합리적 최저임금 인상기준 마련 방안

최종보고서

2013. 6. 25

연구기관 : 동국대학교 산학협력단

< 연구진 >

연구책임자 : 이영면(동국대학교 경영학과 교수)

연 구 원 : 정진호(한국노동연구원 선임연구위원)

김동배(인천대학교 경영학과 교수)

연구보조원 : 김영민(성균관대학교 경제학박사)

신태중(동국대학교 연구원)

보 조 원 : 박혜린(동국대학교 경영학과 학부생)

제 출 문

고용노동부 장관 귀하

본 보고서를 고용노동부의 수탁연구과제『합리적 최저임금 인상기준 마련

방안』의 최종보고서로 제출합니다.

2013.6.25

동국대학교 산학협력단

단장 공 영 대

요약 vii

제1장 연구 목적과 필요성 1

1. 연구목적 및 필요성 1

1) 최저임금인상의 결과 파악 및 문제점 분석 1

2) 최저임금 결정을 위한 적정 지표·산식 도출 및 적정 인상기준(안) 제시 2

2. 연구내용 3

1) 최저임금제 운영에 대한 개략적인 평가 4

2) 최저임금의 적정 인상기준안 도출 및 검토 5

3. 연구방법 6

1) 문헌 연구 6

2) 자문 7

제2장 최저임금에 대한 이론적 연구 및 해외 사례 8

1. 최저임금에 대한 이론적 논의 8

2. 최저임금제도에 대한 학계의 입장 9

3. 박근혜 대통령의 최저임금 관련 공약 13

4. 해외 주요 국가의 최저임금제도와 인상기준 13

1) 독일, 프랑스, 미국의 최저임금제도 개요 14

2) 영국의 최저임금제도와 인상수준 결정 16

3) 일본의 최저임금제도와 인상수준 결정 19

5. 생활임금과 최저임금 21

1) 생활임금운동의 의미와 생활임금운동의 전개 21

2) 생활임금의 경제적 효과에 대한 실증분석 결과 22

3) 생활임금과 최저임금 23

4) 한국의 생활임금 23

6. 최저생계비 24

제3장 최저임금제도 현황과 노사 양측의 입장 27

1. 최저임금제도 현황 27

1) 최저임금제도의 의의 27

2) 최저임금제도의 내용 28

3) 최저임금의 심의 절차 및 결정과정 31

4) 최저임금법 개정 제안: 2012년 5월 30일 이후 31

2. 최저임금의 시계열 변화 41

1) 최저임금 비교기준의 설정 42

2) 상대적 수준의 변화 43

3) 최저임금수준의 국제비교 46

3. 소득분배비율 반영 최저임금 추이 54

1) 소득분배비율 지표 54

2) 소득분배비율 지표 분석 결과 55

3) 가계동향조사를 통해 본 소득분배 정도 56

4) 상대적 빈곤율 60

4. 최저임금 미만률 62

1) 최저임금의 절대수준과 미만률 62

2) 최저임금 미만률: 시간당 정액급여 기준 64

3) 최저임금 미만률: 시간당 통상임금 기준 65

4) 최저임금 미만률: 시간당 임금총액 기준 66

5. 최저임금법 이행 및 고용효과 67

6. 최저임금액 현황과 심의경위 68

1) 최저임금액 현황과 단신근로자 생계비 분석 68

2) 최저임금 심의 경위 79

7. 최저임금에 대한 노동계와 경영계의 입장 84

1) 최저임금에 대한 노동계의 입장 84

2) 최저임금에 대한 경영계의 입장 86

제4장 최저임금 인상기준 방안 89

1. 최저임금에 대한 연구내용 요약 89

1) 최저임금에 대한 사회적 관심 및 박근혜 정부의 공약사항 89

2) 최저임금 상대적 수준의 변화추이 요약 91

3) 최저임금 미만률의 변화추이 요약 92

2. 최저임금 인상기준 마련 원칙 92

1) 최저임금의 취지와 인상기준 92

2) 최저임금의 지표와 산식 93

3. 최저임금 결정을 위한 지표 설정 및 도출 산식 93

1) 최저임금 준거지표의 특성 분석 93

2) 최저임금과 비교임금 100

3) 통계 대상 근로자 기준 검토 101

4) 최저임금 인상률(또는 인상구간) 도출을 위한 산식 101

5) 최저임금 인상 수준의 대안 검토 102

(1) 최저임금의 절대적 수준 유지 - 물가상승률 반영 102

(2) 최저임금의 상대적 수준 유지-물가상승률과 경제성장률 반영 103

(3) 최저임금의 상대적 수준 개선과 소득분배 개선분 반영 103

4. 최저임금 인상의 최저선 설정과 타당성 검토 109

1) 적정 수준에 대한 논의 109

2) 최저임금 인상과 미만률 검토 113

3) 예측과 결과 검토 113

참고문헌 115

주요국가의 상대빈곤선 기준 25

최저임금법 적용대상 추이 29

최저임금법 개정안(1900470)의 주요내용 37

월평균 정액급여 대비 최저임금 비율 추이 37

상대적 최저임금 수준 비교(2011년 시급 4,320원) 38

주요 국가별 최저임금결정방식 40

최저임금의 상대적 수준 추이(시간당 정액급여 기준): 10인 이상

규모기준 44

최저임금의 상대적 수준 추이: 1인이상 규모 대비 45

최저임금의 상대적 수준 추이: 통계청의「경제활동인구 부가조사」 45

최저임금 수준의 비교방식 46

OECD의 최저임금 상대적 수준 산출방식(우리나라) 47

최저임금의 상대적 수준 추이: 기준값별 비교 49

최저임금의 상대수준(임금 평균값 대비) 49

최저임금의 상대수준(임금 중위값 대비) 50

OECD 최저임금의 절대적 수준 산출방식 51

실질 시간당 최저임금 국가비교: 명목대미환율(US$)기준 52

실질 시간당 최저임금 국제비교: 구매력평가환율(PPP$, 2011년) 52

국제비교 한국의 최저임금의 절대적 수준 추이 54

소득분배율 지표 추이: 2008-2010 55

2010년 임금기초통계치 및 최저임금의 상대적 수준 56

최저임금 상대적 수준 비교: 2010년 56

시장소득 및 가처분소득기준 지니계수 비교 57

지니계수 변화 추이 58

시장소득 및 가처분소득 기준 소득 5분위 배율 비교 59

소득5분위 배율 변화 추이 59

시장소득 및 가처분소득기준 상대적 빈곤율 비교 60

상대적 빈곤율(중위소득 50%미만) 변화 추이 62

최저임금 인상추이 62

최저임금 미만률: 시간당 정액급여 기준 64

최저임금 미만률: 시간당 통상임금 기준 66

최저임금 미만률: 시간당 임금총액 기준 66

최저임금법 위반업체 점검결과 67

연도별 최저임금 적용현황 68

기관별 단신근로자 생계비 추이 72

전 연령층의 절사 및 윈저화 평균 생계비 현황 73

전연령, 29세 이하, 34세 이하 생계비(분위수별) 73

미혼 단신근로자 생계비 현황(전연령) 74

근로소득 기준 상·하위 5% 제외 생계비 74

근로소득 기준 상·하위 1, 2% 절사 생계비 75

근로소득 기준 상·하위 1, 2% 윈저화 생계비 75

근로소득 기준 상․하위 5% 제외후 상·하위 1% 절사 생계비 76 근로소득 기준 상․하위 5% 제외후 상·하위 1% 윈저화 생계비 76 분위수별 생계비 추이: 전연령층 77

생계비 표본오차 78

2009년 적용 최저임금(안) 심의 경위 79

2010년 적용 최저임금(안) 심의 경위 80

2011년 적용 최저임금(안) 심의 경위 81

2012년 적용 최저임금(안) 심의 경위 82

2013년 적용 최저임금(안)심의 경위 83

최저임금, 경제성장률, 물가상승률 변화 및 최저임금의 상대적 수준 변화

추이(평균값 기준): 1988-2011 97

최저임금, 경제성장률, 물가상승률 변화 및 최저임금의 상대적 수준 변화

추이(중위값 기준): 1988-2011 98

최저임금, 경제성장률, 물가상승률 변화 및 최저임금의 상대적 수준 변화

추이(중위값 기준, 1인이상): 1988-2011 99

소득분배비율 지표 추이 106

노동소득분배율 추이 107

고용형태와 정의(고용형태별 근로실태조사) 119

고용형태별 근로실태조사 구분표 120

고용형태기준 상용근로자와 일용근로자의 비교 121

고용형태기준 일용근로자 분류표 121

OECD 국가의 지니계수 57

소득5분위배율 추이(가처분소득 기준) 59

상대적 빈곤율(가처분소득기준) 61

상대적 빈곤율 61

고용형태별근로실태조사 개요 및 사업체조사표(일부 내용) 119

사업체노동력조사 개요 122

경제활동인구 부가조사(8월) 123

최저임금법, 시행령 및 시행규칙 125

요 약

최근 우리 사회의 양극화 심화에 따라 이를 완화하기 위한 정책적인 수단으로 최저

임금에 대한 사회적 관심이 매우 높다. 특히 1988년부터 최저임금제도가 시행되었으나

아직도 임금수준의 양극화가 심화되고 있다는 점에서 절대적 수준과 함께 상대적 수준

을 제고할 수 있는 최저임금제도에 대한 재검토가 요구되고 있다. 그러나 최저임금제

도가 합리적으로 운영되기 위해서는 절대적 및 상대적 수준만이 아니라 최저임금 미만

률과 같은 주요 지표에 대한 정확한 실태분석이 선행되어야 한다. 그리고 이를 바탕으

로 고용과 소득분배에 미치는 최저임금의 경제적인 효과에 대한 분석이 필요하다.

2013년 박근혜 정부는 근로자의 기본생활 보장을 위해 합리적인 최저임금 최저인상

률 가이드라인 마련을 대선 공약사항으로 그리고 국정과제로 제시한 바 있다. 더 나아

가 중장기적인 적정 최저임금 수준의 목표치를 설정하겠다고 하였다. 민주노총과 한국

노총은 2013년 최저임금 인상을 요구하면서 최저임금수준이 여전히 낮다고 주장하고

있지만 우리나라의 최저임금 수준은 1988년 이후 중장기적으로 볼 때 U자 형태를 보

이고 있다. 특히 1998년까지는 10인 이상 규모의 상용직만을 포함해서 조사가 이루어

져 최저임금의 상대적 수준이 낮게 평가된 바 있다. 2011년을 기준으로 최저임금위원

회에서 공식적으로 활용하는 중위값 대비 최저임금의 상대적 수준은 시간당 통상임금

대비 48.2%이며, 시간당 임금총액대비 49.7%에 달한다.1) 우리나라 최저임금의 상대적

인 수준은 전제 임금근로자를 대상으로 할 때 OECD의 공식 발표와는 달리 OECD 국

가 중에서 중간정도의 수준을 보인다.

