사회복지서비스 노동현황과

노동조합의 과제

2008. 12

전국공공서비스노동조합

사회연대본부

연구보고서

□ 연구진

김종진(한국노동사회연구소 연구위원)

이정봉(한국노동사회연구소 연구원)

사회복지서비스 노동현황과

노동조합의 과제

2008. 12

제목 차례

제1장 머리 말 ············································································································ 1

1. 문제제기 ····························································································································· 1

2. 연구방법 및 분석자료 ····································································································· 3

1) 연구방법 ························································································································· 3

2) 분석자료 ························································································································· 4

제2장 사회복지서비스 규모와 제도변화 문제 ······················································ 6

1. 사회복지 노동자의 규모와 실태 ··················································································· 7

1) 인구학적 특성 ··············································································································· 9

2) 노동조건 ······················································································································ 10

3) 교육 및 훈련 ·············································································································· 14

4) 직업경로 ······················································································································ 15

5) 요약 ······························································································································ 15

2. 사회복지분야 제도변화와 쟁점 ·················································································· 17

1) 사회복지 분야 지방분권 ·························································································· 18

(1) 국고보조사업 지방이양 ······················································································· 18

(2) 사회복지 지방분권의 주요 문제점 ··································································· 22

(3) 지역사회복지 강화 ······························································································· 26

(4) 사회복지 지방분권과 사회복지 노동자 ··························································· 31

2) 사회복지시설의 민간위탁 ························································································ 32

(1) 민간위탁의 개념과 의미 ····················································································· 32

(2) 민간위탁의 절차 ··································································································· 35

(3) 민간위탁의 주요 문제점 ····················································································· 37

(4) 민간위탁과 사회복지 노동자 ············································································· 41

3) 사회복지 분야의 시장화 ·························································································· 42

(1) 사회서비스 정책의 변화 ··················································································· 42

(2) 사회서비스 정책의 문제점 ················································································· 44

3 소결 ··································································································································· 48

제3장 사회복지서비스 노동 실태와 노동자 반응 ·············································· 51

1. 조사개요 ·························································································································· 51

1) 조사방법 및 표본의 특징 ························································································ 51

2. 사회복지서비스 노동자 상태와 노동환경 ································································ 55

1) 고용 및 노동시장 ······································································································ 55

2) 노동환경과 노동조건 ································································································ 60

(1) 노동조건 ··············································································································· 60

(2) 노동과정과 업무 ································································································· 60

3) 건강권 및 모성보호 ·································································································· 81

3. 소결 ·································································································································· 86

제4장 사회복지서비스 조직화 과정과 조직화 문제 ·········································· 89

1. 사회복지 노동조합 조직 ······························································································ 89

2. 노조 조직화 과정 : 산별노조 전환 전후 시기별 전개과정 ································· 91

1) 산별노조 전환 이전 조직화 과정: 2003～2006 ················································ 91

(1) 조직 형성기 - 운동의 발생 ··············································································· 91

(2) 조직 확산기 - 운동의 확산 및 참여 ······························································· 96

(3) 조직 정착기 - 운동의 안정화(?) ··································································· 100

2) 산별노조 전환 이후 조직화 과정 : 2007년～ 현재 ······································· 105

(1) 노조 재조직화 - 산별노조 전환과정 ···························································· 105

(2) 산별노조 전환 이후 노조 과제 ······································································· 109

3. 노사관계 현황과 특징 ································································································ 111

1) 조직률 ························································································································ 111

2) 교섭구조와 실태 ······································································································ 114

(1) 공공노조 교섭절차 ····························································································· 114

(2) 교섭방침 ··············································································································· 115

(3) 단체교섭 현황 ····································································································· 116

(4) 필수요구안 분석 ······························································································· 122

4. 노동자 태도와 지향 ···································································································· 124

1) 노조 참여도 ·············································································································· 124

2) 산별전환 이후 노조 평가 ······················································································ 127

3) 노동조합 인식과 태도 ···························································································· 132

5. 조직화 방안과 과제 ···································································································· 137

1) 조직화 과제 ·············································································································· 137

2) 자원과 예산의 집중 ································································································ 138

3) 지역공동체조성 프로그램 모색 ············································································ 139

4) 우리(us)만들기 프로젝트 ······················································································ 140

5) 주체의 문제 ·············································································································· 141

6) 소통체계와 커뮤니케이션 변화 ············································································ 142

7) 예비 노동자 학교 운영 ·························································································· 143

8) 법제도 개선 투쟁 ···································································································· 145

6. 소결 ································································································································ 146

1) 노조 조직화 과정 ···································································································· 146

2) 노사관계 현황과 특징 ···························································································· 147

3) 노동자 태도 ·············································································································· 149

4) 조직화 문제 ·············································································································· 150

제5장 맺음 말 : 토론 및 논의 ············································································ 153

1. 사회복지서비스 노동자 처우 개선 문제 ································································ 153

1) 임금문제 ···················································································································· 153

2) 비정규직 문제 ·········································································································· 154

3) 업무 및 조직체계 문제 ·························································································· 155

4) 교육훈련 문제 ·········································································································· 156

5) 노동인권 문제 ·········································································································· 157

2. 노동조합의 역할과 과제 ···························································································· 158

···························································································································· 161

표 차례

사회복지 시설 및 종사자 현황 추이 : 1999-2006 ································ 2

설문 및 면접조사 대상 개요 ········································································· 5

돌봄노동 관련 직업분류 ················································································· 8

OES 세분류 ‘사회복지서비스’ 종사자 인원현황 ······································ 8

사회복지 각 부문 종사자 수 ········································································· 9

‘사회복지서비스’ 노동자의 연령분포 ·························································· 9

‘사회복지서비스’ 노동자 성별분포 ······························································ 9

‘사회복지서비스’ 노동자의 학력분포 ························································ 10

‘사회복지서비스’ 노동자 근무기간 및 고용기간 ···································· 11

‘사회복지서비스’ 노동자의 고용형태 ························································ 11

‘사회복지서비스’ 비정규직 노동자의 계약기간 ······································ 12

비정규직 ‘사회복지서비스’ 노동자의 세부 고용형태 ·························· 12

‘사회복지서비스’ 노동자의 주당 평균 근무시간 및 근무일수 ················ 13

‘사회복지서비스’ 노동자의 사업체 종사자 수 ······································ 13

‘사회복지서비스’ 노동자의 임금형태 ···················································· 14

‘사회복지서비스’ 노동자의 월평균 임금 ················································ 14

‘사회복지서비스’ 노동자의 교육훈련 ···················································· 15

‘사회복지서비스’ 노동자의 직장이전 경험 ············································ 15

부처별 국고보조사업 지방이양 현황 ························································ 18

국고보조금 증가추이 ···················································································· 19

분권교부세 규모 ···························································································· 20

사회복지분야 분권교부세의 대상사업 ···················································· 21

사회복지분야 분권교부세 대상 사업 조정 현황 ···································· 22

지방자치단체 사회개발부문 및 사회복지예산 규모 추이 ··························· 23

사회복지분야 지방이양사업 예산편성 현황 ·········································· 23

복지분야 지방이양사업 예산편성 현황 ···················································· 24

사회복지 생활시설 종사자 인건비 인상률 반영 현황 ·························· 25

지역사회복지계획 내용 ·············································································· 27

사회복지협의체 의사소통에 대한 태도 ·················································· 30

지역사회복지협의체의 운영 실태 ···························································· 30

종합사회복지관 운영주체별 현황 ···························································· 34

수탁자 선정 심의기준 및 배점 ································································ 36

회계부정이나 불법행위 기타 부당행위에 대하 행정처분 기분 ········ 39

2007년 부처별 사회서비스 사업현황 ···················································· 44

바우처사업 사회서비스 노동자 임금 및 노동시간 ······························ 45

중증장애인 활동보조 사업 참여자 임금계산 ········································ 46

사회서비스 사업별 본인부담금 현황 ······················································ 47

자료의 일반적 속성Ⅰ ·················································································· 51

