市政專題研究報告第 340 輯

區域合作—以臺北縣市為例

研究主持人：夏鑄九

臺北市政府研究發展考核委員會

中華民國九十三年十二月

夏鑄九教授

黃錦堂教授

江瑞祥教授

黃仁志

白秀娟

紀建良

許雯娟

張家源

劉鴻濃

研究主持人：

顧 問：

研究助理：

市政專題研究報告第 340 輯

《區域合作—以臺北縣市為例》

臺北市政府研究發展考核委員會委託

中華民國九十三年十二月

摘 要

過去的研究多認為，台灣推動區域合作未盡理想的癥結在於行政體系與法

制的不完備，以及，缺乏妥善的互動機制，也因此，環境管理、基礎建設，與公

共服務提供各層次的跨域合作均乏善可陳。近年，營造府際間策略性夥伴關係，

則是中央政府提出的一種政治口號，面對激烈的政黨政治衝突，更難期望這真能

發揮什麼真正效果。然而，考量台灣的全球經濟競爭與環境破壞等未來發展的急

迫挑戰，國家的領域治理方式(the mode of territorial governance)必須有所改變，

而行政區域重劃更是台灣面對全球都會區域浮現的現實的根本課題。台北都會區

域的縣市合作或合併則是這個重大政策中的第一小步罷了。

本研究認為，台北都會區域的縣市合作難以推行的真正癥結與其所潛藏的

危機，其實與全球化與資訊化推動的空間與社會巨變緊密相關。全球都會區域共

同面對的課題正是都會治理的轉型，並展現在國家正當性危機與國家的再尺度化

(state re-scaling，規模調整)的挑戰。考量台北都會治理在台灣領域治理上的示範

與領先角色，對於台北都會區行政整合的討論，也必須將產業的越界連結、創新

氛圍建構，以及，生態危機、文化認同、空間片斷化等，視為亟待面對的首要問

題。

台北，做為台灣的最重要城市，對於行政區重劃與區域合作/合併的計劃，

必須具有政治前瞻的眼光和結合社會改革的動力。本研究最後指出，策略性夥伴

關係的建立與行政區域重劃不能相互對立。期望中的政治關係需要制度的條件來

支持，才有現實的意義。首先，台北市、台北縣，與基隆市整合在同一都會區政

體系中，同時，以有眼光與度量的都會政府委屈先行，才能與周圍鄰近其他縣市

建立積極合作的夥伴關係。這是台北都會區域面對未來與更大面積的北台都會區

域中，更激進的行政區重劃的的第一小步。這是當前全球化台灣必須立即著手推

動的工作。

Abstract

The most researchers in the past thought the bottleneck of the regional cooperation in Taiwan was the deficiencies of the legal and administrative institutions. In recent years, to build up a partnership between governments is a political slogan proposed by the central government. And it’s hard to expect the effects in the severe conflicts between political parties. However, considering the urgent challenges of global economic competition and environmental destruction, the mode of territorial governance of the state has to be changed. How to redraw the existing administrative boundaries of the regional and local governments is the fundamental issue when we face the reality of the emerging global metropolitan regions. The cooperation or consolidation between city and county of Taipei metropolitan are the first and small step of this mega policy.

In this report, we think the real bottleneck and hidden crisis of Taipei metropolitan governance are highly related to the social and spatial transformation driven by the globalization and informationalization. The common issue of the global metropolitan regions is the metropolitan governance which is expressed in the state legitimate crisis and the state re-scaling challenge. Considering the leading role of Taipei metropolitan governance in the territorial governance of Taiwan, the problems of administrative integration of Taipei metropolitan have to cover the major issues of cross-boarder connections, innovative milieu, ecological crisis, cultural identity and spatial fragmentation.

Considering Taipei as the capital city in Taiwan, Taipei City Government has to propose a project of regional cooperation/consolidation in the process articulating with the dynamics of social reform as well as in a pioneer vision. We point out the strategic partnership can’t be separated with redrawing the administrative boundaries. The expected political relationship needs the institutional support in reality. At first, Taipei City, Taipei County, and Keelung City have to be integrated into a same metropolitan administrative system. At the same time, the metropolitan government needs to build up a strategic partnership with the other surrounding cities and counties in an open and tolerant mind. This is only the first and small step of a more radical administrative integration of Northern Taiwan metropolitan region in the bigger scale. This is the imperative task for current global Taiwan.

I

目 錄

第 一 章 研究主旨與背景說明 1

第一節 研究背景：全球都會區域的浮現與北北基都會治理的

挑戰 1

第二節 研究範圍與研究內容………………………………… 3

第三節 研究架構與研究方法………………………………… 4

第四節 研究成果與研究限制………………………………… 5

第 二 章 都會治理與區域合作的理論建構 6

第一節 全球化與都會區域：領域治理的轉變………………… 6

第二節 都會治理與跨域治理………………………………… 10

第三節 跨域合作模式………………………………………… 15

第 三 章 案例介紹與文獻回顧 23

第一節 案例介紹……………………………………………… 23

第二節 國內相關研究文獻回顧……………………………… 48

第 四 章 台北都會區縣市合作的發展情形 54

第一節 台灣地方政府間跨域事務處理之合作方式………… 54

第二節 台北都會區跨域課題與合作發展情形……………… 62

第三節 台北縣市區域合作的法制、行政與政治問題………… 90

第 五 章 全球化中的台北都會領域治理 104

第一節 台北縣、市的發展經驗………………………………… 104

第二節 全球化經濟中浮現的北台次及都會區域與次級台北

都區 116

第三節 台北都會區的治理危機……………………………… 124

第四節 全球化中的台北都會治理…………………………… 135

第 六 章 關於台北縣市合併 142

第一節 台北都會區行政區域調整之歷史脈絡……………… 142

第二節 縣市合併應考量的原則與初步構想………………… 154

第三節 縣市合併衝擊的初步研究－地方財政與地方派系… 167

第四節 當前的政治形勢與推動策略………………………… 180

第 七 章 結論與建議 184

II

參 考 文 獻

188

附 件 一 期中座談會簡報之會議紀錄及意見回應說明表 197

附 件 二 期末座談會簡報之會議紀錄及意見回應說明表 216

表目錄

表 2-1 都會區治理理論 12

表 2-2 都會區整合與跨域合作機制比較表－微幅調整型 18

表 2-3 都會區整合與跨域合作機制比較表－巨幅調整型 20

表 2-4 都會區執行體制評估表 22

表 3-1 美國都會區管理機制 25

表 3-2 美國地方政府跨區合作模式與優缺點比較 26

表 3-3 二十世紀英國民選式地方政府結構之變遷 29

表 3-4 大倫敦市整合過程與事權區分 30

表 3-5 各國地方政府間建立策略性夥伴關係之經驗比較分析 40

表 3-6 漢城特別市轄區人口與面積 45

表 3-7 有關台北都會區課題之政府委託研究計畫表 49

表 3-8 部分有關台北都會區課題之學術研究 50

表 4-1 台灣地區跨縣市推動協調機構一覽表 57

表 4-2 各縣市跨區域合作現況統計 61

表 4-3 台北縣市垃圾及廢棄物處理設施 64

表 4-4 台北縣市 2004 年 7 月垃圾清運概況 64

表 4-5 台北都會區大型焚化廠操作營運情形 64

表 4-6 台北市與基隆市垃圾跨縣市處理合作案重要紀事表 66

表 4-7 北基互惠合作前後垃圾處理成本比較表 67

表 4-8 台北縣各垃圾廠服務範圍 69

表 4-9 台北都會區垃圾處理場(廠)互惠支援現況 70

表 4-10 淡水河流域管理問題縣市合作議題及說明 71

表 4-11 淡水河流域開發現況表 72

表 4-12 與台北都會區交通建設相關之上位計畫與相關計畫摘要 83

表 4-13 廢棄土處理設施（土資場） 85

表 4-14 台北市政府所提之台北都會區跨域合作案現況分析 86

表 4-15 台北縣、市首長民選後縣市互動情況表 97

表 5-1 台北經濟心臟的公民營機構與企業總部的群聚 109

表 5-2 1997 年之前台北追求世界城市的發展方式 110

表 5-3 台北縣發展 SWOT 分析 114

表 5-4 工商及服務業（二、三級產業）產值比例 118

III

表 5-5 1991 年工商及服務產值統計 118

表 5-6 1996 年工商及服務產值統計 119

表 5-7 2001 年工商及服務產值統計 119

表 5-8 北台區域全球競爭中 SWOT 分析 123

表 5-9 國際重要都會區規模比較表 137

表 5-10 東亞主要的巨型城市區域 137

表 6-1 戰後台灣行政轄區調整歷程 143

表 6-2 國是會議後台北行政區重劃方案 145

表 6-3 1993 年內政部所提台北行政區重劃四方案 147

表 6-4 縣市合併對台北縣之影響 147

表 6-5 台北縣綜合發展計畫所研擬縣市合併簡併分區 148

表 6-6 台北縣市行政區劃調整議題之發展歷史表 153

表 6-7 台北都會區比較表 156

表 6-8 台北都會區縣市合併鄉鎮市區級簡併建議 156

表 6-9 台北縣、台北市、基隆市基本資料比較表 159

表 6-10 地方自治事項建議增列事項 161

表 6-11 縣市合併後行政單位整併構想 162

表 6-12 1999 年修正後的財政收支劃分法 169

表 6-13 台北縣、台北市、基隆市各項賦稅實徵淨額(累計) 171

表 6-14 台北縣、台北市、基隆市九十一年度決算比較表(政事別) 172

表 6-15 中央統籌分配稅分配方式 173

表 6-16 台北縣派系結構類型 176

表 6-17 台北縣各鄉鎮市受地方派系影響程度表（1998 年鄉鎮市長選舉） 177

表 6-18 台北縣地方派系掌握當地能力與全縣影響力（1998 年台北縣鄉鎮

市長選舉） 177

表 6-19 台北縣地方派系掌握當地能力與全縣影響力（1998 年台北縣縣議

員選舉） 179

表 6-20 2004 年總統大選，兩大陣營的行政區域主張 181

圖目錄

圖 3-1 部分分析歐盟區域整合的關鍵要素 24圖 3-2 英國 2000 年地方政府體系 29圖 3-3 日本地方自治體制架構 39圖 3-4 漢城特別市分區圖 45圖 3-5 漢城特別市行政機關組織圖 46圖 4-1 都會區建設指導小組運作流程圖 59圖 4-2 淡水河流域地理區位圖 70

