Paces

FRANCISCO JOSÉ LLOREDA MERA

M INISTRO DE EDUCACIÓN NACIONAL

MARGARITA PEÑA BORRERO

VICEMINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL

ESTUDIOS DE EVALUACIÓN

DE IMPACTO DE PACES

• Gestión Municipal e Institucional

Gerencial Ltda.

• Costo efectividad - Gerencial Ltda.

• Cobertura - Corporación Centro

Regional de Población

• Calidad - Grupo de Investigación,

Facultad de Economía Universidad

del Rosario

COORDINACIÓN TÉCNICA

DE LOS ESTUDIOS DE EVALUACIÓN

Rosa Cristina Siabato

REALIZACIÓN FINAL DEL DOCUMENTO

Grupo de Investigación, Facultad de

Economía Universidad del Rosario

COORDINACIÓN GENERAL

Ana María Guerrero

Luis Jaime Piñeros Jiménez

María del Pilar Viana

ISBN: 958-691-099-7

REALIZACIÓN EDITORIAL Y GRÁFICA

Zeta Periodismo Investigativo

CONTENIDO

PARTE I - EL PROGRAMA PACES

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO I. A I. A I. A I. A I. ANTECEDENTESNTECEDENTESNTECEDENTESNTECEDENTESNTECEDENTES DELDELDELDELDEL P P P P PROGRAMAROGRAMAROGRAMAROGRAMAROGRAMA P P P P PACESACESACESACESACES .....................................9Descentralización educativa ................................................................................. 11Marco legal y administrativo del Programa Paces ................................................ 12

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO II. C II. C II. C II. C II. CARACTERÍSTICASARACTERÍSTICASARACTERÍSTICASARACTERÍSTICASARACTERÍSTICAS DEDEDEDEDE P P P P PACESACESACESACESACES ...................................................... 16Estrategias del Programa ....................................................................................... 18Descripción del Programa ..................................................................................... 25Mapa institucional de Paces ................................................................................. 26Reorientación del Programa ................................................................................. 38

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO III. L III. L III. L III. L III. LASASASASAS I I I I INTERVENCIONESNTERVENCIONESNTERVENCIONESNTERVENCIONESNTERVENCIONES DEDEDEDEDE P P P P PACESACESACESACESACES ............................................... 41Componentes del programa................................................................................. 42Departamentos y municipios intervenidos .......................................................... 44Intervenciones en 1999........................................................................................ 50

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO IV. M IV. M IV. M IV. M IV. METODOLOGÍAETODOLOGÍAETODOLOGÍAETODOLOGÍAETODOLOGÍA DEDEDEDEDE LALALALALA EVALUACIÓNEVALUACIÓNEVALUACIÓNEVALUACIÓNEVALUACIÓN DEDEDEDEDE IMPACTOIMPACTOIMPACTOIMPACTOIMPACTO DEDEDEDEDE P P P P PACEACEACEACEACESSSSS......................... 51Marco metodológico del estudio de cobertura..................................................... 52Marco metodológico del estudio de gestión......................................................... 55Marco metodológico del estudio de costo-efectividad ......................................... 59Marco metodológico del estudio de calidad ......................................................... 61Técnicas de análisis ............................................................................................... 67

PARTE II - RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE PACES

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO V. R V. R V. R V. R V. RESULTADOSESULTADOSESULTADOSESULTADOSESULTADOS ENENENENEN COBERTURACOBERTURACOBERTURACOBERTURACOBERTURA ........................................................ 73Evolución de la matrícula ...................................................................................... 74

Indicadores de cobertura ....................................................................................... 76Extraedad ............................................................................................................... 80

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO VI. R VI. R VI. R VI. R VI. RESULTADOSESULTADOSESULTADOSESULTADOSESULTADOS ENENENENEN CALIDADCALIDADCALIDADCALIDADCALIDAD ............................................................................................................................................................................................................................................................... 82Logros en Saber..................................................................................................... 83Rendimiento en el Icfes ......................................................................................... 84Tasas de eficiencia interna ..................................................................................... 86

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO VII. R VII. R VII. R VII. R VII. RESULTADOSESULTADOSESULTADOSESULTADOSESULTADOS ENENENENEN GESTIÓNGESTIÓNGESTIÓNGESTIÓNGESTIÓN .......................................................... 90La gestión educativa municipal ............................................................................ 91La gestión en las instituciones escolares............................................................102

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO VIII. E VIII. E VIII. E VIII. E VIII. ESTUDIOSTUDIOSTUDIOSTUDIOSTUDIO DEDEDEDEDE COSTOCOSTOCOSTOCOSTOCOSTO-----EFECTIVIDADEFECTIVIDADEFECTIVIDADEFECTIVIDADEFECTIVIDAD .........................................110Cumplimiento de metas físicas ...........................................................................111Costo-efectividad de los componentes ..............................................................112Eficiencia productiva municipal ..........................................................................115Eficiencia asignativa.............................................................................................117Ejecución financiera y esfuerzo municipal .........................................................119

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO IX. F IX. F IX. F IX. F IX. FACTORESACTORESACTORESACTORESACTORES ASOCIADOSASOCIADOSASOCIADOSASOCIADOSASOCIADOS AAAAA LALALALALA CALIDADCALIDADCALIDADCALIDADCALIDAD DEDEDEDEDE LALALALALA EDUCACIÓEDUCACIÓEDUCACIÓEDUCACIÓEDUCACIÓNNNNN ......120Calidad y aporte del colegio................................................................................122La equidad: efecto del nivel socioeconómico .....................................................126Factores asociados a la calidad en el marco de Paces.........................................132

PARTE III. COMENTARIOS FINALES

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO X. L X. L X. L X. L X. LAAAAA GESTIÓNGESTIÓNGESTIÓNGESTIÓNGESTIÓN P P P P PACESACESACESACESACES ....................................................................140Apropiación institucional del Proyecto..............................................................141Departamento: instancia capacitadora, no intermediaria..................................142Seguimiento, control de gestión y evaluación de resultados ............................142

CCCCCAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULOAPÍTULO XI. L XI. L XI. L XI. L XI. LASASASASAS CONTRIBUCIONESCONTRIBUCIONESCONTRIBUCIONESCONTRIBUCIONESCONTRIBUCIONES DEDEDEDEDE P P P P PACESACESACESACESACES ............................................145Cobertura ............................................................................................................146Calidad .................................................................................................................146Fortalecimiento institucional ..............................................................................147La dicotomía Paces - No Paces ...........................................................................148Paces y el proceso de descentralización .............................................................149

El Programa de Mejoramiento de la Cobertura y la Calidad de la Educación

Secundaria y Media, Paces, se formuló en 1994 como una estrategia para ata-

car los problemas de baja calidad y cobertura de la educación secundaria y

media a través del fortalecimiento de la capacidad de gestión de los municipios

y las instituciones escolares y, por tanto, de la descentralización educativa.

El presente estudio busca medir el impacto generado por el programa en

los diferentes ámbitos que fueron objeto de intervención, tomando como

punto de partida los aspectos mencionados en el Documento de Présta-

mo1. Entre los criterios empleados para evaluar los resultados del progra-

ma se pueden mencionar:

a. Mayor acceso de los jóvenes a los servicios de educación secundaria.

b. Mayor rendimiento de los estudiantes.

c. Mayor valor agregado, medido en términos del aumento del rendimien-

to escolar de los estudiantes y de los establecimientos intervenidos

por el Programa.

d. Mayor aporte de los colegios en materia de rendimiento académico.

e. Mayor asistencia (o menor ausentismo) de alumnos y docentes de los

planteles beneficiados.

INTRODUCCIÓN

1 Staff Appraisal Report – SAR,Anexo 12

6 I N F O R M E F I N A L

PARTE I: EL PROGRAMA PACES

f. Mayores tasas de permanencia (o menores tasas de deserción) en los colegios

beneficiarios.

g. Mayores tasas de promoción de los estudiantes.

h. Mayor acceso de los estudiantes más pobres.

i. Mayor participación de los padres y de la comunidad en las actividades del colegio.

j. Cambios en las prácticas de gestión de la educación en los diferentes niveles en que

se encuentra organizado el sistema educativo colombiano, especialmente en el de-

partamento, el municipio y la institución educativa.

k. Efecto que las diferentes intervenciones del Programa hayan podido tener sobre la

calidad de la educación secundaria y media colombiana.

Este informe se divide en tres partes. La primera, de carácter informativo, desarrollada en

los capítulos I a IV, brinda al lector el contexto en el que se desarrolló el programa, así

como sus características internas (objetivos, mapa institucional, intervenciones, etc.).

La segunda parte comprende la evaluación propiamente dicha. Después de exponer la

metodología y el marco teórico de la evaluación (capítulo IV), se presenta una descrip-

ción de los resultados obtenidos en los municipios focalizados por el programa Paces

(capítulos V a IX) en términos de cobertura, calidad y gestión. La tercera parte (capítulos

X y XI) ofrece el análisis de dichos resultados, en términos de su asociación con el

rendimiento escolar de los alumnos y la relación costo-efectividad del programa.

Es importante mencionar que buena parte de este informe es fruto de las consultorías

contratadas por el Ministerio de Educación Nacional en el marco de la evaluación del

Programa:

s La gestión municipal y de la institución educativa.

s El análisis de costo - efectividad de las intervenciones del Programa.

s La cobertura,

s El mejoramiento de la calidad.

7M I N I S T E R I O D E E D U C A C I Ó N N A C I O N A L

PARTE IEL PROGRAMA PACES

A mediados de los años 80 se ini-

cia en Colombia un proceso de des-

centralización del Estado, el cual se

explica por dos razones fundamen-

tales. Por una parte, el ánimo de

relegitimar la acción del Estado una

vez finalizado el Frente Nacional,

cuando la mayoría de los ciudada-

nos no veía representados sus inte-

reses en los partidos políticos tra-

dicionales y, en consecuencia, no

apoyaban voluntariamente la mane-

ra como manejaban el Estado. Con

este fin, se concibió la descentrali-

zación como una estrategia para lle-

var a cabo la política de desarrollo

del Estado que trasladaba a munici-

pios y departamentos la responsa-

bilidad de ejecutar las acciones en

los sectores sociales: educación,

salud y servicios públicos. De esta

forma se pretendía, en primer lugar,

CAPÍTULO I

ANTECEDENTES DE PACES

1 0 I N F O R M E F I N A L


lograr que los encargados de ejecu-

tar la política social del Estado estu-

vieran más cerca de la realidad de las

comunidades y tuvieran más elemen-

tos para formular y llevar a cabo po-

líticas más efectivas y, en segundo

lugar, que las comunidades pudieran

incidir en la formulación de las polí-

ticas sociales y ejercer una labor de

veeduría sobre ellas.

Así pues, se iniciaron procesos de

descentralización administrativa y

política en los cuáles se dieron ma-

yores responsabilidades a los gobier-

nos departamentales y municipales

en la gestión e inversión de los re-

cursos de los sectores sociales. Esta

concepción del Estado fue recogida

en la Constitución Política de 1991,

que hizo de la descentralización uno

de sus pilares básicos. Con respecto

a la descentralización política, los

cambios más importantes son el es-

tablecimiento, desde 1988, de la

elección popular de alcaldes y, pos-

terior a 1991, la de gobernadores. De

esta manera, gobernadores y alcal-

des ya no tienen que rendir cuentas

sobre sus nuevas responsabilidades

a la instancia de gobierno inmedia-

tamente superior sino a la población

que los elige.

Por otra parte, el proceso de des-

centralización se llevó a cabo para

hacer más eficiente el gasto público

y, de esta forma, poder eliminar la

desestabilización macroeconómica

generada por el déficit público. Des-

pués de la crisis financiera y econó-

mica de principios de los años 80,

se comenzaron a tomar medidas de

política para estabilizar la economía,

en particular, medidas tendientes a

reducir el déficit público. Se suponía

que la descentralización permitiría

asignar más eficientemente los re-

cursos, en la medida en que las po-

líticas de desarrollo eran llevadas a

cabo por las entidades territoriales,

pues ellas podían consultar las ne-

cesidades de las comunidades en el

establecimiento de dichas políticas.

En este orden de ideas, los organis-

mos nacionales relacionados con los

sectores sociales, en particular los

Ministerios de Educación y Salud,

1 1M I N I S T E R I O D E E D U C A C I Ó N N A C I O N A L

fueron concebidos para asesorar la

acción de las entidades territoriales,

formular las políticas sectoriales a

nivel nacional y regular los sectores.

DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA

La descentralización en el sector edu-

cativo se remonta a la reforma cons-

titucional de 1968, mediante la cual

se creó el situado fiscal, con el fin

de transferir ingresos de la nación a

los departamentos con destino a la

educación y la salud. Para esto se

crearon los Fondos Educativos Re-

gionales (FER), administradores de

los recursos de la educación en los

departamentos.

Durante la década de los 80 se bus-

ca darle una mayor injerencia al mu-

nicipio en el sector social, tanto en

la planeación como en la adminis-

tración. En 1988, a la par con la elec-

ción popular de alcaldes, se conce-

de a los gobiernos municipales la

posibilidad de manejar su propio sis-

tema educativo. Así, los municipios

se convierten en los principales res-

ponsables de la prestación del

servicio y, en consecuencia, sobre

ellos recae la responsabilidad de la

calidad del servicio.

Posteriormente, la Constitución de

1991 fortalece el proceso de descen-

tralización y establece una estruc-

tura de funciones para cada nivel de

gobierno en la prestación del servi-

cio educativo. Dicha estructura se

consolida con la Ley 60 de 1993, en

la que se determinan las competen-

cias de cada uno de los niveles de

gobierno y se legitima la asignación

del situado fiscal y la participación

de los municipios en los ingresos co-

rrientes de la nación dedicados al

sector social: educación, salud y ser-

vicios públicos domiciliarios.

Esta concepción descentralizadora de

la política de desarrollo del Estado es

recogida en los planes sectoriales del

CAPÍTULO I: ANTECEDENTES DE PACES



gobierno Gaviria (1990-1994). Con

respecto al sector educativo, en el

Plan de Apertura Educativa2 se plan-

tean los siguientes objetivos:

s Lograr un nivel de matrícula uni-

versal para la educación primaria,

ampliar masivamente la cantidad

de matrícula en los colegios de se-

cundaria y mejorar la calidad de la

educación en todos los niveles.

s Avanzar con el sistema de des-

centralización y modernización del

sistema educativo.

s Desarrollar mecanismos financie-

ros que beneficien a los segmen-

tos más pobres de la población y

a las regiones con más necesida-

des de educación básica.

s Fomentar la competencia dentro

de las instituciones de la educa-

ción privada y pública para incre-

mentar la eficiencia en la calidad

educativa.

s Lograr que los gobiernos regiona-

les y locales incrementen las in-

versiones educativas.

s Ofrecer crédito para financiar la

educación superior y para incre-

mentar las matrículas en las ins-

tituciones de educación pública y

privada.

En este marco, el Programa Paces se

orientó a apoyar estos objetivos en

lo relacionado con la educación bá-

sica secundaria y media. Así pues,

Paces apoyó la ampliación de la co-

bertura y el mejoramiento de la cali-

dad de la educación secundaria y,

para ello, apoyó el fortalecimiento de

la descentralización.

MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DEL PROGRAMA PACES

En el momento en el que se formula

Paces3, aunque los principales ele-

mentos de la descentralización edu-

cativa son relativamente nuevos (la

ley sobre competencias y distribu-

ción de recursos –Ley 60– fue pro-

mulgada en 1993 y la Ley General

de Educación –Ley 115– en 1994),

2 Documento MEN-DNP-UDS-2518, Marzo de 1.991

3 El contrato 3683-CO-BIRF sefirma en agosto de 1994.


se cuenta con una concepción clara

sobre cuáles son las instituciones

fundamentales del sector.

En primer lugar se debe mencionar

que la base del sistema educativo

es la institución escolar. La Ley Ge-

neral de Educación y sus decretos

reglamentarios, en especial el decre-

to 1860 del mismo año, establecen

que, en tanto que los servicios edu-

cativos se prestan en las institucio-

nes escolares, éstas constituyen el

centro del sistema educativo. Los

principales instrumentos desarrolla-

dos a nivel de la institución escolar

son el Proyecto Educativo Institu-

cional (PEI) y el gobierno escolar. El

PEI proviene de los Planes Institucio-

nales de Mejoramiento Escolar (PIM)

que las instituciones venían elabo-

rando para concretar sus proyectos

de inversión, y constituye la herra-

mienta fundamental del quehacer de

la institución escolar en tanto que

en él se expresa la manera como la

institución ha decidido alcanzar los

fines de la educación. El PEI está

constituido no solamente por los

elementos básicos que orientan la

institución, es decir, su misión, vi-

sión y objetivos, sino también su

concepción sobre lo pedagógico, la

manera como la institución se rela-

ciona con la comunidad y los proce-

sos administrativos y financieros que

la institución piensa llevar a cabo

para alcanzar sus fines.

Por su parte, el gobierno escolar cons-

tituye la manera como, en el caso de

la educación, la descentralización pre-

tende que las políticas del Estado

estén acordes con las necesidades y

expectativas de las comunidades. En

particular, uno de los órganos del go-

bierno escolar, el consejo directivo,

tiene representantes de los docen-

tes, los padres de familia, los estu-

diantes, los ex alumnos y los secto-

res productivos organizados en el

ámbito local, lo cual permite que

todos los estamentos involucrados

en la actividad de la institución pue-

dan afectar su orientación.

Sin embargo, a pesar de la claridad

sobre el rol que cumple la institución

Paces apoyó la

ampliación de la

cobertura y el

mejoramiento de la

calidad de la

educación

secundaria y, para

ello, apoyó el

fortalecimiento de la

descentralización.




escolar en el sistema educativo, la

organización de las funciones de los

niveles de gobierno no están bien

establecidas, lo cual limita la acción

de las instituciones escolares. Uno

de los problemas de la Ley 60 del

93 es que ha generado una super-

posición de las funciones que de-

ben cumplir los diferentes niveles

de gobierno. Así pues, tanto los

departamentos como los municipios

han destinado recursos a financiar

personal docente e insumos esco-

lares, tales como textos, pupitres,

etcétera.

Una de las limitaciones más gran-

des a las que se enfrentan las insti-

tuciones escolares se refiere al ma-

nejo del recurso docente. En

particular, los rectores no pueden

decidir contratar más o menos do-

centes, hacerles un seguimiento y

evaluación a su desempeño, ni nin-

guna otra actividad que les permi-

tan manejar los docentes según los

requerimientos de la institución. La

mayoría de docentes son contra-

tados en el nivel departamental y

pagados mediante los Fondos Edu-

cativos Regionales (FER). Otros son

contratados directamente por el

municipio.

Bajo este marco legal, se ha preten-

dido darle claridad al rol de cada uno

de los niveles de gobierno, tratando

de que el gobierno nacional regule

el sector y establezca las políticas

sectoriales generales, el gobierno

departamental se encargue del recur-

so docente y el gobierno municipal

de los recursos diferentes a los do-

centes, es decir, de la inversión. Para

esto último, en la Ley General de

Educación se institucionaliza la cul-

tura de proyectos municipales, que

venía siendo promovida por el ban-

co de proyectos (BPIN) del Departa-

mento Nacional de Planeación, por

medio de los Planes Educativos Mu-

nicipales (PEM). En los PEM se ex-

presan las políticas educativas mu-

nicipales, las cuales deben estar

basadas en las necesidades de la po-

blación y, para esto, deben emplear

los PEI de los colegios públicos de

su jurisdicción. En consecuencia, la


relación PEM–PEI se constituye en el

eje central de la educación pública.

En este marco, Paces se formula

para apoyar las políticas relaciona-

das con la educación secundaria y

media, para lo cual debe fortalecer

la capacidad de gestión del muni-

cipio y la institución escolar. Las

inversiones relacionadas con

insumos o factores asociados a la

calidad están en cabeza de la insti-

tución escolar y las relacionadas con

la cobertura en cabeza del munici-

pio. En el siguiente capítulo se ex-

pondrán las principales característi-

cas del Programa y las estrategias

que implementó.




El Programa Paces se enmarcó en

la perspectiva del Mejoramiento Es-

colar, entendido como cambio, lo

que implica transformaciones pro-

fundas en la Secretaría de Educación

Municipal (SEM) y la institución edu-

cativa. Estas transformaciones de-

bían darse en la manera de enten-

der su propia naturaleza, como

instituciones dedicadas a la educa-

ción, la formación integral de los

niños y niñas, la práctica escolar pe-

dagógica, su estructura organizativa,

entre otras.

En Paces la unidad básica del Pro-

grama fue la SEM, responsable de la

educación en el municipio, y la ins-

titución educativa, concebida para

dar respuesta a las necesidades edu-

cativas de su comunidad. Por tan-

to, los esfuerzos de la SEM y la

CAPÍTULO II

CARACTERÍSTICAS DE PACES


institución educativa debían dejar de

ser independientes y dejar de actuar

sobre factores aislados y necesida-

des fragmentadas, para articularse

y construir conocimiento y estrate-

gias apropiadas para cualificar la edu-

cación que le están ofreciendo a sus

alumnos.

Como en el diagnóstico del sector

(1991) las instituciones educativas

se encontraron débiles en su auto-

nomía y su desarrollo educativo y

pedagógico, el propósito del Progra-

ma se centró en fortalecerlas, pro-

piciando su desarrollo de acuerdo

con su naturaleza, características y

dinámicas propias, a la par con las

demandas de la sociedad.

El Programa, como apoyo de las po-

líticas del Estado en el sector de la

educación, se acogió al concepto de

mejoramiento establecido en el

marco global de la función del sec-

tor, explicitada en la Ley 115 de

1994 y sus decretos reglamentarios,

en donde se promueve una educa-

ción colectiva del conocimiento,

participación, convivencia y comu-

nicación, entre otros.

En este contexto, el Programa con-

sideró importante apoyar las inicia-

tivas del gobierno orientadas a la

educación secundaria y media, para

lo cual se formularon los siguientes

objetivos:

s Poner en marcha una estrategia na-

cional para fomentar la financiación

de inversiones en el sector educa-

tivo, conjuntamente con los fon-

dos nacionales, y aquellos de las

entidades territoriales pertinentes.

s Proveer incentivos que estimulen

a las autoridades de las entida-

des territoriales a respaldar los

objetivos del desarrollo de la edu-

cación nacional.

s Acelerar la asunción por parte de

los municipios y distritos parti-

cipantes de un papel más am-

plio en la educación, asumiendo

nuevas funciones en relación con

la planeación, cofinanciación y

ejecución de las inversiones del

sector.

CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES



De acuerdo con las políticas educati-

vas del país (1991–1994), y el propó-

sito del Programa de mejorar la co-

bertura y calidad de la educación

ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA

secundaria básica y media, y fortale-

cer la descentralización, se formula-

ron y trabajaron diferentes estrategias,

las cuales se resumen en la Figura 1.

FIGURA 1Estructura del Programa Paces

El Programa Paces se estructuró

bajo una lógica que supone que la

ejecución de actividades determi-

nadas (subproyectos o rubros)

posibilita el logro de los objetivos

en los componentes de los que

forman parte. Los componentes

de Cobertura y Calidad son los

ejes sustantivos del Programa. El

Componente de Fortalecimiento


Institucional es el resultante de una

gama de intervenciones, pero, a su

turno, contribuye de manera deri-

vada a robustecer los objetivos de

Cobertura y Calidad.

A continuación se presentan las lí-

neas generales de cada uno de los

componentes y en la Tabla 1 se re-

sumen los montos presupuestados

para cada uno de ellos.

Ampliación de cobertura

Consistió en la financiación de la

ampliación y renovación de las ins-

talaciones y equipos de los cole-

gios públicos de secundaria. Las

construcciones nuevas fueron

atendidas a través del Subproyecto

de Obras Civiles de la Financiera

de Desarrollo Territorial (Findeter),

con la matriz de cofinanciación

50% Crédito Findeter, 30% sub-

sidio del Fondo de Inversión So-

cial (FIS) y 20% contrapartida del

municipio. Las renovaciones y

adecuaciones fueron atendidas

por una línea de cofinanciación,

con 80% FIS y 20% contrapartida

municipal.

Históricamente el comportamien-

to de la cobertura del servicio edu-

cativo en el país ha tenido ritmos

diferentes; hasta 1950 la cobertu-

ra de la educación primaria se cal-

culaba en 50%. Entre 1950 y 1970

se dio un aumento vertiginoso, lo-

grando un crecimiento promedio,

para el nivel de la primaria, situa-

do entre 27 y 34 puntos porcen-

tuales, que permitieron alcanzar ta-

sas de cobertura entre 77% y 84%.

Entre 1970 y 1985 la expansión

educativa declinó considerable-

mente, con tasa de crecimiento en

primaria hasta de 1%. En el caso

de la secundaria, en donde existen

las mayores carencias, el creci-

miento fue de 5% durante dicho

período, y de 2% para los últimos

5 años.

Dentro de este contexto, la política

del Gobierno en materia educativa




propuso recuperar el ritmo de ex-

pansión de la educación, para lo

cual se apoyó financieramente en

el préstamo 3683 con el Banco

Mundial (Paces) y desarrolló estra-

tegias como:

s Financiación de construcciones

nuevas, ampliación - construcción

de aulas y otros espacios escola-

res y renovación de instalaciones

ya existentes; mejoramiento en

general de las condiciones y am-

bientes de los espacios físicos, de

las construcciones escolares.

s Acceso extendido, consistente en

el acceso a los colegios de secun-

daria privados con capacidad para

recibir estudiantes de bajos ingre-

sos que no disponían de cupo en

colegios oficiales.

ACCESO EXTENDIDO (BECAS)

El desarrollo de esta estrategia, co-

nocida como Becas Paces, permi-

tió la interacción entre lo público

y lo privado, consistente en el

subsidio otorgado por el Estado

a los estudiantes que por no con-

tar con cupos disponibles en la

educación oficial requerían de una

pensión temporal subsidiada para

financiar sus estudios en un co-

legio privado. En esta forma se

utilizó la capacidad instalada dis-

ponible en el sector privado. La

financiación de la beca se amparó

en las normas generales de

cofinanciación donde los munici-

pios contribuyen con 20% del va-

lor del subsidio y el Gobierno Na-

cional con el 80% restante.

Este componente comenzó a fun-

cionar, desde 1992, con recursos

nacionales. Fue ejecutado por el

Icetex con la participación del Ban-

co Central Hipotecario como depo-

sitario de los recursos en la fase ini-

cial. En la segunda mitad de la

vigencia del Programa, la totalidad

de este componente lo asumió el

FIS con el municipio.


Los estudios sobre calidad de la edu-

cación a comienzos de 1991 desta-

caban bajos niveles de rendimiento

académico, con altas tasas de fra-

caso escolar, deserción prematura,

baja pertinencia de los currículos es-

colares, ausencia de planes educa-

tivos y falta de eficiencia en la ges-

tión escolar en general. Para mejorar

dichos aspectos, el Plan se propu-

so intervenir aquellos factores que

inciden directamente en el mejora-

miento de la calidad de la educa-

ción.

Como estrategias de apoyo al com-

ponente de calidad se propusieron:

1. El Proyecto Educativo Institu-

cional (PEI), con el fin de estimu-

lar a cada institución educativa a

autodiagnosticarse, formular su

plan de desarrollo que incorpora-

ra metas de calidad y comprome-

terse con su implementación.

2. Dotación de textos para facilitar-

le su acceso a los alumnos.

3. Materiales e insumos educativos,

para enriquecer ambientes de

aprendizaje como medios de cons-

trucción de conocimiento y de

expresión de creatividad, apoyan-

do procesos de aprendizaje por

parte de los docentes y generan-

do modelos para su experiencia

con los estudiantes.

4. Capacitación de docentes, como

requisito para su cualificación y

la del proceso educativo, median-

te financiación de Planes

Institucionales de Mejoramiento

Escolar (PIM), capacitación a rec-

tores y profesores, textos esco-

lares, materiales y equipos de en-

señanza.

Estas líneas fueron las más numero-

sas y de mayor cobertura en los

municipios focalizados. También se

costearon por la matriz de

cofinanciación 80-20. Al parecer en

la primera etapa fueron objeto de

asignación dispersa, lo que le mer-

mó integralidad al Programa.

Mejoramiento de la calidad de la educación secundaria

Los estudios

sobre calidad de

la educación a

comienzos de

1991 destacaban

bajos niveles de

rendimiento

académico, con

altas tasas de

fracaso escolar,

deserción prematura

y baja pertinencia

de los currículos

escolares.




En la comprensión del tema se parte

de una concepción de gestión escolar

entendida como la capacidad de la cual

se dispone en la entidad –territorial e

institucional– para organizar, coordi-

nar y articular sus dimensiones direc-

tiva y administrativa, con el fin de di-

rigir acciones hacia el logro del objetivo

básico de la educación, que es el de-

sarrollo de los estudiantes y el mejo-

ramiento de sus competencias y va-

lores. La gestión en el sector educativo

coadyuva la construcción de una cul-

tura escolar con identidad –territorial

e institucional– generando espacios de

gobernabilidad.

