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PALABRAS DEL SEÑOR
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN,
DOCTOR ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO,
EN EL VIII ENCUENTRO DE GOBERNADORES Y
GOBERNADORA, POR LA INFANCIA, LA ADOLESCENCIA Y LA
JUVENTUD
Bucaramanga (Santander)
04 de junio de 2009
__________________________________________________
Un componente de los derechos humanos y del desarrollo social es el relativo a
la seguridad alimentaria y nutricional, temática que desde el día de ayer hemos
desarrollado en este VIII Encuentro de Gobernadores y Gobernadora por la
Infancia, la Adolescencia y la Juventud. En ésta, mi segunda intervención,
presentaré la evaluación que la Procuraduría General de la Nación ha realizado
en torno a la política de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Para tal efecto,
abordaré cinco cuestiones específicas: en la primera, haré referencia a la
estructura normativa base de esa política; en la segunda, presentaré la
evaluación de la política adoptada en el CONPES 113 de 31 de marzo de 2008; en
la tercera, haré algunos comentarios sobre la información que la Procuraduría
General de la Nación recibió de los miembros de la Comisión Intersectorial de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN); en la cuarta, expondré algunos
2
comentarios sobre los Planes Departamentales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional y, finalmente, en la quinta, presentaré algunas recomendaciones de
la Procuraduría General de la Nación en torno al tema que hoy nos convoca.
1. Estructura normativa de la política de Seguridad Alimentaria y
Nutricional
Es ya clásica la reflexión del economista y filósofo hindú, AMARTYA SEN, premio
Nóbel de Ciencias Económicas en 1998, sobre el derecho a no tener hambre;
nombre, por cierto de una de sus obras, que ha tenido especial difusión en
Colombia. El hambre —es una de las tesis que defiende— no es una consecuencia
de la falta de alimentos, sino de las desigualdades existentes en los mecanismos
de distribución de los mismos. SEN critica la economía de bienestar clásica,
porque, a su juicio, no permite valorar de manera integral realidades como la
pobreza, ya que el análisis que se ofrece parte de variables demasiado generales,
las cuales sólo permiten conocer la situación media de una fracción de la
sociedad, sin tener en cuenta las condiciones de bienestar de cada individuo. Su
propuesta es insistir en las utilidades individuales de los respectivos Estados,
para poder determinar el nivel de bienestar de una sociedad.
El mismo autor, en relación con la intervención estatal, parte de la idea del
metaderecho, mediante la cual pretende articular el contenido de cada derecho
social con la posibilidad de exigir su realización progresiva a través de la
adopción de políticas públicas. En este contexto, el derecho a no padecer
3
hambre, como derecho económico-social, exige que el Estado actúe
positivamente, para lo cual ha de adoptar políticas públicas con el fin de
establecer medidas que permitan la concreción de este derecho en toda la
población.
El mismo autor reconoce que los Estados con grandes índices de hambre tienen,
por lo general, economías en vías de desarrollo y recursos limitados para atender
progresivamente los derechos económicos-sociales y culturales. Esa limitación
de recursos no implica, sin embargo, que el Estado no esté obligado a garantizar
y realizar esta clase de derechos, entre otras razones, por existir instrumentos
jurídicos internacionales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), que reconocen esa clase de
derechos y establecen específicas obligaciones de los Estados Parte.
En cuanto a los mecanismos de exigibilidad de estos derechos, SEN estima que
éstos no son meramente jurídicos, sino metajurídicos, porque pueden y deber
ser exigidos como derechos concretos a través de la adopción de políticas
públicas. Los Estados deben ser juzgados en función de las capacidades
concretas de sus ciudadanos, las que tienen su base en la distinción entre la
libertad positiva o capacidad real de una persona de ser o de hacer algo y la
libertad negativa o no interferencia. En los casos de hambruna, por ejemplo, el
que se dio en Bengala (1943), no se afectó la libertad negativa de los
trabajadores, pero sí su libertad positiva porque sus habitantes no tuvieron la
libertad de alimentarse ni la capacidad de escapar de la muerte.
4
Sin entrar a discutir algunas de las tesis del reconocido economista y filósofo
hindú, es innegable su incidencia en la doctrina, pero también en los
compromisos internacionales y nacionales que los Estados han asumido para
hacer frente al derecho a no padecer hambre y a la alimentación adecuada. Entre
las diversas tesis de SEN, considero importante resaltar la relación, que él tanto
ha contribuido a desarrollar, entre los derechos económicos, sociales y
culturales, los deberes de la sociedad y del Estado, así como la adopción de
políticas públicas a través de las cuales el Estado ha de establecer mecanismos
para realizar esa clase específica de derechos. Derechos-deberes-políticas
públicas se interrelacionan en orden a la eficacia de los derechos económicos,
sociales y culturales.
