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政府機關因應高齡化時代

之福利措施建議

劉麗娟 ■國立臺東大學公共與文化事務學系　助理教授

壹

前言2012 年 3 月 2 日，網際網路上流傳一張

中年男子用花布背帶，懷抱著重病的媽媽到

醫院看診，母子情深的照片，這張照片在上

網不到 24 小時之後，經過眾多網民的轉載分

享，引起臺灣社會的感動、震驚與轟動；事

後，由網路媒體的調查確認，此位男子為退

休之公務員丁祖伋，先前曾於彰化縣政府機

構任職，在其任職的四年期間，每天臺南、

彰化兩地坐火車往來，目的就是為看顧年老

父母。後來申請回當時的臺南縣調查站，六

年任滿，雖有機會調陞，但因為需要到臺北

上班，故以「無法照顧父母」之理由拒絕，

之後更於 2007 年 8 月，以 57 歲的年齡辦理

提前退休，以便陪同母親赴陸探親及照顧母

親。另外，2014 年 4 月，教育部國民及學前

教育署副署長黃新發，在 92 歲父親病逝後，

黃母精神萎靡，出現脫水現象，家人將她送

往醫院治療。黃新發不忍一輩子勞累的母親

晚年飽受病痛之苦，決定提前 2 年多退休，

專心照顧母親，陪伴她度過往後的每一天。

63 歲黃新發說：「在 65 歲屆齡退休前或許

有陞遷機會，但媽媽的健康不能等！」

在傳統社會中，照顧父母有賴家族與親

屬的力量，對於中壯年的工作者來說並不必

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然形成重大的工作

影響與退休與否的

關鍵抉擇。然而，

隨著社會發展階段

的改變、家庭角色

的式微，照顧父母

已逐漸成為子女的

重要責任。由上述

的兩個案例可看

出，社會中許多已

屆退休年齡的公務

員常常面臨親屬

的高齡化照護問

題；除此之外，有

更多面臨照護雙親、撫養子女兩種挑戰的中

年「三明治世代」 1，在工作與家庭間需擔負

更多的壓力與責任。特別是處於東方社會中，

子女照顧年長父母為職責的傳統孝道文化被

視為天經地義之事；儘管時代與社會逐漸進

步，許多機構亦設置許多機制、資源與提供

協助老年照護，但大多數仍然寧可由家人接

手照顧，如此才能被視為孝順父母，即使觀

點已逐漸改變，但無法親自照顧父母的子女

仍或多或少有罪惡感（Zhan, Liu & Guan，

2006；邱珍琬，2008）。

尤有甚者，隨著臺灣日漸嚴重的臺灣高

1所謂「三明治世代」，意指同時面臨成長中需

孩童照顧及奉養逐漸年邁雙親的雙重課題之中

年成年。此世代面臨許多挑戰，包括：需要更

多的時間、精力和資源以平衡來自年邁雙親、

孩童及與工作及生涯責任間不同的需求，且此

世代多介於 40 ～ 65 之年齡階層（Grundy、

Henretta，2006；Riley、Bowen，2005）。

齡化及少子化趨勢，觀察臺灣歷年的金字塔

結構（如圖 1），已由 1983 年上窄下寬的

正金字塔轉為 2011 年中寬下窄，及至 2060

年將成為倒金字塔結構；再根據原經建會

（2012）所提出的「中華民國 2012 年至

2060 年人口推計」，未來臺灣 15 到 65 歲工

作人口扶養老年之比例，於 2013 年為 6.5 工

作人口養 1 個高齡者，但至 2060 年 1.3 個工

作人工要養一個高齡者。

這種種現象都顯示，未來高齡化趨勢對

於公務員的影響將隨之加劇，上述的案例將

不再是個案，若無法提出解決方案，公務員

蠟燭兩頭燒的心力交瘁、提早退休等人力流

失，不僅是其個人工作生涯的中斷，將更進

一步造成行政斷層之現象將成為常態。易言

之，將會有越來越多公務員面臨工作與照顧

父母之間的兩難，從而選擇照顧家庭與父母，

此種趨勢將不僅是個人及家庭的問題，也將

成為未來社會和國家行政機構的隱憂。

