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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
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Análisis de las políticas y programas sociales enUruguay: La acción pública para prevenir y
combatir el trabajo de niños, niñas yadolescentes
Oficina Regional para América Latina y el CaribePrograma Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil - IPEC
Sudamérica
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2004Primera edición 2004Primera edición 2003
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Impreso en el Perú
FERNÁNDEZ, José Enrique y DE LOS CAMPOS, HugoAnálisis de las políticas y programas sociales en Uruguay: la acción pública para prevenir ycombatir el trabajo de niños, niñas y adolescentesLima: OIT/ Oficina Regional para las Américas / CIESU/IPEC Sudamérica, 2004. 176 p.(Serie: Documento de Trabajo, 186)
Trabajo de menores, servicios sociales, educación, política social, programa de ayuda, pobreza,jóvenes, Uruguay.
ISBN: 92-2-316165-7 (versión impresa)ISBN: 92-2-316166-5 (versión web: pdf)ISSN: 1020-3974
Datos de catalogación de la OIT
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El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres esuna de las preocupaciones de nuestra organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre loslingüistas sobre la manera de cómo hacerlo en nuestro idioma.
En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en españolo/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genéricoclásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombresy mujeres.
PRÓLOGO
La inclusión del objetivo de prevención y erradicación del trabajo infantil en la agendapolítica de los países de la Región constituye un paso importante para la aplicación efectivade los convenios fundamentales núm. 138 y núm. 182 de la OIT, pero es a todas luces elcomienzo de un camino más largo para que los estados logren garantizar la protección ypromoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En su compromiso de prestar asistencia técnica a los gobiernos para el cumplimientoefectivo de las Normas Internacionales del Trabajo, la OIT ha realizado una serie deestudios sobre políticas y programas sociales en los países del Mercosur y Chile, con elfin de identificar criterios que permitan focalizar determinadas acciones del Estado haciael objetivo de prevención y erradicación del trabajo infantil.
La idea de focalización de las políticas públicas es, sin duda, un avance en la luchacontra la explotación de la infancia y parte de realizar un análisis de la oferta institucionaly la inversión social para contribuir en este esfuerzo. Considerando la experiencia de laOIT, la existencia del trabajo infantil no puede comprenderse si no se relaciona directamentecon la estructura del mercado laboral, el impacto de la pobreza y las limitaciones de laspolíticas públicas, traducidas en la reducción de la inversión social.
El presente estudio ofrece un análisis de las políticas sociales en Uruguay, con lafinalidad de proponer lineamientos generales que permitan definir y reforzar el diseño ypuesta en marcha de políticas públicas hacia el objetivo de erradicación del trabajo infantil.
El estudio parte del análisis de los condicionantes estructurales del trabajo infantilcentrado en las variables pobreza, educación y trabajo. Se hace también una descripciónde la problemática del trabajo infantil en Uruguay y se relevan y analizan el conjunto deacciones con las que la sociedad civil y el Estado le hacen frente a la crisis socioeconómicadel país, a través de la puesta en marcha de políticas sociales y acciones coyunturales deemergencia. El documento analiza también el potencial que tienen los programas socialesconcretos para abordar la situación de crisis que enfrenta la sociedad uruguaya en generaly el fenómeno del trabajo infantil en particular.
El esfuerzo de contar con criterios para la focalización de políticas y programas socialesen el objetivo de combate al trabajo infantil, constituye sin duda el salto cualitativo másimportante en la lucha contra la explotación de la infancia y es una tarea que requiere deuna firme voluntad política, considerando el actual contexto de ajustes económicos y dereducción del gasto social.
Los países del Mercosur y Chile han comprometido acciones concretas para enfrentarla explotación laboral de niños, niñas y adolescentes, que se expresaron en la DeclaraciónPresidencial sobre Erradicación del Trabajo Infantil de junio del 2002. Este esfuerzoserá apoyado constantemente por la OIT, con la seguridad que el logro de los compromisos
adquiridos constituirá un avance significativo en la tarea de promover el acceso de hombresy mujeres a un trabajo decente y productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridady dignidad y repercutirá directamente en la reducción del trabajo infantil en el mundo.
Daniel Martínez FernándezDirector Regional ad interim para las Américas
Lima, Julio del 2004
ÍNDICE
I. RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................. 13
II. SÍNTESIS DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES......................................... 22
A. CONCLUSIONES.............................................................................................................................. 22B. RECOMENDACIONES........................................................................................................................ 23
III. METODOLOGÍA .......................................................................................................................... 25
IV. MARCO TEÓRICO ...................................................................................................................... 26
V. LAS CONDICIONANTES ESTRUCTURALES ....................................................................... 30
A. EL CONTEXTO SOCIO-ECONÓMICO. POBREZA.................................................................................... 301. Magnitud de la pobreza........................................................................................................ 302. Distribución por zonas de residencia y edad ....................................................................... 303. Evolución de la pobreza ....................................................................................................... 34
B. EL CONTEXTO SOCIO-ECONÓMICO. EDUCACIÓN ................................................................................ 371. Indicadores de asistencia y rezago ...................................................................................... 382. Indicadores de riesgo en educación primaria ..................................................................... 43
C. EL CONTEXTO SOCIO-ECONÓMICO. TRABAJO.................................................................................... 461. Magnitud del acceso limitado al mercado de trabajo.......................................................... 462. Distribución del acceso limitado al mercado de trabajo por
zonas de residencia, edad y rama de la ocupación principal .............................................. 463. Las limitaciones a la ocupación en perspectiva .................................................................. 48
VI. EL TRABAJO INFANTIL EN URUGUAY................................................................................. 50
A. LAS FUENTES DE INFORMACIÓN DISPONIBLES.................................................................................. 50B. EL TRABAJO INFANTIL DE ACUERDO AL CENSO DE 1996 .....................................................................51C. EL TRABAJO INFANTIL DE ACUERDO AL MÓDULO DE TRABAJO INFANTIL DE 1999 ...............................53D. LA PERCEPCIÓN DE LOS ACTORES................................................................................................... 54
VII. LAS POLÍTICAS SOCIALES EN URUGUAY .......................................................................... 61
A. LOS ORÍGENES DE LA MATRIZ VIGENTE.......................................................................................... 61B. LA CONFIGURACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES ............................................................................ 62
1. La dimensión político-institucional ..................................................................................... 622. La dimensión estructural .....................................................................................................683. La dimensión económico-financiera: el gasto público social .............................................. 83
VIII. CARACTERÍSTICAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES SELECCIONADOS .............. 89
A. EJEMPLO DE PROGRAMA TRANSVERSAL, EL PIIAF ........................................................................... 89B. EJEMPLO DE PROGRAMA SECTORIAL, EDUCACIÓN ............................................................................. 91
1. Programa MECAEP II ......................................................................................................... 912. Programa MECAEP III ........................................................................................................ 92
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C. EJEMPLO DE PROGRAMA SECTORIAL, SEGURIDAD SOCIAL .................................................................. 931. Asignaciones Familiares ......................................................................................................93
D. EJEMPLO DE PROGRAMA SECTORIAL, INFANCIA ................................................................................. 951. El Plan CAIF ........................................................................................................................ 95
E. EJEMPLOS DE PROGRAMAS DE VIVIENDA .......................................................................................... 991. El Programa FONAVI U ...................................................................................................... 992. El Programa CREDIMAT .................................................................................................. 101
F. EJEMPLOS DE PROGRAMAS DE EMPLEO .......................................................................................... 1011. El programa PROIMUJER................................................................................................. 1012. El programa de capacitación laboral para los trabajadores rurales ................................ 1023. El programa de formación para trabajadores en actividad............................................... 1034. El programa de capacitación productiva ........................................................................... 1035. El programa de apoyo a la familia rural ........................................................................... 1046. El proyecto fondo para el trabajo ...................................................................................... 104
G. PROYECTOS DIRECTAMENTE VINCULADOS AL TRABAJO INFANTIL ...................................................... 1051. Programa del Cardal ......................................................................................................... 1052. Proyecto Pro Niño .............................................................................................................. 1093. Proyecto 300 ...................................................................................................................... 113
IX. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL ............................................................................... 117
A. EL MARCO DE COOPERACIÓN CON EL PNUD ................................................................................ 117B. EL MARCO DE PROTECCIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS......................................... 120C. LA COOPERACIÓN EN PROGRAMAS CONCRETOS.............................................................................. 123D. LA COOPERACIÓN EN EL ÁREA DE TRABAJO INFANTIL ..................................................................... 126
X. CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 128
XI. RECOMENDACIONES.............................................................................................................. 134
XII. BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................................... 152
ANEXOS
1. LISTADO DE ORGANISMOS EJECUTORES DE PROGRAMAS POR FUNCIONES (DENSIDAD POR ORGANISMO) ... 1582. LISTADO DE PROGRAMAS SOCIALES POR ORGANISMO EJECUTOR Y FUNCIONES...................................... 1593. MAPA DE INSTITUCIONES Y ACTORES.............................................................................................. 167
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AUPI Asociación Uruguaya de Protección a la InfanciaPNCA Plan Nacional de Complementación AlimentariaANEP Administración Nacional de la Educación PúblicaANONG Asociación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales Orientadas al
DesarrolloASSE Administración de Servicios de Salud del EstadoATPS Asesoría Técnica en Políticas SocialesBIRF Banco Interamericano de Reconstrucción y FomentoBPS Banco de Previsión SocialCECAP Centro de Capacitación y ProducciónCEP Consejo de Educación PrimariaCESI Comité de Evaluación e Impacto Ambiental y SocialCH Comisión HonorariaCO Capital OrdinarioCODICEN Consejo Directivo CentralCTC Comité Técnico de CoordinaciónDINAE Dirección Nacional de EmpleoDNIC Dirección Nacional de Identificación CivilDNPSD Dirección Nacional de Prevención Social del DelitoDNRC Dirección Nacional de Registro CivilETC Escuelas de Tiempo CompletoFAS Fortalecimiento del Área SocialFEJ Fondo Especial JaponésFIC Fondo de Iniciativa ComunitariaFCES Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSURGPS Gasto Público SocialIMM Intendencia Municipal de MontevideoINAME Instituto Nacional del MenorINDA Instituto Nacional de AlimentaciónINE Instituto Nacional de EstadísticaINJU Instituto Nacional de la JuventudIPEC Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo InfantilIVS Invalidez, Vejez y SobrevivenciaMDJ Ministerio de Deporte y JuventudMEC Ministerio de Educación y CulturaMECAEP Mejoramiento de la Calidad en la Educación PrimariaMESyFOD Mejoramiento de la Calidad de la Enseñanza Media y Formación Docente
GLOSARIO
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MEMFOD Modernización de la Educación Media y Formación DocenteMI Ministerio del InteriorMSP Ministerio de Salud PúblicaMTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad SocialMVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio AmbienteNBI Necesidades Básicas InsatisfechasOIT Organización Internacional del TrabajoOSC Organización de la Sociedad CivilPBI Producto Bruto InternoPEA Población Económicamente ActivaPLAN CAIF Centro de Atención a la Infancia y FamiliaPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPOA Plan Operativo AnualPRIS Programa de Inversión SocialPTI Proyecto Orientado a la Reducción de la PobrezaRO Reglamento OperativoSEQ Proyecto que Promueve la Equidad SocialSINIA Sistema Nacional de Información para la Infancia y AdolescenciaSIPI Sistema de Información para la InfanciaSOCAF Servicio de Orientación, Consulta y Asistencia FamiliarSP Secretaría de la Presidencia de la RepúblicaUNICEF Programa de las Naciones Unidas para la InfanciaUR Unidad ReajustableUTN Unidad Técnica Nacional
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INTRODUCCIÓN
El presente estudio surge con el propósito de rea-lizar una “Consultoría para la elaboración deun análisis de las políticas y programas socialesen Uruguay”, por parte del Comité Nacional parala Erradicación del Trabajo Infantil (CETI), enel marco del Plan Subregional para la Prevencióny Erradicación del Trabajo Infantil en los paísesdel Mercosur y Chile, iniciativa impulsada porla OIT-IPEC.
El objetivo principal consiste en la generaciónde conocimiento que permita focalizar la políticasocial existente hacia el objetivo de erradicacióndel trabajo infantil a nivel general, y que operecomo un insumo para la definición y/o refuerzode políticas específicas en la materia. Este ob-jetivo será alcanzado a partir de la realizaciónde un análisis de las políticas, programas socia-les, y el gasto público de los diferentes paísesdel Mercosur y Chile, con la perspectiva de ge-nerar un instrumento para la focalización de mu-chos de estos programas hacia el objetivo con-creto de la prevención y erradicación del trabajoinfantil. En el presente estudio se aborda espe-cíficamente el caso de Uruguay.
El marco conceptual del análisis se construye apartir de una definición del objeto de estudio queparte del contexto socio-económico en el queemerge el trabajo infantil como problema social,expresado en un conjunto de variables que desdelas hipótesis más aceptadas en la literatura es-pecializada, aparecen fuertemente asociadas alproblema citado.
Las condicionantes estructurales vinculadas a lapobreza, el trabajo, la educación, operan direc-tamente sobre la distribución del trabajo infantil,sumadas a variables culturales y actitudinales queestán a su vez directamente relacionadas con laconstrucción social del problema. Aparte de lasvariables citadas, se presentará un análisis sobrela problemática del trabajo infantil en Uruguay,
y se relevarán y analizarán el conjunto de accio-nes con que la Sociedad Civil y el Estado hacenfrente a esta situación, a través de la imple-mentación de políticas sociales y acciones coyun-turales de emergencia, y más específicamente,se discutirá el potencial que tienen los programassociales concretos para abordar la situación decrisis que enfrenta la sociedad uruguaya.
Desde el punto de vista metodológico, se desa-rrolla una estrategia cuantitativa para el análisisde las variables vinculadas a las condicionantesestructurales y para la variable dependiente (tra-bajo infantil), y una estrategia cualitativa de carác-ter comprensivo para el análisis de Programas,Políticas y Redes. Se trabajó con datos secunda-rios, entrevistas en profundidad a actores relevan-tes en el área, y material documental. La técnicade análisis aplicada fue la de Análisis de Contenido.
El trabajo está organizado en once capítulos queabordan los diferentes puntos de interés. En elcapítulo uno se presenta el resumen ejecutivo deltrabajo, y en el capítulo dos una síntesis de lasconclusiones y recomendaciones. En el capítulotres se explicita la estrategia metodológica de lainvestigación.
En el capítulo cuatro se desarrolla el marco teó-rico a partir del cual construimos nuestro objetode investigación. El análisis de las condicionantesestructurales del problema se concentra en elcapítulo cinco, mientras que en el seis se analizaespecíficamente la problemática del TrabajoInfantil.
En el capítulo siete se abordan las respuestassociales a esta problemática, a través del análisisde políticas a nivel general, mediante –en prin-cipio– una reconstrucción histórica de la matrizde políticas sociales vigente, para luego anali-zar la configuración actual que asumen estaspolíticas, a partir de la discusión de tres dimen-
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siones de interés, la político-institucional, la es-tructural y la económico-financiera.
En el capítulo ocho se presentan las caracte-rísticas de una serie de programas seleccionadosen función de su impacto y potencialidad paraincluir acciones de política en prevención yerradicación del trabajo infantil, mientras que enel capítulo nueve se analiza la cooperación inter-nacional como soporte de estas intervenciones.
Finalmente se presenta un capítulo de conclu-siones (capítulo diez), y uno de recomendacio-nes (capítulo once), orientado a la generaciónde propuestas vinculadas a líneas de acciónconcretas para redireccionar las políticas exis-tentes hacia objetivos vinculados con la pre-vención y erradicación del trabajo infantil, ypara gestionar el desarrollo del Plan Nacionalpara la Erradicación del Trabajo Infantil enUruguay.
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I. RESUMEN EJECUTIVO
A. Marco Teórico
La literatura especializada reconoce fundamen-talmente dos variables asociadas a la situaciónde trabajo infantil y adolescente: la condición depobreza de los hogares que aquellos integran ylas restricciones de acceso al sistema educativo.
Adicionalmente puede considerarse como va-riable antecedente el tipo de inserción laboral delos adultos (que opera como determinante de lasituación de pobreza), las pautas de socializaciónque promueven la inserción temprana en el mer-cado de trabajo, y el tipo de programas sociales im-plementados desde el Estado vinculados a la pre-vención y erradicación del trabajo infantil.
La consideración conjunta de estas variablesconduce a un modelo explicativo del trabajo in-fantil, que puede resumirse del siguiente modo:La cantidad y eficiencia de los programas y políti-cas sociales impulsados por el Estado incidendirecta o indirectamente sobre el trabajo infantil
1.
El trabajo de los adultos constituye un determi-nante de las situaciones de pobreza, especialmen-te cuando los programas sociales del Estado re-sultan insuficientes o ineficientes. La pobreza seasocia tanto a las limitaciones de acceso a la edu-cación como a la configuración de pautas de so-cialización particulares2. Por definición, el tipode acceso al sistema educativo se encuentra aso-ciado al tipo de socialización que reciben losniños y adolescentes. Todas las variables indica-das influyen en el trabajo infantil, sea en forma di-recta o indirecta.
La relación de variables propuestas puede asimi-larse al concepto de Estructura de Oportunidadesque, aplicado al problema del trabajo infantil,destaca el papel de la familia, el Estado, el merca-do y la comunidad, como agentes encargados detrasmitir activos a los niños y adolescentes. Eltrabajo infantil es considerado desde esta pers-pectiva como la consecuencia de una baja do-
tación de activos físicos, humanos y sociales porparte de niños y adolescentes, consecuencia delas características de los agentes y las formasque asume la interacción del niño con aquellos.
Lo expuesto constituye el marco de referenciateórico de este trabajo. Sin perjuicio de la eviden-cia acumulada en favor de las relaciones de va-riables propuestas y el modelo de transmisiónde activos y pasivos presentado, debe considerar-se como un sistema de hipótesis que orientará elanálisis de información específica.
Un intento de validación de aquellas propuestasexcede los objetivos de este trabajo y no puederealizarse a partir de fuentes secundarias, debidoa la ausencia de información sobre algunas va-riables.
En su lugar, se procederá al análisis exhaustivode las variables para las cuales se dispone de in-formación, bajo el supuesto de su asociación conel trabajo infantil. El carácter exploratorio delestudio pretende servir de base a futuras inves-tigaciones de tipo explicativo, al tiempo de apor-tar a IPEC y sus contrapartes locales, infor-mación actualizada sobre variables de contexto,con un fuerte contenido de análisis y evaluación.
B. Las condicionantes estructurales
De acuerdo a lo planteado anteriormente, se co-mienza por el análisis de las condicionantes es-tructurales del trabajo infantil.
El contexto socio-económico. Pobreza
Del marco teórico se desprende que la variable“pobreza” es una de las condicionantes estructu-rales del trabajo infantil. En este sentido, se pre-senta un análisis de los principales indicadoresde pobreza en Uruguay, en tres dimensiones deinterés: la magnitud, la distribución territorial y
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por tramos de edad, y la evolución en el actualcontexto de crisis.
En relación a la magnitud, de acuerdo con lasdefiniciones actuales del Instituto Nacional deEstadística, en el año 2002 una cuarta parte de lapoblación uruguaya (23,6%) integraba hogarescon ingresos por debajo de la línea de pobreza.Utilizando las definiciones anteriores del INE,para el mismo año la condición de pobreza seconstataba en una tercera parte de la población.Mientras tanto el Índice de NBI propuesto en estetrabajo, muestra que en el 2002 el 26,5% de lapoblación residía en hogares con al menos unaNecesidad Básica Insatisfecha. La pobrezaextrema (entendida como la combinación de in-gresos insuficientes y necesidades básicas insa-tisfechas) afectaba al 13% de la población urbanadel país. De modo que con cualquiera de las me-didas utilizadas, el fenómeno puede considerarsemuy significativo.
Entre 1998 y 2002 se produce un aumento de 7puntos en la proporción de hogares pobres(método actual del INE) y si se considera exclusi-vamente éste último año, la pobreza aumenta del16,5% en el primer trimestre al 31,4% en elúltimo. El significativo aumento durante el 2002se vincula a la crisis económico-financiera quevivió el país a partir de mediados de 2001 y cuyasconsecuencias sociales aún persisten.
En relación a la distribución territorial, la infor-mación desagregada por zonas, permite constatarpara el caso de Montevideo una distribuciónclaramente desigual del fenómeno. Montevideopresenta tres grandes áreas: el sur y sur este, conporcentajes muy bajos de personas pobres, elcentro, que muestra una mayor heterogeneidady el norte, que ocupa la mayor parte del territoriopero presenta la menor densidad de población,donde la magnitud del fenómeno es muy impor-tante. Respecto al interior del país es posibleidentificar un área especialmente afectada por elfenómeno de la pobreza, que corresponde a losdepartamentos del norte del país, especialmente
los ubicados en el noroeste (Artigas, Salto yPaysandú). En el otro extremo los departamentosdel centro y sur este muestran los menores nivelesde pobreza del Interior.
En relación a la distribución por grupos de edad,la asociación entre edad y pobreza es muy signi-ficativa en todo el período considerado, confir-mando el fenómeno de infantilización de lapobreza. El aumento general de la pobreza seproduce junto a un incremento de la brecha gene-racional. En 2002 casi la mitad de los niños me-nores de 6 años residía en hogares con ingresospor debajo de la línea de pobreza. Entre 1998 y2002 aumenta en 12 puntos el porcentaje de niñosen esa condición.
El importante –y creciente– peso relativo de losmás jóvenes entre la población pobre, tiene con-secuencias de corto y mediano plazo. No solo im-plica el insuficiente acceso a activos físicos y hu-manos básicos para el desarrollo personal sinoque determina la acumulación de pasivos queimpactan en el desarrollo social de esas personas.Este último aspecto adquiere especial relevanciaen un enfoque prospectivo.
El contexto socio-económico. Educación
La segunda variable vinculada a las condicio-nantes estructurales del trabajo infantil, es “edu-cación”. La emancipación temprana que im-plican las situaciones de trabajo infantil afectandirectamente la educación de niños, niñas yadolescentes. Por otra parte, la falta de capacidad–en algunos casos– del sistema educativo pararetener a los alumnos en situación de riesgo so-cial, refuerza los procesos de inserción de niñosy adolescentes en el mercado de trabajo.
La cobertura educativa en enseñanza primaria(escuela) es prácticamente universal, y alcanzaa un alto porcentaje de la población adolescenteen el nivel secundario (en especial en el CicloBásico Único). En el nivel pre-escolar (niños de3 a 5 años) la cobertura puede considerarse
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importante, en especial a partir de los cuatro años.Esta situación, que en términos generales resultaalentadora, no se distribuye de manera equitativaentre los hogares de distintos niveles socio-económicos. Dejando de lado la educación pri-maria, en las edades teóricas correspondientesal nivel pre-escolar y al nivel secundario, el hechoque el hogar del niño se encuentre por encima opor debajo de la línea de pobreza es un dato rele-vante para predecir si aquél asiste o no al sistemaeducativo. Así, a los cinco años de edad (últimoaño pre-escolar), la probabilidad de asistencia ala enseñanza es tres veces mayor entre niños enhogares por encima de la línea de pobreza; y alos 12 (primer año de enseñanza secundaria) laprobabilidad es de uno a cuatro.
El porcentaje de niños y niñas que no acceden aenseñanza pre-escolar es más del doble en elcentro y norte de Montevideo que en el sur, ypoco menos del doble que en el centro-sur. Ladistribución de la no asistencia se asemeja a lade la pobreza, reafirmando la organización de lacapital del país en “capas”, de sur a norte, carac-terizadas por un aumento progresivo de los pro-blemas de acceso a bienes sociales básicos. Unasituación similar se observa al considerar la nocobertura en enseñanza secundaria.
Dentro del interior del país se destaca la situacióncrítica del Departamento de Canelones, limítrofecon el norte de Montevideo. Teniendo en cuentael alto número de individuos que residen en estasdos zonas, pueden proponerse como áreas prio-ritarias de intervención en materia de educacióny de prevención del trabajo infantil, si se confir-mase la relación entre la falta de cobertura y lafutura inserción temprana en el mercado de tra-bajo.
El carácter universal de la cobertura en el nivelprimario se encuentra matizado por los diferentesniveles de desempeño constatados según con-texto socio-económico de las escuelas. El aban-dono intermitente aparece concentrado en lasescuelas de contextos más desfavorables, siendo
prácticamente inexistente en las de contextosociocultural más favorables. Lo mismo sucedecon la repetición, que constituye un fuerte indi-cador de desempeño y predictor de abandonofuturo del sistema. Uno de cada diez niños y ni-ñas que asisten a educación primaria repiten elgrado cada año. En los contextos menos favora-bles se registran los porcentajes más altos derepetición (11.9% y 13.6% en los contextos des-favorable y muy desfavorable respectivamente),mientras que en los contextos más favorables lasproporciones de repetición se reducen prome-dialmente a la mitad del total nacional.
El contexto socio-económico. Trabajo
La tercera variable que aparece como relevantepara discutir las condicionantes estructurales deltrabajo infantil, es “trabajo”. Las limitaciones enel trabajo adulto dentro del núcleo familiar, ge-nera en muchos casos estrategias de sobrevi-vencia que involucran a los niños y adolescentes,en actividades productivas familiares o indivi-duales.
En relación con las limitaciones a la ocupa-ción, en el año 2002, el 43% de la PEA urbanadel Uruguay se encontraba desempleada (17%)u ocupada con limitaciones (26%). La tasa dedesempleo constatada para ese año constituyeun record en el país y da cuenta del fortísimoimpacto de la crisis económica sobre la demandade trabajo. Mientras tanto, prevalece entre las si-tuaciones de ocupación con limitaciones, la insu-ficiencia de ingresos por trabajo, sea en formaaislada o combinada con la insuficiencia de horasde trabajo.
En relación a la distribución territorial, las li-mitaciones a la ocupación se distribuyen en lasdistintas zonas de Montevideo, siguiendo el mis-mo patrón observado para la pobreza y el accesolimitado al sistema educativo. La zona sur-este(costa) con los menores porcentajes de desem-pleados y subempleados, el centro con porcen-tajes intermedios y el norte con los porcentajes
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más altos. Es importante notar sin embargo, queaún en las zonas menos afectadas por las limi-taciones a la ocupación, la proporción de activosque se encuentran en tal condición puede consi-derarse alta (30% en la zona con menos proble-mas de empleo).
Mientras tanto las zonas más afectadas por laslimitaciones a la ocupación en el interior urbanoson en el año 2002 el sur-este y centro del país,destacándose además la situación del Departa-mento de Artigas (norte del país).
En relación a la distribución por tramos de edad,se constata un comportamiento similar al obser-vado con la pobreza, al considerar la edad de laPoblación Económicamente Activa. Entre losmás jóvenes (15 a 17 años) apenas uno de cadadiez no presenta limitaciones de empleo. Estaproporción aumenta con los siguientes tramosde edad, para caer levemente entre los mayores(50 o más años), lo cual constituye la única dife-rencia respecto a la distribución de la pobrezapor tramos de edad.
La distribución por ramas de actividad ubica enlas peores condiciones de empleo a los trabaja-dores del servicio doméstico, la construcción, lasactividades inmobiliarias, los servicios perso-nales y la industria manufacturera. En todas estasramas, más de 4 de cada 10 trabajadores se en-contraba en el año 2002 desocupado o empleadocon insuficiencia de horas o ingresos.
Si bien la crítica situación de los trabajadoresuruguayos durante el 2002 se asocia a la crisiseconómica que se inicia en el año 2000, consti-tuye en realidad la profundización de cambiosimportantes en el mercado de trabajo, que co-mienzan a constatarse a mediados de los 80.Entre estos cambios cabe destacar: progresivodefasaje entre oferta y demanda de trabajo; au-mento de las diferencias en las condiciones detrabajo según calificación de los trabajadores;pérdida de puestos de trabajo en el sector secun-dario; desregulación laboral y pérdida de pro-
tagonismo del Estado en la negociación salarialy sobre condiciones de trabajo; reducción delplantel de trabajadores del Estado; y precari-zación de los puestos de trabajo en términos deinformalidad (no registro en el sistema de se-guridad social) y aumento de los microempren-dimientos.
C. El trabajo infantil en Uruguay
A partir de la discusión de las condicionantes es-tructurales, se dibuja un escenario favorable parala prevalencia de situaciones de trabajo infantil.Los mapas de pobreza, déficit educativo y li-mitaciones a la ocupación, son coincidentes ymuestran una situación que ha evolucionado enforma regresiva en los últimos años. A partir deestas constataciones, se analiza la informacióndisponible sobre las dimensiones que asume eltrabajo infantil en Uruguay.
La principal fuente de información disponiblesobre trabajo infantil es el Módulo de Trabajo In-fantil aplicado por el Instituto Nacional de Esta-dística entre julio de 1999 y febrero del 2002, jun-to con la Encuesta Continua de Hogares.
La información que aporta esta fuente sobremagnitud del trabajo infantil en Uruguay puedeconsiderarse desactualizada y con problemas deconfiabilidad. Al tiempo que las característicasdel diseño muestral utilizado, no permiten desa-gregar la información con el objetivo de carac-terizar a los niños que trabajan o buscan trabajo
3.
Se dispone adicionalmente de los datos del últi-mo Censo de Población, que da cuenta de condi-ción de actividad a partir de 12 años, pero quedebe también tomarse con reserva, teniendo encuenta los problemas metodológicos asociadosa cualquier censo nacional
4 y fundamentalmente
el hecho de haber transcurrido ocho años de surealización.
De acuerdo a la última fuente citada, en 1996residían en el territorio uruguayo 103,548 ado-
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lescentes entre 12 y 13 años. De éstos, 5,092 de-clararon trabajar o estar buscando trabajo, lo querepresenta el 4,9% de la población en ese tramoetario. Si se calcula el porcentaje de niños y ado-lescentes que trabajan o buscan trabajo sobre eltotal de casos con información, la cifra asciendea 5,6%. O en valores absolutos 5,819 adolescentesentre 12 y 13 años.
El porcentaje de adolescentes que trabajan obuscan trabajo aumenta notoriamente en los ado-lescentes de 14 años de edad, correspondiendoal 12,8% (6,187 adolescentes que declaran en-contrarse trabajando o buscando trabajo; 6,707si se asume igual distribución de los casos sinespecificar). Considerando todas las edades (12 a14 años) los que trabajan o buscan trabajo repre-sentan el 8,1% de la población total en el tramo.
El porcentaje de niños y adolescentes que tra-bajan o buscan trabajo varía sensiblemente deacuerdo al sexo y la zona de residencia. Es muchomás importante entre hombres que entre mujeresy mucho mayor en las zonas rurales que en lasurbanas. La combinación de ambas condicionesdetermina que la condición de trabajo de loshombres residentes en zonas rurales sea muyelevada, tanto para el tramo de 12 a 13 años (2de cada 10 integra la PEA) como para los adoles-centes de 14 años (4 de cada 10 integra la PEA).
La distribución por ramas permite identificarcuatro actividades en las que se ocupan los niños:la agropecuaria, el comercio, el servicio domés-tico y la industria manufacturera, siendo notoria-mente más importante la primera (30% de los niños,frente a aproximadamente 10% de la PEA general).
Aproximadamente 4 de cada 10 adolescentes quetrabajan o buscan trabajo entre 12 y 13 años seencuentra ocupados en relación de dependencia(obrero o empleado). Esta cifra es muy superiora la de trabajadores familiares no remunerados.A los 14 años prácticamente la mitad de los quetrabajan lo hacen en relación de dependencia, dis-minuyendo el trabajo familiar en 10 puntos res-pecto al tramo anterior.
A partir del Módulo de Trabajo Infantil de 1999,el INE estimó en 6,600 el número de adolescen-tes entre 12 y 14 años que integraban la PoblaciónEconómicamente Activa del país urbano
5. Para
ese mismo año el INE estimó en ese tramo deedad 129,200 personas. De modo que el 5,1%de la población urbana entre 12 y 14 años inte-graba la PEA en 1999. Se detectaron situacionesde trabajo infantil entre niños de 5 a 11años y seestimó en 2,700 el número total de niños quetrabajan o buscan trabajo en esa franja etaria parael país urbano (1% del total de niños entre 5 y11 años). En el otro extremo, el porcentaje de ac-tivos entre la población adolescente (15 a 17años) fue estimado para ese año en 21% (24,800personas).
A pesar de los problemas de muestreo expuestosmás arriba, el Módulo permitió llegar a algunasconclusiones respecto a las características de losniños y adolescentes activos: predominan los va-rones (dos tercios del total), la mayor tasa de ac-tividad se constata en la periferia de Montevideo;los niños que trabajan en edad escolar combinansu inserción en el mercado de trabajo con la asis-tencia a centros educativos, mientras que entrelos adolescentes que trabajan el abandono delsistema educativo es muy importante. La pobla-ción se ocupa principalmente en comercio, indus-tria manufacturera, servicio doméstico y servi-cios personales; la duración de las jornadas detrabajo y continuidad del trabajo resultan simi-lares a las constatadas para los trabadores adul-tos, especialmente en las ramas donde los niñosy adolescentes trabajan en forma mayoritaria.Respecto a las características de los hogares, seobserva una muy débil relación entre ingreso delos hogares y trabajo, destacándose la mayorproporción de hogares monoparentales en elgrupo de niños y adolescentes trabajadores.
D. Las políticas sociales en Uruguay
Luego de analizar las diferentes variables vincu-ladas a las condicionantes estructurales deltrabajo infantil, y analizar a su vez la distribucióndel problema del trabajo infantil en Uruguay a
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partir de la información existente, se aborda unpunto que es relevante en dos sentidos: i) en las po-líticas sociales se cristalizan las formas de res-puesta que se da la sociedad para enfrentar el pro-blema en estudio; y ii) a partir del análisis de laspolíticas sociales, se pueden identificar potencia-lidades para el desarrollo de acciones tendientes ala prevención y a la erradicación del trabajo infantil.
Los orígenes de la matriz vigente
Se comenzó el análisis de las políticas sociales,con una reconstrucción histórica de la matriz vi-gente en la actualidad. La matriz vigente de polí-ticas sociales responde a un temprano desarrollode un modelo de protección social de Estado deBienestar, que si bien se ha deprimido a partirde la década del 50, no fue desmantelado durante12 años de dictadura, y sigue vigente a pesar delas reformas instrumentadas en las últimas dosdécadas. El desmantelamiento de este tipo de mo-delo de protección social, en un contexto demo-crático, ha llevado en el caso uruguayo, a una mo-dalidad reformadora gradualista, con fuertes con-tenidos estatistas. A la salida de la dictadura, seprocesó rápidamente la re-institucionalizaciónvinculada a la ciudadanía política, mientras quelas medidas de reformas orientadas a la reacti-vación económica se condujeron con el gradua-lismo ya mencionado. En este sentido, las políti-cas sociales se encuadran en un modelo fuerte-mente vinculado a la seguridad social y a la con-dición de activos de los beneficiarios, emergien-do en el proceso propuestas sectoriales focali-zadas, que se consolidan en la década del 90.
E. La configuración de las políticas sociales
La dimensión político-institucional
Para discutir la configuración de las políticas so-ciales, es conveniente comenzar con la presen-tación de los núcleos de discusión existentes enlo que refiere a su dimensión político institucio-nal, ya que ésta es una dimensión clave para eva-luar su calidad y pertinencia.
Partiendo de la base que la implementación delas políticas sociales tiene tres niveles que, enun modelo óptimo tendrían que estar interre-lacionados. Estos niveles son los de generaciónde políticas (nivel político), de gestión de po-líticas (nivel técnico-político), y por último el ni-vel correspondiente a las prestaciones concretassobre la población (nivel técnico no político). Amodo de hipótesis se plantea la existencia de unmodelo bloqueado, donde la compartimentaciónentre los tres niveles referidos genera fuertes re-sistencias al cambio y eventualmente a la correc-ción de rumbos ante fracasos notorios de algunaspolíticas, un modelo con ausencia de diálogo y ne-gociación, y con una fuerte dificultad para la emer-gencia de liderazgos reformadores. Por otra parte,también se registra una fuerte compartimentaciónentre los diferentes actores, que en principio seestá revirtiendo en algunos niveles a ritmo muylento.
El modelo vigente ha privilegiado la sectorialidaden detrimento de la integralidad de las políticas.Esto es consensual entre los actores relevados,que reconocen la dificultad de vencer la resisten-cia de las sectoriales ante las propuestas integra-doras. En este sentido, las instancias de coordi-nación ensayadas en los últimos 10 años (progra-mas integrales, gabinete social, etc) han fracasa-do, y en este período se están ensayando nuevasexperiencias, particularmente una de coordina-ción y un programa integral, que plantean estrate-gias pragmáticas tratando de trabajar en los inters-ticios que dejan las sectoriales.
Un nuevo elemento emergente ante la crisis sociales la implementación de medidas de emergenciaante la coyuntura. Consensualmente se planteaque estas no pueden ser consideradas políticassociales, pero se valora su papel de aseguramien-to de un piso mínimo de sobrevivencia y se des-taca la incapacidad de las políticas sociales exis-tentes para dar respuestas rápidas en la coyuntura.
La compartimentación existente entre nivelesgenera una relación compleja entre los actoresresponsables de la gestión de políticas y los
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cuadros técnicos de las diferentes sectoriales.Esta situación se valora como crítica, convir-tiéndose en un cuello de botella para la imple-mentación de políticas.
Una de las novedades en los últimos 20 años esla incorporación de ONGs al diseño e imple-mentación de políticas sociales. Este procesocomienza por la tercerización de servicios socia-les, y en la última etapa emergen instancias decoordinación y consulta, que están en procesode consolidación.
La dimensión estructural
Para avanzar en la caracterización de la estructurade las políticas sociales, se ha construido un mapade acciones, programas y proyectos, que dan unaimagen de las dimensiones que asume la res-puesta social.
El actual modelo de políticas sociales se cristalizaen la implementación de acciones de políticaspor parte del Gobierno y en la ejecución de pro-gramas contra la pobreza. La acción política demayor relevancia es la protección presupuestalacordada con organismos internacionales multi-laterales para proteger a un grupo de ProgramasSociales Prioritarios ante las dificultades gene-radas por el déficit fiscal generado en el contextode recesión. Otra acción relevante está vinculadaa la implementación de Planes Nacionales en elárea de Infancia. En este período se implementandos planes, el Plan Nacional para la Infancia, quese convoca a partir de la estructura institucionaldel programa PIIAF, y que está en proceso deconformación, y el Plan Nacional de Erradica-ción del Trabajo Infantil, que tiene como marcoinstitucional el CETI, creado por Decreto en laórbita del MTSS. Este último plan, tiene una con-formación multisectorial, está completamenteinstitucionalizado, y está ejecutando cuatro pro-gramas de acción concretos.
En cuanto a los programas sociales, hay un nivelde Programas Transversales donde destaca el
programa PIIAF, que está en proceso de imple-mentación; el Programa alimentario, que ejecutaproyectos propios y proyectos en coordinacióncon las sectoriales.
Con relación a los programas sectoriales, existendos experiencias consideradas exitosas en cuantoa la puesta en marcha de políticas sociales. Enel área educación la Reforma Educativa, des-tacando en especial los proyectos de Escuelasde Tiempo Completo y de Universalización dela Educación Inicial; y en el área Infancia, el PlanCAIF de Atención a la Infancia y la Familia, pri-mera experiencia de intervención focalizada enla franja de 0 a 3 años, que aborda integralmenteal niño en el contexto familiar, con un fuertecontenido de control ciudadano. Por otra partela seguridad social, con su cobertura de Asigna-ciones Familiares, es considerado un programaestratégico.
En el campo de los programas sectoriales, existentambién, aunque con menos impacto (reconocidopor los actores) los programas de Vivienda y losprogramas de Empleo. Por último, se destaca laexistencia de tres micro proyectos, que utilizandocon variantes la metodología de Erradicación delTrabajo Infantil, desde ámbitos institucionalesdiferentes, han tenido experiencias exitosas enel marco de proyectos focalizados y acotados ensu cobertura.
La dimensión económica. El gasto públicosocial-GPS
Por último, para completar la configuración depolíticas sociales, se analiza la base económicay financiera de la misma, expresada en la distri-bución del gasto público.
El gasto público aumenta entre 1991 y el 2002un 4,8% como consecuencia de la profundiza-ción de la crisis y la recesión, con un retraimientode la participación del sector privado y la consi-guiente caída de los ingresos públicos. Esta situa-ción ha generado un déficit fiscal creciente, su-
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perior al 4% del PBI entre los años 1999 y 2002.El gasto público social representaba un 72,5 delgasto público en el período 98-99. En relación ala distribución del GPS se destaca el peso de laseguridad social (con una alta participación enlas prestaciones IVS y una baja participación enprestaciones a la infancia). Si bien se ha mante-nido relativamente estable con una tendencia ala baja en el periodo, su peso global la convierteen una de las claves para entender las estrategiasde políticas sociales vigentes. Se destaca tambiénla tendencia a la baja en Defensa y el aumentoen Educación, Vivienda y en Salud, lo que podríaindicar un emergente de políticas sociales fueradel esquema tradicional de la seguridad social.Por último, es notorio el incremento del gasto pú-blico por pago de intereses de deuda pública enlos últimos tres años del periodo, lo que da cuentade las limitantes estructurales vinculadas con lasituación de recesión.
En cuanto a la incidencia del gasto público en ladistribución del ingreso, se registra una distri-bución progresiva en la década del 90, presen-tando a partir de ahí una distribución regresivaen seguridad social y vivienda y progresiva eneducación y salud.
F. Características de los programas socialesseleccionados
Luego de haber analizado las variables relacio-nadas con la construcción del problema, se pre-senta una selección de programas sociales, queemergen como relevantes en cuanto a su impactosocial, y potencialmente pueden servir de basepara generar acciones integrales tendientes a laprevención y erradicación del trabajo infantil. Sibien el principal criterio de inclusión es la rele-vancia atribuida al programa a partir del releva-miento realizado, incluimos también a un grupode programas que no son considerados con elmismo nivel de impacto, pero que potencial-mente pueden incorporar la perspectiva de pre-vención y erradicación referida.
En forma muy resumida, se dan algunos ejem-plos de programas sociales. Como programa trans-versal se destaca el PIIAF, que cubre a gran partede las sectoriales y se plantea una estrategia deintervención integral sobre la infancia y la fami-lia, con base territorial y fuertes contenidos departicipación y control ciudadano. Por otra partese plantea objetivos de fortalecimiento institu-cional de las sectoriales, y la implementación deun sistema de información en infancia.
Como programa sectorial referido a la ReformaEducativa, se destaca el programa MECAEP IIy MECAEP III, que aborda la mejora de la cali-dad en la Educación Primaria, y ha logrado resul-tados positivos.
Como ejemplo de Programa Sectorial en Seguri-dad Social se destaca al de Asignaciones Familia-res, que ha realizado intentos de focalización pa-sando de la cobertura exclusiva a activos a unacobertura por riesgos. Si bien tiene una fuertepenetración por el volumen de cobertura, el sub-sidio es muy bajo, lo que pone en duda la efecti-vidad del mismo.
Como Programa Sectorial en Infancia se destacaal Plan CAIF, que si bien es la experiencia másnovedosa y exitosa entre las políticas socialesemergentes, tiene serios problemas de cobertura,que se intentan amortiguar mediante el apoyodel programa PIIAF.
En el sector Vivienda destacamos los programasFONAVI U y CREDIMAT, que tienen potencialpara incorporar requisitos vinculados con la pre-vención y erradicación del trabajo infantil.
Como programas sectoriales de Empleo, sepresentan los vinculados a la DINAE: PROI-MUJER, Capacitación Laboral para los Traba-jadores Rurales, Formación para Trabajado-res en Actividad, Capacitación Productiva; elPrograma de apoyo a la Familia Rural del MGAP,y el Proyecto Fondo para el Trabajo del programa
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Ciudad Vieja Renueva. Todos estos programastienen un impacto potencial si se toma el empleocomo política compensatoria para la prevencióny erradicación del trabajo infantil.
En cuanto a los Proyectos vinculados al TrabajoInfantil, el Programa del Cardal desarrolla unaexperiencia de erradicación en convenio con elEstado (INAME), el Proyecto Pro Niño desa-rrolla una experiencia de Erradicación con finan-ciamiento de una empresa privada internacional,y el Proyecto 300, que no se define como unproyecto de “salida de calle”, desarrolla una ex-periencia de subsidio de la salida de calle, confinanciamiento proveniente de donaciones ciuda-danas, en el marco del INAME, y con ejecuciónmixta Estado-ONG.
G. La cooperación Internacional
Por último, habiendo completado la discusiónsobre el problema del trabajo infantil, sus condi-cionantes estructurales, y las respuestas emergen-tes desde la sociedad en forma de políticas socia-les, resta analizar la estructura de la cooperacióninternacional vinculada con las políticas sociales,para poder así evaluar el potencial de desarrollode las mismas desde el punto de vista de su fi-nanciamiento.
Del marco de cooperación con el PNUD (1997-2000) surge el peso que ha tenido la reformadel Estado en la distribución de la cooperacióninternacional. Se puede, a modo de hipótesis, plan-tear que por lo menos hasta ese momento, elapoyo a las políticas sociales desde el marco decooperación no era una prioridad, pues los es-fuerzos se concentraban en el proceso de Refor-ma del Estado.
La principal modalidad de cooperación es la defondos compartidos, donde el Gobierno participafuertemente con fondos propios y derivados de
préstamos de organismos multilaterales. Laparticipación de los organismos bilaterales y delsector privado se concentra en programas deendeudamiento externo. Desde el PNUD se ex-plica que la modalidad de cooperación interna-cional no reembolsable ha tendido a bajar debidoa los indicadores socio-económicos que presentaUruguay.
En cuanto a la protección presupuestaria de pro-yectos, se supone que a partir de la crisis del sis-tema financiero del año 2002, de la aprobaciónde la Ley de Responsabilidad Fiscal de febrerode 2002, de la Ley de Estabilidad Fiscal apro-bada en mayo de 2002, de la concreción del Prés-tamo de Ajuste Estructural con el Banco Mun-dial, y del Programa de Sustentabilidad Socialacordado con el BID, la participación de la coo-peración en el área de Políticas Sociales tieneque haber crecido significativamente.
De la distribución de la protección a programasprioritarios, surgen dos elementos interesantes,están focalizados directa o indirectamente haciala infancia y la familia, y nuevamente apareceel fuerte peso de la seguridad social.
Por último, con relación a la cooperación en eltema de trabajo infantil, la cual no es percibidacomo tal por buena parte de los actores, existepoca información sobre las actividades que sedesarrollan y la existente está desactualizada ysin sistematizar. La única aproximación a la quese tuvo acceso proviene del relevamiento reali-zado en el marco de la investigación y muestraen todo caso el piso de financiamiento existente.Si se comparan las cifras relevadas con los datosde financiamiento de los macro proyectos esta-tales, parece insuficiente, pero teniendo en cuen-ta que lo que se está poniendo en marcha sonmicroproyectos como forma de aproximacióna una realidad poco conocida, los fondos ma-nejados no dejan de ser importantes.
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II. SÍNTESIS DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A. Conclusiones
A partir de la información analizada, se mantienelos supuestos teóricos planteados en las hipótesisiniciales. Si bien no se puede hablar de causa-lidad, ya que el estudio no estaba orientado enese sentido, se puede decir que existen evidenciasimportantes para afirmar la asociación existenteentre algunas variables propuestas. Pobreza, edu-cación y trabajo con limitaciones, se asocian entresí y muestran un incremento de los casos críticosen los últimos años. Por otra parte, las accionesque se generan tanto desde el Estado como de laSociedad Civil, en algunos casos en forma indi-recta, y en otros en forma directa, operan sobrela problemática del trabajo infantil.
Con referencia a la problemática del trabajoinfantil se concluye que los datos existentes es-tán desactualizados y presentan problemas devalidez. Los 9,300 niños registrados entre los 5y los 15 años son la punta de un iceberg que seesconde tras los indicadores de pobreza, empleocon limitaciones y rezago educativo. La percep-ción de los actores es que esta problemática deltrabajo infantil tiende a crecer, sobre todo relacio-nada con estrategias de sobrevivencia familiar.No existe a nivel general, incluyendo a la gerenciasocial, la percepción de las peores formas comotrabajo infantil, y queda claro que las medicionesrealizadas hasta ahora no registran este aspectode la problemática. Se percibe un problema po-tencial de trabajo infantil en el medio rural, quetiene una base objetiva en el censo de 1996, peroque no se ha relevado sistemáticamente.
Con referencia a los indicadores de pobreza.La pobreza en Uruguay puede considerarse muysignificativa y en crecimiento. El sector de pobre-za extrema se ubica en el 13% de la población ur-bana del país en 2002, constituyendo uno de losnúcleos potenciales de focalización para accionesde erradicación de trabajo infantil. La pobreza
está segmentada territorialmente, lo que afirmala factibilidad de implementación de políticas des-centralizadas con base territorial. En cuanto a ladistribución por edad, se confirma el proceso deinfantilización de la pobreza. Esto tiene un peso“teóricamente” potencial en la prevalencia de ca-sos de trabajo infantil. Si se toma como indicadorla línea de pobreza, se puede afirmar que esta au-menta en relación directa a la cantidad de niñosy adolescentes en el hogar. Apenas el 5% de laspersonas en hogares sin niños y adolescentes me-nores de 14 años se encuentra por debajo de la lí-nea de pobreza, mientras que este porcentaje as-ciende al 20,8% para los que integran hogarescon solo un niño o adolescente menor de 14 añosy aumenta entre 10% y 20% por cada niño o ado-lescente extra en el hogar. En este contexto, es al-tamente probable que a mayor número de hijosen el hogar, exista la necesidad de generar estra-tegias de sobrevivencia que incluyan a los niñosy adolescentes.
Con referencia a los indicadores vinculados ala educación: Se encuentra que la cobertura edu-cativa en enseñanza primaria (escuela) es prácti-camente universal, y alcanza a un alto porcentajede la población adolescente en el nivel secun-dario (Ciclo Básico Único). En el nivel pre-esco-lar (niños de 3 a 5 años) la cobertura puede consi-derarse importante, en especial a partir de los cua-tro años. Esto es en parte consecuencia de la fuer-te implantación de Enseñanza Primaria en el país,y del peso de la reforma educativa en el sector.Esta situación de cobertura, debe relativizarse,ya que los indicadores de rendimiento se distri-buyen en forma regresiva según nivel socieconó-mico. Es así que la no asistencia, el abandono inter-mitente y la repetición varían con el contextosocio-económico de la escuela, y se aproximanal mapa de distribución de la pobreza. Los indi-cadores de rezago en Primaria (que tiene cober-tura casi universal) culminan en procesos deabandono en Secundaria. Esto está relacionado
23
a una doble lógica, los mecanismos expulsivosdel sistema, y la emancipación temprana de losadolescentes que ingresan al mercado de trabajo.
Con relación a los indicadores vinculados altrabajo adulto. Las tendencias vinculadas al em-pleo muestran una tasa de desempleo crecientehasta el 2002, mientras que prevalece entre lassituaciones de subempleo la insuficiencia de in-gresos por trabajo, sea en forma aislada o com-binada con la insuficiencia de horas de trabajo.Por otra parte, el empleo con limitaciones se dis-tribuye en las distintas zonas de Montevideo, si-guiendo el mismo patrón observado para la po-breza y el acceso limitado al sistema educativo.Al igual que con la pobreza la edad tiene un fuertepoder explicativo siendo significativa la propor-ción de jóvenes con limitaciones de empleo: 55,7% de la PEA entre 18 y 29 años, y dentro de es-tos, con un 28,3% de desempleados. Si se aso-cia esto a la tasa de fecundidad por nivel socio-económico y edad, potencialmente en este grupoestán los padres de los niños y adolescentes tra-bajadores. Por último, existe un fuerte procesode precarización del trabajo, con un crecimientoimportante de la informalidad, que genera efectosregresivos al no permitir acceder a los trabaja-dores a los beneficios sociales propios de la pro-tección social en el marco de un Estado de Bie-nestar, es decir, básicamente a los que provienende la Seguridad Social.
Con referencia a las acciones emprendidasdesde la sociedad civil y el Estado para inter-venir en estas situaciones: Se están reformu-lando políticas que tradicionalmente han tenidoun enfoque sectorial, con una perspectiva de inte-gración y se están intentando consolidar las ex-periencias exitosas. No obstante se registraronimportantes resistencias institucionales.
A pesar de la inyección de fondos desde la coo-peración internacional, básicamente mediante lamodalidad de fondos reembolsables, y de la ca-pacidad de liderazgo de algunos actores e insti-tuciones que están operando como motores para
impulsar estos espacios de integración, las re-formas se soportan en estructuras y modelos degestión que acotan la calidad de los resultados.
Por otra parte, se identifican emergentes de con-trol ciudadano a partir de la incorporación tímidade la sociedad civil a los procesos de formulaciónde políticas y de desarrollo de las mismas.
En definitiva, existe financiamiento, hay redesgubernamentales y no gubernamentales con unafuerte inserción territorial que pueden dar res-puestas rápidas para la ejecución de proyectos.El cuello de botella está en encontrar la formade tener, en un proceso con control ciudadano,un modelo virtuoso de políticas sociales que com-bine liderazgo político con gestión eficiente paralograr prestaciones comprometidas con la po-blación objetivo.
B. Recomendaciones
Las recomendaciones de este estudio están cen-tradas en la gestión de la problemática del trabajoinfantil.
La generación de información: Se entiende ne-cesario construir una herramienta que permitamedir en una muestra representativa de la po-blación la incidencia del trabajo infantil, inclui-das la peores formas. Es esperable que la inves-tigación cualitativa que se va a implementar esteaño sobre los perfiles de familias y niños trabaja-dores, aporte elementos conceptuales para dise-ñar una herramienta más afinada.
La necesidad de difusión de la problemática:Se requiere generar una estrategia de difusión al-tamente personalizada, que distinga sectores, ac-tores y niveles y adapte los contenidos a sus ca-racterísticas. Esto debe combinar la difusión pormedios masivos para la población en general, larealización de seminarios, talleres de capacita-ción y publicaciones para los prestadores de ser-vicios sociales a nivel técnico, y el abordaje dela problemática en una relación más persona-
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lizada con la gerencia social tecno-política y elsistema político en términos generales.
La factibilidad de implementar políticas con-cretas.
