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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE
DESARROLLO Y DE GESTIÓN PÚBLICA1
Este documento se compone de cuatro partes. En la primera se intenta resaltar las ideas fuerza del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En la segunda se presentan los aspectos formales de la planificación en el contexto del nuevo modelo de desarrollo. En la tercera se describe a la planificación en el contexto del modelo de gestión pública. En la cuarta y última parte, se presentan las reflexiones y lecciones aprendidas desde la perspectiva de una apreciación situacional. A los efectos de establecer el alcance y limitaciones del trabajo se han tenido en cuenta los siguientes aspectos:
a) Existe una brecha muy marcada entre lo formal y lo real en el Sistema Nacional de Planificación, que se hace difícil fundamentar porque no disponemos de diagnósticos a profundidad sobre esta materia.
b) Desconocemos los aspectos sustantivos y procesales del nuevo Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, cuyo punto de partida es el año 2007.
c) El Sistema Nacional de Planificación “de hecho”, incluye a fuentes de cambio organizativo social, y de gastos, como las misiones, los fondos de recursos especiales, la participación activa de PDVSA en proyectos sociales y comunitarios, que superponen al presupuesto por encima del plan. Es decir, todo parece indicar, que el presupuesto no es la expresión financiera del plan y que el Sistema Nacional de Planificación es muy distinto al descrito en las leyes de la República.
Esto nos hizo avanzar en la reflexión desde la perspectiva de una apreciación situacional e intentar concentrar los esfuerzos en los siguientes aspectos: a) Intentar “armar el modelo” descrito en las leyes y en el plan de la nación,
por ser el que rige la República en correspondencia con la Constitución y la convivencia democrática.
b) Realizar la apreciación situacional sobre los aspectos centrales del Sistema Nacional de Planificación y no optar por un diagnóstico, dedicado exclusivamente, sobre su funcionamiento real; lo cual requiere de otro tipo de esfuerzos de investigación.
c) Presentar algunas reflexiones y lecciones aprendidas desde la coherencia interna de la trama y desde la perspectiva que permite el “armar el modelo”.
1 El autor agradece las observaciones y sugerencias de: Lourdes Yero, Carolina Rivas y Richard Fernándes.
1
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE
DESARROLLO Y DE GESTIÓN PÚBLICA Este papel de trabajo ha sido preparado bajo tres momentos constitutivos, que podemos denominar: 1) armar la trama: descripción de los elementos que integran el todo, a partir del análisis de las distintas fuentes pertinentes, 2) centro de la trama: síntesis de la articulación del todo o visualización integrada de sus aspectos clave, 3) apreciación situacional sobre la trama: reflexión y lecciones aprendidas desde la coherencia interna de la trama. Para ello, se ha tenido presente, de manera implícita, la escalera de inferencias (Argyris, 1993) que conduce a nuestras creencias y sobre cómo éstas influyen sobre los próximos datos que seleccionamos conformando un ciclo reflexivo (Senge, 1995). Los tramos de la escalera son: 1) observamos desde nuestra historia y experiencia, 2) seleccionamos datos de lo observado, 3) añadimos sentido, 4) tenemos supuestos que se basan en los sentidos que añadimos, 5) elaboramos conclusiones, 6) adoptamos creencias sobre el mundo, y 7) realizamos acciones según nuestras creencias.
Escalera de Inferencias y Ciclo Reflexivo
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7
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En consideración de lo expuesto anteriormente, en la reflexión y desarrollo de los argumentos se ha prestado especial atención a:
• La conformación de nuestras creencias y sobre cómo éstas influyen sobre lo que observamos de la realidad.
• La crítica de los supuestos y creencias que conforman nuestros mapas de acción y que se reproducen irreflexivamente.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• La argumentación y contra-argumentación como proceso sistemático de autorreflexión social y crítica del conocimiento.
• La explicación como acto de juzgar las razones argumentativas que fundamentan las pretensiones de validez inherentes a las acciones.
El trabajo se compone de cuatro partes. En la primera se intenta resaltar los
aspectos centrales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En la
segunda una descripción formal de la planificación en el contexto del nuevo
modelo de desarrollo. En la tercera la planificación en el contexto del modelo de
gestión pública.
I. X PLAN DE LA NACIÓN Las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social En las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación
2001-2007, se encuentra como problema central el agotamiento del modelo de
desarrollo, entre cuyas manifestaciones destacan: la reducción sistemática de la
renta petrolera, las desigualdades y desequilibrios permanentes, la crisis del
modelo político y la pérdida de los valores éticos y morales. Por otra parte, en
estos documentos, hay un reconocimiento que, en general, las políticas
económicas aplicadas estuvieron orientadas hacia la búsqueda de equilibrios
contables y no hacia los cambios estructurales requeridos en el modelo de
desarrollo. Así, la opción o propuesta del Plan se focaliza en un modelo de
desarrollo basado en cinco equilibrios fundamentales: el político, el económico, el
social, el territorial y el internacional.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
Cada uno de estos equilibrios en la opción de desarrollo seleccionada tiene un
propósito definido, un conjunto de principios que los orientan, una normativa
vinculada, proyectos asociados, y unas categorías que los integran en cada
equilibrio y explican en el conjunto de los equilibrios. El cambio propuesto
considera una nueva concepción del Estado “es democrático y social de Derecho
y de Justicia”, el cual se debe expresar en la naturaleza de las relaciones en
cada equilibrio. Por ejemplo, en el equilibrio económico la relación que se busca
redefinir es la de Estado-mercado, y, específicamente, que se exprese en la forma
de articular la economía productiva con los lineamientos macroeconómicos.
Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidación del territorio
Economía productivay equilibrios
macroeconómicos
Estado-Estado
Estado-Mercado
Estado-Sociedad-Territorio
Estado-Mundo Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidacióndel territorio
Economía productiva y equilibrios
macroeconómicos
Estado - Estado
Estado - Mercado
Estado - SociedadEstado - Territorio
Estado - Mundo
HELICE DE LOS EQUILIBRIOS
Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidación del territorio
Economía productivay equilibrios
macroeconómicos
Estado-Estado
Estado-Mercado
Estado-Sociedad-Territorio
Estado-Mundo Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidacióndel territorio
Economía productiva y equilibrios
macroeconómicos
Estado - Estado
Estado - Mercado
Estado - SociedadEstado - Territorio
Estado - Mundo
HELICE DE LOS EQUILIBRIOS
FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidación del territorio
Economía productivay equilibrios
macroeconómicos
Estado-Estado
Estado-Mercado
Estado-Sociedad-Territorio
Estado-Mundo Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidacióndel territorio
Economía productiva y equilibrios
macroeconómicos
Estado - Estado
Estado - Mercado
Estado - SociedadEstado - Territorio
Estado - Mundo
HELICE DE LOS EQUILIBRIOS
Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidación del territorio
Economía productivay equilibrios
macroeconómicos
Estado-Estado
Estado-Mercado
Estado-Sociedad-Territorio
Estado-Mundo Transformación delmarco institucional
Red Social
Integraciónmultipolar
Ocupación yconsolidacióndel territorio
Economía productiva y equilibrios
macroeconómicos
Estado - Estado
Estado - Mercado
Estado - SociedadEstado - Territorio
Estado - Mundo
HELICE DE LOS EQUILIBRIOS
FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
El contenido del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación puede ser
reconsiderado en atención a interrogantes para cada equilibrio. Por ejemplo, en lo
económico: ¿En qué consiste el equilibrio? ¿Cómo se alcanza el equilibrio?