최저임금의 미준수를 반영하는 대리변수로서의 최저임금 미만률의 증가추이는 2000

년 이후 영세규모 조직의 근로자나 비상용직 근로자가 통계조사에 포함된 이유도 있으

나, 최저임금의 높은 인상률에도 기인한다고 하겠다. 2011년 기준으로 최저임금위원회

에서는 시간당 통상임금 기준으로는 6.1%, 시간당 임금총액으로는 10.8%로 추산하고

있다.

최저임금법의 취지는 법의 제1조에서 정한 대로 최저임금을 보장하여 저임금근로자

의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 통해 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것이

1) 중간값을 정할 때 평균수준의 임금값은 소수의 고임금자로 인해 평균이 상향되는 불합리함이 있어서 평균값이

아닌 중위값, 즉 임금수준을 기준으로 하여 중간에 위치하는 근로자가 받는 임금값을 이용하는 것이 합리적이

며, 선진국도 대부분이 이 중간값을 평균수준의 임금값으로 사용함

다. 법에서는 최저임금의 인상에 대해 경제성장률, 소비자물가상승률, 유사근로자의 임

금인상률, 그리고 소득분배조정분 등을 고려하도록 하고 있다. 하지만 어느 국가도 이

러한 요소들을 특별한 산식에 적용하여 자동적으로 결정하고 있는 나라는 없으며, 일

정한 구간을 정하고 관련 위원회에서 최종적으로 결정하는 경우가 많다.

최저임금 인상을 위한 준거지표를 살펴보기 전에 해당 지표들의 특성을 살펴볼 필요

가 있다. 주요 지표인 경제성장률, 소비자물가상승률, 소득분배율과 같은 지표들은 실

적치에 기반하여 미래의 예측치를 가지고 향후 최저임금 수준을 정하기 때문에 결정시

기와 적용시기간에 괴리(수준에 대한 과대평가 또는 과소평가)가 발생하는 것이 불가피

하다. 따라서 직전연도의 실적치보다는 과거 몇 년치의 평균값을 사용한다면 오차를

줄이고 급격한 변동 또한 줄일 수 있을 것이다. 각각의 지표에 대해 살펴본다.

첫째, 경제성장률의 경우 단기적으로 자본에 대한 투자가 고정되었다고 가정하면, 결

국 경제성장률은 노동생산성 증가분으로 간주할 수 있다.

둘째, 소비자물가상승률은 최소한 상대적인 수준에서 현 수준을 유지하기 위해 반영

되어야 하는 내용이다. 소비자물가상승률이상으로 최저임금이 인상되지 못하면 비록

절대수준은 높아지나 상대적인 수준은 하락하게 된다. 이 두 지표는 설명한 대로 3∼4

년 정도의 평균값을 사용하는 것이 바람직하다.

셋째, 유사근로자의 임금인상률이다. 다른 집단, 예를 들어 노조가 기업과 단체교섭

을 통해 인상되는 교섭타결임금인상률이 최저임금인상률보다 높다면 최저임금의 상대

적 수준은 떨어질 수밖에 없다.

넷째, 소득분배조정분도 최저임금의 상대적인 수준을 제고하기 위해 다양한 지표를

활용할 수 있다. 이에 대해서는 좀 더 자세히 살펴보자.

최저임금의 상대적인 수준을 파악하는데 있어서 소득분배조정분은 평균값이 포함하

지 못하는 양극화 문제를 완화하기 위한 내용으로 중위값의 사용이 구체적인 방법이라

고 하겠다. 최저임금위원회는 소득분배율 지표로 ① 하위10%의 근로자의 임금률(P10)

을 하위 50%번째 근로자의 임금률(P50)로 나눈 값과 ② 최저임금액 시급을 하위 50%

번째 근로자의 임금률(P50)로 나눈 값을 사용하여 왔다.

여기서 먼저 살펴보아야 할 내용으로는 비교대상 근로자집단이 누구인가 하는 점이

다. 현재 평균값은 사업체노동력조사결과를, 중위값은 고용형태별근로실태조사결과를

이용하여 정한다. 또한 최저임금의 경우 우리나라에서는 모든 임금이 포함되지 않으므

로 비교를 위해서는 정액급여나 통상임금을 이용하는 것이 바람직하다. 고용형태별근

로실태조사결과는 1인 이상 전체근로자에 대한 통계를 발표하고 있으나 사업체노동력

조사결과는 아직 상용근로자 1인 이상 통계를 발표하고 있지 않고 있다.

최저임금의 상대적 수준을 정하기 위해서는 정확한 기준을 정해야 할 것이다. 평균을

정하는데 말 그대로 평균인지 아니면 평균을 의미하는 중위값인지, 정액급여인지 아니

면 통상임금인지, 전체근로자인지 아니면 상용근로자인지, 1인이상 모든 사업체 대상의

통계조사인지 아니면 5인이상 사업체를 포함하는 통계조사인지 등을 정할 필요가 있

다. 그리고 이미 1인 사업장에서 종사하는 근로자에 대한 통계가 존재하는 상황에서

이를 무시하고 과거 기준만을 주장하는 것도 문제가 있다. 다만 이에 대한 논의는 정치

적이고 민감한 이슈이므로 정책적인 판단이 필요하다고 생각된다.

인상수준에 대한 기준이 결정되면 그에 대한 일반적인 산식은 도출할 수 있으나 그

렇다고 해서 특정한 공식이나 지표를 바로 연계하여 최저임금 수준을 정하는 국가는

별로 없으며 대부분 노사공간에 논의를 통해 정하는 것이 일반적이다.

최저임금 인상수준에 대한 대안을 검토하는 것이 다음 과제다. 대안으로는 절대적 수

준유지, 상대적 수준유지 그리고 상대적 수준개선 등을 고려해 볼 수 있다. 먼저 절대

적 수준유지는 물가상승률을 반영하는 것이다. 최저임금의 구매력 수준을 유지하기 위

해 물가상승률을 반영하는 것으로 가장 낮은 수준의 최저임금 인상방안이라고 하겠다.

동결은 현재 수준이 높다는 것이며 절대적 수준만이 아니라 상대적 수준의 하락이다.

따라서 매우 예외적인 경우라고 하겠다. 따라서 물가상승률을 반영하는 인상 수준은

경영계에서 교섭초기에 제시하는 안이 될 수 있다. 기존의 동결주장보다는 설득력이

있으며, 교섭에 따른 비용절감에도 효과적일 수 있다.

두 번째로는 상대적 수준유지이다. 이를 위해서는 경제성장률과 물가상승률의 합을

인상수준으로 정하는 것이다. 물가상승률은 절대적인 수준유지이고, 단기적으로 노동생

산성 향상분인 경제성장률을 반영하여 상대적인 수준을 유지하는 것이다. 그러나 이

상대적인 수준유지로는 현재의 소득격차를 축소하지 못하기 때문에 양극화 문제의 해

소방안으로는 부족하다.

세 번째가 상대적 수준의 개선인데, 물가상승률과 경제성장률에 더하여 소득분배 개

선분이 추가되는 것이다. 여기서의 현실적인 목표는 노동계가 주장하는 평균임금의

50%가 아니라 평균적인 임금 즉 중위값의 50% 수준을 의미하는 것이 합리적이다.

여기서 소득분배 조정분을 반영하기 위해 어떠한 기준을 활용할 것인가를 고민할 필

요가 있다. 현재의 소득분배 상황을 판단하기 위한 지표로는 거시적인 소득분배관련

지표인 지니계수나 소득분위배율이 있고, 계층간 분배지표인 노동소득분배율이 있다.

하지만 이러한 거시적인 지표들은 최저임금인상으로 개선된다는 연결고리를 찾기가 어

렵다. 따라서 본 연구에서는 이러한 지표들의 문제점을 살펴보고, 평균적인 근로자 임

금의 50%수준을 소득분배개선을 위한 기준지표로 제시하고자 한다.

첫째, 지니계수는 소득분포의 불평등도를 측정하는 계수로 매우 많이 활용되고 있지

만, 최저임금이 인상된다고 해도, 노조가 없는 비공식부문에서 최저임금인상이 제대로

지켜지지 않고, 노조가 있는 공식부문에서만 실질적인 임금인상이 이루어지는 경우 오

히려 소득분배가 악화되고 지니계수로 본 불평등도는 심해질 수 있다. 또한 최저임금

을 올린다고 해도, 여타 요인으로 최상위 계층의 임금수준만 높아지면, 소득분배는 오

히려 악화될 수 있다. 결과적으로 지니계수를 활용하는 것은 부적절하다고 할 수 있다.

둘째, 소득분위배율이다. 이는 소득을 수준에 따라 10개 집단으로 나누거나 순위를

매겨서 특정 두 집단이나 두 개인의 상대적인 비율을 보는 것이다. 우리나라 최저임금

위원회에서도 분석하고 있으며 최저임금을 하위10분위 계측의 임금수준과 비교하는 것

이다. 하지만 일반적으로 최저임금은 최하위10분위 계층의 임금수준과 비슷해서 최저

임금을 올리면 이 계층의 임금수준은 영향을 많이 받으나 중간분위나 최상분위계층의

임금은 별로 영향을 받지 않기 때문에 소득분위배율이 별로 변하지 않을 수 있다. 또한

최저임금수준이 최하위 계층의 임금수준보다 낮거나, 최저임금준수를 위한 강제이행제

도가 충분하지 않으면 소득분배는 오히려 악화될 수 있다.

셋째, 영국에서 활용되는 지표로 위의 두 번째 지표와 사실상 내용이 같은 저임금(하

위10분위 계측의 임금수준)대비 최저임금수준이다. 위에서와 마찬가지로 최저임금이

제대로 지켜지지 않으면 저임금은 해소되기 어렵다.

넷째, 노동소득분배율이다. 이는 국민소득 중에서 노동소득이 차지하는 상대적인 크

기로 정의되는데 집계추정상의 문제가 있다. 국민소득의 개념을 ① 국내총생산 또는

② 요소국민소득으로 정의함에 따라 차이가 발생하고 있으며, 자영업주의 소득 전부를

영업잉여로 간주하고, 피용자보수만을 노동소득으로 산정함에 따른 과소추정의 문제점

이 있다. 이로 인해 노사간에 지표선정을 둘러싼 갈등이 상존하고 있다.

