สมมนาวชาการประจาป 2553

BOT Symposium 2010

ความทาทายของนโยบายการคลง: สความยงยนและการขยายตวทางเศรษฐกจระยะยาว

Toward fiscal sustainability and long-term economic growth: what are the challenges ahead?

สรจต ลกษณะสต พสทธ พวพนธ จารพรรณ วานชธนนกล คธาฤทธ สทธกล อทมพร จตสทธภากร และจงกล คาไล 1

สายนโยบายการเงน ธนาคารแหงประเทศไทย สานกงานเศรษฐกจการคลง กระทรวงการคลง

กนยายน 2553

บทคดยอ

ในทศวรรษหนามการคาดการณวากลมประเทศในภมภาคเอเชยจะเปนหวจกรหลกในการขบเคลอนเศรษฐกจโลก เงนทนไหลเขาเพอการลงทนและการแขงขนทางเศรษฐกจในภมภาคเอเชยจงมแนวโนมทจะเพมสงขน ซงอาจเปนทงโอกาสทจะไดรบประโยชนและปจจยเสยงทสรางความผนผวนตอภาวะเศรษฐกจของประเทศในภมภาคดวยเชนกน ประเทศไทยจงจาเปนตองเตรยมความพรอมในการดแลใหเศรษฐกจสามารถขยายตวไดในระยะยาว สามารถรองรบการเปลยนแปลงดงกลาวและแขงขนกบนานาประเทศได พรอมกบแกไขปญหาดานโครงสรางตางๆ ทอาจเปนขอจากดตอการเจรญเตบโตในอนาคต

แมในปจจบนหนสาธารณะตอ GDP ของไทยยงอยในระดบทไมเปนปญหา แตความสามารถในการรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจ (shocks) ทอาจเกดขนในอนาคตยงคงเปนประเดนสาคญทตองระมดระวงในการบรหารการคลงในระยะตอไป งานศกษานไดเสนอแนะแนวนโยบายการคลงของไทยในอก 10 ปขางหนา 3 ขอ คอ 1) เพมการลงทนในโครงสรางพนฐานและสาธารณปโภคอกรอยละ 3.5 ของ GDP ตอป โดยตองทาใหเกดโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP) อยางเปนรปธรรมและสงผลในทางปฏบต 2) เพมประสทธภาพการใชจายดานสวสดการและจดสรรใหตรงกลมเปาหมาย เพอสรางโอกาสในการเพมรายไดใหแกประชาชนและลดความเหลอมลา และ 3) การปฏรปโครงสรางภาษ ทงหมดน ยงรอเวลานานจะยงสรางภาระใหแกคนรนหลง

ผเขยนขอขอบพระคณ ดร.บณฑต นจถาวร คณสาธต รงคสร คณไพบลย กตตศรกงวาน คณสชาต สกการโกศล คณเมธ สภาพงษ ดร.ทตนนท มลลกะมาส ดร.ทรงธรรม ปนโต ดร.เอกนต นตทณฑประภาศ คณวฒพงศ จตตงสกล คณคงขวญ ศลา และคณสธรตน จรชสกล ทใหขอคดเหนและขอเสนอแนะทเปนประโยชนอยางยง รวมทงขอขอบคณเจาหนาทกรมสรรพากร ทมสถตการคลง ทมวเคราะหการคลง ธนาคารประเทศไทยทใหการสนบสนนดานขอมลในการวเคราะหเปนอยางดยง และขอขอบคณสาหรบทกกาลงใจทชวยสนบสนนใหงานวจยนสาเรจลงดวยด

SP/05/2010

ขอคดเหนทปรากฏในบทความนเปนความเหนของผเขยน ซงไมจาเปนตองสอดคลองกบความเหนของธนาคารแหงประเทศไทย

บทสรปสาหรบผบรหาร ความทาทายของนโยบายการคลง:

สความยงยนและการขยายตวทางเศรษฐกจระยะยาว

ในทศวรรษหนามการคาดการณวากลมประเทศในภมภาคเอเชยจะเปนหวจกรหลกในการขบเคลอนเศรษฐกจโลก ซงหลงวกฤตการเงนโลกทผานมา เศรษฐกจของกลมประเทศในภมภาคเอเชยไดมการฟนตวอยางนาพอใจ เงนทนไหลเขาเพอการลงทนและการแขงขนทางเศรษฐกจในภมภาคเอเชยจงมแนวโนมทจะเพมสงขน ซงอาจเปนทงโอกาสทจะไดรบประโยชนและปจจยเสยงทสรางความผนผวนตอภาวะเศรษฐกจของประเทศในภมภาคดวยเชนกน ประเทศไทยจงจาเปนตองเตรยมความพรอมในการดแลใหเศรษฐกจสามารถขยายตวไดในระยะยาว สามารถรองรบการเปลยนแปลงดงกลาวและแขงขนกบนานาประเทศได พรอมกบแกไขปญหาดานโครงสรางตางๆ ทอาจเปนขอจากดตอการเจรญเตบโตในอนาคต

ความทาทายของนโยบายการคลงในทศวรรษหนากคอ ประเทศไทยจะบรหารจดการดานการคลงอยางไร เพอเตรยมความพรอมในการขบเคลอนเศรษฐกจใหมการขยายตวอยางตอเนอง โดยทบทบาทของนโยบายการคลงทควรใหความสาคญม 2 ประการ คอ

1) การพฒนาโครงสรางพนฐาน ซงเปนปจจยทสาคญของประเทศไทยในอก 10 ปขางหนา ผลการศกษาในอดตทผานมา มขอสรปวาการลงทนของไทยในระยะตอไปยงคงตองเรมทการลงทนของภาครฐ ในการพฒนาโครงสรางพนฐาน ซงระบบโครงสรางพนฐานทดจะชวยลดตนทนในการดาเนนธรกจภาคเอกชน และเปนตวจกรสาคญในการนาการลงทนภาคเอกชน (crowding-in effect) เพอใหเศรษฐกจไทยขบเคลอนไปไดในระยะยาว

2) การสรางโอกาสในการเพมรายได เพอรองรบการแขงขนและความตองการภายในประเทศทมแนวโนมเพมขนในอนาคต ซงตองอาศยการใชจายดานสวสดการภาครฐทงดานการศกษาและสาธารณสขเพอเพมศกยภาพการผลตของแรงงานและดแลปญหาความเหลอมลาทอาจเกดขนได ทงน นอกเหนอจากดานงบประมาณรายจายดานสวสดการทตองคานงถงแลว ประสทธภาพของการใชจายและการใชจายใหตรงจดเปาหมาย นบวามความสาคญไมยงหยอนไปกวากนดวย

จากการประมาณการของงานศกษานพบวา ในกรณฐาน (baseline scenario) ระดบหนสาธารณะตอ GDP มแนวโนมสงกวารอยละ 60 ในบางชวงเวลาจากปญหาโครงสรางดานการคลงทมมาตอเนองตงแตอดต ซงอาจทาใหการดาเนนนโยบายการคลงของรฐในระยะตอไปมขอจากดและสงผลกระทบตอความสามารถในการรองรบวกฤตเศรษฐกจในอนาคตทอาจเกดขนไดจากปจจยดานเศรษฐกจโลกทมการเปลยนแปลงเรวและมความผนผวนมากขน ทงน ภายใตขอสมมตทใหการขยายตวทางเศรษฐกจตากวาขอสมมตในกรณฐานรอยละ 1 ตลอดชวงการประมาณการ จะมผลใหระดบหนสาธารณะตอ GDP เพมขนอยางตอเนอง โดยหากจะให

2

กลบสระดบความยงยนทางการคลงทระดบหนสาธารณะตอ GDP ทรอยละ 60 ในระยะตอไป พบวารฐบาลมความจาเปนตองเพมรายไดหรอลดรายจายเฉลยรอยละ 2.2 ของ GDP ตอป สาหรบการลงทนในสาธารณปโภคพนฐาน พบวาเมอเปรยบเทยบโครงสรางดานสาธารณปโภคพนฐานตางๆ กบคากลางของกลมภมภาคเอเชย-แปซฟกแลว ประเทศไทยยงตองพฒนาในดานนอกมาก ไมวาจะเปนระบบไฟฟา ถนน รถไฟ รถไฟฟา โครงขายโทรศพทบาน โครงขายโทรศพทเคลอนท รวมถงโครงขายอนเทอรเนต โดยมความตองการเมดเงนลงทนในสาธารณปโภคพนฐานเพมอกปละประมาณรอยละ 3.5 ของ GDP ซงอาจเลอกลงทนไดใน 2 รปแบบ คอ ลงทนโดยรฐบาลหรอรฐวสาหกจเอง หรอลงทนในรปโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP)

สาหรบดานการใชจายสวสดการนน จากการประเมนขอมลและผลจากการศกษาในอดตพบวา รายจายภาครฐดานสวสดการทงการสาธารณสขและการศกษาของไทยไมไดแตกตางจากประเทศในกลมภมภาคเอเชย-แปซฟกเทาใดนก แตปญหาของการใชจายดานสวสดการอยทประสทธภาพของการใชจายและการจดสรรใหเขาถงกลมเปาหมาย ในดานการจดทางบประมาณเพอรกษาความยงยนทางการคลง (Fiscal Consolidation) พบวาการลดรายจายของไทยคอนขางมขอจากด จากแนวโนมรายจายประจาทมภาระผกพนทมสดสวนสงและรายจายดานสวสดการทมแนวโนมเพมขนตามจานวนของผสงอาย ขณะทดานรายไดยงมชองทางทจะเพมความสามารถในการจดเกบได จากการศกษาแนวทางเพมรายไดภาครฐโดยพจารณาจากภาษแตละประเภทและนาเสนอเปนกรณตวอยางการปฏรปภาษในงานศกษาน พบวารฐบาลอาจสามารถเพมรายไดภาษไดสงสดถงรอยละ 2.8 ของ GDP แมในปจจบนหนสาธารณะตอ GDP ของไทยยงอยในระดบทไมเปนปญหา แตความสามารถในการรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจ (shocks) ทอาจเกดขนในอนาคตยงคงเปนประเดนสาคญทตองระมดระวงในการบรหารการคลงในระยะตอไป งานศกษานไดเสนอแนะแนวนโยบายการคลงของไทยในอก 10 ปขางหนา 3 ขอ คอ 1) เพมการลงทนในโครงสรางพนฐานและสาธารณปโภคอกรอยละ 3.5 ของ GDP ตอป โดยตองทาใหเกดโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP) อยางเปนรปธรรมและสงผลในทางปฏบต 2) เพมประสทธภาพการใชจายดานสวสดการและจดสรรใหตรงกลมเปาหมาย เพอสรางโอกาสในการเพมรายไดใหแกประชาชนและลดความเหลอมลา โดยไมจาเปนตองเพมรายจายสวสดการ และ 3) การปฏรปโครงสรางภาษ

บทบาทของนโยบายการคลงทง 3 ขอ ยงเรมไดเรว ยงเปนผลดกบประเทศไทย และ ยงรอเวลานานจะยงสรางภาระใหแกคนรนหลง

3

EExxeeccuuttiivvee SSuummmmaarryy

Toward fiscal sustainability and long-term economic growth: what are the challenges ahead?