圖 1：臺灣人口金字塔變遷圖

資料來源：經建會（2012）。中華民國 2012 年至 2060 年人口推估。

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有鑑於此，本文主要目的有以下二項：

首先，說明現有的政策方案與其限制；其次，

在於介紹其他國家或企業所推行之措施，以

提供政府機關協助公教員工對於高齡化社會

來臨之趨勢，如何滿足員工照顧年老父母之

福利措施建議，期能解決公務員所面臨的工

作與生活之壓力。

貳

現有政策方案與限制欲針對問題提出建議方案，必須對行政

機關現階段與親屬相關之規定有基本的認識

與瞭解。以下僅就現行公務人員權益與福利

制度及兩性工作平等法進行分析：

一、現行公務人員之權益與福利制度

(一)生活津貼補助

公教人員如有結婚、生育（包括本人或

配偶）、眷屬喪葬（包括父母、配偶及子女）

之事實發生時，得請領 2 至 5 個月薪俸額之

補助；子女就讀小學至大學時，得依學制每

學期請領新臺幣 500元至 35,800元之補助。2

(二)留職停薪

公務人員因育嬰、侍親、進修及其他情

事，經服務機關核准離開原職務而准予保留

職缺及停止支薪，並於規定期間屆滿或留職

停薪原因消失後，回復原職務及復薪 3。同時

相關辦法中亦規定留職停薪除特定狀況外，

均以二年為限，必要時得延長一年。

2適用法規為全國軍公教員工待遇支給要點附表

八「公教人員婚喪生育補助表」及附表九「子

女教育補助表」。

3適用法規為公務人員留職停薪辦法。

(三）休假

依公務人員請假規則第 3 條規定，公務

人員每年得請事假 5 日及病假 28 日。結婚者

給婚假 14 日，懷孕者分娩前給產前假 8 日，

分娩後給娩假 42 日，因配偶分娩者給陪產假

3 日，因父母、配偶死亡者給喪假 15 日，繼

父母、配偶之父母、子女死亡者給喪假10日，

曾祖父母、祖父母、配偶之祖父母、配偶之

繼父母、兄弟姐妹死亡者給喪假 5 日。

二、兩性工作平等法

以強調工作與生活平衡理念之相關政策

方案，如 2008 年修正更名的性別工作平等法

（原為 2002 年公布的兩性工作平等法），該

法中即規定許多與親屬有關之措施：

(一)育嬰休假

第 16 條第 1 項規定：「受僱者任職滿一

年後，於每一子女滿三歲前，得申請育嬰留

職停薪，期間至該子女滿三歲止，但不得逾

二年。同時撫育子女二人以上者，其育嬰留

職停薪期間應合併計算，最長以最幼子女受

撫育二年為限。」保險法第 19 條之 2 規定育

嬰留職停薪之發給：「育嬰留職停薪津貼，

以被保險人育嬰留職停薪之當月起前六個月

平均月投保薪資百分之六十計算，於被保險

人育嬰留職停薪期間，按月發給津貼，每一

子女合計最長發給六個月。前項津貼，於同

時撫育子女二人以上之情形，以發給一人為

限。父母同為被保險人者，應分別請領育嬰

留職停薪津貼，不得同時為之。」

(二)工作時間調整

對於勞工為撫育未滿 3 歲子女，第 19 條

也規定：「受僱於僱用三十人以上雇主之受

僱者，為撫育未滿三歲子女，得向雇主請求

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為下列二款事項之一：一、每天減少工作時

間一小時；減少之工作時間，不得請求報酬；

二、調整工作時間。」

(三）家庭照顧假

在家庭照顧假的部分，第20條規定：「受

僱者於其家庭成員預防接種、發生嚴重之疾

病或其他重大事故須親自照顧時，得請家庭

照顧假；其請假日數併入事假計算，全年以

七日為限。家庭照顧假薪資之計算，依各該

事假規定辦理。」

由上述相關條文可知，目前公務員已有

許多針對與親屬相關，或是工作與生活平衡

的主要家庭政策方案之相關措施，然而現階