다섯째, 평균적인 근로자 임금의 50% 수준이다, 앞에서 살펴본 기준 지표들이 다 정

책지표로 활용하기에는 문제점을 가지고 있는바 국제기구에서 최저임금과 관련하여 가

장 많이 제안하고 있는 지표는 평균적인 근로자 임금, 즉 중위임금의 50% 수준이다.

이 지표는 중위임금을 사용하기 때문에 극단적인 값에 의해 영향을 받는 평균임금의

문제점을 피할 수 있고, 구체적인 수치를 정책적인 목표로 정할 수 있어서 중장기적으

로 관리가 가능하다는 장점을 가지고 있다. 따라서 현 정부가 제시하는 중장기적인 목

표치로서도 큰 문제가 없다. 다만 이러한 중장기적인 목표와 정책집행은 사용자측에

대한 부담이 크다고 하겠다.

좀 더 구체적으로는 1인이상 사업체에서 종사하는 전체 근로자를 대상으로 할 것인

가 하는 점인데 1인 이상으로 유지하고 시간급 기준으로 전체 근로자를 대상으로 하면

될 것이다. 고용이 불안정한 임시직이나 일용직의 경우라도 시간급으로 계산하여 활용

하기 때문에 큰 문제는 없을 것이다. 하지만 비상용직인 비교 임금으로는 최저임금에

서 제외되는 임금도 있으므로 총임금보다는 정액급여와 통상임금에서 선택하여야 하는

바 정액급여가 통상임금보다 더 큰 범위이기 때문에 정액급여를 사용하면 노동계도 크

게 반대하지는 않을 것으로 생각된다. 추가적으로 최저임금을 고려할 때 사회 보험료

나 근로소득장려금과 같은 내용도 포함하는 종합적인 고려가 필요하다.

최저임금 인상의 최저선 설정과 그에 대한 타당성을 검토해 보도록 하자. 적정선은

결국 상대적 수준 개선을 위한 소득분배율을 고려한 수준인 경제성장률+물가상승률+

(소득분배 개선분)으로 정해져야 할 것이다. 물론 이에 대해서는 경영계가 반대할 것으

로 예상된다. 최저임금의 상대적 수준 는 다음 식과 같이 초기 상대적 수준 , 최저

임금인상률 및 평균임금상승률 의 상대적 크기에 의존하기 때문에 시기 t에서

의 최저임금인상률은 다음과 같이 나타낼 수 있다.

중장기적으로 최저임금의 상대적 수준은 최저임금인상률이 평균임금상승률보다 높아

야 개선되고, 노사중립적인 생산성임금제에 따른다면, 고용변화를 무시하는 경우 평균

임금상승률은 경제성장률 및 물가상승률 의 합계이다. 그리고 최저임금 상대적 수준

목표치 와 현재치 의 갭을 단계적으로 축소하는 방법을 고려할 수 있다. 여기서

는 조정계수이므로 1을 정하면 1년 만에 목표를 달성하는 의미이며, 1이하의 값을 가

지는 경우는 중장기적으로 몇 년의 목표를 가지고 진행한다는 의미이다.

박근혜정부가 제시한 최저임금 수준의 지속적인 개선을 통한 합리적인 수준 도달은

향후 5년 동안의 지속적인 노력을 통해서 가능할 것이다. 하지만 거시적인 경제지표인

지니계수나 노동소득분배율과 같은 지표는 최저임금인상과 직접적인 연계성을 찾아보

기 어려우며 그보다는 평균적인 임금의 50% 수준으로 정책적인 목표로 설정하고 이를

달성하기 위한 노력이 요구된다. 다만 여기서 평균적인 임금은 중위임금으로 하여 과

대한 높은 임금으로 인한 평균임금의 왜곡을 피할 수 있고, 이미 정부에서 조사하고 있

는 1인 이상 또는 5인 이상 사업체를 기준으로 하여 그러한 사업장에서 일하고 있는

전체근로자를 대상으로 50%수준을 목표로 한다면 정책적인 목표달성은 가능할 것으로

판단된다.

