 남북한은 공히 2000년 이후 구체적인 통일방안에 대해

구체적인 언급을 하지 않았다

정박사께서는 민족공동체통일방안이 여전히 남한의 통일 방안으로 유효 하다고 보는가 그렇다면

그 근거는 무엇인가 같은 맥락에서 고려연방제통일방안이 북한의 통일방안으로 유효하다고

보는가 또 이 글에서 정박사가 언급한 바처럼 북한이 1980년대에 통일전선전술의 일환으로

고려연방제통일방안을 제시했다면 이를 정상적인 북한의 통일방안으로 받아들이는 것은 무리가

아닌가

그런 점에서 민족공동체통일방안과 고려연방제통일방안을 양측 통일방안으로 인정하고 이를

토대로 통일방안을 논하는 것은 전제에서 문제가 있는 게 아닌가

2) 민족공동체통일방안을 위한 선결조건은

국가연합과 연방제에 대한 인식의 차이를 극복하더라도 정박사께서 제시한 점진적 단계적 접근이

가능하기 위해서는 많은 난관을 극복해야 한다 북한핵문제 평화협정체결문제 미군철수문제 등

선결해야 할 굵직한 현안들이 산재해 있다 지금 당장은 이런 문제들에 대한 논의조차

이루어지지 않고 있다

민족공동체통일방안이 그냥 하나의 방안이 아니라 의미 있는 것으로 되기 위해서는 현실

적합성이 있어야 한다 즉 통일을 지향하는 과정에서 제기되는 문제들을 해결하는데 얼마나

유용한지 국민적 공감대를 형성하는데 문제는 없는지 북한이 이를 수용할 가능성은 있는지 등이

고려되어야 한다

무엇보다 남북한 간의 민족적 공감대가 형성되어야 할 뿐 아니라 남한 내에서 북한을

민족공동체의 일원으로 받아들이려는 분위기가 조성되어야 한다 그러나 현실은 이러한 상황과

거리가 먼 것 같다 북한은 겉으로는 통일을 말하지만 lsquo김일성민족rsquo을 강조하는 등 북한을

한민족에서 분리하려는 경향을 보이고 있다 남한 내에서는 반통일 정서가 확산되고 있다 따라서

31

민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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민족공동체통일방안이 기능하기 위해서는 이러한 상황을 극복하는 것이 무엇보다 중요해 보인다

이러한 문제를 극복할 묘안이 있나

3 통일방안에 대한 의견

1) 통일주체의 확장을 통한 새로운 통일 동력 확보

통일문제에 대한 접근과정을 보면 1970년대까지는 국토통일을 강조했고 1980년대 들어선

민족통일을 말하는 형태로 그 지향점이 변해왔다 민족공동체통일방안이 1980년대 말에

만들어진 한민족공동체통일방안을 근간으로 했다는 점에서 이 역시 민족통일을 지향하고 있음을

읽을 수 있다 여기서 말하는 민족은 남북한을 상정한 개념이다

그러나 탈냉전에 이어 세계화가 보편화되면서 국제환경은 크게 달라졌다 이러한 환경변화는

한민족의 범위를 한반도 밖으로까지 확장시키고 있다 규범적으로도 우리는 외국에 거주하는

재외동포들을 우리 민족으로 포용하고 있다 또 인구이동이 보편화되면서 한반도에는 이른바

다문화로 칭해지는 한민족이 아닌 이민족의 거주가 늘어나고 있다 즉 민족을 중심으로 하는

통일방안은 오늘날 우리사회의 중요한 화두의 하나인 다문화 담론과 충돌한다 아직은 국내거주

외국인 수가 140만 명 정도에 지나지 않지만 그 수는 급속히 증가하고 있다

따라서 남북한을 중심에 놓고 국토 또는 민족 통일을 지향하는 기존의 생각은 바뀌어야 한다

남북한에 살고 있는 한민족은 물론 한반도 밖에 사는 한민족에 더해 한반도에서 살아가고 있는

이민족들도 통일의 주체로 내세워야 한다 즉 탈영토 탈민족을 통해 통일의 주체를

확장함으로써 이를 통일의 새로운 동력으로 삼아야 한다

2) 통일에 대한 새로운 접근 또 하나의 상상

통일은 우리의 지상과제이다 통일은 역사의 복원이고 미래를 향한 새로운 출발이다 그런 점에서

통일은 우리가 결코 외면할 수 없는 숙명과도 같다 그러나 통일을 위한 여건과 환경은 그리

녹녹치 않다 남한에서 통일을 공식적으로 논의하기 시작한지 40년이 넘었고 남북한 간에 통일을

위한 공동노력을 다짐한지도 20년이 넘었다 그러나 통일의 길은 여전히 아득하다 그 동안

통일에 관한 많은 논의와 주장 그리고 방안들이 있었지만 별다른 성과가 없었다 그렇다면 이제

다른 방법을 모색해야 하지 않을까

지금까지의 통일논의는 한반도 내에서 문제를 풀려는 내부지향적 또는 소극적 방법이 주를

이루었다 즉 통일문제를 남북한 간의 또는 한민족 내부의 문제로 한정함으로써 남북한 간의

대립관계의 틀에서 벗어나지 못했다 한반도중립화통일방안도 결국은 내부지향적 소극적

방법이라고 할 수 있다

따라서 통일문제를 한반도 밖으로 확장함으로써 남북한간 대립관계의 틀에서 벗어날 수 있는

방법을 모색해야 한다 이를 위해서는 우선 정치적 통일까지를 상정하는 기존의 통일에 대한

개념을 느슨한 형태로 재정립해야 한다 즉 상대를 인정하고 공존공영하며 동질성을

확보함으로써 윈윈하는 이른바 lsquo사실상의 통일 (de facto unification)rsquo 개념을 적극 받아들여야

한다 완전한 정치적 통일은 그 다음 문제이다

현재의 남북한 간 대립구도에서 볼 때 남북한이 서로를 인정하고 공존공영하며 민족적 동질성을

확보할 수 있다면 이는 대단한 진전이고 사실상의 통일의 단계에 들어섰다고 말할 수 있을

것이다 그럴 경우 국가연합이든 연방이든 형식은 중요하지 않다

다음은 남북한관계를 동북아시아지역으로 확장해 남북한의 미래를 동북아시아의 미래와 밀접히

결부시킴으로써 관계의 수준을 제고하는 것이다 즉 동북아시아공동체에 대한 비전을 통해

남북한이 공동운명체임을 자각케 하고 함께 새로운 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하자는