IV

圖 4-3 淡水河流域截流站、抽水站、污水廠分布圖 75圖 4-4 台北捷運建設願景圖 81圖 4-5 台北縣網狀線捷運願景圖 82圖 5-1 台北縣轄區特性區別圖 111圖 5-2 北台區域內部的都市體系關係 121圖 5-3 北台都會區域在全球中的的區域體系關係 122圖 5-4 台灣對外投資業別及空間分布─按家數分，2000 年 122圖 5-5 台灣集團企業對外投資電子業之空間分布─按金額分，2000 年 123圖 5-6 高鐵營運路線與北台、中台、南台都會區範圍圖 126圖 5-7 全球化與區域空間再結構關係圖 137圖 6-1 台北都會區縣市合併範圍圖 155圖 6-2 縣市合併鄉鎮市整併假想圖 158圖 6-3 縣市合併後之政府階層 160圖 6-4 縣市合併後地方職權分工 161

1

第一章 研究主旨與背景說明

第一節 研究背景：全球都會區域的浮現與北北基都會治理的挑

戰

一、 巨變：全球都會區域的浮現

我們正面臨歷史巨變，這是經濟、政治與文化的巨變，在這個轉化過程中，

我們看到了都市化升級。這是全球資訊化年代世界性轉化的空間結果。首先是都

市化升級，是更高的都市化，而沒有像未來學者的錯誤推論，城市消亡。

我們審視今日的城市特徵是沒有城市的都市化(urbanization without cities)現象。在馬克斯‧韋伯嚴格的社會學定義之下，城市，不只是實質的“城牆”（軍事）與可見的“市場”（經濟）而已，城市是物質地根植於空間集中的人類聚落，而且是在社會組織與文化表現上的特殊空間形式。若以韋伯對工業社會所形成的對城

市的研究漫長傳統言，城市是文化與政治的建構。城市的共同體與市民身分僅見

於西方，是在東方城市中所未見到，或是只有萌芽的階段而已。因此，我們的城

市也被視為是沒有市民的城市，雖然這論點有歐洲中心主義之嫌。

基於前述的描述，我們有意對鉅形城市的分析範疇，採用都會區域一詞，而

避免鉅形城市(mega-cities)、城市區域(city-regions)、城市群、或是城市連綿區等等措辭。我們可以說，全球化與資訊社會的空間形式就是都會區域(metropolitan regons)的浮現。

那麼，什麼是都會區域呢？都會區域做為理論概念的建構，其關鍵不在於其

人口集中的規模，而是其特徵。這特徵就是：

1. 節點(node)與網絡(network)：城際網絡之間的互動與聯繫成為關鍵。

(1). 全球經濟的節點：集中了指揮、生產與管理的上層功能、媒體控制、真實的政治權力、創新與散佈訊息的象徵能力。

(2). 全球都會網絡：對腹地的強大磁吸作用與越界聯繫(cross-border links)。

2. 同時既集中又分散的空間模式與多中心的結構與功能：這不同於過去大都會區的單一中心與衛星城市的空間模式。

2

3. 生態危機的城市：短時間集中大量人口與活動的結局

4. 社會接納與排除(social inclusion and exclusion)的邏輯並存：工具性交換的全球網絡，與策略性決策的無情流動，選擇性地接通與切斷(switch on and off)越來越變得是城市興衰的關鍵所在。造就的是不連續的區段(segments)與片斷化(fragmented)的城市。

5. 制度治理：都會區域經常無以名之，邊界模糊，缺乏對應的制度治理。

6. 都市運動：也因此，都市社會運動持續不斷地以不同形式發生。

二、 都會治理的挑戰

於是，全球都會區域共同面對的挑戰就正是都會治理的挑戰。首先，都會治

理的危機表現的是國家正當性危機與國家的再尺度化(state re-scaling，規模調整)的挑戰。這是國家在全球經濟競爭與民主參與之間制度上的矛盾，具體表現為行

政區重劃的行動。

其次，在都會區域浮現的現實壓力下，都市計劃的因應趨勢是通盤性、長程

理性的整體規劃被放棄，相反地，策略性規劃、彈性、以及市民參與成為趨勢。

最後，建築的象徵意義更顯重要，西班牙畢爾包的古根漢博物館設計就是一個顯

例，相對地，建築也必須與對草根社區有反應，表現地方的意義與溝通能力。

三、 世界上的幾個類型

網絡社會的都會區域並不會只有一種類型，它因制度與文化而有不同的形

式，就如同工業城市不會都和當年的英國曼徹斯特一般。若認為都會區域只有一

種形式，將在實踐上付出嚴重的代價。過去美國的專業者常患此病。至少有：

1. 美國南加州的洛杉磯與所謂南方(Southland)都會區域、北加州灣區(Bay Area)：美國模型下的都會區域，為市場左右、無制度性能力的區域治理。

2. 墨西哥的墨西哥市的發展中國家的都會區域：都市非正是部門是城市得以運轉的主要機制。

3. 歐洲的巴塞隆納與加泰隆尼省的都會區域：成功地運用奧運會機會，建設了城市，而非反是。

4. 值得瞭解：珠三角、長三角、京津唐都會區域，這是台灣企業院越界連結的都會區域。

3

四、 回首台灣：台灣西海岸都會區域，一個多中心的都會區域已經浮現

北臺、中臺、南臺等次級的都會區域的都會治理是有急迫的國土規劃挑戰與

都會治理課題。所以，北北基都會治理僅是第一步工作，然而，由於議題尚未公

共化，成為敏感的政治版圖重繪的工程。尤其，因為近年選舉內爆，國家幾無暇

建立可執行的都會治理制度的台灣，這是本報告所處身的殘酷現實。儘管如此，

台北，作為台灣的首善之區，對於行政區域調整與區域合作的課題，更必須具有

前瞻性的眼光和改革性的實踐能力。

第二節 研究範圍與研究內容

在行政區劃與跨域合作的相關研究與討論中，儘管對於台灣的領域治理有

其理想性或客觀的思考，但在論述與實踐的策略上，卻往往存在著受限於政治可

行性的結論，尤其無法將台北都會區在全球化潮流中的網絡特殊性與在地的跨域

政策討論，這也使得相關研究的觀點往往有所偏頗。對於台灣過去推動跨域合作

的情形未盡理想的癥結點，相關研究亦多以都會區社會服務的提供、公共基礎建

設，以及財政問題等作為研究內容1，因此，亦將在區域合作不易推動的癥結點

集中於行政體系和法制的不完備，以及缺乏妥善的互動機制2。

這些行政、法制與協調機制上的不完備，以致使區域合作形成難以推動與

缺乏實踐可能的現象，當然是我們在討論區域合作所必須處理的課題面向。然

而，除了這些在法制與公共行政的因素外，台北都會區中縣市合作難以推行的真

正癥結與其所潛藏的危機，其實更與全球化與資訊化推動的空間與社會巨變緊密

相關。在全球化的發展中，都會區域已成為新經濟的創新結點與社會吸納/排除(social inclusion/exclusion)的空間表現場所，並迫使發展中國家不得不面對國家的自我弱化與其治理上的轉型需求；而全球都會節點的全球網絡、創新氛圍的建

構、生態危機與非可持續城市、空間隔離與片斷化都會，則分別拉開了廿一世紀

1 吳定（1993a）在研考會所委託的《大台北都會區行政區定位》研究中，即將縣市分治產生的

問題集中於這些面向的探討：1.都會區域共同業務的整體性問題無法有效解決；2.政府組織結構如何面對共同相關事務的統一處理；3.地理區位因人口移動，土地使用變遷的變動問題；4.