· Se recomienda desarrollar acciones para quetodos los subsidios sociales tengan comocontraprestación la escolarización, con la sal-vedad de que habría que estandarizar una pau-ta de seguimiento común en coordinacióncon el sistema educativo. (esta medida cuentacon consenso suficiente y muchos programasya la están aplicando)
· Por otra parte, se recomienda (aunque la ma-yoría de los actores reconocen que no puedenfiscalizar esto) poner cláusulas de salva-guarda contra el trabajo infantil como contra-prestación de los subsidios sociales. Si bienno existe capacidad operativa para la fiscali-zación, es una forma de explicitar una con-dición que tiene que ver con la protecciónintegral de derechos.
· En cuanto a las acciones concretas de erra-dicación del trabajo infantil, se recomiendaoperar sobre la base de la capacidad instaladaen las instituciones que trabajan con infanciay adolescencia, tanto gubernamentales como
no gubernamentales, previo proceso de apro-piación conceptual de la problemática porparte de las mismas.
· En cuanto a las herramientas que posibilitenla prevención y erradicación, se entiende queel mecanismo de subsidio es adecuado, conlos montos promedios que manejan losproyectos relevados, que por otra parte, seacercan al promedio de salario estimado quereciben por los niños trabajadores. En estesentido, la reformulación de AsignacionesFamiliares podría operar como base paracrear un fondo de becas, que podría tener unamodalidad de financiamiento mixto, reco-giendo la experiencia del proyecto 300.
· En cuanto a los criterios de focalización, ha-bría que establecer diferentes niveles de ca-pacidad familiar para sostener los marcoscontractuales del subsidio, agregando alcosto de la beca un plus por seguimiento edu-cativo-familiar de acuerdo al grado de com-plejidad de cada nivel.
· Por último, se entiende que hay que desesti-mular los mecanismos de focalización me-diante la selección regresiva de riesgo al in-greso. Una de las formas de hacerlo es esta-blecer modelos de gestión que contemplen loscostos diferenciales para cada tipo de riesgo.
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III. METODOLOGÍA
La estrategia metodológica es exploratoria y com-prensiva. El estudio combina técnicas de análisiscuantitativo sobre datos secundarios, y técnicasde análisis cualitativo sobre información prima-ria y secundaria documental.
Análisis de pobreza, trabajo, educacióny trabajo infantil
· Se procesaron los microdatos de la EncuestaContinua de Hogares - 1998 a 2002 – (ECH)y se analizaron procesamientos del Censode 1996; Primer Monitor Educativo dePrimaria y Modulo de Trabajo Infantil de1999.
Análisis de programas y políticas sociales
· La unidad de análisis fueron los diferentesprogramas sociales relacionados con la in-fancia y la familia. Se asume que en los mis-mos se encuentran “cristalizadas” las dife-rentes políticas sociales implementadas.
Este objetivo tuvo desde el punto de vista de laorganización del trabajo cinco fases diferen-ciadas:
· Recuperación de información secundaria:implicó la recuperación de información do-cumental y bibliográfica, general y específi-ca. Se recuperaron los documentos que figu-ran en la bibliografía.
· Generación de información primaria: impli-ca la implementación de un programa de en-trevistas a informantes calificados. Se reali-zaron 18 entrevistas involucrando en total a33 actores, ya que varias de ellas fueron co-lectivas.
· Consolidación, preparación, procesamientoy desgrabación de la información recabada.
· Análisis de información. Se trató el materialmediante técnicas de análisis de contenido.Las citas que se incluyen en el texto son se-leccionadas en función de su representa-tividad de un conjunto de posiciones. No seincluye en el texto el nombre de los entrevis-tados, ya que se garantizó a los mismos laconfidencialidad. Se adjunta a cada cita unaaclaración del rol que cumple el entrevistadoen el sistema, para contextualizar la referen-cia. En los casos de cargos políticos, se inclu-ye la filiación del entrevistado.
Análisis de la estructura de redes existente,identificando actores en los diferentes
niveles de organización
· Se realizó una triangulación de informaciónentre el análisis documental, bibliográfico,y las entrevistas a informante claves, a losefectos de conformar un mapa de actores.Se contextualizó a estos actores en las dife-rentes esferas institucionales de referencia,diferenciando a los actores individuales y alos colectivos.
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La literatura especializada reconoce fundamen-talmente dos variables asociadas a la situaciónde trabajo infantil y adolescente. Por un lado lacondición de pobreza del hogar al que perteneceel niño
6. Considerada en su dimensión estricta-
mente económica7, la pobreza determina que los
hogares movilicen hacia el mercado de trabajo aalgunos de sus integrantes inactivos (típicamenteadultos mayores, niños y adolescentes) con el ob-jetivo de aumentar sus ingresos y de ese modo ga-rantizar la supervivencia de sus integrantes. En estesentido la situación de pobreza puede considerarsecomo variable explicativa directa de muchas situa-ciones de trabajo infantil y adolescente.
Por otro lado están las limitaciones de acceso ala educación
8. Existe importante evidencia acerca
de la asociación entre acceso al sistema educativoformal y participación en el mercado de trabajo.El no acceso pleno al sistema educativo por partede niños y adolescentes, aumenta la probabilidadde su participación en el mercado de trabajo. Eneste caso sin embargo, no es tan clara la direcciónde esta asociación. Pueden tenerse hipótesis tantoen el sentido que el fracaso en el sistema educa-tivo determina la inserción temprana en el mer-cado de trabajo, como que la necesidad de inser-tarse en ese mercado (debido, por ejemplo, a lasituación de pobreza del hogar) determina el aban-dono del sistema educativo
9.
Puede considerarse adicionalmente el tipo deinserción en el mercado de trabajo de los adultosdel hogar, como variable explicativa del trabajoinfantil. En sociedades como las latinoamerica-nas, de tipo capitalista y donde el Estado ha de-
IV. MARCO TEÓRICO
primido parte de las funciones del llamado Esta-do de Bienestar
10, la principal forma que dispone
un hogar para garantizar la supervivencia de susintegrantes, es la venta de fuerza de trabajo. Demodo que el tipo de participación en el mercadode trabajo de los adultos del hogar, constituyeuna variable antecedente de las hasta ahora con-sideradas
11.
Lo expuesto en el párrafo anterior supone consi-derar una cuarta variable: las políticas y progra-mas sociales diseñados y puestos en marcha encada país. Tanto el tipo de inserción en el merca-do de trabajo de los adultos, como la insuficienciade ingresos de los hogares y el acceso al sistemaeducativo, se encuentran, en parte, determinadospor la cantidad y calidad de las prestaciones queel Estado brinda a sus ciudadanos en esas áreas.Incluir esta variable supone trascender a los de-terminantes micro sociales, considerando el pa-pel macro que desempeña el Estado como re-distribuidor de recursos.
Finalmente, los estudios sobre trabajo infantilhan comenzado a prestar atención a determi-nantes típicamente sociológicos del fenómeno.Concretamente la transmisión de pautas de socia-lización al niño y adolescente, que promuevensu inserción temprana en el mercado de trabajo.En otras palabras “las dimensiones actitudinalesy comportamentales que los padres trasmitenmediante ejemplo, opinión y prescripción al niñoy adolescente”.
(Filgueira, F., 2003)
Las relaciones expresadas en la hipótesis puedensintetizarse en el siguiente esquema:
27
La cantidad y eficiencia de las políticas y progra-mas sociales impulsados por el Estado puedeincidir directa o indirectamente sobre el trabajoinfantil. Los programas de detección, prevencióny erradicación del trabajo de niños, niñas y ado-lescentes operan directamente sobre la existenciadel mismo. Mientras tanto, los programas orien-tados a la reducción de la pobreza, el acceso omejora de las condiciones de trabajo de la pobla-ción adulta y las políticas orientadas a la educa-ción influyen indirectamente, en tanto la mejorade estas variables impacta positivamente en laprevención o reducción del trabajo infantil. El tra-bajo de los adultos constituye un determinantede las situaciones de pobreza, especialmentecuando los programas sociales del Estado resul-tan insuficientes o ineficientes. La pobreza se aso-cia tanto a las limitaciones de acceso a la educa-ción como a la configuración de pautas de sociali-zación particulares. En ambos casos se trata derelaciones de co-determinación. Por definición,el tipo de acceso al sistema educativo se encuen-
tra asociado al tipo de socialización que recibenlos niños y adolescentes
Todas las variables indicadas influyen en eltrabajo infantil, sea en forma directa o indirecta.
Lo expuesto precedentemente puede integrarseen un modelo teórico centrado en los casos.Fernando Filgueira propone en este sentidoabordar el problema en términos de estructurade oportunidades.
12 Siguiendo la tradición fun-
cionalista en sociología, se plantea que en las dis-tintas etapas de su crecimiento, el niño –y luegoel adolescente– reciben activos y pasivos de partede distintos agentes: el Estado, a través de sus po-líticas sociales (educación, salud, recreación, sub-sidios, etc.); el mercado (en este caso el mercadode trabajo) que de acuerdo a su particular es-tructura en cada país determina el acceso dife-rencial a puestos y retribuciones por las tareas;la comunidad, que está constituida por el entornosocial de los individuos (vecinos, amigos, etc.);
FIGURA 1Hipótesis de determinación del trabajo infantil
28
y, fundamentalmente en las primeras etapas delcrecimiento, la familia que constituyen en el en-torno social inmediato del niño. Los activospueden clasificarse en físicos (bienes y servi-cios), humanos (típicamente educación) y socia-les (participación en redes que determinan pautasactitudinales, asunción de roles, mecanismos decontrol y en definitiva capacidad diferencial deacceder a los otros tipos de activos). A su vez elniño y el adolescente reciben pasivos, que puedenconsiderarse la contracara de los anteriores, porejemplo pautas de socialización que afectan sucapacidad futura de obtener activos físicos, o lapropia inserción temprana en el mercado laboral,que tiene un efecto descalificador y condena alniño a permanecer en sectores precarios del mer-
cado de trabajo cuando ha alcanzado la edadadulta.
La participación relativa de cada uno de los agen-tes se va modificando con el desarrollo de la per-sona. Así en la primera infancia, la familia cons-tituye el agente casi exclusivo de transmisión deactivos y pasivos, con una incipiente participa-ción del Estado. De hecho la participación delos otros agentes opera a través de la familia (porejemplo la inserción precaria en el mercado detrabajo por parte de los adultos a cargo del hogar,afectará las capacidades de la familia para trans-mitir activos al niño). A medida que el individuocrece, los distintos agentes van ejerciendo unainfluencia más directa.
“La situación de trabajo infantil puede enten-derse como el resultado de una muy baja dota-ción de activos de las familias, (...) –así como–por una baja capacidad de la unidad familiarde transmitir los pocos activos con que cuenta,bloquear la transmisión de pasivos, y por ende–promover– una alta incidencia en la formaciónde configuraciones tempranas de riesgo socialpara los niños.” (Filgueira, 2003)
FIGURA 2Participación de agentes en la transmisión de activos y pasivos
La propuesta teórica involucra todas las variablespresentadas al comienzo. En efecto, la situaciónde pobreza puede considerarse como una escasadotación de activos físicos por parte de la familia;el abandono o el bajo rendimiento educativo co-mo un limitado acceso a activos humanos que ofre-ce el Estado; la participación precaria en el mer-cado de trabajo como un pasivo que, vía los adul-tos de la familia, recibe el niño de parte del merca-
29
do; las pautas de socialización favorables al in-greso temprano al mercado de trabajo, como pa-sivos que recibe de la familia y la comunidad; yfinalmente el acceso limitado a los beneficiosde políticas y programas sociales, como una res-tricción a la obtención de activos físicos y huma-nos de parte del Estado.
Lo expuesto constituye el marco de referenciateórico de este trabajo. Sin perjuicio de la eviden-cia acumulada en favor de las relaciones devariables propuestas y el modelo de transmisiónde activos y pasivos presentado, debe considerar-se como un sistema de hipótesis que orientará elanálisis de información específica. Un intentode validación de aquellas propuestas excede losobjetivos de este trabajo y no puede realizarse apartir de fuentes secundarias, debido a la au-sencia de información sobre algunas variables.Es el caso de la dimensión actitudinal (pautas desocialización trasmitidas por la familia y la co-munidad)
13 y de la propia variable dependiente,
ya que como se expondrá más adelante no existenen Uruguay mediciones oficiales actualizadas
sobre trabajo infantil14
. En su lugar, se procederáal análisis exhaustivo de algunas de las variablespresentadas, bajo el supuesto de su asociacióncon el trabajo infantil. El carácter exploratoriodel estudio pretende servir de base a futuras in-vestigaciones de tipo explicativo, al tiempo de apor-tar a IPEC y sus contrapartes locales, informa-ción actualizada sobre aquellas variables decontexto.
En función de esto, a continuación se presentarála magnitud, distribución y evolución de la po-breza en el Uruguay; una descripción de la co-bertura educativa, atendiendo a las distintas for-mas de acceso limitado al sistema educativo for-mal; así como la magnitud y distribución de ladesocupación y la ocupación con limitaciones,de acuerdo a definiciones adaptadas al objetivode este estudio. Las características del trabajo in-fantil en Uruguay, las políticas y programas so-ciales vinculadas al trabajo infantil, serán consi-deradas en capítulos separados, combinando ladescripción con la evaluación crítica de sus ca-racterísticas y alcances.
30
V. LAS CONDICIONANTES ESTRUCTURALES
A. El Contexto socio-económico.Pobreza
Del marco teórico se desprende que la variable«pobreza» es una de las condicionantes estructu-rales del trabajo infantil. En este sentido, se pre-senta un análisis de los principales indicadoresde pobreza en Uruguay, en tres dimensiones deinterés: la magnitud, la distribución territorial ypor tramos de edad, y la evolución en el actualcontexto de crisis.
En los últimos años se ha producido en elUruguay un importante debate en torno a las me-todologías para la medición de la pobreza. Ladiscusión ha aportado a la conceptualización delfenómeno, al tiempo que ha permitido evaluarcríticamente la confiabilidad y pertinencia de lainformación disponible para su medición.
Una de las dificultades que se presentan sin em-bargo en este contexto, refiere a la elección deuna metodología específica para cuantificar la po-breza. Los métodos propuestos arrojan resultadosmuy distintos y no se ha alcanzado un consensomínimo acerca de cuál de ellos es el más apro-piado
15. El propio Instituto Nacional de Estadís-
tica (INE), que por muchos años aplicó una me-todología ampliamente consensuada para la de-terminación de la línea de pobreza, introdujo re-cientemente modificaciones importantes a aque-lla, las cuales han sido cuestionadas desde elámbito académico. A lo largo de este informe setrabaja fundamentalmente con la nueva defini-ción de línea de pobreza del INE, en tanto consti-tuye la metodología oficial en el país. De todosmodos se compararán los resultados de la aplica-ción de este método, con el anterior y con un Indi-ce de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
1. Magnitud de la pobreza
La población de Uruguay es de 3,399,438habitantes y de acuerdo con las definiciones
actuales del INE, en el año 2002 aproximada-mente 802,267 personas, equivalente a una cuartaparte de la población (23,6%), integraban ho-gares con ingresos por debajo de la línea de po-breza. En términos absolutos, aproximadamen-te quinientas mil personas. Utilizando las de-finiciones anteriores del INE, para el mismo añola condición de pobreza se constataba en unatercera parte de la población (32,4%). Mientrastanto el Indice de NBI propuesto, muestraque en el 2002 el 26,5% de la población residíaen hogares con al menos una Necesidad Bá-sica Insatisfecha. De modo que con cualquierade las medidas utilizadas, la existencia del fe-nómeno puede considerarse muy significa-tiva.
La indigencia afectaba en el año 2002 al 2% dela población urbana, de acuerdo al criterio de Lí-nea de Indigencia, esto es personas en hogarescon ingresos inferiores a una Canasta Básica deAlimentos (CBA) per cápita. Esta última medidaresulta excesivamente restrictiva e incluso puedecuestionarse su pertinencia como indicador depobreza
16. Una aproximación más razonable a
la cuantificación de la pobreza extrema, consisteen analizar conjuntamente las medidas descritasal comienzo de este apartado (Línea de Pobrezay NBI) considerando como tal a la combinaciónde insuficiencia de ingresos y al menos una nece-sidad básica insatisfecha. El 13% de la poblaciónurbana del país, integraba en 2002 hogares quecombinaban ambas situaciones
17.
2. Distribución por zonas de residencia y edad
El análisis de la distribución de la pobreza secentrará en dos variables: el lugar de residenciade las personas y su edad. Conocer la distribucióngeográfica de la pobreza resulta útil a efectos deidentificar zonas prioritarias para el desarrollode programas de identificación, prevención y erra-dicación del trabajo infantil. Mientras tanto elinterés por la distribución etaria de la pobreza,
31
se justifica por la necesidad de conocer la situa-ción específica de niños y adolescentes.
La información desagregada por zonas permiteconstatar para el caso de Montevideo una distri-bución claramente desigual del fenómeno. La capitaldel país se asemeja cada vez más a las grandes ur-bes latinoamericanas, donde la característica es lasegmentación del territorio en términos socio-econó-
micos. Montevideo presenta tres grandes áreas:el sur y sur este, con porcentajes muy bajos depersonaS pobres (entre 2% y 12%), el centro,que muestra una mayor heterogeneidad (entre20% y 30%) y el norte, que ocupa la mayor partedel territorio pero presenta la menor densidadde población, donde la magnitud del fenómenoes muy importante (entre 30% y 50% de las per-sonas).
MAPA 1Personas en hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza,
según CCZ18
de Montevideo (en %)
Mientras tanto el Interior Urbano es más homo-géneo. Con excepción de Artigas, el departamen-to con mayor porcentaje de personas pobres(42%), en el resto de los departamentos la estima-ción oscila entre un 15% y un 30%, diferenciaque comparada con la observada para Montevideo,no resulta extrema
19.
De todos modos es posible identificar un áreaespecialmente afectada por el fenómeno de la po-breza, que corresponde a los departamentos del nor-te del país, especialmente los ubicados en el nor-oeste (Artigas, Salto y Paysandú). En el otro extre-mo los departamentos del centro y sur este muestranlos menores niveles de pobreza del Interior.
32
MAPA 2Personas en hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza,
según Departamento20
del interior (en %)
La variable geográfica se encuentra entoncesasociada a la situación de pobreza, especialmentepara el caso de Montevideo. Esta asociación re-sulta aún más fuerte al considerar la edad de laspersonas. La probabilidad de integrar un hogarcon ingresos por debajo de la línea de pobreza
es significativamente alta entre los niños y des-ciende sistemáticamente en los siguientes tramos deedad. Casi la mitad de los niños de menos de 6 añosintegraban en 2002 hogares con ingresos por deba-jo de la línea de pobreza. Este porcentaje descien-de apenas 5,1% entre los mayores de 50 años.
GRÁFICO 1Personas en hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza,
(INE 2002 e INE 1994) y con NBI, según tramos de edad (en %)
33
Los otros dos métodos utilizados (línea de po-breza anterior del INE e Indice de NBI) mues-tran la misma tendencia, aunque al considerarlas necesidades básicas insatisfechas se observan
diferencias menos importantes entre los distintostramos de edad
21. La fuerte relación entre edad
y pobreza se confirma al considerar el tamaño ycomposición de los hogares.
GRÁFICO 2Personas en hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza,
según número de integrantes del hogar y número de niños –hasta 13 años– en el hogar (en %)
Apenas el 5% de las personas en hogares sinniños se encuentra por debajo de la Línea de Po-breza. Este porcentaje asciende al 20,8% para losque integran hogares con solo un niño y aumentaentre 10% y 20% por cada niño extra en el hogar.
La pobreza extrema presenta el mismo comporta-miento: casi el 30% de los niños menores de 6
años vive en hogares que combinan insuficienciade ingresos y al menos una NBI. Este porcentajedesciende en aproximadamente en cuatro puntospara cada tramo de edad sucesivo, aumentandosignificativamente ese descenso en el último tra-mo (50 y más años) donde apenas el 4% de laspersonas se encuentra en situación de pobrezaextrema.
34
3. Evolución de la pobreza
Uruguay atravesó una profunda crisis económico-financiera, que se inició en el año 2001 y cuyasconsecuencias aún persisten. Si bien el país mues-tra signos de una leve recuperación macroeco-nómica, esta no parece haber afectado positiva-mente a la población en general. Para el año 1998el Instituto Nacional de Estadística estimaba en
16,7% el porcentaje de personas residentes enlocalidades de más de 5.000 habitantes, queintegraba hogares con ingresos por debajo de lalínea de pobreza. Como se indicó en el apartadoanterior, la cifra ascendía al 23.6% en 2002 (in-cremento de 7 puntos porcentuales en el quin-quenio). Este último porcentaje es similar a laestimación realizada para 1991 (23,4%), que fue-ra la más alta de toda la década anterior.
GRÁFICO 3Hogares y personas con ingresos por debajo de la línea de pobreza,
según año (en %)
El porcentaje estimado para 2002 representa unincremento de 4,9 puntos respecto al año 2001,lo que da cuenta del rápido aumento de lapobreza hacia el final del período. Más evidenteresulta este incremento al considerar la evolu-ción por trimestres para los últimos años que sedispone de información: la incidencia de la
pobreza se mantiene estable en los trimestresdel 2001 pero crece a razón de 5% por trimes-tre durante el 2002, afectando al 16,7% de lapoblación urbana en el primer trimestre y al31,3% en el último. En términos absolutos se-tecientas cincuenta mil personas al final del2002.
35
GRÁFICO 4Personas en hogares con ingresos bajo la línea de pobreza en 2001 y
2002, según región, por trimestres (en %)
Aunque no se dispone de información más re-ciente, es altamente probable que el porcentaje depersonas pobres haya seguido aumentando o enel mejor de los casos se haya mantenido en losniveles del cuarto trimestre del 2002, al menoshasta el tercer trimestre del año 2003. De acuerdoal método utilizado para la medición del fenó-meno (Línea de Pobreza) una disminución de loshogares y personas pobres solo puede lograrsepor: a) una disminución del desempleo (existenmás perceptores de ingreso por hogar), b) un au-mento de los ingresos salariales o de otra especie(los perceptores aportan más ingresos al hogar)y/o c) una disminución de los costos de los bienes(los hogares pueden obtener mayor cantidad debienes con los mismos ingresos). Ninguna deestas situaciones se ha verificado hasta el tercertrimestre de 2003
23.
La comparación al inicio y final del quinqueniopor departamentos, permite constatar que el au-mento más significativo de la pobreza se verificaen Maldonado y Treinta y Tres. En el primer casose trata de la principal zona turística del país yen el segundo de una de las principales zonas deproducción agropecuaria (ganadería y arroz).
Ambos rubros se vieron severamente afectadospor la crisis del año 2000, lo cual puede explicarel mayor incremento de la pobreza. Asimismo,se debe alertar sobre el posible aumento de casosde trabajo infantil en esas zonas, especialmenteen el caso de Maldonado, en tanto este departa-mento combina un deterioro de las condicionesgenerales de vida con la prevalencia de una acti-vidad económica típicamente asociada al trabajode niños y adolescentes.
Los departamentos de San José y Colonia pre-sentan también un aumento de la pobreza supe-rior al promedio del país. Lamentablementeno es posible conocer la situación en las distin-tas zonas de Montevideo, en tanto la EncuestaContinua de Hogares solo aporta informaciónpor Centros Comunales Zonales desde el año2001.
El incremento de la pobreza ha sido mayorentre los más jóvenes. Aumentó en 12% entrelos niños de 0 a 6 años y en 14% en el tramo deedad de 7 a 12 años. El aumento en los siguientestramos de edad es del orden del 8% y desciendeal 3% entre los mayores de 49 años.
36
GRÁFICO 5Personas en hogares con ingresos bajo la línea de pobreza,
en 1998 y 2002, según edad (en tramos)
La misma evolución se constata en el caso de lapobreza extrema. Los niños que integran hogarescon combinación de insuficiencia de ingresos yal menos una necesidad básica insatisfecha, au-mentan en un 5% al finalizar el quinquenio. Enel otro extremo (mayores de 49 años) el incremen-to es inferior al 1%.
El importante –y creciente– peso relativo de losmás jóvenes entre la población pobre, tiene con-secuencias de corto y mediano plazo. No solo im-plica el insuficiente acceso a activos físicos yhumanos básicos para el desarrollo personal sinoque determina la acumulación de pasivos socialesque impactan en el desarrollo social de esas per-sonas. Este último aspecto adquiere especial rele-vancia en un enfoque prospectivo. Como se mues-tra a lo largo de este trabajo, la situación de pobre-za se encuentra asociada –entre otros– a los si-guientes fenómenos
24:
a) Segregación residencial, es decir una mayorconcentración de pobres en algunos barrios deMontevideo y zonas del interior urbano.b) Limitaciones en el acceso a la educación, locual se verifica especialmente a partir del Ciclo
Básico de enseñanza secundaria, donde elabandono del sistema educativo se vuelve críticoentre los más jóvenes
25.
c) Limitaciones en el acceso a servicios de salud,caracterizada por la ausencia de cobertura mé-dica, la cobertura parcial a través de policlínicasmunicipales o del Ministerio de Salud Pública oen el mejor de los casos la cobertura pública (estoes la no disposición de derechos en el sistemamutual).d) Precariedad familiar, en función de la alta pre-valencia de hogares monoparentales o biparen-tales sin vínculo legal (unión libre). Y entre losmás jóvenes asunción temprana de roles adultos(maternidad y paternidad adolescente).e) Inserción precaria en el mercado de trabajo,caracterizada por una alta tasa de desempleo en-tre esta población, así como prevalencia de situa-ciones de subempleo, empleo informal (sin co-bertura por la seguridad social) y empleo en ocu-paciones poco calificadas. Y entre los más jóve-nes búsqueda temprana de trabajo y trabajo in-fantil. La situación de pobreza se constata de ma-nera más significativa en aquellos hogares conjefe desocupado u ocupado en la construcción,el servicio doméstico y la producción agropecua-
37
ria, actividades tradicionalmente vinculadas alfenómeno del trabajo infantil.
Todos estos fenómenos comienzan a adquirirrelevancia mucho antes de la crisis del año 2000.Así, el proceso de segregación residencial (losbarrios se vuelven cada vez más homogéneos ensu interior y más heterogéneos entre sí, en tér-minos socio-económicos) resulta ya evidente acomienzos de los 90 (CERVINI, M., 2001). Elporcentaje de jóvenes entre 7 a 19 años que noasisten a enseñanza formal y no culminaron elciclo básico de enseñanza secundaria, se man-tiene prácticamente constante a lo largo de todala década de los 90 (DE LOS CAMPOS, H., 2002.La cobertura de salud a través del sistema mutualcae aproximadamente 10 puntos en el período1991-2000, pasando del 69,2% al 60,4% enMontevideo y del 43,7% al 35,5% en el interiorurbano (DE LOS CAMPOS, H., 2002).
Todo lo anterior determina pautas de socializa-ción claramente distintas de las que caracterizana los sectores medios y altos de la sociedad, locual impacta especialmente entre los sectoresmás jóvenes de la población, es decir entre quie-nes se encuentran en las primeras fases de socia-lización. “En Uruguay se viene asistiendo a laprogresiva segmentación de los ámbitos dondeinteractúan niños y adolescentes, ámbitos quese caracterizan cada vez más por la homoge-neidad de su composición social. Ello ocurre nosolo con los vecindarios, sino también con el sis-tema educativo, la salud, así como con los espa-cios públicos de esparcimiento y diversión. Paralos niños y adolescentes pobres, ello implica unamayor probabilidad de compartir experienciasde precariedad y una menor probabilidad deestar expuestos a modelos de rol de otras clases.”(Filgueira, F., 2003). La consolidación y expan-sión de un importante sector de población quese socializa en estos contextos, tendrá consecuen-cias de mediano plazo, entre otros, en el fenóme-no que interesa a este informe: el trabajo infantil.
B. El contexto socio-económico. Educación
La segunda variable vinculada a las condicionan-tes estructurales del trabajo infantil, es educación.La emancipación temprana que implican lassituaciones de trabajo infantil afectan directa-mente el desempeño educativo de niños y adoles-centes. Por otra parte, la falta de capacidad –enalgunos casos– del sistema educativo para rete-ner a los alumnos en situación de riesgo social,refuerza los procesos de inserción de niños y ado-lescentes en el mercado de trabajo.
Una de las ideas que orienta este trabajo es queel sistema educativo actúa como una barrera entreel niño o adolescente y el mercado laboral. Elacceso y permanencia en el sistema educativoformal, que en última instancia responde a lascapacidades de atracción y retención del sistema,puede proponerse como una forma de prevencióndel trabajo infantil. Otra lectura de este problemapodría ubicar al acceso al sistema educativo co-mo un indicador más de riesgo de trabajo infantil,en la medida que es muy alta la probabilidad queun niño que no asista a la escuela realice acti-vidades productivas
26.
La cobertura educativa ya ha sido consideradaen una de las medidas de pobreza (es una necesi-dad básica que compone el índice de NBI). Allíse han considerado las formas más extremas deprivación: analfabetismo y deserción del sistemaeducativo. En esta sección, además de volver so-bre aquellos indicadores básicos, se describiránalgunas situaciones de carácter “intermedio” res-pecto al acceso a este bien social
27.
En el marco de la hipótesis de trabajo y los co-mentarios mencionados más arriba, en primerlugar se describen los indicadores de asistenciaal sistema de educación de los niños y adoles-centes de todo el rango de edad considerado paraeste estudio. Esto permite obtener un panoramageneral sobre el acceso a la educación en el
38
Uruguay, el que se complementará con algunasreflexiones acerca del estado de la cobertura eneducación inicial y educación secundaria. Segui-damente se estudia el caso particular de los niñosque asisten a educación primaria
28. Si bien la
cobertura en este nivel es casi universal, interesadescribir en mayor profundidad la situación dela población infantil y adolescente respecto altipo de acceso a este bien social. El informe se cen-trará en algunos indicadores que van más allá dela distinción entre permanencia o abandono delsistema educativo, procurando identificar situa-
ciones intermedias, que de cualquier maneraconstituyen formas de aprovechamiento insu-ficiente de la oferta educativa.
1. Indicadores de asistencia y rezago
El gráfico que sigue presenta el porcentaje deindividuos que declaran al momento de la reali-zación de la encuesta no estar asistiendo a ningúncentro de enseñanza. Este recurso constituye unaprimera aproximación a la cobertura educativaen general y por ciclos educativos
29.
GRÁFICO 6Niños y jóvenes que no asisten a un centro de enseñanza,
según edad y lugar de residencia (en %)
La primera constatación que surge de estos datoses que la cobertura educativa en enseñanza pri-maria (escuela) es prácticamente universal, yalcanza a un alto porcentaje de la poblaciónadolescente en el nivel secundario (Ciclo BásicoÚnico
30). En el nivel pre-escolar (niños de 3 a 5
años) la cobertura puede considerarse impor-tante, en especial a partir de los cuatro años.
Esta situación, que en términos generales resultaalentadora, no se distribuye de manera equitativaentre los hogares de distintos niveles socioeco-
nómicos. Por el contrario, la distribución de lano asistencia es claramente regresiva. Dejandode lado la educación primaria, en las edades teó-ricas correspondientes al nivel pre-escolar y alde nivel secundario, el hecho que el hogar delniño se encuentre por encima o por debajo de lalínea de pobreza es un dato relevante para prede-cir si el niño o el joven asisten o no al sistema edu-cativo. O en otras palabras, que el niño resida enun hogar que se encuentre por encima o por de-bajo de la línea de pobreza importa para saber sitendrá o no acceso al sistema educativo.
39
GRÁFICO 7Niños y jóvenes que no asisten a un centro de enseñanza,
según edad y condición de pobreza del hogar (en %)
En el caso de la franja etaria 3 a 5 años resultaevidente la aparición de una brecha que marca unapeor situación en términos de asistencia entre losintegrantes de los hogares más pobres
31. Acotan-
do el análisis a los niños de 5 años, es posibleobservar que mientras la no asistencia de los ni-ños de hogares pobres es de 14.9%, la mismadesciende a 5.8% entre los hogares cuyos ingre-sos están por encima de la línea de pobreza. Mien-tras tanto entre los niños de 4 años el porcentajede no asistencia es de 39.5% y 16% respectiva-mente.
Suponiendo que en este tramo de edad no seconstataran aún casos de trabajo infantil, ¿cuáles la relevancia para esta temática de considerarla cobertura de la educación inicial? Tiene quever con la trayectoria futura del niño, su rendi-miento escolar, expectativas, frustraciones y conla vivencia de bajos rendimientos y/o fracasosescolares que impacta en la probabilidad que elniño o joven abandone sus estudios.
Filgueira y Kaztman (2001) advierten que diver-sos estudios dan cuenta del diferencial de rendi-
miento entre los niños que han asistido a educa-ción inicial y quienes no lo han hecho. De acuer-do a estos autores, la importancia de la educacióninicial radica en la temprana exposición de losniños a mecanismos que potencian sus aptitudesy permiten su adecuado desarrollo. Un estudiodesarrollado por la ANEP en 1999, concluye queentre los alumnos que no habían asistido a educa-ción preescolar y cuyas madres tenían educaciónbaja, el 60% había repetido una o más veces enla educación primaria. Mientras que entre los quesí habían asistido a la educación preescolar, elporcentaje se reducía a menos de 35%. (Filgueira,C. y Kaztman, C., 2001)
32.
Volviendo a considerar el acceso al sistema edu-cativo en este nivel, es remarcable que la cober-tura de educación inicial en el Uruguay ha experi-mentado una expansión muy significativa. Es asíque la cantidad de niños matriculados en estesubsistema pasó de algo menos de 50.000 en1995 a 87.155 en el año 2001
33. Dicha expansión
se alimenta básicamente de cobertura brindadapor educación pública y responde a un esfuerzodeliberado de las autoridades de la enseñanza por
40
universalizar la enseñanza preescolar. En estesentido, el Parlamento uruguayo ha aprobado re-cientemente una iniciativa legislativa que con-vierte la educación inicial para 5 años en obliga-toria. Podría afirmarse que el objetivo de univer-salización a los 5 años se encuentra relativamentecerca de ser alcanzado, aunque resta aún caminopor recorrer en lo que respecta a la cobertura deniños de 3 y 4 años.
El porcentaje de niños que no acceden a enseñan-za pre-escolar es más del doble en el centro ynorte de Montevideo que en el sur, y poco menosdel doble que en el centro-sur. La distribución dela no asistencia se asemeja a la de la pobreza,reafirmando la organización de la capital del paísen “capas”, de sur a norte, caracterizadas por unaumento progresivo de los problemas de accesoa bienes sociales básicos.
MAPA 3Niños de 3 a 5 años que nunca asistieron a un centro de enseñanza o
abandonaron los estudios antes de finalizar el nivel,según zona de residencia de Montevideo (en %)
El interior del país presenta un mayor porcentajegeneral de no asistencia respecto a Montevideo.El norte del país y el departamento de Canelones pre-sentan las mayores proporciones de no asistencia.
De modo que la periferia de Montevideo (norte)y Canelones presentan la peor situación en tér-minos de no asistencia a nivel preescolar de todo
el sur del país. Teniendo en cuenta el alto númerode individuos que residen estas dos zonas, pue-den proponerse como áreas prioritarias de inter-vención en materia de educación pre-escolar y–de confirmarse la asociación de esta falta de co-bertura con situaciones futuras de inserción tem-prana en el mercado de trabajo– de prevención deltrabajo infantil.
41
MAPA 4Niños de 3 a 5 años que nunca asistieron a un centro de enseñanza o
abandonaron los estudios antes de finalizar el nivel,según zona de residencia del interior (en %)
Respecto al otro extremo etario (jóvenes con edadteórica para asistir a educación secundaria) esposible encontrar una brecha similar de asistenciaentre hogares pobres y no pobres. A partir de los12 años de edad, la cobertura educativa entre inte-grantes de hogares pobres desciende drástica-mente, dando cuenta de un fenómeno preocu-pante: una proporción significativa de adoles-centes pobres abandona los estudios al finalizarel nivel primario. Apenas el 6% de los adoles-centes (12 a 17 años) que integran hogares con in-gresos superiores a la línea de pobreza, abandonalos estudios antes de finalizar el ciclo básico ú-nico. Esta cifra prácticamente se cuadriplica entrelos integrantes de hogares pobres (uno de cadacinco adolescentes no asiste a ningún estableci-miento educativo). En vistas de la cobertura casiuniversal en primaria, es posible inferir que estosadolescentes, si bien finalizan la escuela, siguenun patrón que comienza en ese nivel con eventosde rezago y fracaso escolar, y finaliza con la de-serción en los primeros grados de enseñanza se-cundaria. Resulta claro que los jóvenes de esta edadconstituyen una población especialmente vulne-
rable en el sentido de sustituir la asistencia al sis-tema educativo por el ingreso al mercado laboral.
De alguna manera, el hecho que la no asistenciaa educación secundaria se concentre en los inte-grantes de los hogares más pobres refuerza lahipótesis presentada al comienzo de que la situa-ción de pobreza empuja a los adolescentes haciael mercado laboral. A lo que se debe agregar quela no asistencia se da en un nivel de baja instruc-ción. Por tanto estos jóvenes pierden la forma-ción de su propio capital humano, una de las he-rramientas para superar la pobreza
35.
Ahora bien, también es necesario matizar esteplanteo con un punto de vista complementario.Esta hipótesis se centra en la demanda del siste-ma educativo (que el joven y la familia “decidan”asistir a la educación). Pero también es necesarioal menos mencionar algunos aspectos de la ofertadel sistema educativo (por ejemplo, oferta curri-cular). A través de este enfoque se pondría énfasisen cuan atractiva es la oferta del sistema educa-tivo hacia el joven en contraposición al ingreso
42
al mercado laboral. La cuestión fundamental aquíes que con la adolescencia, se asiste a una seriede cambios que afectan el propio ciclo vital delindividuo y que pueden llegar a modificar la for-ma en que se evalúan las posibles alternativas.Así, podría suceder que más allá que la necesidadde generar ingresos adicionales para el hogar seao no apremiante, el joven (solo o conjuntamente conla familia) resuelva abandonar el sistema tras per-cibir la opción de volcarse al mercado laboral co-mo “más rentable” que continuar estudiando. Eneste sentido, un estudio de UNICEF (2003) seña-la que “...a modo de hipótesis, podría decirse quela participación de adolescentes de ingresos me-dios y altos en la PEA obedece a un desencuentroentre la oferta educativa que brinda el sistema(currículos, propuestas pedagógicas, encares di-dácticos, etc.) y las expectativas y demandas quetienen los adolescentes y sus familias con res-pecto a la educación...” .
Buchelli y Casacuberta (1997) argumentan queen una importante proporción los adolescentesefectivamente miden el estudio y el trabajo comoalternativas únicas y excluyentes
36. Es en estos
casos donde cobra especial protagonismo la ca-pacidad del sistema para atraer y retener a losjóvenes al sistema. En ese sentido, en Uruguayse podría destacar la reformulación a partir de1996 de los planes de estudio en el ciclo básicode enseñanza secundaria, así como un esfuerzopor diversificar la oferta educativa (principalmen-te al nivel de enseñanza técnica) y reforzar la ca-pacidad edilicia del sistema
37.
La distribución geográfica de la no cobertura en-tre los jóvenes de 12 a 17 años, reproduce la cons-tatada para el caso de los niños de 3 a 5 años, en elcaso de Montevideo. La proporción de adolescen-tes que abandonaron el sistema educativo antes definalizar el CBU aumenta de sur a norte en la capital.
MAPA 5Jóvenes de 12 a 17 años que nunca asistieron a un centro de enseñanza o
abandonaron los estudios antes de finalizar el CBU, según zona de residenciade Montevideo (en %)
43
En el interior del país el Departamento de Canelonescontinúa presentando un importante nivel de nocobertura, seguido en este caso por la zona cen-tro. El bajo número de casos incluidos en la sub
muestra38
y la escasa diferencia porcentual entrezonas conduce a concluir sin embargo que, a di-ferencia de Montevideo, la cobertura educativaentre adolescentes en el interior es similar por zonas.
MAPA 6Jóvenes de 12 a 17 años que nunca asistieron a un centro de enseñanza o
abandonaron los estudios antes de finalizar el CBU, según zona de residenciadel interior (en %)
2. Indicadores de riesgo en educaciónprimaria
Más allá de la cobertura prácticamente universalen el nivel primario, en esta sección se mostrarácómo existe una porción de niños que, si bien noestán radicalmente privados de acceder a este bien,se encuentran igualmente en una situación quepodría ser considerada de riesgo respecto al ac-ceso al sistema educativo.
La información disponible permite presentaresta información discriminada por el contexto
socio-cultural de la escuela a la que concurre elniño
39.
Uno de los aspectos más preocupantes que se cons-tata a partir de esta clasificación, es que todos losindicadores de riesgo seleccionados presentanuna distribución regresiva a la luz del contextosociocultural de la escuela a la que asisten los niños.
El siguiente gráfico expone los porcentajes deasistencia insuficiente y abandono intermitentede la matrícula de enseñanza primaria, de acuerdo a laclasificación de la escuela a la que concurren
40.
44
GRÁFICO 8Porcentaje de asistencia insuficiente y abandono intermitente en escuelas
públicas, según contexto sociocultural escolar (en %)
La asistencia insuficiente consiste en el por-centaje de niños que asistieron más de 70 díaspero menos de 141. Si bien no es causal de repeti-ción y de hecho el niño continua asistiendo concierta regularidad, la existencia de ésta implicaque la exposición del niño al proceso educativose resiente sustancialmente.
El porcentaje de alumnos que ha registradoasistencia insuficiente se ubica para el total delpaís en el 6.3%. Es notorio que cuanto más des-favorable es el contexto sociocultural, mayor esdicho porcentaje. En efecto, entre los contextosfavorables los porcentajes son claramente infe-riores al total nacional (2.3% y 3.6% en los con-textos muy favorable y favorable respectiva-mente). Mientras tanto en las escuelas de con-texto muy desfavorable el porcentaje de asisten-cia insuficiente asciende a 8.3%.
Entre tanto el abandono intermitente se definecomo el porcentaje de niños y niñas que asis-
tieron menos de 70 días en el año y puede pro-vocar la repetición automática del grado. Se tratade situaciones en los que los niños y niñas dejande asistir durante el año lectivo para, general-mente, volver a reintegrarse al siguiente. Este fe-nómeno y sus consecuencias (en la trayectoriaescolar del niño o niña, así como los riesgos queimplica durante el propio período de no asisten-cia) son claramente más graves que la asistenciainsuficiente en la medida en que implican el aban-dono (aunque sea por uno o dos años) del sistemaeducativo.
Como era esperable, la magnitud del abandonointermitente es claramente inferior a la de laasistencia insuficiente. Este fenómeno está pre-sente en únicamente un 1.2% del total nacional.Una vez más, aunque en este caso con mayorintensidad, los eventos de abandono intermitenteaparecen concentrados en las escuelas de contex-tos más desfavorables. Cabe destacar que en lasescuelas de contexto sociocultural más favora-
45
bles éste es prácticamente inexistente, pudiendolos escasos casos registrados deberse no a “aban-donos voluntarios” del sistema educativo sino aproblemas de enfermedad o incapacidad paraasistir. El contexto muy desfavorable es el úni-co cuyo porcentaje supera al total nacional(1.6% ).
El último indicador relacionado a educaciónprimaria es el de repetición de grado. Este indica-dor es particularmente relevante porque si bienno constituye en sí mismo falta de acceso al sis-tema de educación, tiene una serie de efectos quepueden estar relacionados con no acceder a él (oretirarse de él) en el futuro. En primer lugar gene-ra rezago en el proceso escolar del niño, lo que
lleva a que finalice los ciclos educativos con extra-edad. Esto podría operar negativamente debidoa que, como se mencionó anteriormente, a mayoredad el mercado laboral podría constituir parael joven una alternativa más atractiva que asistiral sistema educativo, en la medida que le podríaotorgar, por ejemplo, mayor independencia.
Por otra parte, el hecho de experimentar fracasoescolar también impacta negativamente sobre lasexpectativas familiares y del propio niño sobresu rendimiento escolar futura, así como el costoque le significa permanecer dentro del sistemadonde no logra un buen desempeño. A largo pla-zo, la repetición puede tener como consecuenciaaltos niveles de frustración
41.
GRÁFICO 9Porcentaje de repetición en escuelas públicas urbanas, según contexto
sociocultural escolar (2002)
46
Como puede observarse en el gráfico, uno de ca-da diez niños que asisten a educación primariarepiten el grado cada año. Al igual que con el res-to de las variables tratadas en esta sección, esen los contextos menos favorables donde seregistran los porcentajes más altos de repetición(11.9% y 13.6% en los contextos desfavorable ymuy desfavorable respectivamente). A la inversa,en los contextos más favorables las proporcionesde repetición se reducen promedialmente a la mi-tad que la del total nacional.
C. El contexto socio-económico. Trabajo
El marco teórico que orienta este informe asignaun papel determinante a las características deltrabajo de los adultos, en la existencia del trabajoinfantil y adolescente. Como se indicó, es razo-nable suponer que en una sociedad capitalista,con limitados mecanismos de protección socialestatal, el tipo de inserción en el mercado de tra-bajo de los adultos explique la propia condiciónde pobreza de los hogares42 y en última instanciadetermine el ingreso temprano al mercado de tra-bajo de los niños y adolescentes.
Conocer la magnitud y la distribución de la Po-blación Económicamente Activa en función deltipo de inserción en el mercado de trabajo, cons-tituye entonces un aspecto relevante para el diag-nóstico. La Población Económicamente Acti-va puede clasificarse primariamente en ocupa-da o desocupada. Esta distinción permite cono-cer la forma más extrema de limitación a la ocu-pación (su ausencia). Sin embargo, para deter-minar con mayor exactitud el volumen de per-sonas con acceso limitado al mercado de trabajo,es necesario identificar aquellos casos en los cua-les, aún existiendo ocupación, ésta no reúne lascaracterísticas del llamado empleo típico
43. Se in-
cluyen en esta categoría a las personas subocu-padas (trabajan menos de 40 horas, deseando
trabajar más) y a las que perciben ingresos insu-ficientes por trabajo (inferiores a dos líneas depobreza)44.
De modo que la primera gran distinción se realizaentre ocupados típicos, ocupados con limitacio-nes y desocupados. Y dentro de los ocupados conlimitaciones se distinguirá entre subocupados porinsuficiencia de horas y ocupados con insuficien-cia de ingresos.
1. Magnitud del acceso limitado al mercado detrabajo
En el año 2002, el 43% de la PEA urbana delUruguay se encontraba desocupada (17%) u ocu-pada con limitaciones (26%). La tasa de desem-pleo constatada para ese año constituye un recorden el país y da cuenta del fortísimo impacto dela crisis económica sobre la demanda de trabajo.Mientras tanto, prevalece entre las situacionesde ocupación con limitaciones la insuficienciade ingresos por trabajo, sea en forma aisladao combinada con la insuficiencia de horas detrabajo.
2. Distribución del acceso limitado al mercadode trabajo por zonas de residencia, edad yrama de la ocupación principal
Las restricciones al acceso pleno al mercado detrabajo se distribuyen en las distintas zonas deMontevideo, siguiendo el mismo patrón observa-do para la pobreza y el acceso limitado al sistemaeducativo. La zona sur-este (costa) con los meno-res porcentajes de desempleados y subocupados,el centro con porcentajes intermedios y el nortecon los porcentajes más altos. Es importantenotar sin embargo, que aún en las zonas menosafectadas por las limitaciones a la ocupación, laproporción de activos que se encuentran en talcondición puede considerarse alta
45.
47
MAPA 7Activos desempleados, subocupados o con ingreso insuficiente por trabajo,
según CCZ de Montevideo (en %)
Mientras tanto las zonas más afectadas porlas limitaciones a la ocupación en el interior ur-bano se ubicaban en el año 2002 en el sur este
y centro del país, destacándose además la si-tuación del Departamento de Artigas (norte delpaís).
MAPA 8Activos desempleados, subocupados o con ingreso insuficiente
por trabajo, según Departamento del interior (en %)
48
Un comportamiento similar al observado con lapobreza, se constata al considerar la edad dela Población Económicamente Activa. Entre losadolescentes (15 a 17 años) apenas uno decada diez no presenta limitaciones a la ocu-pación. Esta proporción aumenta con los si-guientes tramos de edad, para caer levemente
entre los mayores (50 o más años), lo cual cons-tituye la única diferencia respecto a la distribu-ción de la pobreza por tramos de edad. Particu-larmente significativa es la proporción de ado-lescentes desempleados: la mitad de la PEA entre15 y 17 años en todo el país urbano y el 60% enMontevideo.
GRÁFICO 10Activos desempleados, subocupados o con ingreso insuficiente
por trabajo, según tramos de edad (en %)
Finalmente la distribución por ramas ubica enlas peores condiciones de ocupación a los tra-bajadores del servicio doméstico, la construcción,las actividades inmobiliarias, los servicios per-sonales y la industria manufacturera. En todasestas ramas, más de 4 de cada 10 trabajadores seencontraba en el año 2002 desocupado
46 o em-
pleado con insuficiencia de horas o ingresos.
3. Las limitaciones a la ocupación enperspectiva.
En una primera interpretación, la crítica situa-ción de los trabajadores uruguayos durante el2002 puede atribuirse a la crisis económica quese inicia en el año 2000. La fuerte devaluacióndel peso uruguayo respecto al dólar y el impor-
49
tante recorte del gasto público, tuvieron un im-pacto directo en la caída de la demanda de tra-bajo, al tiempo que el repunte de la inflación afec-tó la capacidad de compra de los hogares, movi-lizando a más personas a la búsqueda de empleo.Sin embargo la información disponible sobredinámica del mercado de trabajo para la décadade los 90 permite concluir que la crisis no generósino que profundizó algunos problemas que sevenían constatando con anterioridad. Entre losque corresponde destacar
47:
a) Aumento de la oferta de trabajo y disminuciónde la demanda. Desde 1990 la oferta de trabajo(personas ocupadas y desocupadas) crece en for-ma constante. A partir de 1995 comienza a dismi-nuir la demanda de trabajo (pérdida de 31.000puestos de trabajo en ese año), acentuándose estadisminución a partir de 1998.
b) Aumento de las diferencias en las condicionesde trabajo según calificación de los trabajadores(estudios formales). Especialmente en relacióncon el salario y las tasas de desempleo. Esta seg-mentación del mercado por calificaciones, tornómás vulnerables a los activos con bajos nivelesde instrucción a partir de la crisis del 2000.
c) Pérdida de puestos de trabajo en el sector se-cundario, compensada en la primera mitad de ladécada de los 90 por el aumento de la demandaen sector terciario. La crisis afectó directamenteal sector terciario de la economía (en particularcomercios), que durante la década de los 90 seorientó a la comercialización de productosimportados (el bajo valor del dólar motivaba laimportación de bienes y su comercialización enel país). Si bien con la devaluación se beneficiórápidamente el sector primario, dadas sus carac-terísticas en el país (ganadería extensiva) el be-neficio no se tradujo en un aumento de la deman-da de trabajo. Mientras tanto el sector secundario,que sí constituye un fuerte demandante de traba-jo, se recuperó con la devaluación pero comoconsecuencia de su profunda caída durante todala década de los 90 (cierre de un número muyimportante de fábricas, reducción de muchas
otras) lo hace en forma lenta y tampoco ha impacta-do positivamente en la contratación de mano de obra.
d) Desregulación laboral y pérdida de protagonis-mo del Estado en la negociación salarial y sobrecondiciones de trabajo. La década de los 90 secaracteriza por la ausencia de ámbitos de nego-ciación colectiva tripartitos, la promulgación deleyes y decretos que favorecen la negociaciónindividual y limitan los derechos de los traba-jadores. Nuevamente, este proceso de desregu-lación torna más vulnerables a los trabajadoresdurante la crisis económica.
e) Reducción del plantel de trabajadores del Esta-do, que comienza a producirse a mediados de ladécada del 90 con la limitación legal a la contra-tación de funcionarios públicos48. Tradicional-mente los empleados estatales gozan en el paísde una mayor estabilidad laboral y efectivamenteson estos trabajadores los menos afectados porla crisis del 2000.
f) Precarización de los puestos de trabajo en tér-minos de informalidad (no registro en el sistemade seguridad social) y aumento de los microem-prendimientos. Como se indicó más arriba, laretracción de la demanda de trabajo en el Estadoy la industria privada (típicos empleadores for-males y que ocupan muchos trabajadores por uni-dad productiva), se compensa en la década delos 90 con un aumento de la demanda en el sectorterciario y el aumento del cuentapropismo, carac-terizados por la informalidad y el escaso portede los emprendimientos.
“El conjunto de estos procesos ha profundizadola segmentación del mercado de trabajo. Seg-mentación que implica desigualdades en lasoportunidades de inserción laboral entre empre-sas (por rubro, por tamaño, por nivel de produc-tividad) pero también al interior de las mismas,con grados de estabilidad y de protección dife-rentes coexistentes en relación con un mismoempleador. El resultado global ha sido unamayor vulnerabilidad e inestabilidad (...)laboral” (CABRERA et al, 2003).
50
VI. EL TRABAJO INFANTIL EN URUGUAY
A partir de la discusión de las condiciones estruc-turales, se dibuja un escenario favorable para laprevalencia de situaciones de trabajo infantil. Losmapas de pobreza, déficit educativo y limita-ciones a la ocupación, son coincidentes y mues-tran una situación que ha involucionado en losúltimos años. A partir de estas constataciones, seanalizar la información disponible sobre las di-mensiones que asume el trabajo infantil enUruguay.
En principio, se debe anotar que Uruguay ha rati-ficado los Convenios Fundamentales de la OIT138 y 182 (CETI; 2003a, 2003b) sobre edad mí-nima de admisión al empleo y sobre la elimina-ción de las peores formas. El trabajo infantil enUruguay está prohibido hasta los 15 años, yadmitido con limitaciones hasta los 18. La franjade 15 a 18 se conceptualiza como trabajo adoles-cente y es regulado, autorizado y monitoreadopor la División de Inspección, formación e inser-ción laboral del adolescente del INAME. La ha-bilitación para trabajar implica un diagnósticoprevio y un seguimiento en el área educativa, sa-lud, y condiciones de trabajo. Las limitacionesal trabajo se concentran en estas áreas. (INAME- INSPECCIÓN , 2003a., 2003b., 2002a., 2002b.)Este seguimiento se cumple, con las limitacionesinherentes a la capacidad operativa de la División,en cuanto a recursos humanos y presupuesto para viá-ticos y traslados.