Esa triple relación también está presente en el derecho a la alimentación y a no
padecer hambre, según el Derecho Internacional de los Derechos Humanos que
concreta las obligaciones del Estado en respetar, proteger y satisfacer el
derecho a la alimentación, de abstenerse de tomar medidas que puedan privar a
las personas del acceso a la alimentación y de adoptar las medidas necesarias
para promover ese derecho y para satisfacerlo en el caso de que existan grupos
sociales que no puedan disfrutar de la alimentación.
El contenido del derecho a la alimentación y a no padecer hambre es complejo.
Podría decirse que su objeto es tanto negativo como positivo. El negativo se
enuncia con la fórmula «no padecer hambre» y el positivo con la expresión «la
5
alimentación», que algunas disposiciones internacionales califican como
alimentación equilibrada o adecuada. Lo importante es resaltar que, en el
ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el no padecer
hambre y la alimentación son dimensiones de un mismo derecho.
Para la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), por ejemplo, toda
persona tiene derecho «a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a
su familia, la salud y el bienestar y[,]en especial[,] la alimentación» (art. 25),
con lo cual se resalta una idea de especial significación: la relación de la
alimentación con los derechos a la vida, a la salud y al bienestar. En este sentido,
es razonable afirmar que se trata de un derecho económico y social que tiene
carácter fundamental por la conexidad o relación inescindible con otros
derechos fundamentales, entre otros, con el derecho a la vida.
El instrumento internacional de derechos humanos más detallado sobre el
derecho a la alimentación es el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (1966), al cual me referiré más ampliamente. En éste, los
Estados Partes reconocen «el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia» (art. 11).
De manera expresa, este mismo instrumento internacional reconoce el «derecho
fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre» y la
malnutrición. Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas y
programas concretos (i) para mejorar los métodos de producción, conservación
6
y distribución de alimentos y (ii) para asegurar una distribución equitativa de los
alimentos mundiales en relación con las necesidades de la población de los
Estados. Adviértase la singularidad del derecho a la alimentación en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que, además, de
ser cualificado como derecho fundamental, abarca la protección contra el
hambre.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al interpretar el
artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, consideró, en
su Observación General 12 (1999), que el derecho a una alimentación adecuada
está «inseparablemente vinculado a la dignidad inherente de la persona
humana» y es «indispensable para el disfrute de otros derechos humanos».
Para este mismo Comité, este derecho es «inseparable de la justicia social, pues
requiere la adopción de políticas económicas, ambientales y sociales
adecuadas, en los planos nacional e internacional, orientadas a la erradicación
de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos por todos».
Se trata, por tanto, de un derecho que no puede interpretarse de manera
estrecha o restrictiva, cuyo objeto no se reduce a «un conjunto de calorías,
proteínas y otros elementos nutritivos concretos», sino al «acceso físico y
económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a [los] medios
para obtenerla». Si bien es cierto que es un derecho progresivo, «los Estados
tienen la obligación básica de adoptar las medidas necesarias para mitigar y
aliviar el hambre».
7
El derecho a la alimentación adecuada exige que el Estado tenga en cuenta las
condiciones sociales, económicas, culturales, climáticas, ecológicas y de otro tipo
imperantes en el momento de adoptar las políticas públicas. El derecho a la
alimentación adecuada comprende (i) «la disponibilidad de alimentos en
cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de
los individuos, sin sustancias nocivas y aceptables para una cultura
determinada» y (ii) «la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean
sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos».
En 2002, este mismo Comité, a través de la Observación General 15, incluyó
como parte del derecho a la alimentación adecuada y a la protección a no
padecer hambre, el derecho al agua, en razón de que si bien es cierto que el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no incluye este específico
derecho ha de considerarse como parte integrante del derecho a la alimentación
adecuada, en razón de que los derechos humanos son universales, indivisibles e
interdependientes. El agua es un recurso natural limitado y un bien público para
la vida y la salud. Para el Comité, el derecho al agua es el «derecho de todos a
disponer de agua suficiente, salubre, aceptable y asequible para el uso personal
y doméstico».
En el ámbito de la Convención de los Derechos del Niño (1989), los Estados
Parte se comprometen a combatir las enfermedades y la malnutrición en el
marco de la atención primaria de salud, mediante el suministro de alimentos
8
nutritivos adecuados y agua potable y saludable. De igual forma, se
comprometen a asegurar que todos los sectores de la sociedad y, en particular,
los padres y los niños conozcan los principios básicos de la salud y la nutrición y
las ventajas de la lactancia materna (arts. 24 y 27).
Más, recientemente, Colombia ha adquirido diversos compromisos
internacionales en relación con el derecho de alimentación adecuada y a no
padecer hambre, entre los que caben mencionarse la Conferencia Internacional
de Nutrición (1992), la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (2000), la
Cumbre Mundial sobre la alimentación (2001), la Cumbre Mundial de la
Infancia (2002) y la Cumbre de Nutrición y Salud (2008).