Dentro de las líneas de acción de este

componente se consideraron aque-

llas que permitían a las entidades

fortalecerse, gobernarse a sí mismas

y mantenerse en el camino del me-

joramiento permanente. En este con-

texto se trabajaron aspectos de la

gestión directiva, administrativa y en

lo pedagógico la construcción de un

PEI4 articulado con la realidad de la

institución, fortalecido en su plan de

estudios y el desarrollo de la inves-

tigación e innovación en el aula, para

ayudar a los departamentos a des-

empeñar sus nuevas funciones y res-

ponsabilidades en relación con la

planeación, cofinanciación, manejo

de servicios educativos y fortaleci-

miento del MEN en el marco de la

descentralización.

Los recursos de esta línea se desti-

naron principalmente a financiar dos

tipos de actividades:

s Contratación de asesores regiona-

les y consultores de la Unidad

Coordinadora del Proyecto (UCP).

s Asesoría y acompañamiento en el

diseño y ejecución de proyectos

de Fortalecimiento Institucional

como apoyo a la gestión munici-

pal e institucional.

Los asesores regionales fueron con-

sultores que se vincularon en los de-

partamentos para apoyar las labores

Fortalecimiento administrativo y desarrollo institucional


técnicas del Programa y fortalecer a

las Udeco en sus procesos de

viabilización y seguimiento de los

proyectos Paces en los municipios

de su ámbito. Esta figura fue inicia-

tiva del MEN con el fin de agilizar la

ejecución del Programa y eran se-

leccionados por el MEN de ternas

presentadas por los gobernadores.

Al parecer los asesores regionales no

lograron los resultados esperados y

el desempeño de varios de ellos dejó

mucho que desear pues, aunque

ellos tenían que hacerle seguimien-

to a los proyectos de los munici-

pios de su jurisdicción, paradójica-

mente fue mayor el seguimiento que

el MEN tuvo que hacerles para que

cumplieran medianamente con sus

funciones. En algunos casos, inclu-

sive, los asesores se encargaron de

atender la agenda política del go-

bernador. Frente a estos hechos y

por su disfuncionalidad se decide,

en 1997, cancelar dichas asesorías

regionales.

Los proyectos de Fortalecimiento

Institucional cubren varios tipos de

actividades, generalmente comple-

mentarias al proceso de gestión del

PEM, como:

s Organización de las SEM

s Formulación de PEM

s Establecimiento de Sistemas de

Información

s Impulso a estrategias y mecanis-

mos de participación

s Investigaciones especiales.

Si bien estos proyectos en teoría

debían responder a la lógica de

complementación o de apoyo a la

gestión PEM, en la práctica, según

los criterios de evaluación, no de-

muestran una articulación efecti-

va, consistente y sostenible ni en

su diseño ni en su desarrollo y eje-

cución. Así por ejemplo, los pro-

yectos de implantación de siste-

mas de información parecen

responder más bien a los criterios

de las entidades consultoras (uni-

versidades y ONGs) que a los re-

querimientos del sector educativo

y de control de gestión del PEM.

Además, varios de ellos han tenido

4 Los inicialmente llamados Pla-nes Institucionales de Mejora-miento Escolar (PIM) a los quela Ley 115 de 1994 redenominóProyecto Educativo Institucio-nal (PEI).




problemas por incumplimiento de los

mismos gobiernos municipales que

no han colocado oportunamente sus

contrapartidas o no han asumido las

responsabilidades de su parte con el

compromiso.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Tabla 1. Distribución del presupuesto de Paces, por componente

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS

COMPONENTESCREDITO

CONTRAPARTIDA TOTAL

NACIONAL

(US$ millones)

Ampliación de cobertura: : : : : mediante financiación de la ampliación

y renovación de las instalaciones y equipos de los colegios públicos

de secundaria5 . 37.0 16.8 53.8

Acceso extendido (becas))))): consistió en respaldar el acceso a los colegios

de secundaria privados, que dispongan de capacidad instalada para

albergar estudiantes de bajos ingresos que no tengan acceso a los

colegios de secundaria públicos en un municipio o distrito participante. 4.0 3.5 7.5

Mejoramiento de la calidad de la educación secundaria::::: por medio de

la financiación de Planes Institucionales de Mejoramiento Escolar (PIM),

capacitación a rectores y profesores, textos escolares, materiales y equipo

de enseñanza. 33 27.3 60.3

Fortalecimiento administrativo y desarrollo institucional: para ayudar a

los departamentos a desempeñar sus nuevas funciones y

responsabilidades en cuanto a la planeación, cofinanciación y manejo

de los servicios educativos, a la vez que ayudar al MEN a enfrentar las

nuevas responsabilidades surgidas de la descentralización, orientadas

a la formulación de políticas y el seguimiento del Sistema. 6 6.1 12.1

Sin distribuir 10 6.7 16.7

TOTALTOTALTOTALTOTALTOTAL 90 60.4 150.4


En los objetivos del Programa se evi-

dencia claramente la pertinencia de

los municipios y de las instituciones

educativas como beneficiarios del

Programa. Por tanto, la normatividad

está encaminada a orientarlos, para

acceder a los recursos y ejecutarlos

con autonomía, de acuerdo con su

Plan Educativo Municipal y su Plan

Educativo Institucional.

DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA

Criterios de focalización y municipiosbeneficiados con el Programa Paces

Para la focalización de los departa-

mentos y municipios Paces, Planea-

ción Nacional y el MEN tuvieron en

cuenta los siguientes criterios:

s Los departamentos fueron aque-

llos que disponían de la capaci-

dad administrativa mínima reque-

rida para manejar transferencias

de recursos del gobierno central.

s Las ciudades capitales y algunos

municipios con cobertura de 80%

de la población escolar en prima-

ria ubicados en un vecindario geo-

gráfico de 50 kilómetros de proxi-

midad a la capital y con un

mínimo de 10.000 personas y tres

colegios de secundaria.

La estructura poblacional de los

municipios participantes en 1994

era la siguiente: 5 con más de

500.000 habitantes; 14 entre

100.000 y 500.000 personas; 12

entre 50.000 y 100.000 habitan-

tes; 33 entre 20.000 y 49.999 ha-

bitantes y 24 con menos de 20.000

habitantes, para un total de 88

municipios6. En conjunto la pobla-

ción de los municipios Paces as-

ciende a 45% de la población total

del país con 1.250 colegios oficia-

les y 2.125 privados. En la

reorientación del Programa en el

año de 1996 se adicionaron 2 mu-

nicipios más (Fusagasugá y

Girardot).

5 La financiación de este com-ponente proviene de subprés-tamos de Findeter, subsidiosotorgados por el FIS y recursospropios del municipio.

6 Finalmente no fueron atendi-dos 3 quedando focalizados 85;luego se adicionaron 2, para untotal de 87 entre municipios ydistritos.




El programa exigió a los municipios

los siguientes requisitos:

1. Elaboración y ejecución de Planes

Educativos Municipales.

2. Ampliación de la cobertura, me-

diante la racionalización del uso

de las instalaciones existentes,

ampliación o construcción de nue-

vas instalaciones y suministro de

becas.

3. Compra de materiales y equipos

esenciales.

4. Asistencia técnica a los colegios

para preparar y ejecutar planes

tendientes a mejorar los logros de

los estudiantes y reducir la

repitencia y el abandono del sis-

tema educativo.

5. Asumir con responsabilidad la

administración y el mantenimien-

to de las instalaciones escolares.

6. Apoyar la capacitación en

planeación educativa, prepara-

ción e implementación de Pro-

yectos Educativos Institucio-

nales, y el manejo administrativo

del sector.

7. Reunir las condiciones financieras

para acceder a crédito de Findeter.

8. Establecer y mantener un siste-

ma de cuentas técnico.

Compromisos tenidos en cuenta porlos municipios para acceder a Paces

MAPA INSTITUCIONAL DE PACES

En Paces intervinieron instituciones

de cinco niveles administrativos di-

ferentes, a saber: el nivel internacio-

nal (Banco Mundial), el nivel nacio-

nal, el nivel departamental, el nivel

municipal y la institución escolar.

Esta última, aunque no es un nivel

administrativo propiamente dicho,

se separa del nivel municipal por

constituir el centro y la base del sis-

tema educativo. A su vez, estas ins-

tituciones desarrollaron por lo menos


una de las siguientes funciones:

planeación; manejo de los recursos

financieros; supervisión, seguimien-

to y asistencia técnica, y ejecución.

La planeación fue llevada a cabo en

todos los niveles, con excepción del

internacional. Se caracterizó por ser

un proceso de abajo hacia arriba, pues

si bien todos los planes deben

enmarcarse en la política educativa

nacional establecida por el MEN y el

DNP, la planeación es un proceso que

comienza con la elaboración de los

PEI, los cuales recogen la información

sobre las necesidades de la comuni-

dad y son sintetizados en el PEM. De

esta forma, se pretende que la políti-

ca educativa del Estado responda a

la situación de las comunidades.

Por su parte, el manejo de los re-

cursos financieros fue un proceso de

arriba hacia abajo, liderado por el

Banco Mundial (BM) y el Ministerio

de Hacienda, entidades que estaban

encargadas de los desembolsos y el

manejo de la cuenta, de acuerdo con

los requerimientos del Programa y

la política macroeconómica. Por su

parte, durante la primera etapa del

Programa (1994 - 1996), los recur-

sos del crédito fueron recibidos por

los municipios, mientras que en la

segunda (1997-1998) los recursos

fueron recibidos directamente por las

instituciones escolares.

La supervisión, seguimiento y asis-

tencia técnica se concentró en los ni-

veles altos de la administración y cada

uno de ellos ejerció estas funciones

con el nivel inmediatamente inferior.

Así por ejemplo, el BM supervisó y

prestó asistencia técnica al MEN y al

DNP, y a su vez el MEN ejerció estas

funciones y le hizo seguimiento al

Programa con respecto a los departa-

mentos (primera etapa) y los munici-

pios (segunda etapa); a su vez, los

departamentos asesoraron a los mu-

nicipios, a través de las Udeco, para

que presentaran proyectos viables.

Finalmente, la ejecución del Progra-

ma estuvo a cargo de los niveles

bajos. De todos los proyectos pre-

sentados, únicamente cuatro fueron




departamentales, los demás fueron

municipales o institucionales.

Es claro, pues, que el diseño

institucional de Paces implicó la in-

tervención de un amplio número de

agentes cuyas responsabilidades

básicas frente a los principales

componentes se representa en la

matriz institucional. Como se

capta a primera vista, la matriz im-

plica una compleja red de

interacciones entre los agentes.

Interacciones que se multiplican

todavía más si se desagrega cada

componente en las siete catego-

rías contables o de proyectos que

las configuran.

NIVEL AGENTE INSTITUCIONAL FUNCIONES

Internacional Banco Mundial Desembolsos

No objeción

Análisis Supervisión

Nacional

DNP

Diseño

Asignación

Evaluación

Seguimiento al crédito

Banco de la República

Ministerio de HaciendaMonetización

MEN-UCP

Diseño

Asistencia técnica

Coordinación

Seguimiento

FIS

Convenios

Giros

Seguimiento $

Findeter Ejecución del crédito

Tabla 2. Matriz Institucional de Paces

Continúa


A continuación se presenta una re-

seña de la naturaleza de la interven-

ción y de la forma como los princi-

pales agentes institucionales

cumplieron sus responsabilidades en

el desarrollo del Programa.

Para simplificar el mapa institucional

no se incluyeron algunos tipos de ins-

tituciones que de hecho intervienen,

como por ejemplo las instancias de

control en cada nivel (contralorías y

otros organismos de vigilancia).

Adicionalmente, la auditoría exter-

na fue contratada con una firma pri-

vada, la cual en sus informes no re-

portó ningún manejo irregular en la

Unidad Coordinadora del Proyecto

(UCP) en materias de legalidad o

transparencia.

Icetex- BCH Selección y pago de becas

Fiduciaria Giros

Departamental SED Gestión cupos, asesoría a municipios

Unidad Departametal de

Cofinanciacion (Udeco) Viabilización

Comité Departamental de

Cofinanciación (Codeco) Aprobación de recursos

Municipal Municipio - SEM Formulación

Firma convenio Contrapartida

Contratación - seguimiento

Concejo Municipal Aprueba presupuesto y

endeudamiento

Intermediario Financiero Contrato- Redescuento

ONGs y Universidades Asistencia técnica - Capacitación

Consultorías

Proveedor - Contratista Ejecución

Institución Formulación

educativa Uso del recurso

NIVEL AGENTE INSTITUCIONAL FUNCIONES

Continuación, Tabla 2. Matriz Institucional de Paces




Ámbito Internacional

BANCO MUNDIAL

s Otorgamiento del crédito por US$

90 millones.

s Provisión insumos de análisis y

reflexión en asistencia técnica.

s Supervisión ejecución de actividades.

s Intervino en los trámites de no

objeción para la adjudicación de

contratos de ejecución que por

normas operativas así lo exigen.

s Facilitó el redireccionamiento del

crédito hacia la reconstrucción del

Eje Cafetero, el cual se hizo por el

valor no ejecutado de Paces.

Ambito Nacional

DEPARTAMENTO NACIONALDE PLANEACIÓN (DNP)

s Diseño del Programa, dentro de

la estrategia de desarrollo educa-

tivo 1991-1994.

s Revisión y aprobación de la pro-

gramación anual de los recursos

(Unidad de Desarrollo Social y

Banco de Programas y Proyectos).

s Seguimiento al crédito (División

de Crédito Externo de la Unidad

de Inversiones Públicas, UIP).

s Otorgamiento de concepto previo

para la ejecución de los proyectos

y componentes que así lo exigen

en la Ley de Presupuesto.

M INISTERIO DE HACIENDA – BANCODE LA REPÚBLICA

s Manejo de desembolsos en dóla-

res del Banco Mundial.

s Monetización de recursos en

dólares.

s Manejo de la cuenta (División de Pre-

supuesto, Control y Desembolsos

de la Dirección de Crédito Público).

s Recortes y manejo de la Ley de

Presupuesto.

MEN - UNIDAD COORDINADORADE PROYECTOS FINANCIADOSCON CRÉDITO EXTERNO (UPCE)7

s Diseño de las estrategias del Pro-

grama, las definiciones de los

7 La Unidad Coordinadora deProyectos Financiados conCrédito Externo, inicialmentefue conocida con la sigla UCP.Hoy se le denomina Upce.


procesos operativos y las pautas

para seguimiento y evaluación de

las ejecuciones.

s Responsables del Programa: Vice-

ministerio de Educación (ordenador

del gasto) y Secretaría Técnica.

s Coordinación del Programa: Unidad

Coordinadora del Proyecto (UCP).

FONDO DE COFINANCIACIÓN PARA LAINVERSIÓN SOCIAL (FIS)

s Coejecución del Programa (con-

trato tripartito MEN – FIS – Mi-

nisterio de Hacienda).

s Efectuar, a través de contrato fi-

duciario, los desembolsos de la

cuenta especial a su cargo, desti-

nados a todos los componentes

del Programa, exceptuando los de

la cuenta de obras civiles a cargo

de Findeter, hasta por un monto

de US$60 millones.

s El subsidio del FIS opera como

cofinanciación de proyectos

para los cuales se haya obteni-

do créditos.

FINANCIERA DE DESARROLLOTERRITORIAL (FINDETER)

s Ejecutar la línea de crédito com-

plementado por subsidios a la

construcción, dentro del compo-

nente de ampliación de cobertura.

s Como la Financiera es banca de se-

gundo piso, el crédito se otorga a

través de un intermediario financie-

ro que firma el contrato de emprés-

tito con el municipio beneficiario.

El sistema operó bajo una matriz

de cofinanciación 50-30-20: Crédi-

to Findeter-Subsidio FIS-Contrapar-

tida municipio. La línea a cargo de

Findeter tuvo un monto de US$13

millones, para cuya ejecución le fue

autorizada una cuenta especial,

rotatoria hasta por US$2 millones.

INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITOEDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS ENEL EXTERIOR (ICETEX)

s Ejecución de las becas para el com-

ponente de Acceso Extendido.

s Selección de estudiantes y cole-

gios beneficiarios.




s Adjudicación de las becas y

ejecución de giros (Direcciones

Regionales)

s El Banco Central Hipotecario con-

currió a este componente para

el manejo de los fondos en la

fase inicial. En la segunda fase

los giros los efectuó directamen-

te el FIS. Se trabajó con la ma-

triz 80% FIS- 20% Municipio. Los

giros se hacían en tres contados:

40% inicial (FIS), 20% munici-

pio y 40% final FIS, una vez com-

probado que el estudiante asis-

tía regularmente.

Nivel Departamental

SECRETARÍA DE EDUCACIÓNDEPARTAMENTAL

s Proporcionar asistencia, capacita-

ción e información a las SEM para

la formulación del PEM.

s Recibir los PEI según la norma es-

tablecida con el fin de efectuar al-

gún control, aunque en la práctica

no ofrecieron retroalimentación.

s Manejar las plantas docentes de

naturaleza departamental en los

municipios.

s Aprobar proyectos territoriales y dis-

tribuir los recursos disponibles entre

los diferentes proyectos previamen-

te aprobados en las Udeco y Codeco.

UDECO

s Viabilizar los proyectos proceden-

tes de los municipios.

s Sensibilizar y capacitar a los mu-

nicipios para mejorar la formula-

ción de proyectos.

CODECO

s Aprobar los proyectos que las

Udeco consideraban viables.

Nivel Municipal

M UNICIPIO Y SECRETARÍADE EDUCACIÓN MUNICIPAL (SEM)

El municipio fue el principal beneficia-

rio del Programa, con responsabilidad


en su diseño, cofinanciación y eje-

cución. El municipio cumplió un

rol importante en los siguientes

aspectos:

s Formulación de proyectos para

desarrollar las estrategias ten-

dientes a mejorar la cobertura, el

fortalecimiento institucional y, a

través de las instituciones edu-

cativas, la calidad de la educación.

s Diseño y desarrollo del Plan Edu-

cativo Municipal (PEM), instru-

mento que adquirió una impor-

tancia vertebral en la segunda

fase del Programa, fue el funda-

mento para aprovechar los recur-

sos de Paces, el articulador de

los PEI y la canalización de los

recursos hacia las instituciones.

s Asignación de la contrapartida

para cofinanciar los proyectos, de

acuerdo con la matriz pactada en

el documento de préstamo por

componente.

s Consecución de recursos de

Findeter, de acuerdo con su ca-

pacidad de endeudamiento, para

aprovechar los recursos de

subsidio amarrados al endeuda-

miento con Findeter.

s Gestión en la consecución del in-

termediario financiero para el cré-

dito Findeter.

La contrapartida de la entidad terri-

torial generalmente fue de 20%. En

algunos casos hubo dilaciones en la

colocación de la contrapartida, pero

en la mayoría quedó demostrado el

esfuerzo del municipio, inclusive para

completar los desembolsos del FIS

que no llegaron a tiempo o que fue-

ron insuficientes, o para sustituir el

porcentaje de crédito cuando éste no

pudo perfeccionarse.

La Secretaría de Educación Munici-

pal (SEM), en su calidad de organis-

mo coordinador de la política sec-

torial en el municipio, tuvo una

intervención directa en:

s Fortalecimiento institucional pro-

pio. En este sentido, se constitu-

yeron o se reorganizaron varias

SEM, se contrataron proyectos

para el desarrollo e implementación

La contrapartida

de la entidad

territorial

generalmente fue de

20%. En algunos

casos hubo

dilaciones en la

colocación de la

contrapartida, pero

en la mayoría quedó

demostrado el

esfuerzo del

municipio.




de sistemas de información, ca-

pacitación sobre formulación y

gestión de proyectos y sistemas

de seguimiento y evaluación de

las inversiones en las institucio-

nes educativas beneficiadas con

recursos Paces.

s Capacitación a rectores y a do-

centes en gestión directiva para

la construcción y ejecución de

los PEI.

s Distribución y control a las insti-

tuciones de los materiales educa-

tivos de dotación adquiridos por

Paces.

s Creación y operación de los Crem.

s Seguimiento físico, financiero y

pedagógico a los Proyectos de

Paces.

En el análisis de la gestión de la SEM,

orientada al desarrollo del PEM, se

muestra cómo fue la capacidad de

esta institución para asumir estas

responsabilidades. Podemos antici-

par que las secretarías son todavía

muy débiles y muchas de ellas cum-

plieron sus funciones a medias, es-

pecialmente en el seguimiento al

PEM y a la gestión de las institucio-

nes educativas. Otro asunto que

afloró en la investigación fue la poca

ascendencia de las SEM dentro de la

administración municipal para lograr

las contrapartidas oportunas y para

incidir en la asignación de los recur-

sos. En varios municipios el perfil

del secretario no era el apropiado,

y por su conducto se filtraba el

clientelismo en el manejo de los

asuntos administrativos, tal es el

caso de la composición de la plan-

ta docente.

CONCEJO MUNICIPAL

Le correspondía dar luz verde a las

iniciativas del ejecutivo, especial-

mente en el Plan de Desarrollo (del

cual forma parte el PEM) y en la

aprobación del endeudamiento para

contraer el crédito de Findeter. En al-

gunos municipios investigados se

realizaron cursos de capacitación a

concejales con el fin de que

internalizaran la importancia de apo-

yar a Paces como medio para avan-

zar hacia la descentralización.


ONGS Y UNIVERSIDADES

Entidades con las cuales las entida-

des territoriales o el MEN contrata-

ron estudios específicos para impar-

tir talleres y cursos de capacitación

para la promoción y ejecución del

Programa. La capacitación estuvo

encaminada esencialmente a habili-

tar a agentes municipales en formu-

lación de proyectos y en manejo de

metodologías del BPIN. Contrata-

ciones posteriores han tenido como

propósito apoyar el programa de for-

talecimiento institucional que con-

templan proyectos de reorganiza-

ción administrativa de las SEM,

diseños de estrategias de participa-

ción comunitaria, de sistemas de in-

formación y capacitación para

implementar proyectos.

CONTRATISTA - PROVEEDOR

Era el responsable por la ejecución

de los proyectos y por la entrega

de los productos contratados. Su

capacidad de gestión se vio inter-

ferida en ocasiones por las dilacio-

nes en los trámites de contratación

y por las demoras en los desembol-

sos. Sus intervenciones a veces se

vieron condicionadas por el grado

de transparencia que le imprimían

a los procesos las instituciones con-

tratantes. En las adquisiciones de

dotación, especialmente de textos,

la posición de los proveedores faci-

litó la ejecución del Programa,

como la aceptación del sistema de

bonos por las editoriales y

distribuidoras de textos8, o man-

tener los precios de las ofertas ori-

ginales cuando había demoras has-

ta de un año en los pagos del FIS.

Cuando las demoras fueron muy sig-

nificativas y no se mantuvieron los

precios por parte de los proveedo-

res, los proyectos terminaron con

ejecución física incompleta o impli-

caron aumentos de la contraparti-

da local.

8 El sistema de bonos consistíaen que a las editoriales yproveedores se les reconocíael valor de los textos condocumentos pagaderos alportador descontables enbancos (BCH). Fue unmecanismo introducido convarios propósitos, entre ellosfacilitar agilidad en pagos,sencillez en procesos detesorería y propugnar porcierta transparencia en elmanejo de los recursos. Nofueron contundentes lasventajas logradas por estemecanismo. A partir de 1997se suspende el sistema y lasinstituciones educativasreciben directamente losfondos para pagar a losproveedores.




La institución educativa

Es la entidad final de la cadena en

el Programa, la destinataria que cie-

rra el proceso, pues en ella es don-

de se realiza de manera plena el pro-

ceso educativo cuya cobertura y

calidad el Programa pretendió im-

pulsar. A su cargo estuvo la ges-

tión del Proyecto Educativo

Institucional (PEI), médula del pro-

ceso Paces. Respondieron con en-

tusiasmo para aprovechar los recur-

sos Paces y demostraron ser buenas

ejecutoras, especialmente después

de 1996, cuando los recursos les

llegaron directamente. Realizaron

esfuerzos para colocar recursos pro-

pios y de los Fondos de Servicios

Docentes (FSD).

RUTA DE GESTIÓN DEL PROYECTO

El procedimiento para que el muni-

cipio accediera a los recursos Pa-

ces, fue concebido por el DNP y el

MEN, que inicialmente establecie-

ron techos presupuestales por de-

partamento con la directriz de que

todos los municipios opcionados

podían acceder a estos recursos,

sujetos a la presentación y valida-

ción de su Proyecto Educativo Mu-

nicipal (PEM).

En la asignación presupuestal, Paces

concibió un Programa Integral con-

formado por siete (7) líneas finan-

cieras (componentes) y se esperaba

que los PEM, según sus necesidades,

cubrieran el máximo de líneas alre-

dedor de un propósito unificado, bien

fuera de mejoramiento de la calidad

de la educación o de la cobertura

escolar. Para lograr este objetivo el

Programa contempló la asistencia

técnica, que consistió en dar orien-

tación técnica a los municipios para

la elaboración de diagnósticos de su

sector educativo, formular planes

municipales de desarrollo educativo,

acceder a la cofinanciación y hacer

entender la integralidad de las líneas

de inversión (componentes) de Pa-

ces, necesaria para producir impacto

en el sector.


La primera etapa de gestión del Progra-

ma (1994–1996) estuvo marcada por

la ruta que se ha logrado reconstruir y

se consigna en la siguiente tabla:

Tabla 3. Ruta de Gestión del Programa

RUTA CONPES MEN FIS

DEPTOMUNICIPIO INSTITUCIÓN UDECO Y

CODECO

1 Matriz de cofinanciación y asignación

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de los techos presupuestales. XXX

2 Determinación de la política en relación

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

con la dirección de los componentes XXX

3 Capacitación a la Udeco en el departamento

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

en elaboración y trámite de proyectos XXX

4 Capacitación al municipio en conceptualización,

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

elaboración y trámite de proyectos Udeco

5 Elaboración de cada proyecto específico,

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

en el marco del Plan Educativo Municipal XXX

6 Presentación del proyecto a la Udeco

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

en el departamento. XXX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

7 Estudio y viabilización del proyecto Udeco

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

8 Aprobación de recursos para el proyecto Codeco

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

9 Elaboración del convenio FIS-Municipio XX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10 Firma del convenio XX XXX

11 Apertura de cuenta corriente para el manejo

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de los recursos. XXX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

12 Giro de los recursos XX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

13 Consignación de la contrapartida XXX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

14 Contratación para la ejecución del componente XXX

15 Ubicación de los elementos

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

en las instituciones beneficiadas. XXX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

16 Aprovechamiento del recurso (uso) XXXXX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

17 Seguimiento presupuestal XX

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

18 Seguimiento pedagógico XXXX

19 Seguimiento al cumplimiento de metas XXXX




La lectura de la tabla anterior permi-

te resaltar los compromisos de las

diferentes instancias en el desarro-

llo del Programa y, por supuesto, la

delegación de las responsabilidades:

s La capacitación se inicia en el

MEN, pasa por el departamento

(Udeco), para finalmente llegar al

municipio quien elabora el PEM.

s El estudio del proyecto, sustento

financiero del PEM, lo realiza el

departamento (Udeco) y la apro-

bación (asignación) de recursos la

hace el departamento (Codeco).

s El acto legal del convenio (firma)

y la asunción del compromiso del

subsidio y la contrapartida la asu-

men el FIS y el municipio.

s Finalmente es el municipio el

que, a su criterio, distribuye los

bienes adquiridos o servicios

contratados a las instituciones

educativas.

De la ruta que sigue el proceso vale

la pena resaltar la ingerencia del de-

partamento, que dio lugar a

condicionamientos para viabilizar y

aprobar tanto los proyectos como

los recursos, y el papel pasivo que

asumieron las instituciones educa-

tivas. Por otra parte, durante esta

etapa estuvieron presentes los ase-

sores regionales, quienes se convir-

tieron en los asesores y ejecutores

de las prácticas clientelistas en los

departamentos.

REORIENTACIÓN DEL PROGRAMA

A finales de 1996, después de un pro-

ceso de evaluación y reflexión de las

entidades comprometidas (MEN, DNP

y BIRF) el Programa se reorientó técni-

camente: en la estructura de los com-

ponentes y en el manejo administrativo

y financiero. Es importante resaltar como

el Programa no cambió en sus objeti-

vos planteados a la firma del crédito.

En este sentido las siete líneas presu-

puestales se redireccionaron mediante


dos subproyectos principales: 1)

Subproyecto Educativo Municipal

(PEM), que buscaba ampliar la co-

bertura de la educación en los gra-

dos 6° a 11°, mejorando su calidad

y fortaleciendo la gestión municipal,

y consiste en la construcción de es-

tablecimientos nuevos, otorgamien-

to de becas a estudiantes en insti-

tuciones privadas y/o subsidios a

instituciones públicas y privadas para

la creación de nuevos cupos, crea-

ción y fortalecimiento de Centros de

Recursos Educativos y fortalecimien-

to de la capacidad de gestión muni-

cipal. 2) Subproyecto Educativo

Institucional, que financiaba las pro-

puestas del PEI orientadas a mejo-

rar la calidad de la educación y el

fortalecimiento institucional, agru-

pando los siguientes componentes:

apoyo a iniciativas que mejoraran la

capacidad de gestión, dinamizaran

la gestión pedagógica y promovie-

ran la participación comunitaria en

las instituciones, capacitación a

docentes, dotación de insumos edu-

cativos y mejoramiento y/o amplia-

ción de infraestructura.

A partir de 1997 los recursos finan-

cieros del Programa Paces se asigna-

ron por medio de proyectos integra-

les, formulados desde dos instancias,

el municipio para el desarrollo del

Plan Educativo Municipal PEM y la ins-

titución educativa para el PEI.