段主要的照顧對象多著重於員工在育兒、托

兒之需求，同時強調公務員為人「父母」之

角色，而非為人「子女」的角色；然而時代

已由少子化轉為高齡化，但臺灣仍未能對此

議題有更具體之認識與對策，以致無法有效

的解決所面臨的問題與未來之挑戰。

參

社會支持的關鍵力量根據研究顯示，工作與家庭衝突的感

受程度愈高，愈需要社會支持的行為需求。

此外，最小的子女的年齡、每週工作時數、

每月出差次數、家庭照顧責任有無、家庭投

入，也會對受訪者工作與家庭衝突的認知感

受，產生明顯的差異（王成榮，2004）。

DeRigne & Ferrante （2012）也曾針對三明

治世代相關文獻進行資料彙整，其研究結果

認為：對於擁有多重責任的家庭照顧者而言，

必須提供更多的支持，包括提供其需要的資

源與想要的服務。特別是過去的各種員工福

利措施，多著重於員工的生育、照顧幼兒，

或者員工的退休方案，但對於未來所面對的

「照顧年長父母可能比撫養一個小孩長大的

時間還長」的現象仍未能提出解決方案，加

上少子化的影響，未來可以分擔照顧父母責

任的兄弟姐妹會更少，負擔將更形重大。

肆

因應高齡化的福利措施建議為能提供有效且具體之因應照護高齡

化之實施方式，本文擬從政策面與管理制度

兩個不同面向來提供建議。第一個部分著重

於參考其他國家，透過政策與法令方式提

供協助，在此面向，將以美國於 1993 年通

過的《家庭與醫療請假法案》（Family and

Medical Leave Act, FMLA）及日本《育兒

介護休業法》（The Act of On-Leaving for

Child Care）為例；第二個面向，將以私人企

業透過管理制度，作為解決員工面臨家庭困

難的留才措施，此兩面向的解決方案都可做

為政府機構的參考架構。

一、國外的法令政策規劃

此種以透過家庭照顧休假（parental or

family leave）讓受僱者得以兼顧工作與家庭

生活的制度建構乃源自於北歐國家，為實現

福利國家照顧全民理念重要的一環。而風氣

所及，就連一向不太重視此議題之美國，亦

有相關規定；此外，相鄰的日本、韓國也設

有相同之制度，足見其重要性已逐漸形成共

識（焦興鎧，2010）。本文為能提供臺灣參

考，擬列舉東西方兩種不同文化之政策方案

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供參考。

(一)美國的《家庭與醫療請假法案》

據全美看護聯盟和紐約醫學院長期照顧

研究中心公布的統計資料顯示，全美在家照

顧（in-home care）高齡者的民眾 2010 年

時為 30%，然至今日約達 40%，故可知戰後

嬰兒潮已進入退休的高峰。最常見的照顧者

是年近 50 歲的女姓，每星期花 20 小時的無

償時間，連續五年風雨無阻地照顧著不太能

自理的高齡者，甚至部分民眾必須為此辭職

或提早退休，總計損失平均約 32 萬 4000 元

美金，總金額更高達 3 兆美元（約 90 兆臺

幣）。這些損失包括薪資損失、養老金損失、

退休金損失等，嚴重影響子女的教育基金和

退休後的生活品質（黃惠如，2013；楊慶偉，

2013）。

《家庭與醫療請假法案》為美國民主

黨柯林頓總統上任後簽署的第一個重要勞工

法，其代表民主黨展開一系列勞工法改革之

先河，該法主要內容包括（焦興鎧，2010；

楊慶偉，2013）：

1. 該法規定雇用員工達 50 人以上之雇主，

必須給予服務期間已達一年之正式受僱

者為期 12 星期（84 天）的無薪休假，

藉以照顧兒童及親屬等。

2. 在高齡者獲得家庭安寧照顧（home

hospice care）後，在照顧者疲累時可

申請「喘息」照顧（respite care），但

僅能以短期為限。

(二)日本的《育兒介護休業法》