En la Declaración del Milenio de 2000, suscrita por ciento ochenta y nueve (189)
Jefes de Estado y de Gobierno, se adoptaron los ocho Objetivos de Desarrollo del
Milenio, cinco de ellos tienen relación directa con el derecho a la alimentación y
a no padecer hambre. En efecto, erradicar la pobreza extrema y el hambre;
reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el paludismo
y otras enfermedades y garantizar la sostenibilidad ambiental, son objetivos
relacionados con varios derechos fundamentales, entre otros, con el derecho a la
alimentación y a no padecer hambre.
Este marco internacional, presentado a manera de esbozo, tiene una especial
significación porque algunos de los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos citados forman parte del bloque de constitucionalidad y otros de estos
9
instrumentos, de conformidad con el artículo 93 constitucional, sirven como
criterios interpretativos de los derechos y los deberes establecidos en la
Constitución Política, la que de manera expresa reconoce como derecho
fundamental de los niños, la «alimentación equilibrada».
La Constitución Política también establece que el Estado debe promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, así
como los servicios, entre otros, de educación, salud, vivienda, comercialización
de los productos, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los
campesinos (art. 64 constitucional). Del mismo modo, el Estado debe proteger
de manera especial la producción de alimentos (art. 65 ibídem), reglamentar las
condiciones especiales de crédito agropecuario, en atención a los ciclos de las
cosechas, los precios y las calamidades ambientales (art. 66 ibídem). La
Constitución también establece como servicios públicos a cargo del Estado, la
atención de la salud y el saneamiento ambiental (art. 49 ibídem).
Adicionalmente, reconoce que el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado (art. 366
ibídem). «Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y
de agua potable» (ibídem).
Por su parte, la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia)
establece como derechos de los niños, las niñas y los adolescentes «el derecho a
la vida, a la buena calidad de vida y a un ambiente sano en condiciones de
10
dignidad y goce de todos sus derechos en forma prevalente» (art. 17). Calidad
de vida que supone «la generación de condiciones que les aseguren[,] desde la
concepción[,] cuidado, protección, alimentación nutritiva y equilibrada, acceso
a los servicios de salud, educación, vestuario, recreación y vivienda segura[,]
dotada de servicios públicos esenciales en un ambiente sano» (ibídem). Es
deber del Estado desarrollar políticas públicas orientadas hacia el
fortalecimiento de la primera infancia. El mismo Código reconoce a los niños,
las niñas y los adolescentes el derecho a los alimentos y «demás medios para su
desarrollo físico, psicológico, espiritual, moral, cultural» (art. 24).
El Estado colombiano, mediante la Ley 375 de julio 4 de 1997 (Ley de la
juventud) se compromete a desarrollar «programas que creen condiciones de
vida digna para los jóvenes[,] especialmente para los que viven en condiciones
de extrema pobreza, centros urbanos, las comunidades afrocolombianas,
indígenas y raizales e indigentes y para quienes se encuentren afectados por
alguna discapacidad» (art. 6º).
El marco normativo internacional y constitucional, así como la concreción de los
compromisos políticos respecto a la Seguridad Alimentaria y Nutricional se ha
concretado en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Hacia un Estado
comunitario, según el cual se hace necesario formular una política de seguridad
alimentaria y nutricional como estrategia para lograr la garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales. Política que se adoptó a través del CONPES 113
de 2008.
11
2. Evaluación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, CONPES 113 de 2008
La Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ha sido desarrollada
en el CONPES 113 de 31 de marzo de 2008, que la define como «la disponibilidad
suficiente y estable de alimentos, el acceso y el consumo oportuno y
permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad por parte de todas
las personas, bajo condiciones que permitan su adecuada utilización biológica,
para llevar una vida saludable y activa». En este documento, se resalta que
todas las personas deben acceder a una alimentación suficiente, oportuna y
adecuada, lo cual está en concordancia con el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y la Constitución Política.
En la definición de la Seguridad Alimentaria y Nutricional, se resalta el derecho
de la población a no padecer hambre y a tener una alimentación adecuada, así
como los deberes que tienen las personas y las familias de procurarse una
alimentación apropiada y la necesidad de contar con estrategias sociales para
afrontar los riesgos.
Igualmente, el CONPES 113 de 2008 establece cinco ejes, a saber: (i) la
disponibilidad de alimentos; (ii) el acceso físico y económico a los alimentos;
(iii) el consumo de alimentos; (iv) el aprovechamiento o utilización biológica y
(v) la calidad e inocuidad de los alimentos. Ejes que involucran a la familia, a la
12
sociedad y al Estado, los cuales son clasificados desde tres perspectivas: (i) la de
los medios económicos, (ii) la de la calidad de vida y fines de bien-estar y (iii) y
la de los aspectos relacionados con la calidad e inocuidad de alimentos.