¿Cuáles son los elementos de la economía productiva? ¿Cómo se integran los
lineamientos macroeconómicos?
En el equilibrio económico se busca consolidar una economía productiva con
justicia social, para lo cual se trata de combinar el establecimiento de reglas que
permitan la coordinación de las políticas macroeconómicas con una nueva forma
de organización social de la producción2 3: empresas de producción social (EPS) ,
cooperativas, modalidades de cogestión, etc.
ECONOMIA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOSMACROECONOMICOS
OrganizaciónSocial de la Producción
Fiscal
Cambiaria Monetaria
Coordinaciónde Políticas
ECONOMIA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOSMACROECONOMICOS
OrganizaciónSocial de la Producción
Fiscal
Cambiaria Monetaria
Coordinaciónde Políticas
En lo que respecta a la coordinación de las políticas macroeconómicas, la nueva
normativa ha significado un cambio institucional que hace de la política económica
el resultado de un arreglo institucional que configura un juego de coordinación de
tipo cooperativo y que ha provocado cambios en la organización y funcionamiento
2Ver, en lo referido al desarrollo de la economía social, los artículos Nº 62, 118, 132, 168 y 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 3 Las empresas de producción social son definidas por le gobierno como: “unidades productivas comunitarias que tienen como objetivo esencial la generación de bienes y servicios que satisfagan las necesidades básicas de las comunidades, es decir: alimentación, vivienda, educación, salud y vestimenta”. Ver: Ministerio de Comunicación e Información. Empresas de Producción Social. Colección Temas de Hoy. Caracas.2006.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
de los jugadores, en las estructuras de incentivos y en las relaciones entre los
jugadores, en términos de: rendición de cuenta, mecanismos de supervisión,
transparencia y responsabilidad por los resultados.
ORGANIZACIÓNY FUNCIONAMIENTO
REGLAS EINCENTIVOS
RELACIONE S
JUGADOR
CAMBIO INSTITUCIONAL
REGLAS EINCENTIVOS JUGADORES
4Este juego de coordinación se debe concretar en un Acuerdo Anual de Políticas ,
cuyo espacio de posibilidades y puntos focales están delimitados por las Líneas
Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de mediano plazo y un
Marco Plurianual de Presupuesto5.
LINEAMIENTOS
MARCO
ACUERDO
COORDINACIÓN
4 Resultado de la armonización de las políticas, fiscal, monetaria y cambiaria, el Acuerdo Anual de Políticas debe contener: a) metas de crecimiento, balance externo e inflación; b) Políticas fiscales, cambiarias y monetarias dirigidas al logro de las metas; c) Repercusiones sociales; d) Responsabilidades e interrelaciones entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela; e) Rendición de cuenta. 5 Ver artículo 311 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
En el Acuerdo Anual de Políticas, se establecen los objetivos de inflación,
balance externo y crecimiento, y sus repercusiones sociales; los resultados
esperados en el ámbito fiscal, monetario, financiero y cambiario; las políticas y
acciones dirigidas a lograrlos y las responsabilidades de los participantes. Este
proceso demanda la creación de espacios de negociación y de las leyes que
regirán en esta materia, a los efectos de definir: las responsabilidades, las
sanciones, los mecanismos para dirimir las diferencias, entre otros.
ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA
POLÍTICA MONETARIA CAMBIARIA
Formulación
POLÍTICA FISCAL
BCVBCV
POLÍTICASMonetariaCambiaria
Fiscal
INFLACIÓNBALANCE EXTERNO
CRECIMIENTO
Ejecución Ejecución
MFMF
ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA
POLÍTICA MONETARIA CAMBIARIA
Formulación
POLÍTICA FISCAL
BCVBCV
POLÍTICASMonetariaCambiaria
Fiscal
INFLACIÓNBALANCE EXTERNO
CRECIMIENTO
Ejecución Ejecución
MFMF
En relación con la organización social de la producción se establece por
agrupaciones sectoriales y para cada agrupación se asocia un nuevo marco
jurídico institucional y un portafolio de proyectos. El conjunto de agrupaciones
conforman un modelo pentasectorial6 que busca articularse con el proceso de
coordinación de políticas.
6 Los primeros desarrollos de este modelo se encuentran en los papeles de trabajo del profesor Jorge Giordani para el Área de Teoría y Método de la Planificación. CENDES. UCV.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
ORGANIZACIÓN SOCIAL DE LA PRODUCCION
Empresasestratégicas
Bienes deconsumo
Serviciosbásicos
Banca yfinanzas
GrandesIndustrias(privadas)
• Energía• Empresas básicas• Minería• Hidroelectricidad
• Infraestructura• Agricultura• Turismo • Pequeña y medianaindustria• Comercio • Ciencia y Tecnología
• Educación• Salud• Seguridad• Recreación
• Intermediación financiera• Ahorro convertido en inversión productiva• Repatriación de capitales
• Exportaciones notradicionales• Inversiones extranjeras• Telecomunicaciones
FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACION Y DESARROLLO
ORGANIZACIÓN SOCIAL DE LA PRODUCCION
EmpresasestratégicasEmpresas
estratégicas
Bienes deconsumoBienes deconsumo
Serviciosbásicos
Serviciosbásicos
Banca yfinanzasBanca yfinanzas
GrandesIndustrias(privadas)
GrandesIndustrias(privadas)
• Energía• Empresas básicas• Minería• Hidroelectricidad
• Infraestructura• Agricultura• Turismo • Pequeña y medianaindustria• Comercio • Ciencia y Tecnología
• Educación• Salud• Seguridad• Recreación
• Intermediación financiera• Ahorro convertido en inversión productiva• Repatriación de capitales
• Exportaciones notradicionales• Inversiones extranjeras• Telecomunicaciones
FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACION Y DESARROLLO
En síntesis, en el equilibro económico se busca la producción global de riqueza y
justicia en su disfrute, articulando las acciones en la organización social de la
producción con las acciones en el régimen fiscal y monetario, con el propósito de
incidir en las variables ingreso y empleo.
EQUILIBRIO ECONÓMICO
ECONOMÍA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOS MACROECONÓMICOS
OrganizaciónSocial de laProducción
Coordinación de Políticas
Fiscal
MonetariaCambiaria
Régimen Fiscal y
MonetarioMODELO ECONÓMICO
PRODUCCIÓN GLOBAL DE RIQUEZAY JUSTICIA EN SU DISFRUTE
Empresas de Producción
SocialCooperativas
Acuerdo
IngresoEmpleo
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
El análisis de cada uno de los equilibrios contemplados en el diseño del Modelo de
Desarrollo del Plan de la Nación7, bajo el procedimiento utilizado para el equilibrio
económico, permite señalar que el cambio estructural busca integrar: un Estado
democrático y social de Derecho y Justicia, un modelo federal cooperativo y
descentralizado a través de la transformación del marco institucional, la
articulación de la organización social de la producción y la coordinación de
políticas en un nuevo régimen socio-económico, un modelo de gestión pública que
facilite la construcción de una red social como organización molecular del Estado,
la ocupación y consolidación del territorio sobre la base de ejes de desarrollo y
una visión geopolítica para la integración multipolar.