It is anticipated that, in the next decade, the major driving force behind the global

economy would come from the Asian region. After the global financial crisis, Asian economies show strong recovery and economic dynamism. Capital inflows for investment and economic competition in Asia are expected to increase. These could create opportunities for the region’s economy and risks that volatile capital flows can be destabilizing forces for the economic stability. Thailand must prepare itself to ensure long-term economic growth in order to meet the changing economic environment and remain competitive, as well as to address the structural issues that may create economic constraints in the future.

The new challenge of fiscal policy in the next decade is how to manage fiscal policy to support the Thai economy for long-term growth given that the two major roles of fiscal policy should be as follows:

1) Infrastructure development which will be crucial for Thailand in the next 10 years. Numerous studies have concluded that future investment still has to be initiated by the public sector. Having a good infrastructure system would help reduce the cost of doing business for the private sector and generate a ”crowding-in” effect for private investment that would be critical for long-term growth for Thailand.

2) Creating opportunities for income generation to meet the challenges of higher international competition and increasing domestic demand in the future. This must depend on social welfare spending on education and public health. Social welfare programs should aim to enhance the productive capacity of Thai workers as well as to mitigate the income inequality that may arise from changing domestic and external economic environment. Social welfare policy is more than just adequate budget provision for the social sector, but the efficiency and targeted spending must also be emphasized.

From the research’s fiscal projection, Thailand’s public debt to GDP may increase in some years to above 60 percent of GDP under the baseline scenario due to structural problems in the fiscal sector that continue to be the problem since the past. This may lead to constraints in fiscal policy and implementation in the future and affect capacity to absorb unexpected shocks arising from the volatile global economy. Under this study, it is found that economic growth below the baseline scenario by 1.0 percent would lead to a sustained increase in public debt to GDP. In order to restore the level of public debt to GDP to 60 percent in the future, revenue increase or expenditure reduction must be achieved on average by 2.2 percent of GDP per year.

For the infrastructure investment, it is found that comparing Thailand’s infrastructure with the average level within the Asia-Pacific group, the country still needs significant investment in electricity, road, railway, mass transit, land-line and cellular telecommunication networks, internet network totaling about 3.5 percent of GDP per annum. There are 2 approaches which can be undertaken: (1) investment by government and state-owned enterprises or (2) public-private partnership (PPP).

For social welfare spending, from the assessment in this study as well as previous studies, it is found that the level of expenditure on social welfare in Thailand is

4

not much different from other countries in the Asia-Pacific region, but the issue lies with the efficiency and targeting of social spending. However, one notable exception is public health sector which is widely accessible.

On fiscal consolidation front, it is found that room for public expenditure reduction is quite limited given the large current expenditure with significant obligation as well as an increasing trend of social welfare spending in line with the aging population. This study examines increasing fiscal revenue with tax reform which indicates that tax reform as highlighted by the study can potentially increase revenue by 2.8 percent of GDP.

Although Thailand’s public debt to GDP may not be a major issue at present, the capacity of the fiscal sector to absorb unexpected economic shocks should be carefully examined going forward. This study has made specific policy recommendations for fiscal policy for the next decade as follows: (1) increase investment in infrastructure by 3.5 percent of GDP per year with greater support and implementation through public-private partnership initiatives (2) social welfare spending should be more efficient and better targeted to reduce social inequality without a need for increasing social welfare expenditures and (3) reform of tax policy. All of these recommendations should soon be implemented as further delay would create more burden for the future generations.

5

สารบญ หนา 1. บทนา ..............................................................................................................................1 2. โครงสรางทางดานการคลงปจจบนของไทยและแนวโนม ............................................3

2.1 โครงสรางทางดานการคลงปจจบน......................................................................3 2.2 แนวโนมโครงสรางทางการคลงไทยในอนาคต.....................................................6 Box1: ภาระเพมเตมจากกจกรรมกงการคลง...........................................................13

3. เจาะลกความเปนไปไดในการเพมรายไดภาษ ............................................................15 3.1 วเคราะหแนวทางการเพมรายไดภาษในภาพรวม..................................................15

3.2 วเคราะหแนวทางการเพมรายไดภาษ รายประเภทภาษ ......................................16 3.2.1 ภาษมลคาเพม .......................................................................................16 3.2.2 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา .......................................................................19 3.2.3 ภาษเงนไดนตบคคล ..............................................................................27 3.2.4 ภาษทดนและสงปลกสราง.......................................................................32

4. บทบาทนโยบายการคลงในทศวรรษหนา....................................................................36 4.1 ความสามารถในการรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจ .....................................36 4.2 การเพมการลงทนในสาธารณปโภคพนฐาน.......................................................37 Box2: ความเปนไปไดในการลงทนรวมภาครฐและภาคเอกชน (PPP) .....................41 4.3 การสงเสรมการใชจายดานสวสดการเพอสรางโอกาสและรายได ........................43

4.3.1 รายจายดานการศกษา ...........................................................................44 4.3.2 รายจายดานสาธารณสข .........................................................................47 4.3.3 รายจายสวสดการดานอนๆ ....................................................................50

Box3: ประสบการณตางประเทศของระบบสวสดการสงคม......................................54 4.4 สรปความสามารถในการลดรายจายและ/หรอเพมรายได เพอรกษา

ความยงยนทางการคลง (Fiscal Consolidation)... ............................................57 Box4: กรณศกษา Fiscal Consolidation ของตางประเทศ ......................................59

5. บทสรป..........................................................................................................................60 เอกสารอางอง...................................................................................................................63

6

สารบญตาราง ตาราง 1 สดสวนรายจายผกพนตองบประมาณ .....................................................................5 ตาราง 2 การขยายตวของรายได รายจาย และ GDP เฉลยตอป (รอยละ) ..............................6 ตาราง 3 ผลการประมาณการรายไดจากสมการในรป dlog ....................................................8 ตาราง 4 โครงการลงทนขนาดใหญท ครม. อนมตแลวและอยระหวางการพจารณาอนมต.......9 ตาราง 5 ภาระเพมเตมจากการดาเนนนโยบายกงการคลง...................................................13 ตาราง 6 มาตรการลดภาระคาครองชพของประชาชนตงแต 1 ส.ค 2551 – 31 ธ.ค. 2553 ....14 ตาราง 7 ประสทธภาพการจดเกบภาษ 2542-2546 .............................................................15 ตาราง 8 การประเมนการสญเสยภาษรายไดจาก การยกเวนภาษเงนได

บคคลธรรดา 150,000 บาทแรก...........................................................................21 ตาราง 9 การจาแนกประเภทของคาลดหยอน .....................................................................22 ตาราง 10 การประเมนการสญเสยภาษรายไดจากคาลดหยอนบางประเภท..........................22 ตาราง 11 เกณฑเงนไดขนตาตามทกฎหมายกาหนดใหผมเงนไดมหนาทตอง

ยนแบบฯเสยภาษเงนไดบคคลธรรมดา ................................................................24 ตาราง 12 อตราภาษเงนไดบคคลธรรมดาของไทยเปรยบเทยบกบตางประเทศ ....................24 ตาราง 13 ทางเลอกในการเพมคาลดหยอน สวนตว คสมรส และบตร ..................................26 ตาราง 14 แสดงตวอยางอตราภาษใหมสาหรบครอบครว เทยบกบอตราภาษทวไป..............26 ตาราง 15 แสดงระดบการเขาถงแหลงทนกบความถกตองของบการเงน ..............................28 ตาราง 16 แสดงรายละเอยด บรษทในและนอกตลาดทน จาแนกบรษททจายและไมจายภาษ28 ตาราง 17 เปรยบเทยบโครงสรางภาระภาษ (สดสวนภาษตอยอดขาย) บรษทในและ

นอกตลาดทนเฉพาะบรษททจายภาษ ตงแตป 2542 -2551 ..................................29 ตาราง 18 สดสวนภาระภาษตอยอดขาย จาแนกตามประเภท ขนาด และประเภท

ภาคอตสาหกรรมของบรษทนอกตลาดหลกทรพย ป 2551 ...................................30 ตาราง 19 อตราภาษแบบกาวหนานตบคคลวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม

:ทนจดทะเบยนชาระแลวไมเกน 5 ลานบาท .........................................................31 ตาราง 20 การลดหยอนอตราภาษนตบคคลในตลาดหลกทรพย และตลาดหลกทรพยใหม....31 ตาราง 21 แสดงอตราภาษเงนไดนตบคคลของประเทศในอาเซยน.......................................32 ตาราง 22 รายไดจดเกบจากฐานทรพยสนเชงเปรยบเทยบ ป 2551 .....................................33 ตาราง 23 สดสวนรายไดทองถนจดเกบเองตอรายไดรวมของทองถน (รอยละ).....................33 ตาราง 24 เปรยบเทยบรายได อปท. กรณภาษทดนและสงปลกสราง...................................35 ตาราง 25 ความจาเปนในการลดรายจายหรอเพมรายได (รอยละตอ GDP)..........................37 ตาราง 26 สดสวนการลงทนภาครฐตอ GDP (รอยละตอ GDP) ...........................................39

7

ตาราง 27 วงเงนลงทนทตองการเมอเทยบกบคากลางของกลมประเทศเอเชย-แปซฟก ........40 ตาราง 28 โครงการ PPP ภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555.....................................42 ตาราง 29 งบประมาณกองทนกยมเพอการศกษา................................................................45 ตาราง 30 งบประมาณดานการศกษา..................................................................................45 ตาราง 31 ผลการเบกจายโครงการสรางหลกประกนดานรายไดแกผสงอาย

ปงบประมาณ พ.ศ. 2553 ....................................................................................51 ตาราง 32 การเขาถงบรการทรฐจดให จาแนก คนจนและคนไมจน.......................................52 ตาราง 33 ภาระการลงทนดานสวสดการสงคมโดยรฐ ..........................................................53 ตาราง 34 แสดงรายไดภาษทมโอกาสเพมขนหากมการปฏรปภาษประเภทตางๆ.................57 ตาราง 35 มาตรการลดการขาดดลของกลมสหภาพยโรป ....................................................59