La integración en forma técnica e

intencionada de los componentes

del Programa respondió a un esque-

ma de fortalecimiento PEI-PEM, que

permitía concentrar y coordinar la

inversión asegurando el impacto en

la comunidad educativa.

En la reorientación se destacó la vin-

culación directa de los actores res-

ponsables de la prestación del ser-

vicio educativo, la optimización del

uso de los recursos, el desarrollo y

fortalecimiento de la capacidad de

gestión de las instituciones educa-

tivas y de los municipios.

Como estrategia, a nivel municipal,

fue fundamental la implantación y

desarrollo del PEM, integrando los

componentes: apoyo a la gestión




municipal, dotación y organización

de Centros de Recursos Educativos

Municipales (Crem), formulación del

Plan Maestro de Infraestructura Edu-

cativa y subsidios a estudiantes para

su acceso y permanencia en la edu-

cación secundaria.

A nivel de institución educativa se

destacó la Implantación y desarrollo

del Proyecto Educativo Institucional,

elaborado por la institución educati-

va y respaldado financieramente por

el municipio. El PEI integra los com-

ponentes de: gestión directiva y for-

talecimiento de la institución educa-

tiva; capacitación a docentes,

directivos docentes y comunidad

educativa en general; dotación de

textos escolares, materiales y equi-

pos educativos; y adecuación y re-

paración de espacios físicos.

Resumiendo, durante la vida del Pro-

grama (1994–1998) se distinguen

dos etapas. En ambas los municipios

cumplen un papel fundamental, al

tiempo que estuvieron condiciona-

dos a cumplir compromisos que iban

desde el uso de ciertos instrumentos

de planeación (Plan Educativo Muni-

cipal, PEM, comité municipal, siste-

ma de cuentas, etc.) hasta la

implementación de políticas específi-

cas (racionalización en el uso de las

instalaciones existentes, compra de

materiales y equipos específicos, etc.).

En la primera etapa (1994-1996), los

departamentos desempeñaron un rol

primordial, interviniendo en la capa-

citación del municipio en todo lo re-

lacionado con la conceptualización,

elaboración y tramite de los proyec-

tos, hasta estudiarlos, viabilizarlos y

aprobar los recursos para los mismos.

En la segunda etapa (1997-1998) se

hace énfasis en la relación municipio-

institución educativa, mientras que en

la primera la relación departamento-

municipio es más importante. En la

primera etapa las instituciones apare-

cían únicamente como aprovechadoras

de los recursos, en la segunda se for-

talece la relación PEM-PEI para con-

centrar y coordinar la inversión y ase-

gurar el impacto en la población.


CAPÍTULO III

LAS INTERVENCIONES DE PACES

La ejecución del Programa Paces se pue-

de clasificar y analizar por departamen-

tos y municipios intervenidos, pero

también por componentes. Inicial-

mente describiremos los compo-

nentes del Programa, lo cual per-

mitirá hacer, posteriormente, una

lectura más fácil de las interven-

ciones Paces en cada uno de los

departamentos y municipios.



Centro de Recursos Educativosdel Plantel (Crep)

Se conciben como el conjunto de

materiales educativos de un plantel,

organizados y disponibles para aten-

der las necesidades educativas de

sus docentes, alumnos y comunidad.

Con ellos se busca fomentar el

aprendizaje creativo, activo y

participativo del alumno, proporcio-

nar al docente los medios para apo-

yar su quehacer educativo y permi-

tir el mejoramiento de las técnicas y

estrategias pedagógicas, y poner al

alcance de la comunidad recursos

para el desarrollo de proyectos o

actividades de carácter educativo y

cultural.

Comprende los siguientes elemen-

tos: biblioteca con obras de refe-

rencia, literatura juvenil, documen-

tales; colección pedagógica para los

docentes, entre otros; elementos

de computación: computadores,

impresoras, fax módem, monitores,

entre otros; laboratorios integrados

de ciencias naturales, matemáticas

y tecnología; ayudas educativas:

mapas, láminas, globos terráqueos,

videocasetes, entre otros; otros

equipos: televisor a color, VHS, ra-

diograbadora, videograbadora, retro-

proyector, mimeógrafo, estabiliza-

dores de corriente.

Centro de Recursos EducativosMunicipales (Crem)

Se concibe como un conjunto de

materiales educativos, organizados

administrativamente como red de

servicios para atender las necesida-

des educativas de los alumnos, los

docentes y la comunidad de varios

planteles próximos geográficamente.

Los Crem pueden estar ubicados en

instalaciones ya existentes como:

colegios de secundaria, casas de la

cultura, bibliotecas públicas, centros

COMPONENTES DEL PROGRAMA


auxiliares de servicios docentes

(CASD), universidades, entre otros.

Las dotaciones generalmente consis-

ten en bibliotecas educativas: obras

de referencia, obras de literatura ju-

venil, documentales, colección pe-

dagógica del docente (documentos

oficiales y libros de consulta); ayu-

das educativas: mapas, láminas, grá-

ficos, tablas, globos terráqueos, vi-

deocasete, audiocasete y modelos

tridimensionales; equipos: televiso-

res, videograbadoras, radiograbado-

ras, retroproyectores, fotocopia-

doras; implementos de educación

estética; laboratorios integrados de

ciencias naturales, matemáticas y

tecnología tipo A.

Desde el punto de vista del Programa

Paces, el desarrollo de la estrategia

Crem tenía dos objetivos, perfecta-

mente definidos. De una parte, con-

tribuir al mejoramiento de la calidad

de la educación en las instituciones

de su área de influencia. Por otro lado,

lograr el mejoramiento de la cobertu-

ra del servicio educativo mediante:

s Una alta rotación de los alumnos

entre los diferentes servicios

ofertados por el Crem.

s El uso intensivo de los espacios

liberados en las instituciones edu-

cativas.

s Desarrollo de métodos innova-

dores de gestión.

Materiales e InsumosEducativos

Los ambientes de aprendizaje se en-

riquecen con el uso de los materia-

les escolares, tanto como medios de

construcción de conocimiento como

de expresión de creatividad, apoyan-

do procesos de aprendizaje por par-

te de los docentes, generando mo-

delos para su experiencia con los

estudiantes.

Construcción, Reparación yAdecuación

Representadas en la financiación de

construcciones nuevas, ampliación

Los ambientes de

aprendizaje se

enriquecen con el

uso de los

materiales

escolares, tanto

como medios de

construcción de

conocimiento

como de

expresión de

creatividad.

CAPÍTULO III: LAS INTERVENCIONES DE PACES



y construcción de aulas y otros es-

pacios escolares, renovación de ins-

talaciones ya existentes y, por últi-

mo, mejoramiento en general de los

espacios físicos de las construccio-

nes escolares.

Gestión PEI

Hace relación a las instituciones edu-

cativas que fueron apoyadas para

desarrollar los componentes de ad-

ministración escolar, desarrollo pe-

dagógico, formación del potencial

humano, participación y proyección

a la comunidad. Es de destacar la

intensidad de participación de este

componente, que surgió como es-

trategia en la segunda fase del pro-

yecto para garantizar mayor

integralidad.

Gestión PEM

Comprende las estrategias desarro-

lladas para cualificar el recurso hu-

mano de las secretarías de educación

y la dotación de las oficinas en tec-

nología. La capacitación estuvo

orientada al aprendizaje para la for-

mulación, ejecución, seguimiento y

evaluación del PEM.

DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS INTERVENIDOS

En el siguiente cuadro se presenta

un resumen de las ejecuciones de

Paces. Como se observa, se inter-

vinieron en total 1.825 institucio-

nes, de las cuales 53% se ubica en

Antioquia, Valle y Bogotá. Por otra

parte, los componentes con mayor

número de intervenciones son los

centros de recursos educativos y

los insumos educativos, los cuales

representan 62% del total de inter-

venciones.

Para la lectura de la Tabla 4, sin em-

bargo, resulta importante advertir

que sus cifras se refieren al número


de intervenciones de que fueron ob-

jeto cada una de las instituciones.

Esto no tiene en cuenta la intensi-

dad, en términos tanto físicos como

financieros, de cada una de esas in-

tervenciones.

En la Tabla 5 se relacionan los mu-

nicipios y distritos focalizados, por

año en que fueron atendidos con re-

cursos del Programa. Durante 1994

se atendieron 40 municipios, en

1995 accedieron a recursos 76 mu-

nicipios, y en 1996, 85, de los cua-

les 44,7%, accedió a recursos du-

rante las tres vigencias (94, 95 y 96),

mientras 47% participó en dos y

8,3% en una sola de ellas. Adi-

cionalmente accedieron a recursos

Tabla 4. Resumen de las Intervenciones Paces

DEPTOS

NÚMERO COMPONENTES

INSTITUCIONES CREM-CREPINSUMOS ADECUACIONES GESTIÓN CONSTRUCCIÓN TOTAL

EDUCATIVAS EDUCATIVOS REPARACIONES PEI O. CIVILES INTERVENCIONES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Antioquia 524 377 177 112 149 31 846

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Atlántico 190 153 96 35 39 7 330

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bolívar 74 47 80 27 40 4 198

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Caldas 97 87 56 34 62 6 245

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cundinamarca 85 74 35 30 23 2 164

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bogotá 199 21 128 75 28 18 270

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Magdalena 48 37 42 26 35 3 143

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nariño 103 74 76 49 82 8 289

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

N. Santander 73 19 86 31 41 4 181

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Risaralda 122 73 99 17 7 5 201

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Santander 71 29 64 23 43 2 161

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Valle 239 120 69 35 87 56 367

Gran Total 1825 1111 1008 494 636 146 3395




directamente 6 departamentos

(como entidad territorial), los cuá-

les se invirtieron en municipios

focalizados Paces y en algunos No

Paces. Se destacan Risaralda y los

4 distritos, que accedieron a recur-

sos en los tres años. La participa-

ción de los municipios focalizados

fue en promedio de 85%, siendo

los más frecuentes los municipios

de los departamentos de Caldas y

Risaralda con 94,4% y 93,3% y los

menos frecuentes los de Bolívar

con 61%.

Para los años de 1997 y 1998 se deci-

dió redireccionar el Programa Paces.

En el primer año se atendieron 10 mu-

nicipios, retomando los criterios de

selección originales, según los cuales

los recursos de los subproyectos mu-

nicipales debían dirigirse a los muni-

cipios que demandaran construccio-

nes nuevas y becas, que contaran con

capacidad de cofinanciación y tuvie-

ran una cobertura baja en secundaria

(6º a 11). En el año 1998 se atendie-

ron 15 municipios adicionales a los de

1997, siguiendo los mismos criterios.

ORDEN MUNICIPIOS 1994 1995 1996 1997 1998

Tabla 5. Municipios Focalizados Paces, Atendidos por Vigencia

Continúa

AntioquiaAntioquiaAntioquiaAntioquiaAntioquia

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Amagá x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Barbosa x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Bello x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Caldas x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Carmen de Viboral x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 Copacabana x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

7 El Retiro x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

8 Envigado x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

9 Girardota x x x

10 Guarne x x x x x



Continuación, tabla 5 . Municipios focalizados Paces, atendidos por vigencia

Continúa

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

11 Itaguí x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

12 La Ceja x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

13 La Estrella x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

14 Marinilla x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

15 Medellín x x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

16 Rionegro x x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

17 Sabaneta x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

18 San Pedro x x

19 San Vicente x

AtlánticoAtlánticoAtlánticoAtlánticoAtlántico

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Baranoa x x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Malambo x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Polonuevo x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Sabanagrande x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Sabanalarga x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 Santo Tomás x x x

7 Soledad x x x x

BolívarBolívarBolívarBolívarBolívar

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Arjona x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Mahates x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 María La Baja x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 San Estanislao x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Soplaviento x

6 Turbaco x x x

CaldasCaldasCaldasCaldasCaldas

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Chinchiná x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Filadelfia x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Manizales x x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Neira x x x

5 Palestina x x





Continúa

Continuación, tabla 5 . Municipios focalizados Paces, atendidos por vigencia

6 Villamaría x x x x

CundinamarcaCundinamarcaCundinamarcaCundinamarcaCundinamarca

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Cajicá x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Cáqueza x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Chía x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Facatativá x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Fusagasugá x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 Girardot x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

7 Madrid x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

8 Mosquera x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

9 Sibaté x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10 Soacha x x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

11 Subachoque x x x

12 Zipaquirá x x x x

MagdalenaMagdalenaMagdalenaMagdalenaMagdalena

1 Ciénaga x x x

NariñoNariñoNariñoNariñoNariño

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Buesaco x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 El Tambo x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Pasto x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Sandoná x x

5 Tangua x x x

Norte SantanderNorte SantanderNorte SantanderNorte SantanderNorte Santander

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Cúcuta x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Los Patios x x x x

3 Villa del Rosario x x x

RisaraldaRisaraldaRisaraldaRisaraldaRisaralda

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Dosquebradas x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 La Virginia x x x

3 Marsella x x x


ORDEN MUNICIPIOS 1994 1995 1996 1997 1998Continuación, Tabla 5 . Municipios Focalizados Paces, Atendidos por Vigencia

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Pereira x x x x

5 Santa Rosa de Cabal x x x

SantanderSantanderSantanderSantanderSantander

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Bucaramanga x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Floridablanca x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Girón x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Piedecuesta x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Rionegro x x x

6 Sabana de Torres x x

ValleValleValleValleValle

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Buga x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Cali x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Candelaria x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 El Cerrito x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Florida x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 Ginebra x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

7 Guacarí x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

8 Jamundí x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

9 La Cumbre x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10 Palmira x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

11 Pradera x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

12 Restrepo x x x

13 Yumbo x x

DistritosDistritosDistritosDistritosDistritos

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1 Barranquilla x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Cartagena x x x x

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Bogotá x x x x

4 Santa Marta x x x x

TOTALTOTALTOTALTOTALTOTAL 87 Municipios87 Municipios87 Municipios87 Municipios87 Municipios




INTERVENCIONES EN 1999

En 1999 se decidió liquidar el Pro-

grama Paces. Buena parte de los

recursos que quedaban se dirigie-

ron al fondo constituido para apo-

yar a los damnificados del Eje Ca-

fetero (50 millones de dólares).

Además de estos recursos, 2.300

millones de pesos se asignaron a

la vigencia de 1999, para ser eje-

cutados por el MEN. De éstos,

2.208 millones se distribuyeron en

proyectos de diferente alcance re-

lacionados con la calidad de la edu-

cación, el Eje Cafetero, la raciona-

lización de la planta de personal

docente y la evaluación de las in-

tervenciones del Programa Paces.

En el siguiente cuadro se muestran

los proyectos con sus montos res-

pectivos.

Tabla 6. Redireccionamiento de Recursos Paces

NOMBRE DEL PROYECTO MONTO

1. Implantación de un Sistema de la Calidad

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de la Educación ($500 millones) $190 millones

2. Diseño y puesta en marcha de la propuesta de seguimiento

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de la reconstrucción del Eje Cafetero ($400 millones) $400 millones

3. Implementación de la Evaluación del Proyecto de Evaluación

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de la Secundaria ($250 millones) $250 millones

4. Diseño y preparación de la propuesta de la reforma

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de la Educación Superior ($850 millones) $703.8 millones

5. Implantación del proceso de racionalización de plantas

de personal docente, directivo docente y administrativo

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

($200 millones) $200 millones

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6. Liquidación Paces $315 millones

7. Asistencia técnica, asesoría y seguimiento a entidades

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

territoriales y prestación de servicios ($100 millones) $100 millones

8. Imprevistos $50 millones


Dado el amplio espectro de la pro-

blemática educativa afectada por las

diferentes intervenciones llevadas a

cabo en el marco del Programa Pa-

ces, su evaluación de impacto im-

plicó la necesidad de desarrollar va-

rios estudios, dependiendo de la

temática estudiada:

s Estudio de Cobertura9

s Estudio de Gestión10

s Estudio de Costo – Efectividad11

s Estudio de Calidad12

Dado que el presente documento

pretende hacer una síntesis de las

conclusiones a las que llegaron los

trabajos mencionados, en el presente

capítulo se hace una descripción de

la metodología utilizada en cada uno

de ellos13 .

CAPÍTULO IV

METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

DE IMPACTO DE PACES

9. Corporación Centro Regionalde Estudios de Población.

10. Gerencial Ltda.

11. Gerencial Ltda.

12. Facultad de Economía, Universidad del Rosario.

13. Para una mayor ilustraciónsobre el tema el lector intere-sado puede referirse a los do-cumentos originales.



El estudio de cobertura de la educa-

ción secundaria y media en Colombia

se realiza principalmente con base en

la información estadística recopilada

por el Dane en el proceso de tipo cen-

sal anual convenido con el Ministerio

de Educación Nacional dentro de la

Investigación de Educación Formal.

El trabajo de procesamiento y gene-

ración de indicadores se concentró

en tres actividades principales:

s Determinación del universo de

colegios de secundaria.

s Construcción de la serie de tiem-

po de matrículas, aprobados, re-

probados y desertores.

s Producción de los diferentes indi-

cadores requeridos por el estudio.

Determinación del universode colegios de secundaria

La determinación del universo de

colegios se realizó utilizando las

siguientes fuentes de información:

s El directorio de colegios de secun-

daria del Icfes del año 1998.

s La serie de directorios de colegios

del Dane de los años 1994 a 1998.

s El levantamiento de información

complementario realizado por la

Corporación Centro Regional de

Estudios de Población (CCRP) con

la colaboración de las secretarías

de educación regionales.

s El formulario C600 del Dane.

La primera tarea fue aparear los di-

rectorios de Icfes y Dane para produ-

cir un directorio unificado de colegios

de secundaria, que fue la base para

las tareas posteriores. El directorio

incluye una identificación de origen

de la información de los colegios, de

forma que se puede saber cuál cole-

gio está en el directorio Icfes, cuál

en el Dane y cuál en ambos.

Simultáneamente se realizó una ta-

rea de depuración de los directorios,

MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO DE COBERTURA


identificando no solo colegios

faltantes, sino colegios duplicados

entre los directorios y duplicaciones

internas a los directorios, pues un

mismo colegio podía estar en el di-

rectorio Icfes duplicado, en el direc-

torio Dane duplicado, o en el direc-

torio Icfes con un código Dane

equivocado. Con base en este direc-

torio unificado se realizó la primera

indagación en las secretarías de edu-

cación regionales y se complemen-

tó el directorio con la información

recibida.

Esa tarea de determinación y depu-

ración de los colegios de secundaria

se extendió a los directorios del

Dane, conformando una serie de

tiempo de directorios de colegios

desde el año 1994 hasta 1998.

Construcciónde las series de tiempo

Una serie es un conjunto de datos

que dan cuenta de la situación de la

matrícula y la cobertura en diferen-

tes periodos de tiempo. Para la cons-

trucción de las series de tiempo de

matrícula, aprobados, reprobados, y

desertores se utilizaron tres fuentes

básicas:

s Los formularios de C600 del Dane

s La información recolectada por la

CCRP con la colaboración de las

secretarías de educación regionales.

s El directorio de colegios de secun-

daria del paso anterior

Una vez construida la serie de tiem-

po básica para la matrícula, aproba-

dos, reprobados y desertores, se

procedió a revisar la información para

identificar series duplicadas y para

llenar los vacíos de información. Una

vez más se acudió a las secretarías

de educación departamentales para

complementar la información de las

series de tiempo con la información

de registro llevada por tales secre-

tarías. Para esto se construyó un

cuestionario de encuesta que se

diligenció en cada secretaría y se ela-

boraron programas de grabación

para este cuestionario.

CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES

El estudio de

cobertura de la

educación

secundaria y

media en

Colombia se

realiza

principalmente

con base en la

información

estadística

recopilada por el

Dane.



Los resultados de encuesta se in-

corporaron al archivo de las series

de tiempo correspondientes. Sin

embargo, algunas secretarías de

educación regionales no poseían la

información con el grado de

desagregación solicitado por el

C600, en especial la desagregación

por grado y edad. Aún así, y tra-

tándose de información histórica

de varios años atrás, existen mu-

nicipios y colegios donde no fue

posible reconstruir totalmente la

serie histórica de las variables de

interés.

Imputación

Con el fin de complementar la infor-

mación faltante se procedió a reali-

zar dos ejercicios alternos. En el pri-

mero se imputaron los datos

faltantes de las series de tiempo que

no correspondían a los extremos de

la serie. Esta imputación se realizó

por medio de interpolación lineal,

resultando en una base de datos con

datos interpolados.

Por ausencia de información, la

interpolación/extrapolación no pudo

ser desagregada por edad ni por gra-

do. Siempre que se realizó una im-

putación14 , ésta se hizo a nivel de

colegio – año y se siguieron las con-

venciones de nomenclatura diseña-

das para los casos en que no se co-

nociera la desagregación.

En el segundo ejercicio se utilizó la

base de datos interpolada y se cons-

truyeron los datos faltantes corres-

pondientes a los extremos de la se-

rie. Esta imputación se realizó

extrapolando la serie en el sentido

de la ausencia de información. Como

resultado de este trabajo se produjo

una tercera base de datos donde

todas las series están completas.

La única tarea relevante de mencio-

nar en el proceso de interpolación y

extrapolación es la identificación de

los años inicial y final de la serie. Para

esto se utilizaron los registros de

C600, el directorio unificado de cole-

gios de secundaria y la naturaleza ju-

rídica del colegio oficial/privado.

14 Imputación se entiende comola asignación de un valor de-terminado a aquellos casos enlos cuáles no existe informa-ción o es insuficiente.


Tabulación

Aunque los archivos de las series

de tiempo son utilizables con cual-

quier paquete estadístico, se deter-

minó utilizar el sistema ISSA

(Integrated System for Survey

Analysis) porque su diseño permite

realizar operaciones matriciales con

los cuadros producidos, operación

absolutamente necesaria para la pro-

ducción de los indicadores requeri-

dos por el estudio.

Se produjeron los siguientes

indicadores

1. Evolución de la matrícula (No.)

2. Crecimiento de la matrícula (%)

3. Estructura de la matrícula según

grado (%)

4. Deserción (No.)

5. Deserción (%)

6. Reprobados (No.)

7. Reprobados (%)

8. Aprobados (No.)

9. Aprobados (%)

10. Repitentes (No.)

11. Nuevos (No.)

12. Cobertura bruta (%)

13. Cobertura neta (%)

14. Extraedad (No.)

15. Extraedad por anticipación (No.)

16. Extraedad por retraso (No.)

17. Ingreso a secundaria (%)

18. Retención simple (%)

19. Retraso (%)

20. Anticipo (%)

21. Promoción simple (%)

22. Repitencia (%)

23. Promoción eventual (%)

24. Retención completa (%)

25. Retención completa por cohorte

sintética (%)

26. Ingreso neto (%)

27. In greso bruto (%)

MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO DE GESTIÓN

El estudio de gestión abordó dos

temas cruciales: la gestión del Plan

Educativo Municipal y la gestión del

Plan Educativo Institucional.




Gestión del PEM

Las constataciones y hallazgos del

estudio de gestión PEM se derivan

de una muestra aplicada a autorida-

des educativas locales y a miembros

de la comunidad educativa de 16

municipios cubiertos por el Progra-

ma Paces, la que se confrontó con

otra muestra de 5 municipios “de

control” o “testigos”, no cubiertos

por el Programa. Los datos de la

encuesta fueron complementados

con información documental (PEM de

los municipios investigados, docu-

mentos del MEN y estudios sobre la

materia) y con entrevistas con ex-

pertos en el ramo, con responsables

de las entidades participantes de la

matriz institucional de Paces y con

técnicos que participaron en diver-

sos momentos del Programa).

EL TABLERO DE GESTIÓN

Como resultado del análisis de la

información acopiada y procesada se

construyó un Tablero de Gestión que

muestra gráficamente la apreciación

relativa sobre el desempeño de los

municipios investigados. Está con-

figurado por un conjunto seleccio-

nado de factores expresivos de la

forma como el municipio asumió el

desarrollo del PEM y el tipo de es-

fuerzos realizados en otros elemen-

tos del sistema educativo local

orientados al logro de los objetivos

del Plan y a su sostenibilidad. Se

escogieron los 15 factores y su va-

loración se efectuó por el Método

Delphi15 para los 16 municipios de

la muestra Paces y para los 5 de la

muestra de control.

Los factores analizados fueron:

1. Formulación del PEM

2. Seguimiento y Evaluación del PEM

3. Sistema de Información

4. Logros del PEM

5. Gestión Crem-Crep

6. Gestión Proyectos Paces

7. Esfuerzo local y gestión de

recursos

8. Fortalecimiento SEM

9. Capacitación y asistencia técnica

10. Gestión Planta Docente

15 El panel de evaluación seconformó con las valoracio-nes establecidas por los in-vestigadores de campo, porlos investigadores principalesdel componente PEM y pordos especialistas que partici-paron en la UCP en los pro-gramas de asistencia técnica yseguimiento a los municipios,siempre y cuando hubiesentenido contacto con el muni-cipio calificado.


11. Descentralización

12. Iniciativas e innovaciones

13. Articulación SEM-SED

14. Articulación PEM-PEI

15. Participación Comunitaria

Gestión del PEI

Dentro de una concepción compre-

hensiva, los resultados de la educa-

ción y del proceso educativo, en tér-

minos calidad y aprendizajes, están

determinados por la organización

institucional, tanto en lo que se re-

fiere a los procesos administrativos

como a los académicos, a la disposi-

ción de los recursos, a la integración

de la propuesta curricular y meto-

dológica. De ahí la importancia del

componente de gestión en la insti-

tución y su consecuente evaluación.

El objetivo del estudio de gestión

institucional está centrado en deter-

minar:

s Cómo organiza el plantel educa-

tivo sus procesos centrales, en los

temas o aspectos mencionados

en la descripción del contenido

del PEI.

s De qué manera el apoyo brindado

por el Programa Paces tuvo inci-

dencias en las modalidades de

gestión.

s Qué diferencias significativas se

han observado en la forma de ges-

tionar el PEI entre las institucio-

nes atendidas por Paces y las no

atendidas.

Por no tratarse de una evaluación

curricular ni de los procesos de

aprendizaje, estos temas (currículo,

plan de estudios, asignaturas) se

observan desde la perspectiva de su

gestión y de los atributos que de-

ben caracterizarla.

Pero si la gestión debe caracterizar-

se por la puesta en práctica de atri-

butos tales como democracia, par-

ticipación y pertinencia, que

involucran el concepto de comuni-

dad, es necesario remitirse a un con-

cepto básico cual es el de consenso,

el cual puede hacerse operativo por

medio del conocimiento y compren-




sión de los objetivos o del carácter

específico que define la identidad

de la institución, por parte de di-

cha comunidad.

La hipótesis de partida para este

análisis es que el mejoramiento de

la gestión escolar es posible por la

puesta en marcha de los contenidos

de la Ley 115 del 94, especialmente

a través del PEI, la concurrencia a

este propósito del proyecto Paces y

la redefinida importancia de la insti-

tución escolar dentro del sistema

educativo, aunado a las nuevas y

acrecentadas fuentes de recursos que

dispuso la Ley 60 del 93 y la nueva

importancia del papel de los muni-

cipios en la provisión de servicios

educativos.

Dicho mejoramiento se expresa, de

acuerdo con el espíritu y contenidos

de la Ley 115, en la constitución de

un Gobierno Escolar; en la existen-

cia de organizaciones de la comuni-

dad educativa que posibiliten su fir-

me conformación y participación en

la dirección y gobierno de la escue-

la; en la existencia y puesta en prác-

tica de los acuerdos establecidos so-

bre la convivencia de los estamentos

que la conforman; en el mejor des-

empeño de los mismos; en la expre-

sión de cambios en actitudes y va-

lores, que van en el mismo sentido

de los atributos mencionados; en la

organización de las estrategias

curriculares y pedagógicas, así como

de los recursos de todo tipo: huma-

nos, físicos y financieros y de las

estrategias para potenciarlos.

El supuesto es que si estos elemen-

tos están presentes, la gestión de

la escuela es MEJOR que si no lo

están, y si la gestión es mejor, los

resultados en términos de aprendi-

zaje serán, asimismo, mejores.16

Una segunda hipótesis está referida

a la incidencia del proyecto Paces y

se puede formular en los siguientes

términos: dado que en el proyecto,

dentro de sus componentes, uno de

los aspectos centrales era el fortale-

cimiento institucional de las secre-

tarías de educación municipales y de

16 Este último aspecto, sin em-bargo, excede de los alcancesde este componente del es-tudio, y estará a cargo del Es-tudio de Calidad de Paces, acargo de la Universidad delRosario.


las instituciones escolares median-

te la construcción y puesta en mar-

cha del PEI, se puede considerar que

las secretarías de educación en los

municipios Paces tienen mayor for-

taleza institucional, que sus relacio-

nes con los colegios son más arti-

culadas y que los colegios, por su

parte, han alcanzado un mayor de-

sarrollo de sus PEI y una mejor

estructuración de sus procesos de

gestión.

MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIODE COSTO-EFECTIVIDAD

El estudio de costo-efectividad de

Paces, se propone establecer la mag-

nitud y cobertura de la metas físi-

cas y financieras logradas durante la

vida del proyecto, y analizar su efec-

tividad en relación con la población

objetivo y sus necesidades.