Sobre los ejes de la política de Seguridad Alimentaria y Nutricional, puede
advertirse:
a) Que, en cuanto a la disponibilidad, Colombia tiene una oferta estable y
suficiente de alimentos, lo que se evidencia con el comportamiento de la
producción agropecuaria.
b) Que, en cuanto al acceso, la pobreza extrema para el total nacional ha
disminuido paulatinamente en los últimos años, de 21.6% en 2002 pasó a
12% en 2006. Tanto la pobreza como la indigencia, por ser medidas del
número de personas que no tuvieron los suficientes ingresos para
consumir lo necesario, se asocian con la imposibilidad de acceder a los
alimentos, y por tanto, se consideran causas de la inseguridad alimentaria
de los hogares.
c) Que, en cuanto al consumo, la práctica de la lactancia materna es
considerada tradicional, esto porque el 97% de los niños han sido
amamantados alguna vez; sin embargo, no está generalizada de manera
exclusiva hasta los 6 meses de edad. El suministro de agua, jugos y otros
13
alimentos diferentes a la leche humana se hace precozmente, lo cual pone
en riesgo la salud y el estado nutricional de la infancia.
d) Que, en cuanto al aprovechamiento o utilización biológica, se encuentra la
actividad física, cuyo mínimo recomendado en jóvenes es de, al menos 60
minutos diarios por 5 días a la semana y en adultos al menos 30 minutos
diarios por 5 días a la semana. La Encuesta Nacional de la Situación
Nutricional en Colombia (ENSIN 2005) muestra que a nivel nacional el
porcentaje de jóvenes entre 13 y 17 años que cumplen con el mínimo de
actividad física recomendada es del 26%. También se estableció que la
anemia es un problema de salud pública que afecta no sólo a la población
de estratos socioeconómicos bajos sino en general a los niños, las mujeres
en edad fértil y gestantes. Igualmente, puso de relieve que en Colombia la
anemia nutricional se presentó en el 33,2% de niñas y niños de 1 a 4 años,
frente al 23,1% en 1995. Dentro de este grupo los niños más pequeños son
los más afectados (53,2% en niños de 12 a 23 meses). De igual forma, el
37,6% de los niños de 7 a 12 años padece esta enfermedad, así como el
32,8% de las mujeres entre 13 y 49 años y en el 44,7% de las gestantes. La
Región Atlántica es la que presenta mayor prevalencia de anemia en todos
los grupos poblacionales.
e) Que, en cuanto a la calidad e inocuidad de los alimentos, se advierte que
está afectada en algunos casos por la deficiente calidad de las materias
primas, la presencia de microorganismos patógenos y las sustancias
14
contaminantes de riesgo para la salud humana, el cumplimiento parcial de
las buenas prácticas agrícolas y de manufactura en los diferentes
eslabones de la cadena agroalimentaria, el deterioro del medio ambiente o
por inadecuadas técnicas de manipulación, conservación y preparación.
Los problemas en la inocuidad de los alimentos son los que ocasionan en
la población las enfermedades transmitidas por alimentos.
2.1 Creación de la Comisión Intersectorial de la Seguridad
Alimentaria y Nutricional
Es importante destacar del CONPES 113 de 2008 la creación de la Comisión
Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), la cual tiene
como objeto «dirigir y coordinar la política nacional de Seguridad alimentaria
y nutricional y servir como instancia de concertación entre los diferentes
agentes que la conforman y armonizar las políticas entre los diferentes sectores
involucrados y de seguimiento a las decisiones tomadas en el marco de la
política de seguridad alimentaria y nutricional» .
Sin embargo, y a pesar de la importancia de esta Comisión en el desarrollo de la
política de Seguridad Alimentaria y Nutricional transcurridos catorce meses
desde su expedición, llama la atención de la Procuraduría General de la Nación
el hecho de que el referido documento otorgó el término de tres meses a los
Ministerios de la Protección Social, de Agricultura y Desarrollo Rural y al
Departamento Nacional de Planeación para que presentaran una iniciativa
15
normativa creando la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, obligación que a la fecha ha sido incumplida.
2.2 Seguimiento a las recomendaciones del CONPES 113 de 2008
La Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de sus funciones
constitucionales y legales, hará seguimiento a las recomendaciones del CONPES
113 de 2008. Vigilará la gestión de las instituciones que conforman dicha
Comisión e impulsará las decisiones de política pública orientadas a garantizar
los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes en esta materia; para ello,
haremos el seguimiento:
1. Al cumplimiento de los compromisos del Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, así como a las acciones, las metas, los
indicadores, los responsables y las fuentes de financiación, acordes con
los recursos disponibles de cada entidad, buscando la coherencia e
integralidad interinstitucional y sectorial.