것이다 이는 북한의 변화와 남북한관계의 개선이 동북아시아의의 미래에 결정적으로 중요하다는

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

33

점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

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것을 전제로 하는 것으로서 남북한이 동북아시아의 중심축으로 역활할 때 동북아시아공동체의

미래가 있다는 것을 의미한다

따라서 주변국들이 북한을 포용하고 남북한관계의 개선을 지지하는 것은 필요조건이다 북한의

변화가 선행되어야 한다는 점에서 그만큼 우리의 역할이 중요하다 아직 제한적이지만 최근

북한이 변화의 몸짓을 보이고 있어 그렇게 비관적이지만은 않다 북한의 변화가 현실화될 경우

주변국들을 설득하는 것은 그만큼 더 쉬울 것이다 주변국의 설득은 결국 남북한 간의 lsquo사실상의

통일rsquo에 대한 지지를 이끌어내는 것이기도 하다 주변국들은 남북한 간의 완전한 정치적 통일보다

lsquo사실상의 통일rsquo을 더 선호할 것이다

정리하면 통일에 대한 개념을 lsquo사실상의 통일rsquo이라는 보다 느슨한 형태로 재정립함으로써 통일을

위한 과도한 경쟁을 제한하고 남북한관계를 동북아시아공동체의 틀 속에서 논의함으로써

남북한이 공동운명체임을 자각케 해 함께 미래로 나아갈 수 있는 길을 모색하고 이는 주변국의

지지가 필요한데 북한의 변화가 있을 경우 완전한 정치적 통일보다 lsquo사실상의 통일rsquo 형태가

주변국을 설득하는데 더 유리할 것이다

7 홍현익 박사 토론문

한반도 평화통일 실현방안

홍 현 익 (세종연구소 수석연구위원)

1 총론

2011 년말 김정일 위원장이 급사하고 김정은이 3 대 권력세습을 이루어 정권 안착에 노력하면서

민생 안전과 경제 발전을 위해 개혁과 부분적 개방 정책을 구사할 수 있다는 가능성을

시사하고는 있다 하지만 설사 이 길로 들어선다 하더라도 경제적 위기로 인한 체제의 취약성에

비추어 볼 때 개혁의 성공에 관건이 되는 중국 이외의 주변 국가들과의 관계 개선과 경제 협력을

도모할 지는 불확실한 상태이다 특히 이 과정에서 그간 개발해온 핵과 미사일에 대해 한국미국

등과 전향적인 타협을 모색해야 하므로 김정은 정권 수뇌부의 정책적인 결단이 요구되고 있다

머지않아 미국의 압도적인 패권에 도전할 가능성이 큰 중국을 견제하기 위해 미국의 오마바

행정부는 중국의 부상을 견제하기 위해 아태지역에 해군력의 60를 배치하는 등 새로운 대중

견제 아시아 중시전략을 전개하고 있다 여기에 북한이 핵 개발을 통해 미국에 비타협적으로

도전하고 있고 남북한은 여전히 소모적인 대립과 갈등을 벌이고 있다

한국은 북한과의 체제 경쟁에서 사실상 승리하였지만 북한과의 지리적 인접성과 남북 접경지역에

수도권이 위치하여 강압적으로 북한을 제압하기는 불가능한 처지이다 또한 남한의 국력이 여타

주변강국들의 국력에 미치지 못하고 있어 한반도 정세를 단독으로 주도하는 데 한계를 느끼고

있다 더구나 초강대국으로 부상중인 중국이 여전히 북한과 동맹관계이고 러시아 또한 한반도의

평화와 안정을 저해할 수 있는 일방주의적인 대북정책에는 반대하는 입장이다 때문에 한국이

미국과 동맹관계를 맺고 있지만 주변 안보정세를 주도하기 위해서는 주변 강국 모두가 동의할 수

있는 창의적인 정책을 구사하는 지혜를 발휘해야 성공이 보장되는 상황이다

이러한 어려운 여건과 도전적인 환경 속에서 대한민국은 21 세기 중반 세계 5 위권의

민주복지공영선진 통일국가를 형성하겠다는 야심찬 국가미래비전을 성취하기 위하여 노력해야

한다 특히 한국은 정치적 자유 경제적 풍요 사회적 신뢰 그리고 문화적 다원성이 보장되는

일류 모범국가의 비전을 가진 매력적인 통일한국을 지향해야 한다 그러나 그 과정에는 많은

난관이 도사리고 있다 먼저 인류 역사상 분단국가가 통일된 것은 대부분 전쟁을 통해서였다는

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점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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점이 부담이다 1991 년 독일이 평화적으로 통일된 것은 예외적인 사례에 불과하다 42 예멘도