Democracia representativa
Democracia participativa y protagónica
Economía rentista
Economía productiva
Disgregación social
Tejido social articulado
Concentración
Descentralización desconcentrada
Aislamiento internacional y
unipolar
Integración multipolar soberana
CAMBIO ESTRUCTURAL
En este proceso de cambio es fundamental comprender lo que sucede en el
equilibro político, en términos de la transformación del marco institucional, donde
se diseñan las nuevas reglas que requiere el funcionamiento del modelo federal
cooperativo, se promueve la participación social para viabilizar el Proyecto
7 Este balance se fundamenta en el documento: Elementos del Modelo de Desarrollo Nacional. Oficina de Planificación. Banco Central de Venezuela. Caracas. Enero.2002
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
Nacional y se generan los incentivos para la movilización social desde la
perspectiva del poder popular.
EQUILIBRIO POLÍTICO
TRANSFORMACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL
MODELO FEDERAL COOPERATIVO
Poder ComunalGabinetes Móviles
Parlamentarismo Social de Calle
II, LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO
A los fines de contextualizar a la planificación en el nuevo modelo de desarrollo,
resulta oportuno resaltar que:
• La evolución del modelo previsto en las Líneas Generales del Plan de
Desarrollo Económico y Social se concibe a partir del equilibrio de las
fuerzas y factores que intervienen en el desarrollo.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
NUEVO MODELO DE DESARROLLO
“ El nuevo modelo fundamentará su evolución en el equilibrio de las fuerzas y factores que intervienen en la multidimensionalidad del desarrollo nacional…”
FUENTE: LÍNEAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICOY SOCIAL DE LA NACIÓN 2001-2007. P.15.
• El desarrollo y los factores de su multidimensionalidad se conciben desde
la perspectiva teórica del desarrollo sostenible y, en lo concreto, desde la
perspectiva del desarrollo endógeno sustentable.
DESARROLLO SOSTENIBLE
“…impulsar el desarrollo sostenible del país, tratando de buscar una congruencia entre el crecimiento económico, la equidad social y la proteccion ambiental que permita satisfacer las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.”
FUENTE: DISCURSO PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA .MAYO.2000.
• En correspondencia con el concepto y el modelo de desarrollo se parte de
un Estado Democrático, Social, de Derecho y Justicia.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
Estado Democrático: se nutre de la voluntad de los ciudadanos, expresada libremente por los medios de participación política y social.
Estado Social: prevalecen los principios de solidaridad social y del bien común.
Estado de Justicia: comprometido con el progreso integral que los venezolanos aspiran y con el desarrollo humano que permita una calidad de vida digna.
Estado de Derecho: sometido al imperio de la Constitución y la Ley.
Estado democrático,social, de Derecho
y de Justicia
CONCEPCIÓN DEL ESTADO
A la planificación, como variable dependiente, se le determina que debe ser:
• Estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.
... El EstadoEstado, conjuntamente con la iniciativa privadainiciativa privada, promoverápromoverá el desarrollo armónicodesarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajofuentes de trabajo, alto valor agregado nacionalalto valor agregado nacional, elevar el nivel de vidaelevar el nivel de vidade la población y fortalecer la soberanía fortalecer la soberanía económicaeconómica del país, garantizando la seguridad seguridad jurídicajurídica, solidez, dinamismo, solidez, dinamismo, sustentabilidadsustentabilidad, , permanencia y equidad del crecimiento de la permanencia y equidad del crecimiento de la economíaeconomía, para lograr una justa distribución de la justa distribución de la riquezariqueza mediante una planificación estratégica planificación estratégica democráticademocrática, participativa y de consulta abierta, participativa y de consulta abierta.
Art.. 299 Constitución de la República (El régimen socio-económico)d
LA PLANIFICACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN
• Una tecnología para lograr el cambio estructural del sistema.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
LA PLANIFICACIÒN COMO ALTA POLÌTICA DE ESTADO
... tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad. Destinada a lograr su cambio estructural de conformidad con la Constitución de la República.
Fuente: ART. 2. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN.
• Construida, viable y perfectible a través de la innovación en las formas de
participación social.
PARTICIPACIÒN SOCIAL
“Se entiende por participación social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la planificación.”
FUENTE: ARTICULO N° 58. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN
En la práctica la planificación estratégica democrática, participativa y de consulta
abierta, se ha realizado bajo el siguiente esquema de trabajo:
• Desarrollo de un modo de planificación, con énfasis en el diagnóstico
participativo, el presupuesto participativo y la contraloría social.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
PLANIFICACION PARTICIPATIVA
• Diagnóstico Participativo Problemas, recursos y potencialidades.
• Presupuesto ParticipativoLógica en la distribución de los recursos públicos.
• Contraloría SocialEjercicio de corresponsabilidad.
• Articulación los esfuerzos de la planificación participativa con el Mapa
Estratégico y aseguramiento de direccionalidad y viabilidad en los
Gabinetes Móviles: regionales, estadales y comunales.
PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
•.Nuevo Mapa Estratégico
• Gabinetes Móviles
• El cálculo estratégico se expresa en un Mapa que obedece a la apreciación
de la situación y que facilita el avance incremental hacia los objetivos
estratégicos.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
NUEVO MAPA ESTRATÉGICO
• Avanzar en la conformación de la nueva estructura social.• Articular y optimizar la nueva estrategia comunicacional.• Avanzar aceleradamente en la construcción del nuevo modelo
democrático de participación popular.• Acelerar la creación de la nueva institucionalidad del aparato del
Estado.• Activar una nueva estrategia integral y eficaz contra la corrupción.• Desarrollar la nueva estrategia electoral.• Acelerar la construcción del nuevo modelo productivo, rumbo a la
creación del nuevo sistema económico.• Continuar instalando la nueva estructura territorial.• Profundizar y acelerar la conformación de la nueva estrategia militar
nacional.• Seguir impulsando el nuevo sistema multipolar internacional.
• En los Planes de Acción la articulación entre los objetivos del Mapa
Estratégico y los proyectos formulados se asegura en la Agenda al/del
Decisor - enfoque de Escogencia Estratégica- y la consistencia en el
diseño de los proyectos con la metodología del Marco Lógico.
PLAN DE ACCIÓN
Agenda del Decisor
Ficha deProyectos y Medidas
PLAN
Fuente: Ministerio de Planificación Y Desarrollo
• La coordinación básica de los planes de acción se puede visualizar a
través de la articulación entre el Mapa Estratégico, la Agenda del Decisor y
la Matriz del Marco Lógico para los proyectos; lo cual busca facilitar la
formulación del Presupuesto por Proyectos.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
Mapa Estratègico
Objetivos
ESQUEMA DE TRABAJO
Decisiones inmediatas Espacio de decisiones futuras
Escogencias Diferidas
Acciones Exploraciones Planeando contingencias
Área de Decisión/
OBJETIVOS
AGENDA
• Un concepto clave en estos esfuerzos de planificación es el de desarrollo
endógeno, se busca que la comunidad sea protagonista en la construcción
del modelo socioeconómico.
DESARROLLO ENDÓGENO
“…el desarrollo endógeno puede entenderse como un proceso de crecimiento económico y cambio estructural por la comunidad local utilizando el potencial de desarrollo que conduce a la mejora del nivel de vida de la población.”
Fuente: Vásquez Barquero
• La planificación democrática se expresa en cinco niveles en la
estructuración de los planes territoriales. Para ello, es importante pensar al
país desde la perspectiva de sistemas y tener presente que la estrategia de
desarrollo combina: a) fachadas de integración desde el punto de vista
geopolítico (caribeña, andina y amazónica), b) una dinámica regional a
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
partir de sectores dinamizadores que exigen políticas específicas, y ejes de
desconcentración (Occidental, Oriental, Orinoco-Apure, etc.).