En función de esto, en el presente estudio se con-sidera el tramo de edad entre 5 y 14 años (hastael límite de 15 años menos 1 día) como trabajoilegal, y a partir de 15 años cumplidos hasta los17 años (hasta el límite de 18 años menos 1 día)como trabajo adolescente admitido con limitacio-nes.
A. Las fuentes de información disponibles
En un informe presentado por la AsociaciónGurises Unidos a IPEC en diciembre de 1996
49,
se daba cuenta de la escasa información disponi-ble sobre magnitud y características del trabajoinfantil en el Uruguay. “Uno de los principalesproblemas para obtener mediciones sobre el fe-nómeno, radica en que la Encuesta Continua deHogares (principal fuente de información oficialsobre población) comienza a relevar informaciónsobre oferta y condiciones de trabajo a partirde los 14 años. Y aún en el tramo de edad que vaentre los 14 y los 17 años el (...) relevamiento seorienta fundamentalmente a captar el trabajoformal (o al menos el que es reconocido por lospropios interrogados como tal), siendo imposibleentonces ingresar en zonas límites de la situaciónde trabajo que tan fuertemente se manifiestanen el caso del trabajo infantil. A esto se suma,obviamente, la ausencia de estudios específicossobre el tema que –al menos para algún períodode tiempo– cubrieran esta limitación de la En-cuesta Continua.” (Filgueira, 2003). En 1999se intentó superar esta limitación, incluyendo enla Encuesta Continua de Hogares un módulo es-pecífico sobre trabajo infantil. Si bien se tratódel mayor esfuerzo de investigación orientado acuantificar el fenómeno a nivel nacional, sus re-sultados deben considerarse con reservas.
Entre las ventajas de este estudio, y en generalde las estimaciones realizadas a partir de la ECH,se encuentran su cobertura nacional (país urbano)y la calidad técnica del relevamiento (diseño dela muestra, entrenamiento de encuestadores, prue-ba de instrumentos, etc.). Sin embargo la medi-ción del trabajo infantil a través de la ECH pre-senta algunas desventajas importantes. En primerlugar no se trata de un instrumento concebidopara captar las peores formas del trabajo infantil,siendo razonable suponer que las estimacionesrealizadas para 1999 subestiman la prevalenciade estas modalidades de trabajo
50. Por otra parte,
al no diseñarse una muestra específica para captarel fenómeno, el número de casos obtenido es re-ducido, limitando las posibilidades de desagre-gación de la información
51. Adicionalmente, por
51
tratarse de un relevamiento en áreas urbanas (lo-calidades de más de 5.000 habitantes) el módulode trabajo infantil no aporta información sobreaproximadamente el 20% de la población (resi-dentes en áreas rurales)
52. A lo que debe agre-
garse el tiempo transcurrido desde aquella medi-ción, el cual resulta importante en virtud de loscambios económicos y sociales que se han produ-cido en el país desde aquel entonces y que proba-blemente hayan tenido consecuencias sobre lamagnitud y características del trabajo infantil
53.
Algunas de estas limitaciones no se verifican conla información proveniente del Censo Nacionalde Población. Esta fuente releva información so-bre trabajo a partir de los 12 años, en lugar de los14 que establece como límite la ECH. Pero lasdesventajas de los datos censales son tambiénimportantes: el Censo Nacional no es aplicadopor personal calificado (empadronadores) comoen el caso de la ECH, al igual que aquella no estáconcebido para captar situaciones extremas detrabajo infantil (peores formas) y se realizó porúltima vez en 1996, por lo que la información tam-bién ha perdido vigencia.
La escasa información disponible, ha sido ana-lizada exhaustivamente en otros trabajos, algunosde ellos de muy reciente elaboración. Es el casodel multicitado Informe de Fernando Filgueira(2003), y del también citado Informe de UNICEF(2003). El propio Instituto Nacional de Estadís-tica elaboró el Informe Encuesta de Hogares. Mó-dulo de Trabajo Infantil, sobre la base del módulode 1999 (disponible en el web site del INE) y elmás exhaustivo titulado Trabajo de Menores enel Uruguay Urbano, que fuera presentado al Mi-nisterio de Trabajo y Seguridad Social y a UNICEF(cofinanciadores del módulo) en setiembre del2000.
Atendiendo a la escasa información disponibley la existencia de informes recientes que analizanen detalle esa información, en este apartado se
presentarán estimaciones generales del trabajoinfantil en el Uruguay, junto con una síntesis delos principales hallazgos del Módulo de TrabajoInfantil de 1999. Se comienza con un repaso delas cifras aportadas por el último Censo Nacional,presentándose a continuación las estimacionesrealizadas en 1999 por el Instituto Nacional deEstadística.
B. El trabajo infantil de acuerdo alCenso de 1996
En 1996 residían en territorio uruguayo 103.548niños entre 12 y 13 años. De éstos, 5092 decla-raron trabajar o estar buscando trabajo, lo querepresenta el 4,9% de la población en ese tramoetario. Sin embargo en el Censo no se especificala situación ocupacional del 12,5% de los niñosentre 12 y 13 años
54. Si, como se hace en las tablas
que se presentan en el Anexo Estadístico, secalcula el porcentaje de niños que trabajan o bus-can trabajo sobre el total de casos con informa-ción
55, la cifra asciende a 5,6%. O en valores abso-
lutos 5.819 niños entre 12 y 13 años. El porcen-taje de niños que trabajan o buscan trabajo au-menta notoriamente a los de 14 años de edad, co-rrespondiendo al 12,8% (6.187 niños; 6.707 siasumimos igual distribución de los casos sinespecificar). Considerando todas las edades (12a 14 años) los niños que trabajan o buscan trabajorepresentan el 8,1% de la población total en eltramo.
El numero de niños insertos en el mercado de tra-bajo varía sensiblemente de acuerdo al sexo y lazona de residencia. Es mucho más importanteentre hombres que entre mujeres y mucho mayoren las zonas rurales que en las urbanas. La com-binación de ambas condiciones determina quela inserción en el mercado de trabajo de los niñosvarones, residentes en zonas rurales, sea muy ele-vada, tanto para el tramo de 12 a 13 años (2 decada 10 integra la PEA) como para los niños de14 años (4 de cada 10 integra la PEA).
52
GRÁFICO 11Población Económicamente Activa según edad, sexo y zona de residencia (en %)
La distribución por ramas permite identificar cua-tro actividades en las que se ocupan los niños: laagropecuaria (30% de los niños entre 12 y 13 añostrabajaba en el sector primario), el comercio (20%),el servicio doméstico (12%) y la industria manu-facturera (10%). A lo que debe sumarse un 12%que busca trabajo por primera vez. La magnituddel trabajo en actividades agropecuarias adquiereespecial relevancia en términos relativos: no soloes la actividad que concentra el mayor númerode niños, sino que esta proporción prácticamentetriplica a la observada para el total de la pobla-ción. En las demás actividades la diferencia conel total es muy inferior (en torno al 4%), siendonegativa para el caso de la industria manufac-turera. La búsqueda de trabajo por primera vezconstituye la otra diferencia importante, en tantoes cinco veces mayor el porcentaje de niños quese encuentra en tal situación respecto a la pobla-ción total. La proporción de niños varones ocupa-dos en actividades agropecuarias es superior altotal en el tramo de edad (35%), mientras que laproporción de niñas ocupadas en el servicio do-méstico duplica a la observada para el total (21,7%).
En los 14 años se verifica una distribución similarpor ramas, excepto por el aumento de los casos
de niñas que trabajan en el servicio doméstico yque buscan trabajo por primera vez (32% y 20,9%de la PEA femenina de 14 años, respectiva-mente). Aproximadamente 4 de cada 10 niñosde 12 o 13 años que trabajan, se encuentran ocu-pados en relación de dependencia (obrero o em-pleado). Esta cifra es muy superior a la de trabaja-dores familiares no remunerados (26,7%). A los14 años prácticamente la mitad de los niños quetrabajan lo hacen en relación de dependencia, dis-minuyendo el trabajo familiar en 10 puntos res-pecto al tramo anterior. Esta situación resultapreocupante, ya que las actividades desarrolla-das por muchos niños no ingresan dentro de ló-gicas de trabajo familiar sino que implican ventade fuerza de trabajo a empleadores adultos. Te-niendo en cuenta la fuerte participación de losniños en actividades agropecuarias, resulta sus-tancialmente distinto que ese trabajo se realicejunto con otros integrantes de la familia (porejemplo colaboración en el cuidado de granjasfamiliares) a que se realice para terceros (por ejem-plo trabajos zafrales en establecimientos agrope-cuarios). El cuentapropismo es la otra categoríaimportante, ingresando en ella poco menos del20% de los niños ocupados, tanto en el tramo de12 a 13 años como a los 14 años.
53
C. El trabajo infantil de acuerdo al Módulode Trabajo Infantil de 1999
A partir del relevamiento realizado por el Institu-to Nacional de Estadística entre julio de 1999 yfebrero de 2000 (Módulo de Trabajo Infantil -1999), se estimó en 6,600 el número de niños yniñas entre 12 y 14 años que integraban la Pobla-ción Económicamente Activa del país urbano56.Para el año 1999 el INE estimó en ese tramo deedad 129,200 personas. De modo que el 5,1%
de la población urbana entre 12 y 14 años trabaja-ba o buscaba trabajo en 1999.
Adicionalmente se detectaron situaciones de tra-bajo infantil entre niños de 5 a 11 años y se estimó en2,700 el número total en esa franja etaria para elpaís urbano (1% del total de niños entre 5 y 11 años).
En el otro extremo, el porcentaje entre la pobla-ción adolescente (15 a 17 años) fue estimadopara ese año en 21% (24,800 de 118,200 personas).
GRÁFICO 12Población Económicamente Activa según tramos de edad (en %)
Como se adelantó al comienzo de este apartado,por tratarse de información muestral, la baja pro-porción de niños que trabajan no permite desa-gregar la información de manera exhaustiva. Detodos modos el Informe del Instituto Nacionalde Estadística al MTSS y UNICEF destaca lassiguientes características de estos niños y ado-lescentes:
a) Distribución por sexo. Mientras en el total dela población (5 a 17 años) la proporción de hom-bres y mujeres es similar, entre los que trabajanlos varones representan casi dos tercios del total,
lo cual coincide con la información censal anali-zada precedentemente.
b) Distribución geográfica. La mayor tasa de acti-vidad se constata en la Periferia de Montevideo
57
(10%), seguida del resto del interior urbano (7%).La tasa de actividad en la capital del país es del4%. A pesar del diferente criterio de zonificación,es importante notar que la alta tasa de actividaden la periferia de la capital coincide con los altos ni-veles de limitación de acceso al sistema educa-tivo constatados para el norte de Montevideo yel Departamento de Canelones, así como con la
Fuente: Módulo de Trabajo Infantil - 1999
54
altísima proporción de hogares pobres en el nortede Montevideo.
c) Asistencia al sistema educativo. La mitad delos niños, niñas y adolescentes que trabajan noasistían a la enseñanza formal en 1999. Coinci-diendo con lo expuesto en el apartado sobre edu-cación, la medición de 1999 constata que la no asis-tencia se concentra en los adolescentes (edad teó-rica correspondiente a enseñanza secundaria), yaque casi el 95% de los niños entre 5 y 11 añosque trabajan o buscan trabajo, asiste a enseñanzaprimaria.
d) Tipo de ocupación. Coincidiendo con la infor-mación censal, el trabajo en comercios, en la indus-tria manufacturera, en el servicio doméstico yen servicios personales agrupa a casi la mitad delos niños, niñas y adolescentes trabajadores. Ladiferencia más importante con los datos de 1996,se refiere a la actividad en el sector primario y res-ponde a la cobertura exclusivamente urbana delmódulo de 1999.
e) Ingresos y carga horaria. El INE estimó en$ 1,281 pesos uruguayos el ingreso promedio delos niños y adolescentes que trabajan (US$ 110dólares americanos, de acuerdo a la cotizaciónpromedio en el año
58). El promedio de horas sema-
nales de trabajo fue estimado en 28,2. La cifraes cercana a la dedicación total (40 horas/sema-na) y similar al promedio de horas trabajadas enel comercio y los servicios (total de poblaciónocupada).
f) Duración. El 87% de los niños y adolescentesque trabajan declaran hacerlo en forma regular.Se trata de una constatación relevante en tantorefuerza dos hipótesis planteadas anteriormente:por una parte confirma que el trabajo infantil quese ha podido medir en Uruguay asume la formadel trabajo adulto (alta carga horaria, regularidady, como surge de la información censal, en rela-ción de dependencia); por otra sugiere que el tipode instrumentos utilizados para la medición subrepresenta algunas formas de trabajo infantil (se
miden aquellas actividades que los declarantesconsideran “trabajo” y probablemente no se mi-dan otro tipo de situaciones, asimilables al con-cepto teórico de trabajo infantil). Casi la mitadde los niños y adolescentes que integraban laPEA en 1999 lo hace en relación de dependenciay una tercera parte trabaja en emprendimientosfamiliares.
g) Nivel socio económico de los hogares. No seobserva una relación fuerte entre ingresos de loshogares y condición de actividad de los niños yadolescentes. Si bien la probabilidad de encontrarun niño trabajador es mayor entre los hogarescon menores ingresos (1 a 13 en los hogares ubi-cados en el primer y segundo quintil de ingresosfrente a 1 a 18 en los hogares ubicados en los quin-tiles tres a cinco) la diferencia no es significativa.En otras palabras, muchos niños integrantes dehogares con bajos ingresos no trabajan y es posi-ble encontrar niños que trabajen e integren hoga-res con ingresos medios o altos.
h) Otras características de los hogares. La propor-ción de hogares monoparentales es mayor en elgrupo de niños y adolescentes que trabajan. Elnivel de instrucción de los jefes de hogar es infe-rior en los hogares con niños o adolescentes quetrabajan o buscan trabajo, aunque tampoco en es-te caso se trata de diferencias significativas. Nose observan diferencias en la condición de activi-dad de los adultos al discriminar los hogares conniños que trabajan o no trabajan.
D. La percepción de los actores
Para contextualizar los datos cuantitativos, se vioimportante hacer una aproximación cualitativaa esta problemática desde la percepción de losactores involucrados. En este caso se optó por re-producir una selección de citas textuales querepresentan las principales tendencias registradasen las entrevistas, en el entendido que permitenmás allá de su contenido semántico, una lecturaetnográfica de las representaciones de la gerenciasocial sobre el objeto de estudio.
55
La percepción de los actores sobre la problemá-tica del trabajo infantil se puede dividir en tresconstrucciones diferentes: i) quienes no visuali-zan la problemática, y en algunos casos hacenénfasis en el trabajo como elemento socializador,ii) quienes no manejan a priori una construcciónconceptual del tema, pero ante la interpelacióndel investigador lo refieren directamente a la si-tuación de calle, y iii) los actores directamentevinculados a las acciones emprendidas desde lasdiferentes instituciones vinculadas al CETI, quepresentan una construcción conceptual del pro-blema relativamente homogénea, basada en laacumulación teórica generada a partir de OIT-IPEC, UNICEF y el Instituto Interamericano delNiño, con un fuerte perfil vinculado a la defensaintegral de derechos.
Otro elemento que hay que mencionar, es que laconstrucción manejada desde el ámbito del CETI,no ha permeado a la gerencia social, tanto tecno-política como técnica; no se registra un manejodel background existente salvo en los actoresdirectamente vinculados con el CETI, tanto a ni-vel de representación de instituciones integran-tes, como quienes comparten espacios de coor-dinación con el mismo. Sin embargo en los nive-les periféricos del CETI no se registra homoge-neidad en cuanto a la consideración de las “peo-res formas” como trabajo infantil.
Otro dato interesante que se relevó en la investi-gación, es que dentro de las propias institucionesque integran el CETI se observan altos nivelesde compartimentación, que en términos gene-rales, revelan que la construcción que el Comitéha hecho de la problemática del trabajo infantily adolescente solo es manejada dentro de lossectores que están representantes en el Comité.
La no visualización de la problemática es notoria,por ejemplo, en una de las experiencias más exi-tosas de políticas sociales integrales, que abordala franja etaria de 0 a 3 años, focalizada enpoblación de riesgo. Desde el Plan CAIF, integran-te del INAME que a su vez forma parte del CETI,se plantea lo siguiente: “El tema del trabajo
infantil no estuvo presente en la agenda del CAIFpara nada … ni siquiera lo tengo en mi mente,primero que creo que el trabajo infantil en lasciudades nuestras no se da.” (Gerencia SocialTécnica - gubernamental - Programa Social-Infancia 1). En este caso, no se visualizan laspeores formas de trabajo infantil como trabajo,sino que se construyen desde una perspectiva quelas piensa desde la exclusión, la marginación, yeventualmente el delito. En este sentido, desdeun nivel donde hay mayor coordinación con elCETI se reconoce el problema global, pero nose identifican las peores formas: “En el caso dela prostitución, nunca se me ocurriría conside-rarlo trabajo infantil. Con esa teoría, un menorvendiendo drogas es un trabajador infantil”.(Gerencia Social Tecno - Política - Poder Eje-cutivo - Políticas Sociales - Partido Colorado),quedando claramente expuestas las dificultadesexistentes para generar una visión común sobrela construcción del tema.
Es interesante la percepción del tema que tienenactores que desarrollan proyectos de calle, y que,sin conceptualizarlo de esa manera, realizan ac-ciones que tienen impacto sobre la erradicacióndel trabajo infantil: “De pronto es algo que en nues-tro programa, a la interna, tenemos que seguirdiscutiendo, hemos discutido, pero a veces unoqueda con un repertorio anterior, o a veces comohay desde el ámbito internacional posibilidadesde algún tipo de proyectos, estamos llevando larealidad hacia eso porque no deja de ser unafuente importantísima de ingresos. Vamos ti-rando para ese lado, le ponemos a todo situaciónde calle, pobreza, marginalidad, exclusión, vancambiando los grandes titulares y desde los orga-nismos internacionales van marcando lo que seestá priorizando para financiar, que es válido,porque uno dice, volcamos todo hacia al niñotrabajador, es como de un zurcido muy finito,capaz que quedamos en esto de decir, es situa-ción de calle, y dentro de esto podemos ver distin-tas categorías, o distintos modos de abordar elcaso, más allá de que uno diga que el elementoen común es la sobrevivencia, pero decimos, hayun modo de estar en calle que es el trabajo, un
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modo que es la mendicidad, capaz que hace faltadiscutirlo, pero hay una diferencia entre lo quees la mendicidad y lo que es el trabajo, hay unmodo de estar en la calle que es estar por estar,la búsqueda de afectos, y de referentes, comoque el hecho que el problema de calle se atra-viesa permanentemente con distintos ejes, clarouno dice, lo común y lo de mayor expansión eseso, y cada vez hay más, pero hay otros modosque también están y se combinan, los malabares,es un trabajo, es mendicidad, es un espectáculoartístico que exige adquirir determinadas habi-lidades y por mostrar eso le dan algo que no es-tá pactado cuanto es, no es vender pastillas, trespaquetes por 5 pesos, está ofreciendo un serviciorecreativo, no lo pide, lo está ofreciendo, el cuida-coches, también, ofrece un servicio, aunque sien-do tan chico es muy poco lo que puede hacer porvigilar un auto, el niño va mezclando cosas. (Ge-rencia Social Técnica - gubernamental - Pro-grama Social - Infancia - Calle)
Esta reflexión en voz alta ante la primer interpe-lación recibida sobre trabajo infantil, presentavarios aspectos de interés. En principio, la nece-sidad de financiamiento que lleva a muchos acto-res a construir su objeto de intervención desdela perspectiva teórica para la cual hay nichos definanciamiento. En segundo lugar, se percibedesde los programas de calle que la problemáticadel trabajo infantil puede ser parte de su proble-ma central (la situación de calle), pero hay dificul-tades para conceptualizar las peores formas comotrabajo. Se introduce por otra parte como valorque si bien no justifica, explica el trabajo en calle,a la sobrevivencia, elemento presente en la mayo-ría de los discursos que plantean atenuantes a laerradicación.
Por otra parte, se encontrarán actores que refierendirectamente el problema a la situación de calle,manejando inclusive datos de esa problemáticacomo si fueran de trabajo infantil: “En cuantoal trabajo infantil, si me guío por los últimos da-tos, en Montevideo y en la zona suburbana andanpor los 3.000 niños registrados, creo que Gurises
Unidos hizo una investigación (nota del investi-gador: esta es una investigación sobre niños ensituación de calle), porque yo lo focalizo por ahí... tengo una percepción que la focalizo en el niñoen situación de calle, donde aparecen otrosproblemas, donde no estamos hablando solo detrabajo infantil, sino de una salida o emancipa-ción previa) (Gerencia Social Técnica guberna-mental-Programa Social-Alimentación).
Dejando el tema calle, se pasa a analizar la pers-pectiva de los actores que reconocen la proble-mática, pero no han tenido acceso a la matriz deconstrucción del objeto que maneja el CETI; enun caso se reconoce el problema pero se relativizasu importancia: “Tiendo a pensar que no es untema prevalente, lo que no quiere decir que noes un tema desde el punto de vista de los derechoses importante, y que en todo caso tampoco hayque verlo como problema aislado sino que inser-tarlo en un marco general de defensa de los dere-chos ... yo creo que plantearse una política sobretrabajo infantil no me parece que sea una priori-dad, no me parece que el hecho de que haya re-cursos internacionales para el tema nos debaobligar, ese es el otro tema, como nosotros mane-jamos la cooperación, yo creo que de una vezpor todas hay que tener diseños que atiendan ala soberanía política de las políticas públicas.”(Gerencia Social Tecno-Política-GobiernoMunicipal -Encuentro Progresista/ Frente Amplio).En este caso se plantea desde otra perspectiva eltema de la cooperación internacional en la cons-trucción de la agenda social, y si bien se relativizala prioridad de políticas, se pone énfasis en la de-fensa de derechos, que en última instancia, no escontradictoria con el marco general que se mane-ja en el caso del trabajo infantil.
Este mismo actor, interpelado ante una situaciónde trabajo infantil (los clasificadores de residuos)que está bajo la órbita de acción del gobiernomunicipal, plantea estrategias de intervención:“En el caso del trabajo infantil como estrategiafamiliar, por ejemplo en el caso de los clasi-ficadores, tenés que abordarlo desde la perspec-
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tiva de la familia y no del niño, no podés disolvereso teniendo una política hacia el niño, tiene quehaber una política hacia la familia y hacia larazón de ser de esa estrategia, tenés que teneruna alternativa eficaz, nada fácil, al tema de laclasificación, a un salario que, y ahí viene lapobreza inercial, representa un ingreso de la fa-milia, que para lo que es este país, es interesante,no bajan de los 9 o 10 mil pesos ninguno”. (Ge-rencia Social Tecno-Política-Gobierno Muni-cipal-Encuentro Progresistal Frente Amplio)
Desde otra perspectiva, se evalúa el peso del pro-blema en la problemática de la infancia, y se ma-nifiesta confianza en la orientación que se le daal tema desde el CETI: “No soy una especialistaen el tema, pero hasta donde sé, primero compa-rativamente con el resto de América Latina esta-mos bien parados, creo que dio 34 mil niños antesde la crisis, cifra conservadora, en su mayoría eranadolescentes, comparando supongo que estamosbien parados. De sentido común, supongo queno es una de las realidades más agobiantes enla infancia, supongo también que tiene que seralgo que tiene que haber subido, en cuanto a laspolíticas o a la manera que tiene el Estado dever el tema, con la creación del CETI. En el pre-supuesto nacional no están previstos fondos parala erradicación del trabajo infantil, que yo sepano. No sé si lo que se financia es poco o es mucho,no sé si el tema cuantitativo me importa tanto comolo que se haga y sus resultados, ya simbólica-mente, hace unos años, cuando el Ministerio deTrabajo asumió el desafío que le planteóUNICEF, de hacer un relevamiento con el INE,ver el número y después asumir el desafío de po-ner en pie el CETI, para mi eso era una señal im-portantísima, que eso haya seguido y el CETIhaya conseguido por las vías que sean el finan-ciamiento mínimo como para llevar cabo estu-dios y poner en pie comités de seguimiento depar-tamentales, esas cosas, para mí francamente,sobre todo dado la época en que estamos decrisis, con otras problemáticas de infancia quepueden ser vistas como prioritarias antes queesto, me parece una excelente cosa. (Gerencia
Social Tecno-Política-Poder Ejecutivo-Polí-ticas Sociales-Partido Colorado). En este casose parte de un fuerte conocimiento de la insercióninstitucional del tema, si bien no se maneja elabordaje conceptual de la problemática. Es muycomún, aún entre los actores que conocen la dis-tribución del trabajo infantil en Uruguay, la men-ción de la falta de parámetros para evaluar la rele-vancia de las cifras existentes. También es fre-cuente la percepción que, más allá de los aspectoscuantitativos, es un problema que debe ser abor-dado, por el riesgo que implica esa situación paralos niños, niñas y adolescentes.
Desde el sistema educativo se percibe el problemacon mucha contundencia, aunque persisten losproblemas de conceptualización mencionados:“Percibo al problema del trabajo infantil comoun problema importante, que además se ha agu-dizado, es un tema que sigue estando muyoculto, se asocia mucho a otro fenómeno, de po-breza, mendicidad, pero que no tiene una adecua-da conceptualización como problema, y me dala impresión que la educación siente los proble-mas sociales, la escuela mucho más que el liceotiene capacidad de respuesta, pero están siendorespuestas aisladas. El trabajo infantil puede noser un tema de agenda en el sistema educativo,pero en definitiva se observan relatorios de situa-ciones pero no se encaran como tema. Hicimosestudios que mostraban que eran prácticamenteincompatibles la educación y el trabajo. Elsistema educativo tiene una fuerte resistencia,porque sigue estructurado sobre un modelohomogeinizador que se ha figurado, que no existe,hay una gran resistencia hacia la diversidad, conlo cual, de hecho, hay que ver en que medida seestá dispuesto a ir mucho más allá de los interesescorporativos para pensar políticas en el futuro,uno de los problemas centrales está en como no-sotros logramos una red de atención social comu-nitaria en la educación media, que no tiene unared de contención social como tiene la escuela.Como se hace eso para el trabajo adolescente,sino lo que hay es una tentación muy fuerte alrechazo. La deserción es la expresión de un siste-
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ma que tiende a expulsar a todo aquel que no seajusta a determinado nivel de expectativas, hayun problema muy serio de reconocimiento de lasproblemáticas. (Gerencia Social Tecno-Política-Programa Social-Educación-Partido Colorado).
Aquí se coloca con fuerza el problema de la ca-pacidad de retención del sistema educativo, sobretodo en Secundaria, de los nuevos sectores queacceden al mismo. Este planteo es bastante con-sensual dentro del sistema, y por otra parte, sehace énfasis en que las realidades vinculadas alos emergentes de trabajo infantil son percibidas,“existen relatorios”, pero no pueden ser decodi-ficadas por la ausencia de un marco conceptualque permita realizar una lectura del problema.Esto es un punto clave a la hora de pensar herra-mientas de capacitación para los prestadores deservicios sociales que están en la primera líneade acción con la población objetivo.
Por último, desde los actores vinculados a inter-venciones concretas en el tema, se maneja la ma-triz conceptual que ha sintetizado el CETI. Detodas formas, los actores ponen énfasis en dife-rentes aspectos del abordaje conceptual, porejemplo, la necesidad de un abordaje familiar,“en el plan la problemática del trabajo infantilla enfocamos como problemática familiar, no esun tema solo del niño, sino de la familia, y el abor-daje tiene que ser familiar, es el niño volviendoal sistema educativo pero a su vez teniendo unseguimiento familiar, trabajando los temasculturales, y además, tratando de reconvertirlaboralmente a ese núcleo familiar, para poderdarle la oportunidad de empezar con determi-nado grado de estabilidad que le permita al niñoretroalimentar al niño a favor de la educación,es lo que estamos abordando” (Gerencia SocialTécnica-Poder Ejecutivo-Trabajo) poniendoénfasis también en la necesidad de la reconver-sión laboral de los referentes adultos.
En otros casos se pone énfasis en la concepcióndel problema desde una perspectiva más generalvinculada a la vulneración de los derechos: “En-
tonces para mi es central poder generar concien-cia de que el trabajo infantil tiene un nivel no-civo, es perjudicial para el tema del desarrollo… estamos hablando de trabajo infantil cuandohay una actividad laboral que sustituye a otrasactividades y que en definitiva perjudica la in-clusión social. Y hay parámetros para señalarque el elemento grave es la incorporación o noincorporación al sistema educativo. El riesgo esque la actividad entorpece el sistema educativoy también genera altos riesgos en su desarrolloen cuanto a la moral, al riesgo físico de salud,etc., ahí se genera el riesgo. El tema es plantearesto desde la vulneración de derechos. A mi nome preocupa más esto que la situación de calleo la situación de maltrato infantil. El tema escómo le entramos al tema de vulneración dederechos. Creo que el acento debe estar en el cum-plimiento de los derechos del niño. (Espacio NoGubernamental ONG Infancia). La visión desdelos derechos, es especificada desde otra pers-pectiva, “La problemática del trabajo infantiltiene una incidencia negativa en Uruguay conrespecto a la garantía de otros derechos, especí-ficamente el derecho a la educación, sobre todoporque hay una pauta cultural incorporada enel Uruguay de ver con ojos favorables que loschicos a partir de determinada edad comiencena trabajar … la posición que manejamos enUruguay, es que hay una edad en la que seconsidera al menor de 18 años como niño, esese período de 0 a 12 o 13 años, o sea, hasta quese completa el ciclo escolar obligatorio de 9 años,en que trabajamos por la erradicación del tra-bajo infantil. A partir de esa edad, hasta los 18años, lo que se plantea es generar propuestaseducativas que permitan una inserción gradualdel chico en el mercado laboral, siempre ycuando no se aliente la inserción en el mercadolaboral de forma tal que puedan afectar otrosderechos. Porque también, eso también estádentro del marco de la Convención de los Dere-chos del Niño, el principio de Autonomía Progre-siva, para el ejercicio de los derechos, que im-plica algo que es un dato de la realidad, si bienpara la Convención niños son todos los menores
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de 18 años, no es lo mismo un niño de 2 añosque uno de 17, entonces obviamente los derechosestán pero se van ejerciendo en forma progresiva,pero además también, llega un momento en quesi un chico de 16 o 17 te plantea, yo quiero tra-bajar, perfectamente hay todo un deber de orien-tación, de la familia primero, de la comunidaddespués, y del Estado en tercer lugar” (Consul-tor Organismos Internacionales Infancia II) quecoloca el tema del principio de Autonomía Pro-gresiva, haciendo énfasis en estrategias diferen-ciales para distintas fajas etarias. Entendemosque esta perspectiva es interesante para Uruguay,ya que puede ayudar en la búsqueda de consensocon los actores que mantienen una posición cul-turalmente favorable a la promoción del trabajoadolescente.
Los actores vinculados al área reconocen que eltrabajo vinculado a situaciones de calle es el quetiene más visibilidad, pero se demuestra preocu-pación por el trabajo oculto en el sector informaly rural. En el caso del sector rural, hay seriaslimitantes estructurales para realizar inspec-ciones, tanto desde el MTSS como por parte delINAME, por falta de recursos humanos y presu-puesto. A todo esto desde el PIT -CNT se reco-noce que el trabajo infantil ha crecido, pero comoesto se da en sectores que tienen bajo o nulo nivelde sindicalización, escapa a la mirada de la cen-tral obrera, y limita sus posibilidades de interven-ción y denuncia.
Resulta razonable pensar que una actividad quees ilegal, encuentre nichos favorables para su de-sarrollo en los sectores que, por su propia ilega-lidad, como el comercio y la industria informal,o por el poder económico ligado a estructuraslocales complacientes, como el caso de algunasunidades productivas rurales, tienen poca visibi-lidad ante quienes podrían potencialmente inter-venir en defensa de los niños.
La matriz cultural que construye al trabajo infan-til con una carga valorativa positiva, como hemosvisto, no sólo está presente en los sectores denivel socio - económico bajo, o en el medio rural,
sino que también permea a los diferentes estratossociales con diferente intensidad. Esto no estámedido en Uruguay, y tendría que quedar en laagenda de futuras investigaciones. A esto se sumauna fuerte resistencia –que no se manifiestaexplícitamente– a reconocer derechos al niñosin limitaciones. Si bien no hay declaracionesexplícitas en este sentido, hay indicadores rele-vantes que apoyan está hipótesis. Uno de ellosreside en el hecho que toda la legislación uru-guaya es pre-convención. La pregunta del casoes ¿Porqué no se ha modificado la legislación?,y a esto se agregó una segunda pregunta: ¿elsistema político desarrolla una estrategia propiao, está expresando en su accionar un emergentesocial concreto? Existe un ejemplo trazador eneste sentido, el proceso de discusión y aprobaciónparlamentaria del nuevo Código del Niño.
En este sentido, hay dos visiones de los actores,la que pone énfasis en la capacidad de escuchadel sistema político hacia los planteos del CETI:“En el caso del Parlamento, con la reforma delcódigo de la niñez, hemos sido recibidos por lacomisión, fuimos con una propuesta única delMinisterio de Trabajo y del INAME, y nos recibióla Comisión de Diputados, hicimos la propuestay les pareció bárbaro porque era la primeravez que teníamos algo consensuado … fuimosacompañados por el PIT CNT, y los empre-sarios” ”(Gerencia Social Técnica gubernamen-tal-Programa Social-Infancia I1), y la que en-tiende que la capacidad de escucha no ha gene-rado hasta el momento avances significativos:“El tema de la infancia es uno de los temas ocul-tos en el país, no hemos tenido la capacidad deponer arriba de la mesa los desacuerdos, elproyecto del Código de la Niñez y la Adoles-cencia que hace 7 años está en el parlamento,tiene disposiciones que no están de acuerdo conla Convención de los Derechos del Niño, en de-finitiva no hay otro libreto que ese, si no somoscapaces en ponernos de acuerdo, ratificamos unaconvención, se supone que eso tiene un determi-nado consenso, pero existe ese consenso, no, noexiste, yo creo entonces que las trabas que sedan en el Parlamento, si, el Parlamento es
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representativo de lo que pasa en la sociedad uru-guaya, no tenemos acuerdos sobre el tema. Noestán explicitados los desacuerdos, porque endefinitiva lo que está en el fondo es que más alláde lo declarativo, nos cuesta aceptar los dere-chos que les estamos reconociendo a los niños ylos adolescentes, bueno, yo reconozco que tienenque ser oídos en todos aquellos temas que lesafectan, siempre y cuando, no, lo que dice la con-vención es que tienen que ser oídos, eso significaque siempre tienen que ser oídos, excepto queciertas circunstancias pueden afectar el interéssuperior que son el conjunto de todos sus dere-chos, pero como reconocemos y después, con eltema trabajo infantil, no pueden trabajar los me-nores de 15 años, no obstante, en algunas circuns-tancias justificadas se puede autorizar, se dejasiempre la puerta abierta. La pena máxima paraun niño que comete un delito son 5 años, no
obstante el juez pude fijar otras medidas si en-tiende que hay peligrosidad, nos cuesta aban-donar la discrecionalidad, jugar con reglas cla-ras, no es que esto sea una fanfarria tampoco,al contrario, que se establezcan las reglas y quecada uno sepa lo que tiene que hacer.” (Con-sultor Organismos Internacionales - Infancia).
En esta última cita, se coloca un tema que esfundamental para entender una de las amenazasimportante a la salvaguarda de los derechos delniño, la discrecionalidad que se deja a los diferen-tes sistemas que aplican normativas para interpre-tar las reglas del juego. Esto es muy importantepara el caso del trabajo infantil, ya que, como semencionó anteriormente, el manejo de esa discre-cionalidad puede ser sensible a presiones desdediferentes intereses con poder suficiente para ha-cerlo.
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VII. LAS POLÍTICAS SOCIALES EN URUGUAY
Luego de analizar las diferentes variables vincu-ladas a las condicionantes estructurales del tra-bajo infantil, y analizar a su vez la distribucióndel problema del trabajo infantil en Uruguay apartir de la información existente, se abordó unpunto que es relevante en dos sentidos: i) en las po-líticas sociales se cristalizan las formas de res-puesta que se da la sociedad para enfrentar el pro-blema en estudio; y ii) a partir del análisis de laspolíticas sociales, se pueden identificar potencia-lidades para el desarrollo de acciones tendientesa la prevención y a la erradicación del trabajo in-fantil.
El objetivo de este capítulo es presentar un pano-rama general sobre el desarrollo de políticas so-ciales en Uruguay, mediante a) la reconstrucciónhistórica de la matriz de política vigente, y b) laconfiguración de las políticas sociales en estacoyuntura, en específico en tres dimensiones re-levantes: i) la política-institucional, vinculadaa las configuraciones institucionales que asumensu diseño, gestión y generación de prestacionessociales concretas; ii) la estructural, vinculada ala configuración concreta de acciones y progra-mas; y iii) la económica financiera, cristalizadasen la distribución del gasto público social.
A. Los orígenes de la matriz vigente
No es posible entender el actual nivel de desa-rrollo de las políticas sociales ni los cuellos debotella que presenta, sin considerar el peso queha tenido la opción temprana de un modelo deprotección social basado en el Estado de Bie-nestar, que si bien no responde a un modelo único(ha adquirido diferentes configuraciones en los di-ferentes países de la región), en el caso de Uruguayha tenido un desarrollo intrínsecamente ligado ala redistribución del ingreso, con un fuerte com-ponente de acciones vinculadas a –utilizando lacategorización de Sonia Fleury (1994)– la mo-dalidad de Seguridad Social, y en menor medida
a la de Seguro, fuertemente ligado a la poblaciónactiva.
El desarrollo de políticas sociales en el caso deUruguay tiene especificidades vinculadas a laconfiguración histórica de un Estado de Bienestarampliamente desarrollado. Si bien el Modelo deEstado de Bienestar ha sufrido un deterioronotorio, el proceso de desmantelamiento del mis-mo ha tenido un proceso mucho más lento queen otros países de la región.
Si se analizan los procesos generados a partir dela crisis del Estado de Bienestar en la década del50, podemos afirmar que los diferentes procesosde cambios en Uruguay tienen un denominadorcomún, el gradualismo. La dificultad para des-mantelar el modelo de estado benefactor intrínse-camente ligado a un modelo de desarrollo econó-mico y social en un contexto democrático, ha ge-nerado procesos graduales de reforma con fuertescontenidos estatistas, y altos niveles de negocia-ción con los actores, básicamente políticos y cor-porativos.
Como se afirmó en un estudio comparativo delas reformas de Salud, Educación, y SeguridadSocial, realizado en el marco de la Red de Cen-tros del BID (FILGUEIRA F. et al, 1999), entérminos generales Uruguay es considerado unrezagado e inconsistente reformador, mantenien-do (con una tendencia al deterioro a partir de1999) un desempeño razonable en los indicado-res que dan cuenta de la combinación de creci-miento y desarrollo social. A partir de los años70 se han operado reformas en el sistema finan-ciero y en el mercado interno. Más recientemen-te, han desaparecido algunos monopolios esta-tales, proceso que implicó, en algunos casos, mo-dalidades mixtas en cuanto a la participación delEstado y del capital privado. No obstante, losúnicos sectores en los cuales se ha logrado intro-ducir reformas de alcance estructural son los
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correspondientes a los sistemas financiero y edu-cativo.
La cobertura social existente, no sólo está rela-cionada con las políticas sociales y la forma enque fueron reformadas. Ello también se debe aque el régimen de Estado de Bienestar subsisteen algunos de sus contenidos básicos. En estesentido es de destacar que el gasto público socialha crecido en los últimos 10 años, como se anali-za más adelante, siendo que esta situación contra-dice las hipótesis más aceptadas que predicenimpactos regresivos de las reformas sobre elgasto público social. Esto se puede explicar porla especificidad que ha tenido la implementaciónde reformas en Uruguay. La forma de resolverla tensión entre, por una parte, reformas orien-tadas al mercado y, por la otra, programas deEstado de Bienestar ha derivado en modelos dereforma «desobedientes» a las tendencias marca-das por los organismos internacionales. Estasituación refuerza la idea de la fuerza que tienenlos procesos históricos al interior de las naciones,y muestra la necesidad de analizar a las políticassociales como un proceso histórico, en donde losdiferentes actores plantean una dinámica de luchapor intereses.
La expansión temprana del Estado de Bienestary la consolidación democrática pueden ser con-ceptualizadas como dos dimensiones de un pro-ceso que se sustentó en la acción de los dos par-tidos (Blanco y Colorado), que a partir de la crea-ción y apropiación del aparato estatal, ejercieronun papel ordenador, organizando las demandassociales por beneficios públicos a partir de ins-trumentos participativos pluralistas, que adminis-traron un balance entre los intereses de sus elec-tores y las organizaciones corporativas. Estaforma de relación entre Estado y Sociedad civilse aproxima a los que Portantiero (1999) conside-ra una matriz de cultura política más Estadocén-trica que Sociocéntrica. Esta cultura políticafuertemente estatista ha sobrevivido a los proce-sos de reforma y con algunos cambios, mantieneal Estado como actor de carácter universalista, y
garante en última instancia del aseguramientode la integración social. (FILGUEIRA C. et al, 1989)
Es interesante anotar que durante el gobiernomilitar (1972 - 1985) no se consideró como metaprioritaria el desmantelamiento del Modelo deBienestar; se suspendió la ciudadanía política yse contuvieron las demandas redistributivas,junto con la aplicación de herramientas de con-tención del gasto público social y depresión delas prestaciones sociales, sin modificar las estruc-turas existentes.
La recuperación de la democracia plantea enton-ces dos desafíos fundamentales, la recuperaciónde la ciudadanía política mediante un procesode re-institucionalización, y la recuperacióndesde el punto de vista económico. Estos dos pro-cesos no tuvieron ritmos similares; la institucio-nalización política se proceso rápidamente,mientras que las medidas tendientes a la reactiva-ción económica fueron conducidas con el gradua-lismo ya referido.
B. La configuración de las políticas sociales
Luego de reconstruir los antecedentes de la actualconfiguración de las políticas sociales, se analizay evalúa la misma a partir del material documen-tal recabado y de las entrevistas realizada a unamuestra de actores. Como soporte empírico de ladiscusión, se presentan en notas finales, una selec-ción de citas textuales de documentos y entrevistas,representativas de las tendencias registradas.
1. La dimensión político-institucional
Para discutir la configuración de las políticassociales, es conveniente comenzar con la presen-tación de los núcleos de discusión existentes enlo que refiere a su dimensión político institucio-nal.
Se parte de la base que la implementación de unapolítica, en este caso específico las políticas so-
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ciales, tiene tres niveles que en un modelo óptimotendrían que estar interrelacionados. Estos ni-veles son los de generación de políticas (nivelpolítico), de gestión de políticas (nivel técnico-
político), y por último el nivel correspondientea las prestaciones concretas sobre la población(nivel técnico no político). En la figura 3 se esque-matiza esta estructura.
FIGURA 3Niveles de implementación de Políticas
En la figura 3 se adelanta una hipótesis de confi-guración que se discute seguidamente en estecapítulo. Se entiende que se trata de un modelode generación e implementación de política blo-queado, donde la compartimentación entre lostres niveles referidos genera fuertes resistenciasal cambio y eventualmente a la corrección de rum-bos ante fracasos notorios de algunas políticas,un modelo con ausencia de diálogo y negocia-ción, y con una fuerte dificultad para la emergen-cia de liderazgos reformadores. Por otra parte,también se registra una fuerte compartimentaciónentre los diferentes actores, que en principio seestá revirtiendo en algunos niveles a ritmo muylento. En el esquema de referencia se grafica la in-teracción entre actores y niveles con flechascontinuas en el caso de interacciones consoli-
dadas, y en flechas punteadas cuando son interac-ciones en proceso de conformación.
Antes de pasar a la discusión específica de la di-mensión político institucional, se grafican tam-bién a modo de hipótesis los núcleos de acciónque surgen en el cruce de actores con niveles degeneración de políticas.
De este esquema surge a nivel de la discusiónpolítica una incipiente incidencia del espacio nogubernamental, a través de una serie de instanciasde consulta, coordinación y elaboración de políti-cas, que se discuten en este trabajo. Es notorioque uno de los cuellos de botella del modelo esla gestión, que está concentrada en una elite tecno-política gubernamental, y por otra parte, a nivel
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de prestaciones, se presenta una fragmentaciónmuy importante, en un contexto donde se hantercerizado servicios públicos hacia la sociedad
civil, sin la instrumentación de niveles de coor-dinación que permitan racionalizar las accionesy evaluar el impacto de las mismas.
FIGURA 4Núcleos de acción relevados
A los efectos de caracterizar el escenario actualde políticas sociales, se comienza presentandolos núcleos de discusión relevantes emergentesdel análisis del material documental relevado yde las percepciones de los actores entrevistadosen marco del trabajo.
La discusión sobre la calidad, efectividad ypertinencia de las políticas sociales implemen-tadas en los últimos 10 años, se puede resumiren 5 núcleos temáticos: 1) la relación entre inte-gralidad y sectorialidad; 2) la relación entre polí-ticas sociales y medidas de emergencia ante lacoyuntura de crisis; 3) las experiencias de coordi-nación de políticas sociales; 4) la relación entreel nivel Tecno-Político y Técnico en la imple-mentación de políticas sociales; y 5) el rol delespacio no gubernamental.
a) La integralidad vs. la sectorialidad
En primer lugar, se debe establecer la diferenciaentre políticas de Estado, políticas públicas ypolíticas gubernamentales. Las políticas de Esta-do son producto de una construcción colectivaque trasciende al gobierno de turno, y se proyectaestratégicamente en el mediano y largo plazo. Lapolítica pública, que puede ser de Estado o no, esproducto de una construcción colectiva que tras-ciende el ámbito gubernamental. Por último lapolítica gubernamental es producto exclusivo deun gobierno, sin instancias de participación externaen su diseño, y sin garantías de continuidad másallá del período de ejercicio en el que es planteada.
Existen en términos generales acuerdos en quelas políticas sociales uruguayas, salvo algunos
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casos puntuales en el período 85 - 90 (primerperíodo democrático post-dictadura) son políti-cas gubernamentales.
Por otra parte, estas políticas han sido histórica-mente sectorialistas. Si bien hay ejemplos rela-tivamente exitosos de políticas sociales secto-riales, como por ejemplo la Reforma Educativa,no hay antecedentes de políticas sociales inte-grales. Existe consenso entre los actores releva-dos, en que el tema de la articulación y la integra-lidad no se ha podido resolver, desde 1985 a lafecha.
59 Desde actores vinculados a la gerencia
social con cargos técnico-políticos, vinculadosa los tres partidos políticos mayoritarios en elpaís, se plantea con fuerza la vigencia de la matrizvinculada al Estado de Bienestar, su crisis, la faltade adecuación del modelo vigente a los cambiossocio-económicos registrados en la última déca-da, coincidiendo en los aspectos básicos del diag-nóstico en cuanto a la marcada sectorialidad, lafalta de integralidad y de coordinación, y la des-conexión existente entre políticas sociales y unproyecto concreto de desarrollo.
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La integralidad es altamente valorada como obje-tivo estratégico en el diseño de políticas, y sedestaca consensualmente a los dos ejemplos exi-tosos que tienen emergentes de integralidad, laReforma Educativa, sobre todo en el componentede desarrollo de Escuelas de Tiempo Completo,y el Plan CAIF, en atención a la Infancia de 0 a 3años.
El problema de la integralidad también está plan-teado desde los cargos técnicos no políticos, endos modalidades, con una versión donde se natu-raliza el fenómeno con una fuerte dosis de acep-tación y pragmatismo
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problematiza la relación entre la lógica políticade generación de políticas sectoriales cortopla-cistas, y la lógica técnica de ejecución de las mis-mas
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de la sectorialidad ligado a intereses cortoplacis-tas que son asociados a la necesidad política degenerar resultados inmediatos de las políticas
gubernamentales, y opone esa lógica a lo quesería una visión integral, impulsada por los cua-dros técnicos, y con una orientación estratégicatendiente al aseguramiento de derechos (ciuda-danía). Esta visión es común a los cuadros técni-cos que desarrollan los pocos proyectos con con-tenidos de integralidad.
En resumen, se encuentra un fuerte consensosobre el carácter sectorial y gubernamental delas políticas sociales, y la falta de adecuaciónpara generar respuestas ante la problemática so-cial emergente luego de la crisis de fines de los90, con énfasis diferentes al colocar la explica-ción a nivel macro –persistencia de un modeloagotado, consecuencias de la política económi-ca–, o a nivel micro-relación entre intereses po-líticos de corto plazo y lógica de intervencióntécnica medio y de largo plazo. Por otra partehay consenso en la identificación de proyectosque tienen contenidos de integralidad.
b) La relación entre políticas sociales y medi-das de emergencia ante la coyuntura de crisis
A partir de la crisis que se desencadena a me-diados del año 2002, se desarrollan una serie demedidas de carácter asistencialista, que tienenpor objetivo generar una respuesta rápida a situa-ciones de emergencia social. La aplicación deestas medidas, ha generado un debate interesantesobre su papel dentro del marco de las políticassociales. En términos generales, existe consensoen destacar la necesidad de las mismas, pero mar-cando la distancia que existe entre ellas y lo quedebe ser un diseño de políticas sociales inte-gradas.
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En este sentido se plantea por parte de los actoresla necesidad de diferenciar las acciones de cortoplazo de los planes estratégicos, argumentandoque no son opciones que se excluyan mutua-mente, por lo que no podrían quedar subsumidasal debate entre asistencialismo por un lado y pro-moción social por otro. En todo caso, ambas op-ciones tienen objetivos y alcance diferentes, y
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en estas circunstancias de crisis es necesario de-sarrollarlas en forma simultánea. A partir de lasituación de crisis, se introduce un elemento queha reformulado el debate entre asistencialismoy promoción social, el hecho de plantear queexiste una base que es necesario asegurar paraluego poder trabajar desde el concepto de ciuda-danía. Esta aceptación de la asistencia en el sen-tido más primario como prestación de bienes, esrelativamente nueva, y relevante para el diseñode acciones en programas de intervención sobrepoblaciones en riesgo social.65
La problematización de la relación entre lasacciones coyunturales y los programas socialesmás estructurados hace énfasis en que estasacciones puntuales no apuntan a las causas es-tructurales
66, y por otra parte, se hace énfasis en
la dificultad de dar respuestas a la coyunturadesde los programas sectoriales existentes
67, esto
es, se asocia la necesidad de acciones de emer-gencia a la falta de resultados sociales relevantesde los programas sociales implementados en laúltima década.
Por último, hay que destacar una fuerte resis-tencia en los actores del espacio tecno-políticogubernamental a los programas sociales que seatan a la coyuntura. Esta postura es consistentecon los reclamos de integralidad ya discutidos.68
En resumen, existe una reconceptualización delvalor de la asistencia, con el pre-requisito quesea una herramienta que asegure una base paraintervenciones integrales, y por otra parte hayun reconocimiento que los programas que no par-ten de una base asistencialista en gran parte delos casos, terminan en intervenciones puntuales queno van a la estructura de los problemas sociales.
c) Las experiencias de coordinación de políti-cas sociales
El problema de la coordinación de políticas so-ciales está en la agenda de los diferentes go-biernos desde el término de la dictadura. Si bienhan existido intentos de generar espacios institu-
cionales de coordinación con una perspectiva degenerar integralidad en las acciones, se evalúaque esas acciones fracasaron.
En estos 20 años se pasó por la experiencia delPrograma de Inversión Social (PRIS), creado porla ley de presupuesto nº 17296, artículo 66, en laórbita de la OPP, que establece entre sus come-tidos “la coordinación de proyectos referidos apolíticas sociales y que sean financiados pororganismos multilaterales” (OPP, 2002), elprograma de Fortalecimiento de las Áreas Socia-les (FAS), varios intentos de creación de unGabinete Social, y por último, la creación en elmarco de la OPP de la Asesoría Técnica en Polí-ticas Sociales (ATPS).
En términos generales existe consenso sobre lapoca eficacia de estas estructuras institucionalespara lograr los objetivos relativos a la coordina-ción, salvo en el caso de la ATPS que es de re-ciente creación y no ha sido evaluada.69
70
A pesar de las evaluaciones negativas, algunosactores perciben cambios a partir de las últimasacciones gubernamentales referidas al tema. Estavisión registra los niveles de coordinación queestá implementando el Programa de Infancia yFamilia (PIIAF) ubicado en la Secretaría de laPresidencia de la República, que ha establecidoalgunos espacios de coordinación para imple-mentar proyectos sociales, entre ellos, el Grupopara la discusión del Plan Nacional de Infancia.71
La estructura de coordinación más reciente es laATPS, que funciona en la órbita de la OPP, y enprincipio se ha ocupado de la tarea de recabar,consolidar y presentar información sobre la imple-mentación de los programas sociales.
La ATPS se diseñó con la perspectiva de operarcomo coordinación de políticas72, y ha tenido undesarrollo, que como dijimos anteriormente hapriorizado los aspectos vinculados a la genera-ción y difusión de información, como un primerpaso para lograr instancias más profundas decoordinación en el mediano plazo.73
67
El pragmatismo demostrado al reconocer loslímites estructurales para la coordinación y redi-reccionar las acciones hacia actividades que ge-neran menos resistencia sectoriales y permitenacumular activos para fortalecer las políticas so-ciales que explícitamente está presente en la ATPS,es una estrategia común a otros actores, que bus-can establecer las coordinaciones mediante ins-tancias informales, en base al diagnóstico de lafuerte resistencia de las sectoriales a coordinar enespacios formales.
d) La relación entre el nivel tecno-político ytécnico
En las hipótesis iniciales se plantean los proble-mas de compartimentación entre niveles y a suvez los retos de articulación entre actores a nivelde gestión y a nivel de prestaciones sociales con-cretas. Los diferentes organismos sectoriales tie-nen estructuras técnicas muy consolidadas, queinclusive mantienen niveles de compartimen-tación importantes con sus respectivas direc-ciones político-técnicas. Esto opera como unmecanismo que mediatiza la puesta en marchade políticas y que se constituye en un elementocentral a tener en cuenta a la hora de pensar políti-cas sociales integrales, que impliquen la partici-pación de varias sectoriales.