평화통일이 달성되는 듯하더니 결국 내전을 거쳤다 더구나 남북한은 모두 강력한 무기로

중무장한 상태이므로 전쟁을 통한 통일은 서로에게 감당할 수 없는 참혹한 피해를 줄 것이므로

절대로 피해야 한다 무엇보다 북한의 무력 통일 기도는 반드시 막아야 하고 북한이 도발한다면

즉응적으로 격퇴해야 하지만 우리 스스로도 통일이 무력을 통해서만 달성될 수 있다면 이를

연기해야할 정도로 통일은 평화적으로 이루어져야 한다는 것을 인식해야한다 또 다른 난관은

주변 강국들이 현상의 변경을 의미하는 남북한 통일을 진심으로 지지한다고 보기 어렵다는

것이다 끝으로 북한의 급변사태로 인한 갑작스러운 통일은 천문학적인 비용을 수반하므로

북한이 스스로 개혁과 개방을 수행하는 과정에서 통일이 점진적으로 이루어져야 하다 따라서

주변 강국들의 협력을 확보하면서 점진적이고 평화적인 방법으로 민족적 과제인 통일을

달성하려면 한국 정부와 국민이 최대한의 지혜와 현명함을 동원하고 발휘하여야 한다

이를 달성하는 최선의 방안은 국민 통합을 이루고 국제협력을 도모하며 북한도 협력하는 대북

정책을 시행하는 것이다

2 통일한국의 미래상

단순히 통일만 되면 근대 민족국가가 완성되는 것은 아니다 국내외적으로 모범적이고

자랑스러우며 이상적인 국가를 형성해야 한다는 측면에서는 통일보다 더 어려운 과제가 기다리고

있다

먼저 비록 한국이 세계 13 위 정도의 상당한 경제력을 갖고 있으나 현재 2500 만 북한 주민의

일인당 GDP 가 남한의 118 에 불과할 정도도 북한의 경제가 열악하므로 자력으로 감당하기

어려울 정도로 막대한 재원을 동원하여 북한 주민을 구제하면서 북한의 경제를 살려야 한다

또한 북한 주민을 포용하여 자유 민주주의 체제를 더욱 발전시키고 동북아시아와 세계 평화와

공영을 선도하며 인류문화 창달에 기여하는 매력국가를 건설하여야 한다

통일한국은 미래상으로 민주주의 모범국가 성장복지를 균형적으로 지향하는 경제 정의국가

평화공영 선도국가 문화창달 매력국가를 지향해야 한다

3 평화통일을 위한 정책과제와 실행방안

남북통일의 추진과 달성이 당위적이고 제반 분야에서 막대한 편익을 제공해 줄 것이지만 어떠한

통일이라도 긍정적이고 바람직한 것은 아니다 특히 우리가 원하는

민주복지평화공영문화강국인 통일한국을 실현하고 통일한국이 적절한 역할을 원활하게

수행하기 위해서는 통일이 평화적이고 합리적인 방식으로 달성되어야 한다 그렇지 않을 경우

통일은 우리가 감당하기 어려운 막대한 대가와 비용부담을 수반할 수도 있기 때문이다

이런 맥락에서 평화통일을 위한 준비단계로서 남북간에 상생과 공영의 사실상의 통일 시대를

구축하는 것이 현실적인 방안이다 또한 체제경쟁에서 사실상 승리한 남한이 체제 붕괴에 대한

북한의 불안감을 고려하여 상호간에 주권국가로서의 실체를 인정하고 내정간섭을 삼갈 것임을

보장하는 남북 기본조약 체결을 주도함으로써 남북 상생공영 시대를 여는 힘찬 첫 걸음을

내디딜 수 있을 것이다

동독보다 경제력이 우세했던 서독이 브란트 총리시절 동방정책을 펼치고 주도적으로 동서독

기본조약을 체결하여 동서독 상생공영시대를 열고 궁극적으로 흡수 평화통일을 달성한 것에서

교훈을 얻을 수 있다 남북한이 서로를 주권국가로 인정하는 것이 분단을 고착화한다는 소극적인

42 19 세기중반이태리의통일은카부르재상의용의주도한외교력뿐아니라수차례의전쟁을통해달성되었고

이어서벌어진독일통일역시비스마르크의철혈정책과빈틈없는외교력뿐아니라세차례의전쟁에서의승리를통해실현되었다

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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사고를 넘어서야 한다 이미 남한과 북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 체결하면서