자료의 일반적 속성Ⅱ ·················································································· 53

각 주체별 이직조사 결과 비교 ·································································· 55

노동시장 흐름Ⅰ: 타 직장 경험 여부 및 이직 의향 ····························· 55

노동시장 흐름Ⅱ: 고용형태 및 분야 ························································· 56

현 직장 이직 이유 ························································································ 57

사회복지 시설의 비정규직 고용 이유 ······················································ 58

근로계약 작성 여부 및 방식 ······································································ 59

사회복지서비스 노동자의 상태와 노동조건 비교 ·································· 60

사회복지서비스 노동시간 조사 결과 비교 ·············································· 61

주당 노동시간 구간별 비교 ········································································ 61

사회복지서비스 월평균 임금 조사 결과 비교 ······································ 62

사회복지서비스 임금불평등 비교 ···························································· 62

사회복지서비스 노동자 복지혜택 적용률 비교 ···································· 63

수당 지급 형태 ···························································································· 64

휴가 미 사용 이유 ······················································································ 65

교육훈련 미참여 비율 및 이유 ································································ 67

교육훈련비 지급 및 교육훈련 프로그램 적용 여부 ···························· 68

최근 보수교육 이후 형태와 시기 ···························································· 68

보수교육 및 대체교사 문제 ······································································ 68

직무 자율성 ·································································································· 69

직무 요구 ······································································································ 70

조직 체계 ······································································································ 71

보상 부적절 ·································································································· 71

직무 불안정 ·································································································· 72

서비스산업 노동자와 사회복지서비스 노동자 직무스트레스의 영역

별 평균 비교 ······························································································· 73

서비스 산업 노동자와 사회복지서비스 노동과정 비교 ······················ 76

서비스 산업 노동자와 사회복지서비스 노동자의 직장생활 만족도

및 감정노동 반응 비교 ············································································· 77

직장생활 만족도와 감정노동 수행 정도에 따른 직무스트레스 지수 비교 ···· 78

사회복지서비스 각 직종별 업무상 질병 비교 ······································ 82

근무 중 발생 질병 및 사고 처리 방법 ·················································· 83

산재보험 미신청 이유 ················································································ 84

임산부 여성 노동자 일자리 ······································································ 85

사회복지서비스 노동조합 산별전환 이전 기초 현황 ······························ 104

공공노조 서경지부 내 보육, 자활, 사회복지 조직 현황 ···················· 109

사회복지노동조합 조직 현황 추이 ·························································· 112

공공노조 단체교섭 요구안 마련 주체 및 교섭주체 ···························· 115

자활지부 단체협약 체결현황 ···································································· 117

노조가입 유무에 따른 노동시간 및 월평균 임금 비교 ······················ 117

보육부문 단체협약 체결현황 ···································································· 118

보육노조 시기별 주요 요구안 ·································································· 119

사회복지지부 단체협약 체결 현황 ·························································· 121

공공노조 2008년 4대 필수요구안 ·························································· 122

단체협약 내 필수요구 반영 현황 ···························································· 123

노조 활동 참여도 ························································································ 124

노조 활동 불참 이유 ·················································································· 126

산별노조 전환 이후 노동조합 조직력 ···················································· 127

산별노조 전환 이후 노동조합 문제점 ···················································· 128

산별노조 전환 이후 현 노동조합 활동 평가 ········································ 131

노동조합 가입 이유(조합원) ····································································· 133

노동조합 미가입 이유(비조합원) ····························································· 133

노동조합 역할과 성격 인식 비교 ···························································· 134

서비스산업 노동자(금융, 유통)와 사회복지서비스 노동자의 노동조

합에 대한 요구와 지향 비교 ····································································· 136

사회복지 예비노동자 학교 참여의향 비교 ············································ 144

그림 차례

[그림 2-2-1] 지방교부세 구성 ······················································································· 20

[그림 2-2-2] 지역사회복지협의체 기본 모형 ······························································· 28

[그림 2-2-3] 복지시설 민간위탁 업무처리 절차 ························································· 35

[그림 3-2-1] 현 직장 이직 이유 ····················································································· 56

[그림 3-2-2] 현 시설 정규직과 동일한 업무 담당 비정규직 여부 ······························ 57

[그림 3-2-3] 중식비 처리 현황 ······················································································· 64

[그림 3-2-5] 사회복지서비스의 주요 직종별 담당 업무 수 ····································· 79

[그림 3-2-6] 자활 실무자 애로사항 ··············································································· 79

[그림 3-2-7] 평가인증제 도입 이후 노동조건 변화 ··················································· 80

[그림 3-2-8] 산재보험 미신청 이유 ··············································································· 84

[그림 4-3-1] 보육, 자활, 사회복지 노조 조직률 추이 변화 ··································· 111

[그림 4-4-1] 노조 활동 불참 이유 비교 ····································································· 125

[그림 4-4-2] 산별노조 전환 이후 노동조합 문제점 ················································· 128

[그림 4-4-3] 정부정책 의견개진 정도 ········································································· 132

[그림 4-5-1] 예비노동자 학교 선호 프로그램 내용 ················································· 144

[그림 4-6-1] 사회복지서비스 미조직․비정규 노동자 조직화 전략 모형과 흐름(안) ······ 151

- 1 -

제1장 머리 말

1. 문제제기

최근 세계 각 국가들의 사회보장프로그램 전반의 변화추세와 방향은 부분적 민영

화 도입, 대상효율성 강화, 근로활동 촉진 등 크게 3가지로 요약된다(김환준,

2005:525). 이와 같은 흐름은 근래 우리 사회의 복지 정책에서도 예외는 아니다.

지난 노무현 정부에서 추진한‘사회서비스 확충 전략’은 사회복지서비스의 양적 확대

와 시장화라는 특징을 보이며, 사회복지서비스 노동자들에게 공공성 강화라는 의제

를 재조명할 필요성이 제기되고 있다.1)

현재 정부의 신자유주의적 정책 방향이 복지부문을 상업적 영역으로 고착시키면

서 사회복지서비스 노동자들의 처우는 지금보다 더 도외시될 것으로 예상된다. 특

히 정부는 복지부문을 공적 서비스 영역으로 인식하기보다는 단기간에‘일자리 창출’

이 가능한 산업영역으로 바라보면서 여성, 고령자, 비숙련 노동자를 염두 한 저임금

시장으로 구축할 가능성이 엿보이고 있다. 다른 한편 사회복지서비스 노동자들은

다른 노동자들에 비해 자신의 노동과정에 대한 통제가 크다고 인식하고 있지만

(Ferguson et al, 2002:82), 복지 부문의 시장화가 강화됨에 따라 사회복지서비스

노동자들은 임금 뿐 아니라, 일에 대한 만족도, 서비스를 이용하는 사람에 대한 태

도 등 다양한 영역에서 고충을 겪고 있다.

사실 지난 몇 년 동안 우리나라 사회복지서비스 영역의 시설과 종사자의 양적인

증가에도 불구하고 사회복지 현장의 노동조건은 크게 개선되지 못하고 있다는 의견

들이 많다.2) 한국고용정보원의 OES 자료에 의하면 2006년 현재 임금노동자는

234,363명(보육 171,720명, 사회복지직 48,501명)이며, 통계청 자료에 의하면

159,205명이다. 에서 알 수 있듯이, 최근 7년 동안(1999～2006년) 사

회복지 시설은 4,952개(16,713개→21,665개), 사회복지 시설 종사자는 69,200명

* 본 보고서에서 사용되는사회복지서비스는 통상적인 사회복지 전반을 통칭하기 보다는 보육, 자활, 사회복지시설을 의미한다. 이는 본 보고서에서 다루어질 노동자와 노동조합 주체의 단위를 기준으로 살펴보았기 때

문이다.

1) 사회복지의 거시전달 체계는 민간이 다수를 차지하거나 민간위탁 방식으로 운영되고 있고, 사회복지서비스는

보편성보다는 선별성이 강조되고 있다. 이는 사회복지서비스가 이윤추구의 대상이 되고, 자연스레 서비스의

질은 개인의 지불 능력에 좌우되는 것을 의미한다.