74
Complementando esta visión, desde uno de losúnicos programas que se coordina con varias sec-toriales se plantea fuertemente el problema de larelación entre el nivel técnico-político y el fun-cionamiento inercial de las estructuras técnicasde las diferentes sectoriales75. Esta situación seconvierte en un cuello de botella a la hora de pen-sar en mecanismos para romper los bloqueos yareferidos entre niveles de ejecución de políticas.
e) El rol del espacio no gubernamental
Desde el fenómeno de la dictadura, ha existidoun reclamo fuerte desde las organizaciones de lasociedad civil, para participar en el diseño de laspolíticas sociales, esto es, el reclamo para que
se pase de políticas gubernamentales a políticaspúblicas.
Una primera instancia de incorporación, sobretodo de ONGs, ha sido mediante la tercerizaciónde servicios sociales públicos, siendo los másnumerosos los que corresponden a convenios enel área de infancia con el INAME. Este tipo deconvenios, tienen dos modalidades desde el pun-to de vista institucional. Los que correspondenal Plan CAIF tienen una estructura institucionaldonde participan representantes de todas lassectoriales gubernamentales vinculadas al área,y las ONGs ejecutoras de proyectos, a través dela conformación de Comités Departamentales,y un Comité Nacional. Estas son instancias de ge-neración de políticas y seguimiento del progra-ma. Los convenios que no forman parte del PlanCAIF (el plan cubre atención al niño y la familiade 0 a 3 años) no tienen una estructura institucio-nal de estas características.
Se han establecido en los últimos 10 años mesasde negociación entre las ONGs y diferentes orga-nismos gubernamentales, aunque esto no estáinstitucionalizado; también se han consolidadoespacios multipartitos como el Foro Consultivoy Social del MERCOSUR, la Junta Nacional deEmpleo (Junae) y el Comité para la Erradicacióndel Trabajo Infantil (CETI). Desde los actores delespacio no gubernamental se evalúan estos espa-cios como interesantes, pero se entiende que to-davía no se colman las expectativas existentes.76
Las ONGs de infancia están organizadas en múl-tiples redes, que a su vez han creado un espacioinstitucional llamado “Colectivo Infancia”, queintenta llevar adelante la interlocución con losdemás sectores77. Si bien se reclama desde estasinstituciones la posibilidad de ser actores cen-trales en la generación de políticas, se reconocetambién la dificultad para generar iniciativasdesde ese espacio, ya que la carga de implemen-tar proyectos sociales con bajo presupuesto,desde las “trincheras” de la lucha contra la pobre-za, genera desgastes institucionales que los hacenconcentrar los recursos en resolver la coyuntura,
68
presentando dificultades para pensar en el me-diano y el largo plazo. Si embargo, sistemática-mente surgen propuestas desde este espacio,aunque se estima por parte de los actores que lacapacidad de respuesta y propuesta tendría queser mayor. Aunque no hay unanimidad en estesentido, desde el espacio no gubernamental seplantea la necesidad de un rol activo del Estadoy del Sistema Político en la formulación e imple-mentación de Políticas Sociales.78
El proceso de incorporación de las ONGs a lasinstancias de diseño y ejecución de políticas so-ciales es visto desde los actores gubernamentalescon diferentes interpretaciones, hay quienes lodestacan como un avance importante sin plantearobjeciones
79, marcando en este caso distancia
con quienes si ponen objeciones. Una de las obje-ciones tiene que ver con la heterogeneidad quepresenta el campo no gubernamental argumen-tando que hay distintos niveles en el funciona-miento de las ONGs, en relación a su estructura,el financiamiento, el nivel de las prestaciones, yla transparencia en las acciones80. Otro grupo deobjeciones está relacionado con la capacidad delas ONG de asumir la representación de la so-ciedad civil, la discusión sobre la pretendida efi-ciencia de las prestaciones del sector no guber-namental vs. las prestaciones directas guberna-mentales, y la discusión sobre el tipo de serviciossociales factibles de ser tercerizados y los quetienen que quedar a cargo del Estado.81
2. La dimensión estructural
Para avanzar en la caracterización de la estructurade las políticas sociales, se construirá un mapade programas, proyectos y acciones, que dan unaimagen de las dimensiones que asume la res-puesta social.
La dimensión estructural de la ejecución de polí-ticas sociales se expresa a través de la configu-
ración de una estructura de programas y acciones.El análisis se centrará en las políticas y progra-mas más relevantes a partir de la informaciónrecopilada de fuentes documentales y bibliográ-ficas, y de las entrevistas realizadas a diferentesactores. (anexo 3)
En función de que las principales políticas estándirigidas a la atención de la infancia y la familia,el análisis se ha centrado en esta área, que seconstituye además en una base para abordar espe-cíficamente la problemática del trabajo infantil.
En la figura 5 se presenta un esquema con losdiferentes niveles de implementación de políticasque vamos a abordar en este capítulo. Comen-zamos por describir las acciones realizadas porel Gobierno para proteger financieramente losprogramas sociales prioritarios ante la crisis ge-nerada en el 2002. A partir de esto, se discutiráel papel que juegan en la generación de políticas,la convocatoria a la discusión de Planes Nacio-nales, con diferentes formatos institucionales.
En el nivel de programas transversales, se anali-zan las estrategias de generación de programasque cubren con su impacto a varias sectoriales.
Por último, se presentan los programas sectoria-les que se consideran consensualmente de im-pacto en lo referente a las acciones en infancia yfamilia contra la pobreza.
El mapa de instituciones, organismos y actores(ver anexo 3) en el área de políticas sociales, enespecífico en el caso de infancia y familia, esmuy segmentado, numeroso, y compartimenta-do. La construcción desde la sectorialidad, tantoa nivel institucional como a nivel de la emergen-cia de operadores políticos y técnicos, tiene sucorrelato con la existencia de una intricada red,que superpone instancias de coordinación, denegociación y de implementación de proyectos.
69
FIGURA 5Estructura de Políticas y Programas
a) Los programas sociales prioritarios
El Gobierno Uruguayo está desarrollando desdeel año 2002, en conjunto con el BID y el BancoMundial, programas para apoyar la protecciónpresupuestaria de los programas sociales de ma-yor relevancia, en las áreas de educación, salud,seguridad social y atención alimentaria. El obje-tivo de estas acciones es en términos de la Oficinade Planeamiento y Presupuesto: “evitar que losefectos de la actual crisis económica recaigansobre los sectores más vulnerables de la pobla-ción, que se deterioren los indicadores de bienes-tar social del país y que se produzcan retrocesosen las modernizaciones en curso destinadas amejorar la eficiencia y la equidad en el accesode los grupos carenciados a dichos beneficiossociales”. (OPP-BANCO MUNDIAL, 2003)
El hecho de que se resuelva proteger a estos pro-gramas, aporta datos sobre el valor estratégicoque el Estado les asigna, y por lo tanto, se con-vierte en un indicador muy fuerte para construirlos criterios de focalización del estudio.
Luego de plantear los objetivos de la protecciónreferida, es importante precisar en qué consistenesas medidas. En este sentido se plantea: “El gas-to público total, incluido el social, ha sufrido re-ducciones importantes como consecuencia del ajus-te fiscal que ha sido necesario implementar pararecuperar los equilibrios macroeconómicos bási-cos del país y sentar bases sólidas para el creci-miento sostenido de la economía uruguaya (Leyde Responsabilidad Fiscal de febrero de 2002 yLey de Estabilidad Fiscal aprobada en mayo de2002). El compromiso que se asume consiste enque un conjunto de programas sociales quedanprotegidos presupuestariamente y que, en con-secuencia, no sufrirán recortes en el caso de nue-vos ajustes fiscales que sea necesario instrumen-tar. De esta manera se busca proteger presupues-tariamente los niveles de gasto no salarial delos Programas Sociales Prioritarios (PSP) selec-cionados por su alto grado de focalización enlos sectores más carenciados de la población yen los grupos más vulnerables como son losniños, las madres jefas de hogares carencia-dos, los desempleados y las personas de ter-
70
cera edad” (OPP-BANCO MUNDIAL,2003).
Al analizar la evolución del gasto público, surgenclaramente los problemas que enfrenta el Estadopara asumir sus compromisos en un marco de re-cesión. En ese sentido, estas acciones tienden acompensar la caída del gasto público social enlas funciones que el Estado en conjunto con losOrganismos Internacionales ha definido comoestratégicas.
En el contexto de ejecución de estas acciones,se resolvió realizar una consulta a la sociedadcivil sobre aspectos relativos a la implementacióne impacto de los programas prioritarios elegidos.Los términos de la convocatoria marcan un cam-bio en la ejecución de políticas sociales, generan-do una instancia de diálogo que tiende a operarsobre la compartimentación entre niveles referidaanteriormente.
82
Desde el espacio gubernamental se apoya entérminos generales este proceso, aunque no tieneuna presencia marcada en el discurso de losactores.
83 Desde el espacio no gubernamental, se
produjo una respuesta de la Asociación de ONG(ANONG). En cuanto a la modalidad de con-sulta
84, en principio, se acepta el mecanismo, pero
se plantea la necesidad de una cultura de transpa-rencia. Este planteo está directamente relacio-nado con los cuestionamientos que se hacendesde ANONG a los contenidos del informe pre-sentado como insumo para la consulta, afirmandoque: “si bien tiene información relevante, aunquede fuentes dispares y no siempre especificadas,es desactualizado describiendo a un país que yano existe, y denota un enfoque contable de la pro-blemática social. (ANONG, 2003)
Desde el documento se desarrollan algunos ele-mentos de diagnóstico alternativo de la situaciónsocial, y en última instancia, se considera favo-
rable el mecanismo de consulta como forma degenerar control ciudadano sobre las políticas.
Se termina proponiendo por parte de ANONGuna agenda que hace énfasis en la necesidad dearticular las políticas sociales con una propuestade desarrollo, con un fuerte anclaje territorial
85.
Finalmente, a mediados de 2003, se convocó porparte del Foro Consultivo y Social a consultorespara realizar una evaluación de los programasprotegidos, con componentes de consulta a losbeneficiarios directos.
b) Los planes nacionales
En Uruguay existe tradición en relación a la for-mulación de planes nacionales como herramien-tas estratégicas de diseño de políticas. La ten-dencia relevada es que tienden a conformarse so-bre estructuras más participativas, sobre basesde participación multisectoriales.
· Los planes nacionales de infancia
Un antecedente directo de los planes de infanciaes el Plan de Acción a favor de la Infancia, gene-rado desde la Cooperación Técnica de la OPPen 1992. (OPP, 1992, 1993)
Las metas planteadas en este plan se concen-traron en las siguientes áreas de interés:
· Salud y nutrición, fijando metas referidas ala salud sexual y reproductiva, embarazoadolescente, atención del recién nacido, nu-trición infantil, mortalidad infantil y perina-tal, control de salud del niño.
· Bienestar infantil, que incluyen metas refe-ridas al desarrollo del sistema educativo enPrimaria, educación inicial, baja de tasas derepetición, alimentación escolar, educaciónrural y protección de niños a través del INAME.
· Mujer, con metas referidas a la creación demarcos institucionales para promover el te-
71
ma, a desarrollar instancias educativas, y agenerar un componente de información y ase-soramiento. (OPP, 1992)
Este Plan completó su ejecución, está evaluadoy sus metas se cumplieron. Sin embargo pocos ac-tores tienen presente este hecho, no conocen laexistencia de ese Plan, y en algunos casos afir-man que no se cumplió, cuando inclusive han eje-cutado proyectos cuyas metas estaban dentro delPlan y se cumplieron satisfactoriamente.
86 Una
de las únicas opiniones cuestionadoras de esteplan, si bien no conoce los resultados finales, eva-
lúa que el diseño y la implementación fue alta-mente sectorializada. Hay evidencias que de-muestran que eso fue así, pero en este caso, los re-sultados coinciden con esfuerzos sectoriales exi-tosos, el caso por ejemplo de la reforma educa-tiva, y del plan CAIF.
A fines de 2003, se realizó la convocatoria desdeel PIIAF, con la participación de la ATPS, de ungrupo de trabajo multisectorial para generar unnuevo Plan Nacional de Infancia. El grupo estáconformado y asisten a las reuniones, 23 institu-ciones.
CUADRO 1Lista de Instituciones ParticipantesGrupo de Trabajo Multisectorial
Congreso de Intendentes UTN PIIAFPoder Judicial Familia Hospital Pereyra RosselPoder Judicial Menores Sociedad Uruguaya de PediatríaInstituto Nacional de la Familia y la Mujer INAMEMinisterio de Educación y Cultura ANONGComité de los Derechos del Niño CETIComisión art. 37 ley 16707 OPPColectivo Infancia Ministerio de Trabajo y Seguridad SocialPlan CAIF UNICEFBPS Instituto Interamericano del NiñoJunta Nacional de Drogas DERESMinisterio de Salud Pública
Fuente: Elaboración propia
Desde la coordinación del grupo se plantea elespíritu de la convocatoria con una alta dosis depragmatismo, descartando a priori la posibilidadde generar políticas de Estado desde este ámbi-to87. Este es un problema que puede afectar ladinámica del mismo, ya que los actores consulta-dos, si bien valoran las instancias de discusión eintercambio intersectorial, reclaman políticas deEstado y planificación estratégica a mediano ylargo plazo. El hecho de atarse demasiado a lacoyuntura, acota el campo del debate y el manejo
de alternativas de políticas, y puede operar comoun elemento desmotivador.
Finalmente, existe un señalamiento que no es me-nor. Desde el PIIAF se convoca al grupo del Plande infancia, cuando ya están definidos todas laslíneas de acción para ejecutar el mayor y único pro-grama transversal con endeudamiento externodel área social. De hecho, aquí se combinan doslógicas, la planificación estratégica y la imple-mentación de proyectos, y parecería que los tiem-
72
pos no se han acompasado, ya que lo que definael Plan probablemente tenga como limitantesestructurales las opciones estratégicas que ya setomaron en la órbita del PIIAF.88
A continuación se reproducen los objetivos y elmarco de referencia que sostiene a la convoca-toria para el diseño del plan:“El Plan tiene porobjetivo establecer las principales líneas de ac-ción que tiendan a generar una política de infan-cia y adolescencia para el período 2004-2010.Las líneas de acción en cuestión se encuentranenmarcadas en el paradigma de protección inte-gral. A su vez, se toman los siguientes como prin-cipios rectores: La indivisibilidad de los dere-chos; La universalidad de los derechos; Los cua-tro principios generales de la Convención sobrelos Derechos del Niño: El derecho a no ser dis-criminado; El interés superior del niño; El dere-cho a la supervivencia y el desarrollo; El derechoa ser escuchado; El principio que todos los niñosson sujetos de derecho; El principio de los quetienen la responsabilidad de su cumplimiento(Garantes)” (PIIAF, 2003)
· El Plan Nacional de Erradicación del TrabajoInfantil
Previo al tratamiento del Plan Nacional para laErradicación del Trabajo Infantil, es necesario des-cribir el marco institucional en el que está in-serto.
89
La temática vinculada al trabajo infantil, emergea partir de la acción de ONG de infancia, actoresestatales vinculados al área infancia y trabajo,actores vinculados al movimiento sindical, orga-nismos internacionales de infancia, y la Organi-zación Internacional del Trabajo. Una caracte-rística de este proceso es que se institucionalizarápidamente, la otra es que genera una institucio-nalidad novedosa, teniendo en cuenta que termi-na funcionando una tripartita ampliada, que luegode su consolidación, se convierte en una mul-
tisectorial, con una fuerte integración del espa-cio no gubernamental y privado.
El Comité para la Erradicación del TrabajoInfantil- CETI, nació como un impulso de la so-ciedad civil en 1997 en el marco de la Marcha Glo-bal contra el Trabajo Infantil. Los actores vincu-lados a las áreas de infancia y trabajo se integra-ron rápidamente a la propuesta, junto a diversosactores que desde marcos institucionales diferen-tes, comenzaron a problematizar y a trabajar eltema. Los organismos internacionales que actual-mente participan en el CETI fueron convocadosy participaron desde las primeras instancias, cuan-do se instaló una mesa interinstitucional sin nin-gún respaldo jurídico.
En este contexto, la OIT-IPEC firmó una Cartade Intención con el MTSS en 1999, en la que sedelineaba la cooperación entre este organismo yel Gobierno de Uruguay para desarrollar una po-lítica de prevención y erradicación del trabajoinfantil en el país. En octubre del 2002 se renovóeste compromiso a través de un Memorando deEntendimiento que tiene vigencia hasta el 2007y por medio del cual se continua la cooperaciónen esta materia.
Creado por Decreto Presidencial 460, el 8 de di-ciembre del 2000 se constituye formalmente elCETI y se le atribuye la responsabilidad de crearelementos de política en el área de trabajo infantily elaborar un Plan de Acción específico.
A partir de esta instancia, se completa paulatina-mente la integración, quedando un buen balanceentre Estado, sociedad civil, organizaciones detrabajadores y de empleadores y representantesde organismos internacionales.
El CETI apuntó primero a definir los linea-mientos de una política de carácter público enrelación al trabajo infantil, que tuviera como he-rramienta un Plan Nacional de Acción, esto fue
73
finalizado y presentado ante la OIT a finales del2001. Se trabajó durante todo el año 2002 en lainstrumentación de ese Plan y se definieron cua-tro programas en las áreas de educación y capaci-tación; económica-productiva; sensibilizaciónpública e información y protección legal y judi-cial. Estos cuatro programas están contempladosen la propuesta genérica que maneja la OIT paradelinear una política pública frente al trabajo in-fantil.
A partir de esta instancia, se completa paulatina-mente la integración, quedando un buen balanceentre Estado, sociedad civil, organizaciones de tra-bajadores y de empleadores y representantes deorganismos internacionales.
Una vez definido el Plan se acordó una agendade trabajo, se hizo un relevamiento institucionalde todas las instituciones del Estado y de lasociedad civil que trabajaban en estas áreas y seseleccionó un Coordinador del Plan de Acción,cargo que es financiado por el Instituto Interame-ricano del Niño. Por otra parte, con el mismo fi-nanciamiento, se elaboró una página web delCETI que opera como mecanismo de difusióny de información interno y externo (http://www.cetinf.org).
El CETI ha participado en distintas instancias yproyectos desarrollados en el ámbito del PlanSubregional para la Erradicación del Trabajo In-fantil en los países del Mercosur y Chile, impul-sado por OIT-IPEC. Por ejemplo, en la elabora-ción de una guía para la puesta en marcha de unsistema de inspección y monitoreo, a nivel delos países del MERCOSUR y Chile. En ese pro-yecto participaron los Ministerios y Secretaríasde Trabajo.
Aparte de la guía, dentro del Plan Subregional setrabaja el componente de armonización legisla-tiva, para el cual, a través del CETI, se seleccionóun equipo consultor que elaboró un análisis dela normativa nacional sobre trabajo infantil y ado-lescente, que es una de las herramientas con quecuenta el Comité para avanzar en la aplicaciónefectiva de los Convenios fundamentales de laOIT núm. 138 y núm. 182. Complementario a esto,se realiza la presente investigación con el fin dedisponer de criterios que permitan al país iniciarproceso de focalización de políticas y programasSociales hacia los objetivos de prevención y erra-dicación del trabajo infantil.
Cabe anotar además, que el CETI ha participadoactivamente en el diseño y desarrollo de la Cam-
CUADRO 2Lista de Instituciones Participantes en el CETI
Congreso de Intendentes Cámara Nacional de ComercioMinisterio del Interior Cámara de Industrias del UruguayANEP Rede de InfanciaPIT - CNT INAMEMinisterio de Educación y Cultura ANONGAcción Sindical Uruguaya Ministerio de Trabajo y Seguridad
SocialMinisterio de Salud Pública UNICEF
Instituto Interamericano del Niño
Fuente: Elaboración propia
74
paña Gráfica del Mercosur contra el trabajo in-fantil, una iniciativa que hace parte del Plan Sub-regional que impulsa la OIT-IPEC y que produjouna serie de materiales de información sobre la rea-lidad del trabajo infantil en Uruguay, como partede un proceso de sensibilización social sobre el tema.
Con el comienzo de la ejecución del programaPIIAF, el CETI logró incorporar un sub-compo-nente de trabajo infantil, en función de lo cual ob-tuvo financiamiento para realizar una serie deexperiencias de investigación y promoción.
Por otra parte, en ese mismo ámbito, se incorporóal grupo para la elaboración del Plan Nacionalde Infancia, donde el Plan existente en materiade trabajo infantil se convirtió en un insumo su-jeto a las coordinaciones con el resto de los acto-res participantes.
En cuanto al Plan de Acción de Prevención y Erra-dicación del Trabajo Infantil, que no se reprodu-cirá por su extensión, cabe decir que es una pro-puesta muy bien documentada y estructurada,que opera como guía y marco para la acción. Seenumeran a continuación los principios que orien-tan el documento de referencia: “Para el estable-cimiento de los Principios del Plan de Acción,se consideraron aquellos principios de carácterético - político y otros de carácter operativo quele dan factibilidad a la propuesta. Los mismosson los siguientes: Debe estar incorporado y serparte de una política pública sostenida; Debeser un conjunto de acciones financiadas; Deberecoger los conocimientos y la experiencia acu-mulada por las organizaciones de la sociedadcivil; Debe ser abierto a la participación y a lacoordinación de instancias del Estado y laSociedad Civil; Debe ser evaluable, en términosde resultados, procesos e impacto; Debe incluiruna estrategia de atención integral a la infanciay ser considerada como principio rector; Debeutilizar herramientas de educación preventivaformal y no formal, que puedan o no estar inte-gradas en el sistema educativo formal; Debe
estimular la participación comunitaria comoforma de estimular y generar espacios de parti-cipación ciudadana; Debe basarse en una ges-tión descentralizada y en red. La doctrina de de-rechos humanos relacionada con la infancia-adolescencia implica una perspectiva que con-sidera la indivisibilidad e interdependencia dela totalidad de sus derechos, al enfatizar la rela-ción integral de los derechos civiles y políticos,tanto como los de sus derechos económicos, so-ciales y culturales. (CETI, 2003).
Como se puede observar en el organigrama si-guiente, la estructura del CETI presenta un niveldeliberativo multisectorial, y un nivel de ejecu-ción de programas.
A continuación, se presenta un resumen de losobjetivos específicos de cada programa, tomandocomo fuente el Plan de Acción referido.
Programa de Protección Legal y Judicial90
Los objetivos específicos de este Programa son:
· Adecuación del sistema judicial y legal a losprincipios de la Convención de los Derechosdel Niño, ratificada por nuestro país por Ley16.137 (en especial, en relación a la aproba-ción de un nuevo Código del Niño).
· Fortalecimiento del Sistema de Protección(para su efectiva aplicación).
· Sensibilizar y capacitar a la comunidad y alos trabajadores en la protección legal.
Programa de Sensibilización Pública91
Los objetivos específicos del Programa son:
· Sensibilización general a la opinión públicasobre: la existencia del Comité, Propuestasdel Comité y sobre la situación del Niño,Niña y Adolescente.
· Sensibilización y educación Infantil.· Sensibilización de agentes comunitarios.
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Programa de Educación92
Los objetivos específicos de este Programason:
· Reinsertar, retener e incorporar a los niños/as en el sistema educativo.
· Comprometer a la familia en la asistencia ala escuela.
· Articular las distintas iniciativas públicas yde la sociedad civil que tienen como objeti-vo la promoción integral de los niños/as yadolescentes, fortaleciendo las líneas de ac-ción que tiendan a la inserción / reinsercióneducativa de los mismos.
· Crear programas específicos para poblacióncon extra-edad, y situaciones particulares.
· Identificación de la población infantil traba-jadora.
· Monitoreo y apoyo a la población infantil iden-tificada para su mejor inserción o participa-ción en las propuestas educativas.
FIGURA 6Organigrama del CETI
· Formación, capacitación y sensibilización delos operadores del sistema educativo.
· Adecuación de las condiciones formales y/o contenidos pedagógicos de la oferta edu-cativa oficial para la mejor inserción y reten-ción de los niños que están fuera del siste-ma educativo.
Programa de Alternativas Económico -Productivas
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Los objetivos específicos de este programa son:
· Apoyar a padres de familia en la generaciónde ingresos que no involucren el trabajo de losniños (transferencia de tecnología para me-jorar la producción, capacitación, colocaciónlaboral, apoyo a la conformación de asocia-ciones de productores o de comerciantes oagencias de desarrollo económico).
· Capacitar a los integrantes del núcleo fami-liar del niño atendido, para la creación y
76
manejo de micro empresas. Se dirige exclu-sivamente a quienes se encuentran dentro dela franja etaria en que el trabajo está autori-zado por la legislación nacional e interna-cional vigente.
· Apoyo a la inserción laboral de los familiaresdel niño/a atendido/a que sustituya su in-greso económico.
· Rever la oferta de programas de capacitaciónlaboral.
A diferencia de los otros dos planes comentados,en este caso se observa una matriz de construc-ción del problema relativamente compartida conun fuerte sustrato teórico, generado a partir dela acción de los tres organismos internacionalesque operan en esta área, que sumado a una estruc-tura institucional consolidada, muestra un poten-cial interesante para llevar adelante el Plan.
Las debilidades manifestadas por los actores, secentran en dos elementos relacionados entre sí.El escaso financiamiento para las dimensionesdel problema a abordar, y la insuficiente estruc-tura de gestión, tanto en lo referente a recursoshumanos como a infraestructura.
Por otro lado, se detecta una amenaza vinculadaa la inserción por Decreto del CETI en un órganodel Poder Ejecutivo. Esta estructura puede sersensible a los cambios de Gobierno o de minis-tros con el consiguiente cambio de los cargostecno-políticos que son referentes para el Comi-té. De todas formas, esta amenaza también puedeser una oportunidad, ya que la inserción institu-cional con este marco legal genera estabilidadesimportantes, y eventualmente se puede gestionarun modelo de funcionamiento que prevenga elimpacto de los cambios a nivel gubernamental.De hecho, la acción del CETI ya es una políticapública y el próximo salto cualitativo tendría queorientarse a convertirla en una política de Estado.
c) Los programas transversales
· El Programa Integral de Infancia, Adoles-cencia y Familia en Riesgo (PIIAF)
El programa es el mayor programa del área socialque se implementa en este período. Fue aprobadoen el año 2002 y comenzó a ejecutarse a travésde diversos proyectos a principios del 2004. For-ma parte de una nueva generación de programascon vocación integradora, que en su formulación,pretende romper con la compartimentaciónexistente entre las diferentes sectoriales.
La inserción institucional del Programa ha sidopolémica, ya que se instaló con dependencia dela Secretaría de la Presidencia de la República.En el texto del proyecto aprobado por el BID, sefundamenta esta decisión en el hecho de que enUruguay no existe un ministerio u organismo res-ponsable de coordinar las políticas sociales
94. En
este sentido, el diseño del Programa atiende a losproblemas diagnosticados sobre la implementa-ción de políticas sociales, y tiene una clara estra-tegia integradora.
En principio, hay miradas positivas que abrenuna carta de crédito, condicionando la factibili-dad del programa a la capacidad de los directoresdel mismo95. En la misma dirección, hay opinio-nes que rescatan el potencial, pero encuentran debi-lidades en las dimensiones que tiene el PIIAF,ya que abarca a una serie de sectoriales con es-tructuras muy “pesadas” que tienen serias difi-cultades para ingresar en una lógica de coordi-nación.96 Desde algunos ámbitos, se coloca enla discusión la dimensión política del Programa,y se lo asocia con las propuestas tradicionales depolíticas sociales, vinculadas a una lógica políticacortoplacista97, aunque esto es desmentido porel texto del proyecto, que apunta claramente a unaestrategia de mediano y largo plazo.
La estructura institucional del PIIAF, en loshechos, ha solucionado el tema de la transversa-lidad creando una estructura paralela a las sec-toriales. Esto es resistido con diferentes argumen-tos, siendo el de mayor peso la contradicción quese plantea al superponer estructuras nuevas a lasya existentes, generando una dinámica que nosoluciona en principio el problema de la fragmen-tación y el bloqueo institucional.98
77
El PIIAF realizó durante el 2003 diferentes pro-cesos de planificación con las instituciones quevan a operar como ejecutoras de los proyectos ydesarrolló también experiencias piloto de campo.De lo actuado hasta ahora resulta interesante ladiferenciación que se percibe entre la etapa dediseño y la de ejecución. Los objetivos en cuantoa la integralidad son ambiciosos, si se tiene encuenta las limitantes estructurales existentes ylas dimensiones mismas del Programa. Desdeuna estructura institucional eminentemente polí-tica debe afrontar el triple desafío de negociarcon el sistema político, las sectoriales y susestructuras burocráticas, y la heterogeneidad quepresenta la sociedad civil organizada.
99
· El Programa Alimentario
Los diferentes programas alimentarios tienen unanclaje institucional en el Instituto Nacional deAlimentación (INDA) que depende del MTSS.Este programa capta el 80% del presupuesto de eseMinisterio y tiene como objetivo apoyo a la ali-mentación en sectores carenciados de la pobla-ción.
Si bien no está claro que el INDA tenga una defi-nición específica de transversalidad, en los he-chos apoya con sus diferentes programas a prác-
ticamente todas las sectoriales del área social.También ejecuta programas propios.
Ha tenido un papel muy importante de apoyo alos sectores educativo, salud, infancia y manejatambién un número muy importante de conve-nios con ONGs. Administra comedores propiosy entrega canastas de alimentos a familias en si-tuación de riesgo, desocupados, y otros gruposvulnerables. Por otra parte ha sido un pilar muyimportante en los planes de emergencia paraenfrentar la crisis.
AIPP- Apoyo a Instituciones Públicas y Privadas,AUPI-Asociación Uruguaya de Protección a laInfancia,PNCA-Plan Nacional de ComplementaciónAlimentaria,CAIF-Centros de Atención a la Infancia y a laFamilia,SAAC-Servicio de Asistencia AlimentaciónColectivizada,PAEC-Programa de Apoyo a Enfermos Crónicos
Desde el año 1999 hasta hoy, el INDA ha au-mentado su población objetivo estimándose queen el 2003 se llegó a una cobertura de 300 milpersonas, de una población de usuarios potencia-les de 500 mil.
CUADRO 3Número de beneficiarios por Programa
Programas 1999 2000 2001 2002
AIPP 37.287 39.519 38.760 40.698AUPI 1.030 1.209 1.260 1.323SAAC 6.742 9.443 12.123 13.657PNCA 154.647 155.148 161.924 173.883PAEC 2.340 2.614 2.429 4.352CAIF 9.422 11.269 11.496 13.565Total 211.468 219.202 227.992 247.478
Fuente: OPP 2003c
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A partir de la crisis económica ha cambiado elperfil de la población atendida. Por ejemplo elsub programa de desocupados que era de unosniveles más o menos manejables, se disparó apartir del crecimiento de la tasa de desempleo.Según plantean los integrantes de la AsesoríaTécnica del INDA, la mayoría de los usuariosson desocupados o personas con empleos precarios.
Uno de los programas transversales que ha tenidoun gran impacto es el que cubre a madres benefi-ciarias de las canastas de complemento infantil.Este programa se ejecuta en convenio con SaludPública y como contraprestación, la madre tieneque llevar al niño a realizar los controles periódi-cos. Cuando el niño está en edad escolar, tambiénse exige como contraprestación el certificado deescolaridad del centro educativo.
A partir de la crisis, el INDA ha visto desbordadasu capacidad operativa. A esto se suma el atrasoen las transferencias de dinero desde el Ministe-rio de Economía y Finanzas. Para enfrentar la si-tuación, a fines de 2003 se instrumentó un meca-nismo de transferencia directa hacia las ONGs,para que adquieran directamente las partidasalimentarias asignadas.
d) Los programas sectoriales
· La Reforma Educativa
A partir de un trabajoso diagnóstico elaboradopor la Cepal (Cepal1991, 1992), en un contextode conflictividad fuerte con los prestadores de ser-vicios educativos, y después de un referéndumfallido por mayores recursos a la educación, secomienza a gestar la Reforma Educativa, que ajuicio de los actores relevados, es la principal po-lítica social implementada en los últimos 10 años.
La Reforma Educativa, que comienza a imple-mentarse a partir de 1995, planteó un compo-nente de inversión muy importante en infraestruc-tura, en equipamiento, acompañado de una refor-ma curricular y procesos de capacitación
docente. La propuesta de reforma se articuló entorno a objetivos centrales que incluyen el me-joramiento de la calidad educativa, el fortale-cimiento institucional de los organismos delsistema, la dignificación de la formación y lafunción docente, y –aspecto central– la conso-lidación de la equidad social. (Anep 1995) El ob-jetivo de la consolidación de la equidad sociales altamente significativo, ya que desde la ge-rencia social se percibe al sistema educativo co-mo elemento central potencialmente articuladorde políticas sociales integradas, mientras que –yesto es un cuello de botella– el propio sistemano se percibe consensualmente como hacedor ygestor de Políticas Sociales.
El potencial del sistema una vez iniciado el pro-ceso de reforma, se expresa en algunos impactossociales significativos. El impacto mayor en ladécada del 90 es la universalización de la Edu-cación Inicial. Se parte de un diagnóstico que in-dica que 26 mil niños de entre 3 y 5 años que vi-ven en hogares con necesidades básicas insatis-fechas (NBI) no tienen acceso a la EducaciónInicial, mientras que el promedio de asistenciaen esa franja etaria es del 50% en toda la pobla-ción. Si se analiza la cobertura por nivel de ingre-sos, esta cifra baja en los sectores de menores in-gresos al 30% y sube a 80% en los sectores demayores ingresos.(Anep 1995)
Se logró duplicar la cobertura en los primeroscuatro o cinco años y se logró que la mitad perte-neciera a hogares con indicadores de vulnerabili-dad. (Katzman R; Filgueira F., 2001). Ese cambioprovocó una modificación muy importante en lacomposición socio-económica de la EducaciónInicial Pública, ingresando más alumnos desectores carenciados.
El otro impacto significativo es el impulso a lasEscuelas de Tiempo Completo. En este sentido,el proceso ha sido más moderado y no ha tenidoel mismo impulso que la Educación Inicial. Enun país donde hay consenso en diagnosticar lafalta de integralidad de las políticas sociales, se
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puede afirmar que el cambio concebido de formamás integrada fue el proceso de Reforma Educa-tiva de la segunda mitad de los 90.
En materia educativa se ha avanzado en las me-joras de las condiciones de prestación, el temaes como esas mejoras de las condiciones se trans-forman en mejores prácticas, y mejores aprendi-zajes. Estos dos últimos puntos no sólo se solu-cionan desde el espacio de formulación de polí-ticas, sino que requieren la problematización yel cambio en los modelos de gestión, esto es, unarecreación de las reglas de juego y la constituciónentre otras cosas de liderazgos que aseguren elfuncionamiento y la observancia de esas reglas.
Si bien los logros educativos están fuertementerelacionados con aspectos externos al sistema,como por ejemplo la situación socioeconómicadel hogar y la asistencia regular a la escuela (Cepal1991), por una parte, y los aspectos socio-cul-turales vinculados a estrategias de sobrevivencia(Mara et al 1999), la división entre lo exógeno y loendógeno puede ser arbitraria, ya que desde unaperspectiva integrada, la división entre sistemaeducativo y comunidad no debería ser tal.
Parece claro que los factores endógenos operansobre los resultados educativos (Ravela 1993)(Ravela et al 1999), sobre todo en aspectos vin-culados a las formas de organización del sistemay a la acción concreta de los maestros, y que es-tos aspectos endógenos interactúan con los exó-genos, por ejemplo, generando mecanismos ex-pulsivos para los sectores con menores activos.
La necesidad de una integralidad que permita elabordaje de los factores endógenos y exógenospara mejorar los resultados educativos, puede serobservado en un ejemplo concreto, la relación en-tre los resultados de dos experiencias: Las Es-cuelas de contexto socio-cultural crítico y las Es-cuelas de Tiempo Completo. A inicios de los 90se crean las escuelas de contextos socioculturalcrítico (que ofrecen un plus salarial al maestro yexigen de El capacitación y trabajo en los sá-bados), poco después se inicia la experiencia delas escuelas de tiempo completo (8 horas).
Ambas modalidades cubren hoy un 30% de lamatrícula escolar. Las escuelas de CSSC no hanarrojado resultados positivos, las Escuelas deTiempo Completo sí lo han hecho.
GRÁFICO 13Promedios de saldo educativo y porcentaje de repetición en primer año,
respecto a la recta de ajuste.Monitor educativo 2002. Escuelas de contexto desfavorable y muy desfavorable
Fuente: ANEP, 2003b
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Como se observa en el gráfico 13, las escuelasde TC tienen un desempeño muy superior en unindicador muy sensible que ya se analizó en elítem Educación: La repetición.
En este sentido, el margen de los espacios parapensar políticas y las alternativas se han amplia-do. La gestión de las Escuelas de TC incluye vín-culos con la comunidad, talleres didácticos espe-ciales y un cuerpo inspectivo comprometido einnovador. Hace tiempo se empezó a formalizaren las autoridades una meta de largo plazo. Enel 2010 se pretende llegar a un 40% del alumnadoen escuelas de Tiempo Completo.
Las acciones vinculadas a la reforma educativatienen el marco institucional de ANEP y El Con-sejo de Enseñanza Primaria y Consejo de Ense-ñanza Secundaria respectivamente. Si bien hayproyectos que están ubicados dentro de la estruc-tura de ANEP, los dos programas que estructuranla reforma tienen marcos institucionales específi-cos. Estos programas, MECAEP para la Educa-ción Primaria y MENFOD para la EducaciónSecundaria y la Formación Docente, han tenidoun fuerte impacto, destacándose a nivel de prima-ria la experiencia de Educación Inicial, TiempoCompleto, y el Plan de Alimentación Escolar.
Finalmente, los actores que mencionan a la Re-forma Educativa como principal acción de políti-ca social, hacen énfasis en los logros de Primaria,sobre todo las Escuelas de Tiempo Completo, perotambién hacen énfasis en el potencial que tieneuna red como el sistema educativo público, quecubre todo el país, por su alto nivel de legitimidad(más en el interior del país que en el área metro-politana), y la mayor dotación de prestatarios alta-mente calificados, que pueda tener otro tipo deinstitución que ejecuta políticas sociales. Se haceénfasis también en la necesidad de cambio de laeducación media, sobre todo en lo que respectaa mejorar la oferta educativa y de servicios, paraque pueda contener a la población que en este mo-mento deserta tempranamente del sistema.
· Los programas de infancia
Los programas de infancia de mayor volumen(la educación también se considera un programade infancia pero se está siguiendo la lógica delas divisiones sectoriales existentes) se encuen-tran en la órbita del INAME.
El INAME ha tenido históricamente proyectospropios de intervención sobre la infancia, la ado-lescencia y la familia. En los últimos 20 años hadesarrollado una política de tercerización de ser-vicios que se ha acelerado en la década del 90 (pa-só de 7 mil a 34 mil convenios en pocos años).En la actualidad cerca del 70% de los niños aten-didos por el INAME, reciben los servicios a tra-vés de convenios con ONGs de infancia. La co-bertura de 0 a 3 años se realiza (salvo excepcio-nes) a través del Plan CAIF de atención a la infan-cia y la familia. La franja de 5 a 17 años es atendi-da mediante diferentes modalidades por la Divi-sión Convenios del INAME.
Entre los proyectos de infancia, el que es mejorevaluado por los actores consultados, es el PlanCAIF. Este plan es considerado una de las mejo-res experiencias de políticas sociales integrales,con una cobertura que atiende varias dimensionesen forma integrada: Educación Inicial, Alimenta-ción, Salud, Orientación Familiar y Trabajo enRedes. Por otra parte es el primer programa socialque ha generado una estructura institucionaldescentralizada territorialmente, con órganos dedirección de integración multisectorial, tanto anivel nacional como departamental. El únicocuestionamiento que se le hace al Plan CAIF essu costo. Al ser el programa de mayor densidadtécnica por niño que se implementa en el país,su costo está muy por encima de los restantes pro-gramas educativos. De hecho, tiene mayor densi-dad técnica que los servicios de educación inicialexistentes a nivel privado para sectores mediosy altos. La necesidad de contar con equipos nu-merosos y multidisciplinarios se fundamenta enfunción de las características estructurales de la
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población atendida. El gran argumento a favorde lo último son los excelentes resultado que sur-gen de las evaluaciones realizadas. Los logrosen desarrollo psicomotor, talla, peso y aprendi-zaje en los niños que egresan de CAIF a primariaestán medidos y se ha demostrado que tienen undesempeño en Primaria muy superior a quienesentran directamente a la escuela sin pasar poresta experiencia.
Por último, existen experiencias interesantes anivel de ONGs en proyectos de promoción en elárea. En general son proyectos de pequeñas dimen-siones, si se comparan con los macro-programasreseñados.
· La seguridad social
Si bien la seguridad social no figura en las per-cepciones de los actores como un programa exi-toso en políticas sociales, del análisis del gastopúblico social surge con claridad su importancia.Entre las diferentes prestaciones que tiene delBPS, Asignaciones Familiares ha sido histórica-mente el programa de subsidios más extendido,vinculado directamente al niño. Si bien los acto-res consideran que es un programa deprimido (lascifras lo demuestran) también consideran que esuna herramienta que tiene que redimensionarse, ypuede constituirse en la base para un programa desubsidios familiares de nueva generación.
CUADRO 4Asignaciones Familiares
Promedio del subsidio por niño
1998 1999 2000
Beneficiarios 350.553 359.281 416.116
Ejecución en miles de $ 1207420 1290391 1510415
Subsidio anual por niño/ 3.444 3.591 3629
Subsidio mensual por niño 287 299 302
Fuente: OPP 2003c y OPP 2003a
La masividad de la cobertura lo convierte en unprograma con un potencial importante en el área,pero el monto del subsidio conspira contra cual-quier tipo de impacto que pueda tener la cobertu-ra. Tomando el salario mínimo nacional que rigiódurante todo el año 2002 ($ 1.110) el subsidio100
para ese año cubre un 27% de un salario mínimo,mientras que los tres micro-programas vincu-lados a la erradicación del trabajo infantil, otor-gan subsidios que van del 80 al 90% de un salariomínimo por niño. De todas formas, hay que reco-nocer que la cobertura de esos programas es muyacotada, ya que sumados llegan a aproximada-mente 700 niños. El desafío en este caso radicaen evaluar la factibilidad de llevar el subsidio deAsignaciones Familiares a los montos que mane-jan los programas focalizados, ya que está demos-
trado que el subsidio tiene un impacto positivo apartir de por lo menos el 80% por niño de un sala-rio mínimo.
Aceptando que las microexperiencias referidasson proyectos extremadamente focalizados, nocreemos que se esté planteando aquí una discu-sión entre universalismo vs. focalización, ya que,en otra escala, Asignaciones Familiares tambiénes un programa focalizado hacia la población demenos ingresos.
· Los programas de vivienda
Si bien los programas de vivienda no son percibi-dos por los actores relevados como ejemplos exi-tosos de políticas sociales, Uruguay tiene una
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fuerte tradición en el área, en un proceso que hapasado de una política de tipo universalista, a unmodelo que introduce fuertes elementos de foca-lización.
Las políticas en el área se procesan sobre la baseinstitucional del Ministerio de Vivienda, Ordena-miento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA),específicamente en la Dirección Nacional de Vi-vienda (DINAVI), destacándose el programa Fon-do Nacional de Vivienda y Urbanización (FONAVIU) y el programa CREDIMAT. La DINAVI coor-dina y acuerda acciones con diferentes organis-mos públicos y privados vinculados al área. Entreellos destaca el Banco Hipotecario del Uruguay,organismo financiador público, y el Programade Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI)de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto(OPP).
Figura también el Programa MEVIR, vinculadoa la vivienda rural. El MEVIR surge en la décadadel 60 a partir de una Comisión Honoraria ProErradicación de la Vivienda Rural Insalubre, conel objetivo de construir viviendas decorosas enzonas rurales por el sistema de ayuda mutua. Mástarde el Poder Ejecutivo decreta la conformaciónde un Fondo administrado por una Comisión Ho-noraria, integrada por 11 personas con trayectoriaen la resolución de problemas sociales. Con elobjetivo de construir viviendas higiénicas que sus-tituyeran las habitaciones insalubres existentesen el medio rural y aledaños de las poblacionesurbanas del interior del país. Los recursos finan-cieros provienen del propio Fondo Nacional deVivienda, de impuestos que gravan la compra-venta de bienes muebles en remate público, parti-das de la Tesorería General de la Nación, impues-to a la enajenación de productos agropecuarios,entre otros.
· Los programas de empleo
En el caso de los programas de empleo, los acto-res manifiestan la necesidad de desarrollarloscomo acciones estratégicas contra la pobreza,
pero no visualizan un fuerte impacto de las expe-riencias existentes.
Las experiencias con mayor grado de forma-lización están concentradas en el Ministerio deTrabajo y Seguridad Social (MTSS), específica-mente en la Dirección Nacional de Empleo(DINAE).
Es de destacar la acción de la Junta Nacional deEmpleo (Junae). Este es un organismo de consti-tución tripartita que funciona en la órbita delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social, inte-grado por una delegación de las Cámaras Empre-sariales, una Delegación del PIT-CNT y espresidida por el Director Nacional de Empleo.
La Junae tiene como cometidos administrar elFondo de Reconversión Laboral y asesorar a laDirección Nacional de Empleo en la formulaciónde políticas de empleo y formación profesional.El Fondo de Reconversión Laboral fue creadoen 1992, con el objetivo de financiar actividadesde información, orientación y capacitación orien-tadas a la reconversión de trabajadores ampara-dos en el Seguro de Desempleo. Se conforma conaportes de empresarios y trabajadores del sectorprivado. En la actualidad, este aporte es el 0.125%sobre los salarios y es realizado por trabajadoresy empleadores. A partir del año 2001, se comple-mentó con un aporte del Estado votado en la LeyPresupuestal.
El Fondo financia actividades de capacitaciónlaboral para diversos sectores de la poblacióncon problemas de empleo. A su cargo se realizantambién investigaciones y prospecciones de mer-cado que permiten orientar el desarrollo de esosprogramas y caracterizar la evolución del mer-cado de trabajo.
Entre los programas de Empleo se destaca: i)Programa de promoción de la igualdad de oportu-nidades para la mujer en el empleo y la formaciónprofesional (PROIMUJER); ii) Programa de Capa-citación Laboral para los Trabajadores Rurales,
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siendo este un programa que se ejecuta por unacuerdo entre MEVIR y DINAE; iii) Programade Formación para trabajadores en actividad; yiv) Programa de Capacitación Productiva.
Fuera de este ámbito, se registran incipientesexperiencias de promoción del empleo mediantemicrocréditos. Destacamos en el marco territorialde la Intendencia Municipal de Montevideo, laexperiencia del Programa COMUNA MUJER entres zonas de la Capital, con pequeños programasde microcréditos; la experiencia del ProgramaCiudad Vieja RENUEVA, con un programa demicrocréditos llamado Fondo de Trabajo, y porúltimo, en el interior del país, el Programa de Apo-yo a la Familia Rural (PROFAMRU), ejecutadoen el marco institucional del Ministerio de Gana-dería, Agricultura y Pesca (MGAP).
3. La dimensión económico-financiera: el gastopúblico social
Por último, para completar la configuración depolíticas sociales, se analiza la base económicay financiera de la misma, expresada en la distri-bución del gasto público.
Planteamos anteriormente que los dos desafíosfundamentales al término de la dictadura fueronla recuperación de la ciudadanía política median-te un proceso de re-institucionalización, y larecuperación desde el punto de vista económico,mencionando que los dos procesos no tuvieronritmos similares, caracterizando a las medidastendientes a la reactivación económica como gra-dualistas.
En el período 85-98 se produjo un crecimientoeconómico con un crecimiento del PBI de másdel 70% a una tasa acumulativa del 3,6% , conuna caída del 17,5% entre el año 1999 y el 2002producto de la crisis regional. Esto generó comoconsecuencia directa una incremento importantedel déficit fiscal. (OPP, 2003)
En este contexto, se aborda de forma sumaria ladistribución del Gasto Público en forma genérica,y del Gasto Público social en forma específica.
a) El gasto del sector público
Para tener una aproximación al peso del sectorpúblico en la economía, se verá la participación
CUADRO 5Gastos del Gobierno como % del PBI
Gobierno Central Gobierno Central Consolidado
1991 16.1% 24.5%
1992 17.1% 26.1%
1993 18,1% 30,6%
1994 19,3% 32,6%
1995 19,4% 28,9%
1996 19,7% 29,3%
1997 20,4% 30,9%
1998 20,7% 31,0%1999 23,3% 32,1%2000 23,9% 31,5%2001 25,5% 31.3%2002 26.3% 29.3%
Fuente: Con datos del BCU y la CGN Datos de Caja (OPP, 2003)
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del Gobierno central en el PBI. En el cuadro 5 serefleja claramente una tendencia que respondeal proceso de crecimiento post-dictadura y al pro-ceso de recesión de fines de los 90.
Esta participación que al comienzo de la décadadel 90 era del 16,1%, sin contar con la seguridadsocial y del 24,5% si se incluía este factor, llegóen el año 2000 al 23,1% y al 31,5% respectivamen-te. Esta tendencia creciente se mantuvo hasta al-canzar el 26,3% y el 29.3% en el año 2002, mien-tras que los gastos en seguridad social bajaronen los últimos tres años de la serie. (OPP, 2003).
El aumento del Gasto Público como % del PBIcorresponde a la profundización de la crisis y la
recesión, con un retraimiento de la participacióndel sector privado y la consiguiente caída de losingresos públicos. Esta situación de acuerdo alos datos proporcionados por la OPP, ha genera-do un déficit fiscal creciente, superior al 4%del PBI en los entre los años 1999 y 2002. (OPP,2003)
Es importante para los objetivos de este trabajo,analizar el gasto público consolidado por funcio-nes, para aproximarnos al peso específico que tie-nen las diferentes modalidades de políticas socia-les en el mismo. En el cuadro 6 se muestra la dis-tribución porcentual del mismo. Se presentan só-lo los porcentajes, porque el interés está en anali-zar la distribución.
Participación % 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Servicios públicosgenerales 8.7% 8.4% 9.1% 10.1% 9.6% 10.7% 11.2% 7.8% 9.3% 8.4%
Defensa 5.4% 7.3% 5.1% 4.6% 4.2% 3.9% 4.1% 4.3% 4.2% 3.7%
Educación 6.6% 6.5% 6.9% 6.6% 6.9% 7.0% 7.8% 7.2% 7.6% 7.5%
Sanidad 4.8% 5.8% 6.0% 6.0% 5.6% 5.8% 5.9% 5.9% 6.6% 5.3%
Seguro y bienestarsocial 62.0% 60.6% 59.8% 61.8% 62.0% 61.4% 59.3% 60.9% 56.5% 54.7%
Vivienda/ Servicioscomunidad 0.3% 0.2% 1.8% 1.7% 1.4% 1.5% 1.7% 1.7% 1.6% 1.2%
Otros serviciossociales 0.8% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.3% 0.7% 1.2% 1.4% 1.4%
ServiciosEconómicos 7.1% 7.0% 5.8% 5.2% 6.0% 5.9% 5.7% 5.1% 5.5% 4.5%
Intereses deudapública y otros 6.6% 5.7% 6.8% 5.9% 6.0% 5.8% 6.8% 8.3% 9.7% 15.4%
Menos: AportespatronalesSeguridad Social -2.1% -1.8% -1.8% -2.4% -2.2% -2.3% -3.0% -2.2% -2.4% -2.2%
Total 100. 100. 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Contaduría General de la Nación, Ministerio de Economía y Finanzas. Datos de Caja. (OPP, 2003)
CUADRO 6Gasto del Gobierno Central Consolidado
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De la distribución general del gasto público, des-tacan los siguientes elementos:
· Se destaca el peso de la seguridad social, co-herente con la matriz de políticas socialesbasadas en el Estado de Bienestar. Si biense ha mantenido relativamente estable con unatendencia a la baja en el periodo, su peso glo-bal la convierte en una de las claves para en-tender las estrategias de políticas sociales vi-gentes.
· Se destaca también la tendencia a la baja enDefensa y el aumento en Educación, Vivien-da y en Salud, lo que podría indicar un emer-
gente de políticas sociales fuera del esquematradicional de la seguridad social.
· Por último, es notorio el incremento del gas-to público por pago de intereses de deuda pú-blica en los últimos tres años del periodo, loque da cuenta de las limitantes estructura-les vinculados con la situación de recesión.
b) El gasto público social
Luego de presentar las principales característicasdel gasto público, se analizarán en forma especí-fica el componente vinculado a las funciones so-ciales del mismo.
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CUADRO 7Gasto Público Social - 2002
Millones Millones %Pesos Dólares PBI
Presupuesto Nacional (neto de 17,701 832 6.8%Transf. a Seg. Social) 7%
Organismos de Seguridad Social 40,065 1,884/ 15.3%61%
Intendencia de Montevideo 1,730 81 0.7%3%
Intendencias del Interior 2,097 99 0.8%3%
Empresas Públicas 4,075 192 1.6%6%
Total GPS 65,668 3,088 25.1%100%
Educación 8,489 399 3.2%13%
Salud 7,736 364 3.0%12%
Seguridad y Asistencia Social 41,663 1,959 15.9%63%
Vivienda y Servicios Comunitarios 6,372 300 2.4%10%
Otros Gastos Sociales 1,408 66 0.5%2%
Fuente: ATPS – OPP102
(OPP, 2003)
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A partir de la distribución del gasto público-social- GPS surge a nivel de funciones, la preeminenciade la Seguridad social como principal componen-te del gasto sobre las dos funciones que hanfinanciado en los últimos 10 años los proyectosque se consideran más exitosos en políticas so-ciales, como es el caso de Educación y Salud.
Si se compara la participación de los diferentesorganismos en el GPS, surge un indicador de lacentralización del gasto en políticas sociales en
la baja participación de los gobiernos municipa-les en la ejecución del mismo, totalizando un 6%entre Montevideo y el interior del país. Este esun dato pertinente a la hora de discutir políticassociales descentralizadas con base territorial.