NIVELES DE LA PLANIFICACIÒN TERRITORIAL
FUENTE: ESCUELA VENEZOLANA DE PLANIFICACIÒN
• Es bajo esta lógica que la planificación territorial intenta operacionalizar las
premisas del desarrollo sustentable y activar la participación social prevista
en las leyes de la República.
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
“El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana…”
Fuente: Art. 128. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El Sistema de Planificación Nacional tiene como productos distintos tipos de
planes, utiliza un esquema de articulación entre los planes y a sus distintas
instancias se les establece sus atribuciones y productos.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• Los distintos tipos de planes del Sistema de Planificación Nacional, se
pueden clasificar en nacionales, estadales y municipales.
DE LOS PLANES
Nacionales
Estadales y Municipales
El Plan Nacional de DesarrolloEl Plan Operativo Anual NacionalEl Plan Nacional de Desarrollo RegionalLos Planes de Desarrollo SectorialEl Plan Nacional de Desarrollo InstitucionalLos Planes Operativos de los órganos y entes de la Administración Pública
El Plan Estadal de DesarrolloEl Plan Municipal de Desarrollo
• En el Sistema de Planificación Nacional se integran los distintos tipos de
planes, en atención a sus dimensiones: nacional, institucional, sectorial y
territorial.
INSERCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO EN EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN
Plan Nacional de Desarrollo
Plan de Inversiones Públicas
Plan Plurianualde Presupuesto
Plan OperativoAnual Nacional
Presupuesto Anual
Plan Nacionalde OrdenamientoTerritorial
Planes sectoriales
Plan de Ordenamiento Regional
Planes de Ordenamiento Urbanísticoy Desarrollo Urbano Local
Plan Nacional de Desarrollo Regional
Plan de Desarrollo Regional
Plan Estadal de Desarrollo
Plan Municipal de Desarrollo
Fuente: Ministerio de Planificación y Desarrollo
Plan de Desarrollo Institucional
Plan de Desarrollo Sectorial
Plan Operativo Sectorial
Dimensión Institucional
Dimensión Sectorial
Dimensión Territorial
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• Las atribuciones y productos de las instancias responsables del Sistema de
Planificación Nacional8, son los que continuación se señalan:
Instancias
Atribución
Producto
Presidente de la República
Asamblea Nacional
(Aprobación)
-Formular-Dirigir
-Líneas Generales y
Plan Nacionalde Desarrollo
(PNDES)
Vicepresidencia/
Consejo Federal de Gobierno
-Coordinar-Apoyar
-Plan Nacional de Desarrollo:
• Regional (PNDR)
• Institucional (PNDI)
Ministerio de Planificación y
Desarrollo/ Organismos de Desarrollo
Regional
-Elaborar-Coordinar
-Dar seguimiento
-PNDES-POAN-PNIP-PNDI-PNDR
OrganismosAPN
/Gabinetes
Ministeriales
-Elaborar-Ejecutar-Realizar
seguimiento de la ejecución
-Plan Nacional deDesarrollo Sectorial
-Plan Operativo Anual-Presupuesto
Gobernaciones/Consejo de
Planificacióny Coordinación
de PolíticasPúblicas (CPCPP)
-Elaborar-Ejecutar-Realizar
seguimiento-Apoyar
Plan Estadalde Desarrollo (PED)
Alcaldías/Consejo Local
de Planificación
Públicas (CLPP)
-Elaborar-Ejecutar-Realizarseguimiento-Apoyar
Plan Municipalde Desarrollo
(PMD)
Fuente: Ministerio de Planificación y Desarrollo
CUADRO RESUMEN-SISTEMA DE PLANIFICACIÓN NACIONAL
Teniendo en cuenta los elementos señalados, en este acápite, la manera utilizada
para integrar los conceptos fundacionales, según la Escuela Venezolana de
Planificación; valga decir: socialismo, desarrollo endógeno sustentable, planificar y
proyecto nacional, es la siguiente:
8 Dos atribuciones de relevancia para el Sistema de Planificación Nacional, establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son: el Presidente de la República debe formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecución (Art. Nº 236) y la Asamblea Nacional debe aprobar las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, en el transcurso del tercer trimestre del primer año de cada período constitucional (Art. Nº 187).
19
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
CONCEPTOS FUNDACIONALES
Socialismo(con economía social)
Desarrollo endógenosustentable
Planificar
ProyectoNacional
El objetoPARA la acción
Para Transformar la realidad
Teorías sustantivasy procesales combinadas
Teorías DE la planificación:Procesos, técnicas, métodos
Teorías procesales
Teorías sustantivas
Teorías EN la Planificación: el deber ser Nacional, estadal y municipalbolivarianos
Fuente: Escuela Venezolana de Planificación
II. LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA El contexto de la planificación en el nuevo modelo de gestión pública, se puede
describir en atención a tres niveles de trabajo que faciliten ordenar la información
respectiva:
Nivel I: Coordinación Macroeconómica
• La coordinación en el macro-proceso de la planificación y gestión pública se
fundamenta en la articulación de “productos”, tales como: un Proyecto
Nacional, un Marco Plurianual del Presupuesto9, un Acuerdo Anual de
Políticas, Planes Operativos y Presupuesto por Proyectos10, entre otros.
Las relaciones de coordinación se pueden visualizar de la siguiente
manera:
9 Es la expresión cuantitativa de la planificación financiera para un período de tres años, con el objeto de contribuir a la disciplina fiscal. 10 Ver artículo Nº 2 y Nº 7. Reglamento Nº 1. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
20
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
Lineamientos Formulación
Presupuestaria
Plan Operativo
LeyEndeudamiento
AcuerdoAnual
Plan de
Desarrollo
Ley Marco
PlurianualPresupuesto
COORDINACIÓN
Ley de Presupuesto
Gasto Operativos
del BCV
Ley de Presupuesto
Plan Operativo Anual
Acuerdo Anual de Política
Proyectos
Proy. de Ingresos
y Gastos BCV
Presupuesto Consolidado
Presupuesto por Proyectos
• Las políticas públicas, son el resultado de acuerdos entre jugadores, que
operacionalizan la coordinación11; el cual se fundamenta en Planes y en lo
que se denomina un Programa económico-financiero que tiene áreas bien
diferenciadas. Por ejemplo, el Acuerdo Anual de Políticas incluye las
siguientes áreas: la fiscal, la monetaria y la cambiaria (ver figura siguiente).
¿Qué significa esto?, que la estrategia monetaria en un contexto de
coordinación también precisa acuerdos respecto al Programa que sustenta
al Acuerdo Anual de Políticas.
11 Entre las reglas macro-fiscales que la operacinalizan se encuentran: el Marco Plurianual, el Acuerdo Anual de Políticas y los Fondos (Ejemplo: FONDEN).
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
ESTRATEGIA MONETARIA
Acuerdo Anual
Programa Económico-Financiero
Fiscal Monetario Cambiario
Coordinación
Estrategia Monetaria
Nivel 2: Planificación y Coordinación de Políticas Públicas
• Las instituciones de los niveles estadal, municipal y nacional involucrados
por ley en los respectivos procesos de planificación pública se agrupan en
un Sistema de Consejos y Gabinetes. Ejemplos: Consejo Federal de
Gobierno, Consejo de Ministros, Gabinete Sectorial, Consejos de
Planificación y Coordinación de Políticas públicas.