สารบญรป

รป 1 สดสวนรายไดภาษตอ GDP และรายไดตอหวของประชากรไทย ป 2535 – 2552 ..........3 รป 2 โครงสรางรายได ป 2544 และ 2552 ...........................................................................4 รป 3 โครงสรางงบประมาณรายจาย ......................................................................................5 รป 4 การคาดการณประชากรของประเทศไทย......................................................................7 รป 5 ประมาณการรายได รายจาย ดลงบประมาณ และหนสาธารณะตอ GDP กรณฐาน.......11 รป 6 ประสทธภาพการจดเกบภาษมลคาเพม ป 2536-2552 ................................................17 รป 7 เปรยบเทยบศกยภาพการจดเกบภาษมลคาเพมและภาษมลคาเพมทจดเกบไดจรง ......17 รป 8 แสดงอตราภาษมลคาเพมของแตละประเทศ ...............................................................18 รป 9 อตราภาษทแทจรง(effective tax rate)ของภาษ เงนไดบคคลธรรมดา..........................20 รป 10 พฒนาการ คาลดหยอนและการยกเวนภาษเงนไดบคคลธรรดา .................................20 รป 11 แสดงโครงสรางจานวนผยนแบบเสยภาษกบโครงสรางกาลงแรงงาน .........................23 รป 12 แสดงจานวนบรษทจายและไมจายภาษ ตงแต 2542 -2551.......................................27 รป 13 หนสาธารณะตอ GDP ในชวงวกฤตเศรษฐกจ...........................................................36 รป 14 เงนคงคลง ณ สนเดอน.............................................................................................36 รป 15 ความสามารถในการรองรบวกฤตเศรษฐกจ...............................................................37 รป 16 อนดบความสามารถในการแขงขนของไทย...............................................................38 รป 17 อนดบความสามารถในการแขงขนดานโครงสรางพนฐานดานตางๆ ...........................38 รป 18 การจดอนดบโครงสรางพนฐานและโลจสตกส............................................................39 รป 19 รายจายภาครฐดานการศกษาตอ GDP และการประเมนคณภาพการศกษาของไทย

เทยบกบประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก .............................................................46

8

รป 20 สดสวนคนทเขาเรยนระดบมธยมของไทยเทยบกบประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก......46 รป 21 งบประมาณอดหนนกองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต ...........................................47 รป 22 งบประมาณอดหนนกองทนประกนสงคม..................................................................48 รป 23 งบประมาณดานคารกษาพยาบาลขาราชการ ลกจาง และพนกงานของรฐ..................49 รป 24 รายจายภาครฐดานสาธารณสขตอ GDP และอายขยเฉลยของประชากรไทย

เทยบกบประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก....................................................................49 รป 25 งบประมาณดานเบยหวด บาเหนจ บานาญ...............................................................50 รป 26 แสดงระดบหนสาธารณะตอ GDP กรณทรฐลงทนเพมเตมเพดาน

และมโครงการ PPP รอยละ 2.5 ของ GDP..............................................................61 รป 27 การบรหารจดการดานการคลงในทศวรรษหนา .........................................................62

1. บทนา

ในทศวรรษหนามการคาดการณวากลมประเทศในภมภาคเอเชยจะฟนตวไดเรวกวากลมประเทศ G3 และจะเปนหวจกรหลกในการขบเคลอนเศรษฐกจโลก ซงหลงวกฤตการเงนโลกทผานมาเศรษฐกจในประเทศอตสาหกรรมหลกยงตองพะวงอยกบการแกไขปญหาเศรษฐกจและปญหาหนสาธารณะ ขณะทเศรษฐกจของกลมประเทศในภมภาคเอเชยมการฟนตวอยางนาพอใจ สงผลใหเปนแหลงดงดดเงนทนไหลเขาเพอการลงทน และการแขงขนทางเศรษฐกจโดยเฉพาะอยางยงในภมภาคเอเชยจะเพมสงขนตามไปดวย ซงอาจเปนทงโอกาสทจะไดรบประโยชนและปจจยเสยงทสรางความผนผวนตอภาวะเศรษฐกจของประเทศในภมภาคดวยเชนกน ประเทศไทยจงจาเปนตองเตรยมความพรอมในการดแลการขยายตวทางเศรษฐกจในระยะยาวเพอรองรบการเปลยนแปลงดงกลาว เพอใหประเทศไทยไดรบผลประโยชนทางเศรษฐกจอยางเตมทและสามารถแขงขนกบนานาประเทศ พรอมกบดแลปญหาทอาจเปนขอจากดในอนาคต เชน ปญหาโครงสรางประชากรทประเทศไทยจะมจานวนผสงอายถงรอยละ 25 ของจานวนประชากรในอก 20 ปขางหนา

แมในปจจ บนหนสาธารณะตอ GDP ของไทยยงอยระดบทไม เปนปญหา แตความสามารถในการรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจ (shocks) ทอาจเกดขนในอนาคตยงคงเปนประเดนสาคญทตองระมดระวงในการบรหารการคลงในระยะตอไป จากแนวโนมรายจายประจาทมภาระผกพนในสดสวนสง แนวโนมรายจายดานสวสดการทเพมขนตามจานวนของผสงอาย และการจดเกบรายไดทยงคงอยในระดบทตาแมรายไดตอหวของคนไทยจะสงขน ความทาทายของนโยบายการคลงในทศวรรษหนา คอ จะบรหารจดการดานการคลงอยางไรภายใตโครงสรางทางการคลงทมขอจากดดงกลาวขางตน ทจะสนบสนนการพฒนาสาธารณปโภคพนฐานและสรางโอกาสในการเพมรายไดและลดความเหลอมลาทอาจเกดขนจากโครงสรางทางเศรษฐกจทเปลยนแปลงไป เพอเตรยมความพรอมสาหรบประเทศไทยในการขบเคลอนเศรษฐกจใหมการขยายตวอยางตอเนอง โดยทบทบาทของนโยบายการคลงทควรใหความสาคญม 2 ประการ คอ

1) การพฒนาโครงสรางพนฐาน ซงเปนปจจยทสาคญของประเทศไทยในอก 10 ปขางหนา ผลการศกษาในอดตทผานมา มขอสรปวาการลงทนของไทยในระยะตอไปยงคงตองเรมทการลงทนของภาครฐ ในการพฒนาโครงสรางพนฐาน ซงระบบโครงสรางพนฐานทดจะชวยลดตนทนในการดาเนนธรกจภาคเอกชน และเปนตวจกรสาคญในการนาการลงทนภาคเอกชน (crowding-in effect) เพอใหเศรษฐกจไทยขบเคลอนไปไดในระยะยาว

2) การสรางโอกาสในการเพมรายได เพอรองรบการแขงขนและความตองการภายในประเทศทมแนวโนมเพมขนในอนาคต ซงตองอาศยการใชจายดานสวสดการภาครฐทงดานการศกษาและสาธารณสขเพอเพมศกยภาพการผลตของแรงงานและดแลปญหาความเหลอมลาทอาจเกดขนได ทงน นอกเหนอจากดานงบประมาณรายจายดานสวสดการทตอง

2

คานงถงแลว ประสทธภาพของการใชจายและการใชจายใหตรงจดเปาหมาย นบวามความสาคญไมยงหยอนไปกวากนดวย

งานศกษานจงไดพยายามศกษาและเสนอแนะแนวนโยบายการคลงของไทยในทศวรรษหนาภายใตเปาหมายทจะขบเคลอนใหเศรษฐกจไทยมการขยายตวในระยะยาว ดแลคนไทยใหไดรบสวสดการเพอสรางโอกาสในการเพมรายไดและดแลความยงยนทางการคลง ททาใหประเทศไทยสามารถตกตวงผลประโยชนทางเศรษฐกจทามกลางการเปลยนแปลงภาวะแวดลอมของเศรษฐกจโลกใหไดมากทสดและพฒนาระบบสวสดการสงคมเพอยกระดบคณภาพชวตของประชาชนไดอยางยงยน โดยงานศกษาจะมงหาคาตอบในแนวนโยบายการคลงของไทยในอก 10 ปขางหนา มงตอบคาถามทสาคญ 3 ขอ คอ

1. นโยบายการคลงกบความสามารถในการรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจ

2. บทบาทของนโยบายการคลงในการเพมการลงทนสาธารณปโภคพนฐาน ควรเปนอยางไร

3. บทบาทของนโยบายการคลง ในการสรางโอกาสเพอลดความเหลอมลา ควรเปนอยางไร

ทงน การศกษาจะเรมพจารณาจากปญหาเชงโครงสรางทางการคลงของไทยในอดต ปจจบนและอนาคต จากนนจะทาการวเคราะหแนวทางในการหารายไดเพมเตมจากการปฏรปภาษ วเคราะหบทบาทของนโยบายการคลงเพอตอบคาถาม 3 ขอขางตน และสวนสดทายจะนาเสนอบทสรปแนวทางสความยงยนทางการคลงและการขยายตวทางเศรษฐกจระยะยาว

.

. .

ดแลความยงยนทางการคลง สามารถรองรบ Shocks ได

ดแลการใชจายดานสวสดการ เพอสรางโอกาสและรายได

การดแลการขยายตวทางเศรษฐกจ โดยการลงทนโครงสรางพนฐาน

3

2. โครงสรางทางดานการคลงปจจบนของไทยและแนวโนม

2.1 โครงสรางทางการคลงในปจจบน

จากการศกษาโครงสรางทางการคลงของทรงธรรม บณยวรรณ และฐตมา (2550) พบวา ความเสยงเชงโครงสรางทางการคลงเปนตวแปรสาคญตอความยงยนทางการคลงในอนาคต โดยโครงสรางรายไดรฐบาลมผลตอการจดเกบภาษจากการลดหยอนภาษ การพงพงภาษทมความผนผวนทางเศรษฐกจสงและการเปดเสรทางการคา ทาใหโครงสรางรายไดไมเออตอโครงสรางรายจายทขยายตวขนตามระดบการพฒนาเศรษฐกจทใหความสาคญกบรายจายเพอการบรการสงคมและเศรษฐกจมากขน

จนถงปจจบน ปญหาโครงสรางทางการคลงขางตน ยงคงเปนขอจากดของการจดเกบรายไดและรายจายของไทย ซงปญหาเชงโครงสรางทางการคลงทยงปรากฏอยในปจจบนมหลายประเดนทสาคญ ดงน

จากการศกษาสดสวนรายไดภาษตอ GDP กบรายไดตอหว (GDP per capita) ตงแตป 2535 - 2552 พบวาความสามารถในการหารายไดตอจานวนประชากรของไทย (GDP per capita) เพมสงขนในขณะทการจดเกบรายไดภาษของไทยยงคงตา และเมอเปรยบเทยบกบประเทศพฒนาแลวและประเทศกาลงพฒนา ในป 2550 ประเทศไทยยงจดเกบรายไดจากภาษไดคอนขางนอยเพยงรอยละ 17.2 ของ GDP ขณะทกลมประเทศกาลงพฒนาอนๆ จดเกบภาษไดมากกวาเฉลยรอยละ 26.7 ของ GDP

รป 1 สดสวนรายไดภาษตอ GDP และรายไดตอหวของประชากรไทย ป 2535 - 2552

05

1015202530354045

2535

2536

2537

2538

2539

2540

2541

2542

2543

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

รายไดตอหวประชากรไทย (แกนขวา)

สดสวนรายไดภาษตอ GDP (แกนซาย)

สดสวนรายไดภาษตอ GDP (ร อยละ) รายไดตอหว (ดอลลาร สรอ.)