中心都市與衛星都市間業務與負擔的平等性問題；5.都會區域區域內府際間的協調性問題；以

及 6.都會區域全區綜合開發的計畫性問題。 2 趙永茂（2003）即指出台灣府際關係與跨域管理的結構性困境，無論就制度面或政治面而言，

主要問題在於政治體制仍屬於單一國制偏向中央集權的關係結構，地方政府自治權力與能力仍

然十分薄弱；加上舊地方主義政治與政治生態的惡化，以致中央與地方的政治對抗及地方政府

間與地方府會間的對立與衝突。

4

台北都會區整合的空間與社會序幕。

本研究即以目前具體形成生活圈與產業圈的台北縣、台北市為研究範圍，

針對台北都會區內主要的跨域課題與縣市合作情形進行研究，分析既存的法制、

行政，以及政治上的癥結；進一步，將台北都會區放回其晚近的發展脈絡，以及

全球化中都市區域所面臨的挑戰等現象中，加以分析台北都會區在推動區域合作

時，浮現於經濟發展、環境生態，與市民社會中的癥結與危機，同時根據縣市資

源與發展的差異情形、都市服務與都市機能的角色定位，財政收支與權責效能等

因素，思考台北縣、台北市之間的區域整合的真實問題，最後指出台北縣、市必

須加以重新整合成新的大台北市，並與鄰近的桃園縣、新竹縣、新竹市，以及宜

蘭縣，發展公、私部門間的策略性夥伴關係，以迎向全球城市的競爭與挑戰。

第三節 研究架構與研究方法

區域合作或縣市合併的課題，在地方政府的政策執行上，其實牽涉法制、

公共行政，以及政治體系的相關因素。另一方面，區域發展的現實，也同樣受到

由經濟與資訊化所帶動的全球化之影響。基於這樣的雙重理解，對於台北縣、市

區域整合的研究，其重點不在於如何快速地進行個案分析或議題式的合作方案研

擬，最重要的是如何掌握台北縣、市在區域整合過程中的發展脈絡予以分析，找

出台北縣、市在具體合作上所面臨的癥結，以及潛伏其中的危機，進而將「區域

合作」的意義拉回到根本性的省思，以進行具體可行方案的實踐性研究與規劃。

基於此，本研究先以相關具代表性的跨域課題作深入研究，包括：跨域性

的環境課題，以淡水河污染整治為例；鄰避性設施的處理問題，以區域性垃圾合

作處理為例；以及實質的基礎建設議題，以大眾運輸與捷運路網的建立為例，從

具體的政策執行面上的法制、行政體系，與合作的互動機制問題，進行不同面向

的探討。

其次，台北都會區在台灣發展上的特殊性，有著政治、經濟，與文化資源

上的優勢，同時又是台灣連結全球網絡的首要節點，因此，對於台北都會區整合

的討論，也必須考量全球化流動的影響，將生態危機、文化認同、產業連結與創

新氛圍，以及片斷化城市等現象視為區域整合應考量的面向，分析台北都會區在

發展上的真實癥結，如此，方能找出在區域合作與縣市合併之間的辯證基礎。

考量相關的案例分析與機制設計之研究以所在多有，卻缺乏兩者之間的對

話與辯證，本研係究以靜態的文獻回顧與資料分析為主，對於台北縣、市在區域

5

合作上的經驗作歷史性的分析與研究，並針對台北都會區長期發展，以及在全球

化趨勢下所浮現的各種現象與挑戰，分析影響台北縣、市區域合作的相關因素與

初步規劃未來的整合方向。

在資料的蒐集與分析上則以三類為主：

1. 研究與規劃報告：主要係有關台北都會區的研究與規劃報告，並以對於台北都會區整合性議題的相關規劃研究為主。

2. 理論文獻：包括國內外有關區域整合與地方政府跨域合作機制的期刊論文、專業書籍。

3. 報章雜誌：對於事件的紀錄，報章雜誌的報導雖然常有其主觀的立場，或對特殊議題的篩選報導與刻意引導，但其對於當時的社會反應與政治

現象，卻有其參考價值。因此，本研究亦引用相關的報導作為資料來源

之一。此外，考量參考文獻的龐雜與對讀者的便利性，相關參考或引用

自報章雜誌的資料則以以註腳形式說明來源，不另外在參考文獻中序

列。

另外，在名詞界定上，由於在調查與分析過程中發現 1970-1980 年代習用的台北都會區、桃園都會區、新竹都會區的劃分已經不易表達區域中的人口、產業

與都市功能的相互關係與台北影響力，本研究另以「北台都會區域」指稱苗栗縣

的竹南以北，包含新竹縣、新竹市、桃園縣、台北縣、台北市、基隆市的區域範

圍。

第四節 研究成果與研究限制

本研究係以研究台北都會區在區域合作上的發展況狀與其癥結為主，分析台

北縣、市的合作困境，並進一步提出縣市合併應考慮的原則，初步規劃出縣市合

併的可能構想和推動策略。但囿於研究內容與研究範圍的廣大，以及研究時間和

政治情勢的變動等因素，並未能對台北縣、市，以及基隆市在縣市合併中的行政

體系與權責調整作具體的規劃；此外，對於縣市合併後可能帶來的區域發展衝

擊，則必須有更深入的資料收集分析與經驗探討始能加以分析，這也是本研究的

限制之一。縣市合併的相關衝擊與影響分析，則建議各縣、市政府可作進一步的

研究規劃。

6

第二章 都會治理與區域合作的理論建構

都市的成長過程中，產業投資、土地使用、環境規劃、資訊流通、金融貿易

等發展，構成都市成長的主力，並在磁吸更多機能匯集的過程中，強化都市的機

能與服務，產生龐大的外部經濟規模。然而，都市的急速成長卻同時也帶來許多

社會性與生態性危機，諸如交通問題、房地價高漲、空氣污染、都市服務供需不

均，以及跨界勞動者在城市生活中所面臨的居住、生活文化，乃至於認同等問題。

都市蔓延與郊區化的現象所產生或深化的種種差異現象，在提供更多都市服務的

同時，卻也產生新的、跨域的都市問題。

領域治理是一個在經濟全球化壓力下，討論地方發展時越來越受到重視的概

念，對比於傳統「政府」（government）對「統治」的僵化成見，它指涉了對一個

地理空間的領域（territory），如市、縣、都會區、區域等的正式與非正式的治理

（或統理）過程（governance），關係著如何解決跨行政區的各種都市、環境和社

會問題，以及提供必要的制度支持，讓地方產業具備參與全球競爭的活力。簡言

之，治理的關鍵其實在於「彈性」，同時也承載了改革主義的內涵，其對立面是

僵硬的國家機器和官僚組織，而其目的則是進行制度設計的改造（夏鑄九，2001，

2004a；柏蘭芝、潘毅，2004）。

第一節 全球化與都會區域：領域治理的轉變

傳統市政學對於領域治理的討論多數集中在個別的城市基礎建設，例如公共

衛生體系、下水道、教育設施、住宅問題、交通運輸、公共安全等，其所強調的

是內部的治理3，而在實證經驗的考察上，也多以核心城市因應公共建設、市民

生活圈所影響的城市區域範圍為主。

全球化的連結使得過去的領域觀念不斷地被重新界定。簡博秀、周志龍

（2002）強調全球化的兩個空間尺度上的假設：一是城市—區域的空間體系將會

形成，同時也會帶動新的城市功能分工，共同連結成為一個大型的城市網絡區

域，以期在全球競爭中納入世界體系；二是區域內的超大城市重要性日增，除了

擔任起區域內的管理和控制的功能之外，也將擔負起重新塑造城市—區域新的競

爭力的責任(p. 167)。而區域（regions）已不是統計上的同質社經實體，其成形與

被識別的依據，其實就是已經地方化的網絡(localized networks)所建構的全球區段

3 例如黃敏恭在 1976 年針對《大台北都會區域行政區劃及組織之研究》所論述之內容，即僅以

市政發展與區域結構等市政業務和制度建立進行討論。

7

（global segments），以及數位地理學（Digital Geography）的初期輪廓（夏鑄九，

2004b）。

自由化與全球資本市場的整合則讓國家對於跨界的資本流動顯得更無招架

之力（David Held & Anthony McGrew，2002/2004：37），一方面除了帶動更多的都

會區域浮現，全球網絡節點的聯繫關係決定了城市的興衰；另一方面，全球化也

同時影響著國內的政治，以及管理這些新力量的政府能力（夏鑄九，2004b）。在

全球化以及經濟再結構的浪潮裏，對治理的討論也產生了重要的轉向4。

要瞭解全球化中領域治理的轉化過程，我們必須先審視都市發展理論的趨向

演變。都市發展的理論趨向受到幾波理論和實務經驗上的衝擊，1970 年代主要係

受到馬克思主義的理論影響，都市發展所關注的重點從制度分析轉到制度外部的

社會、經濟影響，及政策的分配效應。1980 及 1990 年代，都會政治及發展理論

則受到了市場理論（market theory）及全球化理論（globalization theory）的影響，

前者表現在土地使用、就業、休閒、福利政策等逐漸加強其市場化的發展趨向；

後者則是將都市放在全球化的脈絡之中，思索在全球競爭的趨向下，對都市的衝

擊及都市的因應之策（趙永茂，2004）。

領域治理概念最核心的部份是政府角色的轉變。它主張政府角色的協調性與

組織性作用，與過去發展掛帥國家、社會福利國家等，在性質上有相當大的不同。

這個概念既拒絕過度簡化地要求政府無作用，放任市場機制，也不單純以大有為

國家干預一切，坐大了官僚政治。領域治理的概念形成受到 1930 年代義大利地

方與區域政府制度改革之啟發。對比南義大利政府的腐化，與黑道掛鉤，北義大

利在區域產業表現上，所謂“第三義大利＂成功的經驗中，政府角色的作用引起

了研究者的注意，北義大利地方與區域政府在制度上的成功，也對當前的民主政

治的政府角色帶來新的啟發（Putnam, 1993）。尤其對全球經濟競爭中關心區域發

展與地方發展的都市與區域規劃專業者言，領域治理所主張的政府制度性改變，

更是關係實踐的重要環節，成為學界關心的研究焦點。

在全球連結的過程中，國家機器轉化成為地方制度與流動外資的中介橋

樑，並以強化本地不可移動的競爭因素，來增加自身的競爭力和對外資的吸引

力，以使其城市和經濟能與全球即時連結（王振寰，2002）；同時，因應治理體

制的轉變，在統轄範圍上，也必須進行再領土化(re-territorialization)的重新調整工

4 Gualini 即指出治理是分析國家行動的概念，一種取代階層政府的社會自我管制的形式，也是

用以分析超越政府的社會能力之概念，而不再是國家與市場的雙元主義，取而代之的是直接的