2) 2005년 기준으로 한국 사회복지 시설(6만 1천명, 1인당 788명) 고용인력은 영국 사회복지 시설(46만2천명,

1인당 95명)과 비교해도 상대적으로 부족한 상황이다(강혜규 외, 2007).

- 2 -

(90,000명→159,205명)이 증가했다. 특히 사회복지 시설 중 생활시설(2,235개,

38,038명)보다는 이용시설(19,429개, 121,167명)의 증가 현상이 뚜렷하다.

사회복지서비스

전체 시설 수종사자 수(여성)

사회복지

생활시설 수종사자 수(여성)

사회복지

이용시설 수종사자 수(여성)

2006년 21,665 159,205(128,462) 2,235 38,038(28,060) 19,429 121,167(100,402)

2004년 19,253 126,301 1,669 20,356 17,584 96,405

2003년 17,637 111,168 1,547 22,379 16,090 84,792

2002년 16,765 103,044 1,475 23,747 15,290 79,297

2000년 21,575 117,461 2,479 26,376 19,096 95,082

1999년 16,713 90,174 2,340 29,896 14,373 69,818

자료 : 통계청 KOSIS에서 재구성.

사회복지 시설 및 종사자 현황 추이 : 1999-2006(단위: 명, %)

하지만 지난 7년간 사회복지서비스 노동자들의 노동조건 향상은 기대에 크게 못

미친다. 한국고용정보원의 OES 자료에 따르면 2006년 말 현재 사회복지서비스 노

동자들의 월 평균 임금은 107만원(사회복지 173만원, 보육 88만8천원)으로 전체

임금노동자 평균 임금(166만원)의 64.4%수준에 불과했다. 그간 사회복지서비스 노

동자들의 열악한 처우 개선을 위해, 학계나 연구자들은 근로기준법 준수 문제, 공무

원 수준의 임금 인상 문제, 교육확대 등의 다양한 요구 및 개선방안이 제시되고 있

다(채구묵, 2003a; 장지연 외, 2004; 김종진, 2006a). 그럼에도 사회복지서비스 노

동자들의 처우개선에 대한 요구에 비해 정부 정책은 근본적인 변화가 없는 상황이

라는 것이 현장의 의견이다.3)

일반적으로 사회복지 시설의 문제점은 첫째, 노동자들의 열악한 노동조건, 둘째,

사회복지 시설 운영의 비전문성․비민주성, 셋째, 사회복지 시설의 재정 취약성 등을 꼽을 수 있다. 특히, 사회복지서비스 종사자들의 노동조건은 매우 열악한 것으로 알

려져 있다(김종진, 2006a). 하지만 그간 사회복지 현장의 열악한 노동조건에도 불

구하고 정부의 적극적 해결의지는 요원한 상태다. 반면에 사회복지서비스 노동자들

의 이해대변기구인 노조 조직률은 매우 낮은 편이다. 통계청 경제활동인구부가조사

결과에 따르면 사회복지 노조 조직률은 3.6%(정규직 4.29%, 비정규직 3.21%) 수

준으로 전체 노조 조직률의 3분의 1수준에 불과하다(김종진, 2006b).

그렇다면 노동조합은 전체 사회복지 종사자들의 수가 늘어나고 있는 것에 비해

조직된 노동자의 수가 증가하고 있지 않는 상황에 대한 원인 진단이 필요하고, 이

에 대한 대응방안을 모색할 필요성이 있다. 최근 몇 년 동안 민주노총 공공노조 산

3) 기존 연구에서 제시된 요구 및 개선방안이 실현되지 못한 원인을 진단할 필요성이 있다. 이는 노동조건과 관

련된 요구 및 개선방안의 타당성 검토, 실현 과정의 활동평가를 선행 작업으로 한 후 앞에서 언급된 사회복

지 영역에서 이루어지고 앞으로 전개될 변화 상황에서 대응 방안을 모색해야 한다.

- 3 -

하 자활, 보육, 사회복지 부문은 조직확대라는 의지에도 불구하고 최근 조합원이 감

소하고 있는 상황이다.4) 특히 기존 소산별 체계에서 산별노조로 전환된 상황은 노

조 조직에 어떠한 영향을 미쳤는지 검토할 필요성이 제기되고 있다.

이상의 사회복지서비스 정책과 제도변화와 노동조합의 조직변화로 인한 과제는

복지 영역의‘공공성 강화’및‘노동조합 활성화’로 요약할 수 있고, 이 둘 간의 관계는

긴밀히 연결되어야 함에도 불구하고 그렇지 못하고 있다. 예를 들어 현장 조합원들

은 사회복지 관련 정부의 정책이 문제가 있음을 인식하고 있음에도 조직적이고 체

계적인 대응을 마련하기 어려운 상황이다. 하지만 이를‘조합원들의 의식 부족’이나

‘노동조합의 능력 부족’으로만 평가하는 단계를 넘어설 필요가 있고, 현장에서(노동

자가) 공공성을 확대하기 위한 실천들을 하고 있다는 자부심을 느낄 수 있는 세부

적인 프로그램들을 고민해야 한다. 따라서 이를 위한 사회복지서비스 노동자들의

노동실태나 조직화 문제에 대한 보다 면밀한 분석이 진행될 필요가 있다.

2. 연구방법 및 분석자료

1) 연구방법

본 연구에서는 기존 선행연구(김종진, 2006ab)의 자료를 토대로 사회복지서비스

노동실태와 노조 조직화 방안에 대한 분석을 해보고자 한다. 과거 노동운동진영에

서는 현재의 노동조합이 처한 상황을 해결하기 위해 미조직 비정규 노동자들의 조

직화 필요성이 제기되었다. 하지만 사회복지 시설에 종사하는 노동자들의 업무가

매우 다양하고 직종별 이질성이 심하고, 전문가 집단이라는 이데올로기적인 특성

때문에 사회복지서비스 노동자들의 상태나 조직화 문제가 심도 있게 연구되지는 못

하고 있다. 다만 사회복지 현장의 열악한 처우 개선 문제를 다룬 연구들은 상대적

으로 많이 논의된 편이나, 사회복지서비스 노동자들의 노조 조직화 문제를 심도 있

게 다룬 연구는 제한적인 수준에서 소수(김종진, 2006b; 채구묵, 2003b)에 불과하

다. 이는 사회복지노동자들의 노동자성 문제와 업무 특성 등의 문제로 인해 사회복

4) 노동운동진영에서는 사회복지 혹은 전문직 노동자들의 조직화 필요성이 제기되고 있으나, 조직률은 몇 년째 정체 내지 줄어들고 있는 추세다. 이런 이유로 서구에서도 사회복지와 같은 전문직 노동자들의 조직화 방식은 기존 노조 조직화 방식과는 다른 새로운 방식이 필요하다는 의견이 제기되고 있다(Macdonald & Sirianni, 1996:20-22). 전문직 노동자들의 조직화를 위해서는 거시적인 수준(노동시장 특징), 제도적 수준(사용자 태도), 개인적 수준(노동조건) 등의 다양한 차원에서 조직화 과정을 고안해야 한다(Hanny, 2002:489～490). 한편 사회복지서비스의 조직화 과정에서 제기되는 주요한 문제는 조직화의 이슈와 단체교섭 범위 등의 문제다(Lightman, 1982:292～298).