북한의 주권적 실체를 인정한 것과 다름없으므로 남북관계를 정상적인 선린국가관계로 만들고

궁극적으로 평화통일이라는 민족적 지상 과제를 달성한다는 취지에서 이러한 전향적인 정책을

추진하는 것이 현명할 것이다

또한 남북 상생공영시대를 구축하기 위해서는 우리 정부와 국민들이 다양한 분야에서 여러 정책

과제를 설정하고 이를 최대한 합리적이고 효율적으로 실현해 가야 한다 이러한 과제들은

안보부문 대화 및 교류협력인도적 문제부문 국제 협력 부문 및 국내부분으로 나누어 세부

정책과제별로 시행되어야 한다

1) 신뢰할 수 있는 대북억지 확보

2) 북핵문제의 평화적 해결과 한반도 평화정착

3) 자신감에 입각하여 보다 적극적으로 남북대화 추진

4) 상생과 호혜의 남북 경협 진흥

5) 사회문화 교류의 활성화

6) 인도적 문제 해결

7) 평화통일에 대한 주변국들의 지지 확보강화

8) 동북아 다자안보 협력 구도 창출 선도

9) 통일정책 및 통일에 대한 국민 지지 강화

10) 통일비용 준비

11) 통일 역군 준비

4 결론

분단의 고통과 비용 북한 주민들의 고초 그리고 통일의 막대한 편익을 생각하면 가능한 빠른

시일 내에 통일을 달성하도록 적극적으로 추진해야 한다 그러나 이념적경제적 우월성을

과신하여 북한에게 우리의 의지를 일방적으로 압박하거나 조바심을 내어 서두를 경우 일을

그르치거나 역효과를 낼 수도 있다 북한이 경제면에서는 분명 경쟁에서 뒤쳐졌지만

군사면에서는 대량살상무기를 포함한 비대칭무기를 개발하여 우리를 위협하고 있는데다 우리는

지정학적인 취약성도 갖고 있어 남북간에 군사적 정면 대립이 벌어질 경우 북한에게 유리한

형국이 전개될 가능성이 크다

따라서 결국 우리가 취할 수 있는 가장 현명한 통일 방안은 북한을 붕괴시키려 노력하기보다는

유연하고 실용적인 사고와 상호안보 원칙에 입각하여 북핵문제를 해결하고 남북 평화와 안정의

기반을 다지면서 북한의 정책 변화를 유도하며 남북간 호혜적인 경협을 진흥함으로써 북한을

관리통제하여 궁극적으로 경제력이 월등히 우월한 남한에게 북한이 점진적이고 평화적으로

통합되도록 하는 것이다 즉 최소 비용으로 민주복지평화공영선진 통일국가를 건설하기

위해서는 가장 현실적이고 합리적이며 실용적인 방식을 취해야 한다 남북간의 추락한 신뢰를

회복하고 관계를 정상화하며 경협을 확대심화하여 남북 상생과 공영의 시대를 구축한 뒤

자신감과 사고의 유연성 그리고 인내심을 가지고 점진적으로 통일을 향해 성실하게 나아가는

것이 바로 실현가능한 최선의 평화통일 방안이다

35

참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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참고문헌

홍현익 『21 세기 대한민국의 한반도대전략 북한문제 해결과 평화 구축 및 통일전략』 (한울

2012년 6월)

----- ldquo통일한국의 비전과 미래상 그리고 평화통일 실현방안rdquo 지구촌평화연구소

『통일한반도를 향한 꿈 코리아드림』 (2012년 12월)

8 박영호 박사 토론문

통일한반도의 미래상왜 통일방안인가

박 영 호 (통일연구원 선임연구위원)

2015년이면분단70년이며 2018년이면남북한에각각의정부가수립된지70년이된다 반면독일은2015년에통일25주년을대대적으로기념할것이다 베트남과예멘도이제는과거분단의시기를불행한역사로회고할것이다 그런데한반도에사는우리에게는lsquo분단의장기화rsquo가지속되면서 또625전쟁정전직후에태어난세대가이제는인생환갑의나이를넘어선상황에서 분단의현실이어쩌면일상의일로당연하게수용될지도모르겠다

통일을외친다고반드시통일이이루어지는것은아닐것이다 통일을외치지않으면서도통일의시기를앞당기고또통일의기회가왔을때커다란문제없이통일을성취하기위하여꾸준히역량을키

워나갈필요가있다 국민통합이나국민화합과같은우리사회의갈등을완화하는과제나 남북협력기금이나통일기금과같은통일을대비한경제적준비의과제나 통일외교와같은국제적우호환경을만들기위한과제나모두미래의통일을만들고준비하기위한것이다 lsquo통일 rsquo이라는용어를사용하지않더라도우리가대내외적으로튼튼한역량을구비해나가고남북관계를발전시키며북한이

국제사회의합리적일원으로동참해나가면우리가목표로하는lsquo통일rsquo의기회는다가올것이다

통일방안에대한논의도우리사회에서통일을달성하기위한역량을키우는과정의하나라고할수

있다 일상화된분단구조아래살고있는우리국민들에게통일의비전과미래상을보여주고통일에대한관심을높이거나유지하도록하는데도움을줄수있을것이다 이러한점에서정성장박사의논문ldquo통일한반도의미래상 새로운통일방안의모색rdquo은한국정부의통일방안인「민족공동체통일방안」을비판적으로검토하면서하나의대안을제시하고있다 토론자인본인도2012년통일관련싱크탱크인lsquo한반도포럼rsquo의lsquo평화와통일로드맵rsquo마련작업에참여하여「민족공동체통일방안」

을발전적으로계승하는대안으로「남북공동체통일방안」을제안한바있다

정성장박사는국가연합과연방에대한학문적논의와경험사례를심층적으로검토하고국가연합

과연방의lsquo차이점과친화성rsquo에대해서도잘설명해주었다 그리고이러한검토를배경으로「민족공동체통일방안」의제2단계인lsquo남북연합rsquo이세가지점에서문제점이있다고주장하였다 첫째 남북한통합을추진할제도적장치로서공동의lsquo상설협력middot통합기구rsquo가결여되어있다는것이다 둘째 lsquo남북연합단계rsquo에서lsquo통일국가완성단계rsquo로의이행방식을남북정부간협상이아닌의회대표간협상에의존하는것은부적절하다고보았다 셋째 남북연합단계에서민주선거를통해통일정부 통일국회를구성 두체제의기구와제도를통합하여통일을완성한다고밝히고있는데 남북한간의경제발전과교육수준격차및문화적차이등에따른통일과정에서의혼란을해결하기위한해법이

없다는것이다

정성장박사의비판적검토는국가연합과연방에대한기존연구와타사례에비추어충분히제기할

수있는주장이다 그리고lsquo남북연합rsquo보다는실질적인lsquo국가연합rsquo의관점에서lsquo초국가적성격rsquo의lsquo연

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합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

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9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

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10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

36

합기구rsquo를설치할것을제안하고있다

그런데「민족공동체통일방안」의lsquo남북연합rsquo과그아래의여러기구들은기본적으로남한과북

한의관계가 ldquo나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수

관계 rdquo라는것으로부터나온것이다 따라서국가연합과연방에대한학문적논의와타사례들을한반도의경우에적실성있게활용하기위해서는남한과북한이타방에대하여lsquo국가rsquo또는lsquo국가성rsquo을

인정하는가의여부에달려있다고하겠다

「민족공동체통일방안」이제시된이후지난20년동안의이후남한 북한의국력변화 남북관계의변화 국제환경의변화등을고려할때동방안의발전적계승middot보완이필요하다는데동의한다