ทมา: World Bank Database และสานกงานเศรษฐกจการคลง

โครงสรางรายไดรฐบาลของไทยพงพงภาษทมความผนผวนตามภาวะเศรษฐกจคอนขางมากโดยเฉพาะภาษมลคาเพมและภาษเงนไดนตบคคลทมสดสวนรวมกนในป 2552 ถงรอยละ 48.9 ของรายไดทงหมด และสดสวนดงกลาวเพมขนจากป 2544 ซงมสดสวนรอยละ 41.7 ของรายไดทงหมด สดสวนทเพมขนดงกลาวสะทอนวารายไดรฐบาลมความผนผวนตามภาวะเศรษฐกจมากขน และอาจไดรบผลกระทบทางลบเมอเศรษฐกจประสบกบ

4

วกฤตเศรษฐกจโลก ยกตวอยางเชนในชวงป 2551-2552 การจดเกบรายไดภาษลดลงอยางมากทงจากการลดหยอนภาษและการพงพงภาษทมความผนผวนสงตามภาวะเศรษฐกจ ขณะทรายจายไมสามารถปรบลดไดเนองจากสวนใหญเปนรายจายผกพนจานวนมาก ทาใหขาดดลมากกวาทคาดไวและมงบประมาณไมเพยงพอในเขาไปกระตนเศรษฐกจแมจะใชนโยบายขาดดลเตมเพดานตามกฎหมายแลว1 จงจาเปนตองออกพระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอฟนฟและเสรมสรางความมนคงทางเศรษฐกจ พ.ศ. 2552 เพอชดเชยการขาดดล 50,000 ลานบาท และใชกระตนเศรษฐกจอก 350,000 ลานบาท ซงเปนการสรางภาระหนสาธารณะเพมขนจนเปนทนากงวลอยางมากในชวงทการฟนตวของเศรษฐกจยงไมมความแนนอน

รป 2 โครงสรางรายได ป 2544 และ 2552 โครงสรางรายได 2544-2552

0

20

40

60

80

100

2544 2552ป

สดสวนตอรายไดรฐบาล (รอยละ)

ภาษเงนไดนตบคคล

ภาษเงนไดบคคลธรรมดา

ภาษมลคาเพม

ภาษสรรพสามต

ภาษอนๆรายไดทมใชภาษ

11.6 11.8

24.625.6

17.1 23.3

20.317.3

14.5 11.711.9 10.3

ทมา: สานกงานเศรษฐกจการคลง

อยางไรกตาม ยงมประเดนทเปนขอถกเถยงกนวาประเทศไทยควรจะพงพงภาษทางออมหรอภาษทางตรงมากกวากน2 โดยการศกษาของทรงธรรม บณยวรรณ และฐตมา (2550) ทพบวาไทยพงพาภาษทางออมมากเกนไป ทาใหรายไดรฐผนผวนตามราคาสนคาในประเทศมาก ขณะทจากการศกษา Burgess and Stern (1993) Emran and Stiglitz, Gordon and Li (2005) พบวา โครงสรางภาษทเหมาะสมกบประเทศกาลงพฒนาควรเปนภาษทางออม ซงจดเกบจากมลคาเพมและภาษสรรพสามต เนองจากประเทศกาลงพฒนา ประชากรสวนใหญมรายไดจากภาคเกษตรกรรม การจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดาจงมความเปนไปไดตา และภาษเงนไดนตบคคลกจดเกบไดนอย เนองจากมธรกจทไมไดผานสถาบนการเงนจานวนมาก (Informal Economy) รวมทงจากการศกษาของ EU Commission (2008) พบวา ภาษทางออมสงผลลบตออตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจนอยกวาภาษทางตรง เนองจากการจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดาและภาษเงนไดนตบคคลในอตราสงจะมผลใหแรงจงใจในการทางานของแรงงานและธรกจลดนอยลง 1 ตาม พ.ร.บ.วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 กาหนดใหรฐบาลขาดดลงบประมาณไดไมเกนรอยละ 20 ของงบประมาณรายจายประจาปและงบเพมเตม รวมกบอกรอยละ 80 ของงบประมาณรายจายทตงไวสาหรบชาระคนตนเงนก

2 ภาษทางออม ไดแก ภาษมลคาเพม ภาษสรรพสามต และภาษการคาระหวางประเทศ ภาษทางตรง ไดแก ภาษเงนไดบคคลธรรมดา และภาษเงนไดนตบคคล

5

ในชวง 10 กวาปทผานมา รายจายงบประมาณทเปนภาระผกพนตางๆ เพมขนถง 3 เทา และมแนวโนมเพมขนตามขอกาหนดในรฐธรรมนญ โดยเฉพาะการขยายสวสดการตางๆ ตามนโยบายสงคมสวสดการ เชน เบยผสงอาย การสมทบกองทนประกนสงคม การสนบสนนกองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต เปนตน ทาใหงบประจามสดสวนสงขน ขณะทงบลงทนมสดสวนลดนอยลงไปเปนลาดบ ซงเปนขอจากดในการลงทนพฒนาโครงสรางพนฐานและโลจสตกสเพอยกระดบความสามารถในการแขงขนของประเทศ

รป 3 โครงสรางงบประมาณรายจาย

ทมา: เอกสารงบประมาณป 2541 -2554

ตาราง 1 สดสวนรายจายผกพนตองบประมาณ

ทมา: เอกสารงบประมาณป 2541 และ ป 2554

ในชวงป 2550-2554 การขยายตวของงบประมาณรายจายเพมขนมากกวาการขยายตวของความสามารถในการจดเกบรายไดถง 2 เทา โดยงบประมาณรายจายเพมขนเฉลยรอยละ 8.8 ตอป ขณะทรายไดสทธของรฐบาลเพมขนเฉลยรอยละ 4.2 ตอป สวนหนงเปนผลจากการขยายตวของรายจายดานสวสดการและการศกษาซงมสดสวนรวมกนถงรอยละ 45 ของงบประมาณทงหมด ซงเพมขนทงจากคนเขามาใชสทธเพมขน (eligibility) เชน จานวนแรงงานทเขาสระบบสงคมเพมขน ทาใหภาระทรฐตองสมทบเพมขน และนโยบายขยาย

สดสวนรายจายตองบประมาณ (รอยละ) 2541 2554 เงนเดอนและคาจาง 32.6 29.7 เบยหวด บาเหนจ บานาญ 4.8 4.0 คารกษาพยาบาลขาราชการ 0.9 3.0 ภาระดอกเบยและตนเงนก 4.8 10.2 เงนอดหนน อาท กองทนประกนสงคม องคกรปกครองทองถน (อปท.) เบยผสงอาย กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต กองทนใหกยมเพอการศกษา 4.5 15.5

รวม 47.6 62.4 (พนลานบาท) 409 1,292

6

สทธ (generosity) เชน การเพมสวสดการเบยยงชพใหแกผสงอายทกคนจากเดมทเลอกเฉพาะผทสมควรจะไดรบ

ตาราง 2 การขยายตวของรายได รายจาย และ GDP เฉลยตอป (รอยละ)

2540-2549 2550-2554งบประมาณรายจาย 4.9 8.8

- รายจายดานสวสดการ 1/ 7.0 12.5- รายจายดานการศกษา 5.8 11.3- รายจายดานอนๆ 2/

(ไมรวมการชาระคนตนเงนกและชดใชเงนคงคลง)4.5 6.6

รายไดรฐบาลสทธ 4.7 4.2Nominal GDP 6.3 6.5

2540-2549 2550-2554งบประมาณรายจาย 4.9 8.8

- รายจายดานสวสดการ 1/ 7.0 12.5- รายจายดานการศกษา 5.8 11.3- รายจายดานอนๆ 2/

(ไมรวมการชาระคนตนเงนกและชดใชเงนคงคลง)4.5 6.6

รายไดรฐบาลสทธ 4.7 4.2Nominal GDP 6.3 6.5

การขยายตวของรายได รายจาย และ GDPเฉลยตอป (รอยละ)

หมายเหต: 1/ รายจายดานสวสดการ หมายถงรายจายหมวดการสาธารณสข รายจายหมวดสงคมสงเคราะห และรายจายหมวดการเคหะและชมชน รวมถงคารกษาพยาบาลขาราชการ

2/ รายจายดานอนๆ ไดแก รายจายดานเศรษฐกจ การบรหารทวไป การปองกนประเทศ การรกษาความสงบภายใน การสงแวดลอม การศาสนา วฒนธรรม และนนทนาการ

ความไมสมดลระหวางรายไดและรายจายดงกลาว ทาใหตองใชนโยบายการคลงแบบขาดดลอยางตอเนอง และนอกจากการขาดดลตามงบประมาณแลว ยงม ใชเงนนอกงบประมาณจากการกเงนเพมเตมตามพระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอฟนฟและเสรมสรางความมนคงทางเศรษฐกจ พ.ศ. 2552 ภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 ซงทาใหภาระหนสาธารณะยงเพมสงขน แมวาปจจบนยงไมมปญหาความยงยนทางการคลง แตปญหาโครงสรางทางการคลงขางตนเปนประเดนสาคญทจะสะทอนวาการดาเนนนโยบายการคลงในระยะตอไปอาจเปนขอจากดในการรองรบวกฤตทอาจเกดขนอกเมอใดกไดในอนาคต

2.2 แนวโนมโครงสรางทางการคลงไทยในอนาคต

กรอบในการวเคราะหแนวโนมโครงสรางทางการคลงของไทยจะประมาณการดานรายไดและดานรายจาย ซงจะทาใหทราบถงขนาดการขาดดลงบประมาณ สะทอนฐานะการคลงและภาระหนสาธารณะในอนาคต โดยมขอสมมต ดงน

