农民承包的土地第二轮到期后再延30年

李国祥

中国社会科学院农村发

展研究所研究员、宏观室副

主任。研究方向：农村经济

发展。

专家简介

李国祥

农村土地家庭承包是我国改革开放的标志。从中央决策层来看，多年来中央重大会议一

直强调坚持改善农村基本经营制度，其核心就是农村土地家庭承包。通过 40多年的实践，尽

管农村土地家庭承包在各地实践中也出现了一些矛盾和问题，甚至在社会上对农村土地家庭

承包方式也出现一些不同看法或者非议，但是总体上说，农村土地家庭承包是符合我国国情的

农村基本经营制度。

农经观察

2019 年 11 月中央向社会发布了

《关于保持土地承包关系稳定并长久

不变的意见》，进一步明确农村土地承

包关系稳定并长久不变的实际举措的

核心就是农村集体土地承包第二轮到

期后再延长 30年，并指出这有利于巩

固和完善农村基本经营制度、促进中

国特色现代农业发展、推动实施乡村

振兴战略、保持农村社会和谐稳定，要

求从保持土地集体所有和保持农户依

法承包集体土地的基本权利长久不变

等来理解农村土地承包制度，要求各

地应稳妥推进农村承包土地长久不变

政策落实，做好相关工作。

一、农民承包土地第二轮到

期后再延30年主要方式是顺延

农村土地家庭承包是我国改革开

放的标志，更是解决我国农业发展突

出矛盾和问题的“灵丹妙药”之一。进

入 21世纪 20年代，不同地方的农村土

地第二轮承包也将纷纷到期。第二轮

土地承包到期后怎么办？是放弃农村

土地承包制，还是坚持农村土地承包

制？怎样坚持农村土地承包制？

通过 40多年的实践，尽管农村土

地家庭承包在各地实践中也出现了一

些矛盾和问题，甚至在社会上对农村

土地家庭承包方式也出现一些不同看

法或者非议，但是总体上说无论在中

央决策层，还是各级政府；无论是多数

农民，还是学术界，或者社会舆论，绝

大多数都不会否定农村土地家庭承包

这项符合我国国情的农村基本经营制

度。

从中央决策层来看，多年来中央

重大会议一贯强调坚持改善农村基本

经营制度，其核心就是农村土地家庭

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2020 中国合作经济

承包。十七届三中全会决议更是明确稳定

农村土地承包关系并保持长久不变。十八

届三中全会后，各级各地政府按照所有权、

承包权和经营权“三权”分置理论，主导了农

民承包土地的新一轮确权登记颁证工作，这

项工作到 2018年底已经基本结束。为了坚

持完善农村基本经营制度，为了稳定农村土

地承包关系并保持长久不变，全国开展并完

成了新一轮农民承包集体土地的确权登记

颁证工作。十九大中央更是明确第二轮土

地承包到期后再延长 30 年。可见，中央在

农村土地承包制度上长期的。

根据调研，在现实生活中，一些家庭人

口变化了的农民对农村土地承包制有不同

的理解。部分农民认为农村土地是集体的，

农村集体成员人口既然已经发生变动，相应

的承包土地在面积上和地理位置等方面，就

应该作出调整。尽管这部分农民的意见具

有合理性，但是我们注意到《意见》选择了多

年实践中总结出的“大稳定、小调整”做法作

为政策的核心思想。

《意见》明确稳定农村土地承包关系在

现阶段的重点工作是第二轮土地承包到期

后坚持延包原则，具体内涵是不得将分包到

原集体成员家庭的承包地集中后，再按照现

有集体成员家庭人口来分配集体土地，即不

得将承包地打乱重分，目的就是要确保绝大

多数原有承包关系继续保持稳定。

不得将承包地打乱重分，并不是说完全

不允许农村承包地进行必要的调整。《意见》

列举了因自然灾害毁损等特殊情形导致无

地的农村集体成员需要承包地的，以及因家

庭成员全部死亡而导致的承包方消亡的，农

村集体，主要是村民小组，少数是行政村，可

以按照农村土地承包法和村民自治法等相

关规定对农村集体土地进行小范围内的必

要调整。

学者对农村土地承包制提出批评的意

见多种多样。有少数学者和地方干部认为

稳定农村土地承包关系并保持长久主要是

针对土地家庭承包制而言的，按此理解的人

认为农村承包地第二轮到期后应继续推行