면남한과북한이각각타방의실체에대하여이제는유엔회원국으로서lsquo국가성rsquo의현실에대한냉정

하고도현실적인검토가이루어져야할필요도있을것이다 남북기본합의서의제1조에서ldquo서로상대방의체제를인정하고존중한다rdquo는약속이실제로이행되어야지남북관계의발전을기대할수있고lsquo남북관계의정상화rsquo라는목표가달성될수있을것이다

논평자는이러한문제인식을배경으로첫째 통일의필요성에대한현실적middot실용적요구를반영하

고 둘째 한국사회의다원화현상을수용하는개방적lsquo민족주의rsquo를지향하며 셋째 남북관계의발전을통한새로운lsquo국민정체성rsquo을확립하며 넷째 남북기본합의서의정신에입각하여「민족공동체통일방안」을21세기의한반도현실에맞게발전시킬필요가있다고보며 그대안으로서가칭「남북공동체통일방안」을다시제안하고 그추진은lt그림gt에서보여주고있는구도로접근할것을제안한다 통일방안에대한논의는우리국민에게는물론북한주민들 그리고국제사회에대하여우리가어떠한통일의비전과미래상을가지고있는지보여주고이에대한지지와동의를얻음으

로써평화통일의기반조성에기여하기위함이다

lt그림gt lsquo남북공동체통일방안rsquo의추진구도

37

9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

37

9 김흥규 박사 토론문 (준비중)

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

38

10 곽태환 교수 제2회 전문가 정책포럼 lt요약문gt

통일한반도의 미래비전 5단계 중립화 통일방안 곽 태 환

(미국 Eastern Kentucky대 명예교수 전 통일연구원 원장)

핵심주장 통일은 구호나 소원만으로 이뤄지지 않는다 남 과 북이 유리한 통일환경조성의 필요성

과 공동통일방안에 대한 합의가 있어야 하고 미중일러4강의 협조 없이 통일을 이룰수 없다

여러 가지 국내외 변수를 고려하여 현실적으로 남북간 공동통일방안합의를 위해 한나의 대안으로

중립화 통일방안을 제시한다

한반도 통일과정에서 해결해야 할 5대 핵심 과제

1 남북 간 불신해소 상호신뢰구축

2 통일 환경 조성의 유리한 조건 한반도 비핵화 실현과 한반도 평화체제 구축

3 ROK amp DPRK 두주권국가 존재를 상호 인정하고 기본조약체결

4 상이한 한반도 통일방안고려민주연방 공화국 창립방안rdquo(DFRK)ldquo민족공동체통일 방안

(KNC) 공동통일방안 합의 필요성

5 통일방안의 대안으로 한반도 중립화 통일방안

대안으로 왜 중립화 통일인가 한반도 중립화 통일의 논리(rationale)

(1) 한반도의 지정학적 시각 역사적으로 한반도가 강대국들 간의 세력균형정치의 희생물이 되었

다 한반도는 강대국의 이익이 교차 지역으로 한반도가 중립화가 지정학적 위치를 극복할 수 있

을 것이다 향후 통일코리아가 선진국가로 도약할 수 있는 발판이 될 것이다

(2) 남북한의 시각 두개의 주권국가가 존재하며 분단 한반도를 극복하기 위해서는 한반도중립화

가 바람직하다 남한에는 보수와 진보 사이에 갈등이 심화되어 중립화가 남남갈등을 해소하는데

큰 역할이 기대된다 한반도의 중립화가 남북한의 군사비 삭감으로 경제발전의 동력이 될 것이다

한반도 비핵화를 촉진하는 역할을 할수 있다

(3) 4대강국(미중러일)의 시각 한반도의 중립화는 4강의 이익과 부합되기 때문에 한반도 중립

화 통일을 적극적으로 지지할 것이다 통일코리아와 4강은 상생과 공동번영의 관계로 발전할 계

기가 될 수 있으며 관련국 모두에게 윈 윈(win-win) 전략이 될 것이다

(4) 현재 ROK 나 DPRK각자의 통일방안을 받아 드릴 수 없기에 공동통일방안으로 중립화 방안

을 대안으로 제시한다

중화평화론 〔中化平和論 (中和論)〕입각한 중립화 통일방안

1 한반도중화평화론〔中化平和論(中和論) neutralized peace on the Korean peninsula] 이념양

극화와극단적 사고와 행동을중화(中化)시키면 3화(和)〔화합(和合) 조화(調和) 평화(平和)를이뤄

한반도 통일로가는길이열린다

2 중화평화 론은 3가지 수준에서 구체적으로 고려되어야 한다 (1) 남한사회내의 중화 론과 중립

화를 통해 남남갈등을 해소하고 국민적 합의를 도출 국민대 통합이룸 현재 보수와 진보간의 극

심한 이념 대립갈등을 중화시키지 못한다면 국민대통합을 이루지 못한다 (2) 남북 간 대립과 갈

등을 해소하기위해 중립화와 중화 론을 통해 남북 간 화해 조화 평화를 이룸으로써 중립화 통일

로 가는 길을 모색한다 (3) 중립화 통일 코리아는 4강(미국 중국 러시아 일본)과 비동맹 균형

외교 전략을 추구하면서 4강과의 공존과 균형외교를 유지하여 4강의 이익이 교차하는 한반도의

39

지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

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연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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지정학적 운명을 극복하면서 통일코리아의 국가이익을 극대화 한다