2. Al compromiso de brindar apoyo a las entidades territoriales para la
creación o el fortalecimiento de los Consejos Departamentales, Distritales
y Municipales de Política Social y la elaboración o formulación de los
planes departamentales de seguridad alimentaria y nutricional.
16
3. Al cumplimiento de las dieciséis metas previstas para desarrollar en el
Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad Alimentaria 2008-2017, que ha
debido adoptarse en 2008.
4. A los Ministerios de la Protección Social y Agricultura y Desarrollo Rural
y al Departamento Nacional de Planeación, sobre: (i) la expedición de la
norma que crea la mencionada Comisión; (ii) a las acciones de los
Ministerios de la Protección Social, Agricultura y Desarrollo Rural,
Comercio, Industria y Turismo, Educación Nacional, Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, al Departamento Nacional de Planeación, a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, como integrantes de la Comisión Intersectorial de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), sobre la concertación y
formulación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
2008-2017, que contenga las líneas de política del documento
mencionado y las definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, con las
acciones, las metas, los indicadores, los responsables y las fuentes de
financiación, buscando coherencia e integralidad interinstitucional y
sectorial.
5. A los Ministerios de la Protección Social y Agricultura y Desarrollo Rural
y al Departamento Nacional de Planeación, sobre los procesos y
condiciones para la aplicación de los instrumentos mencionados en la
17
línea de Política 4.1 del documento CONPES 113 de 2008 y los criterios
técnicos de selección del grupo de alimentos prioritarios.
6. Al Departamento Nacional de Planeación, sobre la presentación del Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición 2008-2017, que está en mora de ser
presentado, ante la no integración formal de la Comisión Intersectorial de
la Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN).
7. A los entes territoriales sobre la implementación de la Política en el marco
del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2008-2017,
mediante la formulación de planes Departamentales, Distritales y
Municipales de Seguridad Alimentaria y Nutricional, acordes con los
diagnósticos locales disponibles y las líneas de política definidas en el
CONPES 113 de 2008.
3. Evaluación de la información suministrada por los miembros
de la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CISAN)
La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función de vigilancia
superior, solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministerio de Educación
Nacional, al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, al Departamento Nacional de Planeación, a la Agencia
18
Presidencial para la Acción Social y al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, como integrantes de la Comisión Intersectorial de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (CISAN), información sobre programas y proyectos
relacionados con la Seguridad Alimentaria y Nutricional, así como sobre los
presupuestos asignados y la población beneficiada.
Del análisis de la información reportada es importante mencionar que estas
entidades destinaron en la formulación de programas específicos para garantizar
la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional, durante el 2008, un billón
809 mil millones de pesos, de los cuales, el 30%, equivalente a algo más de 547
mil millones de pesos, corresponde al Ministerio de Agricultura, en
cumplimiento de las líneas de Política del CONPES 113 de 2008, referidas a la
estabilidad en el suministro interno de alimentos, al impulso a formas
asociativas y empresariales para la generación de empleo e ingresos, al
mejoramiento de la calidad de acceso y factores productivos, al aseguramiento
de la calidad e inocuidad, al desarrollo científico y tecnológico, al desarrollo de la
capacidad, las potencialidades y las competencias humanas. Dentro de la línea
especial de crédito para cultivos alimentarios, financió en el año 2008, 6.560
créditos por 120.725 millones de pesos.
La Agencia Presidencial para la Acción Social viene impulsando el programa Red
de seguridad alimentaria ReSA, mediante el cual apoya proyectos de producción
de alimentos para el autoconsumo estimulando la permanencia de la población
en riesgo de desplazamiento y/o permitiendo el retorno de la población
19
desplazada a sus tierras. En el desarrollo de estos proyectos, la inversión del año
2008 ascendió a 42. 724 millones, de los cuales 27.430 millones fueron
inversión propia. La población beneficiada fue de 559.186 personas, con una
participación de la población menor de 18 años de 24%.
Del total de la inversión del año 2008, el 62%, equivalente a un billón ciento
veintidós mil millones de pesos, correspondió a la ejecución por parte del ICBF de
sus programas de prevención, beneficiando a una población cercana a los 8
millones 300 mil personas, donde el 80% son menores de 18 años.
Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), como Secretario
del Consejo Nacional de Política Social (CONPES), en su tarea de elaborar la
distribución de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones,
informó que en el rubro de alimentación escolar durante el año 2008 se
destinaron 96 mil millones de pesos.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, sigue
promoviendo el programa «Lavado de manos» para el cual destinó en 2008,
825 millones de pesos.