M etodológicamente el estudio hace

un seguimiento retrospectivo y ana-

liza cada componente Paces, par-

tiendo de las metas propuestas en

el diseño del proyecto, contenidas

en el Staff Appraisal Report (In-

forme Técnico del Proyecto),

luego verifica los esfuerzos (físi-

cos y financieros) del proyecto, para

finalmente asociar sus resultados

a los del estudio de gestión en el

nivel nacional, territorial e

institucional.

De acuerdo con los supuestos de

desarrollo del Programa, cada recur-

so invertido en una actividad signi-

fica aporte al objetivo del compo-

nente que la contiene. Sobre esta

lógica se basa el estudio de costo–

efectividad y con arreglo a dicho

marco conceptual se configuró la

base de datos de metas físicas y fi-

nancieras que sirvió de soporte a los

indicadores que se procesaron para

el análisis. La base de datos sobre

El supuesto es

que si estos

elementos están

presentes, la

gestión de la

escuela es MEJOR

que si no lo están,

y si la gestión es

mejor, los

resultados en

términos de

aprendizaje serán,

asimismo, mejores.




las metas físicas municipales es el

resultado de un esfuerzo especial de

la UCPE-MEN por rescatar y siste-

matizar la información de soporte al

presente estudio.

La unidad de análisis para el estu-

dio de costo-efectividad es el mu-

nicipio, aunque en algunas variables

se llega hasta el nivel de colegios

atendidos y en el nivel agregado

nacional se plantean algunas con-

sideraciones sobre desempeño glo-

bal del Programa.

Con estos objetivos y en desarrollo

de esta metodología, el estudio de

costo-efectividad se ha centrado en

tres actividades de análisis:

s Confrontar los resultados obteni-

dos contra lo previsto en el Staff

Appraisal Report (SAR).

s Verificar los efectos del esfuerzo

institucional realizado en términos

de metas físicas y financieras.

s Contrastar el desempeño de los

municipios focalizados y aso-

ciar resultados con el análisis

de gestión.

Para realizar estas actividades, el

análisis de costo-efectividad se basa

en dos enfoques centrales:

s La eficiencia productiva, que exa-

mina el grado en que los insumos

aplicados y las actividades ejecu-

tadas han contribuido a la entre-

ga de los productos y a la gene-

ración de los efectos directos

perseguidos por el Proyecto.

s La eficiencia asignativa, que in-

tenta verificar si los recursos re-

cibidos por los municipios para

los componentes principales res-

pondieron a criterios de equidad,

necesidad o prioridad.


Los modelos integradosde eficacia escolar

La efectividad escolar es una teoría

desarrollada a mediados de la dé-

cada de los 80, que pretende pro-

veer una visión más comprehensiva

de los factores que explican la cali-

dad de la educación, haciendo én-

fasis en lo que ocurre en las insti-

tuciones escolares. Dado que uno

de los objetivos de la política edu-

cativa, que en su momento apoyó

el Programa, fue el mejoramiento

de la educación, la teoría de la efec-

tividad escolar es un instrumento

pertinente para analizar los resul-

tados de Paces.

La incorporación de los diferentes

avances logrados en el campo de la

investigación sobre efectividad es-

colar y en la teoría de los sistemas

organizacionales permite desarrollar

los llamados Modelos Integrados de

Efectividad Escolar. En éstos se ex-

plora a profundidad lo relacionado

con la provisión de insumos y con

los procesos desarrollados al inte-

rior de la institución escolar que lo-

gran impactar de forma positiva el

producto, expresado en términos del

rendimiento académico (Scheerens y

Bosker, 1997).

Los Modelos Integrados de Efectivi-

dad Escolar destacan tres caracte-

rísticas: la naturaleza multinivel, la

importancia del contexto y la pro-

ductividad como criterio de análisis

de resultados.

CARÁCTER MULTINIVEL

El agrupamiento de los estudiantes en

aulas de clase, de éstas en escuelas,

las cuales, a su vez, están agrupadas

en municipios y departamentos, con-

fiere al sistema educativo un carácter

multinivel. Dada esta estructura, se

supone que los niveles superiores de-

ben proveer las condiciones que per-

mitan el desarrollo de los procesos

centrales en las instancias inferiores.

MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO DE CALIDAD

Dado que uno de

los objetivos que

buscó el programa

fue el mejoramiento

de la educación, la

teoría de la

efectividad escolar

es un instrumento

pertinente para

analizar los

resultados de

Paces.




Para analizar el Programa Paces se de-

finen tres niveles de organización es-

colar. El primero corresponde al nivel

del estudiante, sus características y

las de su familia; el segundo lo cons-

tituye la escuela que incluye diferen-

tes aspectos relacionados con la ges-

tión administrativa y pedagógica; el

tercer nivel es el del municipio, en

donde cobra importancia el análisis de

los aspectos relacionados con la ges-

tión educativa y el PEM.

IMPORTANCIA DEL CONTEXTO

La importancia del contexto, extraí-

da de la teoría de la contingencia, afir-

ma que la efectividad escolar depen-

de de condiciones situacionales, por

lo que éste debe ser tenido en cuen-

ta más explícitamente, pues la es-

cuela no es una unidad cerrada sino

un sistema en interacción con el am-

biente. En ese sentido las condicio-

nes económicas, sociales y cultura-

les que rodean la escuela y el

municipio determinan las posibilida-

des de impactar positivamente la ca-

lidad de la educación.

Factores que determinanla eficacia escolar

Se refieren a los principales aspec-

tos a analizar en el marco de la eva-

luación del impacto que el Progra-

ma Paces haya podido tener sobre

el mejoramiento de la calidad de la

educación impartida en los estable-

cimientos oficiales intervenidos. Para

el análisis se tendrán en cuenta tres

niveles: la escuela, el municipio y el

estudiante (ver Figura 2).

NIVEL DE LA INSTITUCIÓNEDUCATIVA

Investigaciones realizadas para el

caso colombiano han encontrado

que la escuela determina en buena

medida los resultados obtenidos por

sus estudiantes. Para el caso de las

Pruebas Saber se encontró que la

escuela explica 29% de la variación

del rendimiento mientras que 71%

restante es explicado por caracte-

rísticas propias del alumno (Jorge

Iván González - Misión Social,

1997). En el caso del rendimiento


La pregunta que surge se refiere a

cuál es la composición del porcen-

taje de resultados que explica la es-

cuela o, expresado en otros térmi-

nos, cuáles son los factores que

hacen que la escuela adquiera un

nivel tan bajo de importancia. El

presente estudio plantea dos cate-

gorías básicas de análisis de los fac-

tores de efectividad escolar asocia-

dos con el Programa Paces: el

fortalecimiento de la gestión esco-

lar y la inversión en recursos de apren-

dizaje (insumos).

FIGURA 2Modelo Integrado de Efectividad Escolar - Paces

INSUMOS

s Textos escolaress Materiales y equipos

educativos.s Espacios físicos.s Capacitación de

maestross Apoyo de los padres

PRODUCTOS

sRendimiento del alumno, ajustado por:

* NSE* Otras características

s El PIMs El PEIs Gestión política.

* Misión - visiónsGestión pedagógica

* Metodología* Clima escolar* Liderazgo educacional

PROCESOS

sGestión administrativa.* Administración

recurso humano.* Administración de

recursos físicos* Gestión financiera* Otros.

sClima escolar

NIVEL DE LA ESCUELA

CONTEXTO

s Estímulos al mejoramiento académicos por los niveleseducativos superiores:

* Por el departamento.***** Por el municipio: el PEM, los CREM.

s Covariables: tamaño de la escuela, composición del estudiantado, zona de ubicación, modalidad.

de los estudiantes en los Exámenes

de Estado del Icfes Piñeros y

Rodríguez (1999) encontraron que la

escuela explica 30% del mismo.




La gestión escolar

Podría entenderse la gestión escolar

como la conducción armónica y equi-

librada de un conjunto de variables

que hacen que una institución edu-

cativa tenga o adquiera la capacidad

para poder influir los resultados, de-

finidos en términos de aprendizaje y

socialización de los estudiantes.

Buena parte de las reformas de los sis-

temas educativos se han propuesto pro-

ducir cambios significativos en las for-

mas de gobierno y de administración

de las escuelas, otorgándoles mayor

autonomía en aspectos como adminis-

tración, financiación y gobernabilidad.

Como contraparte a esta autonomía se

ha implementado una mayor participa-

ción de la comunidad en las decisiones

para invertir los recursos de la institu-

ción, la gestión pedagógica y la valora-

ción de los resultados de los estudian-

tes. En Colombia estas reformas se

contemplan en la Ley 115 de 1994.

La conducción armónica de las varia-

bles de la escuela implica desarrollar

procesos de gestión en tres áreas

básicas de dirección: la gestión di-

rectiva, la gestión pedagógica y la

gestión administrativa.

La gestión directiva de la institución

hace referencia a la capacidad de orien-

tar la escuela y los diversos estamentos

que la constituyen, hacia una misión

(filosofía y fines) y visión (imagen fu-

tura) compartidas y coherentes con el

proyecto social y educativo. Estos ele-

mentos básicos de orientación de la

institución escolar están plasmados en

el PEI. La definición de las metas ad-

quiere una importancia fundamental,

pues no se trata solamente de “hacer

las cosas correctamente” sino de “ha-

cer las cosas correctas” (Scheerens y

Creemers, 1989).

La gestión pedagógica se refiere a la

función educativa y a la manera como

se desarrollan los enfoques, métodos

y conocimientos para llevar a cabo los

procesos de enseñar y aprender. Su-

pone la capacidad para definir e im-

plantar principios pedagógicos

institucionales, la generación de un


clima escolar favorable a la ense-

ñanza y la combinación de recur-

sos docentes y medios pedagógi-

cos que se requieren para el logro

de los resultados.

La gestión administrativa hace refe-

rencia a los procesos mediante los

cuales la dirección establece las

condiciones para la prestación del

servicio educativo, en cuanto a la

cantidad, calidad y oportunidad de

los recursos de acuerdo a las necesi-

dades del PEI. Contempla entre otros:

s La administración del recurso

humano.

s La administración de recursos fí-

sicos y escolares.

s La gestión financiera.

s La administración específica que

facilita la gestión académica (ad-

misión y evaluación de estudian-

tes, calendario y programación,

entre otros).

Esta última implica, por lo tanto, la

capacidad de planear, coordinar, con-

trolar y evaluar.

Los insumos

La financiación de insumos escola-

res representa el mayor rubro de in-

versión del Programa Paces, lo cual

amerita un cuidadoso examen de sus

efectos sobre el mejoramiento de la

calidad de la educación secundaria

en los establecimientos educativos

intervenidos. Entre tales insumos se

pueden mencionar:

s Textos escolares.

s Material bibliográfico (estudiantes

y profesores).

s Materiales y equipos educativos

(computadores, laboratorios, etc.)

s Construcción, reparación y/o ade-

cuación de infraestructura.

s Capacitación de la comunidad

educativa (directivos docentes,

docentes, padres y comunidad en

general).

EL MUNICIPIO

Como se mencionó anteriormente,

en una perspectiva multinivel el pa-

pel de los niveles superiores debe

La reorientación de

la gestión del

programa hacia la

integración PEM -

PEI, permitió que la

asignación de los

recursos de Paces

fuera en respuesta a

las necesidades de

las escuelas.




apuntar a facilitar el desarrollo de las

actividades en los niveles inferiores,

en este caso la escuela.

Las dos etapas del Programa Paces

pueden entenderse como dos confi-

guraciones contextuales distintas

que afectan la efectividad de las ins-

tituciones escolares. En la primera

etapa, la institución no cumplió un

papel fundamental en la gestión del

Programa; por tanto, se cree que éste

no haya afectado la institución tal y

como se esperaba en la formulación

del mismo. Esto puede explicarse

porque aunque se hayan proveído

las escuelas de insumos, la asigna-

ción no responde a necesidades rea-

les de las instituciones escolares.

En consecuencia, el impacto sobre

los procesos que ocurren al interior

de la escuela y los productos de la

misma (rendimiento académico) no

es el esperado.

En la segunda etapa, el impacto del

Programa Paces sobre la efectividad

escolar debe ser mejor. La reorien-

tación de la gestión del Programa

hacia la integración PEM – PEI, per-

mitió que la asignación de los re-

cursos de Paces fuera en respuesta

a las necesidades de las escuelas, in-

corporadas en el PEI. En la segunda

etapa se cambia el protagonismo del

colegio, pasando a ser actor activo

en el proceso, lo cual fortaleció la

relación entre las variables de con-

texto y las variables de la institu-

ción educativa.

EL ESTUDIANTE

Los estudiantes constituyen el fin

último de toda intervención en ma-

teria educativa. Para evaluar el im-

pacto del Programa Paces sobre la

calidad educativa se analizará el ni-

vel de rendimiento de los estudian-

tes en los exámenes de estado del

Icfes.

Los formularios de inscripción apli-

cados por el Servicio Nacional de

Pruebas solamente recogen informa-

ción relativa a las características de

los estudiantes (como el género y el

nivel socioeconómico, entre otras),


las cuales en el lenguaje estadístico

se denominan variables de control

pues su inclusión en el modelo bus-

ca aislar su efecto sobre el rendi-

miento. Por otra parte, dado que los

cuestionarios aplicados a los estu-

diantes en el marco del estudio de

gestión no cumplen con los requisi-

tos técnicos necesarios para el aná-

lisis estadístico, se incluyen las va-

riables de control con miras a

determinar el efecto neto que las va-

riables del centro hayan podido te-

ner sobre el rendimiento.

TÉCNICAS DE ANÁLISIS

El agrupamiento propio del sistema

educativo descrito en lo referente a

su estructura multinivel hace que las

técnicas de análisis estadístico tra-

dicionalmente utilizadas sean de uti-

lidad limitada. Los análisis de míni-

mos cuadrados ordinarios (OLS)

suponen que cada observación tie-

ne el mismo peso, por lo que el error

se distribuye siguiendo una distri-

bución normal, con media igual a

cero y varianza igual a σ2. Sin em-

bargo, cuando las características de

los alumnos y la provisión de

insumos y técnicas de enseñanza

son similares al interior de los cole-

gios, pero diferentes entre éstos, la

utilización de las técnicas tradicio-

nales de estimación se traduce en

distorsiones del término de error, del

error estándar y, por consiguiente,

de los niveles de significancia de los

estimados.

Por tales motivos, se utilizaron los

llamados Modelos Jerárquicos Linea-

les, los cuales posibilitan la descom-

posición de la varianza de la variable

bajo análisis según los niveles en que

esté agrupada ésta última y estimar

la proporción que es explicada por

cada uno de esos niveles. En estu-

dios de eficacia de la escuela, en don-

de se consideran los niveles del alum-

no (nivel-1) y de la escuela (Nivel-2),

las técnicas multinivel permiten es-

tablecer qué parte del logro es expli-

cado por la escuela y qué parte lo




explican las condiciones del estudian-

te. Igualmente, se pueden desarro-

llar estudios de factores asociados in-

cluyendo en cada nivel los insumos

o procesos considerados relevantes.

La metodología de análisis parte de

la estimación de modelos vacíos, los

cuales estiman solamente la media

general del logro y la importancia del

colegio17 en la explicación de los ni-

veles de rendimiento. Éstos se van

perfeccionando mediante la adición

de variables explicativas, tanto de

alumnos como de planteles. De-

pendiendo del efecto que la adición

de las variables tenga sobre la re-

ducción de la varianza total, éstas

serán retenidas o eliminadas del

modelo. Buena parte de las varia-

bles explicativas corresponden a

factores asociados.

17 En el caso de dos niveles, lavarianza del logro es igual a lasuma de la varianza del logrode los estudiantes más lavarianza del logro promediode cada escuela con respectoa la media poblacional. La im-portancia de cada nivel estádada por la relación entre suvarianza y la varianza total.


PARTE IIRESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE PACES

En esta parte se presentan los prin-

cipales resultados alcanzados en dos

niveles –municipios e instituciones

educativas–. Dichos resultados se

enmarcan en los objetivos del Pro-

grama contenidos en el SAR.

Para efectos de la comparación de

los resultados se tienen en cuen-

ta distintos niveles de análisis,

como estrategia que permita la

comparación de los resultados y

como medio para lograr un mayor

acercamiento al impacto real alcan-

zado por Paces. Así las cosas, de-

pendiendo de las disponibilidad de

información, de la calidad de la mis-

ma y de la naturaleza del problema

analizado, se presentan primero los

resultados del orden nacional, lue-

go los de los municipios Paces y

por último los de las instituciones

intervenidas.

De esta forma, las tablas y cuadros

presentados a continuación contienen


PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

información agrupada según las si-

guientes categorías:

s Municipios Paces (M. Paces): in-

formación relacionada con los re-

sultados presentados por los mu-

nicipios que fueron intervenidos

por Paces.

s Municipios de Control (M. Con-

trol): incluye aquellos municipios

no intervenidos por Paces, que

fueron seleccionados como del

grupo de control para efectos del

análisis de resultados.

s Instituciones Educativas Paces

(IE Paces): se refiere a aquellos

establecimientos educativos lo-

calizados en los municipios Pa-

ces que fueron beneficiados por

el Programa.

s Instituciones Educativas No Pa-

ces (IE No Paces): se refiere a

aquellos establecimientos educa-

tivos localizados en los munici-

pios Paces que no fueron benefi-

ciados por el Programa.

Las cifras e indicadores que se presen-

tan en este estudio son el resultado

de un gran esfuerzo en pos de lograr

un mayor acercamiento a los verdade-

ros resultados que se hayan podido de-

rivar de la ejecución de Paces. Para tal

fin fueron utilizadas múltiples fuentes

de información cuyo tamaño, en tér-

minos del número de observaciones y

variables analizadas, diferían según la

naturaleza del problema estudiado y

de la disponibilidad de la misma.

Entre las fuentes estudiadas cabe

mencionar:

s Estadísticas educativas del Dane

(Bases de datos de los formula-

rios C-600), 1994-1998.

s Puntajes de los estudiantes de

grado 11 que presentaron los

exámenes de estado del Icfes,

1995- 1999.

s Levantamientos de información

llevados a cabo en el marco del

estudio de gestión.

s Bases de datos de las metas físi-

cas de las ejecuciones del Progra-

ma, disponibles en el MEN-UCPE.


CAPÍTULO V

RESULTADOS EN COBERTURA

La ampliación de la cobertura edu-

cativa en la educación básica consti-

tuye uno de los dos objetivos cen-

trales del Programa Paces; el otro es

el mejoramiento de la calidad. Por lo

tanto, la evaluación de dicho incre-

mento de la cobertura es uno de los

componentes principales de la eva-

luación de impacto del Programa.

No obstante, es fundamental ad-

vertir que los resultados en amplia-

ción de la cobertura sólo pueden ser

comprendidos en su real dimensión

si se les contrasta con los resulta-

dos que la mayor cobertura puede

haber generado sobre la calidad de

la educación en el conjunto de los

municipios intervenidos.



La evolución de la matrícula en los

municipios en los cuales se ejecutó

Paces, comparada con la matrícula

en los municipios No Paces, consti-

tuye el eje de la metodología en esta

evaluación.

La evolución de la matrícula de se-

cundaria durante el período compren-

dido entre 1993 y 1998 muestra im-

portantes avances, especialmente en

los grados 10 y 11, en los munici-

pios intervenidos por Paces y en el

sector oficial. La matrícula de media

creció en cerca de 6,5% mientras para

el total de la secundaria fue cerca de

3,5%, tanto en los municipios Paces

como en los de Control. Sin embar-

go, dichos aumentos fueron propicia-

dos por incrementos en la matrícula

oficial, la cual creció a tasas superio-

res a 4,5% en los diferentes niveles,

mientras la matrícula privada alcanzó

a presentar disminuciones significa-

tivas como en el caso de la matrícula

en los grados 6 a 9 en los municipios

de Control (– .18%).

EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA

Los cambios en la matrícula experi-

mentados por los sectores privado

y oficial en los municipios Paces sig-

nificó una recomposición de la ofer-

ta de cupos entre esos sectores, tal

como lo ilustra la Figura 3. Mientras

durante todo el período la matrícula

oficial muestra una tendencia ascen-

dente, la matricula en el sector pri-

vado después de 1995, experimen-

tó una caída en el número de

estudiantes atendidos. Producto de

este cruce de tendencias, mientras

al iniciar el período el sector privado

atendía una proporción mayor de la

matrícula, al finalizar el sector ofi-

cial había tomado la delantera.

El comportamiento de la matrícula

privada plantea algunos interrogantes

sobre la política de acceso subsidiado

que formaba parte de las interven-

ciones de Paces, si se tiene en cuen-

ta que durante su implementación

fueron otorgadas cerca de 140.000

becas a estudiantes para que fueran

atendidos por colegios privados, dada


Tabla 7. Evolución de la Matrícula

1993 1994 1995 1996 1997 1998 98/93

Municipios PacesMunicipios PacesMunicipios PacesMunicipios PacesMunicipios Paces

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 A 9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 606.063 663.985 701.051 724.430 749.751 778.163 5,1%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 632.987 705.759 721.050 711.165 666.506 638.481 0,2%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 1.239.050 1.369.744 1.422.101 1.435.595 1.416.257 1.416.644 2,7%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10 a 11

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 177.888 201.495 217.315 225.751 246.104 262.191 8,1%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 204.404 237.785 255.228 263.905 272.739 267.456 5,5%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 382.292 439.280 472.543 489.656 518.843 529.647 6,7%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 a 11

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 783.951 865.480 918.366 950.181 995.855 1.040.354 5,8%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 837.391 943.544 976.278 975.070 939.245 905.937 1,6%

Total 1.621.342 1.809.024 .894.644 1.925.251 1.935.100 1.946.291 3,7%

Municipios de ControlMunicipios de ControlMunicipios de ControlMunicipios de ControlMunicipios de Control

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 A 9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 63.368 68.277 73.016 76.436 78.527 79.108 4,5%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 40.024 41.434 43.950 41.239 38.069 36.500 -1,8%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 103.392 109.711 116.966 117.675 116.596 115.608 2,3%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10 a 11

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 18.548 20.099 22.413 25.016 26.873 27.444 8,2%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 13.558 14.390 15.767 16.922 16.338 16.611 4,1%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 32.106 34.489 38.180 41.938 43.211 44.055 6,5%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 a 11

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 81.916 88.376 95.429 101.452 105.400 106.552 5,4%

Privado 53.582 55.824 59.717 58.161 54.407 53.111 -0,2%

TotalTotalTotalTotalTotal 135.498 144.200 155.146 159.613 159.807 159.663 3,3%

CAPÍTULO V: RESULTADOS EN COBERTURA



la presión del aumento en la promo-

ción de los alumnos de grado quin-

to, el mejoramiento de la cobertura

en primaria y la insuficiente oferta de

cupos para secundaria en el sector

oficial.

FIGURA 3Matricula por Sector, Municipios Paces

INDICADORES DE COBERTURA

La cobertura relaciona el número de

estudiantes matriculados con el nú-

mero total de jóvenes en edad escolar

y con opción de seguir los estudios

de básica secundaria y media. Para

efectos del estudio de cobertura se

tomó como intervalo de edad corres-

pondiente a la educación secundaria y

media las edades de 12 a 17 años.

El comportamiento de la matrícula

que hemos descrito incidió positi-

vamente sobre el comportamiento

de las tasas de cobertura, especial-

mente en los municipios Paces, que

experimentaron una gran recupera-

ción que les permitió acercarse a los

resultados que presentaban los mu-

nicipios del grupo de control.


Cobertura bruta

El comportamiento de la tasa de co-

bertura bruta18 para el período 1993–

1998 muestra un gran avance en los

municipios Paces en relación con los

municipios del grupo de Control.

Mientras al inicio del período los mu-

nicipios de Control presentaban una

tasa de cobertura bruta de 81,4% y

los Paces de 75,4%, al finalizar el pe-

ríodo dicha diferencia había práctica-

mente desaparecido.

El análisis de la tasa de cobertura

bruta en los departamentos Paces,

muestra un comportamiento des-

igual. Algunos lograron avances muy

significativos, como fue el caso de

Atlántico y Bolívar que aumentaron

la cobertura bruta en más de 25 pun-

tos porcentuales. Otros registraron

avances también importantes (entre

10 y 20 puntos porcentuales), aun-

que no de la misma magnitud, en-

tre los que se destacan Antioquia

(17,3) y Valle (16,2). Por últimos se

sitúan aquellos que lograron resul-

tados moderados (entre 0 y 10 pun-

tos porcentuales), como Cundina-

marca, Caldas y Bogotá.

Cobertura neta

Si los resultados en materia de co-

bertura bruta fueron favorables a los

municipios Paces, con respecto a los

de Control, este balance es aún más

favorable cuando se analiza la evolu-

ción de la cobertura neta19 . Si bien al

inicio del período el retraso de los

Paces respecto de los de Control no

FIGURA 4Evolución de la Tasa de Cobertura Bruta

18 La tasa de cobertura bruta midela relación existente entre eltotal de la población matricu-lada en determinado grado onivel y el total de la poblaciónen edad escolar.

19 Este indicador, aplicado a losdistintos niveles, se deriva dedividir el total de la matrículapor el total de la poblaciónen el rango de edad escolar.




Tabla 8. Evolución de la Tasade Cobertura Bruta, por Departamento

era tan grande, durante el período

los primeros logran una dinámica

mayor que les permite superar a sus

pares al finalizar el período. Mien-

tras en 1993 la cobertura neta era

de 56,9% en los municipios Paces y

de 58,6% en los de Control, en 1999

los primeros aumentaron la escola-

ridad neta a 67,9% y los de Control

al 66,6%.

Por departamentos, la cobertura neta

muestra un comportamiento similar al

de la cobertura bruta, aunque de me-

nor magnitud. Los avances más signi-

ficativos los obtuvieron Atlántico y Bo-

lívar que aumentaron la cobertura bruta

entre 20 y 25 puntos porcentuales. Les

siguen Antioquia y Valle, mientras los

resultados más moderados los presen-

tan Cundinamarca, Caldas y Bogotá.

DEPARTAMENTO 1993 1994 1995 1996 1997 1998 98-93

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Antioquia 77,2 79,3 83,9 87,1 90,9 94,5 17,3

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Atlántico 61,5 80,8 84,5 87,7 88,6 91,1 29,6

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bogotá 87,8 94,1 94,8 93,2 90,6 90,6 2,8

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bolívar 64,5 72,5 81,7 84,2 86,9 89,0 24,5

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Caldas 79,1 81,9 83,1 85,1 84,9 84,9 5,8

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cundinamarca 81,0 84,8 85,9 86,0 84,0 86,0 5,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Magdalena 67,5 70,5 78,2 80,1 80,5 79,4 11,9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nariño 58,7 66,0 65,0 68,3 67,4 69,4 10,7

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Norte de Santander 72,0 76,9 77,2 81,8 81,8 82,0 10,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Risaralda 69,6 72,0 79,4 82,0 84,1 79,7 10,1

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Santander 73,9 80,6 79,6 81,4 82,4 82,4 8,5

Valle 67,8 82,2 87,4 86,2 86,2 84,0 16,2


FIGURA 5Evolución de la Tasa de Cobertura Neta

Tabla 9. Evolución de la Tasade Cobertura Neta, por Departamento

DEPARTAMENTO 1993 1994 1995 1996 1997 1998 98-93

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Antioquia 58,5 61,8 65,6 67,9 69,9 70,9 12,4

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Atlántico 47,7 63,6 65,9 68,2 69,1 71,6 23,9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bogotá 66,4 72,3 73,2 72,8 71,9 71,1 4,7

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bolívar 48,3 52,6 60,0 64,1 65,5 68,4 20,1

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Caldas 58,5 63,2 65,5 66,2 65,7 65,8 7,3

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cundinamarca 60,9 64,1 65,9 66,3 64,8 67,2 6,3

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Magdalena 51,0 52,3 59,0 60,4 62,0 61,3 10,3

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nariño 43,9 49,5 49,5 50,7 51,5 54,0 10,1

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Norte de Santander 53,1 57,9 57,1 61,1 61,7 62,0 8,9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Risaralda 51,0 53,7 59,5 61,7 62,9 62,0 11,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Santander 55,4 61,1 60,4 62,6 62,6 62,9 7,5

Valle 50,9 62,1 65,6 65,3 65,1 65,2 14,3




La diferencia entre las dos tasas de

cobertura manifiesta un problema de

extraedad, es decir de presencia de

estudiantes que tienen edad supe-

rior o inferior a la que corresponde

al rango de edad, que para la educa-

ción secundaria y media se sitúa en-

tre 12 y 17 años.

Normalmente se mide este fenóme-

no con la tasa de extraedad, que re-

laciona el número total de los ma-

triculados que tienen edad superior

o inferior a la que corresponde con

la matrícula total respectiva para

desagregar la medida en sus com-

ponentes. Dicha medición incluye lo

que podría denominarse “extraedad

por exceso” ó “extraedad por defec-

to” para los de edad superior o infe-

rior a la normal respectivamente.

Estos términos de “exceso” ó “de-

fecto”, especialmente el segundo,

conllevan alguna significación del

valor o calificación no conveniente.

La medición busca, simplemente,

establecer la proporción de estudian-

tes que están cursando un nivel con

anticipación o rezago frente a la edad

considerada normal, sin que ello ten-

ga connotaciones de valor o califi-

cación.

La Tabla 10 muestra la magnitud del

problema de extraedad que aqueja a

la educación secundaria colombiana.