ตวแปรทางเศรษฐกจมหภาค

การขยายตวทางเศรษฐกจตามระดบศกยภาพ (Potential GDP growth) รอยละ 4.5 ตอป

อตราเงนเฟอรอยละ 2.5 โดยในระยะยาว อตราเงนเฟอทวไปควรจะโนมเขาหาอตราเงนเฟอพนฐาน อยางไรกด จากสถตทผานมา อตราเงนเฟอทวไปมกจะสงกวาคากลางของเปาหมายอตราเงนเฟอพนฐานซงปจจบนอยทรอยละ 1.75

7

ตวแปรทางสงคม ไดแก โครงสรางประชากร จากการคาดประมาณประชากรของประเทศไทย 2543-2573 โดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พบวา อก 20 ปขางหนา จานวนประชากรผสงอาย (อาย 60 ปขนไป) จะมจานวนเพมขน 2.2 เทา ขณะทจานวนประชากรวยแรงงาน (อาย 15-60 ป) จะมแนวโนมลดลง และจานวนประชากรวยเดก (อาย 0-14 ป) จะลดลงเหลอเพยงรอยละ 70 ของจานวนประชากรวยเดกในปจจบน ทงน การเปลยนแปลงโครงสรางประชากรดงกลาวจะสงผลตอโครงสรางรายไดและรายจายภาครฐ ดานรายไดจะจดเกบไดนอยลงจากประชากรวยแรงงานทลดลงแตจะถกชดเชยดวยศกยภาพการผลต (Productivity) ของแรงงานทสงขน ขณะทภาระการใชจายของภาครฐดานสวสดการมแนวโนมสงขนจากคาใชจายดานสาธารณสขและการดแลผสงอายในอนาคต

รป 4 การคาดการณประชากรของประเทศไทย

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2544

2546

2548

2550

2552

2554

2556

2558

2560

2562

2564

2566

2568

2570

2572

0 -14 ป

60 ปขนไป

15-60 ป

ทมา: การคาดประมาณประชากรของประเทศไทย, สศช. ,2550

ดานรายได ประมาณการการจดเกบรายไดเปนรายภาษจากสมการแบบ Ordinary Least Square โดยภาษเงนไดบคคลธรรมดาจะขนกบกาลงแรงงานซงเปลยนแปลงไปตามโครงสรางประชากร และศกยภาพการผลต (Productivity) ซงควรมแนวโนมเพมขนเพอใหการขยายตวทางเศรษฐกจเปนไปตามระดบศกยภาพ ขณะทภาษและรายไดอนๆ ไดแก ภาษเงนไดนตบคคล ภาษมลคาเพม ภาษสรรพสามต และรายไดทงภาษและมใชภาษอนๆ จะขนกบการขยายตวทางเศรษฐกจ ทงน ภาษสรรพสามตและรายไดทงภาษและมใชภาษอนๆ จะใชชวงการประมาณการทนอยกวาภาษรายการอนเนองจากในชวงทผานมามการเปลยนแปลงอตราภาษคอนขางมาก จากการปรบอตราภาษสรรพสามตเพอลดพฤตกรรมการใชจายในสนคาทาลายสขภาพ อาท สรา ยาสบ และการปรบอตราภาษสรรพสามตนามนและรถยนตเพอเปลยนพฤตกรรมผบรโภคใหใชสนคาทประหยดพลงงานมากขน รวมทงการปรบอตราภาษนาเขาและสงออกทมแนวโนมลดลงตามการเปดเสรทางการคา

ลานคน

8

ตาราง 3 ผลการประมาณการรายไดจากสมการในรป dlog PIT CIT VAT Excise Other Rev. RPro(-1) 1.73 (3.18)*** Labor(-1) 2.16 (4.43)*** NGDP 1.62 0.87 0.66 0.62 (3.58)*** (2.84)** (2.65)** (2.07)* ชวงเวลาทใช 2534-2552 2534-2552 2534-2552 2538-2552 2538-2552

หมายเหต: * , ** , *** ระดบความเชอมนทรอยละ 90 , 95 และ 99 ตามลาดบ

PIT = ภาษเงนไดบคคลธรรมดา (Personal Income Tax) CIT = ภาษเงนไดนตบคคล (Corporate Income Tax) VAT = ภาษมลคาเพม (Value Added Tax) Excise = ภาษสรรพสามต (Excise Tax) Other Rev. = ภาษ และรายไดรฐอนๆ ทมใช PIT CIT VAT และ Excise RPro. = ศกยภาพการผลตของแรงงานทแทจรง (Real Productivity) Labor = กาลงแรงงาน (Labor Force) NGDP = ผลตภณฑประชาชาตเบองตน ณ ราคาปปจจบน (Nominal Gross

Domestic Product)

ผลการประมาณการรายไดภาครฐจากสมการดงกลาว เมอนามาคานวณหา Buoyancy3 ของรายไดจดเกบทงหมดจะไดคาอยระหวาง 1.0 - 1.3

ดานรายจาย ประมาณการโดยมขอสมมตตามประเภทรายจาย ดงน

รายจายหมวดเงนเดอนและคาตอบแทนเพมขนรอยละ 6.5 ตอป และปรบโครงสรางเงนเดอนอกรอยละ 4 ทก 5 ป ซงเมอคานวณคาเฉลยของอตราการเพมเงนเดอนตอปแลว จะใกลเคยงกบคาเฉลยในชวงป 2540-2552 ทขยายตวรอยละ 6.9 ตอป

รายจายหมวดซอสนคาและบรการเพมขนรอยละ 7.0 ตอป เทากบคาเฉลยในชวงป 2540-2552

รายจายเงนอดหนน เพอใหรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนเทากบ รอยละ 26.2 ของรายไดรฐบาลในปงบประมาณ 2554 ตามเอกสารงบประมาณ และเพมขนทกปรอยละ 0.1 ตอป ตามการกระจายอานาจการปกครองสทองถน

รายจายชาระคนตนเงนก รอยละ 3 ของงบประมาณ

3 Buoyancy คออตราการขยายตวของการจดเกบรายไดภาครฐตออตราการขยายตวทางเศรษฐกจ

9

อตราดอกเบย เทากบผลตอบแทนพนธบตรระยะ 10 ป

รายจายลงทน เพมขนรอยละ 5 ตอปในรป real term เพอพฒนาโครงสรางพนฐานของประเทศ ซงจะทาใหสดสวนรายจายลงทนอยทรอยละ 18 – 20 ของงบประมาณในแตละป และครอบคลมโครงการลงทนขนาดใหญทคณะรฐมนตรอนมตแลวและอยระหวางการพจารณาอนมตทงหมด ซงใชแหลงเงนจากงบประมาณประมาณรอยละ 30 ของวงเงนลงทนทงหมด

ตาราง 4 โครงการลงทนขนาดใหญท ครม. อนมตแลวและอยระหวางการพจารณาอนมต

สาขา วงเงนลงทน สะสมถงป 2552 ป 2553 ป 2554 ป 2555 ป 2556 ป 2557 ป 2558 รวม

ขนสง 1,063,324 186,559 44,467 97,074 155,868 183,770 129,500 86,982 884,220 ทางบก 795,873 105,191 30,040 82,732 118,332 136,714 101,953 58,808 633,769 -ระบบราง 216,238 33,721 1,094 25,270 44,515 59,567 37,631 14,440 216,238 -ระบบรถไฟฟ า 296,419 6,165 12,574 47,373 60,507 63,770 57,965 38,011 286,366 -ถนน 283,216 65,304 16,372 10,088 13,310 13,377 6,357 6,357 131,166 ทางนา 15,899 425 455 1,570 2,963 1,623 1,623 1,623 10,283 ทางอากาศ 251,553 80,943 13,972 12,773 34,572 45,432 25,924 26,550 240,168 พลงงาน 261,717 10,062 11,918 24,183 50,120 64,924 45,012 33,573 239,792 สอสาร 52,627 - 12,943 20,442 12,772 3,378 1,591 1,413 52,540 สาธารณปการ 8,696 - 1,458 1,611 1,881 2,635 1,111 - 8,696 การจดการทรพยากรนา 61,909 22,391 2,659 5,937 10,590 7,742 4,451 3,560 57,332 รวมทงสน 1,448,273 219,013 73,446 149,248 231,231 262,450 181,666 125,528 1,242,580

หนวย: ลานบาท

ทมา: เอกสารการประชมคณะรฐมนตรเศรษฐกจ

รายจายดานสวสดการ ไดแยกการประมาณการรายจายดานสวสดการทเกยวของกบการเปลยนแปลงตามโครงสรางประชากร ดงน

กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต งบเหมาจายรายหวเพมขนรอยละ 6.6 ตอป เทากบคาเฉลย 3 ปยอนหลง และปรบเพมตามคารกษาพยาบาลทสงขนตามโครงสรางอายประชากร4

4 จากขอมลสารวจตนทนคารกษาพยาบาลของ U.S. Department of Health and Human Services พบวา คารกษาพยาบาลจะสงขนตามอายประชากรทสงขน

กลมอาย

คาใชจายรกษาพยาบาล เฉลยตอคน

(ดอลลาร สรอ.)