22
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
CONSEJOS DE PLANIFICACIÒN Y COORDINACIÒN DE POLÌTICAS
PÙBLICASOrganización y funcionamiento:
• Estadal (Art. 166)• Local (Art.182)• Federal de Gobierno (Art. 185)
Cambio y Reforma de la Estructura Gubernamental.
FUENTE: CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
• Los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas están
interrelacionadas y requieren de una comunicación y coordinación
permanente entre ellos. Cada Consejo tiene su alcance y atribuciones
definidas en las Leyes respectivas. Por ejemplo, para el Consejo Local de
Planificación Pública se establece:
CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACIÒN PÙBLICA
Corresponde … asegurar la coordinación y participación social en la elaboración y seguimiento del Plan Municipal de Desarrollo, de los programas y acciones que se ejecuten en el municipio, y garantizar que los Planes Municipales de Desarrollo estén debidamente articulados con los Planes Estadales de Desarrollo
FUENTE: ARTÍCULO N°.27. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN
• En la base del Sistema de Consejos de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas, se encuentran los Consejos Comunales que deben
asegurar la consolidación del poder popular y a los cuales se les establece
por ley ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos
orientados hacia una sociedad de equidad y justicia social. Para lo cual, se
23
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
deben articular las organizaciones comunitarias tales como: las mesas
técnicas de agua, comités de tierra, comités de vivienda, etc.
CONSEJOS COMUNALES
“…en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social”.
FUENTE: ARTÍCULO N°. 2. LEY DE LOS CONSEJOS COMUNALES
• El esquema de funcionamiento de los Consejos Comunales elimina la
intermediación de las Alcaldías y Gobernaciones12, y supone una nueva
estructura organizativa para el logro de sus objetivos.
CONSEJOS COMUNALES
Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas(Asamblea Constituyente)Fondo de
Nacional de los Consejos Comunales (Servicio autónomo sin personalidad jurídica-Ministerio de Finanzas)
Comisión Presidencial del Poder Popular
Consejo Comunal
Órgano EjecutivoUnidad de Gestión Financiera (Banco Comunal-Cooperativa)Unidad de Contraloría Social
Sistema Nacional de Planificación
Consejo Local
Comisión Especial de la Asamblea Nacional
12 En los decretos iniciales preparados para el gobierno de transición, por el movimiento político que lideriza el Presidente de la República, las Alcaldías y Gobernaciones se asumen como un mecanismo de reproducción del sistema. VER: MRB-200. Programa de Gobierno. 4F. Año 1992.
24
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• Los Estados y los Municipios pueden descentralizar y transferir a las
comunidades y grupos vecinales organizados servicios a los fines
consolidar una gestión compartida y fortalecer los mecanismos que requiere
el poder popular.
GESTION COMPARTIDA
“La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:..”
FUENTE; ARTICULO N° 184. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
Nivel 3: Administración Pública Nacional
• La participación en los asuntos públicos es un derecho político consagrado
en la Constitución y es el medio necesario para lograr el protagonismo del
pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública.
En el artículo. 62 de la Carta Magna se establece: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”
DERECHOS POLÍTICOS
25
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece
que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se
fundamenta en un conjunto de principios para el ejercicio de la función
pública.
“La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a ley y al derecho”.
Fuente: Art. 141. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
GESTIÓN PÚBLICA
• Los órganos y entes de la Administración Pública deben cumplir con un
conjunto de principios que rigen su funcionamiento planificado, el control
de la gestión, la utilización de los recursos, la adecuación de medios a
fines, la simplicidad organizativa y la coordinación interinstitucional.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Principio de funcionamiento planificado y control de la gestión y de los resultados: el funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, metas y estrategias que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados (Art. 18 ).Principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas fijados (Art. 19 ). La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por el Presidente de la República, por el gobernador, el Alcalde según sea el caso.
FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
• Los principios buscan orientar la transformación de los órganos y entes de
la Administración Pública y pre-definir parámetros para los órganos de
planificación, control y auditoria de gestión.
Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (Art. 20).
Principio de suficiencia, racionalidad y adecuación de los medios a los fines institucionales (Art. 21).
Principio de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares (Art. 22)
Principio de coordinación para mantener su orientación institucional de conformidad con la Constitución … (Art. 23).
FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
• El nuevo modelo de gestión busca que la Administración Pública este al
servicio de los ciudadanos y para ello debe transformar sus prácticas en
términos de una gestión por resultados y crear las condiciones
organizacionales para una gestión pública transparente.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA
• Administración al Servicio de los Ciudadanos• Gestión por Resultados• Simplificación de Trámites• Presupuesto por Proyecto• Auditorias Integrales• Rendición de Cuenta• Contraloría Social
Cambio Organizacional
• En el proceso de cambio de la Administración Pública Nacional se intenta
articular tres actores clave: el ente público, la autoridad política y la
sociedad, a través de la interacción de procesos orientados a resultados,
rendición de cuenta13 y participación social.
13 En términos de los contrapesos institucionales es de suma importancia la rendición de cuenta y el balance de le ejecución presupuestaria que el Poder Ejecutivo debe presentar a la Asamblea Nacional, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual. Ver artículo Nº 315 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
AUTORIDAD POLÍTICA
AUTORIDAD POLÍTICA
SOCIEDADSOCIEDAD
ENTE PÚBLICO
ENTE PÚBLICO
A S
E
PROCESOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS
PROCESOS ORIENTADOS A RESULTADOS
PROCESOS DE PARTICIPACIÓN
ADMINISTRACIÒN PÙBLICA NACIONAL(PROCESO DE CAMBIO)
Fuente: Vice Ministerio de Planificación y Desarrollo del MPD.
• El proceso de cambio busca que la direccionalidad de la gestión, la
corresponsabilidad en la gestión y la contraloría social aseguren los
resultados esperados en la planificación institucional y en los presupuestos
por proyectos respectivos.
RENDICIÓN DE CUENTAS
(Autoridad Política)
PARTICIPACIÓN
(Sociedad)
GESTIÓN POR RESULTADOS
(Ente Público)DIRECCIONALIDAD
DE LA GESTIÓN CORRESPONSABILIDAD
CONTROL SOCIAL
Planificación (Proyectos
ADMINISTRACIÒN PÙBLICA NACIONAL(PROCESO DE CAMBIO)
Fuente: Vice Ministerio de Planificación y Desarrollo del MPD.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• En este proceso de cambio de la Administración Pública Nacional es de
suma importancia el papel asignado a la Vicepresidencia de la República en
la evaluación de los resultados de las políticas públicas adoptadas por el
poder ejecutivo, para lo cual deben crearse los dispositivos y
procedimientos necesarios para asegurar el control de la gestión pública.
RESULTADOS DE LAS POLÌTICAS
“… dirigir y coordinar el proceso de evaluación de resultados de las políticas públicas adoptadas por el Ejecutivo Nacional e informar de ello al Presidente de la República”.