La Procuraduría General de la Nación llama la atención sobre la información
enviada por el Ministerio de la Protección Social, dado que, aunque se
mencionan los proyectos, no fue posible establecer el monto de los recursos
ejecutados durante el año 2008. También llama la atención al Ministerio de
20
Educación Nacional, porque al enviar la información solicitada dos días antes de
este Encuentro de Gobernantes, no fue posible su evaluación.
De la información analizada, pueden advertirse logros significativos, en materia
de inversión, en relación con la implementación de la Política de Seguridad
Alimentaria y Nutricional.
4. Planes Departamentales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional y de Aguas
4.1. Planes Departamentales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional
En la tarea de promover y apoyar la elaboración de los Planes Departamentales,
Distritales y Municipales de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se evidencian
importantes resultados del proceso de asistencia técnica que para tal fin han
brindado el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar y el Proyecto de Fortalecimiento a la Seguridad
Alimentaria-Acción Social –FAO-.
El desarrollo de una propuesta metodológica para la elaboración de los planes
tiene como objetivo promover la articulación entre los niveles nacional,
departamental y municipal y apoyar el proceso de sensibilización y construcción
21
colectiva requerido para posicionar la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN)
en la agenda operativa de todos los actores privados y públicos, involucrados con
la temática en los niveles territoriales.
De la información remitida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) se pudo establecer que treinta Departamentos enviaron información sobre
sus avances en la construcción del Plan. En los Departamentos de Antioquia,
Caldas, Cauca, Chocó, la Guajira, Tolima y el Distrito Especial de Bogotá están
implementados y operando los Planes Departamentales de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SAN). En Meta y Putumayo aún no lo han
conformado. En los restantes Departamentos están en proceso de construcción
y se adelantan acciones en seguridad alimentaria y nutricional, pero
desarticuladamente o por sectores, razón por la cual la Procuraduría General de
la Nación los invita a aunar esfuerzos para consolidar cada uno de esos Planes
Departamentales.
En los Departamentos de Antioquia, Boyacá, Caldas, Cauca, Chocó, Guajira, y
Tolima el Plan Departamental en Seguridad Alimentaria y Nutricional ha sido
adoptado en cada uno de esos Departamentos a través de Ordenanza.
Se hace necesario superar la distancia existente entre la formulación y la
implementación de los Planes de Seguridad Alimentaria y Nutricional por ello,
en mi condición de supremo director del Ministerio Público, solicito a las
22
instituciones encargadas fortalecer y articular la intersectorialidad para poder
avanzar en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, en una
efectiva implementación de la mencionada política.
De otra parte, los Planes Departamentales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional deben estar interrelacionados con los Planes Territoriales de Salud
Pública y los Planes Departamentales de Agua, como fundamento de las políticas
públicas de impacto departamental.
4.2. Planes Departamentales de Aguas
En cuanto a la relación del agua y el agro, el Sector Salud ha conceptualizado la
Seguridad Alimentaria y Nutricional como el estado en el cual todas las personas
gozan en forma oportuna y permanente de acceso físico, económico y social a los
alimentos que necesitan, en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y
utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que
coadyuve al logro de su desarrollo.
Dentro del alcance del concepto de Seguridad Alimentaria y Nutricional destaca
un elemento de vital importancia para cualquier ser humano: el agua. Sin este
bien público es imposible sobrevivir ni concebir un estado de bienestar social.
El agua, como fuente de seguridad alimentaria, pone de presente el papel
esencial de este componente en la alimentación de la población mundial. Como
lo ha señalado la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
23
Alimentación (FAO), el acceso limitado al agua es un obstáculo cada vez mayor
para la producción de alimentos. El agua cubre las tres cuartas partes del
planeta, pero sólo una pequeña fracción es accesible bajo la forma de agua dulce.
En torno a un 70% del agua dulce utilizada debe destinarse a la agricultura, a fin
de producir los alimentos necesarios para la actividad humana y el resto para
consumo humano, actividades industriales y recreativas, etc.
En relación con el componente de agua para consumo humano, considerado
también como elemento integrante de la seguridad alimentaria que encuadra en
el eje de política relacionada con el aprovechamiento o la utilización biológica, es
indispensable que su prestación se produzca en condiciones eficientes y seguras
en términos de calidad y acceso que garantice el desarrollo y el bienestar
general. Por lo mismo, los proyectos que se diseñen e implementen para este
sector deberán estar dirigidos a incrementar el acceso al agua potable y mejorar
las condiciones sanitarias en hogares dentro de las áreas de mayor inseguridad
alimentaria.
Por rangos de edad, se puede estimar que 977.984 niños en edad 0 a 4 años no
tienen el acceso al servicio de acueducto, asimismo, en el rango de 5 a 9 años hay
931.043 niños que tampoco tienen acceso y en el rango de 10 a 14 años esta cifra
es de 875.931 niños.