제1장

연구 목적과 필요성

본 연구는 지난 20여 년 동안 최저임금이 지속적으로 인상되어 왔음에도 불구하고

저임금 근로자의 생활안정이나 임금격차의 완화 등에 미치는 역할이 미흡하고, 최저임

금 심의과정에서 노사간 대립이 발생하는 등의 문제를 해소하기 위해 최저임금 결정을

위한 적정 지표 및 산식의 도출 그리고 이를 통한 적정한 인상기준이나 구간안을 마련

하여 제시하는 데 그 목표가 있음

1. 연구목적 및 필요성

○ 최저임금은 지속적으로 인상되어 왔음에도 불구하고

- 최저임금제도가 저임금 근로자의 생활안정 및 임금격차 완화 등의 역할이 미흡한

측면이 있었고

- 합리적 기준 미비 등으로

- 매년 최저임금 심의과정에서 노나 사측의 위원들이 집단으로 퇴장하거나 회의진

행을 방해하는 등 노사간 대립이 발생하는 문제가 발생하고 있음

○ 이에 최저임금 결정을 위한

- 적정 지표·산식 도출 및 이를 통한 적정 인상기준 마련을 제시하여

- 최저임금위원회에서 합리적 수준의 최저임금 인상안이 심의·의결되도록 지원하는

데 연구 목적이 있음

1) 최저임금인상의 결과 파악 및 문제점 분석

○ 최저임금법이 1988년 제정되고 시행된 이후 20여년이 지났으나 현재까지 최저임금

이 저임금근로자의 생활안정 및 임금격차완화에 어떤 역할을 했는지에 대한 개괄적

인 검토와 분석이 필요함

- 노동계는 별로 기여한 바가 없다고 하나, 경영계는 이미 충분하게 인상되어 한계

기업이나 영세기업은 상당한 부담을 느낀다고 주장함

○ 최저임금은 현재 법적으로 소득분배조정분 등을 고려하여 정하도록 하고 있으나 실

제로는 이러한 내용이 제도화되지 못해 매년 최저임금위원회의 활동이 파행되는 결

과를 가져오고 있음

- 노사의 입장에서는 처음 제시하는 수준에서 사실상 협상을 시작하므로 공익의

‘반으로 나누기’ 기준을 고려해서 사측은 동결이나 극히 낮은 수준의 인상을 제시

하고, 노측은 매우 과도한 수준의 인상을 요구하게 되어 매우 소모적인 협상이

불가피한 측면이 있었음

- 2012년에 공익위원은 일정한 범위를 제안하고, 노측과 사측의 제안이 이 범위에

포함되지 않으면 전체회의를 개최하지 않겠다는 입장을 제시한 바는 있었으나 아

직 이러한 논의가 제도화되지는 못했다고 할 수 있음

2) 최저임금 결정을 위한 적정 지표·산식 도출 및 적정 인상기준(안) 제시

○ 기존에 활용된 지표나 산식에 대한 분석을 통해 적정한 인상기준을 마련할 수 있는

지표와 산식을 도출할 필요가 있음

- 지난 20여 년 동안 최저임금위원회의 공익위원을 중심으로 다양한 노력이 기울

여진 바가 있으며, 기본적으로는 최근 대통령 당선자의 공약이나 언론에서 언급

되고 있는 경제성장률+물가상승률+α(알파)의 내용은 과거에도 많이 언급된 바

있음

- 따라서 아주 새로운 방식의 지표나 산식을 도출하기보다는 기존의 내용을 바탕으

로 실제 적용이 가능한 지표나 산식을 구체적으로 도출하고 그에 대한 논리와 타

당성을 제공하는 것이 중요함

○ 현재 최저임금의 인상수준은 차년도에 적용되므로 활용되거나 고려되는 각종 지표

들의 경우는 실제 실적치를 활용하느냐 아니면 예측치를 활용하느냐 하는 문제점을

고려할 필요가 있음

- 최근과 같이 단기적인 미래에 대한 예측도 어려운 상황에서 예상하지 못한 매우

급격한 경기변동에 대해서는 일단 결정한 사항에 대해서도 수정이 가능한 제도를

검토할 필요가 있음

- 예를 들어 경제성장률이 음의 값을 기록할 경우 이를 그대로 반영하는 것은 문제

가 있으며, 물가상승률도 마찬가지임

- 또한 경기가 매우 좋거나 매우 나쁠 경우 실적치나 예상치를 그대로 산식에 적용

하기보다 일정 수준의 조정이 가능하도록 여지를 두는 방안도 고려될 필요가 있

음

○ 그러나 현실적으로 특정한 지표나 산식을 개발한다고 하더라도 중요한 점은 노사

양측이 수용할 수 있는 타당성, 즉 명분과 근거가 중요하다고 하겠음

- 특히 특정하게 아주 구체적으로 정해지는 기준을 가져오는 산식의 경우에는 노사

양측이 서로 협상을 할 수 있는 여지를 없앨 수 있기 때문에 신중하게 접근할 필

요가 있음

- 구체적인 기준이 산출되는 산식보다는 일정 정도의 구간을 제시하는 산식을 도출

하는 것이 중요할 수 있는데, 이는 노사간 협상의 여지 그리고 공익을 대표하는

집단의 공익성 반영가능성을 유지하기 때문임

○ 본 연구결과에서 제시하는 특정한 구간이 적용되는 경우에는 정부를 포함하여 공익

의 입장에서는 특정 구간 내에 제시되는 노사 양측의 제시안에 대해서만 공식적인

협상이 가능하도록 하는 방향을 관례화하거나 규정화하는 방식을 검토하여 운영할

수 있을 것임

- 이 내용은 앞에서 언급한 대로 과거에도 적용된 바 있으며 2012년에도 적용된

바 있음

2. 연구내용

○ 최저임금제도의 취지에 맞게 저임금 근로자의 생활안정을 위한 적정 수준의 인상률

을 보장할 수 있는 기준이 제시될 필요가 있음

- 기존의 자료를 보면 최저임금의 인상수준이 전체 근로자 임금의 평균 인상률에

미치지 못한다는 노동계의 주장도 있으므로, 최저임금제도의 취지가 실제로 적용

되어 왔는지, 아니면 실제로는 그 격차가 오히려 확대되어 왔는지에 대해서도 객

관적인 검토가 필요함

- 최근 논의가 확대되고 있는 생활임금 등에 대한 논의를 포함함

○ 다만, 경제여건, 영세사업장의 지불능력 및 최저임금이 고용 등 국가경제전반에 미

치는 영향 등이 종합적으로 검토·반영된 합리적인 최저임금 결정기준 마련이 필요

함

1) 최저임금제 운영에 대한 개략적인 평가

○ 최저임금법제도가 이미 20년이 지났으나 아직 안정적으로 운영되고 있다고 평가하

기는 어렵기 때문에, 간략하게 지금까지 최저임금제도의 운영과 그에 대한 평가를

진행하고자 함

○ 특히 최근 대통령 선거와 18대 정부의 출범과 관련하여 새누리당의 공약에서는 최

저임금에 대한 내용을 포함하고 있으므로 이를 고려하여 정책적인 방향에 대한 언

급도 필요함

○ 당선인의 공약사항은 (1) 최저임금 인상기준 마련: 매년 물가상승률과 경제성장률을

합한 수준을 최저임금 최저선으로 하고, 여기에 노동시장 상황을 감안하여 소득분

배 조정분을 더함, (2) 최저임금 준수를 위한 근로감독강화: 반복적으로 최저임금

위반 사업주에 대해 징벌적 배상제도의 도입으로 정리됨

- 이러한 공약이 다른 공약이나 정책집행 그리고 여러 요인을 고려할 경우에도, 실

현가능하며 실현이 필요한 것인가에 대해서는 종합적인 검토가 요구됨

- 노사간에 근본적인 입장 차이에 반영되지만 근로자의 평균임금에 대해 어떤 자료

를 이용하는가에 대해서도 고민이 필요함

2) 최저임금의 적정 인상기준안 도출 및 검토

○ 최저임금법 제2장 제4조 최저임금의 결정기준과 구분에 보면 제①항에서 최저임금

은 근로자의 생계비, 유사근로자의 임금 및 노동생산성을 고려하여 사업의 종류별

로 구분하여 정한다고 정해져 있음

- 그러나 우리나라의 경우는 매년 경영계의 동결주장과 노동계의 두 자리 수 인상

등과 같이 상당한 괴리감을 가지고 출발하고 있어서 실효성을 가지기 보다는 오

히려 정치적인 판단의 결과로 인상률이 결정되는 경향이 있음

(1) 적정 인상률 수준 제시

○ 본 연구에서는 최저 수준의 인상률을 결정할 수 있는 지표를 검토하고 인상률에 대

한 산식을 제시하여 이를 바탕으로 일정 수준의 인상률이 제시될 수 있도록 함

- 그러나 인상률이 자동적으로 결정되는 방식의 접근은 해외에도 사례가 없으며 바

람직하지도 않으므로 노사가 협상을 통해서 최종적인 결정이 이루어지도록 하되,

논의의 시작을 위한 일정 범위가 제시되도록 할 필요가 있음

○ 그러나 최저임금의 인상률은 매우 다양한 요인이 복합적으로 작용하고, 정치적인

요인도 중요하게 작용하므로 이를 고려하여 검토안을 제시할 필요가 있음

- 예를 들어 저임금근로자들의 경우에는 물론 최저임금 외에도 근로장려세제 등과

같은 다른 소득지원제도가 있으므로 이에 대한 종합적인 검토도 필요할 것임

(2) 최저 인상수준 결정을 위한 지표 및 산식의 제시

○ 노사 그리고 공익이 결정하는 최저임금 수준에 있어서 그 시작점으로는 최저 인상

수준에 대한 타당한 기준제시는 필요함

- 즉 경제성장률, 소비자물가상승률, 유사근로자의 임금상승률 및 소득분배조정분

등이 종합적으로 고려되어야 할 것임

(3) 소득분배 조정 정책을 위한 지표 및 산식의 검토 및 제시

○ 그리고 특히 소득격차의 완화를 위한 소득분배 조정관련 사항이 충분이 반영되어야

중장기 목표 달성을 통한 정책적 목표달성도 가능할 것임

(4) 최저임금제도의 실행과 운영방안에 대한 개략적 제언

○ 하지만 최저임금의 인상은 고용과 관련된 의사결정에 매우 중요한 요소로 작용하며,

최저임금지급 위반 가능성의 확대 등과 같은 요소도 분석되어야 함

- 일반적으로 최저임금이 인상되고, 우리나라와 같이 최저임금 인상에 따라 임금이

인상되는 영향률이 높은 경우에는 신고전학파 경제학자들의 주장대로 자본으로

고용을 대체하려는 경향이 강해지고, 그 결과 고용규모가 축소되는 결과를 가져

올 수도 있으며, 특히 영세사업장이나 소규모 개인사업자의 경우 근로자채용을

회피하는 결과를 가져올 가능성도 있음

- 최저임금의 인상은 지속적으로 이루어지고 있으나 고용노동부를 비롯한 정부부처

의 조사 등에 따르면 최저임금 수준 미만으로 임금을 지급하는 경우(즉 최저임금

법을 위반하는 경우)가 지속적으로 증가하고 있다는 점도 고려되어야 할 것임

3. 연구방법

○ 최저임금의 인상에 대한 논의는 최근 다양하게 진행되고 있는 바 본 과제의 연구기

간이나 소요예산을 고려하여, 별도의 실태조사와 같은 사항은 제외하고, 기존의 연

구자료에 대한 문헌 연구 및 전문가에 대한 자문을 통한 연구를 진행하였음

1) 문헌 연구

○ 최저임금에 대해서는 전통적으로 경제학을 중심으로 학문적 그리고 정책적으로 연

구되어 왔으며 최근에는 다양한 학문에서 접근하고 있음

- 다만 시기적으로 제한이 있으므로 외국문헌에 대해서는 이차적인 접근을 통해 정

리하였음

○ 국외에서도 최저임금에 대해서는 다양하게 연구되어 왔고, 다양하게 시행되고 있기

때문에 기존의 자료를 중심으로 최저임금의 결정기제 및 효과 등에 대해 문헌연구

를 통해 정리하였음

- 필요한 경우에 한해 금위원회의 내부자료나 고용노동부의 내부자료에 대해서도

접근하여 자료를 정리하여 활용하였음

- 특히 최저임금 결정기준과 관련된 내용들을 포함하여 연구하였음

2) 자문

○ 본 용역과제의 경우 그 시기가 새로운 박근혜정부의 출범과 맞물려 있어서 정치적

으로도 매우 중요한 주제이기 때문에 관련 전문가의 자문을 적극적으로 수렴하여

용역과제 내용에 포함하였음

- 본 용역과제 수행에 대한 독립성이 중요하기 때문에 현재 최저임금위원회의 위원

들은 과제 수행에 공식적으로 참여하지 않는 것이 바람직하지 않지만 개별적인

면담이나 자문 등을 통해서 의견을 수렴하였음

- 추가적으로 최저임금관련 전문가에 대한 자문을 통해 의견을 수렴하였음

○ 물론 그렇다고 해서 최저임금의 결정이 노와 사 일방에 치우쳐서는 곤란하므로 객

관적이고 독립적인 입장을 견지하여 합리적인 인상기준 산식 제시를 시도하고자 함

- 본 연구용역과제의 궁극적인 목적이 구체적인 산식이나 지표 등이기 때문에 그에

대한 대안제시가 필요하여, 이를 위한 노력을 구체적으로 기울였음

제2장 최저임금에 대한 이론적 연구 및 해외 사례

최저임금은 1988년에 제정되고 시행된 이후 20여년의 시간이 흘렀으나 우리나라의

최저임금제도에 대한 평가는 엇갈리고 있기 때문에 본장에서는 이에 대해 간략히 정리

하고 문제점을 파악하며 그에 대한 정책적 논의도 분석하기로 함

1. 최저임금에 대한 이론적 논의

○ 1990년대를 전후하여 근로복지라는 개념에 대해 박세일(1988)이나 유길상(1991)은

‘임금과 근로시간과 같은 기본적인 근로조건 외에 부가적으로 근로자와 그 가족의

생활 안정 및 향상을 목적으로 실시되는 제반 시책 및 활동’으로 정의하고 있고, 이

후 박찬임(2001)도 근로자와 연계되어 근로자와 그 가족에게 주어지는 시장외적인

급여와 서비스로 정의하고 있음

○ 좀 더 구체적으로 근로복지는 국가나 공공기관이 중소기업 근로자나 저소득 근로자

등의 취약계층 근로자들에 대해 기업복지를 내용으로 하는 각종 복지혜택을 제공하

는 것으로 규정하고 있음(남찬섭, 2004)

- 근로복지는 내용상으로는 기업복지이나 형식상으로는 국가의 개입형식을 취하고

있음

- 이런 점에서 우리나라에서 근로복지는 기업복지를 내용으로 한 복지혜택과 국가

개입형식이 중소기업 근로자들을 매개로 하여 결합된 독특한 점을 가짐

○ 역사적으로 보면 서구의 경우 20세기초 독점자본주의 시기에 등장하였던 사용자 주

도의 ‘복지자본주의’가 대공황과 제2차 세계대전을 거치면서 다른 형태의 복지로 대

체된 바 있음

- 유럽의 경우에는 강력한 노동운동을 배경으로 하여 시민적 보편성에 기초하여 국

가복지가 확립됨으로써 초기의 복지자본주의는 국가복지를 중심으로 한 복지체계

에 의해 대체되었음

2. 최저임금제도에 대한 학계의 입장

○ 최저임금의 고용효과는 최저임금의 상대적 수준(=최저임금/시장임금), 최저임금법의

이행정도 등에 의존함

- 최저임금의 고용효과에 대한 이론 및 실증 연구는 기간근로자(primary worker)

가 아닌 생산성이 낮은 한계적인 근로자(marginal worker)에 한정됨

- 저숙련 근로자에게 시장임금(=생산성)보다 높은 최저임금이 강제되면 이들의 고

용은 감소할 수 있음. 따라서 저숙련근로자에게 감액 최저임금(subminimum

wage)을 적용함

- 그런데 최저임금법이 제대로 강제/준수되지 않는다면, 고용에 대한 부정적 효과

는 나타나지 않을 수 있음

- 즉 최저임금법이 제대로 이행되지 않는 국가에서는 높은 최저임금 미만률과 더불

어 최저임금의 고용에 대한 부정적 효과가 나타나지 않을 수 있음

○ 비록 이론 및 실증 연구 모두 일관되지는 않지만, 적어도 최저임금의 상대적 수준이

급격하게 높아지고, 또한 최저임금법의 이행을 보다 강제한다면 고용에 대한 부정

적 효과는 한계적 근로자를 중심으로 나타날 수밖에 없음

- 따라서 저임금근로자 생활보호를 위한 사회정책과 고용가능성(employability)이

낮은 한계적 근로자의 고용안정을 위한 고용정책의 상충 가능성이 있음

○ 최저임금의 경제적 효과에 대해서는 이론적으로, 실증적으로, 그리고 정책적으로 격

렬한 논쟁이 진행되고 있는 주제이며

- 특히 신고전학파가 가정하는 완전경쟁 노동시장에서는 노동의 수요와 공급에 의

하여 결정되는 균형임금을 상회하는 최저임금을 설정할 경우 고용이 감소하게 됨

- 최저임금의 인상에 따라 비숙련 노동을 숙련 노동으로 대체하는 효과를 야기함으

로써 저임금 근로자의 생활수준을 보호하자는 최저임금의 인상이 오히려 저임금

고용에 부정적인 영향을 미칠 수 있다고 보고되고 있음(Brown, Gilroy, &

Kohen, 1982)