由於日本為高齡化議題狀況更為嚴峻之

國家，為因應少子化之趨勢及平衡工作與生

活，日本於 1991 年制定的《育兒休業法》，

以期能解決工作者的育兒問題；然在該法

擬定之後，隨著 1994 年日本邁入「高齡社

會」4 ，長期照護的需求日益增加，再加上具

有公共服務與專業家庭協助者無法滿足親密

交流，及家庭在照顧過程中仍具有重大意義，

因此當家中需要看護人員時，照顧者是否繼

續工作之想法將成為核心問題。有鑑於此，

日本政府認為「擔負高齡者之扶養者，終究

在其家人」，故應在政策上有所作為，以協

助照顧者與受照顧者雙方度過難關，於 1995

年將介護 5 休業納入該法案，發展為《育兒介

護休業法》（以下簡稱《育介法》），以改

善看護負擔，並謀求從事照護工作的勞動者，

可以繼續受到雇用，不需因此而離職或提早

退休（林顯宗，2005）。為能概略說明《育

介法》，以下列舉其中與照護高齡者相關之

部分規定（侯岳宏，2013）：

1. 休假時機（育介法第 12 條）

家中具有需要照護之家族成員時（包括

配偶、父母、小孩、配偶之父母），勞工可

以根據其須受照護之家人狀態，提出申請。

2. 須照護狀態之判定（育介法第 2 條）

所謂須受照護之狀態，係指因為家庭成

員有負傷、疾病或因為身體或精神上之障礙，

以致需要長時照護的狀態。

3. 照護休假期間與次數（育介法第 11 條、

4「高齡社會」即 65 歲以上人口超過總人口的

14%，臺灣截至 2014 年 5 月之比例為 11.75%，

預計於 2018 年進入「高齡社會」。

5所謂介護，此詞乃日本之用語，其意指提供因

高齡伴隨而來之疾病而需要照顧的人相關照護

（黃慧雯、劉淑惠與白玉珠，2010）；而休業，

即指休假，以下以照護休假代之。

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◆ 59

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第 15 條）

看護休假期間於休假日開始之翌日開

始，每一位需要看護者，可申請 1 次的照護

休假，期間總計最多可至三個月（93 日） 6。

4. 照護請假（育介法第 16 條之 5）

為能更符合實際需求，又於 2009 年新

增勞工為照顧家中家族成員、入院之陪同、

或代為處理介護服務申請手續之其他必要事

項，可向事業主申請照護休假，一年以 5 日

為限。

除美國、日本兩國相關政策之說明外，

新加坡亦於 2011 年 10 月宣布，自 2011 年

起公務員可在無須提供父母病假單的情況

下，利用這兩天額外假期照顧父母，或配偶

的父母。

綜合而言，由以上美國、日本兩國之

說明，再對照臺灣現階段的相關規定與實務

狀況，可得到兩項初步結論：首先，自北歐

起至各個立法實施此制度之國家，在設計

此福利制度時，兩性受僱者皆為可申請之對

象，根據調查仍是以女性申請者居多，更因

在公私部門從事此類照顧者絕大部分都是女

性，故仍有刻板化性別之問題（焦興鎧，

2010）。其次，美國與日本的政策規劃方向

在於面對社會的高齡化未來趨勢，主動規劃

並提出解決方案，然臺灣現階段公務機構亦

有類似之家庭照顧假，如依據規定「主要為

家庭成員預防接種、發生嚴重之疾病或其他

重大事故須親自照顧時，得請家庭照顧假，

6每一位需要照護者，給予一次申請機會，意指

父親有需要時可申請一次照護休假，母親有需

要時，亦可申請一次照護休假。

且家庭照顧假之請假日數，併入事假計算，

全年以 7 日為限，合計超過規定之事假日數

十，按日扣除薪俸。」或者前文所述之相關

規定等等，然此類規定雖然顯示已有考量家

庭高齡長者照顧需求，然相較於前文所述美

國與日本之政策，臺灣面對未來日趨嚴重的

高齡化社會所需之需求與支援，仍然有相當