Este problema es mayor en el sector

oficial que en el privado y en los

municipios Control que en los Pa-

ces. Igualmente se puede observar,

para el período comprendido entre

1994 y 1998, una reducción de la

tasa de extraedad. Si bien esa reduc-

ción fue moderada se concentró en

los grados 10º y 11º a la vez que fue

superior en los municipios Control

que en los Paces.

La Tabla 11 muestra la descomposi-

ción de la tasa de extraedad entre

tasas de anticipación y rezago, en

donde se evidencia el problema del

EXTRAEDAD


Tabla 10. Tasa de Extraedad

rezago de estudiantes especialmen-

te en los grados 10º y 11º, lo mis-

mo que el gran avance logrado en

su reducción entre 1994 y 1998. Si

bien para el total de la secundaria

esa reducción se situó entre 10% y

el 16%, para los grados 10º y 11º

fue de 25%.

OFICIAL NO OFICIAL TOTAL OFICIAL NO OFICIAL TOTAL

GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94

PACES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 15,1 17,1 2,0 15,9 17,7 1,8 15,5 17,4 1,9 17,3 14,8 -2,5 15,8 12,4 -3,4 16,5 13,8 -2,7

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 19,6 24,3 4,7 20,7 27,9 7,2 20,2 26,0 5,8 34,6 26,9 -7,7 31,1 21,9 -9,2 32,7 24,4 -8,3

Total 11,6 12,8 1,2 11,9 12,5 0,6 11,7 12,7 1,0 12,4 10,3 -2,1 11,2 9,5 -1,7 11,8 10,0 -1,8

M. CONTROL

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 18,4 19,7 1,3 16,2 17,3 1,1 17,5 19,0 1,5 17,0 13,3 -3,7 22,1 19,7 -2,4 19,0 15,3 -3,7

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 22,4 28,3 5,9 21,7 26,3 4,6 22,1 27,6 5,5 35,4 23,6 -11,8 37,0 28,3 -8,7 36,1 25,3 -10,8

Total 14,2 14,7 0,5 12,0 11,9 -0,1 13,3 13,8 0,5 12,0 9,1 -2,9 16,5 14,8 -1,7 13,8 11,0 -2,8

Tabla 11. Tasa de Anticipación y Rezago

OFICIAL NO OFICIAL TOTAL

GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94

M. PACES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 32,5 31,9 -0,6 31,7 30,1 -1,6 32,1 31,1 -1,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 54,1 51,2 -2,9 51,8 49,8 -2,0 52,9 50,5 -2,4

Total 24,0 23,2 -0,8 23,1 22,0 -1,1 23,5 22,6 -0,9

M. CONTROL

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 35,3 33,0 -2,3 38,3 37,0 -1,3 36,5 34,3 -2,2

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 57,8 51,9 -5,9 58,7 54,6 -4,1 58,2 52,9 -5,3

Total 26,1 23,8 -2,3 28,6 26,7 -1,9 27,1 24,7 -2,4




Varias son las perspectivas desde

las cuales se puede analizar la evo-

lución de la calidad educativa duran-

te el período de ejecución del Paces

y el impacto que éste haya podido

tener sobre el mejoramiento de la

educación secundaria. Esa evolución

puede ser estudiada desde el punto

de vista de los estudiantes en prue-

bas estándar como son las Pruebas

Saber y los exámenes de estado del

Icfes. También se puede analizar exa-

minando el comportamiento de los

indicadores de eficiencia interna,

calculados a nivel de la institución

escolar.

CAPÍTULO VI

RESULTADOS EN CALIDAD


El comportamiento de los estudian-

tes de secundaria en las pruebas de

logro cognitivo aplicadas por el Sis-

tema Nacional de Evaluación de la

Calidad de la Educación (Saber),

constituye una primera aproxima-

ción, si bien muy general, al com-

portamiento de la calidad educati-

va. Debido a la naturaleza actual de

la muestra, que es representativa

sólo a nivel de departamentos y

grandes ciudades, resulta difícil ana-

lizar la evolución del logro de los

estudiantes de los municipios inter-

venidos por Paces. Otro factor que

limita este ejercicio lo constituye la

composición de la muestra corres-

pondiente a la aplicación 1993/1994.

En ese entonces la muestra era re-

presentativa sólo a nivel regional, lo

LOGROS EN SABER

FIGURA 6Niveles de Logro, 7º y 9º grados Como la muestra es

representativa sólo

a nivel de

departamentos y

grandes ciudades,

resulta difícil

analizar la evolución

del logro de los

estudiantes de los

municipios

intervenidos por

Paces.

CAPÍTULO VI: RESULTADOS EN CALIDAD



que dificulta aún más el tratar de

aprehender los posibles efectos que

haya podido inducir Paces en la cali-

dad de la educación.

Por todo lo anterior en este capítulo

sólo se busca explorar, de manera

muy general, cuál ha sido la evolu-

ción de los niveles de logro de los

estudiantes de 7º y 9º grados tanto

a nivel nacional como de las dife-

rentes regiones. Para este último

aspecto, los resultados de la aplica-

ción 97/98 fueron agrupados en las

mismas regiones establecidas para

la aplicación 1993/1994.

La Figura 6 muestra la distribución de la

población escolar de 7º y 9º grados por

niveles de logro cognitivo en las áreas

de lenguaje y matemáticas evidencian-

do comportamientos diferentes.

En el área de lenguaje. En 7º grado se

ve un mejoramiento de la calidad

pues aumenta la proporción de es-

tudiantes que alcanzan los niveles B

y C aunque a expensas, en cierta

medida, de una reducción del nivel

D (superior). En 9º grado, por el con-

trario, se evidencia un deterioro de

la calidad, pues disminuye la propor-

ción de estudiantes en todos los ni-

veles de logro cognitivo. Los resul-

tados en matemáticas presentan

cambios muy grandes, que deben ser

objeto de un examen más detenido.

En el área de matemáticas. Tanto en

7º como en 9º grados se observa

una marcada reducción de la pro-

porción de estudiantes en los dife-

rentes niveles de logro, siendo la

más aguda la experimentada por el

nivel D (superior).

RENDIMIENTO EN EL ICFES

El rendimiento de los estudiantes

que presentaron los exámenes de

Estado del Icfes constituye otra di-

mensión desde la cual explorar la

evolución de la calidad de la educa-

ción y el posible efecto que Paces


haya tenido sobre tal proceso. Este

estudio analiza primero los prome-

dios de los municipios Paces y de

Control, para luego analizar los de

los colegios Paces y No Paces lo-

calizados en los municipios Paces.

Dada la metodología utilizada por

el Icfes para tratar los resultados

de los exámenes de estado, resul-

ta imposible establecer tendencias

que permitan determinar posibles

mejoras o deterioros de la calidad

de la educación. Ello se debe a que

los resultados brutos son objeto

de un proceso de estandarización

que arroja una media de 50 pun-

tos y una desviación estándar de

10 puntos (para cada prueba), ha-

ciendo que los promedios en to-

dos los años sean iguales, es decir

50 puntos.

Los Municipios Pacesy de Control

Si bien, como se mencionó anterior-

mente, resulta imposible determi-

nar tendencias para todo el país; a

nivel de regiones o subregiones se

pueden estimar tendencias que re-

flejen la evolución de éstas con re-

lación a la totalidad de estudiantes

examinados.

FIGURA 7Promedios en las Pruebas Icfes (M. Paces y M. Control)




Para el mismo período se puede ob-

servar un ligero mejoramiento de los

resultados, el cual fue superior en

los municipios de Control que en los

Paces. En los primeros, los prome-

dios en matemáticas y lenguaje au-

mentaron 1,28 y 3,30 puntos, res-

pectivamente. En los Paces ese

aumento fue de tan sólo 0,79 y 2,72

puntos en matemáticas y lenguaje,

respectivamente.

Las InstitucionesEducativas Paces

Los colegios Paces y No Paces, por

su parte, muestran un comporta-

miento bastante parecido durante

todo el período. Además, no pare-

cen existir diferencias importantes en

cuanto al rendimiento de sus estu-

diantes, pues alcanzan promedios

bastantes parecidos.

FIGURA 8Promedios en las pruebas Icfes (Colegios Paces y No Paces)


Una tercera dimensión a analizar se

refiere a la evolución de los indicado-

res de eficiencia interna, si bien hay

que tener en cuenta que su compor-

tamiento puede estar influenciado no

sólo por las políticas de mejoramien-

to de la calidad de la educación sino

también por decisiones de carácter

político y/o administrativo. En este

último caso hay que tener en cuenta

la decisión del Ministerio de Educa-

ción, de extender la promoción auto-

mática al nivel de media.

Promoción

Durante el período 1994-1997 se

puede observar un aumento impor-

tante de las tasas de promoción cuya

magnitud es prácticamente la mis-

ma en los municipios Paces y de

Control. Si bien dichas tasas en los

colegios privados siguen superando

las de los oficiales, el aumento en

estos fue superior en los últimos

años, principalmente en los munici-

pios Paces.

Los colegios Paces y

No Paces, por su

parte, muestran un

comportamiento

bastante parecido

durante todo el

período. Además,

no parecen existir

diferencias

importantes en

cuanto al

rendimiento de sus

estudiantes.

TASAS DE EFICIENCIA INTERNA

Tabla 12. Tasas de Promoción


GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94

M. PACES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 8,0 4,1 -3,9 6,0 2,3 -3,7 7,0 3,4 -3,6

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 4,7 1,9 -2,8 3,0 0,8 -2,2 3,8 1,4 -2,4

Total 7,2 3,6 -3,6 5,2 1,8 -3,4 6,2 2,8 -3,4

M. CONTROL

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 6,5 2,0 -4,5 5,6 1,1 -4,5 6,2 1,7 -4,5

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 3,1 0,8 -2,3 2,4 0,5 -1,9 2,9 0,7 -2,2

Total 5,7 1,7 -4,0 4,8 0,9 -3,9 5,4 1,5 -3,9




Deserción

El comportamiento de la tasa de de-

serción es favorable durante el perío-

do (1994-1997), especialmente en los

municipios Paces, en donde los co-

legios oficiales experimentaron la ma-

yor reducción, acercándose de forma

importante a las tasas presentadas

por los colegios privados.

Tabla 13. Tasas de Deserción


GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94

PACES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 7,7 5,2 -2,5 5,9 4,5 -1,4 6,9 4,9 -2,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 5,3 3,2 -2,1 4,5 3,1 -1,4 4,9 3,1 -1,8

Total 7,2 4,7 -2,5 5,6 4,1 -1,5 6,4 4,4 -2,0

M. CONTROL

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 6,1 5,1 -1,0 7,6 5,2 -2,4 6,7 5,1 -1,6

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 4,3 2,8 -1,5 5,5 4,1 -1,4 4,8 3,2 -1,6

Total 5,7 4,5 -1,2 7,1 4,9 -2,2 6,2 4,6 -1,6

Reprobación

Las tasas de reprobación muestran

un mejoría en su comportamiento

durante el período analizado. Si bien

los colegios oficiales de los munici-

pios Paces presentan las tasas más

altas, las cuales doblan a las de los

colegios privados, su reducción fue

considerable.


Tabla 14. Tasas de Reprobación


GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94

PACES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 17,4 10,4 -7,0 11,3 5,1 -6,2 14,5 8,1 -6,4

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 8,0 6,7 -1,3 6,0 3,4 -2,6 7,0 5,0 -2,0

Total 15,2 9,5 -5,7 10,0 4,6 -5,4 12,6 7,3 -5,3

M. CONTROL

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 15,9 8,4 -7,5 11,6 5,1 -6,5 14,4 7,5 -6,9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 7,1 5,1 -2,0 7,0 5,1 -1,9 7,0 5,1 -1,9

Total 13,8 7,5 -6,3 10,3 5,1 -5,2 12,6 6,8 -5,8

Repitencia

La repitencia de grado presenta du-

rante el período una reducción que

Tabla 15. Tasas de Repitencia


GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94

PACES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 8,0 4,1 -3,9 6,0 2,3 -3,7 7,0 3,4 -3,6

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 4,7 1,9 -2,8 3,0 0,8 -2,2 3,8 1,4 -2,4

Total 7,2 3,6 -3,6 5,2 1,8 -3,4 6,2 2,8 -3,4

M. CONTROL

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6° a 9° 6,5 2,0 -4,5 5,6 1,1 -4,5 6,2 1,7 -4,5

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 3,1 0,8 -2,3 2,4 0,5 -1,9 2,9 0,7 -2,2

Total 5,7 1,7 -4,0 4,8 0,9 -3,9 5,4 1,5 -3,9

supera el 50%. En educación media

ésta disminuye a niveles verdadera-

mente bajos.




CAPÍTULO VII

RESULTADOS EN GESTIÓN

Como se expresó anteriormente,

uno de los objetivos de Paces era el

fortalecimiento de la capacidad de

gestión de las instituciones escola-

res y el municipio, como respon-

sables principales de la educación

en el modelo de descentraliza-

ción. En este sentido el estudio

de evaluación buscó establecer

indicadores de mejoramiento de la

gestión, que incluyen factores aso-

ciados a la gestión educativa y al

desarrollo de los distintos compo-

nentes Paces. El estudio desagrega

la evaluación de la gestión en las

instituciones escolares.


Metodológicamente, las constata-

ciones y hallazgos del estudio de

gestión municipal se derivan de la

aplicación de una encuesta a auto-

ridades educativas locales y a miem-

bros de la comunidad educativa de

16 municipios cubiertos por el Pro-

grama Paces, confrontada con los

resultados de una encuesta

homóloga a 5 municipios “de Con-

trol” o “testigos”20 , no cubiertos

por el Programa. Los datos de la en-

cuesta fueron complementados con

información documental (PEM de los

municipios investigados, documen-

tos del MEN y estudios sobre la

materia) y con entrevistas a respon-

sables de las entidades participan-

tes de la matriz institucional de Pa-

ces y a técnicos que participaron en

diversos momentos del Programa. El

perfil de los entrevistadores incluía

conocimientos en gestión directiva,

pedagógica y administrativa.

Como resultado del análisis de la

información acopiada y procesada se

construyó un Tablero de Gestión que

muestra gráficamente la apreciación

relativa sobre el desempeño de los

municipios investigados. Dicho Ta-

blero está configurado por un con-

junto seleccionado de factores ex-

presivos de la forma como el

municipio asumió el desarrollo del

PEM y el tipo de esfuerzos realiza-

dos en otros estadios del sistema

educativo local orientados al logro

de los objetivos del Plan y a su

sostenibilidad. Los 15 factores es-

cogidos son los siguientes, y su va-

loración se efectuó por el Método

Delphi para los 16 municipios Paces

y para los 5 del grupo de Control.

1. Formulación del PEM

2. Seguimiento y Evaluación del PEM

3. Sistema de Información

4. Logros del PEM

5. Gestión Crem-Crep

6. Gestión Proyectos Paces

7. Esfuerzo local y gestión

de recursos

8. Fortalecimiento SEM

LA GESTIÓN EDUCATIVA MUNICIPAL

20 Fueron municipios de Con-trol: Ibagué, Popayán, Tunja,Valledupar y Villavicencio.

CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN



9. Capacitación y asistencia técnica

10. Gestión planta docente

11. Descentralización

12. Iniciativas e innovaciones

13. Articulación SEM-SED

14. Articulación PEM-PEI

15. Participación comunitaria.

El Tablero de Gestión No. 1, que

compara Municipios Paces y de Con-

trol, muestra un mejor desempeño

para los primeros en casi todos los

aspectos.

En cinco aspectos los municipios

Paces tienen calificaciones bastante

superiores:

s Seguimiento al PEM.

s Gestión Crem-Crep.

s Descentralización y participación.

s Iniciativas e innovaciones.

s Articulación PEM-PEI.

Estas diferencias pueden explicarse

porque son aspectos intrínsecos al

Programa o fueron impulsados por él.

En los demás aspectos los muni-

cipios Paces y de Control presen-

tan mayores similitudes, mientras

en lo tratado como Esfuerzo Local

y Gestión de Recursos los de Con-

trol superan a los Paces. Este últi-

mo comportamiento podría tener

dos explicaciones un tanto opues-

tas. La primera, que los municipios

que no accedieron a los recursos

Paces se vieron obligados a reali-

zar un mayor esfuerzo para gestio-

nar los existentes y colocarlos a

disposición del PEM. Pero esta di-

ferencia no es muy notoria, ya que

los municipios Paces también hi-

cieron esfuerzos para cumplir los

aportes de contrapartida estable-

cidos como requisito para poder

beneficiarse de la cofinanciación del

Programa y para procurar

sostenibilidad de operación sobre

las inversiones realizadas. La se-

gunda, que Paces tuvo un efecto

muy reducido sobre el monto de

recursos con que regularmente

cuentan los municipios colombia-

nos. Eso significaría que los muni-

cipios pudieron haber atendido sus

necesidades en materia educativa

sin necesidad de acudir a los re-

cursos de este Programa.


En el Tablero de Gestión No. 2 se

muestran los desempeños relativos

de los municipios Paces por tama-

ños. El comportamiento es muy si-

milar para municipios grandes y me-

dianos, con los pequeños rezagados

en la mayoría de los elementos, ex-

cepto en logros del PEM, gestión de

proyectos Paces y gestión de recur-

sos, lo cual habla bien del entusias-

mo (por encima de la misma capa-

cidad institucional) con el que se

asumió la responsabilidad para ge-

nerar resultados prácticos, especial-

mente en las pequeñas administra-

ciones locales. En la articulación

SEM-SED estos últimos superan a los

demás, lo cual puede explicarse por-

que las SED encuentran más senti-

do de ayuda a los pequeños, donde

su capacidad institucional es más re-

conocida. Además, porque en la

mayoría de los municipios pequeños

las autoridades educativas son los

Jefes de Núcleo, que representan a

la SED.

FIGURA 9Tablero de Gestión 1: Paces vs. Control




Formulación del PEM

Hasta 1995 la experiencia planifica-

dora municipal en el sector educati-

vo es muy precaria. Los anteceden-

tes más rescatables están

constituidos apenas por los planes

educativos anuales exigidos por la

Ley 60 de 1993 y por unos ejerci-

cios muy puntuales de algunas ciu-

dades con mayor trayectoria planifi-

cadora y gerencial.

Orientados fundamentalmente por la

Guía para la Elaboración del Plan

Educativo Municipal21, preparada por

el MEN, los municipios atendidos

por Paces empiezan a formular sus

PEM con criterios más estructurados

y proyectivos.

La revisión efectuada a los planes de

los municipios Paces estudiados per-

mitió establecer como principales

FIGURA 10Tablero de Gestión 2: Municipios Paces según Tamaño

21 MEN. “Guía para la elaboracióndel Plan Educativo Munici-pal”. Serieguías. Santa Fe deBogotá, septiembre de 1995.Este documento es completa-do y actualizado por “Laplaneación educativa en lasentidades territoriales. Guíapara la elaboración de los pla-nes educativos”. Serieguías.Santa Fe de Bogotá, julio de1998, financiadas con el apoyode Paces.


aportes en materia de formulación del

PEM, los siguientes:

s Ampliación del horizonte de pla-

nificación (van más allá del año).

s Mejores diagnósticos y mayor cono-

cimiento de la realidad educativa.

s Familiarización con indicadores

básicos del sector educativo.

s Introducción de una cultura es-

tadística para la interpretación de

la realidad educativa.

s Mayor articulación del PEM a los

objetivos del Plan Educativo Na-

cional.

s La asistencia técnica y la capaci-

tación recibida para el PEM es re-

conocida como de buena calidad.

Sin embargo, esos avances deben ser

vistos como adelantos en materia de

gestión en un proceso aún incipien-

te, pues persisten serios problemas

en materia de planeación educativa

a nivel municipal:

s Capacidad insuficiente de los

municipios para formular el PEM

y los proyectos.

s Carencia de información para for-

mular y actualizar los planes.

s Falta de articulación de los pro-

yectos con los objetivos del PEM.

s Algunos PEM no incorporan me-

tas específicas para los objetivos

perseguidos.

Seguimiento del PEM

En materia de seguimiento del PEM

se destaca la contribución de Paces

a la generación de productos orien-

tados al mejoramiento del servicio:

plantas físicas, equipos e implemen-

tos y esfuerzos en capacitación.

Adicionalmente, si bien no necesa-

riamente inducidos por Paces, se

pudo verificar que municipios que

recogen información con mayor fre-

cuencia tienen mejores sistemas de

seguimiento.

Los avances en materia de segui-

miento del PEM están condiciona-

dos, principalmente, por diferencias

actitudinales y culturales. Sin em-

bargo, otros aspectos como las di-

ferencias en sistemas de información

En materia de

seguimiento del

PEM se destaca la

contribución de

Paces a la

generación de

productos

orientados al

mejoramiento del

servicio.




organizados y actualizados también

inciden de forma sustantiva.

Dentro de esa perspectiva, se pue-

den citar como principales proble-

mas relacionados con el seguimien-

to del PEM:

s Falta de una cultura de seguimien-

to a los planes.

s Falta de sistemas de información

ágiles y pertinentes para contro-

lar la gestión.

s Falta de control en los municipios

sobre los materiales recibidos y

distribuidos a las instituciones.

s El hecho de que las SEM no ma-

nejan la información financiera del

sector en el municipio.

Centros de RecursosEducativos Municipales - Crem.

La evaluación de los Crem-Crep pudo

establecer como principales aportes

de esta estrategia los siguientes:

s Se afianza su bondad como me-

canismo para el mejoramiento de

la calidad y el estímulo en el

aprendizaje, tanto para los docen-

tes como para los alumnos.

s Excelentes resultados cuando se

abre a la comunidad, en servicios

como salas de cómputo, internet

y bibliotecas.

Sin embargo, a la par de esos aportes,

también se presentaron algunos pro-

blemas necesariamente mencionables:

s La estrategia Crem no ha tenido

impacto en aumento de la cober-

tura educativa en los niveles de

secundaria y media. No se pre-

senta ningún caso en el cual ya

se haya abordado la estrategia

Crem como herramienta para el

aumento de cobertura. En la for-

mulación de esta estrategia se

decía que el Crem podía albergar

a los estudiantes por un tiempo

suficiente para que otro curso

utilizara el salón de clase.

s En algunos casos, los insumos no

se encuentran apropiadamente

instalados, pues hay problemas en

su localización, el acceso y la


equidad en su utilización por parte

de los usuarios.

s Algunos Crem no se han organi-

zado en redes, sino para servicio

exclusivo del colegio.

s En algunos casos, las dotaciones

no corresponden a lo establecido

en los manuales.

s Horario de servicio insuficiente.

s Limitaciones en disponibilidad de

administrador.

s No se prestan los materiales por

responsabilidad sobre la custodia

(está en el inventario personal de

alguien).

s Desvío de materiales y equipos

para usos distintos dentro y fue-

ra de la institución.

Gestión de proyectos cofinanciados

La ejecución de los proyectos Paces

se vio enfrentada a grandes dificul-

tades, algunas de ellas atribuibles a

la debilidad institucional y la falta

de capacidad gerencial de los muni-

cipios, pero la mayoría de ellas, sin

lugar a dudas, a los complejos pro-

cesos interinstitucionales en que se

basó el sistema.

Al examinar la ejecución financiera de

los proyectos, se encontró que los

proyectos Paces en la Primera Fase

tuvieron una matriz real 70% FIS y 30%

Municipio, mientras que en la segun-

da fase fue 79.3% - 20.7%, lo que

sugiere que al comienzo del Progra-

ma, por las dificultades de colocación

oportuna de los recursos FIS, los mu-

nicipio tuvieron que hacer un mayor

esfuerzo en la contrapartida, mientras

en la fase final las ejecuciones respon-

dieron mejor en su estructura finan-

ciera a lo programado.

El principal aporte en esta materia lo

constituyó, sin duda, el hecho de que

tres cuartas partes de los proyectos

cofinanciados formaban parte del PEM,

lo que es un gran avance en la cohe-

rencia y en la integralidad de la plani-

ficación educativa local.

Sin embargo, fueron mayores los

problemas en la ejecución de este

componente:




s Demoras en los trámites.

s Muchos agentes para gestionar

los procesos.

s Demoras en los recursos del FIS.

s Mayores costos por demoras.

s Dificultades para conseguir los

intermediarios financieros por fal-

ta de solvencia, crisis fiscal y pro-

blemas político-administrativos

de los municipios beneficiados.

s La focalización inicial no incluyó

criterios de Findeter.

s Divulgación incompleta sobre requi-

sitos a los municipios focalizados.

s Rigidez de la matriz de cofi-

nanciación (50% crédito Findeter,

30% FIS y 20% municipio).

s Pérdidas de oportunidad por limi-

tación de cupo en las líneas de

inversión.

s Filtros indebidos en las Udeco y

los Codeco.

s Prórrogas por demoras en los re-

cursos e ineficiencia en la gestión.

Evolución de recursos

No hay señales contundentes en el

sentido de que Paces haya arrastra-

do procesos significativos de inver-

sión local en educación, más allá de

los esfuerzos de contrapartida para

acceder a los recursos del Programa,

que sólo tuvieron peso importante

en los municipios pequeños. En pro-

medio los resultados serían simila-

res en los dos grupos de municipios

y tal vez con algunos puntos a favor

de los No Paces, por dos razones

principales:

s La duda sobre si los municipios

focalizados serán capaces de sos-

tener los costos recurrentes una vez

terminadas las ayudas de Paces.

s Se nota cierto esfuerzo de gestión

de los No Paces para suplir en el

sector lo que el Programa no les

proporcionó, especialmente en la

ejecución de los PEI.

Fortalecimiento institucional

Los proyectos de Fortalecimiento

Institucional cubren varios tipos de ac-

tividades, generalmente complemen-

tarias al proceso de gestión PEM,

como:


s Organización de las SEM.

s Establecimiento de sistemas de

información.

s Impulso a estrategias y mecanis-

mos de participación.

s Investigaciones especiales.

Si bien estos proyectos en teoría res-

ponden a la lógica de complemen-

tación o de apoyo a la gestión PEM,

en la práctica su diseño, desarrollo

y ejecución no demuestran una arti-

culación que sea efectiva, consisten-

te y sostenible con dicho objetivo.

Así, los proyectos de implantación

de sistemas de información parecen

responder más bien a los criterios

de las entidades consultoras (uni-

versidades y ONGs) que a los re-

querimientos de control de gestión

del PEM. Además, varios de ellos han

tenido problemas por incumplimien-

to de los mismos gobiernos muni-

cipales que no han colocado opor-

tunamente sus contrapartidas o no

han asumido las responsabilidades

de su parte en el compromiso (se

da el caso del consultor que elabora

un software pero no puede instalar-

se porque el municipio no ha adqui-

rido los equipos de cómputo que for-

maban parte de su obligación).

Paces apoyó el mejoramiento de la

capacidad administrativa local a tra-

vés de proyectos de organización

administrativa de las SEM, de estí-

mulo a la participación comunitaria,

de capacitación y de diseño y esta-

blecimiento de sistemas de informa-

ción para gestión de la SEM.

Otros aportes de Paces al fortaleci-

miento institucional lo constituye la

capacitación de funcionarios de la

SEM en áreas clave, como gestión

de proyectos, indicadores, evalua-

ción y seguimiento. También existe

una alta valoración (4 de cada 5) en

el sentido de que el proceso PEM-

Paces ha preparado mejor al munici-

pio para asumir la descentralización.

Sin embargo, también existieron pro-

blemas sin superar:

s No se ha enfocado adecuadamen-

te el sentido del fortalecimiento.


1 0 0 I N F O R M E F I N A L


s La SEM tiene poco juego dentro

de la administración municipal. El

poder político está altamente con-

centrado en el Alcalde y éste ma-

neja los recursos y dice dónde se

invierten. Algunos secretarios son

figuras decorativas, que sólo par-

ticipan en decisiones tangenciales

a la sustancia gerencial de la SEM,

o tienen que ver con movimien-

tos en la planta, inspirados en

criterios de índole clientelista.

Esto se manifiesta en preocupa-

ción por crear nuevas plazas para

atender mayor cobertura, pero con

poco esfuerzo por atenderla con

racionalización y eficiencia.

s Con frecuencia el perfil de los Se-

cretarios de Educación no respon-

de a los requisitos del cargo, tie-

nen una alta rotación, no conocen

el objeto de trabajo y no tienen

información de lo que sucede al

interior de la SEM.

s Se observa desorden en registros

financieros y presupuestales. Las

SEM no tienen brújula del gasto,

hay descoordinación con las Se-

cretarías de Hacienda y con

Planeación Municipal. Las nume-

rosas dificultades que la investi-

gación de campo del presente es-

tudio enfrentó para la

consecución de información fi-

nanciera demuestra esta falencia.

Cuando la información existe, está

fragmentada en diferentes ofici-

nas: Hacienda, SEM, Planeación,

Tesorería.

La lectura de los hallazgos en la in-

vestigación de la gestión municipal

lleva a concluir que los esfuerzos de

la asistencia técnica a las secreta-

rías de educación apenas comienza

a surtir efectos en relación con lo

administrativo, consecución de re-

cursos, planeación y gestión de pro-

yectos.

Descentralización, relacionesy participación

La evaluación permitió establecer

que los municipios Paces perciben

que han avanzado más en el proce-

so de descentralización que los No

Paces, contando también con una

1 0 1M I N I S T E R I O D E E D U C A C I Ó N N A C I O N A L

mayor participación de la comuni-

dad y con la vinculación de diversos

actores de la vida local a los proce-

sos educativos. Igualmente, las es-

trategias de trabajo estrecho con los

funcionarios locales para la formu-

lación del PEM ha sido uno de los

aspectos al que los municipios Pa-

ces le han otorgado mayor valor.