- 4 -

지서비스 노동자들의 조직화 방안에 있어서도 전문가(사회복지서비스 대행, 협회)

조직으로 추구라는 시각이 상대적으로 강했기 때문이다.5)

따라서 본 연구에서는 사회복지서비스의 주요 주체인 보육, 자활, 사회복지 노동

자들의 상태와 조직화 문제를 종합적으로 다루고자 한다.6) 이러한 문제의식에서 본

연구는 다음과 같은 구체적인 연구과제들을 살펴볼 것이다. 첫째, 지난 2년 사이

사회복지서비스 노동자들의 상태는 어떤 변화가 있었나? 만약, 노동조건에 변화가

있다면 사회복지서비스 노동자들의 노동조건은 향상되었나? 둘째, 지난 2년 사이

사회복지서비스 노조 조직률은 증가하고 있는가? 만약, 사회복지서비스 노조 조직

률이 감소 내지 정체된 상황이라면 그 원인은 무엇이며, 현 시기 노조 조직화 방안

은 무엇인가?

2) 분석자료

앞에서 제시한 연구내용의 적합성을 파악하기 위해 사용된 자료는 2008년 9월～

11월까지 3개월 동안 연구자들이 민주노총 공공노조 사회연대본부의 의뢰로 진행

된 실태조사다. 는 설문조사 및 면접조사 대상의 일반적 속성을 정리하

고 있는데, 본 연구에서는 표본의 한계(대표성 및 정확성)를 보완하기 위해 2장에서

정부 통계 원시자료(한국고용정보원 OES)를 분석하는 작업을 병행했다.

본 연구조사는 사회복지서비스 현장의 상황과 노동자들의 의견 청취를 위해 민

주노총 공공노조 사회연대본부 산하의 3개 노동조합(보육, 사회복지, 자활)과 지역

지부 및 기타 노조 조합원 그리고 미조직 노동자를 대상으로 설문 및 면접조사를

진행했으며, 사회복지 현황과 쟁점 그리고 조직 현황을 파악하기 위해 문헌자료(주

요 보고서 및 관련 자료, 대의원대회, 운영위 회의 자료 등)를 활용했다.7)

5) 사회복지노조 조직화 방안은 전문가 조직과 노조 조직의 두 방향으로 구분된다. 이러한 논쟁은 미국과 캐나다

의 사회복지 노동자들의 조직화 방안을 놓고 이미 제기 되었던 것이며(Alexander, 1988 ; Fisher, 1987 ;

Karger, 1998 ; Lightman, 1982 ; Tamber, 1979), 한국에서 사회복지사들의 조직화 방안을 놓고 이와 동일한

궤적을 밟았다(이인재, 2002 ; 채구묵, 2002․2003a). 이런 논의를 뒷받침하는 조사 결과를 보면, 미국 사회복지 종사자들의 68.6%는 노동조합과 전문가 조직이 양립 가능하다는 의견을 갖고 있었으며(Lightman,

1982:137), 한국 사회에서도 노동조합과 전문가 조직의 양립가능성에 대한 의견은 10명 중 6명이 넘는 것으

로 나타났다. 노조와 전문가 조직의 양립 가능성에 대한 의견은 조사 결과에 따라 다소차이가 있는데 조수원

(2002)의 조사결과는 63.2%였으나, 채구묵(2003b)의 조사는 81%로 나타났다.

6) 기존 연구결과 중 본 연구 목적에 부합하는 서비스산업 노동자의 직종별 구분은 프랑켈 등(Frenkel et al,

1999)과 허젠버그 등(Herzenberg et al, 1998)의 분류 방식이 가장 유의미하다. 전자는 서비스산업의 노동형

태를 서비스직 노동, 판매직 노동, 전문직 노동의 3가지 형태로 구분하며, 후자는 일의 성격과 형태에 따라

긴박된 유형, 비합리화된 유형, 준 자율적 유형, 고숙련 자율적 유형의 4가지 형태로 구분한다. 하지만 우리

나라 백화점 및 할인점의 주요 직종에 대한 분류 방식은 위의 두 선행연구 분류 방식과 부합하는 직종도 있

으나, 그렇지 못한 직종도 있다. 예를 들면 허젠버그 등(Herzenberg et al, 1998)은 보육 노동자를 상대적

저임금 일자리 중 비합리화된 유형(unrationalized labor-intensive)에 포함시키고 있다.

7) 2006년 실태조사의 경우 면접조사는 개별 노동자 약 20명(비정규직 5명, 비조합원 4명, 노조 상근 간부 4명

- 5 -

소속면접조사 설문조사

대상 인원 계 (조합원) 정규직 비정규직

공공노조 사회연대본부 간부 2

보육 노조 간부 및 조합원 6 168 ( 38) 126 35

사회

복지

운영위원 6

322 (129) 248 56노조 간부 및 조합원 12

비조합원 2

자활 노조 간부 및 조합원 4 256 ( 76) 193 53

계 32 746 (243) 567 144

설문 및 면접조사 대상 개요(단위: 명, 개)

먼저, 설문조사는 2008년 9월부터 10월 사이에 사회복지서비스 각 시설(사회복

지, 자활, 보육) 노동자들을 대상(자기기입식 설문방식)으로 진행했으며, 수거된 설

문지는 746부였다. 다음으로, 면접조사는 2008년 6월부터 11월까지 연구자가 사회

복지서비스 노조 간부 및 노동자(30명)와 민주노총 공공노조 사회연대본부 간부(2

명)를 대상으로 진행했다. 면접조사에는 무노조 사업장 노동자 2명이 포함되어 있

다.

한편 본 실태조사는 표본의 대표성을 위해 유노조 사업장과 무노조 사업장의 비

율을 적절히 배분하였으나, 상대적으로 과소(생활지도원 및 비정규직 직종 등) 혹은

과대 대표(보육, 장애인복지관)되는 시설 형태나 직종 등이 있다. 때문에 이번 연구

의 분석 결과를 우리나라 사회복지서비스 노동실태나 노동조합에 대한 태도로 일반

화하여 해석하는 데에는 한계가 있음을 밝힌다. 그럼에도 이번 조사 표본은 지난 2

년 간(2006년～2008년)의 노동실태와 노동조합에 대한 태도를 직간접적으로 논의

하는 데에는 탐색적 연구 자료로서 활용하는 데 유의미할 것으로 판단된다.8)

포함)을, 설문조사는 2006년 4월 10일～5월 11일까지 한 달 동안 민주노총 공공연맹(연맹 직가입 사회복지

노조, 전국보육노조, 전국사회복지노조, 전국자활노조) 유노조 사업장과 무노조 사업장의 개별 노동자들을

대상으로 진행했다. 수거된 설문지는 총 673부였다.

8) 설문조사 방법 및 표본의 특징 등의 자세한 내용은 3장을 볼 것.

- 6 -

제2장 사회복지서비스 규모와 제도변화 문제

한국의 사회복지제도는 1990년 후반부터 사회경제적 요인에 강하게 추동되어 꾸

준한 확대를 이루었다. 1997년 경제위기 이후 빈곤과 실업이 확대되면서 국민기초

생활보장법이 제정되고, 고용보험은 1인사업장까지 적용되는 것에 이르렀다. 또한

최근에는 고령화, 핵가족화, 여성의 노동시장 진출 확대 등과 같은 사회적 환경변화

로 인해 사회복지서비스 영역에 대한 관심이 높아지고 있다. 노인, 장애인, 빈곤층

등 특정 집단을 중심으로 이루어졌던 것에서 사회구성원 전체를 대상으로 하는 사

회복지제도가 과거보다 늘어나고 있는 것이다.

하지만 사회복지제도의 확대가 단순하게 사회문제 및 사회적 욕구에 대한 대응만

볼 수는 없다. 예를 들어 김대중 정부에서 제정된 국민기초생활보장법은 근로능력

에 관계없이 생활이 어려운 사람에게 급여를 제공하는 것으로 하고 있지만, 조건부

수급을 규정하는 등 “일 할 수 있는 사람에겐 일을, 그렇지 못한 사람에게는 복지

를”이라는 노동중심적 복지이데올로기를 확산시켰다. 2006년 정부의 「사회서비스

확충전략」 역시 국민들이 필요로 하는 복지서비스를 제공한다는 명분 속에서 저임

금 일자리 양산과 사회복지의 시장화를 가속화시키고 있다. 이처럼 사회복지제도의

확대과정은 보편적 복지권리의 요구와 복지를 축소하려는 보수적 이데올로기 간의

줄다리기가 존재한다.