的改善空間。

二、師法企業之做法

除從國家政策法令規範，提供公務員

面臨家有高齡長者的需求外，公務機構亦可

參考企業之做法。長期以來，為能留才，企

業嘗試各種實驗，鼓勵員工分享家事、向

外求助。在此方面，企業多以員工協助方案

（Employee Assistance Programs, EAP）作

為人力資源管理中的留才與福利制度。所謂

員工協助方案是指企業為了照顧員工及提高

員工生產力所提供的系統性服務，係由公司

內部管理人員與外部專業人員合作，規劃一

套完整協助性的方案。此方案的目的是在發

現員工影響工作表現及組織生產力的個人問

題，進而提供有效的問題解決方法，主要效

益包括：降低營運成本、提升管理效能、促

進工作績效及強化勞資和諧 7；同時對於員工

而言，亦可達到增進員工身心健康及提升生

7透過適當的協助措施（例如：家庭與工作平衡

措施、健康管理方案、諮詢諮商協助），紓解

員工工作壓力、增加員工眷屬對事業單位的認

同感及減少員工生活層面衍生的各項問題，並

可降低員工意外發生率及離職率，以減少事業

單位招募、訓練成本及賠償費用；提升對員工

工作士氣的角度規劃內容，促進勞資溝通，建

立和諧的工作團隊，使勞資雙方達到雙贏的局

面。

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產力與競爭力（丘周剛，2014）。

我國員工協助方案起源於 1970 年代，

最初是以公益團體與企業主所推動的勞工生

活輔導為主。行政院勞工委員會於 1992 年

以「工業社會工作」名稱推廣勞工輔導，嗣

於 1994 年推動「員工協助方案」，並以「員

工協助」方式推展勞工服務工作。為進一步

落實優質的人事服務，提供公務同仁多樣化

的協助性措施，行政院人事行政局於 2007 年

10 月訂定「行政院所屬中央機關學校員工協

助方案推動計畫」（石淑芬，2008）。依據

行政院人事行政總處（2013）統計，2012 年

度 81 個中央或地方主管機關，已推動員工協

助方案者計有 74 個，比率達 91.36%，顯示

目前實施此方案的行政機關已屬多數，惟其

推動深度及內涵，仍有待深入瞭解。

依「行政院所屬及地方機關學校員工

協助方案」第 7 點規定，各機關得採「瞭

解同仁及組織需求」、「規劃方案內容」、

「辦理宣導推廣活動」、「服務提供」及

「定期檢討辦理情形」等步驟推動員工協助

方案，本文擬參考不同企業（特別是面臨高

齡化程度相當高的日本）採取之方法，並

針對照顧公務員的高齡親屬之規劃方案依不

同面向提出建議（American Psychological

Association，2009； 陳 一 姍、 彭 子 珊，

2014；黃煥榮，2008）：

(一)建立彈性的工時制度

包 括 彈 性 工 時 及 電 子 通 勤

（telecommuting），前者可提供員工彈性工

作之政策，讓員工得以就工作時間做彈性的

調配，以維持工作與家庭間的平衡；後者則

可提供員工每週二至三天可以在家透過電腦

連線工作，不必到辦公室上班，以有助員工

維持工作與家庭間的平衡。電子通勤的優點

包括可以從更大的人才庫吸引人才、提高生

產力、降低流動率、減少辦公室開支等。

日本為全球高齡化程度最高的國家，至

2025 年平均每五人就有一人超過 75 歲，未

來十年，更是其進入終老社會的關鍵期。面

對此勞動人口萎縮的未來，日本企業更要留

才，因此對企業而言，照顧父母不只是員工

的責任，更是一場「危機處理」。以東京澀

谷的 Line 日本總部，不僅要和其他企業競爭

優秀人才，更要想辦法透過協助員工兼顧工

作與家庭來留才。對於強調速度的網路產業，

Line 在工時制度上選擇雙軌並行，並綜合考

量員工的工作性質、職等、時間管理能力等

面向後，決定員工的工作型態。