互動，議價、協商等；此外，治理更是一種分析經濟系統的社會秩序的概念，強調經濟系統的

社會與體制之著床，其分析的重點在於：決策已從正式權威體制轉向公共/私人的網絡、司法

領域間關係的改變、範圍與目的的改變，以及狀態與本質的改變(Salet etc., 2003)。

8

作。大衛．黑爾德(David Held)對於全球化重建的分析概念也指出，在全球轉化

(global transformation)的過程中，國家，即使其主權未損，也無法在對其領域邊界

內所發生的事，保持唯一的指揮權5。

地方或市政府則愈來愈成為推動企業化城市的舵手（Jessop and Sum,

2000:2289），進行地方區位和地方特性的商品化，例如為生產者服務業、消費、

或生活方式，以推出新型態的都市空間和地區、創造出特定區位的優勢以吸引旅

遊和改善居住品質；甚至尋求新的資源強化競爭優勢，來吸引國際移民和投資等

（王振寰，2002）。柏蘭芝與潘毅（2004）認為面對現實中許多區域的發展問題，

理論家和政策制定者共同關心的是，「社會如何建立信任，避免囚徒困境，以建

立交易費用最小、利於經濟發展的制度環境？」更確切地說，區域政府面臨著一

種重新包裝城市以利招商引資、解決沈重的就業問題的迫切需要。於是，一方面

開展了新一輪的城市品牌(branding)和行銷(marketing)的策略；另一方面，在持續

升溫的區域既合作又競爭的複雜關係中，傳統以公共行政為導向的行政區劃治

理，以及由中央政府主導的區域規劃，已經無力面對快速變化的經濟社會形勢。

在這種領域治理逐漸強調地方主義的浪潮下，地方政府的自主地位也必須

提昇，中央政府則在此一過程中失去其相對的影響力與重要性，國家次級政府的

角色、政策制定，與財政支出逐漸扮演重要的角色(丘昌泰，1998)。而地方政府

關於治理的發問於是更加強調“如何在全球競爭中讓政府有效率？＂，或者更露

骨的說：“如何讓地方政府有效率的為資本，尤其是跨國資本提供服務，以打贏

這場招商引資之仗？＂(柏蘭芝、潘毅，2004)

其次，領域治理概念還包括了不同層級的官僚系統在一個特定領域中的治理

方式，其中有垂直關係，也有水平跨行政區的關係。這是垂直整合中央與地方、

水平連結不同地方政府（如加州灣區的政府協會（ABAG）即為有名的例子）所

形成的以城市－區域（city-region）範圍（指涉中心城市與其周圍區域腹地）的領

域治理。在空間領域的層次上，資本主義生產方式創造了現代大都市，使農村從

屬於城市。

經過 1960 年代末，1970 年代初新馬克斯主義政治經濟學對都市社會學的批

判之後，傳統的城／鄉、都市／農村的兩元對立提法，不但是失去了分析現實力

量的詞彙，而且缺乏想像未來的潛力，以致於鉅型城市（mega-cities），或是城市

－區域（city-regions）的概念在當前經濟全球化的年代受到更多重視。面對經濟

5 關於全球化的理論辯論與再理論化，可以參考 Held, David et al.(1999)，Global Transformations:

Politics, Economics, and Cultures, Stanford, California: Stanford University Press, pp. 7-8。中譯本為：

大衛．黑爾德等(2001)，全球化大變革：全球化對政治、經濟與文化的衝擊，沈宗瑞等譯，台

北：韋伯文化。

9

全球化的形勢，全球鉅型城市與全球城市－區域的概念指涉重點在於其全球連結

與地方脫節的特性。甚至，這也被視為是資訊化社會的新都市空間形式（Castells,

1996：378-379, 403-410）。

1990 年代以後，則由於環境保護、經濟永續發展、區域經濟發展失衡等政策

問題，強化了對於地方政府間彈性與合作的需要；而居民對於居住環境品質的要

求提高，以及基於規模經濟之考量、都會生活圈概念之盛行等因素，也進一步促

成了地方政府間策略性夥伴關係的產生。

經濟管理的問題在這個過程中，變成影響府際關係的重大變數，行政結構也

被迫從單一體制走向多重體制發展；行政威權的分化，以及功能、制度上的專業

化與分離化，在資源有限及現有體制的限制下，使得各級政府與各部門間，面臨

如何協調個別組織理性與集體組織理性的問題，以求降低政策過程中的交易成

本。跨域管理制度則成為公共部門中降低協調與衝突成本，改進政府推動方案與

資源管理效率的重要推手。（江岷欽、孫本初、劉坤億，2003；黃錦堂、蕭代基、

楊致行，2004；趙永茂，2003）。

顯現在政府再造的發展上是朝向「分權化」與「自主化」的趨勢，強調提高

地方政府的自主性和加強對地方政府的授能；同時，公共管理典範本質的改變，

也將行政文化的本質從傳統的「以官為尊」的官僚文化轉變為當代「以民為主」

的績效文化（丘昌泰，1998）。中央政府必須放權於地方，行政體系與官僚體制

本身亦要從內部被解構，讓不同的行動者和利益團體能夠介入決策過程，公私的

夥伴關係（public-private partnership）成為有效治理的基礎。更重要的是破除地方

政府間不同轄區與等級互異所致使的各自為政之困境，減少官僚體制下組織運作

的成本，並提高解決問題的效率（簡博秀、周志龍，2002；趙永茂，2003）。

趙永茂(2004）也指出地方治理的都市體制（urban regime）所涉及的決定主

體，不應侷限於中央與地方政府的互動與合作，更涵蓋處於不同的公、私組織和

志願性團體間的互動關係，其目的在保持各種需求與潛能之間的動態平衡。因

此，城市－區域治理（或城市－區域統理，city-region governance）的概念指涉所潛藏的目的，就是要對比和突破中央政府集權與地方政府各自為政的困境，共

同合作來解決城市－區域的各項都市與社會問題，以及在全球經濟的競爭中，讓

地方產業的活力取得必須的制度性支持，並改變政府的調控能力。更重要的是重

新思考地方政府在全球化年代與城市網絡連結關係中的角色和治理能力，例如，

更加仰賴市民社會和地方分權治理，讓地方能夠經由自我培力的積極過程，創造

足夠的資源以更切實地回應地方需求。

10

第二節 都會治理與跨域治理

都會區的跨域政策問題始終存在於各國的政策運作過程中，但其問題之性質

與解決方式，則隨著不同的時代精神、政治體制與社會特性表呈現出不同的操作

型態和效果。更由於全球化與地方分權的政治趨向之影響，跨域政策課題越形重

要，且直接影響到地方整體發展與地方政府的施政效能（林水波，2001）。

一、 都會區治理的理論建構

1980 年代後，公共服務管理的問題越來越受整合性的官僚層級(intergrated

bureaucratic hierarchy)中多樣化(diversity)系統的影響，對地方政府在制度結構上產

生快速量變與質變的期望，加上福利支出的加劇與財政排擠效應，以及其他公共

支出的大增與經濟蕭條因素的影響，使中央與地方政府的財政關係更為緊張，也

更加重了地方政府在財政與人事經營方面的責任。

對於都會區成長與跨域政策課題的治理方式，部分學者認為有三種都市管理

研究學者所強調的概念途徑可作為討論基礎，即傳統改革主義的觀點、公共選擇

理論，與新區域主義（陳立剛、李長晏，2003；紀俊臣，2003b）：

（一） 傳統改革主義者(Traditional Reformist)觀點

傳統改革主義認為行政轄區治理的問題涉及都會區域整體的變革，因而試圖

採取根本性的解決方式，將其服務和權威擴及到都會區內之各級政府系統。此一

方式主要是從結構途徑研究區域政府，在考量各地方自治團體的政治自主性

(political autonomy)下，認為行政區域的重新整合能有助於政府規模的合理化，因

此必須將都會區內的各級地方政府政府予以整合成較大型的組織，類如大市制

(urban county)或是成為聯盟制(alliance)，避免政府間之不合作問題之一再發生，同

時促使資源不足的地方政府獲得發展，且更有效地帶動整體的經濟發展。

此外，傳統改革主義亦掛懷於公民文化健全及社會公平，認為行政體系若缺

乏相對較為集中統合，與對整體規劃較具掌握性的都會政府，則將面臨更多貧

窮、不平等，城市亦將缺乏處理經濟挑戰等問題的能力。因此，都會區必須合作

（而非競爭）才能有助於統合以都會區為範圍的政府，且在單一都會政府的巨大

安排架構下，更容易達成合作的結果。亦有學者稱此種觀點為合併主義者

(consolidator)或大型都會區政府。

然而，區域整併雖能以較一致的方式推動政務，但在行政區劃的調整方式、

調整過程中的政治性問題、原有地方政府的管轄權解消與新都會自治體系之建

立，甚至如何選擇最適行政規模與自治團體之組織等問題上，也是傳統改革主義

11

備受挑戰而必須進一步面對、研擬的課題。

（二） 公共選擇理論(Public Choice Theory)

公共選擇模式係因應某些反對傳統改革主義的單一政府模式，而由研究都市

發展學者依政治經濟學觀點所提出之另一種途徑，並將焦點放在效率、效能與回

應的達成，認為藉由政府、企業與組織等公共服務提供者之間的競爭關係，將更

能促進都會區之效能、效率與回應。

其論點係將都會區視為一公共市場，主張多核心的政治體系最能回應公民的

需求，因而容許市民在具有相互競爭關係的公共服務提供者之間作選擇。因為，

如果在都會區內能存在許多轄區彼此重疊的不同地方政府，將可透過相互競爭以

最有效率、有效能、有回應性地滿足公民的需求。

公共選擇理論試圖在都會治理體制上，提供市民（消費者）對於都會轄區內

的共同事務有更多的選擇權，而這些體制的選擇則鑲嵌在地方政府間協議、公私

夥伴關係、區域聯合會、及職能移轉等不同的公、私體系之中。然而，亦有學者

觀察英國推動的市場化與競爭機制(marketing and competition)的情形，擔心採取市

場治理模式將造成私部門廠商壟斷或寡佔而致危及公共利益，同時也過度輕忽公

私部門的差異（趙永茂，2003：23）。

（三） 新區域主義(New Regionalism)