En la gráfica 14 se muestra la tendencia de laevolución del GPS en el período 99-2002. Esnotorio que el GPS se ha mantenido relativamen-te constante en las funciones de mayor relevan-cia, variando a la baja en la una función residual.
GRÁFICO 14Evolución del GPS por función como % del PBI
Dada la importancia que tiene la participaciónde la seguridad social en el GPS, entendemos re-levante analizar la evolución del gasto en las di-ferentes prestaciones y el peso específico que tie-ne cada uno de los componentes del gasto del BPS.
Las prestaciones del BPS son: Erogaciones porInvalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS), Seguropor enfermedad (excluido DISSE), Asignacionesfamiliares y salarios por maternidad (esta es laprestación más vinculada a políticas sociales de
infancia), Seguro de desempleo, Fondos espe-ciales, y Gastos de funcionamiento, no incluyen-do las prestaciones médicas que se incluyen enel GPS de Salud.
En la gráfica 15 surge claramente el aumento delseguro de desempleo que responde en sus dospicos a momentos de fuerte crisis y colapso delsistema financiero. Por otra parte se registra unatendencia a la baja de las prestaciones vinculadasa políticas sociales hacia la familia y la infancia.
Fuente: (OPP, 2003)
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GRÁFICO 15Evolución del Gasto en Seguridad Social por función
(índice: 1980 = 100 a precios constantes)
En el cuadro 8 se muestra el peso específico de cada prestación y vemoscon más detalle la evolución de las prestaciones:
Erogaciones Seguro C. Flia. Seguro Fondos Gastos Total BPSIVS Enfermedad y Mater. Desempleo Especiales Funcionamiento
1980 74 5 13 2 0 6 1001981 77 5 11 2 0 6 1001982 78 5 8 4 0 5 1001983 79 5 8 3 0 5 1001984 77 6 9 2 0 6 1001985 75 9 9 2 0 6 1001986 75 10 8 1 0 6 1001987 77 9 7 2 0 6 1001988 76 10 6 2 1 5 1001989 75 12 5 2 2 5 1001990 77 11 5 2 2 4 1001991 77 11 4 2 2 4 1001992 79 10 3 2 2 4 1001993 77 11 3 2 2 5 1001994 77 11 3 2 2 5 1001995 76 11 3 3 2 5 1001996 76 11 4 2 1 6 1001997 76 12 4 2 1 5 1001998 75 13 4 2 1 5 1001999 75 12 4 3 1 5 1002000 74 12 4 3 1 5 1002001 75 12 4 4 1 5 1002002 74 11 4 4 1 6 100
Fuente: BPS, INE. (OPP, 2003)
CUADRO 8Gasto Público-Social en seguridad social en % sobre el total del BPS
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De este cuadro surge el bajo porcentaje que lle-van las dos acciones que intervienen directamen-te sobre las situaciones de pobreza, las prestacio-nes familiares y el seguro de desempleo. En elcaso de las prestaciones familiares, la baja de laparticipación de las mismas se debe a un cambiode política que discutiremos en profundidad enel capítulo 8.
c) La incidencia del gasto público en la distribu-ción del ingreso
La importancia de medir la incidencia del gastopúblico en la distribución del ingreso, es clavepara aproximarse a una medición del impacto quetienen la políticas sociales sobre la población ob-jetivo.
De los estudios realizados por Hugo Davrieuxen la década del 80 (Davrieux, H, 1987) (Davrieux,H, 1991) surge que en 1982 el GPS operaba po-sitivamente sobre la distribución del ingreso, sien-do que el 50% más pobre participaba en el 25.5%del ingreso, participando a su vez en el 42.8%del GPS. Es de destacar que los gastos en seguri-dad social y vivienda eran regresivos, y los desalud y enseñanza eran progresivos. En 1989 elíndice Gini de distribución del GPS pasa de 0,096(1982) a 0,028, demostrando una distribución másequitativa correspondiente a mejoras en la dis-tribución del gasto en seguridad social y vivien-da.
Los datos disponibles más recientes sobre la in-cidencia de la distribución del ingreso del GPScorresponden a un estudio realizado por el BancoMundial (2001). Este estudio registra para el año1998 una tendencia más regresiva que la anali-zada en la década anterior.
En este caso, la función más regresiva es la de laseguridad social, y las funciones más progresivasson las de educación y nutrición. Mientras que el
40% más pobre recibe el 9,5% del gasto en segu-ridad social, recibe a su vez el 50,3% de los gas-tos en educación, siendo los gastos de mayor im-pacto en esta función los correspondientes a Edu-cación Primaria.
Varios actores asocian el carácter regresivo de laseguridad social sostenido en el tiempo, a la inde-xación de las jubilaciones. En 1992 es aprobadala ley 16.320 de Rendición de Cuentas que intro-duce una serie de reformas en la cobertura IVSy el seguro social de enfermedad. Ante esta situa-ción, se lanza una campaña para plebiscitar esareforma, y en 1994 las organizaciones patroci-nantes ganan el plebiscito con el 75% de apoyode la ciudadanía. A partir de esa situación, se esta-blece un mecanismo de indexación de las jubila-ciones, que resulta en el mediano plazo en unabaja de la pobreza en las fajas de edad beneficia-rias. En la discusión del tema pobreza, mostra-mos como los indicadores bajan en relación in-versa con la edad, sobre todo en la faja superiora 50 años. Los resultados de esta situación hanprovocado polémicas varias. Desde sectores gu-bernamentales se plantea que los fondos del Esta-do son limitados, y al mantener el nivel de lasjubilaciones, se sacrifican a sectores –como la in-fancia– que no tienen capacidad de presión.
Este planteo debe relativizarse, ya que la opcióncontraria no solucionaría necesariamente losproblemas de la infancia, y generaría un proble-ma de gran envergadura, como podría ser el au-mento de la pobreza en la tercera edad. Hay evi-dencia que demuestra –desde la práctica de va-rios programas sociales en zonas de extrema po-breza, que muchos jubilados se han convertidoen el principal sustento de su familia, teniendo acargo a los niños y adolescentes de la familia. Enun contexto de fuerte desocupación juvenil, estaes una estrategia de sobrevivencia, que inclusivepuede evitar la entrada de niños y adolescentesal mercado de trabajo.
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VIII. CARACTERÍSTICAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALESSELECCIONADOS
En este capítulo se analiza una selección de pro-gramas sociales que emergen como relevantesen cuanto a su impacto social, y potencialmentepueden servir de base para generar acciones inte-grales tendientes a la prevención y erradicacióndel trabajo infantil. Si bien el principal criteriode inclusión es la relevancia atribuida al progra-ma a partir del relevamiento realizado, se incluyetambién a un grupo de programas que no son con-siderados con el mismo nivel de impacto, peroque potencialmente pueden incorporar la pers-pectiva de prevención y erradicación.
A. Ejemplo de programa transversal, el PIIAF
Objetivos: El objetivo general del Programa esmejorar las condiciones de vida e inserción socialtanto de niños y adolescentes en situación de ries-go social como de su grupo familiar. La poblaciónobjetivo del Programa estará constituida, a nivel na-cional, por niños y adolescentes menores de 18 añosen situación de riesgo social y su grupo familiar.
103
Descripción: Para cumplir con el objetivo pro-puesto, el Programa mejorará la calidad de losservicios existentes, asegurará una atención inte-gral, aumentará la cobertura en las zonas de ma-yor riesgo y mejorará el acceso de las familiasvulnerables a los servicios existentes. Se otorgaráprioridad a intervenciones preventivas para ase-gurar un impacto a largo plazo en términos de lainserción social de los niños, reduciendo losriesgos sociales y fortaleciendo los derechos dela niñez y juventud. Dada la naturaleza intersec-torial y multidisciplinaria de la temática, el dise-ño del Programa incorpora mecanismos dirigidosa reforzar la articulación entre los organismos pú-blicos y los de la sociedad civil para prevenir yatender la problemática de la infancia y adolescen-cia en riesgo social. Además, considera intervencio-nes para lograr mejorar la capacidad de todos los or-ganismos participantes de responder eficiente y efi-cazmente a los problemas de la población meta,así como de mantener informada a la poblaciónsobre la situación de la infancia y adolescencia.
FIGURA 7Programa PIIAF - Esquema de Ejecución
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En la figura 8 se presenta un mapeo de los com-ponentes del programa, la distribución de la parti-
cipación de las sectoriales, y los contenidos bási-cos de los proyectos a ejecutarse.
CUADRO 9Estructura de participación intersectorial y contenidos de los proyectos
Componente 1 Proyectosintegrales de prevención yatención
Modelo integral para niñosmenores de cuatro años ysus familias.
Modelo integral para niñosde 4 a 12 años y sus familias.
Modelo integral paraadolescentes de 13 a 17años y sus familias.
Modelo integral deprevención de embarazoprecoz.
Componente 2: Desarrolloy participación comunitariay familiar
Promoción del Trabajo en Red.
Fortalecimiento de lascapacidades familiares.
Mejoramiento de espaciospúblicos y comunitarios /deporte y recreación.
Control social.
Componente 3:Fortalecimientoinstitucional
INAME, a través de la Secretaría Ejecutiva del Plan CAIF, coor-dinará y hará el seguimiento de las actividades previstas en estesubcomponente.
104
Sus actividades serán dirigidas, coordinadas y controladas por elConsejo de Educación Primaria (CEP) de la ANEP
105
La responsabilidad de la ejecución y seguimiento estará a cargodel INJU del MDJ. Para la implementación de determinadas líneasde acción, la UTN celebrará convenios con ANEP/CODICEN ycon el MEC a través del CECAP.
106
La ejecución y seguimiento de este Subcomponente será respon-sabilidad del MSP salvo algunas actividades que realizará la UTNen coordinación con el MSP y MDJ, MTSS, MEC, INAME y priva-das involucradas en la temática, especialmente en definir objetivoscomunes relacionados con la salud sexual y reproductiva.107
La responsabilidad de la ejecución y seguimiento de este compo-nente estará a cargo de la UTN
108
El uso del Fondo de Iniciativa Comunitaria se decidirá en formacolectiva cuando se diseñe el Plan Zonal y será ejecutado por OSClocales y evaluado por la Mesa de Coordinación.
109
La responsabilidad de la ejecución y seguimiento de este subcom-ponente estará a cargo de la UTN y las actividades las realizarápersonal calificado de instituciones especializadas.
110
Para la ejecución de las actividades de mejoramiento y construcciónde estos espacios, el Ejecutor firmará un convenio con el MDJ es-tableciendo las responsabilidades por el uso de los recursos.
111
El mecanismo de control social o monitoreo participativo funcio-nará sobre la base de la Mesa de Coordinación, la que convocaráabiertamente a representantes comunitarios y de los beneficiariosdel Programa (grupos asesores de la comunidad)
112
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Plan Integral de infancia yadolescencia y otrosespacios de articulación.
Fortalecimiento deorganismos participantes.
Sistema Nacional deInformación para Infancia yAdolescencia (SINIA).
Componente 4:Comunicación social
Fuente: BID, 2002
La responsabilidad de la ejecución de este Subcomponente estaráa cargo de la UTN (Coordinador Ejecutivo y Área Técnica).
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Incluye: UTN, INAME, MEC MI.114
Con el propósito de definir esta actividad, se constituirá un grupode trabajo interinstitucional.
115
La responsabilidad de la ejecución de este componente estará acargo de la UTN
116
Durante el año 2003 se han completado las coor-dinaciones intersectoriales para programar laejecución de los diferentes componentes, y seestima que algunos de los componentes se comien-cen a ejecutar a partir de febrero de 2004.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, destaca-mos varios elementos relevantes.
· El programa financia acciones directas demonitoreo de procesos de prevención y erra-dicación del trabajo infantil, y un proyectode investigación sobre el perfil de las familiasy los niños trabajadores, previéndose la posi-bilidad de nuevos llamados tanto en el áreade promoción como de investigación.
· Por otra parte, el programa, desde el compo-nente que desarrolla el Plan Nacional de In-fancia, plantea un ámbito de coordinación conel CETI, que se puede constituir en una herra-mienta de difusión y de inserción de la pers-pectiva de prevención y erradicación en losdiferentes programas de infancia ejecutadospor las sectoriales.
· La transversalidad del programa, y su po-tencial económico, puede constituirse en unacorrea de transmisión que habilite la posibili-dad de incluir requisitos de no utilizaciónde trabajo infantil y retención escolar en losprogramas financiados que son ejecutadospor las diferentes sectoriales.
B. Ejemplo de Programa Sectorial, Educación
En referencia a la Reforma Educativa, ofreceinformación sobre dos programas MECAEP IIy MECAEP III, que son evaluados desde los di-ferentes actores y organismos involucrados comoejemplo a seguir en la implementación de polí-ticas sociales.117
1. Programa MECAEP II
El Programa MECAEP II se ejecuta en el marcode la ANEP, con fondos del Banco Interameri-cano de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Lafecha de comienzo de este programa es el 12/02/ 99, previéndose la finalización para febrerode 2004.
Objetivos generales del Programa: 1) alcanzaruna mayor cobertura para la educación prees-colar y elevar la calidad de la educación que seimparte para los niños de 4 a 11 años, y 2) alcan-zar una mayor equidad social, focalizando sus reac-ciones a la población en contextos socioeco-nómicos desfavorables.
Objetivos Específicos: 1) Universalizar la edu-cación preescolar para niños de 4 y 5 años, y 2)Mejorar la calidad de la Educación Primaria paralos grados 1º a 6º adoptando un modelo de Escue-las de Tiempo Completo, como un programa com-
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pensatorio orientado a las escuelas localizadasen zonas socioeconómicas desfavorables.
Implementación del Programa
Componente 1. Expansión del acceso a las Es-cuelas de Tiempo Completo (ETC). Accionesprevistas:
· Construcción y equipamiento de 280 aulasnuevas
· Transformación de 23 escuelas comunes enETC, con adecuación de infraestructura
· Adecuación de Infraestructura de las ETC exis-tentes
· Adquisición y distribución de material didác-tico y libros
· Capacitación a docentes mediante cursos deactualización
· Apoyar con asistencia social y psicológica aun grupo de escuelas, de modo de fortalecerel vínculo Escuela-Familia
· Realizar un estudio de evaluación de impacto
Componente 2. Universalización de la Educa-ción Inicial. Acciones previstas.
· Construcción y equipamiento de 200 aulasnuevas
· Provisión de material didáctico y libros detexto
· Capacitación a docentes· Realizar una evaluación de impacto
Evaluación del programaExisten evaluaciones anuales de cumplimientode metas y ejecución financiera del programa,
que por un problema de espacio no van a ser re-producidas. Reproducimos si en forma textual,la síntesis de resultados al 31 de diciembre del2002, presentadas en el informe PRIS de laOPP:
“El proyecto está prácticamente a un año definalizar su implementación ya que ha solicitadouna prórroga hasta el 29 de febrero de 2004.Esta prórroga permitirá lograr el cumplimientode los objetivos del proyecto y el 100% de ejecu-ción financiera. Al 31 de diciembre de 2002 sellevaba ejecutado el 84% del presupuesto”.(OPP, 2002)
2. Programa MECAEP III
Este programa es una continuación directa delMECAEP I Y II. y se desarrolla en el mismo mar-co institucional. Se implementa entre setiembrede 2002 y diciembre de 2007.
Objetivos Generales: Incrementar la equidad,calidad y eficiencia de la oferta educativa de laeducación inicial y primaria.
Objetivos Específicos: a) expansión del modeloETC, que se focalizará a estudiantes de contextoseconómicos adversos, b) la mejora de la calidadde la educación inicial y primaria, fortaleciendoel sistema de formación de maestros e introdu-ciendo nuevos instrumentos de aprendizaje enel aula, c) la mejora de la eficiencia de las institu-ciones educativas.
CUADRO 10Población objetivo del programa MECAEP III
Tipo de Escuela Niñosbeneficiados
Escuelas urbanas públicas de contextos desfavorables y muydesfavorables (diciembre 2001) 177.000
Escuelas rurales de más de 30 alumnos (diciembre 2001) 8.000
ETC urbanas (diciembre 2002) 21.600
Jardines asistenciales urbanos (diciembre 2002) 3.900
Fuente: OPP, 2002
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Actividades Previstas:
· Expansión del modelo ETC (construcción yrehabilitación de escuelas y aulas, provisiónde material didáctico y equipamiento, capa-citación en servicio a docentes, fortalecimien-to del vínculo escuela/ familia/ comunidad
· Fortalecimiento institucional (reformulacióndel Plan Magisterial, capacitación de forma-dores de formadores, apoyo a infraestructurade los Institutos de Formación Docente, apo-yo a proyectos de mejoramiento educativo,seguimiento del Programa de Educación)
· Administración (gerenciamiento de la ejecu-ción física, financiera, adquisiciones, monito-reo, y evaluación)
El programa inició sus actividades a partir denoviembre de 2002, logrando en ese período cum-plir con las actividades previstas. (OPP, 2002)
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, destaca-mos varios elementos relevantes.
· Los mejores resultados a nivel de implemen-tación de la Reforma Educativa fueron al-canzados en la Educación Primaria, siendoel programa MECAEP uno de los elementosdinamizadores de la misma.
· El Consejo de Educación Primaria, está im-plementando acciones concretas relaciona-das con la prevención y erradicación del tra-bajo infantil, a partir de los diferentes progra-mas que ejecuta.
· Dado el papel central que tiene el sistema edu-cativo en este tema, se entiende que el papelde Primaria es clave en lo referente a: i) gene-rar acciones que permitan la retención de losalumnos en el sistema; ii) la difusión y sensi-bilización del cuerpo docente e inspectivo parafacilitar la detección y la implementaciónde medidas preventivas; iii) el apoyo a los ni-ños y sus familias a través de la red socialcon mayor extensión a nivel territorial; iv) yla interacción con los otros programas so-ciales, a los efectos de facilitar el seguimiento del
rendimiento educativo de los niños que recibendirecta o indirectamente subsidios sociales.
C. Ejemplo de Programa Sectorial,Seguridad Social
1. Asignaciones Familiares
Se mencionó que más allá de las críticas exis-tentes a los montos del subsidio y a los criteriosde focalización del mismo, este programa estápresente en la agenda futura de políticas socialesde todos los actores consultados. Asignacionesfamiliares, como programa basado en políticasde ingresos, presenta un potencial muy fuerte dellegada efectiva a los sectores más pobres de lapoblación.
Este subsidio que en principio se basaba en unrégimen de cotización sobre salarios (contribu-tivo) ha pasado a ser financiado con recursos fis-cales de rentas generales. Esto indica un cambiodel modelo de seguro hacia el modelo de seguri-dad social de acuerdo a la clasificación de SoniaFleury (1994) de modelos de protección social.Este programa tiene varios tipos de prestaciones,pero por su volumen, el análisis concentrará enel subsidio a niños.
La prestación de asignación familiar de caráctermás universal (no es estrictamente universal yaque existen criterios de focalización) consagradaen la ley 16.697. requiere que alguno de los padresdel niño sea un asalariado público o privado apor-tando al sistema de seguridad social, con excep-ciones como jubilados con niños y adolescentesa cargo, productores rurales en determinadas con-diciones y otras categorías. La mayor críticahacia este criterio es que deja fuera de la cobertu-ra al sector informal de la economía y a los deso-cupados, categorías donde se concentra la pobla-ción objetiva con mayores NBI.
El otro criterio de focalización está vinculado almonto máximo de ingresos familiares a partirdel cual no se puede acceder al sistema; quienes
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perciben ingresos salariales superiores a los 10salarios mínimos nacionales ($12.420; US$428a valores de febrero de 2004), no generan derechoal cobro del beneficio, aunque mantienen el
derecho a la asistencia materno-infantil, una delas prestaciones complementarias del subsidio.El monto del subsidio se calcula según franjasde ingresos salariales:
Ingresos Monto delFaja salarios Condiciones Especiales Subsidio %
mínimos salario mínimo
1º 1 a 6 16% p/ beneficiario
2ª + 6 a 10 8% por beneficiario
3º +10 No corresponde salvo condiciones especiales
11 Corresponde si tiene 3 beneficiarios 8% total
12 Corresponde si tiene 4 beneficiarios 8% total
13 Corresponde si tiene 5 beneficiarios 8% total
+ 13 Por cada salario mínimo + tiene que aumentar 8% totalen 1 los beneficiarios
Fuente: Guía de trámites del BPS. 2004
CUADRO 11Asignaciones Familiares Monto del subsidio ley 16.697
En un estudio realizado en 1999, se plantea unaevaluación de la cobertura de este subsidio: “Consi-derando las restricciones que tiene el programaactual (ley 16.697) para acceder a la prestaciónde las Asignaciones Familiares se halló que el57% de los niños pobres no reúne los requisitospara acceder a la prestación. La principal res-tricción es la condición ocupacional de sus pa-dres dada la estructura del mercado laboral.”(Lagomarsino G., 1999)
Como respuesta a este problema, y siguiendo latendencia a la generalización del derecho, sepa-rándolo de la condición de actividad y focalizán-dolo en función de la situación socio-económicade los grupos más vulnerables, se aprobó en 1999Ley 17.139, reglamentada por Decreto del PoderEjecutivo 316/999. Es de destacar que a partirde la discusión y aprobación de esta ley, se conso-
lida un consenso político de la necesidad de launiversalización de la prestación.
La cobertura por la Ley 17.139 está focalizadahacia los hogares de menores recursos, y comple-menta a la cobertura existente por la otra ley, esdecir, quien tiene acceso a los beneficios de laotra cobertura no puede acceder a esta.
El requisito fundamental para el acceso es formarparte de un hogar de menores recursos. Se consi-deran hogares de menores recursos a aquellosnúcleos familiares que perciban ingresos men-suales de cualquier naturaleza, monetarios y nomonetarios, no superiores a tres salarios mínimos($3.726; US$128 a valores de febrero de 2004).Se entiende por núcleo familiar a todos aquellosque cohabiten bajo un mismo techo, unidos porlazos de consanguinidad (padres, madres, herma-
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nos, etc.), por lo tanto los ingresos de estos últi-mos se deben declarar y ser computados.
Población amparada:· mujer sustento de hogar monoparental( que
cohabite con menores a su cargo sin cónyugeni concubino).
· desempleado/a, trabajador que haya agotadosu cobertura al seguro de paro dentro de los6 meses anteriores a la vigencia de la presen-te ley, rigiendo tal período de 6 meses desdela fecha de la aceptación de la solicitud y aque-llos que agoten su cobertura en meses sucesi-vos.
· embarazada, sirviéndose una prestación des-de el comienzo del embarazo y luego una pres-tación por un período de 12 meses inmedia-tos y posteriores al nacimiento. El estado ci-vil de la embarazada no es impedimento parael beneficio de la prestación.
Las asignaciones tienen contraprestaciones quemencionamos a continuación:
· beneficiarios de hasta 4 años: se deberá pre-sentar certificado de concurrencia a serviciosde asistencia médica.
· beneficiarios de 4 a 6 años: se deberá presen-tar certificado de escolaridad.
· beneficiarios mayores de 6 años: se aplicaráel régimen vigente de control de estudio.
El monto a percibir en todos los casos coincidecon la primer franja de la otra modalidad, 16 %del salario mínimo nacional.
Si bien en esta nueva ley se adecúa la prestacióna la realidad socio-económica del país, se esti-ma que el tope de 3 salarios mínimos es muy ba-jo, quedando un % importante de la población contrabajo informal o desocupados fuera del sistema.En esta dirección, en el estudio referido anterior-mente se plantea: “.. estas limitaciones se contra-dicen con la pretendida universalización de laprestación que sugiere la exposición de motivosde la ley. De los potenciales beneficiarios, cerca
del 10% podrían incorporarse .A su vez dichaincorporación puede llegar a ser testimonial yno efectiva, ya que se diseñó una política parcialque no se complementa con acciones de otraspolíticas sociales dirigidas a la infancia (educa-ción, salud), sino que por el contrario pareceríanutilizarse las carencias en estas áreas como res-tricciones para acceder al régimen de asigna-ciones familiares.” (Lagomarsino G., 1999)
En conclusión, se entiende que existen consensossuficientes tendientes a la universalización delsubsidio; no es tan consensual, y aquí hay un cue-llo de botella, la forma en que esto se puede lo-grar, y los contenidos de cobertura que tendríaque tener.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, destaca-mos varios elementos relevantes.
· El programa ya incorpora requisitos deretención escolar y atención de salud preven-tiva en algunos casos, pero esto no está plan-teado en un contexto de prevención y erradi-cación del trabajo infantil.
· El potencial que tiene este programa, dadopor su volumen de cobertura y por su legiti-midad social, lo convierte en un marco inte-resante para redimensionarlo incluyendo laperspectiva de prevención y erradicación.
· Esta podría, previa reingeniería institucional,ser la base institucional de un Fondo de Sub-sidios para prevención y erradicación del tra-bajo infantil.
D. Ejemplo de Programa Sectorial, Infancia
1. El Plan CAIF
La elección como ejemplo del Plan CAIF estásuficientemente fundamentada en este documen-to. El Plan CAIF es un compromiso del Estadoy la Sociedad Civil organizada en AsociacionesCiviles al servicio de los niños menores de 4 años
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y de sus familias, en procura de horizontes deequidad social, superando condiciones de exclu-sión y marginación. Los Centros CAIF
118 brindan
atención educativa, alimentaria y de seguimientoen materia de salud y desarrollo, así como en tér-minos generales un apoyo multidisciplinario alniño y su familia. Esto lo ha convertido en unaexperiencia de política social innovadora, de altoimpacto, con un contenido de control ciudadanomuy fuerte, efectivamente implementado.
Los objetivos generales del Plan CAIF son lossiguientes: 1) Mejorar el desarrollo integral delos niños y niñas, sus familias y la comunidadde referencia; 2) Contribuir al mejoramiento dela pautas de crianza de las familias y de la inte-gración de éstas al Centro, 3) Lograr que los Cen-tros CAIF constituyan un referente comunitarioque brinde apoyo efectivo a las familias para elcumplimiento de sus roles esenciales, Brindar atodos los usuarios servicios con una calidadacorde a las posibilidades del Centro CAIF, cons-tituyendo esto un rasgo distintivo, Incrementarla capacidad de las Asociaciones Civiles deautogestionar en forma eficiente, participativa ysostenible los Centros CAIF.
El Plan CAIF comenzó a funcionar en 1988 apartir de un convenio suscrito entre UNICEF yla República Oriental del Uruguay. El eje articu-lador del Plan lo constituyen los Centros de Aten-ción a la Infancia y a la Familia (CAIF) creadosen los barrios donde viven las familias con mayo-res necesidades. Hasta marzo de 1990 su imple-mentación estuvo a cargo de la Comisión Nacio-nal del Menor, la Mujer y la Familia, integradacon representantes de los distintos Ministerios yOrganismos públicos participantes en el Plan.Por Resolución del Poder Ejecutivo del 21/6/90se transfirió la responsabilidad de la ejecucióndel Plan a la Comisión Administradora del Fondode Inversión Social de Emergencia (FISE), pasan-do luego a depender directamente de la Presiden-cia de la República. A través de la Ley 16736del 5 de enero de 1996 el Parlamento Nacional dis-puso asignar al Instituto Nacional del Menor laresponsabilidad de la coordinación general delPlan CAIF integrando a su estructura a la Secre-taría Ejecutiva.
En el cuadro 11 se observa la cobertura del progra-ma en el año 2001 por departamento, relacionadocon la población objetivo definida por dicho plan.
CUADRO 12Cobertura relativa por Departamento
Departamento Población Objetivo Población cubierta % de cobertura
ARTIGAS 3700 488 13%
CANELONES 9100 1868 21%
CERRO LARGO 2900 1324 46%
COLONIA 2500 892 36%
DURAZNO 1000 1561 156%
FLORES 400 326 82%
FLORIDA 600 730 122%
LAVALLEJA 500 349 70%
MALDONADO 3400 424 12%
MONTEVIDEO 45100 4201 9%
PAYSANDÚ 4300 943 22%
RÍO NEGRO 1700 869 51%
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RIVERA 4900 909 19%
ROCHA 1600 596 37%
SALTO 3200 1083 34%
SAN JOSÉ 1500 886 59%
SORIANO 1900 890 47%
TACUAREMBÓ 2200 567 26%
TREINTA Y TRES 900 588 65%
TOTAL 91400 19494 21%
Fuente: Plan CAIF
Como surge del cuadro 11, la cobertura no es ho-mogénea, los que supone, en los casos que ex-cede al 100% de cobertura un problema de fo-calización sobre la población, y en casos comoel de Montevideo, una cobertura totalmente insu-ficiente, dados los indicadores de exclusión so-cial existentes en la capital y en el área metropoli-tana. En base a este diagnóstico, el Plan se ha pro-puesto una estrategia de crecimiento, que en estemomento se apoya en la participación en el Pro-grama PIIAF.
El plan es ejecutado integralmente por ONGsque realizan convenios con el INAME. La herra-mienta para regular las prestaciones es un menúde modelos de gestión, que regula la cantidad dedinero a recibir, la dotación de personal, y el tipos
de servicios a brindar, sujeta a la cantidad deniños atendidos.
La dotación mínima de personal es la siguiente:un maestro con especialización en Educación Ini-cial, dos educadoras, una cocinera, un auxiliar delimpieza, una psicomotricista, un asistente socialy un psicólogo. El equipo crece en forma ajustadaal número de niños atendidos.
Los servicios ofrecidos, se concentran en dife-rentes proyectos que se ejecutan dentro de cadacentro en forma integrada. En el cuadro 12 se mues-tra la cobertura de servicios para 204 centros enel año 2001. No todos los centros cuentan contodos los proyectos, aunque el objetivo es que paula-tinamente los vayan integrando.
CUADRO 13Cobertura de proyectos por niños/as para 204 centros
Servicio de Educación Inicial Estimulación Total de Total deOrientación y convencional Oportuna niños CentrosConsulta
2.635 14.438 2.266 19.339 204
Fuente: Plan CAIF
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En núcleo central de la propuesta, es el programade Educación Inicial, que cubre a niños de 2 y 3años, con un régimen de permanencia en el cen-tro diario, de lunes a viernes, de 4 a 8 horas, segúnla evaluación de cada situación. El proyecto deestimulación oportuna, cubre a niños de 0 a 2años, que participan en talleres de psicomotrici-dad una vez por semana, acompañados de unreferente familiar. El proyecto de Orientación Co-munitaria, canaliza el trabajo socio-educativo conlas familias de la comunidad, y en términos gene-rales el trabajo en redes sociales.
En cuanto a los criterios de focalización, adquie-ren cierta complejidad en este programa. Si bienestá focalizado hacia la población en situaciónde riesgo, se pretende mantener en los centrosun clima de integración social, esto es, no se quie-re convertir a los centros en guetos de niños po-bres. El criterio que se ha manejado con mayor efi-cacia, es el de tener un 70% de niños de poblaciónde riesgo, y un 30% de niños de sectores más in-tegrados, para asegurar la heterogeneidad exis-tente en la sociedad. Si bien esto ha dado resul-tado, es difícil aplicar en la zonas de menor cober-tura, por ejemplo en Montevideo, ya que existemucha presión para satisfacer con el 100% delcupo por centro a la población con mayoresriesgos.
En relación a la estructura institucional y a losmecanismos de control ciudadano, el plan CAIFpresenta una doble estructura. Por una parte, exis-te dentro del INAME la División Plan CAIF, querealiza un monitoreo contable y técnico de la eje-cución de cada centro, mediante una auditoríacentralizada y una red de supervisoras descen-tralizada. Esta división también estudia la incor-poración de nuevos centros al Plan e informa alDirectorio del INAME sobre el particular.
La otra estructura existente, tiene que ver con ladimensión política del Plan. Existe un Comité Na-cional y Comités Departamentales, integrados mul-tisectorialmente. Este es un lugar de definiciónde políticas, negociación y programación. Estaestructura de Plan está coordinada por una Secre-
taría Ejecutiva, con una pequeña estructura buro-crática y un grupo de consultores que operan so-bre los diferentes servicios prestados.
La representación de las ONG se formaliza a tra-vés de la elección de delegados departamentalesy nacionales por votación de cada centro.
Es de destacar la existencia de un proyecto defortalecimiento de la capacidad de gestión de lasONG participantes en el Plan. Desde 1998, se des-tinan fondos a financiar una asesoría permanente acada Comisión Directiva de centros CAIF. Estos ase-sores forman parte de ONG que no gestionan cen-tros, y la relación contractual que regula la inter-vención se realiza con cada centro y no con el INAME.
En cuanto a la evaluación, existen diferentes ins-tancias:
· Por un lado está la supervisión contable ytécnica del INAME sobre cada centro conuna frecuencia mensual.
· Cada centro presenta al inicio del año un diag-nóstico de la población que ingresa al centro,seguido de un proyecto institucional paraimplementar en el año. Todos los meses seevalúa el cumplimiento de las actividades pre-vistas, a mitad de año se evalúa el cumplimien-to de los productos comprometidos, y a fin deaño, se evalúa el cumplimiento de las metas.
· Las herramientas de evaluación estandari-zadas que aplican los centros son las siguien-tes: una pauta de tamizaje para evaluar eldesarrollo psicomotriz, una pauta de obser-vación para evaluar aprendizaje en educa-ción inicial, y se evalúa la relación talla- pesoen dos momentos del año, para medir la evo-lución del indicador.
· Por otra parte, el Plan en su conjunto ha reci-bido múltiples evaluaciones externas, cana-lizadas a través del PNUD, y contratadas conconsultoras del medio.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, destaca-mos varios elementos relevantes.
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· Este programa está directamente focalizadosobre la población que potencialmente tienemás prevalencia de trabajo infantil.
· Dada su estructura organizativa, su capaci-dad de control, seguimiento y supervisión,y por otra parte, su fuerte penetración en losnúcleos familiares de los niños atendidos,podría llevar adelante acciones de preven-ción y erradicación, a nivel de detección desituaciones, apoyo y acompañamiento edu-cativo a los padres, y establecimiento de re-quisitos de retención escolar y no utilizaciónde trabajo infantil.
· Para concretar este potencial, es necesariollegar a niveles de acuerdo con los organis-
mos de dirección del Plan CAIF, ya que estaperspectiva no está en la agenda, y tienen re-paros en cuanto a su pertinencia ya consigna-dos en el capítulo 6.
E. Ejemplos de programas de Vivienda
1. El programa FONAVI U
A partir de la caracterización de los programasde vivienda realizada en el capítulo anterior, sepresenta un esquema de las acciones realizadasen el marco del FONAVI U.
CUADRO 14Fondo Nacional de Viviendas y Urbanización
Líneas de Acción
Accionesdestinadasa lapoblaciónactiva
Tipos de subsidio
Población Urbana con ingresos de 0 a 30 UR (cada Unidad Reajustable tieneun valor de $ uruguayos 225,43 a febrero de 2004 – US$ 7,54)
Construcción de NBE y NEM. Se prevé el financiamiento para laconstrucción de viviendas del tipo Núcleo Básico Evolutivo y del tipo NúcleoEvolutivo Mejorado por medio de las siguientes modalidades de contratación:
Viviendas a Rehabilitar. Se prevé la financiación de soluciones habitacionalesque genere la rehabilitación de parte del stock existente con la finalidad, por unlado, de obtener un mejor aprovechamiento de los servicios de infraestructuraurbanos y por otro poder revertir la situación de despoblamiento de las zonascentrales de las ciudades
Adquisición de vivienda usada. Se prevé la emisión de certificados desubsidio para la adquisición de viviendas en el mercado. Esta línea de accióntiene como finalidad el aprovechamiento del stock desocupado existente.
Población Urbana con ingresos de 20 a 30 UR
Lotes con servicio y canasta de materiales. Se prevé el financiamiento desoluciones habitacionales que se generen mediante la entrega de un lote con losservicios de infraestructura instalados al Beneficiario y la construcción de unavivienda tipo NBE o NEM por medio de la canasta de materiales. Esta soluciónhabitacional tiene como objetivo prevenir la generación de los asentamientosirregulares.
Viviendas Cáscara. Se prevé el financiamiento para la construcción desoluciones habitacionales del tipo “cáscara”. La vivienda “cáscara” es aquellaque se resuelve en la primera etapa el volumen definitivo de la vivienda, deforma tal que el crecimiento de dos dormitorios reglamentarios queda incluidodentro del mismo, generándose por subdivisión del espacio de dicho volumen.
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Fuente. MVOTMA. Elaborado en base al Plan Quinquenal 2000 - 2004
RealojosdeAsentamientos
PoblaciónRural o urbanade localidadesmenores a 5000habitantes
Accionesdestinadasa la poblaciónpasiva
Población Urbana con ingresos de 30 a 60 UR
Vivienda incompleta nueva
Vivienda nueva tipo PPT. Se prevé el financiamiento de las obras pendientespara finalizar los compromisos asumidos en este programa.
Vivienda incompleta por rehabilitación. Se prevé el financiamiento delsubsidio de las soluciones habitacionales generadas por la rehabilitación departe del stock existente
Adquisición de vivienda usada. Se prevé el financiamiento de subsidios parala adquisición de viviendas en el mercado. Esta línea de acción tiene comofinalidad el aprovechamiento del stock desocupado existente.
Vivienda nueva. Se prevé el financiamiento para la construcción de viviendaspor la modalidad de Cooperativas. Incluye financiamiento comprometido yprogramado.
Vivienda nueva por rehabilitación. Se prevé el financiamiento de solucioneshabitacionales generadas por la rehabilitación de parte del stock existente ymediante la modalidad de Cooperativas.
Se prevé el financiamiento de 600 NBE para familias con ingresos de 0 a 60UR a realojar distribuidos en todo el país, para la regularización deAsentamientos. Estos Proyectos se enmarcan dentro del programa deIntegración de Asentamientos Irregulares (PIAI) de la Oficina de Planeamientoy Presupuesto (OPP).
Se prevé el financiamiento de subsidios para la construcción de viviendas, conespecial énfasis, en el medio rural disperso y en aquellas localidades con menosde 5000 habitantes. El valor del subsidio por unidad que aporta el Ministerio esde 800 UR. La modalidad de contratación es el Convenio MVOTMA - MEVIRmediante el cual se articula la ejecución directa de MEVIR.
Vivienda Nueva. Se prevé el financiamiento para la construcción de viviendasnuevas de un dormitorio diseñadas específicamente para pasivos. Incluye elfinanciamiento de lo comprometido a la fecha y de lo programado.
Vivienda por rehabilitación. Se prevé el financiamiento de las solucioneshabitacionales para pasivos generadas por la rehabilitación de parte del stockexistente.
Otros programas. Se prevé el financiamiento de otras solucioneshabitacionales (subsidios familiares, residencias asistidas, alojamientocolectivos, etc.) que se incorporen al actual sistema de “viviendas en uso” parael sector pasivo y en la medida que se ajusten las correspondientes normas.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, se desta-can varios elementos:
· Este programa tiene componentes focaliza-dos sobre la población objetivo de referen-
cia, por lo que se puede constituir en un so-porte de políticas de prevención y erradica-ción.
· Dado los mecanismos de chequeo de me-dios, control y seguimiento de la implemen-tación de los subsidios, es factible la inclu-
101
sión de requisitos de retención escolar y noutilización de trabajo infantil.
2. El programa CREDIMAT
El Programa CREDIMAT, surge como respuestaa una de las necesidades más significativas plan-teadas por la población en lo que hace al mante-nimiento y recuperación del stock habitacional.Según el último Censo de Población y Viviendade Mayo de 1996, Uruguay cuenta con más vi-viendas que hogares (1:126.502 y 970.037 res-pectivamente), pese a lo cual existiría un déficitcuantitativo de 60.000 viviendas nuevas, un défi-cit cualitativo de 180.000 viviendas que necesitangrandes reparaciones o adecuaciones y 350.000pequeñas reparaciones.
También se debe considerar que de acuerdo a laestructura de ingresos del país, podría inferirseque como mínimo el 73% de los hogares urbanos-640.000- serían potenciales beneficiarios deCREDIMAT en todo el país, dado que sus ingre-sos son inferiores a 75 UR, monto máximo decobertura del MVOTMA. Es por eso que elMVOTMA, a través de la Dirección Nacional deVivienda, implementa desde 1996, el Programade Créditos para Materiales CREDIMAT, el quesurge como resultado de un Convenio de Coopera-ción Financiera entre el Gobierno de la RepúblicaOriental del Uruguay y el Gobierno de Alemaniaa través del Kreditanstalt für Wiederaufbau -KFW- por un monto de unos US$7:400.000 elque ha sido complementado con recursos nacio-nales por unos US$4:000.000.
El objetivo general del Programa es contribuir amejorar la calidad de vida de las familias coningresos líquidos menores a 75 UR, que deseen am-pliar o refaccionar su vivienda, facilitándoles elacceso a un crédito de bajo costo. Como objetivoespecífico tiene el crear en el Ministerio de Vi-vienda, Ordenamiento Territorial y Medio Am-biente –MVOTMA–, en el ámbito de la DirecciónNacional de Vivienda, un Fondo Rotatorio auto-sustentable que permita financiar soluciones habi-
tacionales a través de Ejecutores Intermedios pú-blicos o privados.
Los fondos del programa se canalizan a travésde instituciones públicas y privadas que interme-dian entre la entidad financiadora y la familiareceptora del subsidio.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, resaltanvarios elementos:
· La potencialidad de este programa tiene ca-racterísticas similares a las del FONAVI U,aunque se desarrolla en un ámbito institucio-nal más complejo, dada la modalidad y tipode financiamiento, y la diversidad de las enti-dades intermediarias.
· El establecimiento de requisitos de retenciónescolar y no utilización de trabajo infantil,requiere en este caso acuerdos instituciona-les de mayor complejidad.
F. Ejemplos de programas de Empleo
1. El programa PROIMUJER
Programa de promoción de la igualdad de opor-tunidades para la mujer en el empleo y la forma-ción profesional (PROIMUJER). Este programaes ejecutado por la DINAE del Ministerio deTrabajo y Seguridad Social. El objetivo generalde este programa es “promover una política acti-va de empleo en el aspecto formativo, tendientea incrementar la calidad de la oferta de trabajode las mujeres, teniendo en cuenta las nuevas com-petencias requeridas en el mercado de trabajo”.
El programa asume como estrategia la creaciónde un espacio interinstitucional donde participanETMs (Equipos Técnicos Multidisciplinarios),ECAs (Entidades de Capacitación), Intendenciasy actores locales, con la dirección, coordinacióny seguimiento de la UCP (Unidad Coordinadoradel Programa). En esta modalidad de gestión pú-
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blica privada, el Estado delega competencias peromantiene su responsabilidad ante la calidad ycobertura de los servicios.
La cobertura prevista en relación con la poblacióndestinataria es la siguiente:
· Cerro Largo: 85 beneficiarias· Montevideo Región Este: 125 beneficiarias· Montevideo Región Oeste: 125 beneficiarias· Río Negro: 85 beneficiarias· Rocha: 85 beneficiarias
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, resaltanvarios elementos
· Las políticas de empleo en si mismas se pue-den constituir en un mecanismo compensa-torio en los procesos de prevención y erra-dicación.
· Dado que estos programas comparten el mis-mo ámbito institucional que el CETI, la in-clusión de los requisitos planteados no pare-ce problemática
2. El programa de capacitación laboral paralos trabajadores rurales
Es un Programa que se ejecuta por un Acuerdoentre MEVIR y DINAE, con recursos del Fondode Reconversión Laboral, orientado a mejorar lasituación laboral de los trabajadores rurales me-diante acciones de capacitación diseñadas a partirde las posibilidades de empleo detectadas en cadazona.
Objetivos· Satisfacer demandas locales de capacitación
de mano de obra dependiente, por carenciasde la oferta existente, o por el encare de nue-vas modalidades, técnicas o rubros de pro-ducción.
· Incorporar o perfeccionar conocimientostécnicos que mejoren las situaciones de auto-empleo.
· Promover el uso de tecnologías apropiadasque favorezcan la reconversión productivapara el mejoramiento del ingreso familiar enel caso de pequeños productores.
· Capacitar para la creación de nuevos puestosde trabajo en el marco de pequeños proyec-tos productivos que se apoyan en el uso delFondo Rotatorio de MEVIR destinado a tra-bajadores rurales.
· Capacitar para el mejoramiento de la gestiónempresarial en situaciones de autoempleo ypequeños emprendimientos asociativos.
Población Objetivo· Trabajadores rurales: cuya condición de tales
se determina en razón del lugar de residencia(medio rural propiamente dicho o poblacio-nes menores con estilo de vida rural) y del ti-po de trabajo que se realizan en relación a rubrosproductivos agrarios (sean o no participantes enlos programas de vivienda de MEVIR).
· Personas de bajos recursos y con dificultosainserción en el mercado laboral; hombres,mujeres y jóvenes, desocupados o en activi-dad, trabajadores asalariados o independien-tes, o que tengan una empresa familiar (de pro-ducción o servicio).
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, desta-can varios elementos:
· Las políticas de empleo en si mismas sepueden constituir en un mecanismo compen-satorio en los procesos de prevención y erra-dicación.
· Dado que estos programas comparten el mis-mo ámbito institucional que el CETI, la inclu-sión de los requisitos planteados no pareceproblemática.
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· Este programa en concreto está focalizado sobreel medio rural, espacio donde se registra unafuerte prevalencia del trabajo infantil.
3. El programa de formación para trabajado-res en actividad
Es un programa de formación profesional y apo-yo a la creación o mantenimiento del empleo quetiene por finalidad la capacitación de trabajadoresen actividad, y busca favorecer la competitividadde las empresas y el mantenimiento de los pues-tos de trabajo.
Es cofinanciado por el Fondo de ReconversiónLaboral y para acceder al mismo se requiere queimpacte positivamente en el empleo, ya sea creán-dolo, consolidándolo o mejorando su calidad,que mejore la competitividad de la empresa, quese trate de una empresa con 20 o más trabajado-res, que la capacitación esté vinculada directa-mente con los puestos de trabajo ocupados o aocupar en el futuro y que la propuesta se acom-pañe con un Convenio de Capacitación suscritopor la empresa y una organización de trabaja-dores.
Para asignar los recursos y el porcentaje de finan-ciación la Junta nacional de Empleo, prioriza de-terminados sectores o empresas con problemasactuales coyunturales pero con posibilidades deexpansión, determinadas zonas geográficas ydeterminadas poblaciones de riesgo (mayores de45 años, mujeres, discapacitados).
Dentro de este Programa, se han aprobado yfinanciado acciones de capacitación para empre-sas y también para sectores de actividad.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, resaltanvarios elementos:
· Las políticas de empleo en si mismas se pue-den constituir en un mecanismo compensa-
torio en los procesos de prevención y erra-dicación.
· Dado que estos programas comparten el mis-mo ámbito institucional que el CETI, la inclu-sión de los requisitos planteados no pareceproblemática
· Este programa en específico pude tener im-pacto a nivel de prevención.
4. El programa de capacitación productiva
Ha sido formulado por la DINAE/JUNAE conel objetivo de incidir en las políticas activas deempleo y formación profesional. Está dirigido aatender aquellas iniciativas que, mediante accio-nes de formación profesional, se propongan me-jorar la situación del empleo de grupos con pro-blemas en el mercado laboral.
Las iniciativas podrán provenir de organizacionespúblicas o privadas que desarrollen programasy proyectos productivos relacionados con dife-rentes sectores o grupos de la población.
Las organizaciones, mediante la presentación depropuestas, podrán solicitar el apoyo en el marcode los cometidos de la DINAE y la JUNAE.
Las propuestas serán evaluadas por el equipotécnico de la DINAE y se propondrán a la JUNAEpara su aprobación y financiamiento. En casode ser aprobado, la organización promotoraserá responsable del seguimiento y evaluaciónde los impactos de la actividad desarrollada y dela realización de los informes exigidos por laJunta.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, destaca-mos varios elementos relevantes.
· Las políticas de empleo en si mismas sepueden constituir en un mecanismo compen-satorio en los procesos de prevención y erra-dicación.
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· Dado que estos programas comparten elmismo ámbito institucional que el CETI, lainclusión de los requisitos planteados noparece problemática
5. El programa de apoyo a la familia rural
Un área de acción importante es el apoyo a mi-croemprendimientos agroproductivos y artesana-les de mujeres y jóvenes del medio rural, quealientan desarrollos integrados, con considera-ciones ambientales, sociales y económicas. Esteapoyo se concreta a través de acciones de capa-citación, apoyo técnico para la formulación de pro-yectos, y búsqueda de posibles líneas de finan-ciación.
Objetivos· Articular aquellas acciones y apoyos estra-
tégicos que desde los diferentes Programasy Comisiones del MGAP se puedan concre-tar, a favor del desarrollo social y culturalde la familia rural y sus integrantes.
· Coordinar acciones con otras institucionespúblicas y privadas, nacionales y departamen-tales, ejecutoras de políticas sociales en ge-neral.
· Auspiciar mecanismos de apoyo institucio-nal, ya sea de carácter técnico como de índo-le financiero, a nivel público y privado, guber-namental y no gubernamental e internacio-nal.
Para el cumplimiento de estos cometidos, se ha dis-puesto que las diferentes Unidades Ejecutorasdel MGAP presten la colaboración que les sea re-querida.
La responsabilidad de la ejecución de las accio-nes que lleven al cumplimiento de los objetivosseñalados, está a cargo de la Dirección Ejecutivadel Programa, quien coordina las acciones conlos componentes básicos del mismo: la ComisiónHonoraria en el Area de la Mujer Rural, la Comi-sión Honoraria en el Area de la Juventud Ruraly la Unidad Técnica del PROFAMRU.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, destaca-mos varios elementos relevantes.
· Las políticas de empleo en sí mismas se pue-den constituir en un mecanismo compensa-torio en los procesos de prevención y erradi-cación.
· Este programa en concreto está focalizadosobre el medio rural, espacio donde se regis-tra una fuerte prevalencia del trabajo infantil.
· Se entiende que es factible la inclusión eneste programa de requisitos de retención esco-lar y no utilización de trabajo infantil, aunquese destaca la dificultad que implica el marcoinstitucional complejo donde interactúan insti-tuciones heterogéneas.
6. El proyecto fondo para el trabajo
En el marco del programa Ciudad Vieja Renueva,(Intendencia Municipal de Montevideo -URBAL)se constituye un fondo de microcréditos dirigidoa apoyar la consolidación de micro y pequeñasempresas y el surgimiento de nuevos emprendi-mientos, con el propósito de crear nuevos puestosde trabajo.
Población Objetivo· Empresas funcionando en Ciudad Vieja· Emprendimientos en proceso de instalación
en Ciudad Vieja
En ambos casos se dará prioridad a aquellos queincorporen puestos de trabajo para la poblaciónresidente en Ciudad Vieja. Podrá ser solicitadopor única vez y tendrán un monto máximo de60.000 pesos, equivalente a US$2,135 (calculadoa una tasa de cambio estimada de 28,1 pesos pordólar).
Se realizará una convocatoria a presentar proyec-tos durante mayo de 2004. Los solicitantes decréditos deberán poner a evaluación la viabilidadeconómico-financiera de su emprendimiento,que será realizada por técnicos especializados.
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Aquellos emprendedores que reciban un crédito,deberán firmar un vale en el cual se estableceránlas condiciones (monto, plazo, tasa de interés,garantía), para su devolución y acordar los térmi-nos del seguimiento por parte de la UnidadPymes.
Los acuerdos para la devolución se ajustarán encada caso, pudiéndose amortizar el crédito en 12cuotas para capital de trabajo y hasta 18 cuotaspara activo fijo. Lo reingresado por concepto dedevolución de cada crédito otorgado, formará par-te del Fondo para el Trabajo y será destinado ala adjudicación de nuevos préstamos.
En cuanto a la relación de este programa con lasacciones en el campo del trabajo infantil, hay va-rios elementos:
· Las políticas de empleo en sí mismas se pue-den constituir en un mecanismo compensa-torio en los procesos de prevención y erradi-cación.
· La inclusión de los requisitos planteados seestima pertinente en función de la focaliza-ción del proyecto en un área con potencialprevalencia de trabajo infantil.
G. Proyectos directamente vinculados altrabajo infantil
1. Programa Del Cardal
Propuesta de una acción concreta para laeliminación progresiva del trabajo infantil.
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Este programa está desarrollado por la Asocia-ción Civil CIPPUS en convenio con el INAME.Tiene a su vez convenios por el tema educativocon ANEP, específicamente con el Consejo de En-señanza Primaria, y por el tema alimentación tie-ne un convenio con el MTSS-INDA.
El objetivo general del proyecto es la eliminaciónprogresiva de las peores formas de trabajo infan-
til, posibilitando que los niños y niñas de 5 a 14años desarrollen sus potencialidades, cubriendolas necesidades básicas de salud, alimentación,educación y recreación. Por otra parte se buscapotenciar a los referentes adultos en la capacita-ción, reconversión laboral y la búsqueda de soste-nibilidad familiar.
El modelo de intervención de acuerdo a lo plan-teado por la Coordinadora y la Asistente Socialdel proyecto se basa en la aplicación de la meto-dología IPEC. Tiene tres componentes básicos,un programa de becas a niños y niñas; un progra-ma de complemento escolar con la modalidadde Club de Niños a contra-horario de la educa-ción formal con un acompañamiento y segui-miento del proceso educativo formal y un progra-ma de apoyo a las familias mediante procesosde capacitación y/o microemprendimientos eco-nómicos, acompañado de un seguimiento y apo-yo al desarrollo socio-cultural de la familia.
Se trabaja básicamente con niños y niñas prove-nientes de programas que atienden situacionesde calle, lo que no implica que toda la poblaciónesté en esa situación, ya que el programa tieneun abordaje preventivo, por lo que integra a niñosy niñas en riesgo potencial. Hay una asociación muydirecta entre situación de calle y trabajo infantil, y sibien no todos los niños y niñas atendidos son ohan sido trabajadores, se conceptualiza su situacióncomo de riesgo de ingreso al trabajo infantil.
El ingreso se procesa exclusivamente a partir dederivaciones, que son estudiadas por el equipotécnico de la institución. Las derivaciones pro-vienen del Programa de Calle de la propia insti-tución, Programas de Calle del INAME, Progra-mas de Calle de otras instituciones, y en los últimostiempos, del sistema educativo formal, básicamenteEscuelas Públicas dependientes del CEP, y existenalgunos casos derivados por el MVOTMA.