En cuanto a los problemas relacio-

nados con la descentralización se

destacan:

s La muy incipiente articulación SED

- SEM.

s La falta de resolución del proble-

ma de las plantas docentes entre

departamento y municipio.

s Las competencias SEM-SED son

confusas.

s Aún se requieren esfuerzos para

vincular a los actores locales al pro-

ceso PEM.

Articulación PEM-PEI

La articulación de los Planes Educati-

vos Municipales y los Planes Educati-

vos Institucionales se trata con ma-

yor detenimiento al analizar el PEI. En

esta parte se pueden destacar dos as-

pectos como los principales aportes:

s La norma en materia de educación

dice que los PEI se deben presen-

tar e inscribir en la Secretaría de

Educación Departamental. Los pro-

yectos PEI se financian con recur-

sos de inversión de los municipios.

s Las SEM brindan capacitación a

rectores y docentes para gestión

PEI, pero el seguimiento le corres-

ponde a la SED.

En este galimatías los problemas

son evidentes:

s Al no encontrarse la SEM y la SED,

en lo relacionado con el PEI, los

esfuerzos del colegio en aspectos

de planeación son infructuosos y

esto se torna en que los colegios

consideran deficiente la relación

con la SEM.

s La capacitación que organiza la

SEM no responde a las necesida-

des de la comunidad educativa en

cada colegio. Por tanto, no existe

La evaluación

permitió

establecer que los

municipios Paces

perciben que han

avanzado más en

el proceso de

descentralización

que los No Paces.




posibilidad de que estos esfuerzos

trasciendan al desempeño del do-

cente en el aula.

s Las instituciones no conocen el PEM,

es decir, no saben para dónde va el

municipio en materia de educación.

s No se recibe retroalimentación de

la SED sobre los PEI, los supervi-

sores, que son los agentes de la

SED, no conocen sus funciones ni

sus responsabilidades.

LA GESTIÓN EN LAS INSTITUCIONES ESCOLARES

De las apreciaciones y del análisis

sobre los diferentes tópicos exa-

minados en la encuesta, se pue-

den poner de relieve las siguientes

conclusiones:

Sobre gestión en torno al PEI

Entorno a la gestión del PEI la en-

cuesta arrojó los siguientes elemen-

tos comunes para las instituciones

Paces y No Paces:

s Todas tienen el PEI y está inscrito

en la SED ya sea porque lo han ela-

borado o lo han mandado hacer.

s Han involucrado de manera signi-

ficativa a la comunidad educativa

en el conocimiento y la construc-

ción del PEI.

s En las estrategias para la construc-

ción del PEI se destacan la capa-

citación y el establecimiento de

vínculos externos.

s El establecimiento de vínculos

externos se ha propuesto princi-

palmente fortalecer procesos de

asesoría y capacitación y compar-

tir recursos pedagógicos.

La presencia de estos elementos,

independientemente de las fuentes

específicas de apoyo, indican que la

Ley General de Educación y el De-

creto 1860 abrieron per se un proce-

so amplio de construcción de PEI

en todo el conjunto institucional.

Se observan, sin embargo, diferen-

cias de intensidad en los siguientes

aspectos:


s El mayor nexo de las instituciones

No Paces con las Secretarías de

Educación Departamental, mientras

las Paces lo tienen con las munici-

pales. Esta situación valida la ma-

yor articulación bidirecccional en-

tre las SEM y las instituciones

educativas propiciadas por Paces y

por los procesos PEM-PEI. De he-

cho, se percibió un mayor conoci-

miento sobre los planes educativos

nacionales y municipales por parte

de las instituciones Paces.

s La mayor presencia e intensidad de

procesos de capacitación en los

colegios Paces también es un re-

sultado atribuible al Programa Pa-

ces, dado que fue una de las acti-

vidades con explícito apoyo dentro

de los componentes de fortaleci-

miento institucional y mejoramien-

to de la calidad.

s El mayor involucramiento de la co-

munidad educativa en la construc-

ción del PEI en los establecimien-

tos No Paces. Este resultado puede

estar ligado al mayor esfuerzo pro-

pio de gestión y aporte de recur-

sos para la estructuración del PEI,

dado que no contaron con los re-

cursos del Programa Paces para di-

cho efecto. Esto validaría la hipó-

tesis de que se tiende a valorar y a

participar con mayor intensidad en

procesos donde el protagonista in-

terviene con aportes para sostener

los procesos.

De todas formas, los miembros de la

comunidad educativa ven en el PEI un

proceso no acabado, en plena forma-

ción, que debe consolidarse mediante

acciones de reestructuración y/o de

reformulación, según unos, y de eva-

luación y retroalimentación según

otros. Ello implica una reflexión crítica

sobre el PEI, lo cual se puede aproxi-

mar a un mayor interés o a una mayor

vigencia del PEI como instrumento

articulador de los distintos elementos

que constituyen la gestión escolar.

Sobre la organizaciónacadémica y pedagógicade las instituciones

En este aspecto la encuesta de eva-

luación permitió llegar a las siguien-

tes conclusiones:

Esta situación

valida la mayor

articulación

bidirecccional

entre las SEM y

las instituciones

educativas

propiciada por

Paces.




s En 86.4% de las instituciones

existe un currículo y un plan de

estudios, diseñados e imple-

mentados, y para 12.5% existe

medianamente, es decir, que está

en proceso de diseño

s 88.2% de las instituciones Paces

realizaron algún tipo de capacita-

ción dentro del proceso para el

diseño e implementación del cu-

rrículo y del plan de estudios. El

Programa Paces se identificó

como fuente de apoyo para este

tipo de actividades en 34.6% de

los casos observados. En 15.4%

de los casos, los agentes de la ca-

pacitación fueron consultores ex-

ternos, lo que también puede sig-

nificar apoyo de Paces puesto que,

en muchos casos, se contrataron

consultores con recursos del Pro-

grama para impartir la capacitación

en distintos temas.

s La participación de diversos

estamentos en la definición del

currículo y del plan de estudios,

se centró en los docentes. En

37.5% de las instituciones parti-

ciparon todos los estamentos.

s En un buen número de institucio-

nes, el currículo y el plan de estu-

dios se han difundido y son co-

nocidos por la comunidad

educativa. Los alumnos y padres

de familia señalan conocer el con-

tenido de las asignaturas corres-

pondientes.

s La confrontación de percepciones

acerca de la pertinencia del cu-

rrículo y del plan de estudios no

arroja una información concluyen-

te al respecto, pero indica que en

por lo menos 58.1% de los ca-

sos, estos responden a las nece-

sidades y expectativas de los es-

tudiantes.

s 88.6% de las instituciones Paces

han definido contenidos precisos

para las asignaturas, por grados,

dentro de su plan de estudios.

Aunque la mayor parte de los co-

legios poseen una definición de

logros por grado (86.4% de ma-

nera total y 9.1% de manera par-

cial) existe 2.3% que aún no dis-

pone de dicha definición.

s La confrontación de percepciones

acerca del conocimiento de los


contenidos de las asignaturas y

de los criterios para la promoción

por parte de alumnos y padres de

familia, aunque no permite una

verificación concluyente de la in-

formación, si arroja indicios de

que existe un buen nivel de co-

nocimiento en por lo menos 50%

de las instituciones

s Hay una diferencia significativa en

lo que se refiere a la percepción

de los padres de familia: en los

establecimientos Paces, en 60.9%

de los casos, éstos opinan que

conocen muy bien los contenidos

de las asignaturas que están vien-

do sus hijos, mientras que solo

en 31.6% de los colegios No Pa-

ces se respondió de esta manera.

s Del mismo modo, en 78.8% de

los establecimientos Paces los pa-

dres de familia respondieron que

conocían muy bien los criterios

tenidos en cuenta para la promo-

ción de sus hijos; solo en 49.1%

de los No Paces tuvieron los pa-

dres esta percepción.

s El sistema de evaluación es uno

de los factores de la gestión

pedagógica y académica que me-

nos avance parece reflejar, dado

que en 23.1% de los casos, se per-

cibe que no existen criterios úni-

cos al respecto.

s Se considera que entre mayor co-

nocimiento tengan los padres y

los alumnos del sistema de eva-

luación y mayor posibilidad de for-

mular observaciones sobre el mis-

mo, la calidad de la convivencia

es mayor y ejerce un efecto posi-

tivo sobre la formación de una co-

munidad educativa activa. Las

instituciones Paces tienen un

avance importante en ese senti-

do, dado que los padres y alum-

nos de la gran mayoría de las ins-

tituciones (84.1% y 79.4%,

respectivamente) se consideran

bien informados sobre el sistema

y perciben que sus inquietudes al

respecto son atendidas de mane-

ra conveniente.

s Los padres de familia consideran

bueno el sistema de evaluación en

77.5% de los colegios Paces y en

54.4% de los establecimientos No

Paces.




s La presencia de recursos del Pro-

grama Paces en las instituciones

observadas, permite esperar que en

éstas se observe con mayor fre-

cuencia el empleo de recursos en el

aula, tales como libros de texto, li-

bros de consulta, ayudas

didácticas, programas de compu-

tador, entre otros. Sin embargo, la

observación, a partir de las respues-

tas dadas en las entrevistas, per-

mite inferir que la utilización de re-

cursos de todo tipo se observa en

un mayor porcentaje de los cole-

gios No Paces que de los del grupo

Paces.

s La posibilidad que abrió la opera-

ción del Programa Paces, de que el

plantel escogiera sus propios libros

de texto y de biblioteca, permite

esperar que la participación de la

comunidad educativa, especialmen-

te de los docentes, en la selección

del material, sea mayor en los es-

tablecimientos Paces que en los No

Paces. Sin embargo, la participación

de los docentes y de otros

estamentos de la comunidad edu-

cativa en la selección del material

de trabajo dentro del aula, que es

síntoma de autonomia escolar y

apunta a una mayor pertinencia en

la selección de los recursos emplea-

dos, no arroja grandes diferencias

entre las instituciones Paces y las

No Paces.

De todos modos, estas conclusiones

muestran indicios de que las institu-

ciones escolares avanzan en el camino

de la autonomía y de lograr una mayor

pertinencia, en lo que a este punto se

refiere, permitiendo la expresión de las

preferencias y opiniones de los alum-

nos y la participación de los docentes

en la escogencia del material, en un por-

centaje de casos superior a 60%, en

los dos grupos de colegios.

Sobre la organización escolar

Los cambios organizacionales que

han experimentado los municipios se

refieren precisamente a la constitu-

ción del Gobierno Escolar y/o haber

logrado la representatividad de los

distintos estamentos en ellos. Al

respecto el estudio muestra:


s En su gran mayoría, los estable-

cimientos Paces han constituido

sus órganos de gobierno escolar.

Su composición se sigue por la

normatividad respectiva, pero fre-

cuentemente no existen represen-

tantes del sector productivo y/o

no cuentan con el número previs-

to de miembros por estamento.

s En un porcentaje importante de

casos, los órganos del gobierno

escolar permiten una represen-

tatividad real de los estamentos.

s Existen en una mayoría de casos,

organizaciones de los distintos

estamentos de la comunidad edu-

cativa y son consideradas

operativas por parte de los res-

pectivos estamentos.

s En la gran mayoría de los cole-

gios existe un Manual de Convi-

vencia y un buen nivel de conoci-

miento del mismo por parte de la

comunidad educativa. Se percibe

como coherente, respecto a los

valores que promociona la insti-

tución y pertinente, en cuanto

recoge aspectos de la realidad de

los estudiantes.

s Los docentes, alumnos y padres

de familia perciben que existe in-

formación oportuna y pertinente

acerca de los aspectos importan-

tes de la vida escolar. Hay una

marcada diferencia en la percep-

ción de los padres de familia, en-

tre las instituciones Paces y las

No Paces, pues en las primeras

este grupo considera estar infor-

mado convenientemente en un

mayor porcentaje de casos.

s Aunque se percibe interés en la

constitución efectiva de una co-

munidad educativa, el mayor ni-

vel de integración a la misma la

tiene el grupo de los docentes.

Los padres de familia se conside-

ran más integrados a la misma en

las instituciones Paces, con res-

pecto a las No Paces.

Sobre proyección a la comu-nidad y al entorno

La proyección hacia la comunidad

entendida como una actuación sis-

temática y preconcebida por parte




de la institución escolar, es un fac-

tor clave dentro de su proceso de

búsqueda de una pertinencia y de

una significancia en el contexto in-

mediato en el que se inserta, o

como resultado de dicho proceso.

Confrontada la percepción de los

actores sobre la proyección externa

de las instituciones, se encuentra

una coincidencia que parece confir-

mar que realmente se ha buscado

una inserción en la comunidad.

Una de las condiciones necesarias

para que las instituciones educa-

tivas puedan lograr esta pertinen-

cia y esta significancia, es cono-

cer y lograr una interpretación de

la realidad en la que están inser-

tas, dentro de lo cual es especial-

mente importante saber cuál es el

tipo de comunidad a la que le pres-

tan sus servicios educativos. En

las instituciones Paces se encuen-

tra, en 78.7% de las unidades ob-

servadas, que existe un diagnósti-

co sobre la comunidad; la

comunidad, por su parte, en 55%

de los casos, conoce este diag-

nóstico, y en 39.2 %, del total, par-

ticipó en su realización.

Sobre articulación con las en-tidades municipales y el PEM

El Programa Paces se propone apo-

yar la gestión educativa municipal e

institucional, y la operacionalización

de la nueva normatividad. En esa

medida, su componente de fortale-

cimiento institucional asume como

criterio para el acceso a los recursos

el que éstos cumplan un papel estra-

tégico, tanto para el municipio como

para las instituciones escolares.

Por esta razón, se puede partir del

supuesto de que las relaciones entre

las instituciones escolares y las au-

toridades educativas municipales, son

más fuertes y articuladas en los mu-

nicipios Paces que en los No Paces.

Esto es corroborado por los resulta-

dos obtenidos, pues se percibe que

las instituciones Paces tienen una ar-

ticulación mucho mayor con las en-

tidades municipales que las institu-

ciones No Paces.


Sobre percepción y accesoa recursos de Paces

En cuanto al acceso a los recursos

del Programa Paces, se encuentran

las siguientes percepciones:

s Dentro de la percepción de los co-

legios observados, los recursos

del Programa no llegaron de ma-

nera oportuna en 55.1% de los

casos. Estos problemas de opor-

tunidad tuvieron que ver con los

recursos provenientes del FIS, los

de la contrapartida municipal, o

ambos.

s Pese a esta percepción de demo-

ra o inoportunidad en el ingreso

de los recursos, las instituciones,

en su gran mayoría, creen que la

aplicación de los recursos se está

haciendo, o se hizo, de acuerdo

con lo previsto inicialmente. En

78.7% de los establecimientos, la

opinión es que se están aplican-

do totalmente en los elementos

u obras previstos, mientras

21.3% considera que se aplican

de manera parcial.

s Si la evaluación del Programa Pa-

ces se hiciera a partir de la opinión

de los rectores de las institucio-

nes que obtuvieron recursos del

mismo, el resultado sería altamen-

te positivo, como se desprende de

las opiniones expresadas en cuan-

to a problemas o ventajas del ac-

ceso a los recursos del Programa:

en cuanto a problemas 21.3% de

los rectores se refiere a las dificul-

tades originadas en el desconoci-

miento de los mecanismos de ac-

ceso; pero 30.3% considera que no

hubo ningun problema.

s En cuanto a las ventajas, las opi-

niones son menos dispersas y se-

ñalan, en 36% de los casos, que

una de las ventajas fue mejorar la

dotación y/o los ambientes esco-

lares; en 24.7% de los casos, la

ventaja consistió en mejorar la ca-

lidad de la educación; y en 15.7%

de los casos, consistió en fortale-

cer la gestión de la institución.

las relaciones

entre las

instituciones

escolares y las

autoridades

educativas

municipales, son

más fuertes y

articuladas en los

municipios Paces

que en los No

Paces.




CAPÍTULO VIII

ESTUDIO DE COSTO - EFECTIVIDAD

El estudio de costo-efectividad del

Programa Paces busca establecer el

grado de cumplimiento de las me-

tas físicas del proyecto y la forma

en que dicho cumplimiento contri-

buyó al logro de los objetivos que

se proponía Paces. En consecuencia

este capítulo presenta inicialmente

un aparte sobre el cumplimiento de

las metas físicas, luego el análisis

de costo-efectividad por compo-

nentes y, finalmente, examina la

gestión municipal mediante tres va-

riables: la eficacia productiva, la efi-

ciencia asignativa y el esfuerzo fi-

nanciero


A pesar de los contratiempos, de las

dificultades enfrentadas en la ejecu-

ción, y de su interrupción antes de la

duración prevista, las metas físicas del

Programa Paces fueron, en términos

generales, cumplidas satisfactoria-

mente y en varios casos superadas

significativamente. Como Paces se

diseñó para siete años de ejecución,

el análisis de las metas se efectúa con

referencia al tiempo realmente ejecu-

tado, estableciendo las proporciona-

lidades correspondientes. De esta for-

ma los logros son los resultantes de

la ejecución entre 1994 y 1998.

s Las metas de cobertura fueron las

de mejor desempeño, pues el nú-

mero de aulas adicionales o habi-

litadas para nuevos cupos superó

las metas en 63%.

s La adjudicación de becas para ac-

ceso extendido superó la meta en

5%, y se destaca el esfuerzo de

la contrapartida nacional, que

tuvo una ejecución de 115% so-

bre lo programado, mientras que

las adjudicadas con fondos del

préstamo sólo fueron ejecutadas

en 47%.

s En los rubros de calidad, se ob-

servan diversos grados de cum-

plimiento:

a)Metas ampliamente superadas,

como las de instituciones educa-

tivas atendidas y número de Pro-

gramas Educativos Institucionales

preparados.

b)Metas adecuadamente cumpli-

das, como el número de colegios

beneficiados con Centros de Re-

cursos Educativos Crem-Crep.

c) Logros que se quedaron por de-

bajo de la meta, como la Distri-

bución de Textos, que apenas se

cumplió en 62%.

s En materia de Asistencia Técnica

y Fortalecimiento Institucional,

las metas fueron satisfactoria-

mente cumplidas, y en varios ca-

sos superadas, como la capacita-

ción a funcionarios centrales y

departamentales, ejecutada en

310%.

CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS

CAPÍTULO VIII: ESTUDIO DE COSTO EFECTIVIDAD



El costo-efectividad de cada uno de

los componentes Paces puede ser me-

dido a través de la eficiencia produc-

tiva, entendida como el grado en que

el cumplimiento de las metas físicas

del proyecto, expresado en insumos

entregados a actividades realizadas,

contribuyó al logro de los efectos

buscados por el proyecto, para exa-

minar mejor este aspecto, se presenta

por separado la eficiencia productiva

de cada componente.

Eficiencia productivaen cobertura

s Para contribuir a los objetivos de

incremento de cobertura se incor-

poraron, entre construcciones,

ampliaciones y remodelaciones,

2.720 nuevas aulas al conjunto de

los municipios Paces.

s Las 2.726 nuevas aulas frente a

un déficit de 367.900 jóvenes en

edad escolar que no asisten a se-

cundaria, significan 74 aulas adi-

cionales por cada 10.000 jóvenes

en edad escolar que no asisten a

dicho nivel de educación.

s La eficiencia productiva se ha ve-

rificado mediante dos indicadores

que expresan el impacto directo

en matrícula generada:

- Matrícula Adicional/Aula Adicio-

nal: Se generaron 64 cupos por

cada aula adicional.

-Matrícula Adicional/$ Millón in-

vertido en cobertura: se abrieron

un poco más de 4 cupos por cada

millón de pesos invertido en au-

las nuevas.

s El conjunto de municipios Paces

logró incrementar la matrícula ofi-

cial de secundaria y media en

174,874 alumnos durante el

cuatrienio 1994-98, lo que frente

a una matrícula base de 865,480

en 1994 significa un aumento re-

lativo de 20.2%, el cual equivale

a una tasa promedio de 5.1%

anual.

s Las becas adjudicadas superaron

globalmente la meta, aunque su

efecto en los municipios Paces se

COSTO - EFECTIVIDAD DE LOS COMPONENTES


vio disminuido por la baja ejecu-

ción con los recursos del crédito.

Sin embargo, los estudios reali-

zados han verificado el cumpli-

miento de impactos esperados en

cuanto a equidad y cubrimiento

del valor de la matrícula.

Eficiencia productivaen calidad

s Se distribuyeron algo más de

780,000 textos para unos 953.000

alumnos, o sea, una relación 0,82

textos alumno, frente al parámetro

de 1.33 definido en 1996. De esta

forma, la eficiencia productiva en

dotación de textos se cumplió

apenas en 62%.

s La dotación de los Crem y Crep

logró la meta en cuanto número

de establecimientos beneficiados

(1,247) y tuvo una distribución

equilibrada en los elementos que

los componen.

s Los promedios de atención de los

Centros de Recursos Educativos Mu-

nicipales son de 6 instituciones y de

3,174 alumnos, aproximadamente

la mitad del límite superior pre-

visto de 6,000. No obstante, la

eficiencia productiva en este as-

pecto es inferior en la práctica,

pues se comprobó en el Estudio

de Gestión, que algunas institu-

ciones educativas sede de Crem

son poco dadas a compartir su uso

con otros establecimientos.

s Merece destacarse el extraordina-

rio logro en el número de perso-

nas de la comunidad educativa ca-

pacitadas en desarrollo de los

subprogramas de Gestión PEI, nú-

mero que supera el medio millón,

en casi 9,000 eventos realizados.

s Debe destacarse un logro adicio-

nal en contribución a calidad. En

la lógica del Programa, las inver-

siones en infraestructura contri-

buyen al objetivo de cobertura,

pero el Estudio de Gestión pudo

constatar que los "otros espacios"

(2,157 en total) que se incorpo-

raron o habilitaron, han facilita-

do, adicionalmente, condiciones

para el funcionamiento pedagógi-

co y para la gestión de las insti-

tuciones, de manera que también

El conjunto de

municipios Paces

logró incrementar

la matrícula oficial

de secundaria y

media en 174,874

alumnos.




debe contabilizarse su efecto es-

perado en el mejoramiento del

ambiente escolar y de la calidad

educativa.

Fortalecimiento institucional

En materia de Asistencia Técnica y

Fortalecimiento, Paces realizó ac-

tividades diversas en los diferen-

tes niveles gubernamentales e

institucionales.

s En lo nacional-departamental se

impartieron eventos de capacita-

ción para los funcionarios con res-

ponsabilidades claves en la ejecu-

ción del Programa.

s En apoyo a los Planes Educativos

Municipales (PEM) se realizó una

gama de estudios y consultorías

financiados por el componente de

Fortalecimiento. Estas interven-

ciones estuvieron dirigidas a la

organización de Secretarías Muni-

cipales de Educación, al estable-

cimiento de sistemas de informa-

ción para control de gestión de

los PEM, a estudios de apoyo para

la formulación y gestión de los

PEM, a promover procesos de par-

ticipación comunitaria y a capa-

citar a líderes de la comunidad

educativa.

s Los objetivos cuantitativos de

fortalecimiento y asistencia téc-

nica fueron razonablemente cum-

plidos, a pesar de algunos

desfases en varios de los muni-

cipios atendidos. Sin embargo,

quedan interrogantes en cuanto

a la pertinencia de los objetivos

y en cuanto a la contribución

efectiva de dichos esfuerzos al

mejor desempeño de los munici-

pios en el seguimiento y el con-

trol de gestión de sus PEM. En

efecto, en varios de ellos el aná-

lisis de los resultados arroja la im-

presión de que se trata de estu-

dios o de consultorías sueltas,

no incorporadas al proceso inte-

gral del PEM, no respaldadas con

las responsabilidades comple-

mentarias a cargo del municipio

(SEM) o sin el apoyo de continui-

dad cuando ha habido cambios

en la administración.


Si bien el análisis de costo-efectivi-

dad por componentes permite tener

una visión general del grado en que

la gestión de Paces contribuyó al

logro de los objetivos propuestos,

es necesario también hacer un exa-

men de costo-efectividad por mu-

nicipios, teniendo en cuenta que el

municipio fue la unidad básica de

gestión del Programa, que además

buscaba el fortalecimiento de su ca-

pacidad de gestión.

Eficiencia productivaen cobertura

El análisis de la eficiencia producti-

va por municipios, en el componen-

te de cobertura, muestra resultados

paradójicos (Ver Tablero de Gestión

1, página 93):

s El grupo de municipios que más

logró aulas adicionales en fun-

ción del déficit es el que menos

matrícula adicional aporta por $

aplicado en aulas: Diez de los 16

municipios del tramo superior en

aulas nuevas/déficit tienen resulta-

do ineficiente en generación de ma-

trícula por $ en infraestructura.

s El grupo de municipios que gene-

ró menos aulas adicionales por

déficit, es el que obtiene la mas

alta eficiencia en matrícula adicio-

nal por $ en aulas: 9 de 16.

s En el incremento de matrícula

1994-1998 sobre la matrícula base

1994 se encuentra una tendencia

similar a la de la matrícula gene-

rada por $ en infraestructura. Sólo

4 de los 16 del tramo superior se

destacan por aumento relativo de

la matrícula. Inversamente, en el

tramo de más baja inversión en

aulas, 9 de 16 obtienen alto por-

centaje de matrícula.

Eficiencia productivaen calidad

Los rubros de calidad muestran una

atención más equilibrada, menos

dispersa: los municipios mejor do-

EFICIENCIA PRODUCTIVA MUNICIPAL




tados en libros por alumno también

lo fueron en los otros rubros de ca-

lidad y capacitaron más personas por

alumno (Ver tablero de gestión 2,

pág. 94).

s En textos por alumno, 17 de 61

municipios (28%) obtienen una

dotación superior al estándar de-

finido en 1996, o sea de 4 textos

para tres alumnos, equivalente a

1.33 textos/alumno. En este gru-

po, de las ciudades grandes e in-

termedias, sólo aparece el Área

Metropolitana (AM) de Pereira. Los

demás son municipios pequeños.

s En cuanto a valor asignado a otros

componentes de calidad (Crem/

Crep-PEI) por alumno (segunda

columna), los municipios peque-

ños son igualmente los mejor ser-

vidos. Se exceptúa Pasto. También

se destaca el departamento de

Nariño.

s En capacitación (tercera columna),

las ciudades grandes e intermedias

tienden a ubicarse en posiciones

aventajadas. Se destacan, en su

orden: Pasto, AM de Manizales y

Cartagena, y las AM de Santa Mar-

ta, Bucaramanga, Valle de Aburrá

y Cali. De nuevo, los municipios

de Nariño encabezan la lista.

s En el tercil último, sin reportes de

personas capacitadas, se encuen-

tran sólo municipios pequeños.

Integralidad

La integralidad se ha establecido por

el promedio de rubros de que hicie-

ron uso las instituciones educativas

del municipio. De cinco tipos de

rubros considerados, el promedio de

utilización fue de 2.2. Más de 50% de

los establecimientos educativos fue

atendido en un solo rubro. De nuevo

son los municipios pequeños los que

hicieron utilización más integral de las

posibilidades del Programa.

La integralidad se afectó, entre otros

factores, por las restricciones aso-

ciadas a los sistemas de asignación

de cupos por rubros y por munici-

pios. Para contrarrestar esta situa-

ción, la estrategia de segunda fase

(1997-1998) procuró una asignación


más coherente y menos dispersa de

los recursos y en parte lo logró.

Análisis integradode costo - efectividad

Para proporcionar una idea acerca del

desempeño global (cobertura, cali-

dad e integralidad) de los munici-

pios se construyó un Indicador In-

tegrado de Costo Efectividad, en el

cual se observan diferentes resulta-

dos, entre ellos:

s En el tramo superior de la eficien-

cia productiva en Paces aparece

un buen número de municipios

pequeños. Se destacan los muni-

cipios de Nariño, Valle del Cauca

y Costa Atlántica.

s El resto de las ciudades grandes e

intermedias se ubican en los pues-

tos intermedios e inferiores de la

tabla.

s En suma, Paces es un programa

que activó mayor potencial en los

pequeños conglomerados foca-

lizados, pero que no alcanzó a

proyectarse intensivamente en los

grandes conglomerados urbanos,

en cuya inversión en el sector edu-

cativo tuvo una baja participación.

El indicador de eficiencia asig-

nativa permite profundizar el aná-

lisis de costo efectividad al permi-

tir establecer si la asignación de

recursos a los municipios Paces,

para cada uno de los componen-

tes, se hizo respondiendo a crite-

rios de necesidad, equidad o prio-

ridad. A continuación se examina la

eficiencia asignativa en ampliación

de cobertura y en mejoramiento de

la calidad.

Eficiencia asignativa en am-pliación de cobertura

Para el análisis de eficiencia

asignativa se tomó el monto en pe-

sos recibido para aulas adicionales

por el número de jóvenes en edad

EFICIENCIA ASIGNATIVA




escolar que no asisten a la secunda-

ria. La lógica implícita es que a mayor

déficit debe asignarse mayor monto.