○ 그러나 기업이 노동의 한계생산보다 낮은 임금을 주는 경우에 최저임금 인상은 고

용을 늘릴 수도 있는데, 이러한 상황은 생산요소시장의 수요독점적인 상황만이 아

니라 노동시장 마찰에 의해 기업이 임금 결정에서 재량권을 가지는 경우에는 탐색

이론에서 일반화되고 있음(Manning, 2003; 이병희, 2008)

- 하지만 김유선 외(2004), 이병희(2008), 안태현(2009) 등은 부정적 효과가 없다

는 실증분석결과를 제시함

○ 박덕제(2009)는 전통적인 신고전학파의 입장에서 우리나라의 최저임금이 과거의 최

저임금수준이나, 다른 나라와 비교한 소득수준에 대한 비율에 있어서 높은 수준으

로 정리하면서 높은 최저임금이 고용에 부정적인 영향을 미친다고 주장함

- 특히 최저임금의 적용대상인 취약계층(청소년, 여성, 미숙련자, 연소근로자, 장애

인, 고령자)의 고용이 감소하고 이차적으로 다른 근로자들의 임금에도 인상 압력

을 가해 기업의 노동절약적 설비투자를 증대시키고, 전반적인 고용감소를 초래한

다고 주장함

- 따라서 최저임금제도를 개선하는 방향으로 우선 최저임금에 산입되는 임금을 조

정하는데 이를 위해서는 정부는 기존의 통상임금과 평균임금을 표준임금으로 통

일하고, 최저임금의 산입범위에 적용하도록 하며, 기업들도 고정급화된 보너스는

기본급에 산입할 수 있도록 임금체계의 단순화가 필요하다고 주장함

- 정진호(2008), 남성일(2008), 김우영(2010) 등도 부정적 효과가 있는 실증연구

결과를 제시함

- 더불어 최저임금위원회의 위원수가 노사공 각 9인씩 총 27명으로 구성되어 있는

데 그 수가 많아서 효율적인 회의가 안되며, 노 혹은 사측의 대표 9인의 집단적

으로 회의진행을 중단시킬 수 있기 때문에 노사공 대표를 각각 3인씩으로 줄여서

냉정한 분위기에서 최저임금을 결정하도록 할 필요가 있음

○ 일반적으로 신고전학파 노동경제학자들은 최저임금제가 도입되면 노동시장의 원활

한 작동을 방해하기 때문에 고용을 감소시킨다고 생각해왔지만, 1990년대 이후 최

저임금의 고용효과에 대한 실증연구결과는 상당히 다른 결과를 보이고 있음(이시균,

2007)

- Card and Krueger(1995), Dickens et al.(1994), OECD(1998) 등의 실증연구의

결론을 살펴보면 최저임금의 고용효과는 일부 노동력집단(청년)을 제외하고 거의

효과가 없거나 오히려 고용증대 효과를 보이는 것으로 나타났음

- 경제학적으로 최저임금의 상승이 고용증대 효과를 설명하려면 완전경쟁 노동시장

이 아니라 불완전경쟁 노동시장의 환경에서 사고되어야 하는데, 노동시장이 노동

수요 독점상황이라면 최저임금의 상승은 고용을 감소시키지 않게 된다는 주장임

- 노동수요 독점이란 단지 한 지역에 한 고용주만이 존재하는 상황을 의미하며 기

업은 노동시장에서 수요독점력을 가지고 임금수준을 결정하는데, 수요독점 기업

의 고용주들은 현재 임금수준에서 노동자를 추가로 고용하려면 추가노동력에게만

높은 임금을 지불하는 것으로는 충분치 않고 현재 모든 노동자에게 높은 임금을

지불해야만 하는 상황이 발생함

- 이와 같은 수요독점 상황에서 기업은 노동력 결원상태에서 작동할 것인데, 비록

수요독점 기업이 추가로 고용하기를 원한다고 하더라도 현재 모든 노동자의 임금

을 높이기를 원치 않을 것이고, 더군다나 임금수준에 민감한 저임금을 제공하는

기업은 고용을 늘리기 보다는 높은 결원과 이직을 감수할 것으로 예상됨(Card

and Krueger, 1995).

- 따라서 노동수요 독점모형에 의하면 최저임금 상승에 의해 고용이 감소할 것이라

는 예측이 완전히 바뀌게 되는데, 수요독점 상황에서 최저임금의 일정한 상승은

고용주에게 고용을 늘리게 할 것으로 예측됨

- 왜냐하면 높은 최저임금은 낮은 임금수준을 유지하는 기업에서의 결원을 빠르게

채우게 될 것이기 때문임. 그러나 현실 노동시장에서 노동수요 독점상황은 쉽게

발견되지 않음. 따라서 최저임금의 고용효과를 설명하기 위해서 일반적으로 기업

이 노동수요 독점상황은 아니지만 노동수요 독점상황과 동일하게 노동수요 독점

력을 가지는 상황을 설명할 수 있어야만 함.

- 기업이 노동수요 독점력을 가지는 현상은 노동시장 마찰로부터 설명될 수 있음.

예컨대 대부분의 노동시장에서 기업의 노동공급은 완전탄력적이지 않음. 즉 고용

주가 임금삭감을 하더라도 모든 노동자들을 즉각적으로 잃지 않음. 이때 기업은

일정정도 노동수요 독점력을 가지게 됨. 이러한 사고는 균형탐색모형(Equilibrium

Search model)으로 표현되고 있는데, 이 모형은 고용주가 장단기에 있어서 일정

한 노동수요 독점력을 가지는 현상을 이론적으로 설명함(Burdett and

Mortensen, 1998). 이 이론에 따르면 기업이 일정정도 노동수요 독점력을 가지

는 것으로 보기 때문에 노동수요 독점모형과 동일하게 최저임금의 고용효과는 정

(+)의 효과를 보일 것으로 예측할 수 있음

- 이시균(2007)의 실증분석 결과를 살펴보면 일자리단위별 최저임금의 고용효과는

거의 효과가 없거나 정(+)의 효과를 갖는 것으로 나타났으며, 사업체 수준에서도

최저임금의 상승은 고용을 감소시키기 보다는 고용을 증가시키거나 효과가 거의

없는 것으로 나타났음

○ 김유선외(2007)에 이병희(2008)는「경제활동인구 고용형태별 부가조사」(통계청)와

「경제활동인구조사」(통계청)를 결합한 자료를 패널화하여 분석한 결과, 최저임금

인상은 직장 유지율에 부정적인 영향을 미치기는 하지만 유의하지 않으며, 여성·청

년층·고령층에도 유의한 영향을 미치지 않아서 최저임금 인상이 고용에 부정적인

영향을 미친다고 단정할 수 없음을 주장하였음

○ 그러나 정진호(2007)는 종횡단면 자료를 구성하여 최저임금 상대적 수준의 지역간

격차가 지역별 취업/인구비율에 미치는 효과를 인구집단별로 분석하고 있는데, 주요

한 분석결과는 최저임금 인상이 청소년층 및 중고령층의 고용에 부정적인 영향을

미치고 있음을 보이고 있음

- 그러나 종횡단면 분석은 최저임금 상대적 수준의 지역간 차이를 고려하는 장점이

있지만, 여전히 내생성 문제를 안고 있으며, 또한 종속변수로 사용한 취업/인구

비율이 우리나라에서 타당한가에 대한 의문을 제기할 수 있음

- 즉, 최저임금과 무관한 비임금근로자의 비중이 매우 큰 우리의 고용구조를 고려

하면, 미국 연구처럼 최저임금 인상이 취업/인구 비율에 큰 영향을 미친다고 보

기는 어렵고, 또한 자료의 제약 때문에 5인 미만 사업장에 종사하는 근로자의 임

금수준을 고려하고 있지 못하다는 문제점은 있음

○ 강병구·성호용(2009)은 근로장려세제와 최저임금제도의 소득분배효과를 추정한 결

과 근로장려세제를 장려하더라도 소득지원제도로서의 최저임금제도의 중요성은 약

화되지 않는다고 주장함

- 특히 근로장려세제의 도입으로 인해 저임금노동시장을 중심으로 미숙련근로자의

노동공급이 증가할 경우 최저임금제도는 저임금근로자의 임금하락을 방지하면서

근로장려세제의 소득지원효과를 보다 강화할 수 있다고 설명함

3. 박근혜 대통령의 최저임금 관련 공약

○ 행복한 일자리와 관련하여 일자리 늘·지·오 정책으로 희망새싹을 키워간다고 했는데

이중에서 오(올리는) 정책은 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 끌어올리겠다는 의미이고