(Artículo 49, numeral 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública)
• En lo relativo al control del sector público se encuentran dos órganos
rectores: a) la Superintendencia Nacional de Auditaría Interna que depende
de la Vicepresidencia de la República y la cual se encarga del sistema de
control interno del sector público; y b) la Contraloría General de la
República, que es parte integrante del Poder Ciudadano, la cual se encarga
del sistema de control externo del sector público.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
… cuyo órgano rector es la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, comprende el conjunto de normas, órganos y procedimientos de control, integrados a los procesos de la administración financiera así como la auditoria interna. El sistema de control interno actuará coordinadamente con el Sistema de Control Externo a cargo de la Contaloría General de la República, tiene por objeto promover la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos, el acatamiento de las normas legales en las operaciones del Estado, la confiabilidad de la información que se genere y divulgue sobre los mismos; así como mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos del Estado y garantizar razonablemente el cumplimiento de la obligación de los funcionarios de rendir cuenta de su gestión. (Art. 5)
FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO
SISTEMA DE CONTROL INTERNO DEL SECTOR PÚBLICO
• La transformación de la Administración Pública Nacional exige que su
sistema de control interno facilite la verificación de: el servicio a la
ciudadanía, los resultados de la gestión, la simplificación de trámites, los
mecanismos de rendición de cuenta, la transparencia de la gestión, etc.
CONTROL INTERNO
“ Es un sistema que comprende el plan de organización, las políticas, normas asícomo los métodos y procedimientos dentro de un ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas”.
Fuente: Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el SNCF (Art. 35)
Al concebir el Estado-Nación como un sistema nos encontramos que el Proyecto
Nacional en marcha busca transformar las relaciones Estado-Sociedad –Territorio
-Entorno, y en ese marco la Administración Pública Nacional (APN) debe cambiar
de manera radical la forma de relacionarse con los ciudadanos y con la sociedad,
y tanto el Sistema Nacional de Planificación como los Consejos de Planificación y
Coordinación de Políticas Públicas están concebidos en función del Proyecto
31
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
Nacional previsto en la Constitución. Resulta oportuno señalar que es en este
contexto donde se inscribe la recién creada Escuela Venezolana de Planificación.
SISTEMA
TERRITORIO
APNI
AG
SOCIEDAD
AP
ESTADO/NACIÓN
INST. ESTADO
INTERVENCIÓNCONTROL SOCIAL
ENTORNO(SITEMA MUNDIAL)
Fuente: SNA. Programa de Formación de Luchadores Sociales.
Ahora bien, teniendo como marco de referencia estratégico, lo señalado
anteriormente, podemos visualizar e interpretar que los cinco grandes motores de
la revolución14 lo que buscan es acelerar la ejecución de las líneas
transformadoras del Proyecto Nacional: Primer motor. Ley Habilitante: Vía directa
al socialismo; Segundo motor. Reforma Constitucional: Estado de derecho
socialista; Tercer motor. Moral y Luces: Educación con valores socialistas;
Cuarto motor. La nueva geometría del poder: El reordenamiento socialista de la
geopolítica de la nación; y Quinto motor. Explosión del Poder Comunal:
Democracia protagónica, revolucionaria y socialista.
IV. REFLEXIONES Y LECCIONES APRENDIDAS
14 Anunciados por el Señor Presidente de la República en Alocución al País.2007.
32
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
En esta parte del trabajo, luego de “armar la trama” e identificar sus “aspectos
centrales” - acápites anteriores-, procederemos a una apreciación situacional
que incluya las reflexiones y lecciones aprendidas.
En el Proyecto Nacional se combinan los elementos de la teoría “de” y
“en” la planificación.
• En el diseño del Plan de Desarrollo de la Nación se encuentran presente los
problemas identificados en los planes anteriores, tanto en los métodos como
en lo organizativo15, registrándose el cambio más resaltante a nivel de los
propósitos cuando se concibe al Plan como un Proyecto Nacional, que en el
contexto de la Constitución, persigue la transformación estructural del
sistema.
• Desde el punto de vista de la teoría “de” la planificación se encuentran
presente en las fuentes analizadas los planteamientos, entre otros, de: István
Mézaros sobre la necesidad de la planificación en el socialismo; Oscar
Varsavsky sobre el diseño de Proyectos Nacionales; Carlos Domingo sobre
el cambio estructural en un sistema, John Friend y Jonatahan Rosenhead
sobre la planificación en condiciones de complejidad, incertidumbre y
conflicto; y los planteamientos de Jorge Giordani sobre los planes
corporativos de PDVSA y sobre la transición socio-política de Venezuela al
socialismo.
• En lo que respecta a la teoría “en” la planificación se encuentran
planteamientos sobre el socialismo, en especial, en los discursos del Señor
Presidente de la República y en los escritos de los Centros de Formación
Ideológica; no así en los Planes y Leyes que rigen la República. Igualmente,
la utilización de los planeamientos teóricos de la economía social en el
cambio de la organización social de la producción: sistema micro-financiero,
15 Ver López, J. Planificación y Gestión Pública. CENDES. 2006.
33
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
empresas cooperativas, cogestión, empresas de producción social, etc. Las
teorías sobre el desarrollo endógeno se utilizan como un elemento
fundamental de la transición hacia el socialismo tanto en el diseño de los
Planes Territoriales como en la concepción de los Núcleos de Desarrollo
Endógeno. En el Proyecto Nacional se combinan los elementos de la teoría
“en” y “de” la planificación.
El socialismo como “teoría sustantiva” está ausente en la Constitución y en el
Plan de Desarrollo.
• El socialismo como teoría sustantiva del Proyecto Nacional no se encuentra
considerado ni en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
y mucho menos en las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación 2001-2007. Lo cual plantea una serie de interrogantes
cruciales, tales como: ¿El sistema está transitando de un capitalismo
rentístico a un socialismo rentístico, un capitalismo de Estado, etc.? ¿Cuáles
son los parámetros que permiten comprobar que se esta dando un cambio
estructural en el sistema? ¿Cómo se puede saber que se ha alcanzado una
transformación estructural del sistema que guarda correspondencia con el
Proyecto Nacional? ¿Cuáles son los vínculos entre socialismo y nacionalismo
en el Proyecto Nacional?
La transición hacia el socialismo adolece de medios de verificación en la
práctica.
• La teoría sustantiva del Proyecto Nacional, en lo que respecta a la transición
hacia el socialismo, debería disponer de medios de verificación que faciliten
el comprender si efectivamente el sistema está dejando de ser un capitalista
rentístico de Estado o sí, por el contrario, se está transformando en un
34
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
16socialismo sostenible y viable en el tiempo . Para lo cual, se hace necesario
conceptualizar y establecer las dimensiones clave de ambos sistemas,
determinar los medios de verificación de la transición en cada dimensión y
luego proceder a su verificación en la práctica.
La Investigación de lo que suceda en el terreno de la significación del cambio
social va más allá de su expresión numérica.
• El cambio estructural previsto en las Líneas Generales del Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Nación, no puede ser analizado a
partir, simplemente, de las cuentas nacionales y de los indicadores
macroeconómicos. La premisa básica es que un equilibrio no es
equivalente a una igualdad contable. Por lo cual, al confundirse crecimiento
económico con cambio social, se puede estar utilizando a los modelos
macroeconómicos como criterio de validación, presentándose varias
dificultades: 1) en este tipo de modelos se considera “estable” la estructura
del sistema, al realizar las simulaciones respectivas, y no se considera la
premisa del cambio estructural; 2) los planteamientos e investigaciones
teóricas que soportan a estos modelos no guardan correspondencia con
las premisas del Proyecto Nacional, 3) no se puede decidir simplemente
con el criterio del nivel numérico de las variables; se debe tener presente
que a pesar de que en un modelo la expresión sobre la conectividad de las
variables es numérica, ello no supone que su fin sea la precisión
cuantitativa en sí misma. Esta es una necesidad del “rigor lógico”. Lo que
está en juego es sí las cifras permiten sistematizar la investigación
cualitativa de lo que suceda en el terreno de la significación del cambio
social.