사회복지를 축소하거나 최소화시키고자 하는 집단이 선택하는 전략은 단순히 복

지재정을 감소시키는 방법에 국한되지는 않는다. 일시적으로 복지재정이 늘더라도

사회복지는 권리가 되어서는 안 된다거나 사회복지는 하나의 상품으로서 이윤창출

의 수단이 되어야 한다는 이데올로기를 전파시키려 한다. 현실에서는 이미 적극적

구직활동을 전제로 하는 수당이 도입되어 운영되거나 의료, 연금 등에서 민간보험

의 영역이 넓어지고 있다. 선별주의 복지제도의 확대와 민영화 등은 사회복지를 이

용하는 주체에게 비용을 전가시키고 낙인효과를 유발시키며 종국에 이르러서는 사

회복지에 대한 국가의 책임을 약화시킨다.

사회복지에 대한 국가의 책임이 약화됨으로서 발생하는 문제를 이용자 측면에서

만 다루는 것은 일면적일 수 있다. 사회복지의 시장화는 사회복지서비스 제공기관

간의 경쟁을 강요하면서 사회복지 노동자들을 단기간․저임금 노동시장으로 내몰게 되고, 사회복지서비스 노동자들은 열악한 노동조건으로 인해 제공되는 서비스의 질

이 떨어질 수 있는 조건에 처하게 된다. 또한 최근 정부는 사회복지와 관련하여 ‘수

요자 중심 서비스’를 강조하는 한편 서비스를 제공하는 노동자에 대한 논의는 중요

- 7 -

하게 다루어지지 않고 있다. 심지어 사회복지서비스 이용자들에게 선택권을 보장하

고 서비스 제공기관 간의 경쟁을 유도하면 서비스 질이 향상된다는 논리를 전개하

며 사회복지 이용자와 노동자를 대립시키는 인상마저 주고 있다.

결국 전체 국민을 대상으로 하는 보편적이고 질 높은 복지서비스를 제공하겠다는

지향점이 결여된 상황에서는 사회복지노동자의 노동조건은 외면될 수밖에 없다. 이

에 본 장에서는 사회복지노동자들의 실태를 개괄적으로 다루고, 현재 사회복지노동

자의 노동조건에 주요하게 영향을 미치고 있는 정책과 제도를 살펴본다.

1. 사회복지 노동자의 규모와 실태

사회복지 영역에 종사하는 노동자들의 실태 및 특성을 파악하기 위해 한국고용정

보원의 산업․직업별 고용구조 조사(Occupational Employment Statistics: ‘OES’)를 이용하였다. 한국고용정보원의 고용직업분류표는 한국표준직업분류를 기초로 작성

되었지만 직능유형을 기준으로 직업을 분류하고 있다. 이에 취업자의 구체적인 직

무 및 소득정보 파악을 통해 산업․직업별 구조를 파악하는데 유용하다. 사회복지노동자의 실태를 파악하기에 앞서 OES의 자료를 이용하기 위해서는 사

회복지노동자의 범위를 설정해야 한다. 사회복지 관련 직종은 사회복지의 범위를

어떻게 설정할 것인가에 따라서 달리 규정될 수 있는데, 예를 들어 간병인, 물리치

료사 등은 보건․의료 관련 직종이면서 사회복지 영역으로 볼 수 있다. 본 장에서는 ‘사회복지서비스’ 노동자는 OES의 세분류 중 ‘사회복지직’(0711), ‘보육교사 및 보

육사’(0721), ‘생활지도원 및 생활지도 보조원’(0722) 중 임금노동자를 다루는 것으

로 한다. 이는 본 연구가 전국공공서비스노동조합의 사회복지시설, 지역자활센터,

보육시설에서 일하고 조합원을 대상으로 하고 있기 때문에 이와 가장 유사한 집단

을 선정한 것이다9).

한국고용정보원의 고용직업분류는 대분류, 중분류, 소분류, 세분류 단위로 나눠져

있고, 세분류를 기준으로 직업예시와 주요업무를 소개하고 있다. 우선 ‘사회복지

직’(0711)은 “다양한 사회적, 개인적 문제를 겪는 사람들에게 사회복지학 및 사회

과학의 전문지식을 이용하여 문제를 진단․평가함으로써 문제해결을 돕고 지원하는 업무를 담당하는 직종을 의미한다. 이에 해당하는 직업은 사회복지사, 사회사업가,

사회복지상담원, 사회복지전문요원, 정신보건사회복지사, 장애인사회복지사, 사회복

9) 한국고용정보원 직업분류의 세분류 단위에서 ‘상담전문가’(0712)와 ‘직업상담사 및 취업알선원’(0713)은 ‘사회

복지 전문직’으로 분류되어 있지만 이것은 제외한다. 상담전문가에는 상담심리전문가, 노인상담사 등과 함께

소비자상담원을 포함하고 있기 때문에 이를 포함하여 분석하는 것은 적절하지 않아.

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지자원봉사관리자, 자활프로그램개발자이고, 시․군․구의 사회복지전담요원으로 고용된 자를 포함하고 있다.

대분류 중분류 소분류 세분류

Ⅲ. 사회서비스직

07 사회복지 및 종교 관련직

071 사회복지 관련직

0711* 사회복지직

0712 상담전문가

0713 직업상담사 및 취업알선원

0714 사회단체활동가

072 보육사 및 생활지도원

0721* 보육교사 및 보육사

0722* 생활지도원 및 생활지도 보조원

돌봄노동 관련 직업분류(한국고용직업분류 기준)

‘보육교사 및 보육사’(0721)는 유아를 대상으로 양육의 보충적 역할을 하고 유아

의 발달을 위한 교육을 지도하는 업무를 수행하는 자를 의미한다. 공공 및 사설의

어린이집에서 일하는 보육교사, 보육사, 유모 및 보모, 육아도우미를 포함하는데 유

치원교사는 제외된다. ‘생활지도원 및 생활지도보조원’(0722)은 사회복지시설에서

시설 생활자의 생활전반을 지원․관리하는 업무를 수행하는 자로서 생활지도원, 복지시설보조원, 사회복지보조요원과 같은 직업을 갖는 유형을 의미한다.

2장에서‘사회복지서비스’ 노동자들은 한국고용정보원 고용분류의 ‘사회복지직’,

‘보육교사 및 보육사’, ‘생활지도원 및 생활지도 보조원’ 중 임금노동자만을 분석하

는데, 이를 각각 ‘사회복지직’, ‘보육교사’, ‘생활지도원’으로 지칭한다. OES 세분류

상 세 부문의 ‘사회복지서비스’ 종사자는 약 27만 2천 여명이고, 이 중 85.2%가 임

금노동자이고 나머지 14.8%는 비임금근로자이다. 사회복지관 및 사회복지생활시설

은 대부분 임금노동자이나 보육시설의 경우 거의 20%에 이르는 비임금 근로자가

근무하고 있는 것으로 조사되고 있다.

구분 인원수임금근로자 비임금근로자

인원 비율 인원 비율

사회복지직 48,501 48,501 100% - 0%

보육교사 211,833 171,720 81.1% 40,113 18.9%

생활지도원 12,315 12,142 98.6% 173 1.4%

계 272,649 232,363 85.2% 40,287 14.8%

OES 세분류 ‘사회복지서비스’ 종사자 인원현황

- 9 -

전체

사회복지직 보육 자활

소계종합

사회복지관

사회복지

생활시설

사회복지

전담공무원

보육시설

종사자

자활센터

종사자

196,231 56,110 6,216 39,781 10,113 138,729 1,392

주 : 1) 종합사회복지관, 보육시설종사자는 관장 및 시설장 제외한 인원임.

: 2) 종합사회복지관 인원은 2006년 말 기준임.