คาใชจายทเพมขน เมอเทยบกบชวงอายกอนหนา

(รอยละ) < 5 1,245 5-17 1,108 -11.0 18-24 1,282 15.7 25-44 2,277 77.6 45-64 4,647 104.1 >64 8,647 86.1

ทมา: Key Information on Health Care Costs and Their Impact, 2007 ทมา: Key Information on Health Care Costs and Their Impact, 2007

10

เบยผสงอาย ในป 2552 จานวนผสงอายทมาใชสทธมประมาณรอยละ 70 ของผสงอายทงหมด และสมมตใหทยอยเพมขนเปนรอยละ 90 อก 8 ป โดยใหมจานวนผสงอายทมาใชสทธสงสดทรอยละ 90 ของจานวนผสงอายทงหมดจนถงป 2573 และกาหนดใหเบยผสงอาย 500 บาทตอคนตอเดอน หรอ 6,000 บาทตอคนตอป และเพมขนทก 5 ปตามคาครองชพทสงขน โดยเพมขนครงละ 100 บาทตอคนตอเดอน

บาเหนจ บานาญ ขาราชการ จานวนขาราชการบานาญเพมขนตามโครงสรางขาราชการทจะเกษยณในแตละป และรายจายบาเหนจบานาญรอยละ 50 ปรบเพมตามเงนเดอนขาราชการทกป และอกรอยละ 50 เพมขนตามการปรบโครงสรางเงนเดอนขาราชการทก 5 ป

คารกษาพยาบาลขาราชการ จานวนขาราชการและขาราชการเกษยณเปลยนแปลงตามโครงสรางประชากร และคาใชจายตอคนเพมขนรอยละ 10 ตอป ซงนอยกวาคาเฉลยในอดตทเพมขนมากกวารอยละ 20 ตอป เนองจากในป 2553 น ภาครฐมนโยบายการควบคมคารกษาพยาบาลทเขมงวดมากขน

กองทนประกนสงคม ในป 2552 จานวนผประกนตนมจานวน 9.7 ลานคน หรอคดเปนรอยละ 25.6 ของผมงานทาทงหมด และเพมขนรอยละ 0.5 ทกปตามคาเฉลยของการเพมขนในชวง 10 ปทผานมา ขณะทรฐสมทบเฉลยตอคนเพมขนตามคาจางทเพมตามอตราเงนเฟอและศกยภาพการผลตของแรงงาน (Labor Productivity)

กองทนการออมแหงชาต สมมตใหเรมมผลบงคบใชตงแตป 2555 โดยมแรงงานนอกระบบทเขามาใชสทธปแรกรอยละ 20 และเพมขนรอยละ 10 ตอป โดยมแรงงานนอกระบบทเขามาใชสทธสงสดทรอยละ 80 ขณะทรฐสมทบตามอาย ดงน - ผออมอายตากวา 20 ป รฐไมจายสมทบ - ผออมอาย 20-30 ป รฐจายสมทบเดอนละ 50 บาท - ผออมอายมากกวา 30-50 ป รฐจายสมทบเดอนละ 80 บาท - ผออมอายมากกวา 50-60 ป รฐจายสมทบเดอนละ 100 บาท ทงน การสมทบดงกลาวจะใชงบประมาณสงสดประมาณ 20,000 ลานบาทตอป

รวมภาระเพมเตมจากกจกรรมกงการคลงในงบประมาณรายจายประจาปแลว (รายละเอยดภาระเพมเตมตาม Box1: ภาระเพมเตมจากกจกรรมกงการคลง)

จากขอสมมตและประมาณการดานรายไดและรายจายขางตน พบวา รายไดจดเกบเพมขนไมทนกบรายจายทเพมขน เนองจากภาระผกพนทางการคลงและรายจายดานสวสดการตางๆ ทมแนวโนมสงขนตามโครงสรางประชากรทจะมผสงอายมากขนในอนาคต ทาใหตองดาเนนนโยบายขาดดลงบประมาณอยางตอเนองและยาวนาน ยากทจะกลบไปสสมดลหากรฐไม

11

เพมความสามารถในการจดเกบรายไดหรอลดรายจายทไมจาเปนลง ซงจะนาไปสภาระหนสาธารณะทเพมขนและอยในระดบสงอยางตอเนอง โนมนาไปสปญหาความยงยนทางการคลง

รป 5 ประมาณการรายได รายจาย ดลงบประมาณ และหนสาธารณะตอ GDP กรณฐาน

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

FY 2

548

FY 2

550

FY 2

552

FY 2

554

FY 2

556

FY 2

558

FY 2

560

FY 2

562

FY 2

564

FY 2

566

FY 2

568

FY 2

570

FY 2

572

ประมาณการรายไดและรายจายร ฐบาลพนลานบาท

รายไดรฐบาล

รายจาย

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

FY 2

548

FY 2

550

FY 2

552

FY 2

554

FY 2

556

FY 2

558

FY 2

560

FY 2

562

FY 2

564

FY 2

566

FY 2

568

FY 2

570

FY 2

572

ระดบหนสาธารณะตอGDP

กรณ GDP ลดลงรอยละ 1

กรณฐาน

ทมา: คานวณโดยผวจย

ระดบหนสาธารณะทสงและปญหาโครงสรางทางการคลงขางตนอาจทาใหการดาเนนนโยบายการคลงในระยะตอไปมขอจากดซงเปนความเสยงตอความสามารถในการรองรบวกฤตเศรษฐกจในอนาคตทอาจเกดขนไดจากปจจยดานเศรษฐกจโลกทมการเปลยนแปลงเรวและมความผนผวนมากขน ทงน เมอวเคราะหความออนไหว (Sensitivity Analysis) ของการขยายตวทางเศรษฐกจตอระดบหนสาธารณะ โดยหากการขยายตวทางเศรษฐกจตากวาขอสมมตรอยละ 1 ตลอดชวงการประมาณการ จะทาใหระดบหนสาธารณะตอ GDP เพมขนอยางตอเนองไปถงรอยละ 86.7 ในป 2573

นอกจากน หนสาธารณะทอยในระดบสงอาจสงผลทางลบตอการสะสมทนและการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจในระยะยาว ผานชองทางตนทนทางการเงน (อตราดอกเบย) ทสงขน และอาจมการจดเกบภาษในอตราทเรงขนอยางมากในอนาคตเพอบรรเทาปญหาหนสาธารณะทอยในระดบสง ซงจะกอใหเกดการบดเบอนกลไกตลาด อยางเชนประเทศพฒนาแลวในปจจบนท

-6%

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

FY 2

548

FY 2

550

FY 2

552

FY 2

554

FY 2

556

FY 2

558

FY 2

560

FY 2

562

FY 2

564

FY 2

566

FY 2

568

FY 2

570

FY 2

572

ดลเงนสด (% of NGDP) ดลเบองตน (% of NGDP)

รวมเงนก ไทยเขมแขง

รอยละตอ GDP ดลงบประมาณ

12

มภาระหนสงจากการขาดดลงบประมาณและภาระคาใชจายผสงอาย ทาใหเกดความเสยงตอฐานะการคลงอยางมนยสาคญ และมความจาเปนทจะตองดาเนนนโยบายการคลงอยางเขมงวดเพอลดปญหาหนสาธารณะ (Stephen Cecchetti,2010)

13

Box1: ภาระเพมเตมจากกจกรรมกงการคลง

นบตงแตการศกษาของ ทรงธรรม บญยวรรณ และฐตมา (2550) ทไดศกษาภาระการคลงจากกจกรรมนอกงบประมาณทเกดขนจากการดาเนนนโยบายประชานยมและการใชนโยบายกงการคลงตอความยงยนทางการคลงในระยะปานกลาง จนถงปจจบน ภาระเพมเตมจากกจกรรมกงการคลงตามการศกษาขางตนกยงไมไดรบการแกไขอยางเปนรปธรรมมากนก และมจานวนเพมขนจากการนโยบายกระตนเศรษฐกจในชวงทประเทศไทยไดรบผลกระทบจากวกฤตเศรษฐกจโลก ซงภาระเพมเตมทยงมอยในปจจบน ทสาคญ มดงน

ตาราง 5 ภาระเพมเตมจากการดาเนนนโยบายกงการคลง หนวย: ลานบาท

2554 2555 2556 2557 2558 2559 2560 - 64 (ปละ)

2565 - 68 (ปละ)

เพมทน SFIs (16,000) 6,000 มาตรการชวยเหลอคาครองชพ (20,000) 5,000 5,000 5,000 5,000 บานเอออาทร 2,300 2,000 1,800 1,600 1,400 ชดเชยขาดทนสะสม ขสมก. รฟท. (120,000) 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 5,000 ชดเชย ธกส. (93,000) 20,500 18,500 18,000 18,000 18,000 ชดเชยรฐวสาหกจเพอใหบรการสาธารณะ (6,600) 6,600 รวม (ลานบาท) (253,300) 60,100 35,300 34,600 34,400 28,000 10,000 5,000 หมายเหต: ตวเลขในวงเลบ คอ ภาระทเกดกอนป 2554 แตกระบวนการจดทาไดเสรจสนไปแลว จงยกยอดไปตงงบในปถดๆ ไป ทมา: คานวณโดยผวจย

การเพมทนสถาบนการเงนเฉพาะกจ (SFIs) ณ เดอน พฤษภาคม 2553 สถาบนการเงนเฉพาะกจ(SFIs) ม NPL ทงหมด 162.0 พนลานบาท หรอประมาณรอยละ 6 ของยอดสนเชอคงคางทงหมดของ SFIs สมมตใหมยอดเสยหาย (expected loss) ทรฐตองเขาไปชวยเพมทนรอยละ 10 (ประมาณ 16,000 ลานบาท) และทเหลอ SFIs สามารถระดมทนไดเองจากการออกผลตภณฑเงนฝากและการขายทอดตลาดหลกประกน

มาตรการชวยเหลอคาครองชพ รฐบาลใชมาตรการนเพอบรรเทาภาระคาใชจายของประชาชนตงแตวนท 1 สงหาคม 2551 และขยายระยะเวลาพรอมๆ กบการทยอยลดการใหความชวยเหลอเรอยมาจนถง 31 ธนวาคม 2553 ซงเหลอเพยงมาตรการชะลอการปรบราคากาซ LPG อดหนนคาไฟฟา คารถเมล และคารถไฟชน 3

มาตรการฯ ดงกลาว ทาใหตองใชงบประมาณเพอชดเชยรายไดทสญเสยไปจากการดาเนนการตามมาตรการฯ (ไมรวม Tax loss จากการลดอตราภาษสรรพสามตนามนและการชะลอการขนราคากาซ LPG ทกองทนนามนรบภาระ) ใหกบรฐวสาหกจ ไดแก การไฟฟานครหลวง การไฟฟาสวนภมภาค การประปานครหลวง การประปาสวนภมภาค องคการขนสงมวลชนกรงเทพ และการรถไฟแหงประเทศไทย ปละประมาณ 27,000 ลานบาท อยางไรกตาม งบประมาณรายจายทมจากดทาใหรฐบาลชดเชยใหกบรฐวสาหกจไดเพยงบางสวนจากงบเพมเตมและงบกลางปงบประมาณ 2552 งบประมาณป 2553-2554 และสวนท เหลอ คณะรฐมนตรไดอนมตใหรฐวสาหกจขางตนกในประเทศเพอชดเชยรายไดทสญเสยไปจากมาตรการดงกลาว โดยคาดวาในปงบประมาณ 2554 จะมยอดคงคางทงทจะตองชดเชยและตอง

14

ชาระคนหนเงนกแทนรฐวสาหกจรวม 20,000 ลานบาท ซงสมมตวารฐทยอยชาระคนปละ 5,000 ลานบาท

ตาราง 6 มาตรการลดภาระคาครองชพของประชาชนตงแต 1 สงหาคม 2551 – 31 ธนวาคม 2553 มาตรการ 6 มาตรการ