El equipo técnico manifiesta que no hay mecanis-mos de selección de riesgos para definir el in-greso de las familias al programa, pero observan-
106
do el listado de condiciones de ingreso de las fa-milias suministrado por el programa, surge quese busca el ingreso de familias con un mínimode activos sociales y actitudinales.
A continuación se presenta la lista de condicio-nes requeridas para el ingreso de la familias:
· Ser derivadas desde otra institución· Estar vulnerables a una situación de trabajo
infantil o presentarlo· Residir en una zona de fácil acceso al local
del programa (nota del investigador: los en-trevistados plantean que esto no es exclu-yente)
· Tener a los niños insertos en el sistema edu-cativo (nota del investigador: los entrevis-
tados plantean que de no ser así, tienen queasumir el compromiso de una inserción in-mediata).
Los adultos referentes deben:
· Presentar antecedentes laborales· Mostrar disposición a participar de un pro-
yecto de reconversión laboral· Interés por integrarse a las demás actividades
del programa.
Se establece una relación contractual entre lainstitución, los referentes adultos y el niño,donde se explicitan derechos y obligaciones.A continuación, se reproduce el texto del con-trato.
“DEL CARDAL”
ACUERDO DE FUNCIONAMIENT O
Por una parte, la Asociación Civil CIPPUS a través del PROGRAMA “DELCARDAL”, y por otra parte el Sr./ Sra. ____________ a cargo del niño/ niña__________ se comprometen a cumplir lo siguiente:La ASOCIACIÓN CIVIL CIPPUS, a través de su PROGRAMA “DEL CARDAL”a:
· Pagar una beca mensual de 5 UR, que aporta INAME, al Sr./ Sra. ———————— como forma de sustitución del ingreso producto del trabajo en calle delniño/ niña ———————
· Proporcionar un espacio complementario al horario escolar al niño/ niña, delunes a viernes donde se brindará una atención integral.
· Brindar al grupo familiar orientación, asesoramiento, capacitación y acom-pañamiento, apuntando a la reconversión y sostenibilidad de la economía familiar.
· Supervisar las diferentes etapas del proceso.
El Sr./ Sra. ———————————————————————————· Mantener al niño en la escuela u otra modalidad educativa, haciéndose cargo de
su asistencia y rendimiento.· Evitar que el niño participe en actividades laborales.· Procurar para el niño un estado de salud adecuado, a través de la atención co-
rrespondiente, evitando cualquier tipo de maltrato.· Enviar regularmente al niño las actividades del Programa Del Cardal.
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· Administrar adecuadamente la suma recibida por el programa, procurando elmayor bienestar del niño.
· Participar en la capacitación laboral, con miras a una reconversión laboral efectiva.· Aceptar supervisión familiar por parte del programa.
El niño ————————————————————————————· Asistir todos los días a la escuela y preocuparse por atender, portarse bien y no
pelear.· Ir limpio y cuidar la túnica y los útiles.· Hacer los deberes todos los días.· No salir a trabajar.· Participar de las actividades del Programa.
————————— ————————— ——————————-Programa Del Cardal Sr./ Sra. Niño
EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DE ALGUNAS DE ESTAS CLAÚSULASDEL ACUERDO, SE SUSPENDERÁ EL PAGO DE LA BECA.
ESTE PROCESO TIENE UN MÁXIMO DE DURACIÓN DE 2 AÑOS,QUEDANDO ESTABLECIDO QUE ENTRE EL TERCER Y CUARTOSEMESTRE DE ESTE PROCESO SE COMENZARÁ EL RETIRO PROGRESIVODE LAS BECAS.
La población atendida mantiene un promedio de70 niños por año en la franja de 5 a 14 años. Exis-te un pequeño porcentaje de niños en la franjade 0 a 5 y de 15 a 18, que ingresan por estar vin-culados a los grupos familiares. El proyecto co-menzó su ejecución en el año 2000 y continúaen actividad. Si bien se han dado casos de egresosantes del cumplimiento de los dos años, en térmi-nos generales las familias completan el períodoy en muchos casos continúan vinculadas a la insti-tución en otras actividades.
En cuanto al área geográfica de incidencia, se to-ma como referencia la zona donde los niños lle-vaban adelante las actividades laborales de calle.Esto tiene como consecuencia, dada la circula-ción intensa de transporte y personas, que el lugarde residencia sea variado.
Uno de los ejes de trabajo con los referentes adul-tos, se relaciona con el desarrollo de microempren-
dimientos y/o procesos de capacitación. Losprocesos de capacitación más frecuentes seconcentran el área de limpieza, gastronomía ydesarrollo de calificaciones acordes a las deman-das del sector servicios. Los microemprendimien-tos están focalizados hacia pequeñas actividadescomerciales, producción artesanal hogareña yservicios en general.
Los procesos de capacitación están financiadosa partir de un convenio con el INAME, de cuyosfondos se paga el trabajo de los capacitadotes.
Los microemprendimientos se financian a partirde un aporte específico del INAME-DASSE. Aeste momento no se dispone de información sobrelos montos de los proyectos financiados, pero lamodalidad de financiamiento supone un 50% delo aportado en carácter de donación y el restante50% en carácter de préstamo. A la fecha se encuen-tran en funcionamiento 20 microemprendimientos.
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Otro de los ejes de trabajo es el otorgamiento debecas para que los niños y niñas abandonen ono ingresen a situaciones de trabajo infantil. Elmonto de las becas es de 5 UR (cada UR equivalea $225 pesos uruguayos a febrero del 2004, esdecir, US$8 dólares americanos) lo que significaun ingreso de $1,125 por niño/a por mes. Comopueden ingresar hasta 3 niños o niñas por familia,el complemento de ingreso familiar oscila entre$1,125 y los $3,375 pesos uruguayos. Teniendoen cuenta que el salario mínimo nacional es de$1,242 (febrero de 2004) se observa que la canti-dad oscila entre el 90% de un salario mínimo y2,71 salarios mínimos.
Esta beca se paga en dinero en efectivo, y no sesolicitan comprobantes de compra para rendir
cuentas. De todas formas, el equipo técnico rea-liza un seguimiento de la utilización de la beca,manifestando que se utiliza generalmente paragastos de alimentación, vestimenta, y arreglos yequipamiento de los hogares.
El otro mecanismo compensatorio utilizado conlas familias es la entrega de una canasta de alimen-to de INDA de aproximadamente 10 kilos. Estose complementa con el servicio de comedor exis-tente en el centro para los niños, que según el ho-rario, incluye desayuno, almuerzo y cena. Estose cubre con una partida de alimentos que entregaINDA al centro. El financiamiento del proyectoes compartido por varias instituciones. Presenta-mos un cuadro sumario con la estructura delmismo.
CUADRO 15Estructura de financiamiento
Prestación
Cubre becas de70 niños
Cubre 24microemprendimientos
Una canasta mensual de 10kilos hasta 5 integrantes delnúcleo familiar; si superanesta cantidad llevan doscanastas
Dos comidas diarias para70 niños
Proporcionan un maestrode apoyo
Partida en efectivo parasalarios del personal ygastos de funcionamiento.
Financiador
INAME DASSE
INAME DASSE
MTSS INDA
MTSS INDA
ANEP CEP Educaciónde Adultos
INAME Convenios
Monto
Aprox. US$2730 por mes
No se disponede información
No se disponede información
No se disponede información
No se disponede información
No se disponede información
Modalidad
Becas
Microemprendimientos
Canasta de alimentos
Comedor para niños
Complementoeducativo escolar
Funcionamiento dellocal y la estructuracentral del programa
Fuente: Programa Del Cardal120
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En los inicios del programa recibieron apoyo denutricionistas del INDA y asesoramiento para lamedición de peso y talla de los niños. Esto se dis-continuó y por el momento no se trabaja en esesentido.
El equipo de trabajo está integrado por un Direc-tor de Programa, un Director Técnico, un Coor-dinador de Enlace, dos Asistentes Sociales, uncapacitador laboral, dos maestras, tres educado-res, una cocinera, un auxiliar de servicio, un admi-nistrador, dos contadores (colaboradores en ase-soramiento contable en micro emprendimientos),un sereno encargado de mantenimiento.
En cuanto a la evaluación del proyecto, tienenevaluaciones internas y externas. Las evaluacio-nes externas han sido realizadas por el INAME,y reciben una supervisión permanente por partede una supervisora de la División de Convenios.INDA supervisa su componente a partir de unsistema de planillas de consumo de alimentos.Se han intentado realizar evaluaciones objetivasde talla y peso, pero el equipo tiene dudas sobrela eficiencia de las mismas, ya que fueron de difí-cil aplicación y no existe confianza en los resul-tados que surgieron de las mismas.
En cuanto a la evaluación interna de la institu-ción, se marcan ciertos puntos de interés: Encuanto a logros, los niños han salido o no han in-gresado a actividades laborales; existe un buensostenimiento de la inserción escolar, registrán-dose procesos de nivelación interesantes; losniños sostienen bien su asistencia a las activida-des de contra-horario del programa, con un buennivel de participación; y finalmente, se han regis-trado –en relación a las familias– modificaciónde roles, a partir del apoyo a procesos socio-cul-turales y la aplicación de mecanismos com-pensatorios económicos.
El equipo técnico marca también algunos cuellosde botella que se están discutiendo internamente.En primer lugar surgen las incertidumbres sobre¿qué sucede después de los 2 años? Algunas fa-milias siguen en contacto con el centro y pueden
continuar la trayectoria iniciada a partir de estaexperiencia, pero no queda claro la posibilidadde poder sostener esta situación para todos loscasos.
Un segundo tema de carácter más específico estávinculado con los efectos que ha tenido la crisiseconómica sobre los subsidios públicos. Desdehace más de un año el INAME se retrasa en el pa-go de las becas, e INDA no siempre entrega losalimentos de acuerdo a lo pactado. Esto lleva aque el programa incurra en un incumplimientode contrato con las familias, lo que provoca un se-rio inconveniente para el proceso socio-educativoiniciado. Aparte de la conflictividad que generacon la familias, introduce un grado de incerti-dumbre en las estructuras familiares construidasa partir de un ingreso fijo, lo que hace retrocederlos logros alcanzados anteriormente.
Un tercer tema en discusión, está vinculado conla factibilidad de algunos microemprendimiento,lo que lleva a pensar en reformular la planifica-ción de los mismos. Se han dado caso de instala-ción de pequeños comercios sin evaluar el po-tencial de mercado de la zona, y por otra parte,se han instalado en algunos casos en zonas dondeestán expuestos a robos, sin contar con elementosde seguridad. Estas experiencias están montadascon muy poco capital, y un robo puede significarel cierre de la misma.
2. Proyecto Pro Niño
Trabajo Infantil en Uruguay: hacia su erradica-ción. Proyecto Pro Niño Uruguay.
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Este programa está desarrollado por la Asocia-ción Civil Gurises Unidos. Tiene a su vez conve-nios por el tema educativo con ANEP, específica-mente con el Consejo de Enseñanza Primaria, ypor el tema alimentación tiene un convenio conel MTSS-INDA.
El objetivo general del proyecto es Contribuir amejorar la calidad de vida de niñas y niños enUruguay. Reinsertar al niño en el sistema escolar
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a partir de un convenio con las familias y las es-cuelas, contando con el apoyo temporal de unabeca para aquellos niños. El modelo de interven-ción de acuerdo a lo planteado por el Coordina-dor del proyecto se basa en un proceso educativofamiliar apoyado por mecanismos compensato-rios de tipo económico, seguimiento socio-edu-cativo de los niños/ niñas, y capacitación laboralunida a microemprendimientos.
Tiene tres componentes básicos, un programade becas a niños, un programa de seguimientoeducativo formal e informal, un programa deapoyo a las familias mediante procesos de capa-citación y/o microemprendimientos económicos,acompañado de un seguimiento y apoyo aldesarrollo socio- cultural de la familia. Este pro-ceso se coordina con Enseñanza Primaria, y conlas redes sociales locales. Se destaca específica-mente el valor del trabajo en redes.
Se desarrollan una serie de actividades que apun-tan a la reinserción escolar del niño, a la genera-ción de alternativas socioeducativas para eltiempo libre, a la sensibilización de los actoreslocales y a la creación de alternativas laboralespara los familiares adultos referentes. Las activi-dades desarrolladas incluyen: Diagnóstico fami-liar/ Trabajo directo con las familias involucra-das/ Trabajo con las instituciones comunitarias(policlínicas, escuelas y liceos, clubes, etc)/ Ta-lleres recreativos y educativos con niños y adoles-centes/ Trabajo directo con madres y padres(talleres de planificación, capacitación)/ Tallerescon maestras y directoras/ Seguimiento escolarde niñas y niños.
Se trabaja con niños derivados de programas decalle, de las Escuelas Públicas de Primaria, y delas redes sociales. No se asocia necesariamentetrabajo infantil con situación de calle. El ingresose procesa exclusivamente a partir de derivacio-nes, que son estudiadas por el equipo técnico dela institución.
El coordinador manifiesta que hay mecanismosde selección de riesgos para definir el ingresode las familias al programa, para asegurar un pisomínimo que permita trabajar dentro de los pará-metros planteados por el proyecto.
A continuación presentamos los criterios deselección utilizados:
La unidad de intervención es la familia. Hasta elaño 2003 la unidad de intervención era el niño,relacionado con que esa era la pauta que orien-taba al proyecto en otras partes de América Latina.A partir del ingreso del nuevo coordinador (haceun año) se produce una reconceptualización delabordaje, y se define un modelo de intervenciónintegral sobre la familia.
Para definir un ingreso se realiza un diagnósticofamiliar, que busca establecer un mínimo de su-ficiencia familiar para sostener el proceso. Lossiguientes criterios orientan la selección de lasfamilias.
· Que la familia tenga por lo menos un niñoentre 4 y 14 años
· Que por lo menos haya un niño con pertur-bación en la escolarización
· Que exista algún grado mínimo de proble-matización de la situación por parte de la fa-milia
· Las potencialidades de los referentes adultos· Que existan padecimientos por parte del niño· La capacidad de proyección de los adultos· Se evalúa la capacidad de la familia de cum-
plir acuerdos· Se evalúa la capacidad de la familia de apro-
piación de las posibilidades brindadas
Se establece una relación contractual entre lainstitución, los referentes adultos y el niño, dondese explicitan derechos y obligaciones. A conti-nuación, se reproduce el texto del contrato omi-tiendo los nombres de los involucrados.
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MODELO DE ACUERDOPROYECTO PRONIÑO
En Montevideo, con fecha _______ en el marco del Proyecto Pro niño (MOVICOM- BELLSOUTH y Gurises Unidos) se ha alcanzado un Acuerdo entre la AsociaciónCivil Gurises Unidos y la familia ___________, con el fin de emprender un conjuntode acciones que permitirán mejorar la calidad de vida del núcleo familiar y queincidirá en el proceso de educación básica de los niños y adolescentes de dichafamilia.A través del Acuerdo , la Sra. ___________ se compromete a:Apoyar la concurrencia de _________ y ________ al liceo y la U.T.U.Apoyar la concurrencia de _________ y ________ a la Escuela Nº xxx.Favorecer la participación de los niños en las actividades educativas y recreativasimpulsadas por y desde Gurises Unidos.Gestionar la C.I. de _________.Apoyar la operación de __________.Concurrir a los espacios de alfabetización.La participación de una reunión quincenal con el equipo de Gurises Unidos en lugary horario a convenir.Que los niños no realicen ninguna forma de trabajo.Los niños _______, _______, ______ y ______ se comprometen a:Concurrir en tiempo y forma a la a la escuela, liceo y U.T.U. respectivamente.Esforzarse en el cumplimiento de las tareas escolares.Participar en actividades educativas y recreativas extracurriculares.No desarrollar ninguna forma de trabajo.Gurises Unidos se compromete a:Apoyar económicamente a la familia en los rubros alimentación, vestimenta e insumosescolares.Generar propuestas educativas y recreativas que favorezcan el desarrollo integral delos niños integrantes del núcleo familiar.
En la medida en que surjan dificultades en la implementación del Acuerdo, se buscaránsoluciones alternativas. Si a pesar de ello, no se cumple con lo acordado, GurisesUnidos puede finalizar con el apoyo. Este Acuerdo se extenderá por tres meses desdela fecha donde se realizará una evaluación con la familia.
Firma de los integrantes del núcleo familiar:____________________
La población atendida en el período de ejecucióndel proyecto ha sido de 500 niños y niñas, tenien-do durante el año 2003 la cantidad de 300 en lafaja de edad de 4 a 14 años. El proyecto comenzósu ejecución en el año 2000 y continúa en activi-dad con financiamiento asegurado hasta el 2005.El tiempo de permanencia es de un año, pudien-
do continuar la intervención, sujeta a la evalua-ción del proceso familiar.
En cuanto al área geográfica de incidencia, setoma como referencia geográfica las zonas don-de están instaladas otras experiencias de la insti-tución. Hay tres zonas en Montevideo, Centro-
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Cordón, Malvín Norte, y Piedras Blancas, y unaexperiencia en el interior del país, en el departa-mento de Maldonado.
Uno de los ejes de trabajo con los referentes adul-tos, se relaciona con el desarrollo de microempren-dimientos y/o procesos de capacitación registrán-dose integraciones estables al mercado laboralen tareas de carnicería, apicultura, limpieza. Gas-tronomía.
Aparte de la capacitación y el seguimiento socio-educativo a la familia, se realizan acciones deapoyo puntuales que se estiman necesarias paraconsolidar algunas inserciones laborales, porejemplo, conseguir vestimenta adecuada, pagar unaprótesis dental, comprar una bicicleta para facili-tar el transporte.
El proyecto está financiado por la FundaciónMovicom BellSouth de Estados Unidos y por sufilial Movicom BellSouth de Uruguay. El fi-nanciamiento total es de US$80,000 al año, loque supone un total de US$ 400,000 al final delperiodo de ejecución. El 70% del monto esfinanciado por la Fundación en Estados Unidos,y el 30% restante por la Empresa en Uruguay.Este financiamiento esta previsto para el soportedel proceso socioeducativo, por lo que no incluyegastos de infraestructura. Estos con cubiertos confondos de Gurises Unidos.
El monto de dinero recibido por la familia fluctúaentre 1,000 (US$38,58) y 3,000 (US$106,76)pesos uruguayos, de acuerdo al número de niñosy al estudio de las necesidades de la familia. Estoimplica que el subsidio cubre, a valores de febre-ro de 2004, entre el 80% de un salario mínimo y2,4 salarios mínimos.
Aparte de la beca, se entrega dinero para trans-porte (boletos de ómnibus), para reparaciones enlas viviendas, y para cubrir emergencias variasque son evaluadas por el equipo.
A partir del seguimiento socioeducativo a lafamilia, se realiza un acompañamiento para faci-
litar el acceso a diversos servicios públicos, comopor ejemplo los servicios de salud, de alimenta-ción, de documentación, acceso a subsidiossociales, etc.
Esta beca se paga en parte en dinero en efectivo,y en parte en tiquetes de alimentación. Se solici-tan comprobantes de compra para rendir cuentasporque es el medio de justificar los gastos antela auditoría contable.
El equipo de trabajo está integrado por un Coor-dinador y un equipo de profesionales entre losque se cuentan educadores, psicólogos, asistentessociales y antropólogos.
En cuanto a la evaluación de la institución, seentiende que la experiencia se está desarrollandoen el marco de los parámetros previstos: los niñoshan mejorado los resultados educativos, están enun 100% escolarizados, y se perciben avancesen el desarrollo socio-cultural de las familias.Se destaca que el fenómeno de erradicación ycambio de roles en la familia es altamente signi-ficativo, si se tiene en cuenta que al ingreso alprograma el 90% de las familias tienen el 100%de las NBI insatisfechas, siendo los niños trabaja-dores los que aportan el 80% de los ingresos delhogar, y el restante 20% proviene de subsidios es-tatales. Con este punto de partida, lograr la erradi-cación del trabajo infantil y la inserción laboralde los referentes adultos es un resultado amplia-mente exitoso.
Como limitaciones se plantean algunos proble-mas para el acceso a los servicios públicos, sobretodo los servicios de salud. El proyecto tiene elapoyo para la atención de urgencia y emergenciacon la empresa privada SUAT, que ha dado bue-nos resultados. Pero a la hora de derivar casoshacia el sistema público, se producen cuellos debotella difíciles de superar. A modo de ejemplo,se realizó un diagnóstico odontológico a 100 ni-ños. Se presupuestó el costo de las diferentes in-tervenciones odontológicas para los casos diag-nosticados, y las mismas ascendían a la suma deUS$ 42.000. El tratamiento no se pudo abordar
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porque significaba el presupuesto de 6 meses delproyecto.
3. Proyecto 300
Este proyecto es ejecutado por la División, Pre-vención y Promoción Comunitaria. Del INAME,en acuerdo con Programas de Calle del propioINAME y en convenio con ONG de infancia.
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El proyecto 300 supone una modalidad novedosaen Uruguay, que adquiere la figura de “tercerpagador” en la ejecución de proyectos sociales fi-nanciados por el sector privado, con mecanismosde recaudación directa privados, mediante una fis-calización financiera privada, y una fiscalizacióny seguimiento técnico-estatal, que subvencionaa la población objetivo de proyectos sociales gu-bernamentales y de ONG.
Los coordinadores del proyecto plantean que elmismo es ante todo una herramienta, que proveeuna beca de apoyo a la “salida de calle” de niños/niñas en el marco de proyectos de trabajo con fa-milias que presentan situaciones de calle.
Desde este proyecto no se conceptualiza el objetode intervención desde la perspectiva de la erradi-cación del trabajo infantil. Si bien, en la entrevistacon los coordinadores, a instancias del investiga-dor, se discute el tema, y se acepta que la proble-mática que abordan incluye situaciones de tra-bajo infantil, no tienen el tema instalado específi-camente en su agenda, y no han tenido acceso albackground existente sobre trabajo infantil, tantoen sus aspectos legales, teóricos, y estadísticos(distribución del problema).
La construcción del objeto de intervención serealiza teniendo como tema central la situación decalle, y el abordaje en todos lo casos toma comounidad de intervención a la familia. Se entiendeque el trabajo infantil es una actividad más dentrode las actividades de calle.
En principio vamos a describir el mecanismo definanciamiento, para luego ingresar en la opera-tiva concreta del proyecto.
Los ingresos que sostiene a este proyecto provie-nen de la donación voluntaria que se solicita acada persona que pasa por la caja de dos cadenasde supermercados: Tienda Inglesa y MULTIA-HORRO. Las cajeras consultan a cada cliente so-bre su voluntad de donar un peso uruguayo parael INAME. Si el cliente acepta, se agrega ese pesoa su factura de compra. Estas dos cadenas entre-gan esta recaudación al INAME, al Proyecto 300.Se llama 300 porque incluye a 300 niños y niñasbeneficiarios en cada fase de implementación.Estos fondos no pueden ser aplicados a ningúnotro rubro que no sea el pago directo de la becaa la familia. El INAME no tiene libre disponibili-dad de estos fondos, que son fiscalizados por unaempresa privada de auditorías y por el propioINAME.
La beca consiste en la entrega de una libreta deTiquete Alimentación cada 15 días, por un valorde $1,000 pesos uruguayos (equivalente aUS$35,58) mensuales por niño o niña. Cada fa-milia puede recibir hasta tres becas.
Estos tiquetes sirven para adquirir solamentealimentos en comercios formalmente estableci-dos. Antes de recibir la nueva libreta de tiquetes,cada familia tiene que hacer una rendición de cuen-tas mediante facturas de compra, ante el referenteinstitucional que hace el seguimiento educativo.
Las becas nunca tuvieron carácter monetario. Seentiende que el tiquete entregado por un ladofacilita el control de su uso, ya que restringe lacapacidad de compras a los alimentos. Pero seplantea que este sistema tiene limitaciones, por-que no permite cubrir otros gastos de las familiasque también son importantes para facilitar elproceso educativo, por ejemplo, vestimenta, com-bustible para cocina y calefacción, transporte,
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etc. El sistema sólo cubre el rubro alimenta-ción.
La condición básica para el mantenimiento dela beca es que el niño o niña abandone la situa-ción de calle, y se inserte en el sistema educativoen forma permanente. La otra condición es quela familia pueda sostener el encuadre socio-edu-cativo que le propone la institución que solicitay respalda la beca.
Hasta el momento se han recaudado aproximada-mente $7,200,000 pesos uruguayos (equivalen-tes a US$256,200) de los cuales se aplican$3,600.000 pesos uruguayos (equivalentes aUS$128,113) a la primera fase y una cantidadsimilar a la segunda. El 97% de esta cifra pro-viene de las donaciones ciudadanas, y existe un3% que responde a donaciones directas de em-presas privadas.
El equipo de trabajo de referencia para cada fami-lia hace un contrato con la familia que dura tresmeses y se va renovando cada tres meses durantedos años. Este es el límite máximo de permanen-cia en el programa.
El INAME comenzó por direccionar las becashacia proyectos de calle, en principio dentro delos programas del propio organismo, luego exten-dió la acción hacia instituciones, especialmenteONGs de infancia, que tienen programas de calle.En un segundo momento, se amplió el campo deacción hacia programas que no son de calle, ha-ciendo énfasis en este caso en el perfil de la pobla-ción. Esto se percibe por parte de los coordinado-res como una acción positiva, ya que mantienela focalización cambiando los ejes de la cons-trucción del objeto, esto es, la calle pasa a seruna eventualidad dentro de un perfil de familiaque presenta indicadores de riesgo social.
La cobertura territorial es amplia, ya que las be-cas se aplican sobre la red de atención social gu-bernamental y no gubernamental, que está muyextendida. Los límites etarios son amplios,abarcando una casuística que va de 0 a 18 años.
A modo de ejemplo, resulta interesante reprodu-cir una cita de una entrevista realizada a la coor-dinadora de un programa del INAME: “…trabajamos con muchas mamás con bebes, el36% de la población con la que trabajan sonniños menores de 4 años, Cuando nosotros hace-mos la coordinación para que sea atendido, vie-ne de una situación de calle, la mamá con su be-be, entonces se busca una alternativa para quela madre salga de la situación de calle, El pro-yecto 300, en realidad es una herramienta paratrabajar con la familia la salida de calle, inde-pendientemente cual sea la actividad que el niñotiene en la calle. (entrevista a coordinadora deproyecto INAME)
A partir de las entrevistas surge que el eje deacción de los proyectos que reciben estas becases la intervención socio -educativa sobre la fami-lia. Plantean que al principio se veía al sistemade becas con desconfianza, porque la tradiciónde trabajo estaba centrada en los aportes socio-educativos desde lo discursivo, sin incurrir enacciones asistencialistas directas. En muchos ca-sos, se aceptó con reparos la opción de las becas,justamente por considerarlas asistencialistas,pero a partir de la implementación de proyecto,entienden que se convirtieron en una herramientade soporte del proceso educativo.
Directamente vinculado al sistema de becas serealiza un seguimiento al desempeño escolar delos niños en acuerdo con las Escuelas Públicas.
Si bien el proyecto no está concebido desde laperspectiva de la erradicación del trabajo infantil,los equipos plantean con fuerza que uno de losprincipales problemas a resolver es la situaciónlaboral de los referentes adultos, esto es, larealidad del trabajo infantil está naturalizada,y se percibe como una estrategia familiar quecompensa las dificultades de inserción laboraladultas.
El hecho que algunos de estos programas de-sarrollen estrategias de microemprendimientoseconómicos y/ capacitación laboral no está
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relacionado con el proyecto 300 en sí mismo,sino con la estrategia de las instituciones ejecu-toras. Algunas de estas instituciones plantean lanecesidad de trabajar este tema, y reconocen quelo están haciendo en forma artesanal: “cualquiercomponente vinculado con los aspectos deinserción laboral deben de atender a las carac-terísticas de la población, hemos tratado de ins-trumentarlo nosotros artesanalmente, no comopolítica sistemática, el año pasado trabajamoscon mamas en capacitación para costura, perotodo esto muy artesanal, con los recursos muyacotados, con recursos del barrio, que se capaci-ten y se inserten, también muy artesanalmenteen sus barrios, cuando alguna institución las pue-de acompañar, cuando no, están medias solas yno tienen máquina, lo que nos queda es poderseguirlas. También hay experiencias incipientes,en el tema jornales solidarios de la IntendenciaMunicipal de Montevideo, por ejemplo, es unamezcla de transferencia de renta con una contra-parte que no es trabajo, este año fue por sorteo,tampoco tocaron a tantas familias, y terminógenerando una situación que era transferenciade renta más que empleo, allí hubo un movimien-to externo al INAME que a nosotros nos sirviópara motivar, eso generó muchísima motivacióny muchísima frustración al no poder accedertodos los interesados”. (entrevista a coordinado-ra de proyecto INAME)
En cuanto a la evolución del proyecto 300, seentiende que ha habilitado a un corrimiento delos roles en las familias atendidas, el niño se esco-lariza, y la madre, al tener una colaboración pararesolver la situación alimentaria cotidiana puedeproyectarse un poco más. Se entiende que en esteproceso se cambia la dinámica interna de la fami-lia, pero existen dudas sobre la capacidad de lasmismas de sostener esta situación luego de ter-minada la intervención del proyecto.
Por otra parte, se insiste en que esta estrategia esfactible en los casos en que la salida a calle tieneuna causa fundamentalmente económica, ya queen esos casos el mecanismo compensatorio opera
rápidamente. Esto deja fuera del programa a ungrupo de población que no tiene los activos sufi-cientes para responder al encuadre exigido porel proyecto.
Existe suficiente acumulación teórica como paraafirmar que una de las causas del trabajo infantilradica en estructura culturales al interior de lasfamilias. El proceso de cambio de estas estructu-ras es una caja negra, que se puede comenzar aabrir a partir de la evaluación rigurosa de los pro-cesos –como el proyecto 300 por ejemplo– inter-vienen mediante herramientas socio- educativasy compensatorias. En este caso, queremos dete-nernos en la percepción que tienen los coordina-dores de este proyecto, sobre los cambios en lasestructuras culturales familiares, sumados a loscambios que genera también en las rutinas insti-tucionales de la Escuela Pública, y en las estruc-turas y rutinas de los educadores sociales quetrabajan en la primera línea de acción con estapoblación: “… yo creo que hay un impacto edu-cativo claro en la posibilidad de poder pro-yectarse, de poder organizar una compra, depoder manejar los tiempos internos a la familia,cada 15 días, no es un tema menor el valor queentra a tener el niño que trae el ticket que entraa la casa, y la escuela también, el lugar que sele da a la escuela, abre también una brecha enla escuela, porque hay un equipo que está per-manentemente relacionándose a partir de esteniño. La mirada y la perspectiva entra a cambiar,ojalá cambiara más. Otro impacto atendiblepara mi, es la movilización que genera a quienesestán en primera línea de trabajo directo es decir,hay familias que en este tiempo han hecho unaprendizaje, hemos caminado juntos dos años,en el sentido de poder generar un soporte ma-terial, y yo creo que eso en las dinámicas de losequipos, en las prácticas y los análisis con-tribuyó a abrir otros frentes de batalla.” (entre-vista a coordinadora de proyecto INAME)
A partir del análisis de la rendición de cuentasque hace cada familia, se ha podido observar unproceso de racionalización en el consumo y de
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organización de los tiempos que implica un fuertecambio cultural, para familias que al ingreso, notienen la posibilidad de proyectarse ni siquierapara el día siguiente. Como último elemento deevaluación, se plantea la tensión social que pro-voca la asignación de becas en las comunidadesde referencia. El proyecto es focalizado, por lo
que la selección de las familias significa tam-bién la exclusión de otros potenciales bene-ficiarios. Esto provoca problemas al interior delas comunidades, que son transferidos en formade tensiones entre vecinos por un lado, y re-clamos a las instituciones que intervienen porotro.
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IX. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Por último, habiendo completado la discusiónsobre el problema del trabajo infantil, sus condi-cionantes estructurales, y las respuestas emer-gentes desde la sociedad en forma de políticassociales, resta analizar la estructura de la coope-ración internacional vinculada con las políticassociales, para poder así evaluar el potencial dedesarrollo de las mismas desde el punto de vistade su financiamiento.
El análisis de la cooperación internacional enUruguay presenta ciertas dificultades, ya que nohay estudios previos que presenten globalmentela información consolidada de todas las fuentes.Por otra parte, los estudios disponibles no presen-tan un nivel homogéneo de actualización y rele-vamiento de la información. Lo que hay dispo-nible son estudios parciales, generados desde laATPS, desde el PNUD, y eventualmente de algu-
na de las agencias bilaterales con sede en el país.Desde esta perspectiva, vamos a presentar la infor-mación recabada por fuente de información, enel entendido que se está cubriendo una parte al-tamente sustantiva de la Cooperación.
A. El marco de cooperación con el PNUD
Desde la información que surge del PNUD(PNUD; 2004), se analizan los resultados delPrimer Marco de Cooperación con Uruguay(1997-1999), aprobado en septiembre de 1997por la Junta Ejecutiva del PNUD durante su ter-cer período ordinario de sesiones, y posteriormen-te extendido hasta el año 2000.
Desde este Primer marco de cooperación seidentificaron 4 áreas básicas de cooperación.
CUADRO 16Primer Marco de Cooperación con Uruguay
Participación de las áreas 1998/2000
Áreas de cooperación Sub-áreas %
Consolidación de los procesos de reforma e Reforma del Estado 47,9 %integración social para la gobernabilidad y Gobernabilidad
Políticas Sociales 23,6 %
Total área 71,5 %
Apoyo al desarrollo productivo con miras a una 10,4 %mayor competitividad y eficaz inserción en elmercado regional e interregional
Apoyo a la protección del medio ambiente 5,5%
Otras iniciativas 12,6 %
Fuente: PNUD, 2004
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De este cuadro surge claramente el peso que hatenido la reforma del Estado en la distribuciónde la cooperación internacional. En el caso de laparticipación de la sub-área de políticas socialesen la cooperación, no tenemos parámetros paraevaluar su impacto, pero comparándola con la par-ticipación que tiene el gasto social dentro delgasto público total, 72,5% en el período 98-99(CEPAL, 2001), podemos a modo de hipótesisplantear que por lo menos hasta ese momento,el apoyo a las políticas sociales desde el marcode cooperación, no era una prioridad, concentrán-dose los esfuerzos en el proceso de Reforma delEstado.
Uno de los aspectos que destaca el informe dereferencia es que la modalidad de ejecución hasido casi exclusivamente nacional. “Esta modali-dad, que ha dado importantes resultados en laregión durante el período que se analiza, ha pro-
bado ser eficaz y eficiente en Uruguay. Graciasa esto, se ha colaborado con el Gobierno en unagran movilización de recursos (con fondos pro-venientes del propio Gobierno, del Banco Intera-mericano de Desarrollo y del Banco Mundialcomo principales fuentes de financiamiento) queexcedieron las estimaciones iniciales expresadasdurante la aprobación del Primer Marco de Coo-peración. Durante el período, se realizaron expe-riencias no tradicionales en cuanto a moviliza-ción de recursos en apoyo a programas nacio-nales, estableciendo Fondos Fiduciarios con lacooperación bilateral e incorporando al sectorprivado en la financiación de algunos progra-mas.” (PNUD, 2004)
A partir de esta evaluación, es importante anali-zar la estructura de la cooperación, que se presen-ta en el cuadro 16, identificando las diferentesfuentes y modalidades de financiamiento.
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CUADRO 17Recursos desembolsados en el Marco de Cooperación período 1997-2000
Fuente de Modalidad Tipo de Fondos Montos enFinanciamiento millones de
dólares
PNUD Aporte PNUD Recursos regulares 2,8
38 % sobre fuente
Fondo para elMedio Ambiente 3,4
46 % sobre fuente
F. multilateral Protocolode Montreal 0,4
5 % sobre fuente
Fondos Fiduciarios 0,8
11 % sobre fuente
Subtotal PNUD 7,4
6 % sobre total
Recursos del Costos Fondos propios 64,2Gobierno compartidos
62 % sobre fuente
Préstamos BID 32,6
31 % sobre fuente
PréstamosBanco Mundial 7,0
7 % sobre fuente
Subtotal Gobierno 103,8
88 % sobre total
Sector privado Costos F. canalizados por elcompartidos sector privado 4,1
4 % sobre total
Cooperación Costos Aportes de organismosbilateral compartidos bilaterales 1,8
2 % sobre total
Total 117,1
Fuente: PNUD, 2004
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En función de lo observable en el cuadro 16, sepuede concluir que la principal modalidad de coo-peración es la de fondos compartidos, donde elgobierno participa fuertemente con fondos pro-pios y derivado de préstamos de organismos multi-laterales. La participación de los organismos bila-terales y del sector privado en pequeña, siendola modalidad predominante la de programas conendeudamiento externo.
Desde el documento del PNUD se explica esta si-tuación: “La cooperación internacional no reem-bolsable en el país, debido al desarrollo de losindicadores socio-económicos del Uruguay, hatendido a ser decreciente en el tiempo, estimán-dose que esta tendencia a la baja no cambiará,y probablemente se acentuará en términosglobales en los próximos años. Algunas agenciasbilaterales de cooperación, mantienen sosteni-dos programas de cooperación de gobierno agobierno a la vez que apoyan iniciativas no gu-bernamentales. Otras agencias canalizan la coo-peración principalmente hacia actividades espe-cíficas de instituciones públicas y Organizacio-nes No Gubernamentales. A lo anterior se sumael status de graduación con que organismos fi-nancieros, como el Banco Mundial, clasificanal país, restándole acceso a sus esquemas de fi-nanciamiento. No obstante, el BID seguirá sien-do un actor importante en el financiamiento delas políticas públicas y reformas en el Uruguaylo cual amortigua, en alguna forma, la menorparticipación de otras entidades financierasmultilaterales. El sistema de cooperación técnicade las Naciones Unidas está presente en formaactiva en el Uruguay en apoyo a las prioridadesnacionales. Además del PNUD, se destacan losprogramas de cooperación de FAO, CINTER-FOR-OIT, UNESCO, ONUDI, OMS/OPS,UNICEF, CEPAL y CIIIP-UPAZ con represen-tación permanente en el país así como el FNUAP.
Otras agencias, programas y fondos sin oficinaen el país desarrollan actividades de coopera-ción en sus áreas especificas. En este contextose hace particularmente necesario incrementarla articulación de esfuerzos entre los distintosactores de la cooperación bilateral y multilate-ral, con un rol activo del PNUD en apoyo a lacoordinación de acciones y en la asociación deesfuerzos entre los organismos de cooperaciónactuantes en el país.” (PNUD, 2004)
El segundo marco de cooperación que cubre elperíodo 2000-2003 todavía no ha presentadoinformes públicos de evaluación.
B. El Marco de Protección de los ProgramasSociales Prioritarios
Se supone que a partir de la crisis del sistema fi-nanciero del año 2002, de la aprobación de laLey de Responsabilidad Fiscal de febrero de 2002,de la Ley de Estabilidad Fiscal aprobada en mayode 2002, de la concreción del Préstamo de AjusteEstructural con el Banco Mundial, y del Progra-ma de Sustentabilidad Social acordado con elBID, la participación de la cooperación en el áreade Políticas Sociales tiene que haber crecido sig-nificativamente.
En principio, vamos a presentar la informaciónreferida a la protección presupuestaria acordadacon el Banco Mundial para los programas socia-les prioritarios. Esta protección incrementa clara-mente la incidencia de la cooperación interna-cional en el área social. Los aspectos conceptua-les de estas acciones fueron discutidos anterior-mente, por lo que vamos a presentar exclusiva-mente la distribución de este tipo de cooperación.En el cuadro 18 se muestran los montos globalesde protección por programas y por organismos.
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CUADRO 18Protección presupuestaria de los programas sociales prioritarios
acordados con el Banco Mundial
Clasificación/ Nombre Nº de 2002 2002 – 2003 – 2003 –Organismos Programa Beneficiarios Monto Monto Monto Monto
(millones (millones (millones (millones$ año US$ año $ año US$ año2002) 2002) 2002) 2002)
SUBSIDIO 66% 66%
BPS AsignacionesFamiliares 416.116 889.7 52.34 889.7 52.34
ALIMENTACIÓN 16% 16%
ANEP Programa deAlimentaciónEscolar (PAE) 140.000 70.6 4.15 70.6 4.15
INDA Apoyo aInstitucionesPúblicas yPrivadas 40.698 20.2 1.19 20.2 1.19
ProgramaNacional deComplementaciónAlimentaria(PNCA) 173.500 94.6 5.56 94.6 5.56
Centros deAtención a laInfancia y a laFamilia (CAIF) 19.500 18.6 1.09 18.6 1.09
NIÑOS YADOLESCENTES 18% 18%
INAME 20.000 155.0 9.12 155.0 9.12
MTSS Fondo deReconversiónLaboral (FRL.) 8.000 91.5 5.38 91.5 5.38
T O T A L 1340.2 78.84 1.340.2 78.84
Fuente: OPP 2003(*) Dólar Promedio 2002 estimado en $17.
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Del cuadro 87 surge claramente que en estosprogramas la protección está focalizada hacia lainfancia y adolescencia, apareciendo nuevamenteel peso que tiene el subsidio de Asignaciones Fami-liares en la distribución de los recursos. Es dedestacar el bajo monto para protección de polí-
ticas de empleo, y la inexistencia de protecciónpara políticas de vivienda.
Con relación a la protección de programas porparte del BID, se presenta en el cuadro 19 la distri-bución por sectores.
CUADRO 19Protección presupuestaria de los programas sociales prioritarios
en sectores de Educación, Salud y Seguridad Social acordado con el BID
Presupuesto Protegido
2002 2003
SECTOR/ miles de $ miles de US$ miles de $ miles dePROGRAMA uruguayos (*) uruguayos US$ (*)
AlimentaciónEscolar 70.600 4.152 70.600 4.152
E. de Contextocrítico 123.000 7.235 123.000 7.235
ETC / Nivel Inicial 146.600 8.623 172.100 10.123
MEMFOD 226.810 13.341 220.010 12.941
SUBTOTALEDUCACIÓN 567.010 33.353 585.710 34.453
7% 8%
ProgramaInmunizaciones 51.162 3.009 51.162 3.009
Reactivos C.Epidemiológico 6.000 352 6.000 352
Programa CampañaAEDES 5.000 294 5.000 294
Funcionamiento deAPS/ SEC 1.091.784 64.222 1.091.784 64.222
Mantenimiento APS/SEC 24.411 1.435 24.411 1.435
PROMOSS 11.641 684 11.641 684
SUBTOTAL SALUD 1.189.999 69.999 1.189.999 69.999
15% 16%
SEGURIDADSOCIAL
PrestacionesEconómicas 889.737 52.337 889.737 52.337
123
Seguro deDesempleo 899.862 52.933 899.862 52.933
Pensiones a laVejez 1.507.589 88.681 1.420.193 83.540
Reforma SistemaPrevisional 2.767.649 162.802 2.823.001 166.058
SUBTOTAL S.SOCIAL 6.064.839 356.755 5.864.071 344.945
78% 77%
TOTAL PSP 7.821.849 460.108 7.639.781 449.398
Fuente: OPP 2003 (*) Dólar Promedio 2002 estimado en 17.
En la distribución de los programas protegidospor el BID surge nuevamente el peso de la se-guridad social en relación a las otras áreas prio-ritarias. Este es un tema estructural, y confirmala hipótesis de que en Uruguay no se puede pen-sar en la implementación de políticas socialessin tener en cuenta la forma de incorporar a laseguridad social en la propuesta. Como contra-parte de esto, los actores relevados destacan queel BPS presenta una posición muy reticente a par-
ticipar en los ámbitos de diseño y negociaciónde políticas que se están generando.
C. La cooperación en programas concretos
A continuación se presenta la información dispo-nible sobre la cooperación internacional en algu-nos programas seleccionados. En principio, enel cuadro 20 se muestra el presupuesto aprobadodel Programa PIIAF.
CUADRO 20Programa PIIAF
Estimación de costos (en miles de US$)
Categoría de Gastos Total Financiamiento %
BID Local
1 Administración 2.235 1.134 1.101 5,00
1.1 Unidad Técnica Nacional (UTN) 1.935 1.134 801 4,3
1.2 PNUD 300 300 0,7
2 Costos Directos 33.478 31.232 2.246 75,2
2.1 Componente 1 Proyectos integrales deprevención y atención 24.212 22.506 1.706 54,4
2.1.1 Modelo integral para niños menores decuatro años y sus familias. 12.489 12.945 544 30,3
2.1.2 Modelo integral para niños de 4 a 12años y sus familias. 5.169 4.827 342 11,6
124
2.1.3 Modelo integral para adolescentes de 13a 17 años y sus familias. 1.793 1.593 200 4,0
2.1.4 Modelo integral de prevención deembarazo precoz. 1.424 948 475 3,2
2.1.5 Modelo Integral para niños yadolescentes en situación de calle. 1.897 1.753 144 4,3
2.1.6 Atención familiar para víctimas demaltrato infantil y abuso sexual 440 440 0 1,0
2.2 Componente 2: Desarrollo yparticipación comunitaria y familiar 6.033 5.818 215 13,6
2.2.1 Promoción del Trabajo en Red. 5.006 4.826 180 11,2
2.2.2 Fortalecimiento de las capacidadesfamiliares. 75 75 0,2
2.2.3 Mejoramiento de espacios públicos ycomunitarios / deporte y recreación. 852 817 35 1,9
2.2.4 Control social. 100 100 0,3
2.3 Componente 3: Fortalecimientoinstitucional 2.530 2.291 239 5,6
2.3.1 Plan Integral de infancia y adolescenciay otros espacios de articulación 406 336 70 0,9
2.3.2 Fortalecimiento de organismosparticipantes 1.570 1.465 105 3,5
2.3.3 Sistema Nacional de Información paraInfancia y Adolescencia (SINIA). 554 490 64 1,2
2.4 Componente 4: Comunicación social 703 617 86 1,6
3 Evaluación 625 488 137 1,4
4 Escalamientos e imprevistos 1.579 1.246 333 3,5
5 Costos financieros 6.583 5.900 683 14,8
5.1 Intereses 5.500 5.500 12,4
5.2 Comisiones de crédito 683 683 1,5
5.3 FIV (inspección y vigilancia) 400 400 0,9
Total 44.500 40.000 4.500 100,0
Fuente: PIIAF – BID
Este es el programa de atención integral de mayorpresupuesto en el momento, y por otra parte, co-mo ya lo discutimos, un experiencia novedosapara el país. El hecho de que existan 40 millones
de dólares para intervenir sobre la pobreza, haaumentado la presión del sistema político sobreel programa, porque a partir de la crisis y la situa-ción de emergencia social, no se comprende ca-
125
balmente el proceso de intervención gradual, enel mediano y largo plazo que se plantea meto-dológicamente el PIIAF, y se exigen solucionesinmediatas con el argumento de que no puedenhaber niños y niñas mendigando y durmiendo
Por último, se muestra sumariamente la informa-ción de dos agencias con sede en Uruguay queinteractúan con el Estado y la sociedad civil enel apoyo a diversos proyectos. En el caso de laGTZ, que apoya proyectos en áreas como peque-ña y mediana empresa, formación profesional, y
desarrollo rural, se constata que ha ejecutado enUruguay en el ejercicio 2002 la suma de 1 millónde Euros.
En el caso de la OPS, en el cuadro 22 se presentala distribución de su presupuesto 2004-2005.
CUADRO 21Financiamiento de los Programas MECAEP 1999-007
Endeudamiento Recursos locales Totalexterno
ProgramaMECAEP II US$ 28.000.000 US$ 12.000.000 US$ 40.000.000
ProgramaMECAEP III US$ 42.000.000 US$ 14.000.000 US$ 56.000.000
Total US$ 70.000.000 US$ 26.000.000 US$ 96.000.000
Fuente: OPP, 2002
CUADRO 22OPS Uruguay Proyecto de Presupuesto por Programas 2004-2005
Presupuesto en US$ Presupuesto Otras Todos losordinario fuentes fondos
Total 2002 – 2003 1.873.200 30.000 1.903.200
Total 2004 – 2005 1.540.700 1.540.700
Porcentaje de Apoyo de programas de 51% 51%gastos estimados país
Acción y desarrollosostenibles intersectorial 26% 26%
Información sanitaria ytecnológica 9% 9%
Acceso universal a losservicios de salud 5% 5%
Control de enfermedadesy gestión de riesgos 9% 9%
en la calle, cuando hay una cifra de estas caracte-rísticas disponible para luchar contra la pobreza.En cuanto a los programas MECAEP, se presentaun cuadro con la información disponible sobremontos globales financiados.
126
D. La cooperación en el área de Trabajo Infantil
Esta área no es percibida como tal por buenaparte de los actores, y la acumulación de informa-ción sobre las actividades que se desarrollan eneste marco es poca, desactualizada y sin sistema-tizar. La única aproximación a la que se pudo
llegar proviene del relevamiento realizado en elmarco de la presente investigación y muestra entodo caso el piso de financiamiento existente.En el cuadro 23, se muestra una estructura de finan-ciamiento muy primaria, que es necesario deta-llar con mayor precisión en futuras investiga-ciones.
CUADRO 23Aproximación a una estructura de financiamiento del tema Trabajo Infantil
Fuente Ejecutor Actividad Monto US$ Observaciones
UNICEF CETI Inclusión del módulosobre trabajo infantilen la Encuesta deHogares 42.160 Por única vez
CETI Apoyo a SeminarioCETI 5.585 Por única vez
Instituto No se proporcionaInteramericano informacióndel Niño CETI desagregada
Programa CETI Fondos destinados a Por única vez.PIIAF llamados de monitoreo Comienza la
de experiencias e ejecución ainvestigación 150.000 partir del 2004
OIT-IPEC CETI Fondos destinados a Por única vez.consultorías 6.000 En ejecución
OIT-IPEC CETI Experiencia de 20.000 Por única vez.monitoreo En ejecuciónErradicación/Montevideo
OIT-IPEC CETI Fortalecimiento Por única vez.Institucional 20.000 Pendiente de
ejecución
OIT-IPEC CETI Experiencia de 20.000 Por única vez.monitoreo Pendiente deErradicación/ Interior llamado
INAME DASSE CIPPUS Becas 2.730123
Permanente.DEL Costo mensual
CARDAL
INAME DASSE CIPPUS Microemprendimientos Fondos permanentes.DEL No se proporciona
CARDAL información desagregada
127
Si se compara estas cifras con los datos de finan-ciamiento de los macro proyectos estatales, pare-ce insuficiente, pero teniendo en cuenta que lo que se
está implementando son micro proyectos como formade aproximación a una realidad poco conocida, losfondos manejados no dejan de ser importantes.
MTSS INDA CIPPUS Canasta de alimentosDEL
CARDAL
MTSS INDA CIPPUS Comedor para niñosDEL
CARDAL
ANEP CEP CIPPUS Complemento escolarDEL
CARDAL
INAME CIPPUS Estructura centralConvenios DEL
CARDAL
Movicom Gurises Becas 280.000 PresupuestoBellSouth USA Unidos para 5 años
ProyectoPro Niño
Movicom Gurises Becas 120000 PresupuestoBellSouth Unidos para 5 añosUruguay Proyecto
Pro Niño
Donaciones de Proyecto Becas Tikets de 240.828 1º y 2º fase.clientes de 300 alimentación Dos añossupermercados INAME
Donaciones de Proyecto Becas Tikets de 7.448 1º y 2º fase.empresas 300 alimentación Dos años
INAME
Fuente: información proporcionada por las instituciones ejecutoras.
128
X. CONCLUSIONES
El alcance de las conclusiones de este trabajo serelaciona con las características del diseño. Alser una investigación exploratoria, una parte con-siderable del producto está centrado en la des-cripción de las variables consideradas relevantesdesde la construcción teórica del objeto y la per-cepción de los actores vinculados al fenómenodel trabajo infantil.
Si bien existen dificultades para avanzar en unmodelo explicativo, dada la falta de informaciónsobre la variable trabajo infantil,
124 entendemos
que a partir de la información analizada, pode-mos mantener nuestros supuestos teóricos plan-teados en las hipótesis iniciales. Si bien no pode-mos hablar de causalidad, ya que el estudio noestaba orientado a medir esto específicamente,podemos decir que existen evidencias importan-tes sobre la asociación existente entre las varia-bles presentadas en la figura 1 y que las mismas–en particular pobreza– muestran un comporta-miento preocupante los últimos años, caracteri-zado por el aumento de casos críticos. Por otraparte, a partir del análisis de las acciones que segeneran tanto desde el Estado como de la Socie-dad Civil, cristalizadas en la políticas sociales,pudimos evaluar la calidad y pertinencia de lasmismas, y el potencial que tienen para incorporaren algunos casos en forma indirecta, y en otrosen forma directa, acciones concretas tendientesa la prevención y a la erradicación del trabajoinfantil.
Luego de establecer la relevancia de las variablesutilizadas y de la hipótesis formulada, vamos apresentar sumariamente las principales conclu-siones correspondientes a cada una de ellas.
Con referencia a la problemática deltrabajo infantil
· Lo primero que hay que plantear son los pro-blemas de información existentes. Los datosexistentes están muy relacionados con lo que
la población percibe como trabajo, lo queen términos generales, deja fuera de los datosa las peores formas. Por otra parte tiende a cap-tar los casos vinculados al trabajo formal, porlo que queda fuera del relevamiento el ámbitode la informalidad, que es un lugar de riesgopotencial muy alto para estas prácticas.
· El otro punto crítico de los relevamientos, esla poca información existente sobre el fenó-meno a nivel rural. Los únicos datos exis-tentes del año 1996 presentan una elevadatasa de actividad a nivel rural en la faja de12 a 14 años, e indican que un 30% de losniños y niñas de 12 a 13 años declaran traba-jar en el sector primario. Con el crecimientoacelerado de la Forestación, se puede estimarque estas cifras tienen que haber crecido. Losactores consultados manejan indicios de queesto es así, pero no hay relevamientos riguro-sos del problema, con el agravante que en es-tos sectores la sindicalización es práctica-mente inexistente, con lo que desaparece unmecanismo de control ciudadano muy im-portante.
· El último relevamiento (1999), ofrece unacifra 9,300 niños y niñas trabajadores entre5 y 14 años (trabajo ilegal si se tiene en cuen-ta que la edad mínima de admisión al empleoen Uruguay es de 15 años). Esto puede des-glosarse en dos tramos: De 5 a 11 años traba-jan o buscan trabajo un 1% de los niños y ni-ñas y de 12 a 14 años trabajan o buscan tra-bajo un 5,1% de los adolescentes. En el tra-mo de 15 a 17 años, la cantidad sube al 21%.