자료: 보건복지부 통계(2007)

사회복지 각 부문 종사자 수

1) 인구학적 특성

‘사회복지서비스’ 노동자들의 인구학적 특성을 살펴보면, 여성이 비율이 93.6%로

압도적으로 높은 비율을 보이고 남성은 6.4%에 불과하다. 사회복지직에서는 남성

노동자의 비율이 25%로 높은 편이지만, 보육교사는 99%가 여성 노동자들이다.

구분사회복지직 보육교사 생활지도원 합계

(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

20대 이하 22,656 46.7 56,613 33.0 1,166 9.6 34.6

30대 16,832 34.7 47,325 27.6 2,023 16.7 28.5

40 7,218 14.9 26,144 15.2 4,315 35.5 16.2

50 1,795 3.7 16,826 9.8 3,322 27.4 9.4

60 - 0.0 18,019 10.5 1,161 9.6 8.3

70대 이상 - 0.0 6,793 4.0 155 1.3 3.0

합계 48,501 100 171,720 100 12,142 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자의 연령분포

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

남자 12,123 25.0 1,729 1.0 1,108 9.1 6.4

여자 36,378 75.0 169,991 99.0 11,034 90.9 93.6

합계 48,501 100 171,720 100 12,142 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자 성별분포

전체 ‘사회복지서비스’ 노동자들의 평균 연령은 38.7세이고, 사회복지직, 보육교

사, 생활지도원 각각 32.9세, 39.8세, 46.2세로 나타나고 있다. ‘사회복지서비스’ 노

- 10 -

동자들의 연령은 20대가 가장 많고, 다음으로 30대, 40대, 50대가 많다. ‘사회복지

서비스’ 노동자들의 연령분포는 직종에 따라 차이를 보이는데, ‘사회복지직’은

81.4%에 달하는 노동자가 20-30대를 차지하고 있고, 60-70대에서는 없는 것으로

나타나고 있다. ‘보육교사’에 종사하는 노동자 역시 20-30대가 높은 비율을 차지하

고 있지만, 40-60대의 노동자들도 35%에 이른다. 반면 ‘생활지도원’에서는 40-50

대의 노동자가 가장 높은 비율을 차지하고 있다.

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

중졸 이하 298 0.6 36,102 21.0 2,484 20.5 16.7

고등학교 1,703 3.5 32,896 19.2 5,562 45.8 17.3

2년제 대학 9,442 19.5 66,951 39.0 2,387 19.7 33.9

3년제 대학 - 0.0 3,497 2.0 - 0.0 1.5

4년제 대학 32,305 66.6 30,026 17.5 1,465 12.1 27.5

석사 4,346 9.0 2,247 1.3 243 2.0 2.9

박사 406 0.8 - 0.0 - 0.0 0.2

합계 48,501 100 171,720 100 12,142 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자의 학력분포

‘사회복지서비스’ 노동자는 최종학력이 2년제 대학에 졸업한 노동자가 33.9%로

가장 높은 비율을 차지하고 있고, 다음으로 4년제 대학 졸업자가 27.5%로 많다.

‘사회복지서비스’ 노동자들 내에서 직종별 차이를 보인다. ‘사회복지직’은 4년제 대

학, ‘보육교사’는 2년대 대학, ‘생활지도원’은 고등학교 졸업자가 각각 가장 많은 분

포를 보이고 있다.

2007년 8월 경제활동인구부가조사를 이용한 전체 임금노동자의 학력 수준은 고

졸 이하의 학력을 가진 임금노동자는 전체 노동자의 58.7%를 차지 있고, 전문대학

교 졸업 이상은 41,3%로 나타나고 있다. 한편 ‘사회복지직’의 경우 고졸 이하의 학

력을 가진 노동자는 4.1%에 불과하고 대학원 이상의 학력을 가진 노동자들이 약

10%에 이를 만큼 고학력 현상을 보이고 있다.

2) 노동조건

‘사회복지서비스’ 노동자들의 현 직장에서의 근무기간은 평균 38개월(3년 2개월)

이고, 현재 직장과 관계없이 동일한 직종에서 일한 기간은 평균 53개월(4년 5개월)

로 나타나고 있다. 그리고 아르바이트와 무급가족종사자 경험은 제외하고 현재까지

- 11 -

직장을 다녔던 총 기간은 평균 88.8개월이다. 2006년 8월 임금노동자 근속년수가

평균 4.51년으로 나타나는 것과 비교했을 때(김유선, 2007), ‘사회복지서비스’ 노동

자들의 평균 근속기간은 전체 노동자에 비해 짧은 것으로 나타나고 있다. 현 직장

의 평균 근무기간은 ‘사회복지직’이 4년 10개월, ‘보육교사’가 2년 10개월, ‘생활지

도원’이 3년 3개월로 보육교사의 근무기간이 짧게 나타나고 있다.

구분 현직장 근무기간 현직종 근무기간 총 고용기간

사회복지직평균 58.0 73.1 88.3

인원 43,609 48,501 48,501

보육교사평균 33.8 48.9 87.1

인원 153,121 171,417 171,417

생활지도원평균 30.1 42.8 115.6

인원 11,211 11,832 11,923

합계평균 38.7 53.7 88.8

인원 207,941 231,751 231,841

‘사회복지서비스’ 노동자 근무기간 및 고용기간(단위: 개월)

‘사회복지서비스’ 노동자의 근로형태는 아래에서 보는 바와 같이 정규직이

67.8%, 비정규직이 32.2%로 나타나고 있다. OES 6차년도 조사와 비슷한 시기인

2006년 8월 통계청이 실시한 ‘경제활동인구조사 부가조사’에서 전체 노동자 중 비

정규직 비율이 55.0%(845만 명)으로 집계된 것에 비춰보면 ‘사회복지서비스’에 종

사하는 노동자들의 비정규직 비율은 이보다 낮게 나타나고 있다.

‘사회복지서비스’ 노동자의 근로형태는 ‘사회복지직’과 다른 두 부문과 차이를 보

인다. ‘사회복지직’은 94.2%가 정규직인 반면 ‘보육교사’와 ‘생활지도원’ 정규직이

60%에 불과했다.

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

정규직 45,707 94.2 104,577 60.9 7,347 60.5 67.8

비정규직 2,794 5.8 67,143 39.1 4,795 39.5 32.2

합계 48,501 100 171,720 100 12,142 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자의 고용형태

고용형태가 비정규직인 ‘사회복지서비스’ 노동자의 62.7%가 ‘계약기간을 특별히

정하지 않은 계속적 일자리’에 종사하는 것으로 드러나고 있다. 다음으로 계약기간

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을 명시하지 않은 일시적 일자리에 종사하는 노동자가 27.4%로 나타나고 있다. 비

정규직 고용형태를 보이는 ‘사회복지서비스’ 노동자들은 계약기간이 명시되지 않고

비정규직 유형에서는 ‘파견 및 용역직’이나 ‘아르바이트’에 해당되지 수가 적은 것을

보았을 때 근로계약서를 작성하지 않는 것과 연결될 수 있어 보인다.

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

계약기간 명시 안함 1,412 50.5 43,592 64.9 1,884 39.3 62.7

1개월-1년 1,102 39.4 1,400 2.1 1,538 32.1 5.4

1년 이상 - 0.0 2,197 3.3 1,154 24.1 4.5

일시적 일자리 280 10.0 19,954 29.7 219 4.6 27.4

합계 2,794 100 67,143 100 4,795 100 100

‘사회복지서비스’ 비정규직 노동자의 계약기간

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

파견/용역직 - 0.0 1,294 1.9 817 17.0 2.8

아르바이트 291 10.4 15,963 23.8 375 7.8 22.3

해당 없음 2,504 89.6 49,885 74.3 3,603 75.2 74.9

합계 2,794 100 67,143 100 4,795 100 100

비정규직 ‘사회복지서비스’ 노동자의 세부 고용형태

2006년 8월 경제활동인구 부가조사에서 나타난 전체 임금노동자들의 주당 평균

노동시간은 46.6시간으로 나타나고 있는데 반해, ‘사회복지서비스’ 노동자의 주당

평균 근무시간과 월평균 근무일수를 분석한 결과 각각 49시간과 22.7일을 보이고

있다. ‘사회복지직’과 ‘생활지도원’의 경우 전체 임금노동자의 평균과 비슷하나, ‘보

육교사’들은 주당 50시간에 이르는 즉 하루에 10시간 가까이 일을 하는 것으로 조

사되었다. 2001년 보육교사의 실태조사에서 하루 근무시간이 10.6시간으로 조사된

것이 비해 크게 변화가 없음을 알 수 있다.