3 중립화 통일구상은 통일코리아를 비동맹 중립화 국가로 전환 하는 것이 주변 강대국들과 통

일코리아의 이익이 될 것이라는 가정에 기초하여 한반도에서 항구적인 평화를 구축하고 결과적으

로 동북아의 평화 안보 번영을 위한 기반이 마련될 것이다

중립화통일을 어떻게 이룰것인가 5단계 중립화 통일방안

1단계 남북관계의 정상화와 4자 (미 중 남북)간 한반도 평화조약(a peace treaty)을 체결되어야

한다 한반도에서 정전체제를 평화체제 전환을 통해 남북 관계의 정상화를 이루는 것이 급선무다

평화체제 구축 없이 중립화 통일 논의는 무의미하고 통일을 이룰 수 없다

2단계 중립화 통일선언담긴 남북공동합의문을 채택 남북 양측의 통일방안은 서로가 받아들일

수 없는 방안임 고려민주연방공화국 창립방안이나 민족공동체 통일방안을 융합한 하나의 방안으

로 만드는 것보다 남과 북이 한반도 중립화 레짐 구축을 통한 중립화 통일에 대한 합의가 더 쉽

게 합의할 수 있을 것이다

3단계 남북과 4강간 한반도 중립화 선언과 중립화 국제조약 체결하고 남북과 4강간의 한반도

중립화 선언을 먼저 하고 후에 남과 북의 양 정부가 4강간의 중립화 국제조약 체결한다 이 조약

을 유엔에 등록하여 국제법적 효력을 발생하도록 하여 국제법상의 중립국 지위를 확보한다

4단계 중립화 통일헌법을 채택하고 통일헌법에 따라 one Korea통일국가의 탄생을 위해 한반도

전역에 걸쳐 총선거를 동시에 실시한다

5단계 한반도중립화통일국가 창립단계 중립화를 통한 한반도 통일국가는 이런 과정을 거쳐 창

립하게 되는데 통일국가는 유엔의 회원국으로서 국제법상 중립국 지위를 유지하게 되며 국제법적

으로 보장받는 중립국 통일코리아가 탄생한다

남과 북이 해야 할 일은 (1) 상호신뢰를 구축 상호불신을 해소 (2)상호 무기경쟁과 군사적 대립

지양 (3)외국과의 군사동맹을 점차적으로 완화 (4)남북관계의 정상화를 통해 남북평화 경제 공

동체 건설 (5) 4강과 중립화 국제조약이 체결되면 남과 북은 하나의 통일코리아국가 건설을 이룬

다

lt본 요약문은 저자가 2012년 11월30일 한국국제정치학회 연례학술대회에서 발표한 논문 (제목 통일한반도의 미래비전

5단계 중립화 통일방안)을 핵심부분만 요약한것임gt

40

lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

Email thkwak38hotmailcom 연락처 02-3217-2105

발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

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연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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lt참석자 프로필gt

사회자 곽태환(郭台煥) 박사

한국 외국어대 영어과 학사 (1961) 미국 Clark University 국제 관계학 석사(1963) 및

Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사학위(1969)를 취득하였음 미국 Eastern Kentucky

대학교 국제정치학 교수(1969-1999) 경남대 교수 극동문제연구소 소장(1995-1999)

통일연구원 원장(1999-2000) 민주평화통일 자문회의 상임위원 [정책외교 분과위원회 (2001-

2005)]Global Peace Foundation(GPF)에서 수여하는 글로벌 혁신적 학술 평화상을 2012 년

12 월 1 일 수상 현재 한반도 미래전략연구원 이사장(전문가 정책포럼 주관 보고서 Editor)

경남대학교 석좌교수 Eastern Kentucky대 명예교수 (사) 동북아공동체연구회 상임고문 한반도

중립화 통일협의회 이사장 통일전략연구협의회 (Los Angeles) 회장등 郭台煥 교수는 30 권의

저서 공저 및 편저자 이며 200 편 이상의 학술논문을 남북한관계 한반도 통일과 4 强의

對한반도 정책에 관하여 출판하였음주요 저서 『국제정치 속의 한반도 평화와 통일구상』

(1999)공저 『한반도평화체제의 모색』 (경남대 극동문제연구소 1997) 『북한의 협상전략과

남북한관계』(경남대 극동문제연구소 1997)와 번역서로는 KJ Holsti International Politics A Framework for Analysis 4thEd國際政治學 分析의 틀(博英社 1990) 영문책

편저공동편저(Editor amp Co-editor) North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia

(Ashgate England 201312 월 출판예정) Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate England 2010) North Korearsquos Foreign Policy under Kim Jong Il New Perspectives (Ashgate England 2009) North Korearsquos Second Nuclear Crisis and Northeast Asia Security (Ashgate England 2007)등

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발제자 정성장박사

프랑스파리 10대학교에서 1996년정치학박사(논문 Le kimilsongisme De Kim Il-Song agrave Kim

Chong-Il) 학위취득

세종연구소남북한관계연구실장 흥사단민족통일운동본부정책위원장역임

현재세종연구소수석연구위원 통일부정책자문위원 합동참모본부정책자문위원 매일경제신문객원

논설위원

주요저서및편저서

- 『현대북한의정치 역사이념권력체계』(2011)

- 『북핵문제와한반도평화체제』(공저 2008)

- 『차기정부의국정현안과제 외교안보통일분야』(공저 2007)

- 『한국의국가전략 2020 대북통일』(편저 2005)

- 『국가연합사례와남북한통일과정 남북연합형성에관한새로운모색』(공저 2004)

Email softpowersejongorg

연락처 031-750-7542 010-5277-7969

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지정 토론자 프로필 (무순)

1 안태형 박사

현 미주한반도통일전략연구협의회 수석연구위원

서울대학교 역사학 (서양사) 학사 석사

플로리다국제대학교 국제관계학 석사 박사

전 플로리다국제대학교 강사

전 UC Irvine대 객원연구원

전공분야 미국외교정책 북한외교정책 중국외교정책 등

발표논문 Politics at the Waters Edge The Presidency Congress and US Policy toward

North Korea in Pacific Focus (2011) and Patience or Lethargy US Policy toward North