전체적으로 늘지오 정책을 통해 5년 안에 15-64세의 고용률을 EU목표와 동일한

수준인 70%까지 높인다고 공약함

○ 최저임금과 관련해서는 최저임금의 인상기준을 마련하여 근로자 기본생활을 보장하

겠다고 공약함

○ 새누리당은 최저임금제도는 근로자 기본생활을 보장하고, 소득분배구조 개선을 위

해 중요한 제도임에도 불구하고, 근로자 기본생활을 보장하기에는 최저임금이 낮다

는 지적이 제기되고 있음에도 최저임금위원회 결정과정에서 구체적인 기준이 없어

매년 노사갈등이 반복된다고 상황을 파악하고 있음

○ 따라서 새누리당은 최저임금 결정시 경제성장률과 물가상승률을 기본적으로 반영하

고, 여기에 노동시장 상황을 감안하여 소득분배 조정분을 더하도록 최저임금 인상

기준을 마련하겠다고 공약함

○ 또한 최저임금제도가 노동현장에서 확실히 이행되도록 근로감독을 강화하고, 반복

해서 최저임금 미만의 임금을 지급하는 사업주에 대해서는 ‘징벌적 배상제도’ 도입

하겠다고 공약함

4. 해외 주요 국가의 최저임금제도와 인상기준

1) 독일, 프랑스, 미국의 최저임금제도 개요

(1) 독일의 최저임금제도와 인상기준

○ 독일은 2차 대전이후 임금을 포함한 노동조건을 노사가 자치적으로 결정하도록 하

여왔으나 최근 노조조직률 하락과 단체협약 적용률의 저하 등으로 자치적인 결정이

약해져 이를 보완하는 형태로 법을 개정하여 적용함

○ 독일은 모든 부문에 일괄 적용되는 법정 최저임금제도를 시행하고 있지는 않음

- 2010년 1월 기준으로 강행근로조건법(Arbeitnehmer-Entsendegesetz)에 의해

건설업, 광산업, 세탁업, 보안경비업, 요양서비스업, 폐기물 처리업, 직업훈련 서

비스업 등 분야에서 휴가 및 고용조건 등을 규정하고 있음

- 노사협약이 존재하지 않거나, 노사협약의 적용이 완전하지 않을 경우 최저근로조

건법(Mindestarbeitsbedingungengesetz)을 통해 해당 근로자의 최저임금을 보장

함

- 최저근로조건법에서는 상설 중앙위원회가 최저임금 설정이 필요하다고 판단한 산

업에 대해 전문위원회(의장, 노사 대표 각 3명)가 최저임금액을 결정하며, 이 최

저임금액은 연방정부에 의해 법규명령으로 공포되고 독일 국내의 모든 근로자에

게 적용됨

○ 독일은 2010년을 기준으로 전체 근로자수 약 4천만 명 중에서 최저임금수혜근로자

수는 200만 명 이상으로 집계되고 있음

- 기본급인 시간당 임금만 최저임금에 산입되며, 기타 수당은 최저임금에 산입되지

않음

- 독일 연방노동부는 2010년 6월 녹색당의 요청에 의해 처음으로 최저임금위반현

황에 대한 조사를 실시한 바 있으며, 최저임금을 의도적으로 또는 부주의로 위반

하는 경우 경중에 따라 벌금을 부과함

(2) 프랑스의 최저임금제도

○ 프랑스의 경우 1950년 노사간 임금결정자율권을 부여하는 법을 제정하면서 최저임

금을 물가상승률에 따라 인상하는 전직종 최저임금제(SMIG : Salaire Minimum

Interprofessionnel Garanti)를 시행함

- 그러나 경제성장을 이룩하던 1970년대까지 물가상승률에 따른 SMIG방식의 낮은

인상률로, 1970년대 이후에는 인플레이션(가장이 근로자인 도시 가구의 소비자물

가지수 상승률 반영), 근로자의 구매력 상승률(근로자의 기본 시급률의 구매력 상

승률의 1/2 반영), 노사정 협의를 거쳐 결정된 인상요인(인상 반영률은 정부재량)