주당 근무시간의 경우 사업장 규모에 따라 주 40시간을 적용받지 못하더라도 약

2-6시간을 초과근로를 하고 있는 것으로 볼 수 있다. 월평균 근로일수의 경우 사업

장 규모에 따라 주 40시간 적용을 받더라도 근무일수가 반드시 5일을 의미하지는

않는다. 이에 월 평균 근무일수가 22일인 것은 격주 휴무제를 실시하는 것으로 추

측할 수 있다.

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구분 주당근로시간 월평균근로일수

사회복지직평균 46.2 22.0

인원 48,501 48,094

보육교사평균 50.0 23.0

인원 171,720 170,648

생활지도원평균 46.0 20.8

인원 12,142 12,142

합계평균 49.0 22.7

인원 232,363 230,884

‘사회복지서비스’ 노동자의 주당 평균 근무시간 및 월평균 근무일

수

‘사회복지서비스’ 노동자들이 종사하는 사업체는 대체로 소규모 사업장인 것으로

나타나고 있다. ‘사회복지서비스’ 노동자의 65.1%는 10인 미만 사업장, 84.7%는

30인 미만 사업장에 종사하고 있다. 특히 보육시설의 규모가 매우 작은 것을 나타

나고 있는데, 종사자 수가 5인 미만 사업장에 일하는 ‘보육교사’이 절반에 이르고,

10인 미만 사업장에서 일하는 보육 노동자는 83.2%에 이른다.

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

1-4명 2,675 5.5 83,901 49.2 375 3.1 37.7

5-9명 6,672 13.8 58,001 34.0 800 6.7 28.4

10-29명 15,210 31.5 24,375 14.3 5,567 46.8 19.6

30-49명 7,323 15.2 2,492 1.5 920 7.7 4.7

50-99명 7,096 14.7 453 0.3 2,826 23.7 4.5

100-299명 2,014 4.2 1,162 0.7 1,190 10.0 1.9

300-499명 3,007 6.2 - 0.0 - 0.0 1.3

500-999명 1,675 3.5 - 0.0 230 1.9 0.8

1000명 이상 2,559 5.3 227 0.1 - 0.0 1.2

합계 48,229 100 170,612 100 11,908 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자의 사업체 종사자 수

‘사회복지서비스’ 노동자의 84.3%와 14.6%가 월급제와 연봉제로 급여를 받는 것

으로 조사되고 있다. ‘보육교사’과 ‘생활지도원’의 노동자는 임금형태 중 연봉제가

10% 안팎으로 나타나고 있지만, ‘사회복지직’에서는 34.7%로 높게 나타나고 있다.

‘사회복지서비스’ 노동자의 월평균 임금은 107.7만원으로 나타나고 있고, 그 중

‘사회복지직’이 173.3만원으로 가장 높다. ‘보육교사 및 보육사’의 임금은 90만원

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미만으로 매우 열악한 것으로 보여진다.

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

연봉 16,842 34.7 15,442 9.1 1,469 12.1 14.6

월 31,659 65.3 151,962 89.5 10,673 87.9 84.3

주당 - 0.0 358 0.2 - 0.0 0.2

일당 - 0.0 1,142 0.7 - 0.0 0.5

시간당 - 0.0 942 0.6 - 0.0 0.4

합계 48,501 100 169,846 100 12,142 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자의 임금형태

전체 사회복지 평균 임금 인원

사회복지직 173.3 47,707

보육교사 88.8 166,272

생활지도원 104.7 12,142

합계 107.5 226,121

‘사회복지서비스’ 노동자의 월평균 임금

3) 교육 및 훈련

‘사회복지서비스’ 노동자의 교육훈련 상태는 55.8%가 최근 1년 내에 일과 관련되

거나 혹은 자기계발을 위하여 이수했거나 현재 이수 중인 교육이나 훈련을 없는 것

을 답하고 있다. ‘사회복지직’은 68.5%가 교육훈련 경험이 있는 반면, 보육교사와

생활지도원은 50% 이상이 교육훈련 경험이 없는 것으로 조사되고 있다. 사회복지

시설 운영 규정 상 소방교육 등 직무 이외의 교육이 있기 때문에 ‘사회복지서비스’

노동자들의 교육훈련을 직무의 전문성을 높이기 위한 것만으로 해석하기는 어렵다.

현재 보육교사는 현직에 있는 경우 보육업무 경력이 만2년이 경과한 경우와 직무

교육을 받은 해부터 2년이 경과한 해에 직무교육을 받도록 되어 있다. 또한 2008

년 11월부터 사회복지사업법의 개정에 따라 사회복지법인 및 사회복지시설에 종사

하는 사회복지사는 연간 8시간 이상의 보수교육을 받도록 하고 있다.

- 15 -

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

예 32,696 68.5 62,818 37.0 5,986 49.3 44.2

아니오 15,047 31.5 107,089 63.0 6,156 50.7 55.8

합계 47,743 100 169,907 100 12,142 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자의 교육훈련

4) 직업경로

‘사회복지서비스’ 노동자들의 최근 1년 동안 직장을 옮긴 경험이 있는 노동자는

8.3%로 나타나고 있다. 또한 ‘보육교사’는 9.3%로 나타나고 있는데, 10명 중 1명은

최근 1년 사이에 이직이 있는 것으로 불안정성이 높은 것으로 보인다.

구분사회복지직 보육교사 생활지도원

합계(%)인원 비율 인원 비율 인원 비율

예 2,883 5.9 16,018 9.3 326 2.7 8.3

아니오 45,618 94.1 155,702 90.7 11,816 97.3 91.7

합계 48,501 100 171,720 100 12,142 100 100

‘사회복지서비스’ 노동자의 직장이전 경험

5) 요약

‘사회복지서비스’ 노동자들의 인구학적 특성은 세 부문 모두 여성이 절대 다수라

는 공통점이 존재한다. 평균 연령은 38.7세로 나타나고 있고, 세 직종의 평균연령과

연령분포는 약간의 차이를 보이고 있다. ‘사회복지서비스’ 노동자의 학력에서 나타

나는 특징은 대학교 이상이 66%를 차지하고 있는 만큼 고학력 노동자로 볼 수 있

다. 특히 ‘사회복지직’ 노동자들의 학력 수준이 상대적으로 높게 나타나고 있다.

‘사회복지서비스’ 노동자들의 근로조건은 근무기간, 근로형태, 근로시간, 임금 측

면에서 살펴보았다. ‘사회복지직’, ‘보육교사’, ‘생활지도원’ 각각이 약간의 차이를 보

이고 있기는 하지만, 현 직장 근무기간은 전체 임금노동자에 비해 짧게 나타나고

있다. 또한 근로형태에 있어 사회복지직은 약 6% 정도로 낮은 반면 다른 두 부문

- 16 -

은 40%에 이르는 비정규직 노동자가 많은 것으로 나타나고 있다. 근로시간에서는

세 부문 중 ‘보육교사’가 주당 평균 근무시간과 월평균 근무일수가 가장 긴 것으로

나타나고 있고, 임금에 있어서도 ‘보육교사’는 월평균 급여가 88.8만원으로 나타나

고 있다. 또한 ‘보육교사’는 직장이전의 경험이 높은 것으로 조사되고 있어 근로조

건 전반이 상당히 취약한 것으로 평가할 수 있다.