新區域主義(new regionalism)是近年來在都會治理方面所興起的一種新模

式，也是傳統改革主義與公共選擇理論相互對話下的產物。傳統改革主義所主張

的大市制整併方式，依舊受到其是否具有較高的治理能力方面的質疑；而公共選

擇理論所建構的多核心政府治理模式，也將造成管轄權難以界定，以及增加租稅

負擔、廠商壟斷或寡佔等問題。

新區域主義則嘗試以協力(collaboration)和夥伴(partnership)關係之建構，為其

主要立論概念架構，認為在解決都會區問題時，應同時兼顧與運用競爭與合作兩

種體制，才能有效達成治理都會區的效果，並尋求在競爭與合作中的對話

(discourse)，認為應結合都會區內各種資源，同時運用公、私部門的發展力量，

在地方政府(inter-local)、地方的公私部門間(local public-private)、地方非營利組織

與社區(local NGOs and communities)間，建立一都會區治理策略性夥伴關係(local

strategic partnerships)，以營造區域治理的策略條件。

同時，在地方主義的浪潮下，地方政府的自主地位也必須提昇，中央政府則

在此一過程中失去其相對的影響力與重要性，國家次級政府的角色、政策制定，

12

與財政支出逐漸扮演重要的角色(丘昌泰，1998)。在具體的行政區體系中，仍主張設立核心都市(core city)或中心都市(central city)，強化其領導與規劃能力，引導

都會區內的各地方政府合作。而其所借重的民間力量與相關的積極作法，更是強

調對於民主原則及參與意願的實踐和應用。

表 2-1 都會區治理理論

理論基礎 傳統改革主義 （traditional reformism）

公共選擇理論 （public choice）

新區域主義 （new regionalism）

都會跨域

治理模式 經由合併整合為區域政府

(regional government) 視都會區為一市場，由多元

的服務提供者競爭。 都會區治理策略性夥伴關

係(strategic partnerships)

意 涵 維持組織之政治自主性，而將某些服務或權威擴及至

都會區內之各級政府系統。

都會區內諸多地方政府，為

利民眾之選擇，以市場觀念

建立多核心組織模式。

以協力 (collaboration)和夥伴 (partnership) 關 係 之 建構，並同時兼顧競爭與合作

兩種體制，運用公、私部門

的發展力量，結合成策略性

夥伴關係。 採取方式 1. 府 際 合 作 服 務 契 約

(inter-governmental service contract)

2. 共 同 服 務 協 定 (joint service agreement)

3. 府 際 間 服 務 轉 移(intergovernmental service transfer)

1. 區域聯合會(regional councils with no authority)

2. 職能轉移(functional transfer)

3. 公私夥伴關係

核心都市（core city）或中心都市（central city）

都會區問

題 處 理 以統合性的政治作為，組成

大 型 的 組 織 ， 如 大 市 制

(urban county) 或 聯 盟 制(alliance)。

都 會 區 問 題 之 處 理 的 問

題，可以單一功能機制達成

(single-purpose district or authority)。

治理層級整合，設立核心都

市，以其領導、規劃能力，

引導都會區地方政府之合

作。 資料來源：本研究整理

參考資料：紀俊臣，2003b；陳立剛，2003

此外，新制度論(new institutionalist theory)亦是重要的理論趨向，其研究的途

徑從歷史途徑至理性抉擇理論，在治理面上關注於網絡化的過程及夥伴關係

(process of networking and partnership)，強調區域治理制度的功能主要在於協調國家資源投資分配，並避免區域間及區域內縣市間的極化發展。而以新制度論為基

礎的新管理體制理論(new managerial regime theory)之出現，則嘗試在公共服務管

理變革過程的分析中，將焦點置於新制度化(new institutionalization)和去制度化

(deinstitutionalization)之制度變遷(institutional change)過程，並強調各行動者之間參

與協調、合作所顯現的權力關係，注重的是社會生產(social production)而非社會

控制(social control)的問題，期以在這種互動的權力關係下，促成各參與者之間形

成策略性的夥伴關係(strategic partners relations) (李長晏，1999：57；趙永茂，2003：

13

24-25)。

二、 跨域合作與府際關係

地方政府間發展合作關係的理論大致可分為三個階段：傳統時期主要是處理

都市化及都市成長的問題，往往會透過行政區域合併的方式與策略來解決此一問

題；第二階段則因應都市化及都市成長的問題，並希望提升地方政府的能力，以

滿足市民多元與多樣化的需求，因此強調功能整合，通常是透過地方政府間行政

協議、行政契約的方式發展合作關係，達到地方政府間的功能整合效益；第三階

段則由於地方政府所面臨的都市化衝擊和全球化的挑戰，強調區域治理，透過跨

越行政區界的區域治理，以政策議題為導向、進行資源整合以使其發揮綜效為手

段，提升整體區域的競爭力（江岷欽、孫本初、劉坤億，2003）。

在跨域合作的政策類型方面，林水波(2001)依政策課題的內在特質，將其歸

納三個主要政策類型，而不同的跨域政策課題在主要特性上的差異，也會直接影

響到地方政府運作區域治理機制的策略作為。

跨域環境政策主要是處理跨域的生態保護問題。由於環境生態問題天生具有

跨域特性，且跟一般民眾的基本日常生活緊密相關，因此是地方政府與民眾最容

易察覺與關注到的政策課題，且比其他的政策類型更具有政策議題形成的可行性

(feasibility)。但就此類政策問題所欲達成的生態維護目的而言，由於涉及各區社經發展狀況之差異，複雜性與困難度也往往高於其他類型。

跨域經濟政策是著眼於區域經濟共同發展之需要所衍生的跨區合作問題，此

類跨域問題是屬前瞻願景式的問題，它的產生除了具有客觀環境之需求外，主要

還是來自跨域經濟發展願景的提出，因此在性質上具有強烈的專業創發性

(creativity)。跨域社會政策主要涉及跨區間不同社會資源的互補互助問題。此類政策問題的形成主要源於不同地區之不同社會資源間具有互通有無、增補損益之

互補性(complementary)所致。

林水波(2001)並進一步以都市政權理論中所內含的都市民主治理、多元資源

整合、政策目標管理、穩定執政聯盟的精神，作為當代區域治理機制的內在操作

原理，說明思考區域治理的四項內涵：地方分權原理確立地方政府在處理跨轄區

問題時所具有的施政主體性與自主性；民主治理原理則展現當代草根民主趨勢

中，公、私部門在參與解決跨轄區問題時所具有的民主回應性與政治多元性；政

策結盟原理強調公、私部門務實面對與解決跨區問題的理性態度；彈性體制原理

14

則彰顯地方政府基於執政績效管理，以多元彈性結盟的新制度論型態對傳統政治

體制與行政做法所做的策略性調整。

另外，關於地方政府運用夥伴關係途徑的研究則主要依循著四個面向：(一)