Con el fin de mejorar los índices de cobertura, así como la calidad del servicio de
acueducto, alcantarillado y aseo, principalmente en el sector urbano, el Gobierno
Nacional ha estructurado la figura de los «Planes Departamentales para el
Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento» (PDAS), los cuales
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por ley tienen como objetivo establecer un conjunto de estrategias de planeación
y coordinación interinstitucional, formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr
la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas
eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de
agua potable y saneamiento básico.
El Estado Colombiano tiene previsto hacer una inversión aproximada de 8.2
billones de pesos para los próximos 4 años para atender la implementación de
los Planes Departamentales de Agua. Estos recursos son la sumatoria de los
dineros pignorados del Sistema General de Participaciones para el sector (5,4%),
tanto de los municipios como los departamentos del país, regalías, créditos, y
aportes por aproximadamente 1 billón de pesos del presupuesto nacional que
serán asignados a través de audiencias públicas.
En relación con el avance en la formulación e implementación de los Planes
Departamentales de Agua (PDAS), se tiene lo siguiente:
De los 1.100 municipios del país ya hay diagnósticos en 721 y en 236 zonas
rurales.
Así mismo, hay 10 gerencias y 16 gestores operando en distintos
Departamentos, entre ellos, Bolívar, Caldas, Caquetá, Cesar, Chocó,
Córdoba, Magdalena, Putumayo, Sucre y Tolima.
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Se han definido gestores en Antioquia, Atlántico, Bolívar, Caldas, Caquetá,
Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Guaviare, Huila, Magdalena, Meta, Norte
de Santander, Sucre, Tolima y Vaupés.
Con obras en proceso solo están los de Magdalena, Cesar y Atlántico.
Con el fin de superar la inidoneidad de la política actual de tierras, la Corte
Constitucional ordenó a través del Auto No 008 de 2009, proferido para hacer
cumplir la Sentencia No 024 de 2008, en la que se declaró «el estado de cosas
inconstitucional» en materia de desplazamiento forzado, a los Ministros del
Interior y de Justicia y de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director de Acción
Social y a la Directora de Planeación Nacional, dentro de la respectiva órbita de
sus competencias y después de un proceso de participación, los estudios para
reformular las políticas de tierras.
De otro lado, como la asignación y la aprobación del presupuesto para el año
2010, se debe estar empezando a planear, se hace imperativo que, para el logro
de las metas contenidas en los respectivos Planes de Desarrollo, las
gobernaciones y las alcaldías asignen los recursos necesarios que posibiliten la
ejecución de la política pública para garantizar los derechos de la infancia, la
adolescencia y la Juventud.
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5. Recomendaciones de la Procuraduría General de la Nación en
el Desarrollo de la Seguridad Alimentaria y Nutricional
Como Procurador General de la Nación, comedidamente solicito:
A los representantes de las entidades integrantes de la Comisión
Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN):
Continuar cumpliendo, pero de manera más efectiva, los propósitos para
los cuales fue creada la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria
y Nutricional.
Formular el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2008-
2017 y presentarlo al Departamento Nacional de Planeación. Este Plan ha
debido ser presentado durante el año 2008.
Apoyar a las entidades territoriales en la creación o fortalecimiento de los
Consejos departamentales, distritales y municipales de Política Social,
para que actúen como espacios de concertación y articulación del Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Promover y apoyar la elaboración o reformulación de planes
Departamentales, Distritales y Municipales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, mediante los cuales se implementará la Política de Seguridad
Alimentaria y Nutricional.
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Crear el observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional que propicie
la unificación de criterios de medición y la estandarización de indicadores
en los ámbitos local, regional y nacional.
Al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural:
Ejercer, en su condición de Ministerio que preside la Comisión
Intersectorial de la Seguridad Alimentaria y Nutricional, un mayor
liderazgo para cumplir con las funciones que el CONPES 113 de 2008 le
asignó a la mencionada Comisión.
Definir los procesos y condiciones para la aplicación de los instrumentos a
que hace alusión la línea de política 4.1 del CONPES 113 de 2008 y los
criterios técnicos de selección del grupo de alimentos prioritarios.
Reformular la política de tierras, de acuerdo al panorama legislativo
actual, teniendo en cuenta la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, que
revivió la Ley 160 de 1994.
Priorizar el fomento de la modernización productiva y el acceso equitativo
a los factores de la producción encaminados al mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural.
Al Ministerio de la Protección Social:
Fortalecer e impulsar acciones afirmativas del Estado para transformar las
condiciones de acceso y consumo de alimentos, saneamiento básico y
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salud, de manera que se garantice el derecho a la alimentación y a no
padecer hambre de los niños, las niñas y los adolescentes en condiciones
de equidad.
Articular los distintos sectores involucrados, mediante la conformación de
alianzas, como resultado de un proceso de concertación pública y privada.