Korea under the Obama Administration in North Korean Review (2012)외 다수

2 신창민 박사

서울대법대졸업

미국남가주대학에서경제학석사

미국클레어몬트대학원에서경제학박사

중앙대학교교수 경영대학학장 (현재)경영경제대학명예교수

사단법인한우리연구원초대이사장 1990-2008

사단법인통일경제연구협회초대이사장 1993-1996

중앙대학교민족통일연구소초대소장 1994-1995

사단법인한우리통일연구원초대이사장 2012-현재

lt통일은대박이다gt저자

Email cms21cauackr httpblognavercomcmscms21

연락처 02)507-5557 010-9423-3399

3 성기영 박사

현재연세대학교북한연구원연구교수

고려대사회학과졸업 서강대국제경제학석사 영국 University of Warwick 국제정치경제석사 국제

정치학박사 (2011) 미국 University of Southern California 한국학연구소박사후연구원 (2011-

2012)

시사저널기자 (1995-1999) 동아일보사기자 (주간동아및신동아 1999-2005)

논문

- Inter-Korean Trade and the 2002 Nuclear Crisis Influence and Effect

ltPacific Focus 2012gt

- Theorization of Kim Dae Jungs Pursuit of Inter-Korean Economic Exchanges Complex

Interdependence Model ltThe Korean Journal of Area Studies 2012gt

- 이슈연계를통해본역대정부의대북한정책분석 lsquo촉매모델rsquo과 lsquo교환모델rsquo lt북한연구학회보 2012gt

- 박근혜정부의대북정책성공가능성 북한행동변수와미중관계전망에따른시나리오분석lt통일연구

2013gt게재확정

Email sungkiyounggmailcom

연락처 010-8612-9423

4 조성렬 박사

서울대학교공대졸업

성균관대대학원졸업(정치학박사)

청와대안보정책실자문위원역임

국방부국방정책실자문위원역임

42

국가안보전략연구소기획실장 국제안보연구실장역임

현재국가안보전략연구소책임연구위원

현재한국정치학회이사

주요저서 lt정치대국일본 일본의정계개편과 21세기국가전략gt lt주한미군 역사 쟁점 전망gt lt한

반도평화체제 한반도비핵화와북한체제의전망gt lt뉴한반도비전 비핵평화와통일의길gt

Emailinsscsrnavercom

연락처 02-572-7060 010-7733-3286

5 강종일박사

강종일(姜鍾一)은경희대학교정치학사 연세대학교행정학석사 하와이대학교국제정치학박사학위를

받았으며 주요경력으로는 (전)대한일보편집국정치부기자 월남주재미국대사관근무 미얀마대한민

국대사관 1등서기관을거쳐원광대학교와인하대학교에서외래교수로강의했다 그는한반도중립화연구

소소장과영세중립통일협의회회장으로활동하고있으며연구관심분야는한반도의중립화통일문제를중점

으로연구하고있다

저서로는『평화적수단에의한평화』 (공역 2000 들녘) 『한반도의중립화통일은가능한가』(2001

들녘) 『고종의대미외교 갈등⦁기대⦁좌절』(2006 일월서각) 『한반도중립화로가는길』(2007 광

양사) 등이있으며 연구논문으로ldquo한반도중립화통일에관한연구rdquo한국국제정치학회 『국제정치논총』

제 41집 1호(2001) 등다수가있다

Email jungripgmailcom

연락처 010-3477-9932

6 곽승지 박사

동국대학교 정치학박사

연합뉴스 영문북한팀장 (Vantage Point 에디터)

연변 과학기술대학 겸직교수

민주평통자문회의 상임위원 및 북한연구학회 부회장 역임

단행본

- 동북아시아시대의 연변과 조선족 현실진단과 미래가치 평가

- 조선족 그들은 누구인가 중국 정착과정의 슬픈 역사

연구논문

- 김정일시대의 북한이데올로기 현상과 인식

- 주체사상의 이론체계

- 북한의 안보전략

- 개혁개방 관련 북한적 현상에 대한 이해

- 선군사상의 향배

- 북중접경지역의통일지정학적가치재조명 조선족동포들의역할을중심으로

Email kseungjiynacokr

연락처 010-8509-4773

7홍현익 박사

현세종연구소수석연구위원

현한국정치학회부회장

현북한대학원대학교겸임교원

현국회입법조사처조사분석지원위원

대통령자문 정책기획위원회위원역임

청와대 NSC 정책자문위원역임

43

미 Duke대객원연구위원역임

세종연구소안보전략연구실장역임

특임장관정책자문위원회위원역임

한국관광공사남북관광자문위원회자문위원역임

저술

ldquo미middot중middot러 3각관계의변화와한국의대응

『21세기대한민국의한반도대전략 북한문제해결과평화구축및통일전략』 (한울 2012년 6월)

378 pp

ldquo중국의부상에따른러중관계의변화와한국의대응방안rdquo

ldquo북한급변사태에대한국제사회의개입과한국의준비대응방안rdquo (세종연구소 2013년 9월)외다수

연락처 011-9011-7536

8 박영호 박사

현직 통일연구원통일정책연구센터소장

학력 신시내티대학교정치학박사 (1988)

경력

한국국방연구원선임연구원(1989-91)

통일연구원연구위원 선임연구위원(1991- 현재)

통일연구원정책연구실장 통일정책연구실장 기획조정실장 국제관계연구실장 북한인권연구센터

소장등역임

통일부 국방부 국가안전보장회의사무처 교육과학기술부 자문위원역임

민주평화통일자문회의제16기자문위원(상임위원)

한국정치학회부회장(2010 2013)

한국국제정치학회부회장(2007 2011)

한국세계지역학회회장(2007)