(二)建構員工互助網絡

如何讓員工不將面對照顧健康惡化的父

母的壓力、疲勞與不安積在心底，減少「照

護憂鬱症」的案例產生，日本企業開始嘗試

各種不同方法，鼓勵員工向外求助。有鑑於

此，日本花王於 2004 年提出「平等伙伴關係

宣言」（equal partnership, EPS），強調尊

重員工的多樣性、不同需求。該公司當時其

預估於 2008 年，每十二名員工裡只有一人需

要照顧父母。但 2018 年，每六人中就有一人

需要扛起照護責任。特別是四十到五十歲的

管理階層，更是首當其衝，甚至有派駐海外

的員工，為照顧父母而請調回家。

因此，花王於 2010 年開始編寫社內雜

誌，並於 2013 年 10 月完成的《照護手冊指

南》，不只蒐集所有照護相關知識，更鼓勵

員工互助，宣傳「今日是你，明日是我」的

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同理心。同時，花王不僅在九個據點設有員

工諮詢窗口，也在新任主管的訓練課程中加

入「察言觀色」的訓練，隨時觀察員工的需

求與困難，以即時提供諮詢與協助。

除了心理負擔，花王也透過員工和公司

共同出資的互助會，提供財務上的協助。若

員工父母年事已高、受傷或生病，需要居家

照護服務，互助會將提供六成補助，一年最

多 54 萬日圓（約 15.7 萬新臺幣）。或是員

工父母家需要電梯、扶手、階梯等房屋修繕，

也可向互助會申請無息貸款。

(三）高齡親屬的照顧服務

1. 高齡父母安養服務（Eldercare benefit）

企業與照護或安養中心簽約，在員工工

作時，提供長輩照護的即時視訊或緊急通報

系統，讓員工可隨時關心及處理父母之各種

意外狀況。

2. 整合組織內部力量

將內部員工加以整合，結合與組織內部

愛心敬老社團間之合作，結合群體的力量，

協助員工彼此照護年邁父母等。

3. 老年眷屬托顧補助

員工父母須托顧或至日間照護中心時，

提供補助給員工須負擔年長眷屬照顧支出費

用，可以補助一定比例之金額。

4. 員工父母險

由公司負擔父母一半的保費，連家人也

納入照顧範圍。此措施為 2014 年 9 月 3 日

新北市勞工局舉行「第 2 屆幸福心職場」表

揚大會，共有 11 家企業獲得認證，其中金心

獎得主「宏正自動科技」董事長陳尚仲表示，

公司曾遭受颱風摧毀廠區兩次，但員工都很

有向心力，協助公司重建，才能有今天的規

模，因此宏正提出此險，希望員工可藉此安

心工作，並建構企業、員工一家之形象（宋

仁傑，2014）。

伍

結論截止目前為止，臺灣 368 個鄉鎮中，已

經有超過 40% 的比例邁向老齡社會（老年人

口占總人口 14% 以上）；兩年後，也就是

2016 年，臺灣高齡者將達到 311 萬人，這

將是臺灣歷史上第一次老年人口超越小孩的

數目，高齡社會的問題亦不再是一個遙遠、

空泛的問題，而是就在眼前的課題。然而，

目前臺灣社會尚未做好準備面對這樣一個少

子、缺工與老化的社會（吳琬瑜，2014）。

檢視現有之相關法令及福利措施，雖然

在實務上已具有一定的程度，然與美國、日

本及部分企業相較之下可知，在處理未來高

齡化浪潮來襲的銀髮社會，對於所亟需的相

關制度與配套措施，仍然還有努力的空間。

特別是可由政府機構亦應著手規劃相關措

施，從政策面與管理制度面雙管齊下，以期

能夠解決公務員面對的問題。簡言之，面對

未來的高齡化趨勢，行政機關將不只是照顧

公務員本身，而是連同父母一起照顧。

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參考文獻

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2014.11.06 第 351 期