家庭承包，但是家庭承包的土地应按照第二

轮截止日或者是第三轮土地承包期的开始

日的集体成员人口、当时的土地质量和位置

等进行再分配；也有少数学者往往担心农村

集体土地承包往往会导致短期行为，不易于

对耕地的长期投资，不易于土地生产力的持

续提高。我们注意到，《意见》明确现有土地

承包关系再顺延 30 年，不仅是农村土地承

包制将长期坚持，而且现有的农民家庭承包

的集体土地格局，包括面积、位置等都基本

上不作调整，这无疑是对一些学者的关心和

社会上出现的舆论及观点等作出的必要回

应，也充分考虑了实践证明有效的一系列农

村土地制度安排，特别稳定基本经营制度、

尊重农民主体地位、推进农业农村现代化和

维护农村社会稳定等必须坚持的基本原则

和普遍共识。

二、为什么主要通过顺延方式再

延30年农民承包的土地

农村土地和农民的关系始终是农村改

革和制度创新的核心。我们知道，作为稀缺

的、数量一定的农村土地的制度安排和选

择，不同利益主体、不同学者，都可能会有不

同的观点与意见。我们注意到，这次中央出

台的《意见》把农村集体土地第二轮承包到

期后再顺延 30年作为新时代稳定农村土地

承包关系并保持长久不变的具体举措，无疑

有其充分论据、深刻背景和战略性考虑。

一些学者批评我国农村土地制度改革

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农经观察

不彻底，甚至批评我国农村土地制度改革越改越乱，越改

越复杂，其思想的基本来源是私有化的标准。我们注意

到，《意见》重申我国农村土地制度不搞私有化。我国之

所以不以农村土地私有化作为农村土地制度改革的方

向，这是历史决定的，也是现实社会的稳定和良好秩序决

定的。

有少数学者对我国农村土地不搞私有化提出的质

疑，其中一个主要依据是反问：世界上多数国家为什么选

择了农村土地和农业用地私有化？无疑，农村土地私有

化有其弊端，有其利得。从世界来看，虽然以美国为代表

的农村土地私有化有力地促进了土地规模经营，也使美

国成为世界最大农产品生产国和国际竞争力最强国家，

但是，以日本为代表的农村土地私有化并没有很好解决

土地流转和合理优化配置等问题，而且还导致农业的国

际竞争力最弱和农村老龄化问题最突出，这种客观现实，

谁也不应该否认。

我国不搞农村土地私有化，而是通过农民家庭承包

土地顺延 30年主要方式，这符合中国国情，是马克思主义

中国化的最重要新成果，突出贡献在于创造性提出“三

权”分置理论，与现代产权理论及思想高度契合，创造性

解决了稳定农民土地预期和保护农民土地权益及发展农

村土地生产力等现实难题。

我国以农民承包土地第二轮到期后再顺延 30年为主

要方式实现对稳定农村土地承包关系并保持长久不变的

坚持，不仅有其理论和思想渊源，而且也有实践启示。

20世纪 90年代中后期，我国不同地方第一轮土地承

包纷纷到期后，一些地方第二轮承包期开始时对承包的

农村土地进行了重新分配，即打乱重分，结果不仅没有解

决土地分配不公的难题，而且还加剧了土地分配不公的

矛盾，引起较大的社会纠纷，恶化了干群关系。这段历史

教训，我们不能不吸取。

20世纪 90年代中后期，一些地方虽然坚持了农村集

体土地由农民家庭承包的制度，但是由于缺乏经验，将第

一轮承包的土地统一地重新集中起来，在当时农民承包

集体土地需要交纳农业税且税负相当重的情况下，加上

少数干部以权谋私及村务公开透明存在严重缺陷的情况

下，出现了村干部或者农村的“强人”无偿地多占承包地，

多占土地肥力高、地理位置好、灌溉和交通便利的农田，

引起了农民严重不满。农村土地承包到期转换过渡阶

段，农村土地重新调整期间，保持农业生产力持续发展又

确保农村社会稳定的大局，决定了我国农村土地承包到

期必须优先选择再顺延的方式来稳定农村土地承包关系

并保持长久不变。

马克思主义中国化最新成果，经济学原理最新理论，

历史经验教训，现实农村土地的生产力属性、可获得非生

产性收入来源（如可获得租金收入和财政补贴）和社会保

农村土地承包到期转换过渡阶段，农村土地重新调整期间，保持农业生产

力持续发展又确保农村社会稳定的大局，决定了我国农村土地承包到期必须优