등의 세 가지를 반영하는 SMIC로 변경함

- 2000년에 법정근로시간을 35시간으로 단축하면서 현재 급여수준 유지 및 향후

구매력 증대를 보장하여 임금인상효과가 있었음

- 2003년부터 2005년까지 SMIC의 시급인상률이 크게 상승하였으며, 근로자의 혜

택비율도 전체 근로자의 15% 수준으로 증가함

○ 프랑스는 5명으로 구성된 ‘독립된 자문위원회’가 노사정으로 구성된 ‘단체교섭 국가

위원회’와 중앙정부에 SMIC 인상률에 대한 보고서를 제출하며, 노동부는 이 국가위

원회의 의견을 청취한 후 인상률을 결정하여 시행함

○ 프랑스의 경우 전체근로자의 약 10%인 230만 명이 최저임금근로자에 해당하는 것

으로 추정되며, 2011년에는 1.6% 인상한 수준인 시급 9유로 월급 1,365유로(주35

시간 기준)로 발표하였는데 정부는 재량인상분을 반영하지 않아 노조의 비난을 받

음

- 2000년을 전후해서는 민간기업의 최저임금 근로자 비율의 추이가 최고 16.3%까

지 증가했던 적이 있음

- 2010년의 경우 기업규모 1-9인의 경우 수혜근로자가 69만 명으로 해당 규모 전

체 근로자의 24.3%에 이름

- SMIC계산에 산입하지 않은 요소로는 외식비·공구비·출장비 등, 초과근로수당, 휴

일근로수당 및 야간할증수당, 연공수당·개근수당, 교통비, 지역수당·특수작업수당,

집단성과급이나 이윤분배금 등

- 포함되는 요소로는 기본급, 현물급여, 기본급을 보완하는 수당(상여금, 연월차 휴

가수당), 팁이나 커미션, 개인성과수당, 연말보너스와 휴가비 등

(3) 미국의 최저임금제도

○ 미국의 경우 1938년 공정근로기준법이 제정되면서 최저임금제도가 규정되었고 이

후 최저임금의 인상과 대상자 범위가 확대되었음

- 연방최저임금은 연방의회에 최저임금개정안이 제출되고 상하원에서 심의하여 개

정이 승인된 후 대통령이 서명하는 방식으로 결정됨

- 연매출 50만불 이상이면 해당 기업의 종업원에 적용되며, 병원이나 복지시설, 학

교, 정부 등은 매출이나 규모에 상관없이 적용됨

○ 미국의 경우 기본시급은 최저임금에 산입되며 2011년 5월 기준(2009년 7월에 인

상됨)으로 시간당 7.25달러이고, 상여금이나 시간외 근로수당은 최저임금에 산입되

지 않음

- 최저임금 이하의 근로자비율은 1981년 15.1%를 기록했으나, 이후 감소추이를 보

이며 2010년에는 약 254만 명으로 전체 시급근로자7천3백만 명의 3% 수준으로

추정됨

○ 미국의 경우는 주 대부분이 별도의 주별 최저임금을 규정하고 있는데 2011년 1월

기준으로 17개 주에서는 연방정부보다 높은 최저임금을 정하고 있음

- 10개 주에서는 매년 물가상승 등에 기초하여 최저임금액을 결정하고 있음

2) 영국의 최저임금제도와 인상수준 결정

(1) 영국의 최저임금제도 개요

○ 영국은 1911년 임금위원회법을 제정하고 저임금업종에서 일하는 근로자에 대한 강

제적인 임금결정기구로 노사공 3자로 구성된 임금위원회를 설치함

- 2차 세계대전이 발발하자 강제중재제도가 도입되어 임금위원회가 유명무실화하게

되었으며, 이후 1945년 임금심의회로 개정되었으나 역사적인 평가를 보면 부정

적인 평가가 많음

- 1970년 영국정부는 코포라티즘과 사회적 합의를 기본으로 저임금층을 위한 개입

을 강조하였으나 대처정부이후 다시 시장원리가 강조되어 임금심의회가 폐지됨

- 1997년 정권을 잡은 노동당 블레어정부는 근로자의 소득격차를 완화하기 위해

저임금위원회를 설치하여 전국최저임금법을 제정한 후 1999년부터 전국최저임금

제를 실시하였음

○ 영국의 저임금위원회는 독립적인 비정부기구로 노사공 총 9인으로 구성된 위원회는

국가최저임금수준에 대해 정부에 권고·자문하는 기관임

- 저임금위원회는 내부자료뿐만 아니라 최저임금결정으로 인한 소득분포의 변화,

고용·실업 등 노동시장에 대한 영향, 이윤·생산성 등 기업에 대한 영향을 분석하

기 위하여 외부 전문기관에 대한 연구용역을 적극 활용하고 있음

○ 영국의 최저임금은 연령별로 16-17세, 18-21세, 22세 이상 등 세 기준으로 정해지

며, 최저임금을 받는 성인근로자의 비율은 2-3%수준으로 나타나고 있음

- 2010년 10월 최저임금 인상으로 영향을 받게 될 21세 이상 근로자수는 85만 명

으로 3.5% 수준임

- 최저임금에 산입되지 않는 임금에는 대부금액 및 대부상환을 위한 공제 및 지급

금, 임금선급금, 연금납부금, 퇴직시 지급되는 일시금, 해고수당, 직원제안제도에

의한 포상금, 모든 유형의 팀 등임

(2) 영국의 최저 임금인상기준의 결정

○ 영국의 경우 2012년 저임금위원회의 연례보고서에 따르면 아래의 통계 및 경제분

석 자료가 최저임금 수준의 결정에 중요한 기준이 되고 있는데, 저임금위원회의 권

고안을 국무장관이 수용한 후 이를 의회에 보고하면 결정되는 절차를 가짐

- 다만 저임금위원회가 허용된 기간 내에 보고를 이행하지 않은 경우 BIS(Ministry

of Business, Innovation and Skills) 장관은 관련법에 따라 국가최저임금 수준을

결정할 수 있는 권한을 가지고 있음

○ 영국의 경우 특정한 산식이나 특정한 지표를 기준으로 결정하는 것은 아니며 저임

금위원회가 취합한 분석 자료를 바탕으로 위원들간의 합의에 의해 결정됨

○ 2012년 저임금위원회 연례보고서에 따르면

- 경제성장률(최근 경제위기 상황에서의 변화를 중심으로 분석),

- 임금상승률,

- 물가상승률,

- 고용률 및 실업률(최근 변화추이 분석),

- 일자리수 및 노동생산성,

- 경제성장 전망자료(40개 이상의 각종 은행, 연구소, 협회, 대학 등에서 발표한 경

제전망 자료)를 취합해 분석

○ 또한 저임금위원회는 최저임금이 소득분배, 노동시장, 기업활동에 미친 영향을 분석

해 최저임금 권고안 보고서 작성에 활용하고 있는데, 최저임금 영향분석은 통계청

에서 조사하고 있는 조사통계 및 가공통계를 활용하고 있음

- 국세청의 근로소득세 납부대상 임금근로자 1% 표본을 대상으로 조사되는 연간

근로시간 및 임금조사로 이는 우리나라의 고용형태별근로실태조사와 유사함

- 45,000가구를 대상으로 분기별로 조사하는 노동력조사는 한국의 경제활동인구조

사와 유사함

- 매월임금조사를 통한 주당평균임금은 우리나라의 사업체노동력조사와 유사함

- 국민계정으로부터 피용자보수를 활용하는데 이는 우리나라의 국민계정과 유사함

○ 추가적으로 저임금위원회는 다음과 같은 자료를 최저임금수준 결정에 고려함

- 최저임금 일자리분석: 전체 영국내의 일자리 중 4.4%를 최저임금 일자리(최저임

금 수준 또는 그 미만의 임금을 받는 일자리)로 분석

- 직업별 최저임금 일자리수와 비중분석: 저임금직업군내 최저임금일자리의 비중을

분석

- 최저임금 일자리의 지역별 분포 분석

○ 그 외에 근로자그룹별(장애, 여성, 이민자, 인종별), 연령별 최저임금 비중, 임금협

약, 연구과제를 통한 임금 및 근로시간 분석, 노동시장 영향분석, 생산성 영향분석,

기업투자, 기업의 창업과 도산 분석 등의 내용을 포함하여 결정함

○ 최저임금 인상률을 평균임금 상승률, 경제성장률, 물가상승률 등과 비교분석

- 1999년부터 2012년까지 성인기준 최저임금은 3.60파운드에서 6.19파운드로 상

승하여 68.9% 상승함

- 같은 기간 GDP는 66.7%

- 평균임금(주급 기준)은 55.6%

- 소매물가지수(Retail Prices Index, RPI)는 44.1%

- 소비자물가지수(Consumer Prices Index, CPI)는 31.0% 상승함

- 결국 최저임금 인상률이 가장 높음을 알 수 있음

○ 저임금위원회의 연례보고서 마지막 장에서는 이상의 자료를 분석하여 저임금위원회

가 판단하는 경제, 물가, 임금인상률, 노동시장 관련 자료를 제시하고 있음

3) 일본의 최저임금제도와 인상수준 결정

(1) 일본의 최저임금제도

○ 일본은 1959년 최저임금법을 제정하여 최저임금제도를 도입하였는데 처음부터 지

역별·산업별 최저임금제도를 도입하였음

- 2007년 법개정에서는 지역별 최저임금의 일반적 최저임금으로서의 기능, 즉 모

든 근로자를 부당하게 낮은 임금으로부터 보호하는 안전망으로서의 기능을 법률

상 명확히 하는 법체계를 갖춤

○ 일본의 경우 최저임금을 위원회에서 결정하는데 중앙최저임금심의회는 노사공 각 7

명, 총 21명이며, 지방최저임금심의회는 노사공 각 5명으로 총 15명으로 구성됨

- 최저임금 결정과정은 먼저 후생노동대신이 매년 5월경 중앙최저임금심의회에 자

문을 요청하며 법률에 따라 설치되는 전문부회가 조사심의를 통해 최저임금액 개

정 목표치를 매년 7월경에 제시함

- 중앙최저임금심의회로부터 최저임금액 개정 목표치에 대한 답신을 받은 후, 후생

노동대신은 이를 공시하며, 이때부터 지방최저임금심의회가 본격적으로 조사심의

에 들어감

- 산업별 전문부회에서 해당 산업의 최저임금액에 대한 결론이 도출되면, 지방최저

임금심의회에서 최종적으로 해당 지역의 노동국장에게 답신을 보내며, 이를 기초

로 도도부현 노동국장은 이의신청기간을 거쳐 산업별 최저임금을 공시하게 됨

(2) 일본의 최저임금 인상률 결정

가. 지역별 최저임금 인상률 결정

○ 일본은 지역별 최저임금을 근로자의 생계비, 근로자의 임금, 통상사업의 지불능력을

종합적으로 감안하여 정함

○ 지역별 최저임금심의 준거지표를 보면 기본적으로 근로자의 생계비(근로자가 건강

하고 문화적인 최저한도의 생활을 영위하도록 생활보호 고려), 지역에서의 근로자의

임금, 통상적인 사업의 임금지불능력 등이 포함됨

○ 중앙최저임금심의회 사무국의 분석자료를 보면 기준소위원회의 참고자료로

- ① 전국단위 통계자료로 주요 지표의 추이, 유효구인배율의 추이, 임금 및 노동시

간의 추이, 춘투 임금인상 타결현황, 하기보너스 타결현황, 소비자물가상승률의

추이, 지역별 최저임금액, 미만률 및 영향률의 추이, 임금구조기본통계조사 특별

집계에 의한 미만률 및 영향률, 지역별 최저임금과 임금수준과의 관계, 기업의 업

황판단 및 수익, 노동생산성의 추이 등이 있으며,

- ② 도도부현단위 통계자료로 1인당 소득, 표준생계비, 유효구인배율의 추이, 실업

률의 추이, 임금 및 노동시간의 실태와 추이, 소비자물가지수의 추이 등이 포함되

었고,

- ③ 업무통계자료로는 지역별 최저임금 개선상황, 전년도 지역별 최저임금 심의의

결 상황, 최저임금의 이행확보를 주안으로 하는 감독지도 결과 등이 해당되며

- ④ 배포자료로는 2012년 임금개정 상황조사 결과, 생활보호와 최저임금, 지역별

최저임금액, 미만률과 영향률 추이, 임금분포에 관한 자료, 최저임금인상에 전향

적인 중소기업에 대한 지원사업의 개요 및 실시상황, 최근 경제지표의 동향, 최저

임금의 이행확보를 주안으로 하는 감독지도결과, 생활보호 단신세대의 거주 관계

등을 포함함

○ 최저임금과 관련한 독자적인 조사통계로는 후생노동성 노동기준국의 임금개정 상황

조사 결과, 일반 근로자 및 파트타임근로자의 임금상승률을 포함하는 다양한 정보

를 포함함

○ 지방최저임금심의회 사무국이 제공하는 지역별 최저임금 관련자료에는 중앙단위 모

든 자료 외에 광역경제권에 관한 자료, 해당 현에 대한 주요 경제지표, 춘투 결과,

임금인상 현황 등이며, 특히 최저임금실태조사는 독자적으로 시행하여 그 결과를

보고함

5. 생활임금과 최저임금

1) 생활임금운동의 의미와 생활임금운동의 전개

(1) 생활임금의 의미

○ 생활임금은 공식적인 법률로 정의된 것은 아니지만, 지역경제, 보편적인 임금수준,

생계비 등을 고려하여 노동자와 그의 가족들이 빈곤으로부터 벗어나도록 하는 시간

당 임금을 의미함

- 생활임금을 결정에 따른 고려요소들이 지역마다 차이가 있어서 생활임금수준이

다양할 수 있지만, 통상적으로 결정되는 생활임금수준은 전일제 노동자가 부양가

족을 빈곤으로부터 벗어나기 위한 최소한의 임금수준을 의미함

(2) 생활임금운동의 전개

○ 생활임금운동은 미국의 경제정책 및 도시개발정책으로 인해 파급된 사회･경제적 문제를 보다 적극적으로 해결하는 방안으로 공공정책을 통해 저임금근로자들의 임금

등 근로조건을 향상시키기 위한 움직임에서 시작됨

○ 생활임금은 1994년 미국의 볼티모어 지역활동가들이 지역내 여러 조직을 연합하여

저임금근로자의 생활임금 확보운동을 통해, ‘지역정부와 거래관계를 맺고 있거나 재

정지원을 받는 민간업체는 연방정부가 정한 법정 최저임금보다 50% 높은 임금을

지급해야 한다’라는 생활임금 조례를 쟁취하면서 지역사회운동 차원에서 시작된 개

념이라고 할 수 있음(황선자·이 철, 2008)

- 생활임금에 대한 요구는 세금이 어떻게 사용되고, 공공자금에 의해 어떤 유형의

일자리가 창출되어야 하는지에 대한 지역사회의 가치를 적극적으로 주장하는 것

이며, 구체적으로 기업이 지역 납세자가 내는 세금으로부터 이익을 얻고자 한다

면 그 기업은 종업원에게 괜찮은 임금(decent wage)을 지급해야 한다는 요구를

받아들여야 한다는 것임

○ 생활임금운동은 미국의 연방정부에서 정한 연방최저임금보다 높은 수준의 임금하한

(wage floors)의 설정을 통해 저임금 근로자의 임금을 높이고, 지방정부와 계약을

맺는 민간기업들이 저임금 경쟁을 하지 않도록 막는 것에서 시작하여 다양한 영역

으로 확대되어 가고 있음(황선자·이 철, 2008)

- 첫째, 생활임금조례가 준수되고 있는지 감시하여 집행하도록 만드는 조치들을 강

화함

- 둘째, 생활임금조례의 적용범위를 확대하기 위해 노력했음

- 셋째, 생활임금운동은 생활임금의 수준을 더 높이는 것은 물론 건강보험, 유급휴

가 등의 복리후생(benefits)이나 기타 노사관계관련 조건, 지역사회 고용 등의 조

항을 추가하여 내용을 심화시키기 위해 노력했음

- 넷째, 일부 지역의 생활임금운동 연합은 최저임금의 인상, 기업의 책임강화 등과

같은 다른 종류의 노동시장에 대한 정부규제를 요구하고 있음

2) 생활임금의 경제적 효과에 대한 실증분석 결과

○ 생활임금 수준이 높더라도, 고용감소가 나타나지 않는다는 연구결과가 많음

- 1994년 볼티모어 내에서 생활임금 조례에 따라서 계약을 맺은 기업들내에서 고

용의 감소가 나타나지 않음(Weisbrot et al., 1998; Niedt et al., 1999; Pollin

et al., 1998).

○ 생활임금은 최저임금과 더불어 빈곤문제를 해결하기 위한 하나의 수단으로 제시됨

(EPI, 2000b)

○ 생활임금을 적용하더라도 계약비용이 기업주에게 전가되어서 지방재정에 악화되지

않는다는 주장이 있음

- 지방정부와 조달계약을 맺는 도급업자는 근로자에게 더 높은 비용을 지불하더라

도, 지방 정부와 거래를 하는 것이 이익이 되기 때문에 높은 비용을 감수할 가능

성이 높음(권순원, 2012)

○ 생활임금으로 저임금근로자들 생활수준이 향상됨으로 인해 지역경기 활성화에 도움

이 된다는 주장이 있음

3) 생활임금과 최저임금

○ 생활임금과 최저임금은 모두 저임금근로자를 위해 보다 높은 임금하한선을 강제함

으로써 빈곤을 감소시키고자 하는 공통점이 있으나 여러 가지 점에서 차이가 있음

(황선자·이 철, 2008)

- 생활임금은 정부의 포괄적인 (예를 들어 미국내 연방정부나 주정부) 최저임금보

다 높은 임금하한선을 가짐

- 정부의 최저임금은 한 근로자가 받는 시간당 최저액이고, 생활임금은 한명의 풀

타임 근로자를 가진 가족에게 필요한 임금수준임

- 생활임금규정은 최저임금보다 적용범위가 제한적이어서, 주로 공공부문이나 지방

정부와 조달계약을 체결하거나 감세 또는 보조금을 지원받는 사업체에 적용됨

4) 한국의 생활임금

(1) 생활임금운동의 전개

○ 2006년 9월 지역별 생활임금 조례제정 방식의 운동이 있었지만, 정부와 사용자측에

서 제기한 ‘지역 최저임금제도’의 문제와 관련되어 ‘조례제정’으로 둘 수 없다는 인

식하에 지자체 공공기관을 중심으로 한 계약준수제 등의 운동이 시작됨

- 2012년 11월 서울 노원구와 성북구에서 2013년 저임금 근로자를 위해 최초로

생활임금제를 실시하여 시설관리공단 소속(노원구는 안내･환경미화･경비･시설관리 근로자 68명, 성북구는 청소･경비･주차관리 근로자 83명) 근로자들의 2013년 임금을 2012년 기준 5인 이상 사업장의 월평균 임금인 234만원의 58% 수준인