La magnitud del problema, tomando las ci-fras existentes como piso, puede ser relativi-zada, ya que de acuerdo con los diferentesrangos etarios, los porcentajes de pobrezaen la infancia superan el 40%. Si se toma encuenta que, la probabilidad de encontrar unniño o niña trabajador en hogares con meno-
129
res ingresos es mayor, se puede afirmar queeste grupo es un emergente de las formasde trabajo infantil en donde tienen más pesolas variables culturales que las económicas.Se estima que esto puede ser la punta de uniceberg oculto tras las cifras de pobreza, edu-cación y empleo. Todos los actores coinci-den en que el agravamiento de la crisis tieneque haber generado más situaciones de em-pleo infantil, ligadas a las estrategias de so-brevivencia de las familias, y es claro queesas situaciones no emergen de los estudiosrealizados en el país.
· Las categorías culturales y actitudinales, sonpercibidas como relevantes por los actoresconsultados, y en muchos casos, ellos mis-mos presentan percepciones vinculadas a laatribución de un valor positivo al trabajo in-fantil. El hecho que 9,300 niños y niñas de5 a 14 años declaren a través o en presenciade sus padres que realizan una actividad quees ilegal, da una pauta de hasta qué puntoestá naturalizado el problema, esto es, se per-cibe como algo normal. Por otra parte, se esta-bleció que en términos generales sí se perci-ben a las peores formas de trabajo infantilcomo un problema, pero no se las asocia altrabajo, sino que se las conceptualiza comomaltrato, marginación, delito, entre otros.
· Las peores formas de trabajo infantil no sólono son percibidas por la población en gene-ral, sino que tampoco son percibidas comotrabajo por los actores vinculados a la geren-cia social, salvo en los casos en que existevinculación directa con las instituciones quetratan la problemática.
· Teniendo en cuenta las cifras presentadaspor el INE, no hay evidencias que permitanasociar fuertemente al trabajo infantil conla pobreza y con variables vinculadas al de-sempeño de los niños y niñas en el sistemaeducativo, al menos en la franja correspon-diente a enseñanza primaria. De todas for-mas, se mantiene la pertinencia de la hipó-
tesis planteada, ya que se entiende que estosrelevamientos no han logrado dar cuenta delproblema existente.
Con referencia a los indicadores de pobreza
· La pobreza en Uruguay, más allá de las medi-das que se utilicen, puede considerarse muysignificativa.
· En cuanto a los valores más extremos de po-breza, destaca que la combinación de insufi-ciencia de ingresos (aquí puede haber pobre-za reciente) y NBI (en este caso se habla depobreza estructural) incluye a un 13% de lapoblación urbana del país para el 2002. Estesería uno de los primeros niveles de focali-zación para poner en marcha acciones ten-dientes a la erradicación del trabajo infantil.
· Destaca el fenómeno de segmentación delterritorio en términos económicos, al interiordel área metropolitana con una distribuciónclaramente desigual de la pobreza, y al inte-rior del país, con una concentración de la po-breza en los departamentos del noroeste. Estasegmentación territorial permite focalizaresfuerzos en propuestas de intervención conbase territorial, lo que implica un proceso dedescentralización de las políticas sociales.
· Se constata un fenómeno de infantilizaciónde la pobreza, ya descrito en la literatura. Laprobabilidad de integrar un hogar con ingre-sos por debajo de la línea de pobreza es sig-nificativamente alta entre los niños y niñas ydesciende sistemáticamente en los tramos deedad superiores. En la distribución genera-cional de la pobreza, tiene impacto el pesode la seguridad social, con un componentemuy fuerte vinculado a las erogaciones IVS,producto entre otras cosas del plebiscito queindexó las jubilaciones. Esto no significa plan-tear que la pobreza infantil es responsabilidadde los mejores indicadores de la tercera edad.Lo que implica es que la distribución delgasto público está condicionada por esta
130
limitante estructural, y con la caída del mis-mo, se ajusta por las funciones más flexibles.En parte el refuerzo presupuestal para pro-gramas protegidos apunta a amortiguar estadistribución regresiva.
· La infantilización de la pobreza tiene un peso“teóricamente” potencial en la prevalenciade casos de trabajo infantil. Si se toma comoindicador la línea de pobreza, se puede afir-mar que esta aumenta en relación directa ala cantidad de niños, niñas y adolescentesen el hogar. Apenas el 5% de las personas enhogares sin niños, niñas o adolescentes me-nores de 14 años se encuentra por debajo dela Línea de Pobreza, mientras que este por-centaje asciende al 20,8% para los queintegran hogares con solo un niño, niña oadolescente menor de 14 años y aumenta en-tre 10% y 20% por cada niño, niña y adoles-cente extra en el hogar. En este contexto, esaltamente probable que a mayor número dehijos e hijas en el hogar, exista la necesidadde generar estrategias de sobrevivencia queincluyan a los niños, niñas y adolescentes.
· Por último, queda claramente demostrada latendencia al aumento de la pobreza en elpaís, pues si bien algunos indicadores macro-económicos han mejorado a fines del 2003,estos resultados no han movido los indica-dores de pobreza. Desde esta perspectiva sepuede afirmar que la situación no está en re-troceso, pero en el mediano plazo se prevéuna desaceleración en el incremento quepuede generar algún tipo de mejoría para lapobreza reciente, que tiene activos como paraaprovechar una coyuntura favorable, y lapobreza inercial, que desde la informalidadrecepciona rápidamente las mejoras coyun-turales del mercado, pero hay situaciones depobreza estructural que no se pueden atenuardesde la coyuntura, y por lo menos, esto in-volucra al 13% de la población urbana, y al30% de los niños y niñas menores de 6años.
Con referencia a los indicadores vinculadosa la educación:
· Se encontró que la cobertura educativa enenseñanza primaria (escuela) es práctica-mente universal y alcanza a un alto porcen-taje de la población adolescente en el nivelsecundario (Ciclo Básico Único). En el nivelpre-escolar (niños y niñas de 3 a 5 años) lacobertura puede considerarse importante, enespecial a partir de los cuatro años. Esto esen parte consecuencia de la fuerte implanta-ción de Enseñanza Primaria en el país, y delpeso de la reforma educativa en el sector.
· Si bien esta situación, en términos generalesresulta alentadora, cuando se analizan indi-cadores de rendimiento no se distribuye demanera equitativa entre los distintos contex-tos socioeconómicos. Por el contrario, ladistribución de la no asistencia, un indicadorclave para el tema de trabajo infantil, es clara-mente regresiva.
· La distribución de la no asistencia se asemejaa la de la pobreza, reafirmando la organiza-ción de la capital del país en capas, de sur anorte, caracterizadas por un aumento progre-sivo de los problemas de acceso a bienes so-ciales básicos.
· En vistas de la cobertura casi universal enprimaria, es posible inferir que estos adoles-centes, si bien finalizan la escuela, siguenun patrón que comienza en ese nivel con even-tos de rezago y fracaso escolar y finaliza conla deserción en los primeros grados de ense-ñanza secundaria. Resulta claro que los jóve-nes de esta edad constituyen una poblaciónespecialmente vulnerable en el sentido de sus-tituir la asistencia al sistema educativo porel ingreso al mercado laboral. Esto es perci-bido por las autoridades educativas, pero nose han encontrado mecanismos de retenciónde la población de mayor riesgo. La tenden-cia expulsiva se asocia a los contenidos
131
curriculares, los servicios agregados que brin-da secundaria, y la dificultad que tiene el sis-tema para enfrentar a la heterogeneidad queviene desde la sociedad. El sistema educativoen este nivel, ha generado estructuralmentemecanismos expulsivos para quienes no seadaptan a las expectativas del sistema, expec-tativas que no contemplan la diversidad reci-bida.
· Así, podría suceder que más allá que la nece-sidad de generar ingresos adicionales parael hogar sea o no apremiante, el joven (soloo conjuntamente con la familia) resuelva aban-donar el sistema tras percibir la opción de vol-carse al mercado laboral como “más renta-ble” que continuar estudiando.
· Los eventos de abandono intermitente apare-cen concentrados en las escuelas de contex-tos más desfavorables. Cabe destacar que enlas escuelas de contexto socio-cultural másfavorables éste es prácticamente inexistente.Si bien el abandono intermitente es poco sig-nificativo, en sectores de menores ingresospotencialmente puede estar asociado a laspeores formas de trabajo infantil.
· Otro indicador importante de rendimiento esla repetición. Uno de cada diez niños y niñasque asiste a la educación primaria repite elgrado. Al igual que con el resto de las varia-bles tratadas, en los contextos menos favora-bles es donde se registran los porcentajesmás altos de repetición (11.9% y 13.6% enlos contextos desfavorable y muy desfavo-rable respectivamente). A la inversa, en loscontextos más favorables las proporcionesde repetición se reducen promedialmente ala mitad del total nacional.
· En el caso de la repetición, es notorio el im-pacto que ha logrado la reforma educativamediante la implementación de Escuelas deTiempo Completo. En este caso, se baja a lamitad los indicadores de repetición con rela-ción a las escuelas de Contexto Socio-Cultu-
ral Crítico, lo que demuestra el impacto quetienen los abordajes integrales a la familia ya los niños y niñas desde el sistema educativo.
Con referencia a los indicadores vinculadosal Trabajo Adulto
· En primer lugar, en cuanto a la magnitud delproblema se encontró que la tasa de desem-pleo constatada para ese el año 2002 cons-tituye un record en el país y da cuenta del for-tísimo impacto de la crisis económica sobrela demanda de trabajo. Mientras tanto, preva-lece entre las situaciones de sub empleo lainsuficiencia de ingresos por trabajo, sea enforma aislada o combinada con la insuficien-cia de horas de trabajo.
· En segundo lugar, el empleo con limitacio-nes se distribuye en las distintas zonas deMontevideo, siguiendo el mismo patrón ob-servado para la pobreza y el acceso limitadoal sistema educativo.
· En tercer lugar, al igual que con la pobreza,la edad tiene un fuerte poder explicativo so-bre las características del empleo: Entre losadolescentes (15 a 17 años) apenas uno decada diez no presenta limitaciones de empleo.Esta proporción aumenta con los siguientestramos de edad, para caer levemente entrelos mayores (50 o más años), lo cual consti-tuye la única diferencia respecto a la distribu-ción de la pobreza por tramos de edad. Parti-cularmente significativa es la proporción dejóvenes con limitaciones de empleo: 55,7%de la PEA entre 18 y 29 años, y dentro deéstos, existe un 28,3% de desempleados. Siesto se asocia a la tasa de fecundidad pornivel socio económico y edad, potencialmen-te en este grupo están los padres de los niños,niñas y adolescentes trabajadores.
· Por último, destaca el fuerte proceso de pre-carización del trabajo, con un crecimientoimportante de la informalidad, que genera efec-tos regresivos al no permitir acceder a los tra-bajadores y trabajadoras a los beneficios
132
sociales propios de la protección social enel marco de un Estado de Bienestar, es decir,básicamente a los que provienen de la Segu-ridad Social.
Con referencia a las Políticas Sociales entérminos generales
· Se confirman las hipótesis iniciales de la in-vestigación acerca del carácter fragmentadoy compartimentado que presenta la imple-mentación de políticas sociales. Los nivelespolíticos, de gestión y de prestación de servi-cios, se enfrentan a procesos que intentanmodificar la tendencia histórica de sectoriali-dad y fragmentación, tratando de romper lacompartimentación existente. Los núcleos deresistencia más fuertes se encuentran en am-bos extremos del proceso: En el ámbito dela decisión política, con una fuerte resisten-cia a abandonar acciones de corto plazo, ygenerar ámbitos para diseñar políticas deEstado y en el ámbito de los prestadores, ce-rrando sus estructuras a las propuestas decambio. El común denominador de esta situa-ción es la ausencia de liderazgo, diálogo ynegociación.
· Una de las principales carencias detectadases la situada en el ámbito de la gestión delas políticas. Se encontró a una elite vincula-da a la gerencia tecno-política que planteauna vocación de integralidad y coordinación,pero que no ha podido generar equilibriosque permitan poner en marcha un modeloque no se bloquee entre el nivel político ylos prestadores de servicios.
· Como respuesta a la crisis, la baja del gastopúblico, y con base en un diagnóstico de regre-sividad de las políticas sociales basadas enla matriz del Estado de Bienestar, se comien-zan a ejecutar acciones tendientes a contenerlos efectos sociales de la situación diagnosti-
cada. Estas medidas van desde accionesmacro de protección presupuestaria de pro-gramas prioritarios, ejecución de programastransversales con endeudamiento externo fo-calizados en las situaciones de riesgo, hastael refuerzo de las experiencias exitosas depolíticas sociales sectoriales, como la refor-ma educativa y el Plan CAIF.
· Estos esfuerzos en parte comienzan un pro-ceso de ruptura de la compartimentación en-tre niveles, con instancias de negociación in-tersectorial que, como novedad, integra a lasociedad civil.
Con referencia a los Programas Sociales
· Se destaca la protección de los programassociales prioritarios, en especial los vincula-dos con la educación, la alimentación, la in-fancia y la seguridad social.
· Por otra parte, se generan fuertes expecta-tivas con el programa PIIAF, que por su di-seño, sus dimensiones y su planteo de inte-gralidad, ha generado una fuerte polémicasobre las circunstancias de su ejecución yha operado como un catalizador para queemerja la fuerte compartimentación existenteentre las sectoriales, el sistema político y lagerencia social técnico-política. El desarrollode este programa abre un gran interroganteque se resolverá con los resultados a medianoplazo.
· En cuanto de los programas vinculados conla erradicación del trabajo infantil, del análi-sis de los tres casos relevados surgen indica-dores positivos de resultados en una escalamicro, con una fuerte densidad de interven-ción técnica sobre las familias. De todasformas la interrogante que queda planteadaes la factibilidad de pasar de programas mi-cro a programas macro en esta área.
133
Con referencia al gasto público y a lacooperación internacional
· El crecimiento del gasto público en un con-texto de crecimiento del producto, se vio com-prometido a partir de la crisis regional ynacional. Esto generó un fuerte déficit fiscal,con el consiguiente problema para el Estadode hacer frente a sus compromisos. Se desta-ca el peso del gasto público social y dentrode este, el peso de la seguridad social.
· La salida de esta situación se procesa en partea través del direccionamiento de la coopera-ción internacional, que tenía un fuerte énfasisen apoyar el proceso de reforma del Estado,hacia un programa de fortalecimiento de laspolíticas sociales. La modalidad prevalentede cooperación es mediante endeudamientoexterno, teniendo las otras modalidades unaparticipación marginal.
· En cuanto al financiamiento dedicado a laerradicación del trabajo infantil, puede pare-cer marginal si se compara con los progra-mas estatales analizados. De todas formas,si se tiene en cuenta la corta trayectoria quetiene la incorporación del tema del trabajoinfantil a la agenda social en Uruguay y a suvez, a la corta trayectoria del CETI, se pue-de afirmar que es un buen comienzo. El he-cho que estos proyectos cubran todas la mo-dalidades de financiamiento que existen enel país (sector privado, gobierno central, orga-nismos multilaterales y bilaterales y aportesciudadanos) habla de la fortaleza de lasinstituciones que llevan adelante las pro-
puestas y de la potencialidad de financia-miento que tiene el tema con una fuerte aper-tura hacia múltiples fuentes.
Finalmente se puede decir que la configuraciónque adquieren en el período estudiado las varia-bles de interés, presenta una situación potencial-mente favorable a la emergencia de situacionesde trabajo infantil. Existe una respuesta desde lasociedad a la crisis social y se están reformulandopolíticas e intentando consolidar las existentes,lo que no quita que en términos generales el mo-delo de ejecución continúe bloqueado. Las resis-tencias institucionales son fuertes y los espaciosintersectoriales generados reproducen las contra-dicciones entre los diferentes niveles.
No obstante, la inyección de fondos desde la coo-peración internacional y la capacidad de lideraz-go de algunos actores e instituciones está operan-do como motor para que estos espacios no se de-sarticulen. Sin embargo, aún las reformas que hansido exitosas se continúan desarrollando de manerainercial, soportando estructuras y modelos degestión que acotan la calidad de los resultados.
En definitiva, existe financiamiento, hay redesgubernamentales y no gubernamentales con unafuerte inserción territorial, que pueden dar res-puestas rápidas a las propuestas de ejecución deproyectos. El cuello de botella está, a criterio delequipo investigador, en encontrar la forma de po-ner en marcha un proceso que tenga control ciu-dadano, es decir, un modelo virtuoso de políticassociales que combine liderazgo político con ges-tión eficientes y prestaciones comprometidas conla población objetivo.
134
Las recomendaciones emergentes de este estudiovan a estar centradas en la gestión de la proble-mática del trabajo infantil.
El planteo se divide en tres partes, i) la genera-ción de información sobre la distribución del pro-blema; ii) la necesidad de difundir los aspectosteóricos conceptuales de la problemática a los ac-tores claves para desarrollar las acciones y iii) lafactibilidad de poner en marcha políticas concretas.
i) La generación de información:
Problema: Como surge de este estudio, la infor-mación sobre la distribución del problema es in-suficiente, desactualizada y poco pertinente.
Recomendación: Se requiere construir una he-rramienta que permita medir en una muestra re-presentativa de la población, la incidencia del tra-bajo infantil incluidas la peores formas. Esta medi-ción debe ir más allá de la percepción de lo quees «trabajo» para los entrevistados, porque sus res-puestas pueden no registrar una gran parte delfenómeno, dada la matriz cultural desde dondela población piensa el problema. Es esperable quela investigación cualitativa que se planea realizareste año sobre los perfiles de familias y niños yniñas trabajadores, aporte elementos conceptua-les para diseñar una herramienta más afinada.
ii) La necesidad de difusión de la problemática
Problema: Si bien se encuentra en marcha unacampaña de difusión pública sobre el problemay se prevé desarrollar una serie de procesos de for-mación dirigidos a actores clave a nivel de pres-tación de servicios sociales vinculados con la pro-blemática, en el estudio se ha constatado una faltade conocimiento muy importante sobre el marcode acción en curso por parte de la gerencia social,tanto tecno-política como técnica.
XI. RECOMENDACIONES
Por otra parte, se constató que el conocimientoacumulado existente con base en el CETI y en al-gunas instituciones, ha quedado enquistado enlos sectores de los organismos que participan condelegados en la instancia de coordinación del Co-mité. En áreas importantes como el INAME y ANEP,es importante que la propuesta llegue al nivel degerencia social de los diferentes sectores y pro-gramas que lo integran. Se ha constatado que endiversos organismos se están planificando accio-nes que son convergentes con la propuesta delCETI, sin que se maneje conceptualmente el proble-ma del trabajo infantil.
Recomendación: Se entiende necesario generaruna estrategia de difusión altamente personaliza-da, que distinga niveles y adapte los contenidosy los formatos a esos niveles. Esto debe combinarla difusión por medios masivos para la poblaciónen general, con la realización de seminarios, ta-lleres de capacitación y publicaciones para los pres-tadores de servicios sociales a nivel técnico, y elabordaje de la problemática en una relación máspersonalizada con la gerencia social tecno-polí-tica y el sistema político en términos generales.
De otro lado, sería importante la promoción deldesarrollo de la temática en el ámbito universita-rio y de formación docente, teniendo en cuentael potencial de reproducción que tiene el sectoracadémico en su interacción con el campo de laintervención social.
iii) La factibilidad de implementar políticasconcretas
Problema: En términos generales, todos los ac-tores consultados comparten la opinión que los ser-vicios y/o subsidios sociales tienen que estaracompañados de contraprestaciones por parte delos beneficiarios. De hecho INDA, AsignacionesFamiliares, el Proyecto 300 y los proyectos de
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erradicación de ONGs de infancia, tienen siste-mas de contraprestaciones concretas. Un deno-minador común en ellas es la obligación de esco-larización de los niños, niñas y adolescentes, condistintos niveles de exigencia. En algunos casostambién se pide certificado de acceso a controlesmédicos.
Los únicos dos proyectos que tienen comocontraprestación el abandono o no ingreso de losniños, niñas y adolescentes de la familia a ningu-na situación de trabajo infantil son los proyectosde erradicación Pro Niño y Del Cardal. Si bienlos actores se muestran favorables a este sistema,se manifiestan reticentes ante la idea de agregaruna nueva contraprestación vinculada con laerradicación del trabajo infantil. El argumentomás frecuente es la dificultad de hacer un segui-miento formal a esas situaciones y el hecho quela acumulación de requisitos aleje a la poblaciónobjetivo de mayor nivel de desafiliación institu-cional.
Los cuerpos inspectivos de los diferentes organis-mos tienen pocos recursos humanos y reconocenque ni siquiera pueden monitorear las contrapres-taciones que ya tienen comprometidas.
En términos generales se encuentran dos situa-ciones que requieren monitoreos diferentes:
· La primera situación se refiere a las interven-ciones sobre población de pobreza estructu-ral o inercial, el seguimiento de las contrapres-taciones requiere de seguimiento socioedu-cativo familiar (si se toman en cuenta las eva-luaciones de los proyectos existentes). Hayun referente educativo que realiza un segui-miento por lo menos mensual a cada familia.Por otra parte, estos proyectos, como quedademostrado, seleccionan riesgo al ingreso ydan cobertura a las familias que evalúan quepueden sostener la contractualidad propuestapor el proyecto. Se supone que el seguimien-to a familias con menos activos que estas esmás costoso y no puede ser abordado.
· La segunda situación se refiere a las accionessobre población de pobreza reciente. Pensan-do en familias con activos importantes,unsubsidio de complementación de ingreso puedetener el formato de Asignaciones Familiares,donde se cobra en una ventanilla contra presen-tación de certificados periódicamente.
El cuello de botella en el caso de las contrapres-taciones pasa por los criterios de focalización yla forma de generar propuestas flexibles queatiendan a las diferentes situaciones.
En el caso específico de la inclusión de cláusulasde salvaguarda del trabajo infantil (por ejemploel requisito de no empleo de trabajo infantil porparte de la familia), aún los actores que no reco-nocen en primera instancia el problema, concuer-dan que si se define que es un tema de defensade derechos, la exigencia de la contraprestacióndebería de estar en todos los casos, aunque reco-nozcan que por el momento para los macro-pro-gramas es prácticamente imposible su inclusión.
Recomendación:
Se han identificado varias alternativas para abor-dar este tema:
· Se recomienda generar acciones para quetodos los subsidios sociales tengan como con-traprestación la escolarización de todos losniño, niñas y adolescentes integrantes del nú-cleo familiar, con la salvedad de que habríaque estandarizar una pauta de seguimientocomún en acuerdo con el sistema educativo(Esta medida cuenta con consenso suficiente,y muchos programas ya la están aplicando).Se entiende que si esto se aplicara en todoslos programas de infancia y familia (incluyen-do Plan CAIF en primer lugar) vivienda yempleo, se avanzaría sustancialmente.
· Por otra parte, se recomienda (aunque la ma-yoría de los actores reconocen que no puedenfiscalizar esto) poner cláusulas de salvaguar-
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da contra el trabajo infantil como contrapres-tación de los subsidios sociales. Si bien noexiste capacidad operativa para la fiscaliza-ción, salvo en los programas que incluyenen su modelo de intervención el seguimientoeducativo de la familia, es una forma de ex-plicitar una condición que tiene que ver conla protección integral de derechos.
· Se recomienda por otra parte, apoyar y po-tenciar las acciones que se están realizandodesde Educación Primaria, ya que este es unámbito privilegiado para generar intervenci-ones exitosas en el tema.
· En el caso de Educación Secundaria, se esti-ma necesario establecer vínculos que per-mitan colocar la temática en su agenda, yaque su potencialidad es fuerte pero no se hanregistrado acciones que operen sobre estaproblemática.
· En cuanto a las acciones de erradicación con-cretas, se recomienda operar sobre la basede la capacidad instalada en las institucionesque trabajan con infancia y adolescencia,tanto gubernamentales como no gubernamen-tales, previo proceso de apropiación concep-tual de la problemática por parte de las mis-mas. La masa crítica de instituciones, técni-cos y educadores es muy importante y se en-tiende que se lograrían mayores resultadossi –en lugar de crear otra sectorial– se incor-poran al marco de acción de prevención y erra-dicación a los actores que ya están trabajandoexitosamente con la misma población obje-tivo,desde otra perspectiva, que en todo caso,no es contradictoria. Esto implicaría la ne-cesidad de generar un fondo que financie elproceso de incorporación, tanto en los aspec-tos de calificación de los técnicos, como en
la realización concreta de proyectos de pro-moción en el área.
· En cuanto a las herramientas que posibilitenla erradicación, se entiende que el mecanis-mo de subsidio es adecuado, con los montospromedio que manejan los proyectos releva-dos, que por otra parte, se acercan al promediode salario recibido por los niños, niñas y ado-lescentes trabajadores que surge de los releva-mientos realizados. En este sentido, la reformu-lación de Asignaciones Familiares podríaoperar como base para crear un fondo de becas,que podría tener una modalidad de financia-miento mixto, recogiendo la experiencia delproyecto 300. La creación de la figura de un ter-cer pagador, con una base institucional tri-partita, que tenga poderes de asignador de re-cursos y fiscalizador, puede facilitar la incor-poración de las instituciones de infancia alproceso, sin generar mecanismos burocráticosni instancias de superposición de instituciones.
· En cuanto a los criterios de focalización, ha-bría que establecer diferentes niveles de ca-pacidad familiar para sostener los marcos con-tractuales del subsidio, agregando al costode la beca un plus por seguimiento educati-vo-familiar, de acuerdo al grado de comple-jidad de cada nivel.
· Por último, se entiende que hay que desesti-mular los mecanismos de focalización me-diante la selección regresiva de riesgo al in-greso. Una de las formas de hacerlo es esta-blecer modelos de gestión que contemplenlos costos diferenciales para cada tipo de ries-go. En la figura 9 se plantea un escenario, amodo de hipótesis de trabajo, que contemplala complejidad de situaciones discutidas enlas recomendaciones.
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Pobreza reciente.Familias que estándebajo de la línea depobreza pero tienen lasNBI satisfechas.(Ejemplo: desocupadoscon fuertes activos decapital social, cultural yhumano)
Pobreza inercial.Familias por encima dela línea de pobreza,pero con las NBIinsatisfechas.(Ejemplo: trabajadoresinformales,clasificadores deresiduos, con bajosactivos)
Pobreza Estructural.Familias por debajo dela línea de pobreza ycon las NBIinsatisfechas.(Ejemplo: personas queno tiene inserción en elmercado formal oinformal, carentes deactivos, familias depresos, etc)
Medio. Se estima quetiene activos suficientescomo para sostener unencuadre institucionalpero no para gestionarun subsidio sinseguimiento educativo
Tipo de prestaciónSubsidio conseguimiento educativofamiliar
Forma de accesoSe canaliza a través deun proyecto depromoción.
Ampliación indirectadel subsidioSe financia un plus porseguimiento educativo
Alto. Situación dedesafiliacióninstitucional. El primerdesafío es lograr quesostenga el encuadreinstitucional
Tipo de prestaciónSubsidio conseguimiento educativofamiliar
Forma de accesoSe canaliza a través deun proyecto depromoción focalizadoen pobreza extrema
Ampliación indirectadel subsidioSe financia un plus porseguimiento educatio
Ampliación indirectadel subsidioSe financia un plus paragestionar el procesode integracióninstitucional
Bajo. Se estima quetiene activos suficientescomo paraautogestionar unsubsidio
Tipo de prestaciónSubsidio sinseguimiento educativofamiliar
Forma de accesoSe cobra directamentecontra certificación decontraprestaciones
FIGURA 9Posible escenario de Fondo de Prevención y Erradicación,
con pago ajustado por riesgo
Tipo de población Situación de riesgo
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NOTAS
1 Los programas de detección, prevención y erradicacióndel trabajo de niños, niñas y adolescentes operan direc-tamente sobre el trabajo infantil, mientras que los pro-gramas orientados a la reducción de la pobreza, el ac-ceso o mejora de las condiciones de trabajo de la po-blación adulta y las políticas orientadas a la educacióninfluyen indirectamente, e impactan positivamente enla reducción del trabajo infantil.
2 En ambos casos se trata de relaciones de co-determina-ción.
3 El escaso número de niños trabajadores en la muestra,eleva más allá de lo admisible los márgenes de errorde cualquier desagregación sobre esta submuestra.
4 Fundamentalmente el hecho de no ser aplicado por per-sonal entrenado para relevar fenómenos de difícil medi-ción, como el ocupa a este Informe.
5 Se considera país urbano aquellas localidades de másde 5.000 habitantes.
6 Para el caso uruguayo, Fernando Filgueira plantea: “Eltrabajo infantil y adolescente rara vez representa unaopción deseada. Las situaciones de pobreza, exclusióny marginalidad de las familias y de los niños y adoles-centes se encuentran en la base de la mayor parte deltrabajo infantil y en menor medida adolescente. La for-ma en que el país distribuye su bienestar en términosgeneracionales y el grado en el cual los niños y adoles-centes (y sus familias) se ven enfrentados a la pobrezay la necesidad permite entender algunas de las causasprofundas que operan presionando a un temprano in-greso al mercado laboral” (FILGUEIRA F., 2003).
7 Esta es la disposición por parte del hogar de ingresosinferiores al mínimo necesario para adquirir bienes ali-mentarios y no alimentarios básicos para la supervi-vencia. La medición de la pobreza desde esta perspec-tiva se base en el llamado “método de ingreso” quepermite establecer una Línea de Pobreza, esto es unmonto de dinero que se compara con el ingreso per cá-pita de los hogares, considerándose pobre a todo hogar–y en consecuencia el conjunto de sus integrantes– coningresos per cápita inferiores a aquél monto.
8 Nuevamente para el caso uruguayo: “Si no se reviertenlas tendencias que surgen de la información estadísticaanalizada, gran parte de los niños y niñas que trabajanhoy no irán al liceo o lo abandonarán temprano; esaes la hipótesis que surge cuando los números indicanque el porcentaje de adolescentes que trabajan aumen-ta con la edad (12 a 17 años), al tiempo que la perma-nencia en el sistema educativo se mueve en sentidoexactamente inverso.” (UNICEF- Oficina en Uruguay2003).
9 Probablemente nos encontremos ante una asociaciónbi direccional, o de co-determinación. En definitiva lomismo puede proponerse respecto a la asociación entrepobreza y trabajo infantil, en una perspectiva de largoplazo: si bien es claro que inicialmente es la situación
de pobreza la que determina la venta de fuerza de tra-bajo por parte del niño, puede sostenerse que esa in-serción temprana en el mercado aumentará la proba-bilidad de que ese niño continúe en situación de pobre-za cuando alcance la edad adulta, debido, entre otras,a la no obtención de credenciales educativas y su socia-lización en ambientes de trabajo precarios.
10 Esto se discute en profundidad en el capítulo 6.11 Para el caso uruguayo existe evidencia en este sentido.
Así por ejemplo, Fernández, Tabaré (2003) ha mostra-do que de una serie de variables consideradas comodeterminantes de la pobreza, las vinculadas al tipo deinserción en el mercado de trabajo muestran el mayorimpacto en la probabilidad de que un hogar sea pobre.
12 La propuesta se basa en Kaztman, R. (coord), 1999;Vulnerabilidad Activos y Exclusión Social en Argentinay Uruguay. Santiago de Chile; OIT/FORD y KaztmanR. (coord), 1999; Activos y Estructuras de Oportunida-des. Estudio sobre las raíces de la vulnerabilidad socialen el Uruguay., CEPAL/PNUD, 1999; pp.21-30. La pro-puesta de Filgueira, orientada específicamente a esta-blecer la vinculación de estos conceptos con el trabajoinfantil, puede consultarse en la obra citada, páginas4-9.
13 En este sentido resulta alentador el interés de IPEC yde sus contrapartes nacionales, por promover estudioscualitativos que permitan obtener información sobrelos ámbitos de socialización de los niños en situaciónde trabajo infantil. Tal es el caso del reciente llamado“Estudio sobre las características de los niños, niñas yadolescentes trabajadores y sus familias (modalidadesde trabajo infantil y peores formas, perfil socio - econó-mico y cultural de las familias)”.
14 El primer y único relevamiento de carácter nacionalsobre trabajo infantil, fue implementado por el InstitutoNacional de Estadística en 1999. Si bien la informaciónobtenida en aquella oportunidad puede considerarse va-liosa, presenta algunos problemas de confiabilidad vin-culados a la modalidad de relevamiento (módulo de laEncuesta Continua de Hogares, en lugar de un estudioad hoc que permitiera captar las peores formas del tra-bajo infantil) y puede considerarse no actualizada, fun-damentalmente en virtud de la profunda crisis que su-frió el país en el año 2000, cuyas consecuencias socia-les se extienden al presente y que seguramente ha afec-tado la magnitud y distribución del fenómeno.
15 Fernández, Tabaré (2003) presenta una comparaciónde las estimaciones de pobreza para el caso de los hoga-res uruguayos, en el período 1991-2001, utilizando cin-co definiciones del fenómeno. La mayor diferencia seobserva entre la Línea de Pobreza propuesta por el Insti-tuto Nacional de Estadística (2002) y el Método Inte-grado de Pobreza, propuesto por De los Campos (2002),siendo aquella de 24 puntos porcentuales al comienzodel período y de 20 puntos al final.
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16 En tal sentido plantea Fernández, T.: “Esto supone des-cartar por absurda la distinción que, por ejemplo, el INE(2002) realiza entre indigencia y pobreza, señalandoque la primera línea equivale a la pura CBA, esto esalimentos crudos. Hasta donde sabemos, nuestra socie-dad no admite aún que las personas estén desnudas nitampoco que se duerma en las calles”. (FERNÁNDEZT, 2003)
17 En muchos estudios sobre pobreza se considera a estacombinación como pobreza crónica o estructural. Sesostiene que la insuficiencia de ingresos asociada a lainsatisfacción de necesidades básicas puede dar cuentade situaciones de pobreza sostenida en el tiempo. Estono es estrictamente así. La Encuesta Continua de Hoga-res (principal fuente utilizada para la cuantificacióndel fenómeno) se aplica sobre muestras independientes.De modo que en cada medición solo es posible sabercuántas personas son pobres en el momento de esa me-dición, pero no si lo eran con anterioridad. Esto valetanto para la utilización del método de ingreso (LP)como el de las Necesidades Básicas Insatisfechas. Asípor ejemplo, un hogar puede haber reducido drástica-mente sus ingresos en forma reciente (por tanto caerábajo la Línea de Pobreza) y como consecuencia haberabandonado la vivienda que alquilaba, pasando a residircon otros familiares en una situación de hacinamiento(por tanto tendrá también una NBI). A pesar de combi-nar insuficiencia de ingresos con NBI sigue constitu-yendo un caso de pobreza reciente. Por lo tanto es pre-ferible considerar a esta combinación como pobrezaextrema, en lugar de pobreza crónica o estructural.
18 Centros Comunales Zonales. Se trata de la división ad-ministrativa de la ciudad que utiliza la Intendencia Mu-nicipal de Montevideo. Los microdatos de la EncuestaContinua de Hogares aportan información sobre elCCZ donde reside cada persona encuestada.
19 Debe considerarse sin embargo que el INE realiza unaestimación de la línea de pobreza para Montevideo yotra para el Interior, representando la última un menormonto de dinero, en tanto el costo de los bienes y lospatrones de consumo son diferentes en cada zona. Elalto porcentaje de personas pobres en la periferia deMontevideo surge de utilizar la línea de pobreza calcu-lada para la capital. Puede argumentarse que en esa zo-na existen patrones de consumo más similares al inte-rior que al resto de Montevideo (de hecho la periferiade Montevideo es una zona semi-rural), por lo que co-rrespondería aplicar el monto de la línea de pobreza parael interior, con lo que el porcentaje de personas pobresobviamente resultaría menor.
20 El Uruguay se divide administrativamente en Departa-mentos, cada uno de los cuales tiene un gobierno mu-nicipal (Intendencia) propio.
21 Especialmente en los primeros tramos (0 a 17) añosdonde las diferencias son de muy escasa magnitud.
22 Los porcentajes correspondientes a personas en losaños 1999 y 2002 han sido modificados, indicándoselos que resultan del procesamiento realizado por el equi-po de investigación a cargo de este Informe. Las dife-
rencias entre las cifras publicadas por el INE y las quesurgen de los procesamientos realizados, son de escasasignificación (inferiores al 0,5%) y se deben a diferen-cias de redondeo en la actualización de los valores dela línea de pobreza.
23 La tasa de desempleo descendió tres puntos en eltrimestre octubre-diciembre de 2003 respecto a igualperíodo de 2002 (15,4% frente a 18,6%) lo cual puedeconsiderarse auspicioso. Sin embargo el ingreso de loshogares no experimentó igual mejora. Si bien a valorescorrientes los ingresos son superiores en el últimosemestre de 2003, producto del aumento de los preciosal consumo se mantienen iguales respecto al último se-mestre de 2002. El no aumento real de los ingresos seconstata tanto para el promedio general como para elquintil de hogares más pobres (20% de menores ingresos).
24 Lo expuesto a continuación se basa en las conclusionesde Filgueira, F. (2003).
25 Ver siguiente apartado.26 Como se discutió en el marco teórico de este Informe,
también sería posible hipotetizar que el hecho de in-gresar al mercado laboral podría generar eventos dedeserción. Trabajos recientes (UNICEF, 2003) planteanque el trabajo adolescente podría tener un peso relevan-te, entre otras variables, en la deserción escolar (p.8).
27 Para ello se trabajara con la información que aporta elPrimer Monitor Educativo de Enseñanza Primaria Esterelevamiento incluye prácticamente a la totalidad delas escuelas públicas a nivel nacional y es realizadopor el Programa de Evaluación de la Gestión Educativa(CODICEN) y el Departamento de Estadística Edu-cativa (CEP). Las unidades de análisis son las escuelas,por lo que la información tiene un carácter agregadoprimario que consiste en los porcentajes o tasas sobreel total de alumnos en cada centro educativo.
28 La edad teórica de este nivel es de 6 a 12 años.29 Por supuesto que para cada ciclo educativo su rendi-
miento se limita a la edad teórica. Esto quiere decir quela declaración de asistencia a un centro educativo deun adolescente de 14 años no implica per se que estéasistiendo a educación secundaria, ya que podría haberrepetido algún grado y estar aún cursando el ciclo pri-mario.
30 Comprende los primeros tres años de la enseñanzasecundaria y la edad teórica de 12 a 14 años. Junto conla enseñanza primaria (6 a 11 años) es de asistencia obli-gatoria en el Uruguay.
31 En el caso de educación inicial, la correspondencia en-tre la edad teórica y el ciclo al que refiere es práctica-mente perfecta en la medida en que en general no existeel rezago.
32 Para mayor detalle sobre el impacto de la educacióninicial en el rendimiento escolar ver ANEP-MECAEP(2001 y 2003b).
33 Información disponible en la página web de la Admi-nistración Nacional de Educación Pública (ANEP):www.anep.edu.uy
34 Tanto para Montevideo como para el interior, se trabajaen este apartado con una zonificación menos exhausti-
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va. El escaso número de individuos incluidos en lassub muestras consideradas (tramos específicos de edad)obliga a reducir el nivel de desagregación de la informa-ción, para garantizar representatividad estadística.
35 Si se toma otra forma de clasificar a los hogares deacuerdo a sus ingresos las conclusiones a las que se lle-ga son muy similares. Así por ejemplo, se podrían con-siderar algunos indicadores de acceso al sistema edu-cativo a la luz de la estructura quintílica de ingresosde los hogares. Obviamente, esta apertura va más alláde la dicotomía por encima-por debajo de la línea depobreza y permite clasificar a los hogares en cinco cate-gorías, constituyendo el primer quintil el 20% de loshogares más pobres, el segundo el 20% inmediata-mente por encima de los más pobres y así sucesiva-mente hasta el quinto quintil que está conformado conel 20% de mayores ingresos. Referido al acceso aeducación inicial, la estructura quintílica de los hogaresindica que el 43% de los niños de 3 a 5 años pertene-cientes al quintil más pobre nunca asistió a educacióninicial, al tiempo que solo algo menos que un 18% seencuentra en esa situación entre los niños del 20% dehogares de mayores ingresos. De la misma manera, alconsiderar los jóvenes de entre 12 a 17 años, es posibleencontrar importantes desigualdades entre los distintosquintiles. Por ejemplo, mientras que el 17% de los jó-venes de hogares del primer quintil abandonó el CicloBásico de secundaria, esta cifra se reduce al 2% en elquinto quintil. Cabe destacar, que tanto para educacióninicial como para educación secundaria se registra unordenamiento casi perfecto entre los cinco quintiles,aunque resulta llamativo que para todos los indicadoresel primer quintil se encuentra especialmente sumergi-do. En efecto, si se tomara, por ejemplo, el abandonodel ciclo básico, la diferencia entre el primer y el segun-do quintil es de 8 puntos porcentuales (17% y 11%respectivamente), que es prácticamente la misma quela diferencia que se puede encontrar entre el segundoy el quinto quintil (11% y 2% respectivamente). Lainformación por quintiles de ingreso se presenta en elAnexo Estadístico.
36 En los hechos, una perspectiva desde la oferta del siste-ma educativo pone sobre la mesa otro tipo de problemarespecto al acceso al sistema educativo y que va másallá de la propia temática del trabajo adolescente: losjóvenes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo.En UNICEF (2003) se estimaba que el 12.3% de losjóvenes mayores de 13 años y menores de 18 años delos quintiles 1 y 2 se encontraban en esta categoría.Ese porcentaje se reduce a 3.5% en los hogares de losrestantes 3 quintiles.
37 Ver ANEP-CODICEN (2000).38 Individuos de 12 a 17 años residentes en el interior
urbano.39 El contexto sociocultural de una escuela es una variable
que puede asumir cinco categorías: Muy favorable, fa-vorable, medio, desfavorable o muy desfavorable. Estádeterminado por el saldo educativo del centro escolar,que a su vez surge de sustraer el porcentaje de madres
(o padres) con hasta estudios primarios únicamente alporcentaje de madres (o padres) con estudios secun-darios completos o más (una escuela cuyo saldo edu-cativo fuera 100 negativo indicaría que todas las madresde los alumnos de dicha escuela completaron única-mente hasta estudios primarios o un nivel inferior). Eluso de esta medida parte de la convicción que es unamuy buena aproximación de otras variables socioeco-nómicas, en la medida que la variable educación ma-terna “...es un indicador muy potente de la situaciónsociocultural global del hogar...” (ANEP-MECAEP,1996). En el mismo sentido en UNICEF (2003) semuestra como, en términos proporcionales, la cantidadde niños de de 5 a 11 años que trabajan se encuentransobrerepresentados entre los hogares con los menoresniveles educativos alcanzados por el jefe de hogar. Sise tienen en cuenta algunas variables socioeconómicasa la luz de los contextos socioculturales, es posible re-forzar esta noción. Así por ejemplo, si se considera elequipamiento del hogar, mientras que el porcentaje debajo equipamiento en el contexto muy favorable ascien-de a 3.8%, en el contexto muy desfavorable es de 61.1%.Lo mismo sucede con otras variables tales como haci-namiento en el hogar (2.8% en muy favorable contra29.6% en muy desfavorable) y alumnos en viviendasprecarias: 1.6% contra 28.2% respectivamente (ANEP,2000). Vale aclarar que estos datos de bajo equipa-miento, hacinamiento y vivienda precaria correspondenal año 1996 y que los resultados que se presentan eneste informe son del contexto sociocultural construidoa partir de los datos del Monitor Educativo de 2002. Sibien la metodología tuvo algunas variaciones, el 94%de las escuelas mantuvo la misma clasificación de con-texto sociocultural que en 1996, por lo que los datosson confiables a la hora de probar la efectividad deesta variable como aproximación a la situación socioe-conómica global de los alumnos. Es relevante ademásque para todas estas dimensiones, los distintos con-textos ordenan de forma consistente y en el sentido es-perado a los individuos relevados. Es así que en los con-textos más favorables es posible encontrar las cifrasmás positivas, las que van decayendo a medida que tran-sitamos hacia los contextos más desfavorables. Asimis-mo, y como quedará en evidencia a partir del análisisque sigue, el contexto sociocultural escolar es tambiénuna herramienta con alto poder de discriminación entérminos de las variables de resultado educativo.
40 Los porcentajes corresponden a las escuelas, pero pon-deradas por la cantidad de alumnos que concurren aellas. Esta aclaración también es válida para la informa-ción sobre abandono intermitente y repetición.
41 En efecto, un estudio reciente (ANEP-TEMS, 2003)muestra que quienes repitieron algún grado en educa-ción primaria (especialmente primero) presentan unafunción de supervivencia (de permanecer en el sistema)más corta que quienes no repitieron ningún grado. Elestudio señala que: “...la deserción temprana es el resul-tado de un proceso acumulativo (...) puede ser vistacomo la culminación de un proceso que se viene
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anunciando tempranamente. Por ejemplo, aspectos quecaracterizan ese proceso pueden ser: menor rendi-miento, extraedad, rezago con respecto a los amigosde su generación o grupos de referencia que fue dejan-do atrás, etc...” Ya en un estudio anterior es posibleencontrar este argumento. En efecto, en ANEP-MESyFOD (2000) se muestra que dos de los factoresque afectan significativamente las predisposición dejoven a desertar en enseñanza secundaria son las expec-tativas de los padres acerca del horizonte temporal deestudios del alumno (expectativa familiar) y la expe-riencia de repetición anterior. En este caso, la repeticiónanterior se limita al ciclo básico de secundaria.
42 Un intento de validación de esta hipótesis puede con-sultarse en Fernández, T. (2003).
43 “Para diagnosticar la situación laboral de un grupode trabajadores comenzamos por preguntarnos cuán-tos de ellos se encuentran ocupados y cuántos desocu-pados. Si por el hecho de vender su fuerza de trabajo,este grupo encuentra garantizada la obtención de al-gunos bienes básicos, como la cobertura de la seguri-dad social, la estabilidad en el empleo y un buen sala-rio, basta con aquella distinción: saber cuántos tra-bajadores se encuentran desocupados, equivale a cono-cer cuántos no pueden acceder a un salario y protec-ción social en forma estable. Pero cuando la venta dela fuerza de trabajo no implica necesariamente laobtención de tales bienes se vuelve necesario introducirnuevas categorías para el análisis. En este contextolos trabajadores son clasificados en tres grandes gru-pos: ocupados típicos, ocupados con limitaciones y deso-cupados. Con el concepto de empleo con limitacionesse procura captar a aquellos trabajadores que, aúnestando ocupados, no obtienen los beneficios del lla-mado empleo típico.” (De los Campos 2000)
44 La primera condición constituye la definición oficialde sub empleo. La segunda no se considera en las esta-dísticas oficiales, pese a las recomendaciones de la OITen el sentido de integrarla al concepto más general deempleo con limitaciones (OIT 1966 y 1998). La opera-cionalización de ambas condiciones se presenta en elAnexo metodológico. Se ha decidido excluir otras doscondiciones que integran el concepto de empleo conlimitaciones: la informalidad (trabajadores no cubiertospor el sistema de seguridad social) y el trabajo en microemprendimientos (patrones o empleados en empresasprivadas con menos de 5 personas ocupadas, y cuentapropistas). Si bien ambas situaciones pueden conside-rarse como restricciones al empleo típico, en este Infor-me interesa determinar exclusivamente aquellas quepueden incidir directamente en la situación de pobrezade los hogares y forzar a aquellos a insertar a sus inte-grantes más jóvenes en el mercado de trabajo. La faltade trabajo, la insuficiencia de horas de trabajo (novoluntaria) y la insuficiencia de ingresos por trabajo,constituyen claramente las tres situaciones que puedenoperar directamente en el sentido indicado.
45 En el Centro Comunal Zonal 7, que constituye la zonacon menor proporción de activos desempleados o sub
empleados, el 29% de los activos se encuentra enalguna de esas situaciones.
46 A partir del año 2001 la ECH releva rama de ocupacióndel último empleo, exclusivamente para los desocupa-dos que perdieron su trabajo hace menos de un año.Para los restantes, que representan casi un 40% deltotal de desocupados no se releva rama.
47 El presente apartado se basa en: (CABRERA et al,2003).
48 Por ley 17.556 de setiembre de 2002 se extendió hastael 2015 la limitación al ingreso de nuevos funcionariospúblicos en régimen de presupuestados. Como contra-partida, se produce a partir de mediados de los 90 unincremento de las contrataciones directas (trabajadoresen la Administración Pública no presupuestados) loque puede llegar a considerarse una nueva forma declientelismo (clientelismo tecnocrático). Diversas nor-mas habilitan esta nueva forma de contratación, entrelas que cabe destacar: Ley 16.127 de agosto de 1990,ley 17.556 de setiembre de 2002, decretos 208 y 949de 2002 y Resolución 949 del mismo año.
49 Gurises Unidos. Informe II. Estadísticas oficiales rela-tivas al Trabajo Infantil. 1996 (documento no publi-cado). Para la elaboración de aquél informe se recurrióa otras fuentes secundarias, que si bien aportan infor-mación sobre el fenómeno, o bien lo hacen exclusiva-mente en relación con el empleo formal (permisos detrabajo del INAME, accidentes de trabajo atendidospor el BSE) o bien no se han continuado (registro dela Inspección General del Trabajo del MTSS, de casosde trabajo infantil detectados).
50 En tal sentido señala Filgueira, F (2003): “Resulta claroque dada la caracterización de ilegalidad y ilegitimidadsocial que rodea al trabajo infantil, que una encuestade hogares que solicita a los padres información sobreel punto tienda a subestimar, posiblemente en forma bas-tante marcada, el fenómeno del trabajo infantil.” P. 28
51 La misma consideración debe realizarse respecto aluso de la información proveniente de la ECH sobre tra-bajo adolescente (14 a 17 años). Resulta preocupantela reiterada utilización para el análisis estadístico, desub muestras muy pequeñas de aquella Encuesta, sindeterminar el margen de error asociado a las mismas.Es así que en muchos casos se extraen conclusiones apartir de diferencias que, por su magnitud, muy proba-blemente caigan dentro de los intervalos de confianzade las estimaciones.
52 En el Informe de UNICEF (2003) se muestra cómo enel tramo de edad de 14 a 17 años, “el medio rural y laslocalidades de menos de 5.000 habitantes aportabanen 1999 el 37% de los ocupados, cifra muy superior al21% que representaban en ese momento los adolescen-tes rurales dentro del conjunto de adolescentes de todoel país.” La última información censal disponible(1996) confirma este hecho, tal como se muestra acontinuación.
53 A lo largo de este Informe se ha señalado que la crisiseconómica, que se inicia en el año 2000, impactó fuer-temente sobre la magnitud de la pobreza y las limita-
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ciones al empleo de los adultos, variables probablemen-te asociadas al trabajo infantil.
54 Este porcentaje de no declaración es relativamenteconstante en las distintas sub muestras sobre las que pre-senta información el INE (hombres y mujeres; residen-tes en áreas urbanas y rurales). La proporción de casossin especificación de condición de actividad cae al7,8% para los niños de 14 años y desciende a menosdel 2% en los tramos de edad siguiente. Probablementeel alto porcentaje de no respuesta para los más jóvenesse deba a que algunos empadronadores no realizan laspreguntas sobre trabajo y búsqueda de trabajo a los me-nores.
55 Lo cual implica suponer que la distribución de los casossin información es similar a la constatada para los casoscon información.
56 Debe recordarse que la Encuesta Continua de Hogares,a la cuál se adicionaron en el período referido preguntastendientes a medir el trabajo infantil, se aplica a partirde 1998 en localidades de más de 5.000 habitantes.
57 Comprende un radio de 30 kilómetros de oeste a esteluego del límite de la capital, e incluye parte de los de-partamentos de San José y Canelones.
58 Hasta el año 2001 el peso uruguayo se encontraba sobre-valuado respecto al dólar. En 1999 la relación era de$ 11,6 por dólar, en tanto a comienzos de 2004 es de$ 30 por dólar.
59 “… políticas sociales en su concepto más amplio, re-fiere también a una distinción entre aquellas políticassociales que son sectoriales y son del ámbito puramen-te estatal y de ejecución estatal, por ejemplo educación(tampoco estoy desmereciendo el aporte que hace elsector privado a la educación, no) pero lo que es unolos deberes del estado, la educación, la salud, con res-pecto a una política social más integrada y articulada,y eso es lo que yo creo que en este país no se ha resueltodesde el año 85 hasta la fecha” (Gerencia Social Tecno-Política - Programa Social - Educación - PartidoNacional).
60 “…el modelo de política social sectorialista, muy insti-tucionalista, endógeno, con impulsos que ha tenido enfunción de liderazgos políticos, cumplió un ciclo enUruguay, el cambio de contexto socio-económico, conla emergencia de problemas que quizás el país no teníacon la gravedad que los tiene hoy, explicitó una debili-dad muy notoria del estado, el primer problema esque este país no ha pensado las políticas sociales den-tro de un modelo de desarrollo, más o menos acordadoy dialogado, nos hemos basado en el modelo moderni-zador de principios del siglo 20, sectorialista, de alcan-ce masivo … ese modelo ha seguido de manera inercialy ha tenido algunos ajustes y cambios, pero estos hanvenido por factores externos a las propias instituciones,por esos impulsos de liderazgos que estamos hablando,creo que hay un problema de debilidad en la orienta-ción estratégica, y hay un problema muy fuerte que esel no saber, claramente no poder tener un conjunto deobjetivos realizables en determinados tiempos, y ponerla energías para hacerlo…” (Gerencia Social Tecno-
Política - Programa Social - Educación - PartidoColorado).