(사)한미비전협회 운영위원장

(사)1090 평화와통일운동이사

저서

lt21세기동북아정세와북한인권gt(공저) lt통일예측시계gt(공저) lt평화통일을위한통일외교전략gt(공

저) lt미국의대한국통일공공외교실태gt(공저) 등다수

9김흥규 박사 (金興圭 Kim Heungkyu)

성신여대정외과교수겸학과장주요학력서울대학교외교학과학사및석사(국제정치) 미국미시간대(Ann

Arbor) 정치학박사(비교정치전공 중국정치)

주요경력 (전) 외교안보연구원(현 국립외교원) 교수(전) 고려대세계지역연구소연구교수(전) 한중

전문가공동연구위원회(외교통상부) 위원 (전) 청와대안보실정책자문위원 (전) 국가정보원중국담당

정책자문위원(전) 제 18대국회한중문화포럼정책자문위원 (전) 제 18대국회외교통상통일위정책자

문위원 (전) 한중싱크넷외교분과위원장 (전) 기획재정부미래포럼정책자문위원(전) 현대중국학회

부회장 (2012) (현) 한국정치학회이사 (현) 한국국제정치학회이사겸편집위원(현) 세계지역학회이

사 (현) 한국외교사학회이사(현) 중국외교안보독회회장(현) 한반도평화연구원상임위원(현) 민화

협상임위원(현) 민주평통상임위원(현) 해군정책자문위원(현) 국방부정책자문위원(현) 통일부정책

자문위원(현) 외교부정책자문위원 (현) 국회한중정치경제포럼정책자문위원

주요저술 중국의중앙-지방관계및정책결정과정을연구하였으며 최근들어연구의초점은중국의외교

안보분야 북중한중관계 미중관계 동북아국제정세등에더집중하고있다 현재연구분야에서 100여

편이넘는논문및기고문이있다 논문으로는 ldquo중국의정책결정과민주집중제rdquo ldquo鄧小平시대중앙-지방

관계rdquo ldquoThe Politics of Fiscal Standardization in China ldquo양빈사건과북한-중국관계(공저)rdquo

Chinas Military Buildup and Its Implication ldquoSino-North Korea Relationship at the Cross

roads Between Ally and Strategic Partnerrdquo ldquo중국의대한반도정책결정과정rdquo 중국의동반자

44

외교小考 전략적경쟁에서전략적협력으로 미중관계변화와한국에의함의 From a Buffer Zon

e to a Strategic Burden Evolving Sino-North Korea Relations during Hu Jintao Era ldquo중

국의부상 동북아안보 그리고한국의전략rdquo ldquo21세기변화중의미중관계와북핵문제rdquo Principles an

d Practices in Chinese Foreign Policymaking Implications for its South Korea Policies등

이있다 저서로는『중국의정책결정과중앙-지방관계』 (폴리테이아 2007)가있으며 이글은 2008

년문광부추천우수학술도서에선정되었다

Email hkkim63gmailcom

10 유경의 회장

1) 프로필

《학력》

1991년 연세대학교 정치외교학과 졸업

2006년 컬럼비아 대학교 MBA 석사 졸업

2008년 스탠포드 대학교 최고경영자 과정 (SEIT) 졸업

2012년 필리핀 호세리잘주립대학 명예박사학위취득 (문화인류학)

《경 력》

1996년 EAST WEST TRADING General Manager (홍콩)

2000년 (주)진학사 부사장 이사

2003년 진학컨설팅 대표이사 사장

2008년 국제축구연맹(FIFA) 스페셜 프로젝트국 위원

2010년 (사)한국GPF재단 회장

2011년 주한한국유학생지원협의회(KISSA) 회장

2011년 범시민사회단체연합 공동대표

2012년 통일을 실천하는 사람들 공동대표

2012년 국제복싱연맹(IBF) 아시아 대표

Emaildavidyoodreamasiaorg

연락처 010-9492-2453

연락처 한반도 미래전략연구원 전문가 정책포럼 기획팀장 김권민

주소 서울시 영등포구 여의도동 17-8 동성빌딩 4F

Email kkmpsydreamasiaorg 전화 070-4393-1706

44

외교小考 전략적경쟁에서전략적협력으로 미중관계변화와한국에의함의 From a Buffer Zon

e to a Strategic Burden Evolving Sino-North Korea Relations during Hu Jintao Era ldquo중

국의부상 동북아안보 그리고한국의전략rdquo ldquo21세기변화중의미중관계와북핵문제rdquo Principles an

d Practices in Chinese Foreign Policymaking Implications for its South Korea Policies등

이있다 저서로는『중국의정책결정과중앙-지방관계』 (폴리테이아 2007)가있으며 이글은 2008

년문광부추천우수학술도서에선정되었다

Email hkkim63gmailcom

10 유경의 회장

1) 프로필

《학력》

1991년 연세대학교 정치외교학과 졸업

2006년 컬럼비아 대학교 MBA 석사 졸업

2008년 스탠포드 대학교 최고경영자 과정 (SEIT) 졸업

2012년 필리핀 호세리잘주립대학 명예박사학위취득 (문화인류학)

《경 력》

1996년 EAST WEST TRADING General Manager (홍콩)

2000년 (주)진학사 부사장 이사

2003년 진학컨설팅 대표이사 사장

2008년 국제축구연맹(FIFA) 스페셜 프로젝트국 위원

2010년 (사)한국GPF재단 회장

2011년 주한한국유학생지원협의회(KISSA) 회장

2011년 범시민사회단체연합 공동대표

2012년 통일을 실천하는 사람들 공동대표

2012년 국제복싱연맹(IBF) 아시아 대표

Emaildavidyoodreamasiaorg

연락처 010-9492-2453

연락처 한반도 미래전략연구원 전문가 정책포럼 기획팀장 김권민

주소 서울시 영등포구 여의도동 17-8 동성빌딩 4F

Email kkmpsydreamasiaorg 전화 070-4393-1706