El análisis asignativo demuestra que

la distribución real de los recursos

ha sido inequitativa e ineficiente:

s El grupo "sobreasignado" recibió

más recursos en función de la

necesidad; con dichos recursos

construyó aulas, pero esa inver-

sión, de manera general, no se

reflejó eficientemente en genera-

ción de matrícula adicional.

s En el tramo inferior, por oposición,

los municipios "subasignados",

prácticamente no recibieron para

obras de infraestructura, pero con

lo poco que recibieron lograron

alta eficiencia en matrícula por $

de construcción y un incremento

relativo importante en matrícula

adicional en el período.

Eficiencia asignativa para elmejoramiento de calidad

s El indicador de jerarquización para

la eficiencia asignativa fue: valor de

la inversión ejecutada en calidad

sobre el número de alumnos ma-

triculados en colegios oficiales en

el municipio en 1994.

s Al comparar la eficiencia producti-

va en calidad con la eficiencia

asignativa, se encuentra que el gru-

po "sobreasignado" logra alto nivel

de costo efectividad, mientras nin-

guno lo logra en el tercil

"subasignado".

s Mientras la sobreasignación facili-

tó la eficiencia del primer grupo en

los rubros de calidad, la

subasignación limitó seriamente las

posibilidades de los municipios del

grupo inferior.

s La eficiencia asignativa, que mos-

tró cierta racionalidad en la defini-

ción teórica preliminar de los cu-

pos, no operó en la distribución y

en la gestión real de los montos

financieros ejecutados. Esto obede-

ció a varias razones examinadas en

el Estudio de Gestión, entre ellas la

aplicación de criterios imperfectos

para definir los montos de los gi-

ros en PEM y PEI, la distorsión efec-

tiva al asignar recursos por orden


de llegada de los proyectos y otras

restricciones relacionadas con re-

quisitos de difícil cumplimiento

para los municipios (cobertura) y

desequilibrios en las canastas de los

rubros (calidad).

Es justo destacar el esfuerzo público

local para aportar los recursos de con-

trapartida, los cuales jugaron un pa-

pel determinante para garantizar la

ejecución inicial del Programa mien-

tras se hacían efectivos los recursos

del préstamo.

Este esfuerzo se hace notorio cuando

se compara la ejecución real por fuen-

tes: mientras de los fondos del em-

préstito con el BIRF se ejecutó sólo

45% del préstamo contratado, de la

contrapartida local se ejecutó 84% so-

bre el total programado.

Dentro de dicho esfuerzo debe poner-

se de relieve la forma como la mayo-

ría de los municipios respondió a sus

obligaciones. Si se tienen en cuenta

el 20% de la matriz de cofinanciación

a cargo de los municipios, más los

recursos que tuvieron que aportar para

garantizar el cumplimiento de ciertas

EJECUCIÓN FINANCIERA Y ESFUERZO MUNICIPALactividades cuando los otros recursos

de la matriz no llegaron de manera

completa (por diversas razones, entre

ellas mayor valor por demoras de pro-

cesos de pagos, no consecución del

intermediario financiero, etc.), más el

endeudamiento correspondiente del

Crédito Findeter, se puede concluir,

entonces, que los municipios tuvie-

ron bajo sus hombros, en varios ca-

sos, la principal carga de la matriz de

cofinanciación.

A pesar de este esfuerzo, no puede

afirmarse que Paces arrastró procesos

significativos de inversión local en

educación, más allá de los esfuerzos

de contrapartida para acceder a los

recursos del Programa, mientras en los

municipios no cubiertos por Paces se

observó un esfuerzo financiero para

suplir lo que el Programa no les pro-

porcionó y poder avanzar en sus obje-

tivos de cobertura y de calidad.

A pesar de este

esfuerzo, no puede

afirmarse que

Paces arrastró

procesos

significativos de

inversión local en

educación.




En este capítulo se presentan los

resultados en materia de efectividad

escolar de las diferentes intervencio-

nes desarrolladas en el marco del Pro-

grama Paces. Si bien estas interven-

ciones se ejecutaron no sólo en la

institución educativa sino también

en el municipio, múltiples factores

pudieron haber intervenido en el

comportamiento de las diferentes va-

riables educativas, especialmente la

cobertura y la calidad del servicio.

Establecer las variables que determi-

naron el aumento de la cobertura

implica considerar un conjunto de

CAPÍTULO IX

FACTORES ASOCIADOSA LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN


variables no muy numeroso ni com-

plejo. Identificar con precisión los

factores asociados con la calidad

educativa implica una tarea más

compleja, pues estos abarcan una

amplia gama que incluye, por ejem-

plo, las características del estudiante

y de su familia, las prácticas de en-

señanza/aprendizaje utilizadas por

los maestros, los insumos y proce-

sos de gestión (pedagógica y admi-

nistrativa) propios de las escuelas,

hasta los aspectos culturales, tan-

to locales como nacionales.

Tratar de reducir la incertidumbre que

rodea el proceso educativo contribui-

ría, sin lugar a dudas, a mejorar el pro-

ducto de las escuelas pues permitiría

abrir esa caja negra en que aún hoy se

constituyen los centros educativos.

El presente trabajo es un intento

más por conocer qué funciona en el

sistema educativo colombiano de

aquellas intervenciones llevadas a

cabo en el marco del Programa Pa-

ces. Para ello se utilizó la informa-

ción recogida por la consultoría en-

cargada de desarrollar el estudio de

gestión, para lo cual se aplicaron

varias encuestas a diferentes acto-

res del sector, incluyendo a 124 rec-

tores de centro educativos benefi-

ciados por el Programa.

El análisis inicia en el estudio de la

calidad de la educación en los 87 mu-

nicipios beneficiados por Paces y de

los 5 escogidos como Control, para

establecer posibles diferencias. Lue-

go se analiza lo sucedido al interior

de los municipios Paces, dividiendo

la población entre estudiantes de ins-

tituciones educativas Paces (IE. Pa-

ces) y No Paces (IE. No Paces). Por

último, se estudia el efecto que las

diferentes variables preguntadas en

el cuestionario del rector hayan po-

dido tener sobre los niveles de ren-

dimiento alcanzados por los estu-

diantes en las pruebas del Icfes

durante el año 1999.

Para los estudiantes y municipios

Paces y No Paces se analiza el com-

portamiento, entre 1996 y 1999, de

tres tipos de indicadores:

CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN



s Niveles de rendimiento.

s Importancia del colegio.

s Efecto del nivel socioeconómico del

estudiante sobre el rendimiento.

El análisis sobre los factores que influ-

yen en la calidad de la educación con-

templa, en primer lugar, la institución

educativa, bajo la hipótesis de que la

eficiencia o ineficiencia de la escuela

determina en buena medida los resul-

tados obtenidos por los estudiantes.

Para el análisis de este factor se han

tomado dos variables: municipios Pa-

ces y No Paces, e instituciones educa-

tivas Paces y No Paces.

Municipios Paces y de Control

Como se mencionó en el capítulo IV,

para efectos del análisis estadístico

se emplearon los denominados Mo-

delos Jerárquicos Lineales.

La estimación del modelo vacío

constituye el punto de partida en

todo análisis de tipo multinivel,

donde los únicos parámetros esti-

mados son la media general del

rendimiento académico y la

varianza de los puntajes.

La Tabla 16 muestra los puntajes

promedio obtenidos por los estu-

diantes de los 82 municipios Pa-

ces y los 5 del grupo de Control,

en los exámenes de Estado del

Icfes, en los años 1996 y 1999.

Según la Tabla, podría afirmarse

que se produjo un mejoramiento de

la calidad de la educación, refleja-

do en aumentos de los puntajes

promedio, que oscilan entre 2 y 6

puntos porcentuales (excepción

hecha del área de ciencias en los

municipios Paces). Esos aumentos

fueron mayores en los municipios

de Control.

En lo que se refiere a la varianza del

rendimiento de los estudiantes, ésta

puede ser descompuesta entre la

CALIDAD Y APORTE DEL COLEGIO


parte atribuible al estudiante y la

parte atribuible a la escuela.

Ello permite estimar la proporción

de la varianza total que es atribui-

ble a las variables escolares en su

conjunto, lo cual es asumido teóri-

camente como la importancia del

colegio en la explicación de los ni-

veles de rendimiento de sus alum-

nos o Coeficiente de Correlación

Intraclase (CCI).

96 99 99/96

M. Control Ciencias γoo 48,49* 49,26* 2%

Lenguaje γoo 48,12* 51,11* 6%

Matemáticas γoo 49,69* 50,73* 2%

Sociales γoo 47,38* 48,95* 3%

Totales γoo 242,76* 251,73* 4%

M. Paces Ciencias γoo 47,57* 47,72* 0%

Lenguaje γoo 47,90* 50,47* 5%


Sociales γoo 46,96* 48,03* 2%

Totales γoo 239,57* 245,49* 2%

* implica coeficientes significativos a p < 0,01

Tabla 16. Rendimiento Bruto enel Icfes, Municipios Paces y No Paces

Si se tiene en cuenta la composi-

ción de la varianza y su respectivo

Coeficiente de Correlación Intra-

clase, como lo muestra la Tabla 17,

paralelamente a la mejora de los

niveles de rendimiento en el Icfes

se ha venido produciendo una dis-

minución del aporte de los colegios.

Esa disminución, sin embargo, se

dio con mayor fuerza en los muni-

cipios de Control que en los Paces,

lo que implicó que mientras al prin-




cipio del período la importancia del

colegio era mayor en los de Con-

trol, al finalizar el período los co-

legios de los municipios Paces

aportaban más al rendimiento de

sus alumnos.

Tabla 17. Composición de la Varianza, Municipios Paces y de Control

96 99

MUNICIPIO ÁREA τoo σ2 CCI τoo σ2 CCI CCI 99/96

M. Control Ciencias 23,31 50,06 32% 19,39 57,65 25% -21%

Lenguaje 22,91 56,46 29% 19,07 70,69 21% -26%

Matemáticas 21,19 54,28 28% 17,08 62,15 22% -23%

Sociales 13,85 56,10 20% 11,15 51,16 18% -10%

Totales 500,92 1.006,93 33% 450,92 1.220,23 27% -19%

M. Paces Ciencias 20,02 46,33 30% 18,25 51,28 26% -13%

Lenguaje 19,30 55,44 26% 19,17 71,14 21% -18%

Matemáticas 17,25 49,61 26% 16,66 56,32 23% -12%

Sociales 14,22 53,21 21% 11,14 48,70 19% -12%

Totales 426,52 969,94 31% 412,03 1.148,55 26% -14%

Instituciones educativasPaces y No Paces

Descomponiendo las instituciones

escolares de los municipios Paces,

entre No Paces y Paces, se encon-

tró que las beneficiadas por el Pro-

grama presentan mejores niveles de

desempeño de sus estudiantes que

aquellas que no fueron cubiertas por

el programa. Adicionalmente, el ren-

dimiento de los colegios Paces ex-

perimentó mayores tasas de creci-

miento que su contraparte. En los

colegios Paces el rendimiento de sus

estudiantes aumentó a tasas entre


1% y 6%, mientras que en los de

Control ese incremento se situó en-

tre 0% y 5%, siendo siempre supe-

rior en los primeros.

Ello podría sugerir 2 posibles expli-

caciones:

s Que al interior de los municipios

Paces la selección de las institu-

ciones educativas a ser interve-

nidas por Paces favoreció a los

mejores colegios oficiales.

s Que resulta necesario indagar más

a fondo sobre las causas del au-

mento del desempeño en los co-

legios Paces, para establecer si el

Programa contribuyó a señalar esa

tendencia o si, por el contrario,

ese comportamiento se debió a

factores ajenos a Paces.

Tabla 18. Rendimiento Bruto en el Icfes,Colegios Paces y de Control

Municipio Área 96 99 99/96

M. Control Ciencias γoo 47,37* 47,25 * 0%

Lenguaje γoo 47,65* 49,91* 5%


Sociales γoo 46,71* 47,54* 2%

Totales γoo 238,26* 242,66* 2%

M. Paces Ciencias γoo 47,69* 48,04* 1%

Lenguaje γoo 48,05* 50,85* 6%


Sociales γoo 47,10* 48,36* 3%

Totales γoo 240,31* 247,41* 3%





El mejoramiento de la calidad en los

establecimientos Paces, sin embargo,

pareció haber dependido más de los

factores del estudiante que del cole-

gio mismo. Ello si se tiene en cuenta

que la importancia del colegio dismi-

nuyó en casi una quinta parte, pasan-

do de explicar entrel 20% y 30% de la

varianza del rendimiento en 1996 a

entre 17% y 25% en 1999. La caída

de la importancia del colegio en los

establecimiento No Paces, por su par-

te, fue mucho menor, oscilando entre

6% y 12%.

96 99



Lenguaje 20,45 55,43 27% 22,03 70,45 24% -12%

Matemáticas 17,54 49,06 26% 18,30 55,48 25% -6%

Sociales 16,11 53,56 23% 12,38 47,88 21% -11%

Totales 454,93 979,74 32% 466,89 1.128,92 29% -8%

M. Paces Tiencias 19,66 45,71 30% 16,77 51,60 25% -18%

Lenguaje 18,63 55,45 25% 16,99 71,56 19% -24%

Matemáticas 17,02 49,90 25% 15,32 56,84 21% -17%

Sociales 13,15 53,03 20% 10,11 49,20 17% -14%

Totales 409,76 964,68 30% 368,11 1.160,59 24% -19%

Tabla 19. Composición de la Varianza, Colegios Paces y No Paces

LA EQUIDAD: EFECTO DEL NIVEL SOCIOECONÓMICO –NSE

Para examinar el efecto del nivel

socioeconómico de los estudiantes

sobre el rendimiento promedio en los

exámenes de Estado del Icfes, se

estimó un modelo en el que se de-

pura la media general del rendimien-

to, aislando el efecto que sobre ella

tiene el nivel socioeconómico de


cada establecimiento. La única di-

ferencia con respecto al Modelo Va-

cío consiste en la inclusión del nivel

socioeconómico del colegio como

variable explicativa del puntaje pro-

medio de los alumnos que pertene-

cen al mismo plantel.

En la Tabla 20 se puede observar, en

primer lugar, que el rendimiento neto

aumenta en mayor proporción que el

rendimiento bruto, lo cual indicaría

que el mejoramiento de la calidad de

la educación ha sido superior al que

se deduce de la mera lectura de los

promedios aritméticos.

También se puede observar la reduc-

ción, entre 1996 y 1999, del efecto del

nivel socioeconómico promedio de la

escuela, lo cual podría interpretarse

como una mejora en la equidad, vista

ésta como el acceso a la calidad de la

educación. Si se comparan los munici-

pios Paces y No Paces, la disminución

del efecto del nivel socioeconómico (o

posible mejora en la equidad) fue su-

perior en los últimos.


Tabla 20. Efecto del Nivel Socio Económico (NSE)sobre el Rendimiento, Municipios Paces y de Control

MUNICIPIO ÁREA 96 99 99/96

M. Control Ciencias γ00 36,44* 39,17* 7%

γ01 4,45 * 3,77 * -15%

Lenguaje γ00 36,51* 40,64 * 11%

γ01 4,28* 3,91* -9%

Matemáticas γ00 39,18* 41,93* 7%

γ01 3,86 * 3,28 * -15%

Sociales γ00 38,22* 40,52* 6%

γ01 3,37* 3,14* -7%

Totales γ00 188,18* 201,86* 7%

γ01 20,14* 18,65* -7%

Continúa



MUNICIPIO ÁREA 96 99 99/96

M. Paces Ciencias γ00 35,40* 36,69* 4%

γ01 4,81* 4,43* -8%

Lenguaje γ00 35,47* 38,23* 8%

γ01 4,91* 4,92* 0%

Matemáticas γ00 37,37* 39,27* 5%

γ01 4,48* 4,08* -9%

Sociales γ00 36,68* 39,21* 7%

γ01 4,05* 3,53* -13%

Totales γ00 181,93* 191,71* 5%

γ01 22,78* 21,62* -5%


Cuando se controla o aisla el efecto

del nivel socioeconómico (NSE) me-

dio de las escuelas sobre el desem-

peño de los estudiantes en los exá-

menes de Estado del Icfes, se

observa también una gran disminu-

ción de la importancia del colegio en

la explicación del rendimiento. Cuan-

do se analizaban los puntajes bru-

tos, el Coeficiente de Correlación

Intraclase (CCI) se situaba entre 25%

y 27%, pero al controlar por el NSE

se reduce en casi 50%. También se

observa que la caída es mayor en los

municipios de control. Ello significa

que el NSE se constituye en un fac-

tor determinante del desempeño aca-

démico de los estudiantes y que su

efecto es mucho mayor en los mu-

nicipios de Control.

Si se comparan los resultados con

los de la Tabla 19 se encuentra que,

una vez controlado el efecto del NSE,

la importancia del colegio es mucho

mayor en los municipios Paces, im-

plicando que el efecto de la situa-

ción socioeconómica de la familia del

Continuación tabla 20. Efecto del Nivel Socio Económico (NSE) sobre el Rendimiento,Municipios Paces y de Control


estudiante es superior en los No Pa-

ces o, lo que es lo mismo, que los

municipios Paces son relativamente

más equitativos.

96 99



Lenguaje 8,38 56,52 13% 6,66 70,78 9% -33%

Matemáticas 9,54 54,31 15% 8,50 62,20 12% -20%

Sociales 4,99 56,14 8% 3,39 51,20 6% -24%

Totales 179,33 1.008,03 15% 175,45 1.221,43 13% -17%

M. Paces Ciencias 10,66 46,36 19% 10,37 51,30 17% -10%

Lenguaje 9,68 55,47 15% 9,57 71,15 12% -20%

Matemáticas 9,31 49,63 16% 10,00 56,33 15% -5%

Sociales 7,66 53,24 13% 6,14 48,71 11% -11%

Totales 217,86 970,47 18% 224,14 1.148,87 16% -11%

Tabla 21. Composición de la Varianza (controlando por NSE), Municipios Paces y de Control

Revisando la experiencia seguida por

las instituciones educativas Paces y No

Paces, la evolución del rendimiento

neto muestra un comportamiento si-

milar, mientras el nivel socioeconómico

parece haber tenido una mayor reduc-

ción de su impacto en los colegios No

Paces. También se puede observar que

el impacto del nivel socioeconómico,

medido por el valor de sus coeficien-

tes, es ligeramente superior en los co-

legios No Paces.




COLEGIO ÁREA COEF 96 99 CCIIE. No Paces Ciencias γ00 35,34* 36,34* 3%

γ01 4,77* 4,43* -7%

Lenguaje γ00 35,18* 37,88* 8%

γ01 4,95* 4,89* -1%

Matemáticas γ00 37,00* 38,92* 5%

γ01 4,52* 4,07* -10%

Sociales γ00 36,14* 38,88* 8%

γ01 4,19* 3,51* -16%

Totales γ00 180,12* 188,67* 5%

γ01 23,08* 21,96* -5%

IE. Paces Ciencias γ00 35,43* 36,99* 4%

γ01 4,83* 4,40* -9%

Lenguaje γ00 35,65* 38,51* 8%

γ01 4,88* 4,91* 1%

Matemáticas γ00 37,60* 39,58* 5%

γ01 4,44* 4,07* -8%

Sociales γ00 37,02* 39,47* 7%

γ01 3,96* 3,53* -11%

Totales γ00 183,07* 194,26* 6%

γ01 22,57* 21,19* -6%


Tabla 22. Efecto del NSE sobre el Rendimiento, Colegios Paces y No Paces

Por último, se presenta la importan-

cia del colegio en las instituciones

Paces y No Paces, encontrándose:

s Al inicio del período, una vez con-

trolado el efecto del NSE, la im-

portancia de los colegios Paces en


la explicación del rendimiento de

sus estudiantes era mayor que en

los No Paces;

s Una mayor reducción de la impor-

tancia de los colegios Paces, la cual

es casi el doble que la de los colegios

No Paces. Lo cual lleva a que, al final

del período, la importancia de los

colegios No Paces supera la del Pa-

ces. Si se analizan los datos de la Ta-

bla 23, en conjunción con los de la

Tabla 19, se ve la misma tendencia

en la importancia del colegio. Ello po-

dría indicar que la reducción del CCI

obedeció a otras circunstancias, di-

ferentes de un aumento de la

inequidad en los colegios Paces.

96 99

COLEGIO ÁREA τoo σ2 CCI τoo σ2 CCI CCI 99/96

IE. No Paces Ciencias 10,49 47,53 18% 11,18 50,78 18% 0%

Lenguaje 9,76 55,47 15% 11,01 70,48 14% -10%

Matemáticas 8,77 49,09 15% 10,65 55,50 16% 6%

Sociales 8,53 53,59 14% 6,70 47,89 12% -11%

Totales 221,35 980,44 18% 245,04 1.129,38 18% -3%

IE. Paces Ciencias 10,76 45,73 19% 9,77 51,61 16% -16%

Lenguaje 9,64 55,47 15% 8,57 71,55 11% -28%

Matemáticas 9,58 49,92 16% 9,46 56,84 14% -11%

Sociales 7,19 53,05 12% 5,68 49,21 10% -13%

Totales 215,71 965,11 18% 207,06 1.160,75 15% -17%

Tabla 23. Composición de la Varianza (Controlando por NSE), Colegios Paces y No Paces




En la Tabla 24 se presentan los re-

sultados del análisis de factores aso-

ciados al rendimiento de los estu-

diantes en los exámenes de Estado

del Icfes de 1999, en las diferentes

áreas que son evaluadas.

El primer hecho a destacar lo

constituye la presencia de varia-

bles de proceso, relacionadas di-

recta e indirectamente con las in-

tervenciones de Paces. Si bien

Paces fue pensado para afectar

aquellos procesos inherentes al pro-

ceso descentralizador ya descrito en

páginas anteriores, resulta difícil

determinar qué proporción de esos

cambios obedeció directamente al

desarrollo del Programa. Sin embar-

go, y a pesar de esa dificultad, al-

gunos aspectos merecen nuestro

comentario, pues reflejan la bon-

dad de algunas estrategias de ges-

tión contempladas en la Ley Gene-

ral de Educación e incluidas en

Paces.

s De una parte, la necesidad de que

las instituciones educativas ade-

lanten procesos de mejoramiento

empieza a configurarse como un

imperativo en la materia, si los co-

legios quieren mejorar sus resul-

tados. El efecto del año de arran-

que del proceso de mejoramiento

debe leerse en su forma inversa

(el tiempo de implementación de

procesos de mejoramiento), de

forma tal que este es en realidad

positivo. Ello significa que los

colegios que iniciaron sus pro-

cesos de mejoramiento con ma-

yor antigüedad presentan mejo-

res resultados.

s Las circunstancias que marcaron

el inicio de los procesos de mejo-

ramiento (implementación de la

básica primaria y/o secundaria) y

los signos negativos asociados a

las mismas resultan difíciles de

ser interpretados. Si se analizan

conjuntamente con las supuestas

pruebas de mejoramiento (mejo-

FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDADEN EL MARCO DE PACES


res indicadores de calidad y pre-

cisión del enfoque pedagógico) y

su efecto positivo, podrían suge-

rir que si bien los móviles inicia-

les de esos procesos de mejora-

miento fueron de carácter más

formal (infraestructura, creación

de cupos), éstos han venido acen-

tuando su atención en factores

más claros, asociados al mejora-

miento de la calidad.

s El número de docentes en activi-

dades académicas muestra tener

un efecto positivo sobre el rendi-

miento de los estudiantes. Ello

podría estar indicando la conve-

niencia de sostener un nivel bajo

en la relación alumno/docente.

s El contar con directores nombra-

dos en propiedad también se aso-

cia positivamente al desempeño

académico de los estudiantes.

s La comunidad parece jugar un

papel singular. Según los resulta-

dos, es más importante la pro-

yección del colegio hacia la co-

munidad que la proyección de la

comunidad hacia el colegio, como

estrategia de mejoramiento de la

calidad. Mientras las relaciones

con la comunidad como una opor-

tunidad para concretar las priori-

dades aparece con un efecto ne-

gativo sobre el rendimiento

escolar, la participación de la es-

cuela en proyectos locales o en la

promoción de éstos se asocia po-

sitivamente con los resultados

académicos. A ello se suma el

efecto de que el manual de con-

vivencia de la institución sea co-

nocido por toda la comunidad

educativa, de la cual forma parte

la comunidad local.

s En cuanto a la conformación de

la comunidad educativa, parece

destacado el papel jugado por los

consejos de padres de familia y

las asociaciones de ex alumnos.

El primero podría ser resultado de

una mayor apropiación, por parte

de los padres, de las experiencias

educativas y escolares de sus hi-

jos. El segundo sería producto de

una mayor capacidad organi-

zacional de los centros educati-

vos, acompañado de una mayor

orientación al logro educativo de




sus estudiantes, expresado en el

mayor interés por su desempeño

profesional o académico. A este

nivel sorprende el efecto negati-

vo asociado a la existencia del

consejo estudiantil y su partici-

pación como miembro de la co-

munidad educativa.

IDENTIFICACIÓN MATEMÁTICAS LENGUAJE CIENCIAS SOCIALES

F208 No. de docentes en actividades académicas 0,06*** 0,06*** 0,05 0,04***

F2092 Rector: en propiedad 2,42 3,54*** 2,00 2,56

F622 Año de arranque del proceso de mejoramiento de la instit -0,09 -0,13* -0,15* -0,12*

F2126 Marca arranque mejoramiento: Implementación básica (1 o -1,86 -2,02 -2,30 -2,94***

F2128 Marca arranque mejoramiento: Adecuacion P. física -2,08 -2,27*** -2,43*** -1,49

F2139 Pruebas pr. mejoramiento: mejoras ind. calidad 2,18** 2,11*** 1,78 2,21**

F21312 Pruebas pr. mejoramiento: precisión enf. pedagógico 2,94*** 2,60 2,80*** 2,31***

F2173 Prioridades actualidad: formación -1,60 -3,12** -2,14 -2,44**

F2184 Obstáculos: escasez recursos físicos y pedagógicos. 3,14** 2,37 2,52 1,81

F2191 Ventajas para concretar prioridades: org. administrativa -1,78 -1,45 -3,09** -1,51

F2195 Ventajas para concretar prioridades: infraestructura 2,95** 2,20 2,47 2,60**

F2196 Ventajas para concretar prioridades: relaciones comunidad -2,63*** -2,59*** -2,72*** -2,02

F3131 Existe organización comunidad: Consejo estudiantil -7,51** -8,42** -4,19 -6,10***

F31310 Existe organización comunidad: consejo padres de familia 2,19*** 2,91** 2,21*** 2,10**

F31313 Existe organización comunidad: asociación ex alumnos 2,46*** 2,27*** 2,80** 2,53**

F31910 Conforman activamente comunidad educativa: padres 1,62 1,52 2,34** 1,23

F3202 Desde qué año existe manual -0,33* -0,39* -0,30* -0,30*

F3221 M. convivencia conocido por comunidad educativa. 2,19 2,92 2,28 3,23*

F3271 I. E. participado/promovido proyectos locales 2,49 3,98*** 3,08 4,38**

F32931 I.E. informada permanente objetivos pol. ed. -2,03*** -2,27** -2,22*** -2,00**

Tabla 24. Factores de Efectividad Escolar

Continúa


F33331 Beneficios articulación PEI-PEM: atraer recursos 1,72 1,17 2,31*** 1,44

F5021 Existe un presupuesto único ? -3,18 -3,74 -5,01*** -3,44

F5022 Tipo de presupuesto: FSD -3,73*** -3,08 -3,83*** -2,93

F5042 Presupuesto año 1995 (millones) -0,01*** -0,01** -0,01*** -0,01**

F50610 Presupuesto gastos - recursos suficientes: mantenimiento 3,63** 2,15 3,17*** 1,22

F6142 Antigüedad definición logros -0,05 -0,10*** -0,06 -0,09***

F616 Estudiantes y padres conocen bien contenido materias van a ver 1,31 1,83** 0,63 1,06

F628 Conocen los padres oportunamente el resultado de la evaluación 2,96** 2,78** 4,17* 2,84**

F6313 Recursos trabajo en aula: Libros de consulta -2,94 -1,43 -3,31*** -3,00***

Municipio Tipo de municipio 1,85** 3,01* 2,01** 1,85*

* Implica coeficientes significativos a p < 0,01; ** Implica coeficientes significativos a p < 0,05; *** Implica coeficientes signifi-cativos a p < 0,1

s En lo relacionado con aspectos

presupuestales que resultaron aso-

ciados estadísticamente con los

resultados académicos (existencia

presupuesto único, FSD), la tabla

muestra un efecto negativo. Aquí

cabría preguntarse hasta qué punto

estos aspectos de la gestión es-

colar han madurado o si las insti-

tuciones aún se encuentran en un

proceso de conocimiento de for-

ma tal que todavía se presentan

problemas en su manejo.

s La articulación PEM-PEI aparece

asociada positivamente con el

desempeño de los estudiantes en

los exámenes de estado del Icfes.

Si bien esta es vista como una

estrategia para atraer recursos a

la institución, las estrategias

planteadas por Paces para con-

seguir fondos adicionales impli-

caron ejercicios serios de planea-

ción educativa que debieron

afectar también los resultados de

los colegios en materia organiza-

cional, fortaleciéndolos.

s Otro aspecto a rescatar se rela-

ciona con las oportunidades de

aprendizaje puestas a disposición

Continuación tabla 24. Factores de Efectividad Escolar

IDENTIFICACIÓN MATEMÁTICAS LENGUAJE CIENCIAS SOCIALES




de los estudiantes y sus padres

por las escuelas. En la medida en

que estudiantes y padres cono-

cen de antemano el contenido de

los planes de estudio los resul-

tados académicos son mejores.