先选择再顺延的方式来稳定农村土地承包关系并保持长久不变。

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2020 中国合作经济

障性等特征，全面衡量利弊，共同决定了新时代我国农村

土地制度的最合理最现实选择，如《意见》明确的核心思想

之一：现有承包地在第二轮承包到期后仍然由原农户继续

承包，原农户承包的耕地不因家庭人口变动而改变，从第

二轮承包到期日算起再延长 30年，继续提倡“增人不增地、

减人不减地”。

三、农民的承包土地再顺延30年主要方式下

如何解决面临的一些突出矛盾

显然，《意见》没有回避农村土地承包第二轮到期后再

顺延 30年可能面临的矛盾和问题。

现有的农村土地承包格局，基本上可以追溯到改革开

放初期。大约 40年，再考虑顺延 30年，农村家庭及其人口

已经且还将发生显著变化。农村家庭人口变化了，如何落

实农村土地承包政策？

对于农村集体成员家庭承包的耕地与其人口严重不

匹配的，或者说严重不足的，是再分配承包地，还是另辟蹊

径？《意见》区分了不同情况，提供了不同的解决方案。从

实现考虑，多数地方的集体已经没有土地可供增加了的集

体成员来分配。解决农民家庭人口增加较多而占有的承

包地较少的难题，最主要解决方案是帮助提高就业技能，

提供就业服务，做好社会保障工作，而不是让现有家庭人

口较少却占有较多的承包地退出承包地。实际上，工业化

和城镇化，农村劳动力大量转移，工资性收入已经成为我

国农民增收的最主要来源和最重要的贡献力量。政府和

农村集体帮助农民就业增收是应该的，我们农民也应该开

拓增收渠道。

如果少数农民对发展现代农业和振兴乡村产业的兴

趣很大，也有条件和能力发展现代农业和振兴乡村产业，

可能面临承包地不足的矛盾和约束，怎么办？《意见》强调，

要完善土地经营权流转市场，健全土地流转规范管理制

度，探索更多放活土地经营权的有效途径，这意味投资现

代农业发展和乡村产业振兴的农民要获得更大规模的土

地经营权，必须依赖土地流转，即再承租集体成员承包的

土地，或者吸纳拥有承包权的农户将土地入股到新型经

营主体中，等等，扩大土地经营规模，增加土地来源。

未来相当长时期内，我国仍将处于城镇化快速发展

时期。解决我国“三农”难题，破除农业农村发展约束，

城镇化是一条非常重要的有效途径。随着农业劳动力

的转移和农村人口的迁移，未来必然会有越来越多的农

民家庭举家生活在城镇，这样，拥有承包地的原农民家

庭就有可能放弃农业生产，或者不再对承包土地有依

赖。如果一些进城的原农民家庭既不从事农业生产，又

不依赖承包地，是剥夺承包权，收回承包地，还是其他政

策？《意见》重申现阶段不得以退出土地承包权作为农户

进城落户的条件，但是可以引导有承包地农户在本集体

内部按照合理价格有偿转让土地承包权，或者有偿地将

承包地退还给集体经济组织，这些情形意味着进城落户

家庭将放弃承包权，可能一次性地获得较高收入；也可

以通过出租或者入股等多种形式流转承包地经营权，即

进城落户家庭不放弃原集体的承包权，但让渡了承包地

的经营权，从而将不断地获得租金收入或者参与土地入

股分红。进城落户的家庭，是有偿放弃集体土地的承包

权，还是流转其经营权，现阶段拥有决定权的是进城落

户的家庭，而不是其他，充分体现农民自主自愿选择。

总体上说，我国农业比较效益不高，种地收入有

限。对于多数农民来说，靠仅有的少量承包地来获得种

地收入维持家庭生计，并不现实，靠仅有的少量承包地

通过种地致富更是不可能。于是，一部分农民可能因种

地无利可图而弃耕抛荒。这有怎样的政策？《意见》指

出，对长期弃耕抛荒承包地的，发包方可以采取必要的

措施，这也就是说农村集体对长期弃耕抛荒行为是可以

干预的，这并不属于违反尊重农民自主权原则的情形。

因此，掌握农村土地承包的政策界限，领会其精神

实质，对于拥有所有权的农村集体、拥有承包权或者承

包经营权的农村集体成员家庭，通过流转拥有农村集体

土地经营权的新型农业经营主体，都具有特别重要的意

义。

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