이상의 ‘사회복지서비스’ 노동자들의 개략적인 실태를 바탕으로 향후 이를 개선하

기 위한 과제를 선정함에 있어 고려지점을 정리하면 다음과 같다. 첫째 ‘사회복지서

비스’ 노동자의 처우 문제를 접근하는데 있어 ‘보육교사’는 절대적 접근을, ‘사회복

지직’은 상대적 접근을 필요로 한다. 보육교사의 근무시간, 근로형태, 임금 등을 살

펴보았을 때 근로기준법을 위반하는 보육시설이 다수일 가능성이 있고, 기존 연구

에서도 근로기준법을 위반한 보육시설이 다수 포착되었다.

둘째, 보육시설과 사회복지생활시설은 비정규직 문제가 중요한 과제로 대두될 필

요가 있다. 보육시설과 사회복지생활시설에서 40%에 이르는 노동자들이 비정규직

일하고 있고, 이들의 상당수가 “계약기간을 특별히 정하지 않는 계속적 일자리”에

있다. 사회복지직의 경우 비정규직 규모가 크지 않는 가운데 특정 분야에 대한 문

제제기가 요구된다. 예를 들어 장애인직업재활시설에서 직업재활사의 경우 근무기

간이 1년 단위의 계약을 통해 유지되는 계약직이지만 지속적인 일자리로 운영되고

있다.

셋째, ‘사회복지서비스’ 노동자의 사업체 규모에서 확인하였듯이 보육교사의 경우

5인 미만 시설에 종사하는 노동자가 절반에 이르고, 사회복지직은 50인 미만시설에

서 66%의 노동자들이 종사하고 있다. 이는 노동자들의 처우개선 및 노동조합의 조

직화에 있어 주요한 고려대상으로 작용해야 할 것이다. 즉 노동조합에서 조직화, 조

직체계, 일상활동, 제도개선 등의 각종 사업을 추진하는데 있어 소규모 사업장에서

종사하는 노동자들의 특성을 바탕으로 전략 수립이 이루어져야 할 것이다.

- 17 -

2. 사회복지분야 제도변화와 쟁점

최근 사회복지제도에서 나타나는 주요한 흐름을 두 가지로 요약해 본다면 지방분

권과 시장화를 뽑을 수 있다. 지역사회에 대한 재인식과 사회복지 전달체계에서의

패러다임 변화로 지역사회복지에 대한 중요성이 한층 강화되는 가운데, 지방자치제

도의 실시는 이에 대한 체계를 가속화시키고 있다. 지방자치단체는 과거 중앙에서

기획된 정책을 집행하는 단위에 머물지 않고 지역에 적합한 복지정책을 기획하고

운영하도록 책임을 부여받게 되었다. 더불어 2005년부터 국고보조사업으로 수행했

던 일부 사업을 이양받게 되면서 사회복지 분야에 대한 지방자치단체의 책임은 강

화되었다.

사회복지 분야의 시장화 추세는 사회복지를 필요로 하는 사람과 사회복지 노동자

들에게 지대한 영향을 미치고 있다. 2006년 9월 정부의 「사회서비스 확충전략」

에서 본격적으로 도입된 바우처와 본인부담제는 대표적인 시장화 요소를 담고 있

다. 바우처 방식은 기존 사회복지서비스 공급기관에 지원하던 방식에서 사회복지서

비스 이용자에게 재원을 직접 제공하는 방식으로 공급기관 간의 ‘경쟁’을 강조하면

서 사회복지서비스를 상품화시키고 있다. 본인부담제 역시 사회복지서비스 이용자

의 ‘도덕적 해이’를 명분으로 사회복지서비스를 권리가 아닌 상품으로 포장하고 있

다.

사회복지 분야의 지방분권과 시장화 흐름은 사회복지노동자들에게 다양한 과제를

불러일으킬 수 있다. 사회복지노동자는 사회복지분야의 지방분권과 시장화로 인해

사회복지서비스를 필요로 하는 사람에게 적절한 서비스를 제공하는데 어려움을 겪

음으로서 자신들의 가치지향을 실현하는데 제약을 받게 된다. 더불어 사회복지노동

자은 현재의 열악한 근로조건 속에서 더욱 후퇴를 경험할 수 있는 조건에 직면해

있다.

사회복지 분야의 지방분권은 사회복지를 확충하고 사회복지노동자들의 처우를 개

선하기 위해 어떠한 의미를 갖는지, 사회복지법인 및 시설의 민주적 운영구조를 만

들어 가는데 있어 민간위탁은 어떠한 의미인지 등은 쉽게 지나칠 수 없는 질문이

다. 이에 본 절에서 사회복지 노동자 및 노동조합이 사회복지의 발전과 사회복지

노동자들의 처우개선에 영향을 미칠 수 있는 지방분권, 민간위탁, 시장화의 흐름을

살펴보고자 한다.

- 18 -

1) 사회복지 분야 지방분권

(1) 국고보조사업 지방이양

① 지방이양의 배경 및 내용

지난 노무현 정부는 지방분권과 국가균형발전을 국정핵심과제로 선정하면서 중앙

집중적 구조와 지방불균형에 대한 변화를 시도하였고, 그 중 중앙정부의 권한을 축

소시키고 지방의 자율성을 높인다는 취지에서 국가사무의 일부를 지방으로 이양시

켰다. 이는 그 동안 지방자치제를 표방하는 가운데 국가사무가 73%(2002년)에 이

를 만큼 중앙에 권한이 집중되어 있고, 재정에 있어서도 국세가 차지하는 비중이

76.7%(2002년)로 지방분권이 실질적으로 이루어지지 않는 점에서 출발한다(정부혁

신지방분권위원회, 2007).

정부의 지방분권은 국가사무의 지방이양과 국고보조금 정비를 핵심 축으로 갖는

다. 지방이양 대상은 △명백하게 지방사무적 성격을 지는 사업 △반복적 집행성격

의 시설물 경상운영비 지원사업 △단순한 지방재원 보전 성격의 보조사업 △국조보

조의 실익이 낮은 소액보조사업으로서 2005년부터 국고보조금으로 추진되던 533

개 사업 중 149개가 지방으로 이양되었다. 지방이양 사업을 부처별로 살펴보면 보

건복지부소관의 사업이 67건에 5,959억원으로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 다음

으로 건설교통부와 행정자치부에서 각각 1,331억원, 742억원 상당의 사업이 지방

으로 이양되었다. 특히 보건복지부의 경우 국고보조사업의 12.1%를 지방으로 이양

한 것에 불과하지만 3조 6,000억원의 기초생활보호 대상사업을 제외하면 실제 지

방이양으로 전환된 비율은 44.6%에 달하고 있다.

부처 이양 사업수 이양금액(억원) 비율(%)

보건복지부 67 5,959 62.2

행정자치부 4 742 7.7

문화관광부 24 356 3.7

건설교통부 7 1,331 13.9

문화재청 2 410 4.3

농림부 9 222 2.3

기타 36 561 5.9

합계 149 9,581 100

자료: 행정자치부

부처별 국고보조사업 지방이양 현황

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지방분권에 따른 국가사무의 지방이양과 함께 지방재정 운영의 자율성을 저해하

는 것으로 지적된 국고보조금에 대한 정비가 시작되었다. 국고보조금은 보조금이

갖는 조건부 특성 때문에 중앙정부의 경우 그 동안 지방을 통제하는 수단으로 활용

하려는 경향이 있었고, 지자체의 경우에는 국고 지원으로 지방사무까지 추진하려는

경향이 있는 것으로 지적되었다(정부혁신지방분권위원회, 2007). 1990년대부터 꾸

준히 늘어 지방으로 이전되는 총재원의 20% 이상을 차지하게 됨으로서 지방정부의

재정 운영의 자율성이 줄어드는 문제는 더욱 확대되는 모습이다.

구분 1991 1995 1997 1999 2001 2004

국고보조금(A) 2.0 3.9 5.9 8.6 10.6 12.7

전체이전재원(B) 13.1 22.4 30.6 31.6 46.1 53.7

A/B 15.3 17.4 19.3 27.2 23.0 23.6

자료: 행정안전자치부(