135만7000원(주 40시간 근로기준)으로 인상하였고, 이는 2013년 최저임금

(4,860원)에 따른 월급 101만 5740원 보다 33.56% 높은 수준임

○ 하지만 우리나라는 아직 단신근로자의 최저생계수준을 고민하고 있는 바 생활임금

의 개념이 단신근로자가 있는 가구의 최저생계비라는 차원이라는 점에서 중장기적

인 검토가 필요함

- 2012년 생활임금제도에 대한 토론회에서도 김유선은 미국의 생활임금은 3인 가

구의 생계비가 기준인데 최저임금은 단신생계비 기준이라는 점에서 혼란스러움을

지적한 바 있으며, 미국의 경우는 최저임금을 의회에서 정하고 있음도 지적하면

서 생활임금 조례제정보다 현재 우리나라 최저임금 수준의 현실화와 단속강화를

제시한 바 있음(참여연대 노동사회위원회, 2012)

○ 국내에서 생활임금운동은 적용이 용이한 공공부문을 중심으로 도입하여 확산할 수

있으며, 아울러 공공부문 사업을 위탁받아 수행하는 민간위탁 사업자 등 민간영역

으로 생활임금을 확장할 수 있을 것으로 제시함(권순원, 2012)

○ 서울시는 2012년 생활임금과 관련하여 연구용역을 추진할 예정인바 문제는 아직

국내연구가 미흡하고, 특히 생활임금제 도입시 고용에 미치는 효과를 파악하기 어

려움

- 예를 들어 생활임금수준이 최저임금을 크게 상화하는 경우 사업추진방향이나 인

력규모에 대한 수정이 불가피하다는 문제점을 제기한 바 있음

6. 최저생계비

○ 최저생계비는 국민의 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한

주요기관 / 국가 상대빈곤선 기준

OECD 중위소득의 40%, 50%, 60%

World Bank 개발도상국은 평균소득의 1/3, 선진국은 평균소득의 1/2

영 국 평균소득의 50%

프랑스 중위소득의 50%

일 본 평균소비지출의 68%

주요국가의 상대빈곤선 기준

의 비용을 의미함

- 보건복지부장관은 3년마다 계측조사 실시, 매년 9.1까지 중앙생활보장위원회의

의결을 거쳐 공표함

- 기초생활수급자 등 각종 복지대상자 선정 및 급여의 기준으로 활용함

- 근거는 국민기초생활보장법(제5조)임

○ 최저생계비 계측방법은

- 전물량 방식(Market Basket방식, Rowntree 방식) : 인간생활에 필수적인 모든

품목에 대하여 최저한의 수준을 정하고, 이를 화폐가치로 환산(가격×최저소비량)

한 총합으로 최저생계비를 구하는 방식과

- 반물량 방식(Engel, Orshansky방식) : 최저식료품비를 구하여, 여기에 엥겔계수

(식료품비/총소득)의 역수를 곱한 금액을 최저생계비로 보는 방식이 있음

- 상대빈곤선 방식 : 평균(또는 중위) 소득(또는 지출)의 ‘일정비율’

○ 2010년 계측방법 : 전물량 방식(Market Basket 방식)

- 생활실태 조사 : 전국 2만가구를 대상으로 소득․재산, 지출실태 등을 조사- 표준가구 및 가구균등화 지수 결정 : 4인가구(부40세, 모37세, 자녀 11세․9세로

구성)를 표준가구로 결정하고, 가구균등화 지수 도출

- 표준가구의 마켓바스켓 결정 : 필수품 선정, 품목별 가격 및 사용량 결정

- 최저생계비 도출 : 필수품의 가격 및 사용량을 토대로 표준가구의 최저생계비 결

정

○ 비계측연도 최저생계비 추정방식

- 소비자물가상승률 적용 방식 : 기준연도의 최저생계비에 소비자물가상승률 적용

- 수준균형방식 : 소비지출에 대한 최저생계비 비율을 유지하는 방식

- 상대빈곤선 방식 : 평균(또는 중위) 소득(또는 지출)의 ´일정비율´ 이하

제3장 최저임금제도 현황과 노사 양측의 입장

1. 최저임금제도 현황

1) 최저임금제도의 의의

(1) 최저임금제의 의미

○ 최저임금제란 ‘국가가 노·사간의 임금결정과정에 개입하여 임금의 최저수준을 정하

고, 사용자에게 이 수준 이상의 임금을 지급하도록 법으로 강제함으로써 저임금 근

로자를 보호하는 제도’임

- 우리나라「헌법」제32조제1항에 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제

를 시행하여야 한다고 규정하고 있음(1987년 10월)

○ 우리나라에서는 1953년에「근로기준법」을 제정하면서 제34조와 제35조에 최저임

금제의 실시 근거를 두었으나, 당시 우리 경제가 최저임금제를 수용하기 어렵다는

판단에 따라 이 규정을 운용하지 않았음

- 70년대 중반부터 지나친 저임금을 해소하기 위하여 정부에서 행정지도를 하여

왔으나 저임금이 일소되지는 못함

- 저임금의 제도적인 해소와 근로자에 대하여 일정한 수준 이상의 안정된 생활을

보장해 주기 위하여 최저임금제의 도입이 불가피해졌고, 우리 경제도 이 제도를

충분히 수용할 수 있는 수준에 도달하였다고 판단하여

- 1986. 12. 31.에「최저임금법」을 제정·공포하고 1988. 1. 1.부터 실시하게 됨

○ 최저임금제는 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과

노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하게 함을 목적

으로 함(최저임금법 제1조)

○ 최저임금제의 실시로 최저임금액 미만의 임금을 받고 있는 근로자의 임금이 최저임

금액 이상 수준으로 인상되면서 다음과 같은 효과가 있게 됨

① 저임금 해소로 임금격차가 완화되고 소득분배 개선에 기여함

② 근로자에게 일정한 수준 이상의 생계를 보장해 줌으로써 근로자의 생활을 안정

시키고 근로자의 사기를 올려주어 노동생산성이 향상됨

③ 저임금을 바탕으로 한 경쟁방식을 지양하고 적정한 임금을 지급토록 하여 공정

한 경쟁을 촉진하고 경영합리화를 기할 수 있음

(2) 최저임금제도와 근로자 복지

○ 그러나 최저임금제도를 통해서 저임금근로자의 복지문제를 해결하려는 방식은 결과

적으로 영세사업장 사용자의 지불능력을 고려하지 못하는 문제점을 가지므로 국가

의 전반적인 복지제도, 예를 들면 근로장려세제나 기타 복지제도 및 정부의 사회보

험료 지원 등의 제도와 함께 종합적인 접근이 필요함

2) 최저임금제도의 내용

○ 최저임금제도는 최저임금법 및 동법 시행령에 따라 1988. 1. 1. 이후 시행됨

○ 최저임금제도는 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장(2000.11. 24.)을 대상으

로 하되 동거의 친족만을 사용하는 사업과 가사사용인, 선원법에 의한 선원 및 선

원을 사용하는 선박의 소유자는 제외함

○ 최저임금의 결정 및 효력발생에 있어서 고용노동부장관은 다음년도 최저임금을 최

저임금위원회의 심의를 거쳐 매년 8. 5까지 결정하여 지체 없이 고시하여야 하며,

고시된 최저임금은 다음 연도 1. 1부터 12.31까지 효력을 발생함

○ 최저임금의 결정은 근로자의 생계비, 유사근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율

을 고려하여 업종별 또는 전산업 동일하게 정하고, 최저임금액은 시간/일/주 또는

월 단위로 결정하되 반드시 시간급을 명시하여야 함

○ 사용자는 고시된 당해 연도에 적용할 최저임금에 관한 사항을 최저임금의 효력발생

일 전일까지 소속 근로자에게 게시, 기타 적당한 방법으로 주지시켜야 하고, 근로감

적용시기 적용대상 산업 적용대상 규모 적용근로자 비율

'88. 1. - '98.12. 제조업 상시근로자 10인 이상 20.1%

'89. 1. - '89.12. 제조업, 광업, 건설업 상시근로자 10인 이상 24.5%

'90. 1. - '99. 8. 전산업 상시근로자 10인 이상 61.6%

'99. 9. - '00.11.23 전산업 상시근로자 5인 이상 78.7%

'00.11.24 - 전산업 전규모 100.0%

최저임금법 적용대상 추이

독관은 최저임금법의 시행에 관한 사무를 관장하며, 사법경찰관리의 직무를 행해야

함

○ 최저임금법 위반시 즉, 최저임금액 보다 적은 금액 지급 시 3년 이하의 징역 또는

2천만 원 이하의 벌금을 부과(병과가능)하며, 최저임금액 등 최저임금 내용을 고지

하지 아니할 시 100만 원 이하의 과태료를 부과함

(1) 최저임금법의 적용대상 및 형태의 변화

○ 지난 1988년 이후 실시되고 있는 최저임금법은 적용대상 산업, 규모 등을 확대하여

2000년 10월 24일 이후에 전국(national)단위 최저임금제도로 발전함

- 1953년 근로기준법에 최저임금을 실시할 수 있는 규정을 마련하였으나, 1988년

최저임금법 실시 이전까지는 저임금해소를 위한 행정지도 수준에서 머무름

- 1988년 최저임금법 도입 및 적용확대에 따른 충격효과를 완화시키기 위하여 최

저임금법 적용대상 산업 및 규모를 2000년 10월 23일까지 10여년에 걸쳐 점진

적으로 확대함

주: 자료의 제약상 상시근로자가 아닌 종사자 규모를 기준으로 추정

자료: 통계청, 경제활동인구부가조사 , 2000년 8월 원자료.

○ 최저임금법이 실시된 첫 년도인 1988년에 적용대상은 전체 임금근로자의 1/5 수준

인 20.1%에 불과하였고, 그 이후 4차례 적용대상을 확대하여 전체 임금근로자에게

적용됨

- 최초의 산업 또는 규모별 최저임금제도에서 명실상부한 전국 단일(national-wide

single)의 최저임금제도로 발전

- 적용대상 규모는 10인 이상 → 5인 이상 → 1인 이상으로, �