1 ส.ค.51-31 ม.ค.525 มาตรการ

1 ก.พ.52-31 ธ.ค.525 มาตรการ

1 ม.ค.53-31 ม.ค.534 มาตรการ

1 เม.ย.53-31 ธ.ค.53 1. ลดอตราภาษ

สรรพสามตนาม น - ดเซล 2.3 บาท/ลตร - ไบโอดเซล 2.1 บาท/ลตร - แกสโซฮอล 91, 95, E-20 3.3

บาท/ลตร

ยกเลก - -

2. ชะลอการปร บราคา LPG

ชะลอการปร บราคา LPGในภาคคร วเรอน

คงเดม คงเดม คงเดม

3. ลดคาใชจายนาประปา

ผใชนา(ทอยอาศย) ไมเกน 50 ลบ.ม.ตอเดอน

ผใชนา (ทอยอาศ ย) ไมเกน 30 ลบ.ม.ตอเดอน

ผใชนา (ทอยอาศย) ไมเกน 20 ลบ.ม.ตอเดอน

ยกเลก

4. ลดคาใชจายไฟฟ า

- ใชไฟฟ า < 80 ยนตตอเดอน ไมตองจายคาไฟฟ า- ใชไฟฟ า 80 - 150 ยนตตอเดอน จายคาไฟฟ าเพยงครงราคา

- ใชไฟฟ า < 90 ยนตตอเดอน ไมตองจายคาไฟฟ า

คงเดม คงเดม

5. ลดคาใชจายเดนทางโดยรถโดยสารประจาทาง

เฉพาะรถเมลธรรมดาของ ขสมก. จานวน 800 คน 73 เสนทาง

คงเดม คงเดม คงเดม

6. ลดคาใชจายเดนทางโดยรถไฟช น 3

ลดคาใชจายเดนทางโดยรถไฟชน 3 คงเดม คงเดม คงเดม

ทมา: รวบรวมโดยผวจย

โครงการบานเอออาทร การเคหะแหงชาต (กคช.) ประสบผลขาดทนจากการดาเนนโครงการฯ จงไดมการปรบลดจานวนหนวยกอสรางจากแผนเรมแรก 600,000 หนวย เหลอ 281,556 หนวย ตาม มต ครม. วนท 30 มถนายน 2552 ตามแผนปรบโครงสรางการบรหารจดการเพอพลกฟนฐานะการเงน โดย กคช. มการใชเงนกในการลงทน 95,390 ลานบาท และคาดวา ณ สนป 2553 จะยงมภาระหนคงเหลออกกวา 50,000 ลานบาท โดยยงมหนวยทยงรอการขายอยอกประมาณ 50,000 หนวย ทาให กคช. มภาระดอกเบยทรฐตองเขามาชดเชยอกประมาณปละ 1,400-2,300 ลานบาท จนกวาจะทยอยขายไดหมดและมรายไดเพยงพอทจะบรหารหนเองได ซงคาดวาจะใชเวลาอยางนอย 5 ป ทงน กคช. อยระหวางการจดทาแผนการพลกฟนโครงการบานเอออาทรเพอใหฐานะการเงนของ กคช. กลบมาเขมแขงโดยเรว

การชดเชยขาดทนสะสมใหกบองคการขนสงมวลชนกรงเทพ (ขสมก.) ซงขาดทนสะสมประมาณ 70,000 ลานบาท โดยรฐทยอยชดเชยปละ 5,000 ลานบาท และการรถไฟแหงประเทศไทย (รฟท.) ซงขาดทนสะสมประมาณ 50,000 ลานบาท โดยรฐทยอยชดเชยปละ 5,000 ลานบาท ทงน สมมตวารฐวสาหกจทง 2 แหงมมาตรการฟนฟฐานะการเงนและไมขาดทนสะสมเพมอก

การชดเชยใหกบธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธกส.) ในโครงการจานาพชผลการเกษตรจานวน 91,000 ลานบาท ซงไดดาเนนการมาตงแตป 2547 และกระทรวงการคลงมนโยบายทจะจายชาระคนหนภายใน 5 ป และโครงการพกชาระหนเกษตรกรจานวน 2,000 ลานบาท ซงสมมตวาจะเรมชาระคนไดภายในป 2555

ชดเชยรฐวสาหกจเพอใหบรการสาธารณะ (Public Service Obligation: PSO) สาหรบ ขสมก. และ รฟท. ซงมยอดคางชาระในป 2553 รวมประมาณ 6,600 ลานบาท ซงคาดวาจะจดสรรงบประมาณชาระคนในป 2555 ทงหมด

15

3. เจาะลกความเปนไปไดในการเพมรายไดภาษ

ตามทไดกลาวมาแลวขางตนวา โครงสรางทางการคลงของไทยในปจจบน มการพงพาภาษบางประเภทมากเกนไป อาท ภาษนตบคคลและภาษมลคาเพม ทมความผนผวนตามภาวะเศรษฐกจ กอปรกบอตราการเพมขนของรายไดภาษอยในระดบตาเมอเปรยบเทยบกบรายไดตอหวของคนไทยทปรบเพมขน แตการใชจายภาครฐกลบมแนวโนมเพมขนตามรายจายประจาทมภาระผกพนในสดสวนทสงและรายจายสวสดการทางสงคมทมแนวโนมเพมขนตามโครงสรางประชากรทมการเปลยนแปลง ขณะทรฐยงคงตองการรกษาสดสวนรายจายลงทนเพอสนบสนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ จงเปนคาถามทสาคญวา ความเปนไปไดในการเพมรายไดภาษของไทย ควรเปนอยางไร

3.1 วเคราะหแนวทางการเพมรายไดภาษ ในภาพรวม

จากการศกษาของธนาคารโลกในป 25515 พบวา หากพจารณาตามโครงสรางทางเศรษฐกจของไทย6 ในชวงป 2542-2546 ประเทศไทยควรจดเกบภาษไดรอยละ 21.35 ของ GDP แตประเทศไทยจดเกบจรงไดเพยงรอยละ 16.20 ของ GDP มผลใหประสทธภาพของการจดเกบภาษ (Tax effort)7 ในชวงเวลาดงกลาวอยท 0.76 ซงถอวาอยในระดบทตาเมอเทยบกบคาเฉลยของประเทศในกลมกาลงพฒนาท 0.90 และประเทศพฒนาแลวท 1.08

ตาราง 7 ประสทธภาพการจดเกบภาษ 2542-2546

5 Expanding Taxable Capacity and Reading Revenue Potential, World Bank, March., 2008 6 Predicted Tax = f (GDP, Population growth, Agricultural Value added, Trade openness, Corruption index) 7 Tax effort คานวณจากสดสวนของ Actual tax collection to GDP / Predicted tax to GDP

ประเทศ รายไดภาษ ตอ GDP (รอยละ)

ภาษทควรจดเกบได ตอ GDP (รอยละ)

ประสทธภาพในการจดเกบภาษ (Tax Effort)

ฝรงเศส 40.99 25.95 1.58 เยอรมน 28.76 29.16 0.99 อตาล 36.17 26.23 1.38

องกฤษ 35.53 29.09 1.23 เกาหล 18.18 23.61 0.77 ฮงการ 34.85 28.53 1.22

อนโดนเซย 13.41 15.61 0.86 จน 7.49 17.29 0.43

ไทย 16.20 21.35 0.76 ประเทศกาลงพฒนา 17.65 19.97 0.86 ประเทศพฒนาแลว 28.98 26.93 1.08

16

ทงน หากใชสมการทศกษาจากบทความของธนาคารโลกขางตน คานวณหาภาษทควรจดเกบไดของไทยระหวางป 2547-2551 ตามโครงสรางทางเศรษฐกจของไทยพบวาควรเปนรอยละ 22.9 ของ GDP แตในชวงเวลาดงกลาวไทยจดเกบภาษไดเพยงรอยละ 18.3 ของ GDP เทานน สะทอนวาประเทศไทยยงสามารถจดเกบภาษไดอกรอยละ 4.6 ของ GDP คดเปนประสทธภาพการจดเกบภาษท 0.80 จงอาจกลาวไดวาประเทศไทยยงมศกยภาพในการเพมรายไดดวยการปฏรปโครงสรางภาษและคาถามทสาคญคอทาไดอยางไร

3.2 วเคราะหแนวทางการเพมรายไดภาษ

เพอตอบคาถามสาหรบแนวทางในการเพมรายไดภาษจากการปฏรปโครงสรางภาษของไทย การศกษาจงได คานงถงแนวทางในการพจารณาใน 3 ประเดน คอ 1) ประสทธภาพการจดเกบ 2) การขยายฐานภาษ และ 3) การเพมอตราภาษ เปนสาคญ โดยจะทาการศกษาแนวทางดงกลาวสาหรบภาษมลคาเพม ภาษเงนไดบคคลธรรมดา และภาษเงนไดนตบคคล รวมถงวเคราะหภาษทจะอาจเพมขนไดหากมการบงคบใชภาษทดนและสงปลกสราง ซงจะชวยลดภาระเงนอดหนนจากรฐบาลกลาง และทาใหรฐบาลกลางมงบประมาณใชจายเพอพฒนาเศรษฐกจดานอนไดเพมขน

3.2.1 ภาษมลคาเพม

ภาษมลคาเพม (VAT) เปนภาษทางออม สาหรบในประเทศไทยเรมใชเมอปพ.ศ. 2535 ตามความเหมาะสมของโครงสรางทางเศรษฐกจไทยทเปลยนแปลง และลดความซาซอนของระบบภาษการคาในสมยนน โดยเปนภาษอตราเดยว แตหากตองการเกบภาษในสนคาบางชนดทสงกวาอตราภาษมลคาเพมจงจะเกบเปนภาษสรรพสามตเพมเตมจากภาษมลคาเพม ปจจบนภาษทางออมมความสาคญตอรายไดภาษรวมของไทยเปนโดยมสดสวนเปนลาดบหนงสงถงรอยละ 26 ของรายไดภาษ แนวทางในการเพมรายไดภาษมลคาเพมสามารถวเคราะหได ดงน

การเพมประสทธภาพการจดเกบ VAT ของไทย

ประสทธภาพในการจดเกบภาษ VAT หากพจารณาจากอตราภาษทแทจรง (Effective Tax Rate: ETR) 8 พบวา ETR ของประเทศไทยเฉลยตงแตป 2537-2552 อยทรอยละ 5.5 ซงถอวาอยในระดบทสงใกลเคยงกบอตราการจดเกบภาษมลคาเพมในปจจบนทรอยละ 7