16 Ver los argumentos de Asdrúbal Baptista (2006) sobre la inviabilidad del capitalismo rentístico, en: El Capitalismo Rentístico. Elementos cuantitativos de la economía venezolana. Revista CENDES. Universidad Central de Venezuela. Caracas.
35
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
Todo cambio institucional demanda de cambios organizacionales
significativos.
• El régimen socio-económico previsto en el Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación y vigente en la Constitución Bolivariana de la República
ha provocado un cambio institucional y en consecuencia demanda de
cambios organizacionales significativos. No obstante, el arquetipo
organizacional que caracteriza a la administración pública sigue sin sufrir
modificaciones en su naturaleza. Ejemplos:1) los procesos de coordinación
de compromisos se siguen enfrentado sin las herramientas, los métodos
compartidos y las reglas claras, propias del trabajo colaborativo y de la
gestión del conocimiento para la acción; 2) el esquema de funcionamiento
interno es predominantemente: clientelar, burocrático17, piramidal y bajos
niveles de transparencia en la gestión18; 3) los sistemas de control interno
no proporcionan los medios de verificación necesarios para evaluar lo que
exigen las leyes, en términos de la transparencia de una gestión por
resultados y al servicio de los ciudadanos. Por otra parte, los cambios más
significativos se registran a nivel de la nueva institucionalidad, que en
algunos casos facilita la coexistencia de organizaciones paralelas que se
diseñan sobre la base de la relación líder-masa, y cuyos resultados, por lo
general, no son factibles de alcanzar desde los Ministerios existentes dada
la naturaleza y objetivos a lograr en lo político (ejemplo; las misiones en
educación); lo cual expresa la tensión entre lo constituido y lo emergente
en el sistema.
17 Unas de las principales trabas de la Revolución Bolivariana, según el Señor Presidente de la República, es el “burocratismo”. Ver documento que se distribuye en la Administración Pública, de Ernesto “Che” Guevara. “Contra el Burocratismo” Colección Ideas Claves. Ministerio de Comunicación e Información Caracas. 2006. 18 Según el Dr José Vicente Rangel, Ex -Vicepresidente de la República, al expresar sus reflexiones sobre la gestión pública, señala: “ … la corrupción es la institución más poderosa del país… tiene una enorme capacidad de reciclarse y es un hecho no sólo económico sino social, cultural. Siempre se proyecta a través de los gobiernos, y la nueva corrupción reemplaza rápidamente a la nueva, y el caldo de cultivo es la impunidad, porque las instituciones no actúan adecuadamente”. Revista Clímax. Edición N° 14. P.26.Caracas. 2007.
36
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
La planificación sigue teniendo un poder racionalizador de las propuestas
societales.
• A la planificación se le sigue dando un poder racionalizador de las
propuestas societales y no se ha explorado su capacidad para generar
contextos que faciliten la formación de las políticas y acuerdos cónsonos
con el convivir en democracia. Por ejemplo, el Acuerdo Anual de Políticas
no se puede reducir a la simple coordinación técnica entre el Ministerio de
Finanzas y el Banco Central de Venezuela. Ello hace que se diseñen
Acuerdos Anuales de Políticas, para cumplir con las leyes, que luego se
dejan sin efecto y lo cual trae como consecuencia que tanto el Ministerio de
Finanzas y el Banco Central no se hagan responsable de los niveles de
inflación y muchos menos de la coordinación macroeconómica. En
consecuencia, no se pueden aplicar las sanciones previstas en la ley y
realizar las rendiciones de cuenta de los resultados del Acuerdo Anual de
Políticas ante la Asamblea Nacional. Al quedar la ley para estos casos
como mera formalidad, entonces, se desdibujan los pesos y contrapesos
que deben asegurar la gobernabilidad económica, y sólo se asegura el
“aparente” funcionamiento del esquema de coordinación a través de los
hombres clave de la “revolución institucionalizada”19.
La Planificación estratégica democrática es por definición plural y se
fundamenta en una participación social activa en la formación de las
políticas públicas y de los proyectos de acción.
• La Planificación estratégica democrática, requiere que la participación
social se fomente no sólo en la ejecución de proyectos específicos, sino
también a nivel de las decisiones, la ejecución y el control de las políticas
públicas. Una forma de verificar los avances en este sentido, es
19 Expresión utilizada por el Señor Presidente de la República, en el sentido de que la revolución se ha institucionalizado. Fuerte Tiuna. 2006.
37
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
preguntarnos: ¿Cómo se articulan, efectivamente, los mecanismos de la
planificación participativa en el Sistema Nacional de Planificación? ¿Cuáles
de las instancias previstas para la Planificación y Coordinación de las
Políticas Públicas están funcionando en correspondencia con lo establecido
en las leyes respectivas? ¿Por qué no se ha instalado el Consejo Federal
de Gobierno? ¿Cuáles instancias están contribuyendo, de manera efectiva,
a la consolidación de una democracia participativa y protagónica?
Recordemos que las instancias previstas son las siguientes: 1 Consejo
Federal de Gobierno, 24 Consejos Estadales de Planificación, 335
Consejos Locales de Planificación y aproximadamente unos 55.000
Consejos Comunales.
La formación de políticas públicas requiere la construcción de espacios
democráticos.
20*• Las unidades de apoyo a los decisores continúan utilizando herramientas
y un lenguaje que no reconoce la naturaleza de los sistemas complejos,
los procesos de formación de las políticas en situaciones de poder
compartido y que la construcción de viabilidad política no es exógena al
proceso de adopción de decisiones21. En definitiva, la formación de las
políticas públicas requiere de la construcción de espacios democráticos
para que efectivamente se concrete la participación social del pueblo como
sujeto de la transformación. Así, por ejemplo, los Consejos de Planificación
y Coordinación de Políticas Públicas requieren de: 1) centros de
información y laboratorios de proyectos que contribuyan a la
fundamentación de las decisiones, 2) facilitadores de procesos para la
20 Un esfuerzo positivo en modificar estas prácticas es la utilización en casos concretos, ejemplo: situación especial del Estado Vargas, de los aportes de la planificación bajo presión en el Ministerio de Planificación y Desarrollo. 21 Salvo excepciones, como es el caso del Ministerio de Planificación y Desarrollo donde se registra la aplicación de técnicas tales como: mapas conceptuales, jerarquía y prioridades, escenarios en la evaluación de las decisiones de gobierno. Un ejemplo, es la aplicación de la técnica de jerarquías y prioridades al Programa Económico y Social 2004-2006.
38
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
formación de las políticas públicas en el contexto de una democracia
participativa y protagónica, 3) investigaciones sobre las teorías sustantivas
y procesales de la planificación en las situaciones concretas del país. Es en
estos aspectos donde los aportes de la Escuela Venezolana de
Planificación, como una dependencia del Ministerio de Planificación y
Desarrollo22,, puede contribuir de manera significativa a la formación de
planificadores- en el sentido amplio de los ciudadanos - para la pluralidad y
la convivencia democrática; lo contrario es simplemente utilizar a la
planificación más que por su utilidad como “tecnología”, como una
herramienta para “socializar” una determinada ideología y para promover
esquemas de trabajo, desde la planificación, coherentes con el mapa de
acción del Estado intervencionista del sistema.
No se utilizan adecuadamente los métodos seleccionados para estructurar
la acción pública.