中央政府與地方政府的夥伴關係；（二)地方政府間的夥伴關係；(三)地方政府與

企業部門的夥伴關係；以及(四)地方政府與非營利組織的夥伴關係。前兩者則為

政府間的府際關係(Intergovernmental Relationship，IGR)，後兩者則為公、私部門

之間的協力合作(Public-Private Partnership)（江岷欽、孫本初、劉坤億，2003：3）。

目前有關地方政府治理的觀念，已由傳統較為權威、封閉和狹隘的舊地方主義，

轉變為強調權力或資源互賴、開放和區域合作(regional cooperation)的新地方主義

(new localism)。因此，地方政府基於本身的發展需求和問題的抒解，越來越重視

水平的地方政府間的協力合作管理(col1aborative management)(陳立剛，2001)。

在相關理論部分，江岷欽、孫本初，與劉坤億 (2003)嘗試以資源依賴理論、

交易成本理論，與生命週期理論說明影響地方政府間建立夥伴關係的各種變

數。資源依賴理論假定組織間的合作關係會依各自資源優勢或劣勢，進行各類資

源的動態交易。而這些行動者之間具有權力依賴(power-dependence)的關係，任何

治理結果的產出都必須藉由行動者之間磋商和交易而完成。在影響地方治理過程

中有八項資源類型會影響彼此的互賴情形，包括：土地、人力、財源、權威、正

當性、資訊、組織，與社會資本(p. 9)。

交易成本理論強調地方政府間夥伴關係的建立與三項影響治理方式的變數

有關，並進一步推論出三種策略性的夥伴關係行動（江岷欽、孫本初、劉坤億，

2003：10-11）：

(1) 規模經濟愈大時，地方政府間較難建立出緊密合作關係的政策社群，而較易發展出寬鬆的議題網絡合作關係。

(2) 機會主義的預期成本愈高時，地方政府間的夥伴關係將愈穩定、長久;反之則地方政府間的夥伴關係將愈脆弱。

(3) 治理成本愈高時，地方政府會因自主性的降低而選擇逃避合作關係，或者完全依賴其合作對象，兩者皆不利於長期而穩定之夥伴關係的發展；反之，

治理成本愈低時，通常地方政府會因保有較多的剩餘控制權，而願意維持

既有的夥伴關係。

生命週期理論是指組織間的夥伴關係會隨時間的變動而出現不同的治理模

式。因為夥伴關係具有其生命週期(lifecycles)，利害關係者(stakeholder)在不同時

期中需仰賴不同的治理模式來建構其夥伴關係。這種生命週期與夥伴關係的變動

15

約有四個階段（江岷欽、孫本初、劉坤億，2003：12-13）：

1. 前夥伴合作關係階段。彼此以非正式的、信任及合作的關係來促成共同目標的達成，逐漸排除一些資源互補性不高的行動者，使網絡內的利害關係者間

降低互動時的交易成本。

2. 夥伴關係建立且穩固階段。高度結構化和制度化，組織間整合成緊密的、科層體制式的夥伴合作體，組織間的利害關係由正規化的程序和決策模式來決

定。

3. 協力遞送服務階段。夥伴關係中的各個組織在協力遞送服務的過程中進入市場競標的狀態，各組織因同時扮演供給者的角色而降低合作的關係，但某些

組織也會藉由網絡的非正式協定，建立以信任為基礎約合作契約。

4. 夥伴關係終止或持續的階段。在此階段若無法維持寬鬆的網絡合作關係，組織問的夥伴關係即告終止，反之，如果由網絡合作關係中，再度強化組織問

的相互承諾，則夥伴關係將持續存在。

策略性夥伴關係涉及合作雙方或多方之間所存在的資源互賴關係，其成敗關

鍵在於合作的任何一方是否能夠從中獲得利益，只要有任何一方認為交易成本高

於建立夥伴關係的效益，則合作關係無法成立，縱使成立也可能隨時破局。因此，

在與其他政府發展夥伴關係時，不應僅止於關注自己單方的利益，也要思考如何

創造對方的利益，作為鼓勵合作的誘因。此外，夥伴關係發展的生命週期性會隨

著主客觀情勢的推演而出現變化，重點在於地方政府是否能夠在各個發展階段中

採取彈性、靈活的策略。即使雙方合作關係結束，仍然應該維持良好的互動關係，

以做為日後在其他議題上合作的基礎（江岷欽、孫本初、劉坤億，2003：50-51）。

跨區域治理機制的設立，往往需要中央的政策支持，非地方政府間可輕易發

展出來。中央政府如果能夠制定出深具制度性誘因的法律或辦法，將可引導地方

政府間自發性地進行合作關係的建立。總體來說，政府間的合作之所以能夠帶來

利益，是由於有一定的規則或制度供雙方遵守，認為透過制度可以確保選擇合作

的交易雙方各獲其利，因此，制度的重要功能之一是保證交易者有更多意願選擇

合作，為合作創造條件；另一則是降低交易成本。

第三節 跨域合作模式

區域政策合作的關鍵性挑戰在於體制片斷化和權力結盟多樣性分歧的脈絡

下，如何處理社會與經濟活動的空間複雜性(Salet etc., 2003)。其總體理論與處理

16

模式的形成，係建立在合作意願、專業需要、財政資源及分擔風險需要，以及因

應效率之需要上。換言之，如何更有效地整合區域的發展與政策課題是當前片斷

化的制度地景中的中心課題。

區域治理機制之不同類型的產生，除了與所處理的跨域政策問題類型有關，

也關係著各地方區域之社會環境條件的差異；而跨域政策之迫切性（包括實質問

題之迫切性與問題認知之迫切性）、政府體制之開放性（政府體制允許地方政府

與民眾去發展各種合作機制的合法性空間），以及地方民主之成熟度（不同地方

政府與民眾間之政治協商文化、公民意識與社會信賴的厚薄深淺），更是影響區

域治理機制發展的關鍵（林水波，2001）。另外，依地方自治團體間合作的規模或性質，亦可區分為某地方自治團體之內部事項，而請求其他地方自治團體協助

辦理；以及跨行政區域間共同事項之處理。地方自治團體間之合作，不僅具有效

率效能考量，也是避免中央接管的手段，從而具有強化地方自主的功能。

都會區中跨域政策問題的課題範圍與解決方式，依其所涉及的變動規模、組

織正式性程度、事務管理的項目，以及影響的區域，可分為微幅調整與巨幅調整。

微幅調整的模式帶有公共選擇理論的色彩，並且融合新區域主義競爭與合作的觀

念，試圖採取較具協調性、非正式、臨時性，或專務性的處理方式。其模式主要

可分為調整都市機能運作的方式與都會區的協商機制，期以在維持現行行政組織

體制，或僅需小幅度修正目前行政體制的主要架構下，進行都會區跨域問題之處

理。其具體的處理方式包括：機構合併與職權調整、特定目的事業授權、境外管

轄權制、小型市政服務中心制，與協議會、非正式合作制（地方政府間的非政府

組織合作）、契約制。

微幅調整型模式的優點為彈性與專案性的處理方式，除了可以讓現有地方自

治單位的政治地位受到尊重，保持現有行政轄區內的地方認同與情感，同時也可

透過協商、合作，培養長期的地方自治團體間的夥伴關係。然而，其缺點則為分

割地方政府事權與增加行政單位，可能加深行政權責的混淆與重疊；且其合作成

效相當依賴其負責協調機制之工作人員的能力，也非長治久安之道。此外，對於

都會區域內眾多而複雜的問題，如何協調彼此可接受的合作條件等問題，以及彼

此財政負擔的複雜運算，亦使得都會區跨域問題難以單純地依靠合作而獲得有效

解決（可參見表 2-2）。

巨幅調整型的解決之道則是立基於傳統改革主義對於都會區域問題的看

法，進一步向新區域主義修正，認為若能處於同一的正式管轄權中，都會區跨域

問題較能獲得有效且完整之處理，並且應使區域內的政治與經濟社會的發展獲得

公平的對待，其模式係以單一行政區的大市(縣)制或都會區聯邦制為主，具體的

17

則有新設合併或編入合併、部分編入合併、區域政府、都會區二級政府，以及聯

合政府等方式。

巨幅調整型的優點在於直接整合都會區內各政府的意見與問題，對都會區建

設作整體性管理、規劃，與建設，可均衡中心都市與相鄰郊區的發展；同時行政

事務隨業務性質而劃分，節省協議溝通的人力、經費與時間，並且將在市中心區

工作的市民列為課稅範圍，財政負擔與公共服務的分享較為公允。然而，其缺點

則為都會區的整合可能會傷害到被合併者的自尊心，也可能使合併後的都市容易

產生衝突，因此會受到地方政治的反對而不易推動；此外，若被合併之地區經濟

條件較差，則可能會影響合併後都會區整體的公共服務品質，而都市交通、治安、

住宅、環境衛生、遊憩等問題亦可能因為組織過於龐大而更顯得嚴重。在財稅上，

若中心都市吸收郊區的稅源而卻採取本位主義做法，則可能擴大中心都市與鄉間

的差距而導致衝突（可參見表 2-3）。

18

表 2-2 都會區整合與跨域合作機制比較表－微幅調整型

規模 整合方式 其他類似模式 進行方式 優點 缺點 政府推動性質

機 構 合

併 與 職

權調整

廣域連合、

部分事務組合

將部分目的事業的公

部門組織予以合併，並

予以相關的職權調整。

1. 提高行政效率 2. 節省經費 可能增加行政權責的混淆重疊

中央政府介入

或地方自行調

協的專案建設

機制

特 定 目

的 事 業

授權

事務之委託、

目的事業公法人

在都會區域內，就某一

種或某些事業，設置一

專管機構統一主持

1. 統一事權，步調一致。 2. 各項公共服務均有專責單位與人

力、較具專業服務能力。

3. 主導資源的分派與利用，較能集中而有效率。

1. 分割地方政府事權，增加行政單位，致使行政權責的混淆重疊。

2. 為因應各類服務之功能區域，人力、經費與預算勢必增加。

3. 容易脫離民意的管制，使民主政治的制衡精神無法發揮。

中央政府介入

或地方自行調

協的專案建設

機制

境 外 管

轄權制

越區管轄權

經由公民投票，或由上

級政府，或訂立公法上

協議，達成行政委託、

委任，或約定，授予某

一主要地方政府管理

境域以外地區某些事

務的權力。

1. 確保都會區本身境內有計畫地發展與擴充。

2. 都會中心都市可從某些特定公共服務項目作整體性的境外規劃。

3. 可預防中心都市蛙躍式成長

1. 破壞中心都市以外衛星都市政府的自治權。

2. 有違民主原則，易遭致被管制地區人民與民意代表的反感與反對。

中央政府介入

的專案建設機

制

調整

都市

機能

運作

方式

小 型 市

政 服 務

中心制

除在都會區中心都市

外，各衛星市鎮亦設置

中心都市的服務站。

1. 維持現行行政組織體制，或僅需小幅度修正即可。