Identificar, recuperar y fortalecer las identidades culturales alimentarias
con el fin de promover una dieta variada con productos locales, que aporte
los nutrientes necesarios para el crecimiento y desarrollo de los niños, las
niñas y los adolescentes.
Integrar la seguridad alimentaria y nutricional a políticas, planes,
programas y estrategias nacionales de desarrollo territorial con equidad y
sostenibilidad.
Priorizar estrategias integradoras dirigidas a toda la población con énfasis
en los más pobres.
Monitorear y evaluar los resultados e impactos de la política de seguridad
alimentaria y nutricional, con indicadores que muestren sus efectos en la
calidad de vida de la población.
Al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo:
Participar activamente en el cumplimineto de las recomendaciones
contenidas en el documento CONPES 113 de 2008.
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Al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial:
Materializar la política de primera infancia en los planes departamentales
de agua, el cual tiene elementos políticos, técnicos y financieros, con el fin
de impactar la calidad de vida de los niños, las niñas y los adolescentes.
Al Director del Departamento Nacional de Planeación:
Coordinar la evaluación quinquenal de la política de Seguridad
Alimentaria y Nutricional.
Presentar al CONPES el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 2008-
2017, que es de esperar sea aprobado durante el 2009.
Definir los procesos y las condiciones para la aplicación de los
instrumentos a que hace alusión la línea de política 4.1 del CONPES 113 de
2008 y los criterios técnicos de selección del grupo de alimentos
prioritarios.
Al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar:
Ejercer un mayor liderazgo, en el Sistema de Bienestar Familiar y asumir
su condición de organismo rector de ese Sistema. Ese liderazgo deberá
traducirse en la coordinación y articulación efectiva de las entidades
integrantes del mencionado Sistema.
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Determinar mecanismos permanentes de evaluación que permitan valorar
el impacto nutricional de los programas a cargo del Instituto.
Presentar el Plan de Asistencia técnica departamental, distrital y
municipal, mediante el cual ofrecerá ayuda a los departamentos y
municipios para la elaboración y la ejecución de los Planes de Seguridad
Alimentaria y Nutricional.
Seguir apoyando a las entidades territoriales en la creación o
fortalecimiento de los Consejos Departamentales, Distritales y
Municipales de Política Social, para que actúen como espacios de
concertación y articulación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional con los Planes Departamentales y Municipales.
A los Señores Gobernadores y Alcaldes:
Implementar la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional en el
marco del Plan Nacional, mediante la formulación de planes acordes con
los diagnósticos locales disponibles y las líneas de política definidas en el
CONPES 113 de 2008.
Asignar recursos que posibiliten la ejecución de la Política pública de la
infancia, la adolescencia y la juventud.
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A los señores Procuradores Regionales, a los Procuradores
Judiciales de Familia, a los Procuradores para Asuntos Ambientales
y Agrarios, a los Procuradores Provinciales y a los Personeros
Municipales:
Dentro de los parámetros legales, intervenir y hacer seguimiento en el
trámite del proyecto de presupuesto 2010, para que, previa su aprobación
por la Asamblea Departamental o Concejo Municipal, se incluyan
partidas presupuestales suficientes para el logro de las metas contenidas
en los correspondientes Planes de Desarrollo 2008-2011 y posibiliten la
ejecución de la política de infancia, adolescencia y juventud.
La prevalencia de los Derechos fundamentales de la Infancia y la Adolescencia y
la protección integral de la Familia exigen que la Seguridad Alimentaria y
Nutricional sea un eje transversal de la política pública, toda vez que éste guarda
estrecha relación con derechos fundamentales como la vida y la salud.
Para la Procuraduría General de la Nación, la garantía del derecho fundamental
a la alimentación equilibrada y a no padecer hambre es un tema todavía
pendiente, pues mientras existan en Colombia, niños, niñas, adolescentes y
jóvenes en condiciones de extrema pobreza, entendida como la falta de ingreso
necesario para satisfacer las necesidades de alimentación básica, no podrá
considerarse que se garantiza ese derecho económico social.
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El Estado y la sociedad tienen una deuda con los niños, las niñas y los
adolescentes en materia de la Seguridad Alimentaria y Nutricional. Es urgente
dar prioridad a las políticas ordenadas a superar la anemia, así como la
desnutrición crónica en los niños.
Finalmente, quiero resaltar el compromiso de los señores Ministros de
Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
de la Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo, al señor Director
Departamento Nacional de Planeación, al señor Director de la Agencia
Presidencial para la Acción Social, a la señora Directora Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, a la señora Gobernadora, a los señores Gobernadores y al
Señor Alcalde Mayor de Bogotá, por su disposición para remitir a la
Procuraduría General de la Nación la información que sirvió de insumo para la
realización de este informe, así como de este Encuentro de Gobernantes; a
Ustedes, nuestro agradecimiento.
Muchas gracias
PDIAF/4-v-2009