• Los esfuerzos del Ministerio de Planificación y Desarrollo por consolidar la
utilización del enfoque de Escogencia Estratégica23 en el sector público, y la
decisión del Ministerio de Finanzas por aplicar el Presupuesto por
Proyecto24, se han encontrado con la dificultad de que las prácticas
organizacionales privilegian la utilización de las técnicas de estos enfoques
como simples formatos para el registro de información. Es decir, no se
utilizan como los métodos adecuados para estructurar la acción pública.
Así, por ejemplo, la “Ficha Única de Proyecto”, en la actualidad, es la 22 En este punto resulta de interés lo señalado por la Dra. Hebe Vesuri en relación a la creación y adscripción del CENDES: ”El hecho de estar ubicado en un medio universitario y no ser una dependencia estatal, le dio un mayor margen de autonomía que el que hubiera tenido si hubiera sido una escuela de cuadros en el Ministerio de Planificación, y permitió el surgimiento de un pensamiento crítico ligado a la gestación y desarrollo del enfoque de la dependencia, y a pensar en la necesidad de la transformación del Estado y la sociedad para producir los cambios sociales que se percibían como necesarios para alcanzar sociedades más equitativas y con más espacios de libertad”. Ver Darwich, G. (2005) Pensamientos Plurales. Orígenes de los Estudios del Desarrollo. P. 11. CENDES.UCV. Caracas. 23 Friend, J. & Hickling. A. Planning Under Pressure. The Strategic Choice Approach. England. Pergamon Press. 1987. 24 Ministerio de Finanzas. Presupuesto por Proyecto. Documentos Presupuestarios. ONAPRE. República Bolivariana de Venezuela. Caracas. Abril. 2005..
39
Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
principal herramienta utilizada por los organismos públicos y no la Agenda
del Decisor, como lo exige el enfoque de escogencia estratégica.
En la gobernabilidad económica hay que combinar calidad de las políticas
con estructuras institucionales.
• Desde la perspectiva de la gobernabilidad económica, es un error
concentrarse sólo en la calidad de las políticas y olvidarse de las
estructuras institucionales que son más adecuadas para que los mercados
sean eficientes. La reestructuración de los marcos institucionales debe ser
vista desde la perspectiva de la eficiencia de la adaptación del sistema
socio-económico a los cambios de su entorno. Como bien los señala
North25, existe una clara diferencia entre crecimiento económico y cambio
económico.
El nuevo modelo relacional demanda un cambio profundo de los procesos,
dinámicas y esfuerzos institucionales de información y seguimiento de la
acción pública.
• En atención a que el pueblo puede y debe: 1) Participar en la formulación
de las políticas públicas, haciendo propuestas para la reforma o creación de
leyes, 2) Ejecutar las políticas públicas que el mismo ha planteado y
formulado, y 3) Ejercer la contraloría social, propiamente dicha, de la
gestión pública. Ello significa, en el modelo relacional un cambio profundo ,
el cual hace que26:
• Los diputados dejen de ser representantes, como era el modelo
de la democracia representativa, para ser voceros de una
democracia protagónica y participativa. Lo cual busca su 25 North, D.:Op Cit. 26 Planteamientos basados en los papeles de trabajo de la Oficina de Investigación y Desarrollo de la Asamblea Nacional.2006.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
expresión en el parlamentarismo social de calle: Proceso de
convocar a la gente en asambleas de ciudadanos permanente,
a los efectos de recibir las propuestas, las angustias, las
inquietudes y las denuncias que tenga la población
• En el nuevo modelo de Estado las relaciones cambien y el flujo
de poder ahora lo tiene el pueblo, y, por ende, las decisiones
que se adopten son obligatorias para los órganos del Estado.
Para ello, debe registrarse una mayor apertura por parte de la
administración pública y lograrse una mayor articulación con
los órganos del Ejecutivo, a nivel nacional, estadal y municipal.
• Los Consejos Comunales y las Oficinas Parlamentarias,
empiecen a dar las directrices que deben ser consideradas por
los entes adscritos a la administración pública nacional. Para
ello deberán, entre otras prioridades: a) Recoger, sistematizar y
dar seguimiento a las demandas, consultas o sugerencias que
los ciudadanos formulen, de forma individual o colectiva; b)
Canalizar las sugerencias, iniciativas y propuestas hacia las
instancias correspondientes encargadas de su procesamiento
político e institucional; c) Facilitar la participación popular y
control social de los asuntos públicos ; d) Realizar eventos de
formación que contribuyan a mejorar las formas de participación
del pueblo en las decisiones a adoptar,. a la educación cívica
permanente y a la educación en la calle; y e) Administrar la
comunicación con las organizaciones populares y organismos
públicos de cada Estado, en especial, en los temas referidos al
control y transparencia de la gestión pública, así como a los
programas educativos y denuncias de las radios comunitarias.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• Todo lo anterior demanda de esfuerzos institucionales en
términos de: a) Sistemas de seguimiento de la gestión pública y
de las agendas de asuntos prioritarios (agenda del decisor); b)
Sistemas de información, monitoreo y seguimiento de las
demandas, consultas o sugerencias de las comunidades (Salas
de Situación27 y Salas de Control); c) Redes de conocimiento
para la investigación y desarrollo legislativo y los procesos de
planificación participativa; d) Redes de participación para la
organización popular; y e) Escuelas para la educación cívica
permanente.
La nueva geometría espacial debe ser evaluada respecto a los cambios
estructurales que supone la ocupación del territorio y el modelo productivo.
• En términos de la nueva geometría espacial se hace necesario evaluar de
manera exhaustiva la ubicación en el territorio de los Núcleos de Desarrollo
Endógeno y sus vínculos con las Zonas Especiales y los Ejes de
Desarrollo, a los fines de determinar cuál es el tipo de patrón de ocupación
que se está dando en concreto en el territorio y si efectivamente está
cambiando el patrón de ocupación que ha caracterizado el desarrollo del
país. Por otra parte, se debe evaluar si se están dando los
encadenamientos productivos que supone la consolidación de los Núcleos
de Desarrollo Endógeno y, en especial, el cambio estructural del modelo
productivo desde la perspectiva de la participación protagónica de las
comunidades.
El cambio requiere de nuevos mapas de acción en el sujeto protagonista de
la transformación.
27 Entendidas en su “arquitectura” como los esfuerzos que adelanta la Secretaría General de Seguridad y Defensa de la Nación.
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Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007
• En las conversaciones y en la construcción de narrativas en el ejercicio del
liderazgo del proceso de transformación, por el Presidente de la República,
ha sido determinante la utilización de las redescripciones
representacionales28 como palanca del cambio para afectar los
pensamientos, sentimientos y conductas de las personas. En este sentido,
el cambio en las estructuras requiere de nuevos mapas de acción en el
sujeto protagonista de la transformación (el pueblo, no una clase
determinada), de lo contrario se reproducirán las estructuras que
determinan y condicionan al sistema. Por ejemplo, desde la perspectiva del
cambio estructural del sistema y de los mapas de acción del sujeto de la
transformación: ¿Cuáles serían las diferencias entre un capitalismo
rentístico y un socialismo rentístico?
• Por último, es bastante probable que con la reforma de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela29 y de las leyes respectivas se
transformen ciertos organismos clave, tales como: la Asamblea Nacional,
la Contraloría General de la República, el Banco Central de Venezuela30,
en virtud de que no se puede articular su actual forma de funcionamiento a
la nueva naturaleza y lógica del sistema.
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