2. 中心都市之服務中心可經由傳送系統立即獲得衛星都市之重要資

訊

3. 使中心都市以外的都會區居民產生向心力，有利於中心都市建立規

劃執行政策的主導地位。

1. 有侵犯到中心都市以外縣市的自主權。

2. 也是有可能遭受到當地居民的反對。

3. 必將投入大量的人力、經費，以保持政令傳送與執行系統的順暢，

地方自行協調

的專案建設機

制

微

幅

重

整

都會

區協

商機

制 協議會 共同設置機關或職員

1. 僅牽涉到市政府和縣政府的協調，作業上比較容易。

2. 防止人口過度集中於中心都市均衡中心都市與相鄰縣市的發展。

3. 可對在中心都會工作而在郊區居住者課稅，使財稅負擔較為公允。

1. 可能因為本位主義，遭民意代表或民眾不願聯合的壓力。

2. 原本不需要聯合的地區，可能因為納入後而增加中心都市的負擔

地方自行協調

的協調推動機

制

19

資料來源：本研究整理。

參考資料：林耿弘，2003，《國土法(草案)體制下台灣都會管理機制建立之研究》；彭光輝，2000，《台北都會區重大都市發展課題縣市合作

之規劃研究》；黃敏恭，1976，《大台北都會區域行政區劃及組織之研究》；黃錦堂，2003，〈論地方自治團體間之合作〉；游慶忠，2001，《日

本廣域行政之研究─以市町村合併為中心》

非 正 式

合 作 制

（ 地 方

政 府 間

的 非 政

府 組 織

合作）

共同設立私法組

織或非正式工作

團隊

設置自願性都會

政府理事會

指都會區內各地方政

府都會區之整體發展

與建設共同組成，以協

調、技術協助為主之非

政府組織。

1. 維持現行行政組織體制，或僅需要作小幅度的修正。

2. 可擺脫重重法規約束，使問題能在短期內迅速解決，以處理較具急迫

性的問題

1. 其合作成效端賴其負責協調機制之工作人員的能力而定，並非長治

久安之道。

2. 工作人員的行政裁量權太大，使得合作雙方的變數太大，或樹立不良

的傳統（例如給紅包才辦事）

3. 合作條件不易取得一致，對於都會區域內眾多而複雜的問題，難單靠

合作有效地解決。

地方自行協調

的專案建設機

制

契約制

法律安排、

功能移轉、

府際財政負擔協

約（財政移轉）

都會區內之各地方政

府以簽訂契約方式，互

相提供本身缺乏的公

共服務項目或其他共

同合作事項。

1. 維持中心都市與相鄰限制地區地方政府之自治的地位。

2. 中心都市與相鄰都市之間的公共服務可以相互支援

3. 協議方式具有彈性，可以因應時空環境需要，彈性調整契約內容

4. 減輕地方政府的財政負擔 5. 運用預算首對來維持都會區內

的和諧與平等。

1. 由於契約內容得隨意更改，所以可能導致合作雙方將會產生一些非

預期性的變化。

2. 若無明確的法律定位，容易導致成員之間對契約的遵守意願發生改

變，其合作的成效將會大打折扣。

3. 減輕地方政府的影響力、降低地方政府的自主性。

4. 財政負擔的複雜運算公式會大幅降低合作的可能性。

5. 容易受到政治干擾

地方自行協調

的專案建設機

制

20

表 2-3 都會區整合與跨域合作機制比較表－巨幅調整型

規模 整合方式 其他類似模式 進行方式 優點 缺點 政府推動性質

新設或編入合併

鄰近縣（市）全

部轄區

擴充都會區內中心都

市之範圍，其範圍及於

相同地區之全部行政

轄區；或重新整合為單

一行政區。使政治與經

濟社會的區域趨於一

致，事權統一，以消除

彼此設施不一致的情

形。

1. 事權集中，行政效率高。 2. 對於在市中心區工作的市民列

為課稅範圍，較為公允。

3. 可對都會區建設作整體性管理、規劃、建設，均衡中心都

市與相鄰郊區的發展。

4. 節省協議溝通的人力、經費與時間。

5. 較容易實現民眾參與的理想。

1. 可能受到被合併者的阻力，因為合併會傷害到被歸併者的自

尊心，也可能因此使合併後的

都市產生衝突。

2. 可能因為地方政治的反對而不容易推動。

3. 合併之地區若因為經濟條件較差，則可能會影響都會區整體

的公共服務品質。

4. 都市交通、治安、住宅、環境衛生、遊憩等問題可能因為組

織過於龐大而更顯得嚴重。

5. 社會和經濟的發展會繼續，合併並非永續之道。

中央介入協調

或直接控制

單一行政區的

大市(縣)制

部分編入合併

將部分與中心都市密

切相關之市郊地區併

入。

1. 防止人口過度集中於中心都市，均衡中心都市與相鄰郊區

發展

2. 可將中心都會工作而在郊區居住的居民課稅，使財稅負擔較

為公允。

1. 郊區的稅源被中心都市吸收，將擴大中心都市與鄉間的差

距。

2. 中心都市的本位主義做法，可能導致衝突而不利於再次合

作。

中央介入協調

或直接控制

巨 幅

重整

都會

區聯

邦制

都 會 聯

邦制 區域政府 在都會區域內的各地

方政府之上組織一個

上位政府，以管理都會

區域全面性的事務，其

餘各地區的事務仍由

1. 各地方政府之行政單位，仍保持並處理其純屬地方性業務的

地位，可以滿足地方的情感。

2. 防止人口過度集中於中心都市，均衡中心都市與衛星都市

1. 都會區範圍可能不等於中心都市加衛星都市的總和。

2. 行政體制多加一個層級，可能造成

3. 人力編制預算均需要增加。

中央介入協調

或直接控制的

新設機制

21

資料來源：本研究整理。

參考資料：林耿弘，2003，《國土法(草案)體制下台灣都會管理機制建立之研究》；彭光輝，2000，《台北都會區重大都市發展課題縣市合作

之規劃研究》；黃敏恭，1976，《大台北都會區域行政區劃及組織之研究》；黃錦堂，2003，〈論地方自治團體間之合作〉；游慶忠，2001，

《日本廣域行政之研究─以市町村合併為中心》

5. 權責的明確劃分，避免人力浪費、時間與業務重複。

都會區二級政府 分層處理可兼顧區域與地方事務。無法分辨清楚區域與地方事務

中央介入協調

或直接控制，

或地方自行協

調的新設機制

聯合政府

原有地方政府共同組

成的新設上級政府或

區域事務協調與機制。

直接整合都會區內各政府的意見

與問題

1. 易遭受地方勢力反彈 2. 無法兼顧到地方事務

中央介入與地

方協調的新設

機制

22

彭光輝等(2000)則將都會區建設執行體制分為：（一）官僚自主型－維持現

有體制；（二）功能區域制－組織發展型；（三）規劃建設推行委員會（MPO）

－系統管理型；（四）大市制－事權集中型；（五）行政契約制－討價還價型。

並以可行性、適應性、公平性、有效性、連貫性、可變性等六項指標，對各種方

式進行評估，說明了各都會區必須依照其自身政治、社會，與經濟的不同體質，

選擇其最適合的類型，並且予以調整或混合採用（參見表 2-4）。

表 2-4 都會區執行體制評估表

類型

評估指標

維持現有體制 功能區域制 行政契約制 規劃建設推行委

員會（MPO） 大市制

可行性 不涉及組織變

動，可行性最高

解決單一問題

為主，組織變動

小，可行性高

執行組織視需要

委託，可行性高

現有組織增加一

級，需獲政策性

支持

組織結構變動

最大

適應性

執行體制不

變，在政治環境

中易妥協

偏重技術面，目

標明確，適應程

度高

契約內容無法適

應環境而適時改

變，適應性低

民眾參與程度

高，適應性高

政治因素不易

克服，適應性

低

公平性 財力不一，建設

差距擴大

單一事業整體

規劃建設，公平

性高

整體規劃建設，

公平性高

可反應公益，提

供整體性服務，

公平性高

縮短建設差

距，降低整體

建設水準，尚

具公平

有效性 協調能力不

足，效能差

事權集中，單一

目標有效達成

無法約束對方遵

守契約內容，有

效性差，且委託

項目有限，解決

都會區問題能力

不足

協調、溝通時間

長，有效性不高

事權集中，效

率高

連貫性

無整體規劃，執

行管理缺乏一

貫目標

執行目標明

確，連貫性高

項目少，目標明

確，連貫性高

整體規劃建設，

目標明確，連貫

性高

都會區整體建

設具有連貫性

高

可變性 事權不統一，缺

乏發展彈性

執行手段與方

法較固定，缺乏

彈性

對於都會區發展

問題僅能治標，

缺乏整體目標與

手段，可變性低

可發展達成目標

的不同手段與方

法，對長程目標

因應彈性大

僅能治標不能

治本，缺乏彈

性

資料來源：彭光輝，2000，《台北都會區重大都市發展課題縣市合作之規劃研究》

23

第三章 國外經驗引介與文獻回顧

1980 年代以來兩股重要的潮流帶動了戲劇性的體制轉變，包括新資訊主導

的經濟之全球化和經濟市場的開放，以及新跨政府間合作與區域管理之關係的浮

現。分散於不同層級政府之間的責任與競爭力，是歐盟不同國家對於如何進行區

域整合的關鍵面向，其差異又與中央和地方之間的府際關係有關。國家政府在都

會發展上仍有強勢的影響力(a strong stake)，但政策的場域已然轉向一個多元行動

者與多元層次的競逐(a “multi-actor and multilevel game＂)。政府競爭力的移轉增

加了對地方政府的課責和代表性，但也在國家內部培養了競爭的自治市對手。另

一方面，面臨國際的經濟區域競爭，也促生了越來越多的區域合作(coordination

and cooperation)（Salet etc., 2003）。本章分別以美、英、德、日等國家在都會區治

理上的發展，以及上海和漢城的兩個亞洲城市的發展近況作為經驗上的參考，並

且回顧近期台北都會區相關的規劃研究報告。

第一節 國外經驗引介

以歐美主要國家為例，城市區域的空間再結構除了面臨區域性的整合與全

球化的影響外，同時也必須考慮國家的政治傳統與私部門和市民社會的參與，更

重要的是如何形成分權而治的治理，並且在領域競爭、民營化，與夥伴關係等觀

念的發展中，重新思考都會治理的新形式與城市空間政策的合作。

24

一、美國

美國的聯邦主義在 1930 年代經濟大蕭條之後，地方政府由於財政短缺因而

亟需仰賴中央協助重建，中央政府的角色日益加重而有新聯主義(new federalism)