También sucede lo mismo cuan-

do los padres pueden contar opor-

tunamente con los resultados de

las evaluaciones a que fueron so-

metidos sus hijos, en desarrollo

de sus actividades escolares.


PARTE IIICOMENTARIOS FINALES

Si bien el proyecto Paces se pro-puso unos resultados directos,

éstos últimos fueron pensados

con un sentido claro: apoyar una

estrategia educativa nacional. Lo

anterior plantea la necesidad de

analizar dos dimensiones de los

resultados de Paces:

s El cumplimiento de los objeti-

vos de Paces.

s La contribución de Paces a los

objetivos de la política educa-

tiva nacional.

La primera dimensión se relacio-

na con el logro de las metas pro-

puestas, con base en la ejecución

de proyectos y la realización de

desembolsos, originados en la

asignación de recursos a proyec-

tos previamente identificados y

viabilizados. Las indagaciones lle-

vadas a cabo sobre este tópico

nos han llevado, por una parte, a

identificar obstáculos que se opu-

sieron a la adecuada ejecución del

proyecto y, también, a rescatar los

factores de éxito que permitieron

hacer las cosas bien.

La segunda dimensión nos tras-

lada, más allá de los resultados

directos, al campo de la eficacia

y de la eficiencia global de los

recursos, tendiendo en cuenta

los logros de la política nacional

y la contribución de Paces.

Las siguientes reflexiones se re-

fieren a los anteriores interro-

gantes en el mismo orden, pri-

mero abordando la preocupación

del desempeño institucional y

después el de la contribución a

los objetivos superiores.


PARTE III: COMENTARIOS FINALES

Como se explicó en el capítulo

2, el Programa Paces demandó un

esfuerzo interinstitucional de

amplia dimensión y complejidad,

por la multiplicidad de institucio-

nes involucradas en distintos ni-

veles administrativos y distintos

ámbitos de la gestión pública

En desarrollo de una o varias

funciones, cada una de estas

instituciones contribuyó a te-

jer una compleja red de in-

teracciones que caracterizó la

gestión Paces.

A continuación se presenta un

análisis breve sobre este modelo

de gestión y las implicaciones

que tuvo en la ejecución del Pro-

grama y el logro de los resulta-

dos previstos.

CAPÍTULO X

LA GESTIÓN PACES


Paces presentó deficiencias en

materia institucional que se re-

flejaron sobre el nivel de apropia-

ción, por parte de los diferentes

actores, de los objetivos y pro-

cesos que debían llevarse a cabo

en el marco del Programa. El de-

sarrollo de Paces no estuvo aso-

ciado a la creación de una estruc-

tura organizacional definida, lo

que desembocó en la superposi-

ción de dos sistemas: uno inter-

no, conformado por personal de

las distintas instituciones del

sector y otro externo, compues-

to por consultores y expertos.

Un proyecto como Paces tiene

que asegurarse de que tendrá

doliente seguro y permanente

dentro de la institución matriz,

como condición sine-qua-non

para su éxito, y por lo tanto el

diseño institucional debe incor-

porar a la organización interna y

a sus funcionarios con respon-

sabilidades, desafíos y estímulos

determinantes en la estructura

del proyecto. Se pueden lograr

sanas combinaciones de alto ca-

libre técnico y gerencial entre el

personal de cúpula e intermedio

de una institución y el del mer-

cado externo de consultores y

especialistas, pero siempre ju-

gando a que el proyecto es de la

entidad. Así, se aprovecha el co-

nocimiento institucional y la ex-

periencia externa, se viabilizan las

directrices de política sectorial y

se garantiza capacidad motriz al

interior y coordinadora al exterior.

Se pueden constituir grupos es-

peciales –o contratar fuera– los

procesos para los que no exista

respuesta ágil en el Ministerio o

que respondan a normas admi-

nistrativas y financieras propias

del proyecto.

En todo momento el proyecto

tiene que sentirse de la institu-

ción y deben fijarse reglas de

comportamiento, incentivos y

retos de desempeño que gene-

ren atracción y no repulsión y le

introduzcan una dinámica des-

de el principio. La organización

del proyecto tiene que procurar

esquemas que la preserven de

los altibajos y de las rotaciones

masivas en su composición, y la

normatividad pública colombia-

na debería permitir formas flexi-

bles y atractivas que hagan de-

safiante el trabajo y merecedor

de estímulos efectivos a los

equipos que se vinculen a es-

tructuras de proyecto de esta

naturaleza.

Además, todo proyecto debe

orientar las intervenciones a ga-

rantizar que el producto o servi-

cio llegue a sus clientes lo más

directo y rápido posible, sin men-

gua de la calidad. El principio debe

ser llegar directamente a los pro-

tagonistas que están más cerca-

nos a la solución de los proble-

mas del ciudadano. La cascada

APROPIACIÓN INSTITUCIONAL DEL PROGRAMA

CAPÍTULO X: LA GESTIÓN PACES



territorial o intergubernamental

debe eliminarse, a no ser que haya

exigencias de ley; pero si se de-

muestra que la ley impone pro-

cesos ineficaces, debe tomarse la

iniciativa para reformularla.

DEPARTAMENTO: INSTANCIA CAPACITADORA, NO INTERMEDIARIA

En el esquema interguberna-

mental colombiano es necesario

definirle una función estratégica

y competitiva al departamento,

que se ha perdido en una des-

centralización con fronteras di-

fusas. Paces, por lo menos en su

fase inicial, le apostó a una in-

tervención híbrida del departa-

mento y lo puso a desempeñar

dos roles: el de intermediario y

el de facilitador, pero mucho más

lo primero que lo segundo. En el

primero se hundió y en el segun-

do no pudo desempeñarse bien

por debilidad institucional y por-

que no se le dio juego importan-

te. Parecería conveniente en fu-

turas intervenciones, cuando la

instancia departamental agregue

valor al proceso, trabajar más

consistentemente en la genera-

ción de "capacidad departamen-

tal para la capacitación munici-

pal" y no en funciones de

intermediación.

SEGUIMIENTO, CONTROL DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE RESULTADOS

Este es, a nuestro modo de ver,

un elemento gerencial de vital

importancia en la gestión del Plan

Educativo Municipal (PEM) y en

la sostenibilidad de los procesos

del desarrollo educativo local, al

que no se la ha otorgado la tras-

cendencia que merece. Sobre el

particular, Paces motiva las si-

guientes reflexiones:

s Se verificó, como situación

generalizada, que los munici-

pios trabajan bien sobre los

diagnósticos y la formulación

del PEM, pero éste no se usa

como instrumento de gestión,

de seguimiento o de evalua-

ción de resultados.

s El seguimiento es escaso y

cuando lo hay sobre objetivos

del plan, es más hacia produc-

tos que hacia impactos o efec-

tos de mayor alcance, o el se-

guimiento se restringe a los

proyectos y en estos casos el

control se refiere más a la eje-

cución o a la aplicación de re-

cursos que a los productos, y

menos a los efectos espera-

dos. Es la cultura del control


del insumo que prima sobre la

del resultado.

s Como no hay brújula para veri-

ficar el rumbo del proceso de

desarrollo educativo local liga-

do al PEM, las Secretarías de

Educación Municipal (SEM) se

mueven bajo supuestos de lo-

gros, derivados de la ejecución

de los proyectos, pero hay ca-

sos en que estas apreciaciones

están distorsionadas por fac-

tores varios, como: ejecución

incompleta, demoras en la eje-

cución, no integralidad de los

proyectos o hipótesis erróneas

de contribución a los objetivos;

inclusive, desvíos de atención

o desequilibrios de oferta-de-

manda espacial, en los casos

de los municipios de vecindad

inmediata, áreas metropolita-

nas o zonas conurbadas.

s La carencia de información en

la SEM es explicable por dificul-

tades del sistema estadístico,

porque las SEM no disponen de

los registros estadísticos de los

formularios Dane (C-100 y C-

600), los que reposan en las

Secretarías de Educación Depar-

tamentales (SED).

Esto tiene que ver con problemas

serios en el funcionamiento del

sistema de las estadísticas edu-

cativas en Colombia, pues sus

principales responsables no han

podido coordinar bien las accio-

nes (Dane, MEN, Icfes, SED, SEM

e instituciones, entre otros). La

estadística territorial está carac-

terizada por la centralización: los

establecimientos llenan los for-

mularios que son remitidos a la

SED sin pasar por la SEM, y los

resultados no regresan o cuando

regresan son extemporáneos. Y

si, excepcionalmente, varios es-

tablecimientos los recogen, son

diferentes e inconsistentes.

s Preocupa que esta situación no

sea vista como inconveniente

por las SEM. Para ellas "esa in-

formación es de la SED y es allá

donde se puede conseguir".

s Las SEM no tienen sentido de

pertenencia sobre su propia

información, no han valorado

la importancia de contar con

ella y para ellos es una sobre-

carga tener que intervenir en los

procesos de recolección, "cuan-

do ésa es una obligación de la

Secretaría Departamental".

s Se observa de manera común

que cada nueva función de-

manda un recurso nuevo, y si

no lo hay, la actividad no se

puede realizar: por ejemplo, la

persona para recoger informa-

ción para el plan. Esto, más que

un problema de recurso, obe-

dece a la ausencia de cultura

estadística y a la falta de un

sistema de control de gestión

que pida información regular

para la toma de decisiones.

s Lo anterior se da porque no se

ha trabajado lo suficiente en la

generación de una cultura del

control de gestión, como obje-

tivo gerencial. Lo que se ha en-

tronizado en el medio es la cul-

tura de la "información a

pedido", donde se produce in-

formación para terceros, que no

CAPÍTULO X: LA GESTIÓN PACES



tiene valor para nosotros y que,

por lo tanto significa una so-

brecarga en su recolección o pro-

ducción.

En la cultura del control de ges-

tión el que genera la información

en su puesto de trabajo es el pri-

mer usuario de ella, la utiliza en

la autoevaluación para analizar su

propio desempeño y mejorar sus

procesos. Luego, sin esfuerzo

especial ni mayor costo porque

ya le agregó valor, la envía a las

instancias superiores para que

surta, en otros niveles, objetivos

complementarios de seguimien-

to y de evaluación de resultados.

La cultura del control de gestión

implica sembrar procesos y flu-

jos de información desde la

base, de abajo hacia arriba, como

condición necesaria para la con-

fiabilidad, eficiencia, oportunidad

y sostenibilidad del sistema

gerencial que los soporta.

s El Sistema Nacional de Infor-

mación Territorial, creado en la

estructura orgánica del Dane

hace ya más de una década,

nunca funcionó porque no sem-

bró procesos desde la base, que

era lo que tenía que hacer.

s Estas consideraciones, trasla-

dadas a los sistemas de infor-

mación computarizada, ponen

de manifiesto errores de dise-

ño al crear primero el instru-

mento y después preguntar en

qué se puede utilizar, cuando

debería ser al revés.

El conjunto de constataciones

anteriores sugiere que, con el pa-

trocinio de programas como Pa-

ces, se está ofreciendo a los mu-

nicipios un producto equivocado,

pues se les están implantando

sistemas de información, cuan-

do lo que debe facilitarse es la

asistencia para establecer siste-

mas de control de gestión. Sólo

cuando se tenga claro el sistema

de control que se requiere (y su-

gerimos que la esencia sea el se-

guimiento a los objetivos y me-

tas, a los indicadores, a los

proyectos del PEM y sus recur-

sos), se sabrá qué sistema de in-

formación debe desarrollarse para

uso gerencial y no para que una

persona se entretenga guardan-

do datos en un computador que

sólo ella usa o que de vez en

cuando alguien le pide no para

tomar decisiones sino para llenar

un informe.


La reflexión general sobre el

Programa Paces, como una ex-

periencia dirigida al mejora-

miento de la educación básica

y al fortalecimiento de la des-

centralización educativa, par-

te de preguntarse qué signifi-

cado pudo tener el Programa

para el desarrollo del sector

educativo y, específicamente,

para la educación básica en el

país.

Para responder este interrogan-

te habría que desagregar las con-

tribuciones de Paces por com-

ponentes, esto es, establecer

cuáles y qué tan significativos

fueron esos aportes para la am-

pliación de la cobertura, para el

mejoramiento de la calidad de la

educación, para el fortalecimien-

to de la capacidad de gestión

educativa en el nivel municipal

y en las instituciones educati-

vas, para la consolidación de la

descentralización del sector.

En las próximas páginas, con

base en los resultados de las dis-

tintas evaluaciones, se ofrece un

análisis de dichas contribuciones,

a las que habría que sumar una

reflexión sobre el enfoque gene-

ral del Programa, la pertinencia

de la focalización y el carácter pi-

loto de las intervenciones.

CAPÍTULO XI

LAS CONTRIBUCIONES DE PACES



s Para el objetivo de incremen-

to de cobertura, la construc-

ción de nuevas instalaciones

tuvo una ejecución muy baja

(menos de la mitad) y muchos

de los establecimientos cons-

truidos no alcanzaron a entrar

en operación en los años de

análisis de la cobertura.

s Las becas, como instrumento

para el acceso extendido, tu-

vieron muy poca incidencia en

el total de nuevas matrículas.

s El incremento de cobertura en

los municipios Paces fue im-

portante, pero el de los muni-

cipios no cubiertos estuvo

muy cercano.

s Estas tres premisas pueden dar

cabida a la conclusión de que,

por mecanismos paralelos a

Paces, los municipios con el

potencial suficiente pudieron

lograr objetivos de cobertura

similares.

COBERTURA

CALIDAD

s Paces ejecutó recursos en

componentes vinculados al

objetivo de calidad, como

remodelación de infraestructu-

ra, dotaciones de textos y ma-

teriales educativos, Crem-

Crep, capacitación a docentes;

sin embargo, el desarrollo de

algunos de ellos no devino en

los resultados esperados.

s En materia de rendimiento aca-

démico, los municipios del

grupo de Control experimen-

taron un incremento mayor. Al

interior de los municipios

beneficiados por Paces, los

colegios Paces experimentaron

mayores tasas de crecimiento

que su contraparte, los No

Paces. Ello podría significar que

al interior de los municipios

Paces, la selección de las ins-

tituciones educativas a ser in-

tervenidas, favoreció a los

mejores colegios oficiales, lo

cual no se corresponde con los

objetivos del Programa.

s Igualmente, se pudo compro-

bar que el aporte de los cole-

gios al rendimiento de sus es-

tudiantes disminuyó durante

el período de ejecución de Pa-

ces, aunque esa reducción se

dio con mayor fuerza en los

municipios de Control. Mien-

tras al principio del período la

importancia del colegio era

mayor en los municipios de

Control, al finalizar el período

los colegios de los municipios

Paces aportaban más al rendi-

miento de sus alumnos.

s El mejoramiento de la calidad

en los establecimientos Paces,

sin embargo, pareció haber


dependido más de los facto-

res del estudiante que del co-

legio mismo. Ello si se tiene

en cuenta que la importancia

del colegio disminuyó en casi

una quinta parte, pasando de

explicar entre 20% y 30% de

la varianza del rendimiento en

1996 a entre 17% y 25% en

1999. La caída de la importan-

cia del colegio en los estable-

cimiento No Paces, por su

parte, fue mucho menor, os-

cilando entre 6% y 12%.

s Una vez controlado el efecto del

nivel socioeconómico, la impor-

tancia del colegio fue mucho

mayor en los municipios Paces,

implicando que el efecto de la

situación socioeconómica de la

familia del estudiante fue supe-

rior en los No Paces o, lo que

es lo mismo, que los munici-

pios Paces fueron relativamen-

te más equitativos.

· También se puede observar la

reducción, entre 1996 y 1999,

del efecto del nivel socioe-

conómico promedio de la es-

cuela, lo cual podría inter-

pretarse como una mejora en

la equidad, vista ésta como el

acceso a la calidad de la edu-

cación. Si se comparan los

municipios Paces y No Paces,

la disminución del efecto del

nivel socioeconómico (o posi-

ble mejora en la equidad) fue

superior en los últimos, por lo

que resulta difícil atribuir a

Paces dicho comportamiento.

A ello se agrega que, al inte-

rior de los municipios Paces,

el nivel socioeconómico pare-

ce haber tenido una mayor re-

ducción de su impacto en los

colegios No Paces.

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

s Muchos de los proyectos fi-

nanciados por este componen-

te se han quedado en estudio,

sin aplicación.

s Casi siempre se apunta, bajo

el título del componente, a

cambiar el organigrama o a

comprar computadores. Se

avanza poco hacia la genera-

ción de capacidad de gestión.

s Los sistemas de información

que se instalan se quedan a

medio camino, no se convier-

ten en instrumentos de con-

trol de gestión del plan y de

sus proyectos.

s En el sondeo realizado no fue-

ron evidentes los avances sig-

nificativos en fortalecimiento

institucional que genere capa-

cidad de gestión con mayores

garantías de sostenibilidad.

CAPÍTULO XI: LAS CONTRIBUCIONES DE PACES



Al analizar el enfoque del Progra-

ma, cabe la observación de que

Paces fue interpretado errónea-

mente por muchos como un pro-

yecto excluyente, en el que se

estaba o no se estaba, cuando

su enfoque siempre fue el de apo-

yar un Programa Nacional (o es-

trategia, si se quiere), centrado

en eliminar un cuello de botella:

el paso de 5º a 6º grado, factor

esencialmente culpable en la baja

cobertura de secundaria.

Probablemente esta dicotomía fue

impulsada, sin proponérselo, por

la focalización del proyecto (no

se insistió en la focalización de

la estrategia). Y esto también in-

dujo que las autoridades y las

instituciones de gobierno se re-

costaran en el proyecto, cambián-

dole su razón de ser, de proyec-

to-acicate a proyecto abarcador.

De hecho, muchos se quedaron

esperando a que Paces, el pro-

yecto, resolviera por sí mismo los

problemas de secundaria, con lo

que se desdibujó el Programa

Nacional de Ampliación de la

Cobertura y Mejoramiento de la

Educación Básica Secundaria, por

fuera de los 87 municipios

focalizados. Hasta podría decir-

se que, por fuera del Proyecto

Paces, no hubo un Programa de

Gobierno Paces.

Estas reflexiones plantean otras

dos preguntas concomitantes:

s ¿Focalizar o no?

s ¿Experiencia piloto o programa

expandido desde el comienzo?

Al parecer, la capacidad de res-

puesta de los municipios e insti-

tuciones No Paces sugeriría que

cuando están dadas las condicio-

nes intrínsecas de una iniciativa

y la potencialidad inmediata más

o menos generalizada en el en-

torno para responder a un cam-

bio –lo que al parecer fue Paces–,

bien podría jugarse a impulsar un

programa abierto, no focalizado

en cuanto a inclusión sino en

cuanto a jerarquización y estímu-

los por potencialidad.

Para responder a la pregunta so-

bre el avance de los municipios

No Paces, debe mirarse el con-

junto de opciones paralelas que

tuvieron a la mano, así, según el

pensamiento de varios entrevis-

tados, no hubieran sido el resul-

tado explícito y persistente de

una estrategia nacional:

s La Ley General de Educación

abrió espacios y entregó ins-

trumentos que viabilizaron la

cobertura, como el Proyecto

Educativo Institucional y la

solución del estrangulamiento

de 5º a 6º mediante convenios

interinstitucionales para ase-

gurar la continuidad.

s El FIS mantuvo abierta una lí-

nea de cofinanciación: "Im-

LA DICOTOMÍA PACES - NO PACES


plantación y Fortalecimiento

de la Educación Básica", con

un volumen importante de re-

cursos para facilitar los desa-

rrollos de la Ley 115/94.

s La Ley 60 ha seguido bajando

recursos para componentes

que apoyan la cobertura en la

educación local.

s Findeter mantuvo siempre una

línea paralela, con recursos or-

dinarios, para otorgar créditos

de infraestructura educativa a

municipios y a instituciones,

con la exigencia de menos re-

quisitos que los de Paces, o

sea sus propios requisitos re-

gulares.

s Los "Proyectos de Destinación

Específica" han aportado recur-

sos al sector.

s Se aprovechó capacidad insta-

lada subutilizada mediante la

combinación de estrategias

como reprogramación de sa-

las de clase, reasignación de

docentes y utilización eficien-

te de recursos educativos.

s Los municipios no cubiertos

igualaron y en algunos casos

superaron el esfuerzo de recur-

sos propios para el sector.

s Los colegios no cubiertos

aportaron, en mayor frecuen-

cia que los Paces, recursos pro-

pios, recursos de los Fondos

de Servicios Docentes y de la

comunidad educativa para dar-

le desarrollo práctico a los PEI.

PACES Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Las consideraciones anteriores

ponen de presente una dimensión

aún mayor de Paces, relacionada

con sus resultados en aquellos

aspectos inherentes a los avan-

ces del proceso de descentrali-

zación, nuevo modelo de organi-

zación del Estado adoptado en la

Constitución de 1991.

Nuestras indagaciones nos

han llevado a identificar dos

posiciones:

s Unos, sostienen que Paces, si

no fue evidente en jalonar re-

cursos territoriales, sí impulsó

procesos en lo local. Estas afir-

maciones se ven sustentadas

por la percepción positiva que

las autoridades locales tienen

sobre el proceso PEM-Paces.

s Otros argumentan que el Pro-

grama fue un obstáculo para

el proceso de descentralización

del país, debilitando la posibi-

lidad de mayor esfuerzo de

asignación de recursos al sec-

tor educativo por parte de las

entidades territoriales. Y su-

gieren que estos programas no

deberían ser paralelos en cuan-

to a la asignación de recursos

a las fuentes normales de fi-

nanciación del sector, ya que

esto debilita la descentraliza-

ción. Esta posición se ve re-

forzada por los interrogantes

acerca de la capacidad de los

recursos locales para asegurar




la sostenibilidad de los mayo-

res costos recurrentes asocia-

dos a la vida operativa de los

proyectos Paces.

La dupla PEM -PEI

A nuestro juicio, al aporte de

mayor valor para relanzar estra-

tegias afines con los objetivos de

Paces y –sobretodo– para apo-

yar la siembra de procesos sos-

tenibles en el desarrollo de la

educación local, lo constituye el

fortalecimiento de la dupla PEM-

PEI, si bien resulta necesario ha-

cer ajustes y simplificaciones que

los hagan viables, prácticos, ar-

ticulados y sostenibles.

No nos referimos a la enciclo-

pedia documental PEM-PEI, sino

al proceso PEM-PEI. Las entre-

vistas y encuestas han apunta-

do en consenso a las bondades

de estos dos instrumentos que

consolidan un importante ciclo

de pensamiento/acción: diag-

nóstico - análisis - proyección -

movilización de actores - acción

- control de gestión - logros -

evaluación.

La dupla PEM-PEI encierra po-

derosas fuerzas para conectar la

acción territorial con los obje-

tivos nacionales, facilita el co-

nocimiento actualizado de la

realidad regional-local, da cabi-

da a proyectos pertinentes e in-

tegrales, no a pedacitos de ac-

ciones intermitentes y sin

resultados, asegura gestión de

recursos, ejecuta proyectos y

activa procesos, moviliza acto-

res, articula instituciones y

municipio, abre la vocación a la

SEM para ser facilitadora de pro-

yectos y de procesos, sin des-

gastarse en ejecuciones

ineficientes, desarrolla pertinen-

cia y apropiación, invoca parti-

cipación y facilita soste-

nibilidad. Todo, para garantizar

que en el seno de lo local los

niños y jóvenes puedan ver en

la educación la mejor opción

para alcanzar un mejor futuro.

Fortalecimiento del PEI y lagestión de las institucioneseducativas

Como resultado del análisis so-

bre la relación PEM-PEI, se su-

giere al MEN adelantar Ias si-

guientes acciones:

s Reconocer la importancia de

los logros en materia financiera

y contable observados en las

instituciones escolares y pro-

pender por su estímulo y afian-

zamiento. En particular, pro-

fundizar las acciones en favor

de la autonomía de las insti-

tuciones escolares, mediante

el manejo de sus recursos y de

sus planes de adquisiciones,

entre otros aspectos.

s Propender por aprovechar la

capacidad de financiamiento

de dichas instituciones, en-

trando a realizar programas de

cofinanciación directa munici-

pio-institución o nación-insti-

tución, de amplio espectro.

Se debe permitir que cada


institución fije sus propias

prioridades, como un elemen-

to dentro de los procesos

orientados al logro de ciertos

objetivos, previamente defini-

dos en los respectivos planes

de desarrollo educativo. Es

decir, se orientaría la inversión

jalonando los recursos propios

de la institución y evaluando

los aspectos en los que es ne-

cesario focalizar y reforzar una

política de subsidios.

s Reforzar la responsabilidad de

las mencionadas instituciones

en la selección de materiales

(textos, entre otros) así como

en el control, seguimiento y

evaluación de los procesos de

compra o de ejecución de las

inversiones, enfatizando el pa-

pel de veeduría que pueden

cumplir la comunidad y/o los

padres de familia. Esto requie-

re, también, procurar el sufi-

ciente apoyo técnico y el su-

ficiente conocimiento de los

adelantos y desarrollos en

cada materia por parte de los

colegios, para cualificar su res-

ponsabilidad.

s En cuanto a programas educa-

tivos de carácter amplio, pa-

rece prioritario el impulso de

aquellos orientados al mejora-

miento de las dotaciones e ins-

talaciones escolares, a la ca-

pacitación y formación del

recurso humano, a la cualifi-

cación del enfoque y métodos

pedagógicos.

s Evaluar la conveniencia de de-

sarrollar programas intersec-

toriales (posiblemente median-

te convenios) que aprovechen

el papel de la escuela (es decir,

de las instituciones escolares)

en el seno de las comunidades.

Nos referimos a la potenciali-

dad que ofrece el espacio de la

escuela para realizar proyectos

que pueden tener hondo im-

pacto en el bienestar y desa-

rrollo de las comunidades.

s Fortalecer las administracio-

nes educativas municipales y

departamentales en la inter-

pretación y asunción apropia-

das de sus responsabilidades

y competencias en el sector,

enfatizando en el diálogo y la

relación permanentes que de-

ben existir con las institucio-

nes escolares.

s Impulsar las acciones de asis-

tencia técnica y de capacitación,

sobre planes acordados con las

instituciones, que cobijen al

personal docente pero también

a los distintos miembros de la

comunidad educativa.

s Garantizar la continuidad, la

cantidad y la calidad de los do-

centes en cada grado y a lo

largo de todo el año escolar en

cada una de las instituciones.

s Crear incentivos para estrechar

la vinculación, la participación

y el diálogo del sector produc-

tivo y empresarial con las ins-

tituciones escolares.

s Profundizar el impulso de las

estrategias que permitan a las

instituciones ofrecer todos

los grados de la educación bá-

sica y media, con el número

de cupos necesarios para apo-




yar la retención de alumnos en

el sistema escolar.

Planes maestros de infraes-tructura educativa municipal

El estudio de costo-efectividad ha

puesto en evidencia que parte de la

inversión en construcciones, amplia-

ciones y remodelaciones no se vio

correspondida en la misma propor-

ción en la generación de matrícula

adicional. En la mayoría de tales

casos esta ineficacia de impacto

obedeció a imperfecciones presu-

puestales, ya que se asignaron más

recursos para aumentar la matrí-

cula a los municipios que menos

los necesitaban por tener más al-

tas tasas de cobertura, lo que in-

dujo a construir aulas en munici-

pios que en rigor no las requerían.

Y, por el contrario, los de baja co-

bertura que requerían recursos para

obras, no los recibieron.

Esto pone de relieve la necesidad

de apoyar un proceso planificado de

elaboración de planes maestros de

infraestructura educativa munici-

pal, con el fin de que cada muni-

cipio –bajo el concepto de "muni-

cipio-región" y con parámetros

actualizados de demanda y oferta

espacial por educación secunda-

ria–, conozca cuáles son sus ver-

daderos requerimientos en mate-

ria de infraestructura y de

insumos educativos para un hori-

zonte decenal o, como mínimo,

quinquenal. Esto asegurará mayor

eficiencia asignativa y procesos

sostenibles en la articulación y en

la gestión PEM-PEI.

Intercambiode experiencias exitosas

Los procesos como Paces van de-

jando en el camino iniciativas valio-

sas que no trascienden por falta de

comunicación y de mecanismos de

intercambio. Una lección que nos

deja la experiencia, es incorporar

la identificación y asimilación de

soluciones exitosas para colocar-

las al servicio de quienes necesi-

tan resolver problemas similares y

lo puedan hacer con la transferen-

cia o la adaptación tecnológica de

la experiencia exitosa.

Estimular la creatividad, la innova-

ción, la optimización de las solu-

ciones, el desarrollo de procesos

eficientes y eficaces deben ser

objetivos incorporados a la agenda

de proyectos tipo Paces, orienta-

dos a premiar la experiencia exitosa

demostrada en la práctica y no tanto

lo atractivo en el documento. Tam-

bién se debe propiciar el intercam-

bio y la cooperación horizontal en-

tre agentes y demandantes de

soluciones de éxito y apoyar la con-

solidación de redes de intercambio,

de manera que puedan nutrir las ac-

ciones para mejoramiento del pro-

grama y de los proyectos a futuro.

En el caso Paces hay experiencias

PEM-PEI que merecen ser identifi-

cadas y analizadas para explorar la

conveniencia de su réplica o adap-

tación o para el diseño de nuevos

proyectos o de formas de interven-

ción diferentes y productivas.

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Paces