61 “Hay un cambio importante en los procesos de exclu-sión social, fragmentación y segregación socio-espa-cial, fenómenos que han acompañado las consecuen-cias de la política económica, para los cuales no hahabido una adecuación de las políticas públicas, delas políticas sociales, digamos que se ha mantenido elenfoque sectorial, ha habido una capacidad de presiónmayor de los sectores que se han ido desplazando desdela población objetivo, pero no ha habido una respuestaauténtica de desarrollo, de promoción social para lossectores más excluidos, y me parece que eso tiene comoun dato la necesidad de hacer un fuerte diseño de laspolíticas sociales, porque pasamos de las políticaspúblicas en clave de Estado de Bienestar a la ausenciapaulatina de las políticas públicas … en realidad hayun período que se sale un poco de esta caracterizaciónque es el período 85-90, el primer período de gobier-no de Julio María Sanguinetti, con la apertura demo-crática aterriza en una serie de políticas públicas quetratando de adecuarse al nuevo país post-dictaduratienen una vocación de respuesta social más o menosintegral, y transversalizada. Después, con excepciónde lo que puede haber sido la reforma del sistemaeducativo, el resto de la política social, las políticasde infancia, con la excepción de un programa que unpoco se recortó de todo esto que fue el CAIF… hayuna desestructuración total de las políticas públicas,y una aplicación inercial de lo que viene,…resumiendo,hay un desdibujamiento fuerte de un diseño de pro-moción social con políticas sectoriales muy aisladas,”(Gerencia Social Tecno-Política-Gobierno Municipal-Encuentro Progresista/ Frente Amplio).
62 “al nivel del Estado, vamos a ser francos, en el Estadouna política social única no existe, cada institución de-sarrolla políticas sociales que después descubrimosque muchas veces tienen puntos de contacto con otrasinstituciones”(Gerencia Social Técnica gubernamental-Programa Social-Alimentación).
63 “…tenemos que generar políticas con metas estable-cidas a largo plazo, sin metas cortoplacistas, perofundamentalmente separados de los niveles políticos,yo creo que acá hay una confusión muy grande entrepolítica, lo público, lo que nos atañe a todos, y nivelesde decisión técnica, acá un problema grande que hayes la continuidad de las políticas, con dos niveles, enel nivel de decisión técnica, no está mal …yo creo quelos técnicos tenemos responsabilidades, no hemos sa-bido a través de la investigación, a través de evalua-ciones, establecer con claridad que es lo que se puedehacer y lo que no, porque uno ve cosas que no quisieraver, porque una política social no puede ser una colade gente esperando para que le den un plato de comida,es una cosa de dignidad, de conformación de ciuda-danía”. ”(Gerencia Social Técnica gubernamental -Programa Social-Infancia 1)
64 “… en ese momento la gente hablaba de políticas so-ciales refiriéndose a merenderos, que faltan, que son
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necesarios, no digo que no, pero hay que hacer una dis-tinción entre esas acciones que son totalmente ne-cesarias como el techo para los viejos y los niños queestán en situación de calle. Justo en ese momento sehablaba mucho de políticas sociales, y yo creía que seestaba confundiendo políticas sociales con lo que sonacciones coyunturales, que son puramente asistencia-listas, que son necesarias, no estoy desmereciendo elmérito que tienen ni la necesidad, lamentablementela necesidad en nuestro país es acuciante en ese res-pecto. (Gerencia Social Tecno-Política - ProgramaSocial - Educación - Partido Nacional).
65 “… Los programas de emergencia también se vuelvenimprescindibles, porque tampoco podés quedarte a laespera del programa, yo creo que está fenómeno el de-recho de ciudadanía, pero las bases materiales de laciudadanía también están, sino no hay ciudadanía. Elderecho a tener derechos se conquista también comien-do” (Gerencia Social Tecno-Política - GobiernoMunicipal - Encuentro Progresista/ Frente Amplio)
66 “… podemos decir que se han desarrollado algunaspolíticas con algunos criterios de focalización en loque hace a la atención a situaciones de extrema pobre-za o problemas alimentarios, aspectos relativos a lasalud que han funcionado relativamente bien, pero anuestro modo de ver ninguno de estos han apuntado aproblemas estructurales que a nuestro modo de ver lue-go tienen consecuencias como las del problema deltrabajo infantil, por ejemplo) (Consultor OrganismosInternacionales Infancia 1).
67 “… con la ausencia de un programa social más inte-grado, creo que lo que el Uruguay ha perdido, no loha tenido en los últimos 20 años, pero su pérdida es másfuerte en un contexto de crisis. Cuando uno está en uncontexto de crisis, la falta de una orientación estraté-gica común de políticas sociales puede suplirse poracciones extraordinarias, cosa que el Uruguay transitódesde el 85 hasta el 98, cuando entra en una fase decrisis, y no hay detrás un enfoque estratégico, los pro-gramas tienden a ser rehenes de una cantidad de falen-cias y dificultades. (Gerencia Social Tecno-Política -Programa Social - Educación - Partido Colorado)
68 “… muchas cosas no las salvás con programas puntua-les. Ha salido como una onda de conseguir financia-miento externo e ir tapando el sol con una mano conprogramas puntuales, que por mas buena voluntad quetengas, por más trabajo que le pongas, responden arazones de fondo que vienen encadenadas unas conotras, entonces cuando vas a ver desintegración fami-lia, no la cambias ni con programas ni educativos, niprogramas integrales desde acá porque tenés que irmás al fondo. Porqué los padres están deprimidos, por-qué llegan de mal humor a la casa, porqué no dialoganlos adultos, porque los padres de estos gurises no termi-naron la escuela. Para cambiarlo de verdad hay quetener programas integrales a mediano y largo plazo.Lo que nosotros hacemos son intervenciones puntuales,más abarcativas o menos. (Gerencia Social Tecno-Po-lítica - Programa Social - Infancia y Familia - PartidoNacional )
69 “… creo que el gran fracaso son los ensayos de inte-gración y coordinación de las políticas sociales, pri-mero el ensayo de Fernández Faingold ,(primer go-bierno Colorado post -dictadura), el intento de formarun gabinete social, su naufragio; el PRIS, si bien logróuna buena infraestructura física, su impacto institu-cional fue bajo, casi nulo, no logró cambios en el forta-lecimiento institucional de los organismos, no tuvoefecto; un intento después de Luis Alberto Lacalle(segundo gobierno post-dictadura - Partido Nacio-nal) de formar un gabinete social, y a través de la pre-sencia de la OPP, tampoco logró sus resultados; creoque la experiencia del FAS como coordinación no hadado resultados, y de alguna manera, en el gobiernoactual, buscó, algún intento de coordinación, perobásicamente orientado a los temas de emergencia yalimentación” (Gerencia Social Tecno-Política - Pro-grama Social - Educación - Partido Colorado).
70 “ … ha habido intentos, algunos no se si llamarlos fra-casados o no, pero no se ha resuelto el problema, …hubo un préstamo del Banco Interamericano deDesarrollo que se llamó Fortalecimiento de las ÁreasSociales que buscaba un ámbito de coordinación. Lassectoriales se defendieron, cada uno defiende lo suyo,no lo digo con un aire de crítica profunda.. .el progra-ma FAS pretendía tener algún ámbito de coordinaciónaunque más no fuera de coordinación administrativade acciones, no pretendía profundizar en la coordina-ción. Ese programa fue un fracaso porque la adminis-tración siguiente lo tomo como una posibilidad de for-talecer a las distinta sectoriales mediante la contrata-ción de consultores de una forma que yo no comparto,estoy totalmente de acuerdo con la contratación deconsultores para cuestiones puntuales. Era un progra-ma que tenía un componente muy grande de contrata-ción de consultores, pero la idea era el fortalecimientode cada una de las sectoriales y creo que se usaronmal los recursos. (Gerencia Social Tecno-Política -Programa Social - Educación - Partido Nacional ).
71 “No hay un órgano que centralice a las políticas so-ciales, hay falta de coordinación, creo que ese es el meo-llo del asunto, sin perjuicio de eso, lo que hemos vistoen el correr de este tiempo es que desde la Presidenciade la República se ha tomado el tema, no se si como prio-ritario, pero así se nos ha hecho ver.” (Gerencia SocialTecno-Política - Poder Ejecutivo - Trabajo - PartidoNacional).
72 “… cuando la ley de presupuesto última, se incluyó unartículo creando un ámbito de coordinación de políticasocial que se llama Asesoría Técnica de Políticas So-ciales …yo lo había puesto sin absolutamente ningunaorganización (no quiero usar la palabra burocrática)de funcionarios porque pensé que inserto dentro de laOPP, podía de alguna manera sustituir al lo que yocreo que tendría que existir, que es la creación de un mi-nisterio de desarrollo social. Pero esto es una idea mía,no es de nadie más, no es una idea de un sector partida-rio … creo que el país tiene suficientes recursos, mu-chos préstamos, que ya el país los tiene, donde haydistintas unidades ejecutoras, que podrían conformar
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el aparato operativo. Se podría incluso bajar costos,no repetir tantas unidades ejecutoras, y trabajar confuncionarios de la propia OPP. Yo puse dentro de laOPP a esta asesoría porque la OPP es el único ámbitoque tiene el Uruguay de paraguas que abarque a todaslas sectoriales. Hay programas que fueron a dar ahíporque son programas que abarcan muchas sectorialesy no hay ningún ministerio que abarque a todas lassectoriales, pero la OPP las abarca desde el punto devista de presupuesto y administración, y no de ejecu-ción de políticas sociales, y yo estoy convencida deque habría que crear un ministerio de desarrollo so-cial.” (Gerencia Social Tecno-Política - ProgramaSocial - Educación - Partido Nacional).
73 “.. El objetivo, como lo dice, es asesorar a la direcciónen materia de políticas sociales … por un lado inten-tamos, empiezo por lo menos exitoso, hacer algo decoordinación. Al final nos dimos cuenta que eso eraempezar por lo más grande, y que en principio habíaque dar una serie de pasitos, antes de llegar a eso, quesi abruptamente planteabas el temas lo que tenías eraresistencia. Empezamos con una cantidad de pequeñasactividades, principalmente por el lado de la informa-ción, y de la centralización de la información que tengaque ver con Políticas Sociales, elaboramos todos losaños el informe PRIS, informe que se eleva al Parla-mento sobre programas sociales con endeudamientoexterno, tenemos acuerdos con el Ministerio de Rela-ciones Exteriores y participamos en la elaboración detodos los informes país, que tengan que ver con el temasocial, está también en elaboración, casi terminado,un sistema de información para implementar en lapágina de Presidencia de la República, donde tenésun listado completo o del 90% de todo lo que se hacea nivel nacional, y a nivel departamental, con sus ca-racterísticas básicas, llámese objetivos, población, fi-nanciamiento, etc. Trabajamos también el tema gastopúblico social, se formó un grupo primero, constituidopor gente no solo de aquí, sino que de las intendencias,de la OPP, de la parte de Planeamiento y Presupuestopropiamente dicha, y se diseñó una metodología quefue presentada el año pasado para el cálculo del gastopúblico social, esa nueva metodología es pública, yaestá en el Parlamento” (Gerencia Social Tecno-Polí-tica - Poder Ejecutivo - Políticas Sociales - PartidoColorado).
74 hay un tema que es notorio, la gravedad de los proble-mas de gestión que tienen los programas, las institucio-nes sociales en el Uruguay, ANEP es un ejemplo, esuna institución donde la supervivencia de las reformasy transformaciones están en gran medida supeditadosa un cambio en el modelo de gestión, sino te las comela institución .. en el caso de Enseñanza Secundaria,es un modelo de gestión pensado, no para atender lasnecesidades de los alumnos, sino para priorizar losintereses corporativos y como quieran llamarlos, delos oferentes, hay una confusión, en el Estado hemosconfundido atención del usuario, del ciudadano, conatención de los oferentes, este problema de gestión
requiere un cambio de mirada. Sin un cambio fuerte,duro, estructural, de los marcos institucionales dondese generan las políticas sociales, los esfuerzos positivosque mencionamos, tienen una vida limitada, y no songeneradores de nuevos cambios, la Reforma Educativaque tuvo un impulso inicial muy fuerte, el gran pro-blema que tiene hoy es como la institución genera lascondiciones necesarias para alimentar este procesode cambio.” (Gerencia Social Tecno-Política - Pro-grama Social - Educación - Partido Colorado)
75 “Cuando nosotros arrancamos este programa, tenía-mos un contexto institucional que pensábamos que eramás favorable, de pronto uno fue más optimista a lahora del diseño, porque hay dos partes de este tema,una es la política, la técnica con capacidad de decisión,y las estructuras de los organismos, eso es lo más difícilde cambiar, porque si bien en las autoridades tenésmás o menos una mirada compartida, las estructurasno se han movido demasiado, la resistencia que tienenlos Técnicos, los Maestros, el INAME, son muy difícilesde construir, y en este tipo de proyectos sobre todo.” .(Gerencia Social Tecno-Política - Programa Social -Infancia y Familia - Partido Nacional)
76 “Hay dos experiencias interesantes que no colman lasexpectativas pero indican que por acá es el camino.Una es la experiencia CAIF, sobre todo de política so-cial inclusiva desde el punto de vista de la gestión,donde hay distintos actores, una cierta posibilidad deincidencia y actuación compartida y acordada. Si secompara el relacionamiento de las ONG en el marcodel plan CAIF con respecto a la dirección de conveniosdel INAME, son muy sustantivos, la capacidad de dis-cutir cosas, de interlocución. La otra experiencia inte-resante es la Junta Nacional de Empleo, ahí hay unatripartita, gobierno, sociedad civil, con empresarios,sindicatos y a la vez una interacción que ha venidocreciendo, ha movido mucho los temas de capacitacióny todo el sector de educación no formal, privada”.(Espacio No Gubernamental ONG Infancia)
77 “.. .ha sido un proceso en el que hemos dado un pasosustantivo al formalizarlo sin un formato muy pesado,hay una mesa articuladora de las cinco redes que interac-túan. Conformamos una mesa de 5 miembros y la ideaes que cada red interactúe fuertemente con sus asocia-dos en forma permanente y que periódicamente ten-gamos plenarios de todo el colectivo. Ahora estamospensando en un posible seminario para mayo, dondelas 5 redes convocan a todos los asociados a discutirel lugar de la infancia en la agenda política del país.Ha sido una cuestión q se ha fortalecido muchísimo,la centralidad de la acción del Colectivo ha estado enInteracción con el Estado, Ministerio de Economía,de Trabajo, INDA, INAME, Parlamento.” (Espacio NoGubernamental ONG Infancia)
78 “… en principio la falta de liderazgo desde el Estado.La sociedad civil tiene un lugar muy importante departicipación pero no creo que sea el lugar de tomariniciativa. Toma iniciativa cuando hay que taparagujeros que el Estado deja, algunas cosas funcionan,
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pero para que se transforme en una política debe tenerel concurso del gobierno, de los partidos políticos yde otros sectores de la sociedad. Pero debe tener la ini-ciativa gubernamental o el Estado debe sumarserápidamente y asumir el liderazgo. Me parece que noha habido ni interés ni capacidad de asumirlo. (Espa-cio No Gubernamental ONG Infancia)
79 “… me parece que es un cambio cualitativo, de estadécada es el trabajo Estado Sociedad Civil, el habervencido resistencias, en los últimos 5 años se ha acele-rado, no sólo por el INAME y la tercerización de servi-cios en las ONG, sino todo lo que hace a la ANEP, loque tiene que ver con Asociaciones Civiles, el MENFOD,el Programa de Seguridad Ciudadana, hay como unaruptura de ese miedo que uno lo sigue viendo en losactores más viejos, yo estoy convencida de que hay untema generacional porque lo vivo a diario. (GerenciaSocial Tecno-Política - Programa Social - Infancia yFamilia - Partido Nacional ).
80 “El problema con las ONG es que hay de todo, y notenés manera de diferenciar. Tiene que quedar claroquien es quien, transparencia en proyectos y financia-miento. Lo habíamos empezado a trabajar con ANONG,pero cambió la dirección y se cortó. Habíamos comen-zado a discutir un proyecto de ley. ” (Gerencia SocialTecno-Política - Poder Ejecutivo - Políticas Sociales -Partido Colorado).
81 “… creo que hay que reubicar el papel de las ONG,no son la sociedad civil, menos aún la representan,son equipos técnicos interdisciplinarios, en generalfuentes de trabajo, lo que no es ningún pecado, equipostécnicos de trabajo, a veces con un grado mayor omenor de inserción comunitaria, pero la mayoría lohan ido perdiendo, o está distorsionada producto deesa diferencia, entonces yo creo que si las asumimoscomo equipos técnicos, lo que hay que hacer es ir adiseños que te digan cuando trabajo con equipos téc-nicos dentro de la estructura del estado, y cuanto ledoy al Estado para que responda a eso, yo no quierohacer todo con ONG para lograr eficacia, porque lasONG no controladas son peores que el Estado. Lo quetiene que haber es la intervención de equipos interdis-ciplinarios fuertes fuera del Estado, puede ser muyútil, para fomentar procesos de participación, procesosde organización social, todos esos son interesantes,porque hay una interfase el la cual vos recurrís a es-tructuras más visibles, a equipajes más livianos, esdecir, a llegadas que no podés tener desde el propioEstado. Pero para servicios públicos, creo que hay quepensarlo muy bien, y pensar que el desafío es la Re-forma del Estado para restaurar la ética de la respon-sabilidad en el servidor público, acá está perdida, estámuy deteriorada. (Gerencia Social Tecno-Política -Gobierno Municipal - Encuentro Progresista/ FrenteAmplio)
82 “Para ayudar al análisis del funcionamiento de un grupode Programas Sociales Protegidos se entiende de grantrascendencia realizar una consulta que involucre alos beneficiarios de estos programas a través de orga-
nizaciones representativas de la Sociedad Civil, en elmarco del préstamo de ajuste estructural acordadoentre el Gobierno de Uruguay y el Banco Mundial. Enespecial puede resultar necesario modificar el alcancede algunos programas. Por otra parte, aquellos pro-gramas cuyo desempeño no resulte satisfactorio debe-rían ser reestructurados. Las necesidades fiscales evi-dencian la importancia de focalizar aquellas activi-dades y programas que tengan mayor impacto social.Se espera que mediante esta consulta se logre informa-ción sobre la opinión de los usuarios en distintas áreasde los programas relevantes y cómo estos están apor-tando a resolver las reales necesidades de la población,así como identificar nuevas problemáticas no cubiertasen la actualidad. La consulta debe agregar informaciónútil sobre: El grado de cobertura de algunos programasde protección social y la posible duplicación entre pro-gramas; Coordinación existente entre la Administra-ción Central y los Gobiernos Departamentales endichos programas. Eficiencia del gasto público en losprogramas considerados. La consulta, convocadaconjuntamente por la Oficina de Planeamiento yPresupuesto y el Banco Mundial, cuenta con el res-paldo del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, (PNUD) y será ejecutada por la SecciónUruguaya del Foro Consultivo Económico y Social delMercosur ( FCES), que el gobierno entiende representael ámbito adecuado por constituir una legítima expre-sión de la sociedad civil organizada. La Sección Uru-guaya del FCES es una entidad que agrupa al PIT-CNT, central sindical nacional, al Consejo SuperiorEmpresarial (COSUPEM), la Agrupación Universi-taria del Uruguay, la Confederación Uruguaya de Coo-perativas (CUDECOOP) y la Asociación Nacional deONG (ANONG). (OPP - BANCO MUNDIAL, 2003).
83 “… este tema de los programas protegidos, la sensa-ción de que hay programas que el estado no puededejar de proteger por más crisis que exista, y creo queen eso esta administración ha tenido una concienciafuerte de los actores políticos de que debe haber pro-gramas protegidos, esto no puede parar, y hay respues-tas rápidas para solucionar problemas por ejemploen el CAIF, el INDA, eso me parece que es un logro.Hay sensibilidad frente a las alertas, la contrapartede esto es que siempre actuamos frente a las alertas,la deuda es cómo prevenimos. (Gerencia Social Tecno-Política - Programa Social - Infancia y Familia -Partido Nacional)
84 “cabe resaltar que esta iniciativa de consulta, es unprimer paso, en un país donde hay cultura de consensopero no de consulta, y que debería aprender esta nuevalógica que no sólo es regla en los últimos años en losorganismos financieros internacionales, sino queademás garantiza que en el diseño e implementaciónde políticas y decisiones claves se tenga en cuenta laopinión de la sociedad civil. Previamente se deberáavanzar en la cultura de la transparencia para poderconsultar de forma sustentada y pertinente. (ANONG,2003)
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85 “1. Realizar acciones sectoriales de diferente carácter,ya sea que vengan desde la vivienda, la salud, laalimentación o de otras áreas articuladas en unapropuesta de desarrollo. 2. Contar con datos actuali-zados de población en situación de pobreza, locali-zación, e identificación de necesidades y capacida-des.3. Identificar estrategias diferenciales para di-ferentes problemáticas territoriales, y locales. 4. Inte-grar a actores no tradicionales a las políticas activasde empleo así como al diseño e implementación deotras políticas sociales.5. Articular y transversalizara nivel nacional y municipal de forma integral los PSP.La Coordinación general de los PSP, puede tenerdiferentes niveles y modalidades: a) Con el mismoorganigrama ya existente, reuniones bimensuales decoordinadores de PSP. b) Formación de un equipo decoordinación de PSP, con uno/dos técnicos por áreade incidencia que trabajen en conjunto, y en contactocon coordinadores y otros ejecutores de PSP. c) For-mación de una Célula de Emergencia Social, que esta-blezca las nuevas prioridades ante la situación social,las articule en los PSP en coordinación con sus ac-tuales coordinadores y procure la optimización de losPSP y delinee otros en caso de ser necesario La coordi-nación de los PSP debería asegurar la optimizaciónde los recursos existentes en cada PSP, para lo quedebería abocarse previamente a: -Realización deMapas de equipos que trabajan en ejecución de losPSP, relevando especialmente: Cobertura territorial,Personal, instituciones asociadas, medios de tra-bajo, cercanía de locales de trabajo o servicio, bene-ficiarios: localización, franja etarea, listado completo.Facilitar y coordinar Reuniones de trabajo de losequipos de diferentes programas en cada localidad”(ANONG, 2003)
86 “Hubo en la década pasada un plan nacional a favorde la infancia, que fue evaluado, y todas las metas secumplieron. Así que si lo tomás así, lo hubo y se cum-plió. Ahora, si vas a nivel de los resultados, tenés quehablar de buenos resultados, porque justamente conun presupuesto bajo, tus principales políticas, y te ha-blo del 85 en adelante, no me pongo camiseta, se con-centraron en temas que tuvieron que ver con la infan-cia, llámese plan CAIF, reforma educativa, INDA, aten-ción primaria de salud, programa materno infantil,embarazo adolescente, vuelvo a lo de pobreza, creoque en los últimos 15 años puede no haber habido unplan explícitamente diseñado, lo hubo en el papel, yfue cumplido, pero en las Políticas de Estado puedeno haber habido un plan específicamente diseñado,pero si creo que hubieron resultados que mostraronque los gobiernos que sucedieron, hubo una políticade estado que sucede del 85 al 2000, que demuestrauna priorización hacia el tema infancia, y que no serefleja en lo presupuestario por el tema BPS. (GerenciaSocial Tecno-Política - Poder Ejecutivo - PolíticasSociales - Partido Colorado).
87 “Ahora estamos elaborando un Plan Nacional a favorde La Infancia nuevo, se está intentando hacer, con 23
personas representando a 23 instituciones, el Estadoal completo, las ONG, los empresarios. Se está tratan-do también de trabajar en el grupo de una maneramuy amplia, las metas son planteadas por sub – gru-pos, esto es muy abierto, el único límite es la racionali-dad presupuestal, no podemos plantear un delirio tipobajemos la mortalidad infantil en una año a 9 por mil,eso no existe. Pero se está tratando de hacer una cosasmás abierta de lo que fue el proceso pasado, lo cuales normal también, la realidad era otra, la manera dehacer las cosas era otra, la participación de las ONGera otra. Nosotros nos pusimos ciertas reglas de hastadonde vamos, el plan de acción supone un período2004 - 2010, una de las primeras discusiones es elfamoso tema políticas de estado, podemos agarrar ydecir que se tiene que hacer en materia de infancia,cuando van a pasar dos gobiernos, primera discusión,de la discusión salió como respuesta, no. Porque lademocracia para algo existe, y si elegís gobiernos di-ferentes es porque no estas de acuerdo con lo que hizoel anterior, para que cambie la tendencia, por lo tantodecidimos no plantear estrategias, el plan de acciónno va a plantear ninguna estrategia, o sea como com-promiso, lo cual no quiere decir que los técnicos diganen la primer parte que se plantean tales y tales desafíos.Es distinto marcarlos como caminos que se creen técni-camente positivos, que como metas. El Plan está muyatado a la realidad, y por otro lado trata de despegarsede esa realidad para ver hacia adelante.” . (GerenciaSocial Tecno-Política - Poder Ejecutivo - PolíticasSociales - Partido Colorado).
88 “Quizás el plan es una parte más estratégica y elprograma una parte más operativa, creo que se podríallegar a articular bien, no son incompatibles ni incon-gruentes. Yo participé en una reunión, y creo que lefaltaba definir sus objetivos, más claridad en cuantoa por qué se reunían, sentí como que no estaba muyclaro para que era ese espacio, también creo que entérminos de potencialidad hay muchas áreas de mejo-ra, hoy por hoy quizás estén muy desarticulados, elprograma por un lado y el plan por otro, y la idea degenerar un plan hace agua por muchos lados, creoque definiendo con mayor calidad cual es la visión es-tratégica de cada uno, creo que no son incongruentesni incompatibles. Creo que el plan debería apuntarmás hacia lo estratégico y el largo plazo, y el programaejecutar en función de esa visión estratégica. (Con-sultor Organismos Internacionales Infancia I1)
89 La información referente a este ítem ha sido sistema-tizada a partir de las siguientes fuentes documentales:(CETI, 2002, 2003ª, 2003b); (INAME, TRABAJOADOLESCENTE, 2002a, 2002b,2003a, 2003b); (OEA- IIN, 2003a, 2003b); (OIT - IPEC, 2003a, 2003b);(OIT – 2003a, 2003b, 2003c, 2003d)
90 En el marco establecido por la Constitución, la Conven-ción de los Derechos del Niño y otras normas legisla-tivas concordantes, contempla la protección de losniños, niñas y adolescentes contra la explotación eco-nómica y social, su empleo en trabajos nocivos para
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la salud y moral, en los cuales peligre su vida o se vul-neren derechos humanos fundamentales, inherentes ala infancia y la adolescencia, tales como el derecho ala educación, a la vida familiar, a la recreación, etc.El fin del Programa de Protección Legal y Judicial esotorgar las garantías para la protección de los de-rechos de los niños, niñas y adolescentes frente a todaforma de trabajo infantil, adecuando la normativa,fortaleciendo el sistema judicial y legal, capacitandoa los operadores y sensibilizando a todos los actoressociales. (CETI, 2003)
91 El fin del Programa de Sensibilización Pública consisteen desarrollar una estrategia de comunicación e infor-mación pública dirigida a sensibilizar a los diversossectores sociales sobre la problemática del trabajoinfantil desde una perspectiva de derechos humanos,ya que el mismo constituye una violación a los derechosde la infancia y la adolescencia que les han sidoconsagrados en la Convención de los Derechos del Ni-ño y en la legislación uruguaya. Al mismo tiempo sebusca propender al análisis y el cuestionamiento delos mitos culturales en torno al trabajo infantil. Se tratade realizar un esfuerzo mancomunado de sensibiliza-ción para influir directamente sobre la población entodos sus niveles, incorporando organizaciones econó-micas, sociales, culturales, empresariales y de trabaja-dores, de padres y de profesores, en cada programa,proyectos y acciones de este Plan. (CETI, 2003)
92 La no permanencia de los jóvenes en el sistema educa-tivo es una de las principales causas que inciden direc-tamente en el ingreso de los adolescentes al mercadolaboral. Una mayor flexibilización de la matricula yun ajuste en cuanto a los atractivos en los programasde estudio, las normas disciplinarias, los niveles deexigencia o adecuación de contenidos temáticos a lasnecesidades o vivencias cotidianas, contribuirían a ladisminución del fracaso escolar, que muchas vecestermina en la exclusión del niño del sistema educativo.Se fundamenta la incidencia de la educación, de unainformación sistemática sólida y de las posibilidadeso capacidad de comunicación para la interacción conlos otros, para poder acceder a trabajos productivos ybien remunerados, así como para participar másplenamente de las posibilidades que la sociedad ofreceen las diferentes facetas de la vida de las personas.Sin embargo, si a edades muy tempranas los niños seven empujados a realizar trabajos y actividades queafecten su presente, se limitan sus posibilidades dedesarrollo y sus posibilidades futuras. Asimismo, sehace necesario el mejoramiento del rendimiento esco-lar en las diferentes etapas de la prevención y erradica-ción del trabajo infantil.El fin del Programa de Educación es garantizar elcumplimiento de lo establecido en la Convención Inter-nacional sobre los Derechos de los Niños, en particularen su Articulo 32 y en los Convenios 138 y 182 de laOIT. Garantizando el respecto de los derechos de losniños, niñas y adolescentes, en especial, los relativosal Derecho a la Educación, el que debe primar sobre
las distintas estrategias para la obtención de recursoseconómicos, y al rol que le cabe al Estado y a la so-ciedad para que los mismos alcancen el máximo niveleducativo posible para acceder a la estructura de opor-tunidades. (CETI, 2003)
93 Con el propósito de mejorar los ingresos de las fami-lias, el CETI a través de la Dirección Nacional deEmpleo - MTSS, formulará y coordinará los linea-mientos que garanticen la consistencia entre laspolíticas de empleo adulto y la política de erradicacióndel trabajo infantil. En particular diseñará y prestaráasistencia técnica para el desarrollo de los programasy proyectos para la generación de empleos e ingresosa los adultos de las familias de los niños y niñas traba-jadores, comprometidos con la erradicación del Traba-jo Infantil; desarrollará programas para generar unacultura empresarial dirigida a desvincular y protegera los menores de edad trabajadores. Asimismo se pre-sentarán recomendaciones para que los adultos ca-pacitados para el trabajo creen sus propias empresaspara la generación de autoempleo y empleo productivo,igualmente se presentarán las distintas modalidadesde empresas y se hará énfasis en empresas de economíasolidaria.La meta del Programa Económico-Productivo consis-te en generar alternativas económicas para las familiasque tienen niños y niñas desarrollando labores en lossectores formales e informales y, de esa manera, contri-buir a la erradicación progresiva de los trabajos deniños/as menores de 15 años, los trabajos peligrososy las peores formas de trabajo infantil y desalentar eltrabajo de niños, niñas y adolescentes de 15 a 18 años.(CETI, 2003)
94 “A. Prestatario y organismo ejecutor. 3.1 La Repú-blica Oriental del Uruguay será el Prestatario delpréstamo para el Programa “Integral de Infancia,Adolescencia y Familia en Riesgo”, cuya ejecuciónserá responsabilidad directa de la Secretaría de laPresidencia de la República (SP). Se estima que elplazo de ejecución del Programa será de un total decinco años. Se constituyó la Unidad Técnica Nacional(UTN) que será responsable de supervisar y coordinartécnica y administrativamente la instrumentación delPrograma, manteniendo registros contables quepermitan identificar las fuentes y usos de los recursosdel Programa. B. Estrategia de implementación. 3.2Considerando el carácter multisectorial de estaoperación, el esquema general de ejecución promoverála activa participación de organismos públicos yentidades de la sociedad civil involucrados en latemática de la niñez y adolescencia, de modo de ase-gurar niveles de compromiso, de coordinación inter-institucional y de apropiación de las acciones y resul-tados del Programa que garanticen su sustentabilidad.En materia de gestión externa, se desarrollaránestrategias de control participativo y de difusión delas características, objetivos, acciones y resultados delPrograma. C. Esquema general de ejecución. 3.3Secretaría de la Presidencia (SP). Como en el país no
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existe un ministerio u organismo responsable decoordinar las políticas sociales, la SP desarrollará,durante este período, la dirección estratégica del Pro-grama asegurando la articulación y la integralidadde las acciones dirigidas a la infancia y adolescencia.La SP se responsabilizará principalmente de: (i)revisar y aprobar los Planes Operativos Anuales (POA),los informes semestrales de ejecución e informes deevaluación, y las modificaciones al RO; (ii) supervisary controlar el funcionamiento de la UTN y componen-tes del Programa; (iii) apoyar al Programa para lograrla máxima diligencia, eficacia y eficiencia en laadministración de los recursos y en el cumplimientocabal de los compromisos adquiridos; (iv) contribuira una adecuada articulación del Programa a nivel intere intrainstitucional; (v) suscribir los convenios institu-cionales de participación con las instituciones coejecu-toras del sector público; y (vi) difundir periódicamentelos resultados alcanzados por el Programa, tanto alinterior de la Administración, como al conjunto de lasociedad. La SP delegará en la UTN la responsabilidadde supervisar y coordinar técnica y administrativa-mente la instrumentación del Programa. (BID, 2002)
95 “el PIIAF abre una perspectiva de empezar a integrartodos esos procesos. Y además es fundamental que seaasí, porque el PIIAF trasciende a esta administración,y yo creo que es una herramienta importante, todo de-pende de quien conduce y quien dirige, que actitudtiene.” (Gerencia Social Tecno-Política - PoderEjecutivo - Salud )
96 “Creo que también el PIIAF está en un proceso propio,creo que tiene mucha potencialidad, pero está en unproceso muy hacia adentro, organizándose, consoli-dándose, es un poco como un monstruo, trata de abar-car por su concepción a un cantidad de áreas, de com-ponentes y sub-componentes, es un programa queestá sobredimensionado me parece, me parece quehabría que bajar un poco todos los objetivos que sepropone, abarcando todo sin profundizar en muchascosas, pero al día de hoy, nos hemos sentido muy agusto con nuestra relación con el programa, con lagente del programa, se ha dialogado en un mismo len-guaje, y hemos recibido la opinión favorable de ellossobre nuestra participación. Creo que el PIIAF tiene po-tencialidad como espacio de vincular todas las temá-ticas vinculadas no solo a la infancia, sino de la ado-lescencia, desde una perspectiva integral, y que incluyaa la familia también, pero quizás quiere abarcardemasiado, y tal vez eso sea lo que lo está frenando”.(Consultor Organismos Internacionales Infancia II1)
97 “ … el PIIAF corre riesgos, porque se teje una lógicade búsqueda de resultados en el corto plazo asociadoa móviles de tipo político, con una lógica de interven-ción más duradera en temas como el fortalecimientode CAIF que puede ser una línea interesante, me pareceque en este programa no hay contextualizado un en-foque de política social que vincule a las diferentesinstituciones, por ejemplo parece extraño que este pro-grama tenga poco que ver con la educación formal
media.” (Gerencia Social Tecno-Política - ProgramaSocial - Educación - Partido Colorado).
98 “Yo creo que el PIIAF no puede cumplir con la tareade aportar integralidad a las políticas sociales, radi-calmente no. Yo creo que por el diseño, de un piloteodesde presidencia, no hay forma, la única manera dearticular es si ponés a los organismos y los obligas aarticular, no si le creas una estructura paralela que enlugar de hacer reingeniería lo que hace es superponerpor definición, porque hasta genera el fenómeno decompetencia por recursos, con los organismos estable-cidos, me parece que eligieron una vez más, quizáscon buenas intenciones, pero lo que hay que hacer esel doble proceso, de cambiar las estructuras de lo quetenés y hacerlo a través del diseño de la política pú-blica, sino no lográs nunca ni cambiar al INAME nillegar a efectivizar la política. No está concebido inter-sectorialmente, ese es un conjunto de programas, comoson la mayoría de las cosas de este país, que no sonelaborados en forma conjunta, primaria, el CAIF, elMSP, hicieron su programa, y de vez en cuando tene-mos una instancia de juntarnos. El programa tiene pro-blemas de diseño grandes, la intersectorialidad se lo-gra con proyectos conjuntos, sobre una misma po-blación. ”(Gerencia Social Técnica gubernamental -Programa Social- Infancia 1)
99 “en el diseño hay un cambio cualitativo pero en laejecución no tanto. Cuando se diseñó hubieron 25 ta-lleres, grupos de discusión, de las ONG, organismosdel estado. En la ejecución yo creo que es muy difícilde abrir el tema de la intersectorialidad, tener a lasfamilias como unidad de análisis como unidad de inter-vención, dejar de hacer acciones sectoriales, y este esel desafío más grande que tenemos, como haces paraque le lleguen unidades integrales a una misma zona .El trabajo está focalizado en 100 zonas , tiene 200.000beneficiarios , y entonces los estratificamos por grupode intervención de 0 a 3 años, CAIF o nuevas moda-lidades que se amolden a la nueva realidad política ,social y económica de la familia, el tema de los niñosen edad escolar, ahí hay una fuerte intervención,escolarizados están, el trabajo con adolescentes ydespués dos síntomas de problemas que para mi esnecesario abordar: niños en situación de calle yembarazo. Y un fuerte componente que tiene que vercon el desarrollo local, comunitario. Nosotros antesde empezar con este programa tuvimos una experienciapiloto de 1 año … para ver el trabajo en red, entre lasociedad civil y hemos notado que se dan las mismasresistencias que se dan en la sociedad civil, en lasONG, Se les plantea una coordinación local, tienenque ponerse de acuerdo en que es lo mejor para estacomunidad y fue muy difícil, a priori uno piensa queestos problemas se dan solo en el Estado, pero no esasí. (Gerencia Social Tecno-Política - Programa Social- Infancia y Familia - Partido Nacional)
100 El subsidio se calcula por franjas de ingreso, pero he-mos optado por trabajar con promedios para los efectoscomparativos.
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101 La información presentada corresponde al GrupoTécnico de Trabajo que formó la OPP con el objetivode elaborar una metodología para la cuantificación delGPS. Siguiendo el criterio general adoptado por lamayoría de los países para cuantificar el GPS, se con-sideraron los gastos sociales que surgen de los informesde las rendiciones de cuentas presupuestales de losdiferentes organismos del sector público. Se consideranlos gastos obligados, con un criterio de lo devengadoy no de caja.
102 En el total del GPS de las Empresas Públicas se ha es-timado el gasto del sanatorio del BPS, para el año 2002,por no tener la información a la fecha del Informe dela ATPS.
103 La información referida a este programa está tomadadel texto original del proyecto aprobado por el BID.(BID, 2002)
104 “Los centros se constituirán como referentes comunita-rios en sus respectivas localidades. Asimismo, semantendrán los acuerdos institucionales con el INDAy MSP para asegurar la alimentación y salud de losniños.. Se crearán 107 nuevos centros CAIF y se am-pliará la cobertura en centros existentes en las zonasde atención del Programa para alcanzar la atenciónde 19.200 niños en el tercer año.” (BID, 2002)
105 “Sus actividades serán dirigidas, coordinadas y con-troladas por el Consejo de Educación Primaria (CEP)de la ANEP quien se apoyará en una coordinacióneducativa-técnica-operativa, cuyas funciones sedescriben en el RO. Esta instancia de coordinaciónserá la responsable de establecer una comunicaciónfluida y permanente con la UTN y estará compuestapor un coordinador y por 2 técnicos. Para la primeralínea de acción se contratará el primer año un equipode asistentes sociales y legales para que apoyen el tra-bajo de las escuelas con la familia. Estos profesionalestrabajarán directamente con padres,alumnos y pro-fesores quienes recibirán distintas capacitaciones ytalleres de apoyo. Para ejecutar la segunda línea deacción se contratará a un equipo de profesores deeducación física para que desarrollen las actividadesprevistas con la población escolar y familias. La ter-cera línea de acción prevé capacitar a 1.400 docentesmultiplicadores en estrategias que promuevan estilosde vida saludable. Durante el primer año 100 escuelascontarán con un profesional de educación física 24horas semanales y 200 en los años siguientes.” (BID,2002)
106 “Para la implementación de las líneas de acción, lasentidades participantes se apoyarán en su propiaestructura y en la contratación de OSC especializadas,y consultorías. Los talleres (320 para 25 jóvenes cadauno) de orientación vocacional, ocupacional y de for-mación en competencias emprendedoras, así como loscursos de capacitación específica laboral (35 de 200horas para 25 jóvenes cada uno) se iniciarán el primeraño de ejecución y tendrán intervenciones persona-lizadas para orientar la búsqueda de empleo y acom-pañar al joven durante la primera etapa de desempeño
ocupacional. Los cursos de capacitación responderána las demandas específicas de las empresas privadas.Durante los 2 primeros años se ejecutarán las expe-riencias piloto de ciclo básico laboral (2 de 800 horas)para 25 jóvenes, las que deberán contener formaciónbásica en matemáticas, lengua, ciencias naturales yciencias sociales, además de los aprendizajes prácticosen empresas y actividades recreativas y culturales.Durante el primer año se realizarán los tres tallerespara capacitar a los 20 docentes en gestión de cursosa distancia, quienes deberán iniciar la formación deotros docentes según acuerdo y se instalará un aulainformática en CECAP para formar a 300 jóvenes entres años con cursos de nueve meses de duración. ElCECAP realizará un curso de competencias empren-dedoras para 20 jóvenes y la acreditación de apren-dizaje a 600 jóvenes del Centro. Asimismo, elCODICEN realizará la acreditación de 1.000 jóvenesdel sistema educativo formal.”
107 “Se contratarán consultores individuales y OSC quetrabajan en el tema, fundamentalmente para la reali-zación de cursos, talleres y el seguimiento socioeduca-tivo de madres y padres adolescentes. Durante los dosprimeros años se formarán 240 promotores de salud,seleccionados entre los promotores juveniles, a travésde ocho cursos (12 horas aula) y entre éstos, 100 muje-res realizarán tareas de información y apoyo al em-barazo adolescente. Durante los dos primeros años secapacitará al personal (500) de los centros de salud yen el segundo año se realizarán dos jornadas de sen-sibilización y de definición de estrategias de accióncon instituciones de educación media. Un equipo de50 agentes socioeducativos iniciarán el segundo se-mestre de ejecución el seguimiento de ocho mil casoscon modalidad individual y grupal para apoyar laconstrucción de un proyecto de vida.” (BID, 2002)
108 "La UTN hará el seguimiento del desempeño de laentidad con arraigo local donde se instalará cadaSOCAF, cuya responsabilidad será: (i) realizar eldiagnóstico y catastro de las instituciones; (ii) elaborary difundir las guías de servicios; (iii) convocar a lacomunidad para elaborar el Plan Zonal, donde se deja-rán establecidos los problemas, las necesidades y ac-ciones prioritarios de intervención, así como loscompromisos en la ejecución; (iv) supervisar la ejecu-ción del Plan con apoyo de la Mesa de Coordinación,conformada por entidades locales y el “Grupo Asesorde Beneficiarios”, cuyos integrantes serán elegidos porconsenso durante la elaboración del Plan; (v)supervisar la administración del FIC para financiaractividades de promoción social, infraestructura yequipamiento que surjan durante el proceso de plani-ficación comunitaria; y (vi) registrar los reclamos, pe-didos de información y sugerencias que realicen losciudadanos, beneficiarios o no del Programa, con elfin de volcar esta información a la Mesa. La UTN im-plementará los procesos de adquisición correspon-dientes para la contratación de consultores individua-les o firmas (entre las que se incluyen las OSC) que
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lleven a cabo las capacitaciones y talleres previstosen el Plan, incluyendo los talleres previstos para forta-lecimiento de capacidades familiares y referentescomunitarios.” (BID, 2002)
109 “El FIC tendrá 2 ventanillas: (i) “infraestructura yequipamiento” (US$15 mil por zona), para la adqui-sición e instalación de equipamiento, y la construcciónde pequeñas obras de infraestructura que contribuirána potenciar recursos y realizar mejoras a la infraes-tructura existente de cada zona; y (ii) “promoción co-munitaria” (US$10 mil por zona) destinado a finan-ciar actividades de promoción social, a través de lascuales se prevé mejorar el acceso de las familias a losservicios comunitarios y extracomunitarios, así comola atención prestada en estos servicios, ya sea mediantela sensibilización de los oferentes a las necesidadesde la comunidad o la reingeniería menor de ciertosprocesos de atención. El FIC tiene su propio reglamen-to que conforma el RO del Programa, en el cual se es-tablece la tipología de las actividades, sus costos dereferencia, requisitos y criterios de elegibilidad, proce-so de aprobación de propuestas, modalidad de desem-bolsos y mecanismos de control y rendición de gastos.Se capacitará a 20 referentes comunitarios por zona,los cuales serán seleccionados por la Mesa de Coordi-nación para potenciar el trabajo en red y apoyar lacoordinación de las actividades, apalancamiento derecursos, difusión de información y la identificaciónde problemas de los niños y familias, los cuales seránmiembros de la comunidad. Respecto a la ejecuciónde proyectos del FIC, la UTN desembolsará al SOCAFlos recursos necesarios para afrontar los gastos de unsemestre como máximo, estimados sobre la base deun cronograma de ejecución elaborado para cada pro-yecto del Plan. La evaluación de la ejecución del Planse llevará a cabo durante las reuniones mensuales dela Mesa. El Área de Seguimiento y Evaluación de laUTN asistirá a estas reuniones como parte de su ejerci-cio de seguimiento del Programa.” (BID, 2002)
110 “Los talleres (10) serán complementarios entre sí y seiniciarán cuando se comiencen las otras actividadesde la zona. Serán convocados por la SOCAF y seránrealizados por instituciones especializadas. En el pri-mer año de ejecución se llamará a concurso.” (BID,2002)
111 “Los desembolsos de fondos serán trimestrales, de-biendo rendirse los gastos en forma trimestral, o cuan-do los fondos se hayan gastado, lo que primero ocurra,utilizando las planillas de rendición diseñadas por laUTN. El mejoramiento de los espacios responderá alas prioridades establecidas en los Planes Zonales.Durante los 3 primeros años de ejecución se realizaránreuniones con los inspectores del MDJ y encuentroscon instituciones y beneficiarios sobre aspectos de man-tenimiento, utilización de los espacios y responsabi-lidades.” (BID, 2002)
112 “El mecanismo de control social o monitoreo partici-pativo funcionará sobre la base de la Mesa de Coordi-nación, la que convocará abiertamente a represen-
tantes comunitarios y de los beneficiarios del Progra-ma (grupos asesores de la comunidad), a nivel indivi-dual o por medio de organizaciones, para realizar elseguimiento del Programa, acercar las opiniones,identificar los principales problemas y sugerir alter-nativas de solución. En los SOCAF se recibirán recla-mos y opiniones, los cuales serán ingresados a un siste-ma único de registro y la información será sistemati-zada según el tipo de reclamo realizado, y el lugar desu formulación. La información proveniente de lasMesas será canalizada al Nivel Nacional hacia la UTN,la CH y el CTC, para que se adopten las medidasnecesarias para mejorar la ejecución del Programa,ya sea a través de la UTN o de las organizaciones queparticipan de su ejecución, y se responda a las inquie-tudes presentadas. Se instalará una línea telefónicagratuita en el ámbito de la UTN. Tanto la UTN comoel CTC y la CH deberán analizar los llamados de losbeneficiarios y solucionarlos. Las inquietudes relativasa otrasinstancias de ejecución se derivarán en formapertinente.” (BID, 2002)
113 “Se creará un grupo de trabajo para discutir la pro-puesta, con representantes de la SP, INAME, MSP,Suprema Corte de Justicia, ANEP, MDJ, MTSS, JuntaNacional de Drogas, Ministerio de Vivienda, Ordena-miento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA),Banco de Previsión Social (BPS), Red Nacional deOSC, Red Nacional de Infancia, Comité de losDerechos del Niño, Asociaciones Civiles del PlanCAIF, Congreso Nacional de Intendentes, ComisionesDepartamentales del Art. 37 y e integrantes de laComisión Especial con Fines Legislativos sobre lasSituaciones de Pobreza de la Cámara de Representan-tes. Entre las actividades previstas están las siguientes:(i) establecer la mesa de trabajo con la representaciónseñalada y realizar reuniones para definir el programade trabajo, discutir los principios orientadores, acor-dar estrategias, los compromisos de las institucionesy los criterios para el seguimiento de los acuerdos;(ii) se realizarán eventos regionales, nacionales y unointernacional para dar a conocer y discutir la pro-puesta con los representantes de organismos públicosy de la sociedad civil que trabajan el área de infanciay adolescencia, expertos de las universidades, inclu-yendo la participación activa de niños y adolescentes;(iii) impresión y difusión del documento; y (iv) rati-ficación del documento por las autoridades compe-tentes, de modo de constituirse en una política deGobierno. Se elevará un documento final que se some-terá a la aprobación del Poder Ejecutivo. La UTNcoordinará las reuniones para la discusión del Plan,y organizará los eventos previstos. En el primer añode ejecución se apoyará la instalación de 10 Comisio-nes del Artículo 37, otras 5 el segundo año y 3 adicio-nales el tercero, para lo cual se ofrecerá un taller yasistencia técnica al área social de los municipios yorganismos locales. A partir del cuarto mes de ejecu-ción se iniciarán las actividades de colaboración conel Comité Nacional de Erradicación del Trabajo
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Infantil. Se harán convenios con centros académicoso de investigación para realizar dos investigaciones yun concurso por ofertas técnicas para consultorías deapoyo a políticas.” (BID, 2002)
114 “(i) fortalecimiento de la UTN. Se financiará la prepa-ración e implementación de un Manual de Procedi-mientos Administrativos para que apliquen la UTN ylos organismos coejecutores del sector público, con elfin de facilitar la coordinación de la ejecución y lasupervisión; (ii) fortalecimiento institucional del INAME.Al inicio del Programa se diseñará una propuesta defortalecimiento, que resulte confiable para asegurarque el INAME pueda ejecutar eficazmente su participa-ción en el Programa, a la vez que le otorgue mayorsolvencia institucional. Para ello se contratará unafirma consultora especializada; (iii) fortalecimientode instituciones para registro civil de los niños. Paraasegurar la identificación y registro de niños en situa-ción de vulnerabilidad y riesgo se firmará un conveniocon la Dirección Nacional de Registro Civil (DNRC)del MEC y la Dirección Nacional de IdentificaciónCivil (DNIC) del MI. La UTN hará el seguimiento delas acciones para adecuar las instalaciones en los hos-pitales públicos y para comprobar la eficiencia delregistro de niños a través de los equipos móviles enlas zonas carenciadas. Supervisará asimismo, los cur-sos de capacitación que se realicen y contratará la con-sultoría para el rediseño de procedimientos de inscrip-ción de nacimientos; y (iv) capacitación e investiga-ción. Se mejorarán las capacidades del personal delos servicios de infancia.” (BID, 2002)
115 “Con el propósito de definir esta actividad, se consti-tuirá un grupo de trabajo interinstitucional, que convo-cará la SP e impulsará su formación, integrado porrepresentantes del organismo ejecutor, coejecutores,el INE y entidades académicas y OSC expertas en eltema de infancia y adolescencia. Dicho comité deberáestablecer la estrategia, lineamientos y contenido delSINIA y un plan de implementación del mismo, el cualcontará con financiamiento del Programa. Durante lostres primeros años de ejecución el SINIA será adminis-trado por la UTN y luego pasará al INAME.” (BID, 2002)
116 “Se contratarán organizaciones especializadas en latemática para las consultorías y para la elaboraciónde videos se llamará a concurso. Un jurado de cincomiembros que será designado por la UTN evaluará yseleccionará las propuestas. Los videos se difundiránen por lo menos 100 organismos de las zonas de inter-vención del Programa. La UTN realizará un concurso
anual de expresión gráfica y literaria durante los pri-meros cuatro años de ejecución para niños y adoles-centes con el fin de sensibilizar sobre la temática. Laspropuestas ganadoras serán difundidas a través deafiches o publicaciones. Los concursos para empresasde publicidad o profesionales tendrán por jurado ungrupo de niños entre 8 y 10 años. Los dos encuentrossocio-culturales previstos (año 2 y 4) serán organiza-dos por la UTN. La UTN organizará dos seminarios otalleres por año durante los cuatro primeros años parainvolucrar a empresarios en la creación de programasde solidaridad social.” (BID, 2002)
117 La información de estos programas tiene como fuenteel “Informe de ejecución y evaluación del Programade Inversión social (PRIS)”. Este es un informe internodel Poder Ejecutivo al Poder Legislativo (AsambleaGeneral). (OPP, 2002).
118 La información presentada, surge de la sistematizaciónde las siguientes fuentes documentales: (ALONSO D.,et al., 1999) (BOVE, M., 1998) (DTS, 1997); (INAME,1999a, 1999b, 1999c, 1999d, 1999e, 2001a, 2001b,2002ª, 2002b, 2002c, 2002d)
119 Se toma como base el relevamiento de referencia:CETI, COMITÉ PARA LA ERRADICACIÓN DELTRABAJO INFANTIL Relevamiento de proyectos deTrabajo Infantil. Montevideo: CETI - IIN, publicadoen la página Web del CETI, www.cetinf.org, junio de2002, actualizado y ampliado mediante una entrevistaal parte del equipo técnico del programa.
120 La información sobre financiamiento desagregadacorrespondiente a INDA e INAME no está disponibleal cierre de la entrega del informe final, pero existenposibilidades de recabarla en un plazo prudencial.
121 Se toma como base el relevamiento de referencia:CETI, COMITÉ PARA LA ERRADICACIÓN DELTRABAJO INFANTIL Relevamiento de proyectos deTrabajo Infantil. Montevideo: CETI - IIN, publicadoen la página Web del CETI, www.cetinf.org, junio de2002, actualizado y ampliado mediante una entrevistaal parte del equipo técnico del programa.
122 La información referente a este proyecto fue recabadamediante una entrevista colectiva a varios coordina-dores de proyectos de campo, y a la coordinadora delproyecto 300.
123 Se toma para el cálculo el dólar a $29.124 La principal dificultad para implementar un diseño ex-
plicativo radica en la ausencia de mediciones actuali-zadas y confiables del trabajo infantil, esto es de lavariable dependiente en este tipo de diseño.
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Banco de Previsión Social x x x x x x
Instituto Nacional del Menor x x x x x x x
Intendencia Municipal de Flores x x x x
Intendencia Municipal de Florida x xIntendencia Municipal de Montevideo x xIntendencia Municipal de Rivera x x
Intendencia Municipal de Salto x x x x x
Intendencia Municipal deTreinta y Tres xMinisterio de Defensa x x x x x
Ministerio de Deporte y Juventud x x x x
Ministerio de Educación y Cultura x x x
Ministerio de Ganadería
Agricultura y Pesca xMinisterio de Salud Pública x x
Ministerio de Trabajo ySeguridad Social xMinisterio de Vivienda Ord.Territorial y M.A.
Ministerio del Interior x x x x x x
Oficina de Planeamiento y Presupuesto x x x
Fuente: OPP, 2003b
1. Listado de organismos ejecutores de programas por funciones (densidad por organismo)
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