的出現，也對各州與地方政府的自治權限造成壓力。各地方政府遂試圖經由彼此

的合作或整合，一方面擴大組織與資源合作的效益，另一方面則強化地方自治權

力以抵抗對於中央的依賴，並在各州政府的主導下，相互結盟組成行動與政策網

絡(network of action and policy)以發展各項合作計畫。為了在共同的公共事務上對

於組織、人力與財務的運用有所突破，進而成立區域會議(regional councils)，或者

共同為單一特定業務而組成特區政府或特殊的合作局處。1980 年代及 1990 年

代，美國都會區域性的合作再次盛行，主要亦因地方政府普遍面臨財務的困境，

需要共同合作的機制以減少施政成本與經費負擔（趙永茂，2003；陳立剛，2001；

陳立剛、李長晏，2003）。國內在探討都會區治理方式時，亦曾以舊金山灣區政

府協會(ABAG)、南加州地區地方政府協會(SCAG)、波特蘭地區都會政府(METRO)

等作為經驗上的觀察對象（彭光輝，2000；林耿弘，2003）。

目前美國的地方政府單位約有八萬三千餘個，而地方政間的互動與合作關

係也相當複雜多樣。因此，美國對於跨域自治事務的處理，也形成了多種的選擇

圖 3-1 部分分析歐盟區域整合的關鍵要素

資料來源：Salet, Willem, etc., 2003. Institutional and spatial coordination in European

metropolitan regions. p. 4.

國家政

治傳統

私部門

利益

市民社會

歐盟 全球化

國家的再結構

分權化 民營化 治理

領域競爭

夥伴關係

城市區域的

空間再結構

無法銜接？

都會治理

的新形式

空間政策

的合作

25

模式。K. S. Christensen 將美國地方政府間發展夥伴的程度歸類為七種不同程度的

合作關係光譜，包括：(1)資訊交換(information exchange)；(2)共同學習(joint

learning)；(3)評估與討論(review and comment)；(4)共同計畫(joint planning)；(5)聯

合基金(joint funding)；(6)聯合行動(joint action)；(7)聯合開發(joint venture)(江岷欽、

孫本初、劉坤億，2003：22)。

表 3-1 美國都會區管理機制

管理機制 特色 分類

舊金山政府協會

【ABAG】

加州第一個區域性地方政府協

會，制定區域性綜合發展計畫，

來處理都會區事宜。

都會區域協商機制—契約制

南加州地區地方政府

協會【SCAG】

美 國 規 模 最 大 的 都 會 政 府 組

織，為聯邦政府所起草的交通、

成長管理、有毒廢棄物管理與空

氣管理等計畫所規範。

都會區域協商機制—契約制

波特蘭地區都會政府

【METRO】

結合波特蘭週邊三個都市所組

成都會聯盟，為美國唯一由都會

區居民投票決定的正式都會區

政府組織。

都會區聯邦制—都會聯邦制

資料來源：林耿弘，2003，《國土法(草案)體制下台灣都會管理機制建立之研究》，

p. 74

D. B. Walker 則進一步依美國地方政府的發展經驗，舉列出二十五種地方政

府跨區合作的方式，除了第二章所述常見的微幅調整與巨幅調整模式外（可參見

表 3-1），還有其他尚未普遍被討論的方式，包括：推動共同志工(volunteerism)、

多數社區夥伴關係、由聯邦政府誘導成立跨域性團體、單一財產稅基分享制等方

式（陳立剛，2001）。此外，美國亦成立全國各地區州與郡的聯盟及相關民選公

職首長、副首長及專業官僚間的協會，以促進區域內各級地方政府間的合作，並

推動政府間的非正式、義務性及合約性合作(趙永茂，2003)。

然而，都會區治理本質上即受限於行政轄區之分隔，致在適用多元的合作

模式後，仍必須面對如何在整併(annexation)與合作之間的應用。整併雖可解決大

部分的公共事務程序議題，卻也因過程繁瑣，需考量的因素眾多，致使在推動上

經常面臨可行性不高，以致地方政治人物不用積極推動相關的政策擬定或研究。

26

亦有學者因而提出漸進式變革，以建立中心政府(metropolis)或是成立另一階層組

織（例如都會政府(metropolitan government)），以管理跨域公眾事務。

此外，美國尚有一種機制常為國內學者所引介討論，即「跨地方行政區域

協調會」(Regional Council，或稱地區政府議會)。據美國「聯邦政府互動關係諮

議委員會」(U.S. Advisory Commission on intergovernmental Relations，ACIR)於 1991

年針對全美國 540 個區域協調會組織之調查，發現指涉區域協調會組織之名稱竟

高達一百一十一種之多。但大體來說，這是一種多功能的跨區域合作體制，合作

機制內的地方政府單位數不一，基本上屬於地方政府間自願性的合作組織，以議

會的形式進行各項決定，作用在協調各自之行政轄區及整體區域內的公共政策、

資源、公共服務或計畫，以促進彼此所共同構成之區域的整體利益(蘇詔勤，

2002；呂育誠，2001；陳立剛，2001)。

表 3-2 美國地方政府跨區合作模式與優缺點比較

美國地方政府跨區域合作模式 內 涵

(一) 非正式合作

Informal Cooperation

各地方政府透過非正式協力合作與行動，

進行地區性之發展與建設，是最簡易的合

作模式

(二) 府際服務契約

Inter-local Service Contracts

以地方政府契約簽訂之方式，彼此提供所

需的服務或其他合作事務。

(三) 合力協議方式

Joint-Power Agreements

由兩個或以上的地方政府共同協議進行服

務之規劃、財務分配及執行，並共同分享

服務。

(四) 正式或非正式的組織間協力

Informal or Formal Interagency

Collaboration

透過不同地方政府的組織或機構以正式或

非正式的協力，完成特定之府際方案，如

公共事業。

(五) 境外管轄權

Extraterritorial Powers

都會區之地方政府將其管轄權延伸至轄區

外的非法人郊區，以促進都會區之發展。

(六) 區域政府聯盟

Council of Governments, COGs

COG 是多功能的地區性作機制，由地方政府

自願或州規範成立。大多數的 COGs 具有地

區規劃及協調之功能，以作為區域合作之

觸媒。

(七) 城市聯邦制

Federate Government System

地區內的地方政府，以聯邦的方式組成法

定管理機構。

(八) 市、縣合作制 將相鄰之市、縣與以協調合作，使其成果

27

Municipality and County

Cooperation

擴及全部行政轄區。

(九) 兼併

Annexation

由中心城市擴大整併鄰近的郊區政府，以

進行都會整合。

(十) 區域性特區及公共管理局

Regional Special Districts and

Authorities

由州政府設定一些區域性的特區政府，其

主要功能是提供某種區域內共同需求的服

務功能，其具有三種特性：需透過州立法

規範並牽涉區域地方政府之功能移轉；它

是一個獨立、專業且政府功能完備的組

織；它的營運情形，須向特區公債擁有者、

地方政府及消費民眾負責。

(十一) 外包

Contracting

將業務透過與私人企業之簽約外包，是地

方政府經常使用的服務提供方式

資料來源：陳立剛，2001，〈府際關係研究：區域治理問題及其策略〉。

美國的經驗說明了對都會區的跨域自治事務必須採以「都會觀點」思考，

除因跨域事務在都會發生較多，亦因都會所發生的跨域問題複雜性與資源掌有的

差異或不足之處，基於互惠或互利之考量而採取成本最低的協力或夥伴關係。但

正如同紀俊臣(2003b)所指出，臺灣目前所面臨的是都會化漸增的趨勢，即使尚無

如美國大規模的都市化，亦已有顯著的生活圈問題。美國解決跨域自治問題的經

驗，係經由長達三十年之經驗累積才建構出的多元治理模式，因此，台灣地方政

府在推行此類的概念時，必須衡量台灣的社會經濟發展情形，尤其是政治性的氛

圍，能否支持此一跨域合作模式的產生。都會結構是因應整體都會發展之需要而

組織，如無全都會區之考量，只圖解決特定的政治議題，將不能有比較周延的考

量。台灣所面臨的縣（市）升格直轄市的政治難題，其合併與否應有更深入的探

討，不能以政治利益作為政治上推行的前提阻礙，而必須建構合理的都會治理理

論基礎，始能成就合理的都市組織模式。

二、英國

以實施中央集權的英國而言，1970 年代，在「大即是美」(big is beautiful)的

治理哲學導引下，中央政府大幅擴張其職權，貫徹其為國家政治中心的理念，以

28

壓縮地方政府的自主權，1966 至 1969 年的地方政府皇家委員會(Royal Commission

on Local Government)就主張建立一個大型的、集中化的、多功能的地方政府，因

為他們相信唯有建立大型的地方政府，才能擁有更多的政策資源，採取更具策略

性的角色（丘昌泰，1998）。

但另一方面，卻也發現其行政區劃與社會發展之間有頗不相合之處，於是在

1972 年通過全國地方政府區劃法，此政策將英國的行政區劃數目減少三分之二。

然而，此一大規模行政區劃也受到政治精英的反對，其理由主要為（紀俊臣，

2003a）：

（1）對地方議員與中央層次的國會議員而言，行政區劃的調整使其喪失原來掌

握的地盤，且必須重新部署選區，尤其是小地區被合併後，民意代表的名

額也跟著減少，影響其政治地盤與政治地位。

（2）對一般民眾而言，居住於較窮困的縣與資源較充足的工商縣居民，則對於

要不要進行區劃調整分別有不同的意見。

1980 年代，保