นอกจากน หากพจารณา VAT C-efficiency9 พบวา C-efficiency ของประเทศไทยเฉลยตงแตป 2537-2552 อยทรอยละ 68.4 ทงน หากเปรยบเทยบกบตางประเทศในป 2549 C-efficiency ของไทยอยทรอยละ 73.7 ซงอยในระดบสงเมอเปรยบเทยบกบประเทศทงในกลมกาลงพฒนาซงมคา C- efficiency อยทรอยละ 50 และประเทศพฒนาแลวอยท 8 Effective tax rate= VAT revenue/ Total consumption 9 VAT C-efficiency = VAT revenue/ VAT rate* total consumption

17

รอยละ 51 สะทอนใหเหนถงประสทธภาพการจดเกบภาษ VAT ของประเทศไทยอยในเกณฑดและไมมปญหาในการจดเกบ

รป 6 ประสทธภาพการจดเกบภาษมลคาเพม ป 2536-2552

50

60

70

80

90

100

2536

2537

2538

2539

2540

2541

2542

2543

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

รอยละ

0

1

2

3

4

5

6

7รอยละ

C-efficiency (แกนซาย) ETR (แกนขวา)แนวโนม C-efficeincy (แกนซาย) แนวโนม ETR (แกนขวา)

คาเฉลย = 68.4

คาเฉลย= 5.5

ทมา: คานวณโดยผวจย

การขยายฐานภาษ

ศกยภาพของภาษ VAT ทรฐควรจดเกบไดจรง (VAT Potential) ซงคานวณจาก B = ฐานการบรโภครวมของประเทศ (Total consumption) คณดวยอตราภาษ t ทรฐจดเกบ คอ รอยละ 7

เมอเปรยบเทยบกบรายไดภาษ VAT ทรฐจดเกบไดจรงพบวาชองวางภาษ (VAT GAP) ระหวางศกยภาพของภาษ VAT และรายไดภาษ VAT ทจดเกบไดจรง มขนาดคอนขางแคบ ดงรป 7

รป 7 เปรยบเทยบศกยภาพการจดเกบภาษมลคาเพม และภาษมลคาเพมทจดเกบไดจรง

0

50

100

150

200

250

300

350

400

2537

2538

2539

2540

2541

2542

2543

2544

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

พนลานบาท

VAT Potential

Actual VAT

VAT Gap

ทมา: สานกงานเศรษฐกจการคลง และคานวณโดยผวจย

N

iiiPotential BtVAT

1*

18

VAT GAP ทแคบสะทอนวาฐานภาษ VAT กวางอยแลว ซง VAT GAP น สวนหนงมาจากการยกเวนภาษภาษมลคาเพมในสนคาและบรการบางประเภท อาท

1) การขายสนคาทเกยวของทางการเกษตร 2) การขายหนงสอพมพ นตยสาร และตาราเรยน 3) การขายสนคาใหการสาธารณกศล การใหบรการการศกษา หองสมด 4) การใหการรกษาพยาบาล 5) การใหบรการเชาอสงหารมทรพย การใหบรการของภาครฐ 6) การใหบรการวจย บรการทางวชาการ

ทงนเพอเปนการชวยเหลอผมรายไดนอยและเปนการบรการทางสงคม ดงนนการขยายฐานภาษมลคาเพมคงทาไดยาก เนองจากรฐบาลตองคานงถงประเดนผลกระทบตอผมรายไดนอยและความเหลอมลาของรายไดดวย

การเพมอตราภาษ VAT

อตราภาษ VAT ของไทยอยในระดบตาเมอเปรยบเทยบกบตางประเทศ ดงนน ประเทศไทยจงนาจะยงสามารถเพมอตราภาษได ซงในความเปนจรง เพดานอตราภาษมลคาเพมตามกฎหมายกกาหนดไวทรอยละ 10 แตเนองจากประเทศไทยประสบปญหาทางเศรษฐกจเมอครงวกฤตในป 2540 ทาใหมการลดอตราภาษมลคาเพมเหลอรอยละ 7 เรอยมา ตงแต 1 เมษายน 2542 จนถงปจจบน หากรฐบาลตองการเพมรายไดจากภาษ VAT การเพมอตราภาษจงนาจะมโอกาสเพมรายไดใหแกรฐบาลมากกวาการเพมประสทธภาพการจดเกบซงมประสทธภาพในการจดเกบอยในเกณฑดแลว และฐานภาษททาไดยากเพราะอาจกระทบกบผมรายไดนอย

รป 8 อตราภาษมลคาเพมของไทยเปรยบเทยบกบตางประเทศ

5 5 5

10 1012 13

1416 17 18 18 19 19 19 20 20 20 20 20 21 21 21 22 22

25 25 25 25

77

0

5

10

15

20

25

30

ไตหว

นญป

นแค

นาดา

สงคโ

ปร

ไทย

อนโด

นเซย

เวยดน

ามฟล

ปปนส

อน

เดย

อฟรก

าใต

สเปน จน

องกฤ

ษรส

เซย

เยอร

มนน

เนเธ

อแลน

ดโร

มาเน

ยฝร

งเศส

โมนา

โคออ

สเตร

ยอต

าลโม

รอกโ

กเบ

ลเยย

มกร

ซไอ

รแลน

ดฟน

แลนด

โป

แลนด

เด

นมาร

คฮง

การ

นอรเว

ยสว

เดน ประเทศ

รอยละ

ทมา: www.worldwide-tax.com

19

ทงน หากรฐบาลเพมอตราภาษ VAT รอยละ 1 โดยให C- Efficiency คงท จะทาใหรฐบาลมรายไดเพมขนอกประมาณ 40,000 ลานบาท10

โดยสรป จากการประเมนแนวทางการเพมรายไดจากภาษมลคาเพมขางตนตามการประเมน สามารถสรปแนวทางการเพมรายไดจากภาษมลคาเพมทเหมาะสมสาหรบประเทศไทยไดวาควรเปนการเพมอตราภาษ โดยการเพมอตราภาษมลคาเพมรอยละ 1 จะทาใหรายไดของรฐปรบเพมขนอกประมาณ 40,000 ลานบาท

ทงน ภาษมลคาเพมเปนภาษทเกบตามสดสวนการบรโภค ซงผมรายไดนอยใชจายนอยกจะจายนอยและผมรายไดสงใชจายมากกจะจายมากกวา สาหรบประเทศไทย โครงสรางของภาษมลคาเพมจดไดวามสวนทเปนอตราภาษแบบกาวหนา (Progressive Tax) ระดบหนง เนองจากไดมการยกเวนการเกบสาหรบสนคาบางรายการตามทไดกลาวแลวขางตน อยางไรกตาม การปรบขนอตราภาษมลคาเพมนนอาจมการมองวาเปนการเพมภาระใหกบผบรโภคได เพราะภาษมลคาเพมยงคงมสวนทเปนอตราภาษแบบถดถอย (Regressive Tax) กลาวคอ หากคดเปนรอยละตอรายได ผมรายไดนอยตองจายมากกวาผมรายไดสง ซงอาจเปนอปสรรคตอการแกไขปญหาความเหลอมลาได โดยเฉพาะในประเทศทมภาษมลคาเพมอตราเดยว

อยางไรกตาม ในประเดนขางตน หลายๆ ประเทศทเกบภาษมลคาเพมจะดาเนนการควบคไปกบการจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดาในรปแบบอตราภาษกาวหนา (Progressive Tax) และมการดแลผมรายไดนอยผานเงนโอนทางดานสวสดการสงคม เพอเปนเครองมอในการจดการกบขอกงวลดงกลาว

3.2.2 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา (Personal Income Tax: PIT)

ภาษ PIT เปนภาษฐานรายไดทเปนแหลงรายไดของรฐและยงเปนเครองมอทสามารถชวยลดความเหลอมลาทางสงคมได เนองจากภาษ PIT มลกษณะอตราภาษแบบกาวหนา โดยอตราภาษจะเพมขนตามรายไดทสงขน โดยมชวงอตราภาษอยทรอยละ 0-37

การเพมประสทธภาพการจดเกบ PIT ของไทย

จากการคานวณอตราภาษทแทจรง (ETR) ของ PIT ป 2551 พบวาอยในระดบตาเพยงรอยละ 4.7 (คานวณจากฐานเงนไดพงประเมน ขอมลกรมสรรพากร) และรอยละ 3.7 (คานวณจากฐานรายไดสวนบคคล ขอมลบญชรายไดประชาชาต) การทอตราภาษทแทจรง PIT ทรงตวในระดบตา ซงไมสอดคลองกบรายไดตอหวของคนไทยทเพมขน สะทอนปญหาการจดเกบรายไดของรฐทไมเตมเมดเตมหนวย และบงชวาลกษณะอตราภาษแบบกาวหนาของ PIT

10 การวเคราะหไดพจารณา ผลของการปรบขนภาษมลคาเพมตอการบรโภคภาคเอกชนแลว โดยกาหนดใหการเพมขนของภาษมลคาเพมรอยละ 1 จะทาใหมผลใหการบรโภคภาคเอกชนปรบลดลงรอยละ 0.02 ตามการศกษาของ สาวตร วรพฒน บณยวรรณ และวลดา (2545)

20

ไมไดทางานเตมท สาเหตทสาคญสวนหนงอาจมาจากการมการยกเวนและคาลดหยอนของภาษ PIT

รป 9 อตราภาษทแทจรง(Effective tax rate)ของภาษ เงนไดบคคลธรรมดา

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

2540

2541

2542

2543

2544

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

%ตอรายได

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000บาท/คน

PIT_ภงด 90 ,91PIT _GDPรายไดตอหว(แกนขวา)

หมายเหต: PIT ภ.ง.ด. 90,91 คานวณจากขอมลกรมสรรพากร (ภาษทจาย หาร เงนไดพงประเมนทยนแบบ ภ.ง.ด. 90,91)

PIT _GDP คานวณจาก บญชรายไดประชาชาต (ภาษทจาย หาร รายไดสวนบคคล)

ในการคานวณภาษ PIT คานวณจากเงนไดพงประเมนหกคาใชจายแลว ทงนกฎหมายยงกาหนดใหสามารถหกคาลดหยอนไดอก เพอเปนการบรรเทาภาระภาษ ยงกวานนในปจจบนยงมการยกเวนภาษสาหรบผมเงนได150,000 บาทแรก เพอกระตนและฟนฟเศรษฐกจหลงจากวกฤตเศรษฐกจทผานมา สงเหลานลวนมผลประสทธภาพการจดเกบภาษ รายละเอยดดงน

รป 10 พฒนาการ คาลดหยอนและการยกเวนภาษเงนไดบคคลธรรดา

ทมา: จากการรวบรวมของผวจย

21

การยกเวนภาษสาหรบผมเงนได 150,000 บาทแรก

จากรป 10 แสดงพฒนาการในการเพมยอดยกเวนภาษสาหรบผมเงนไดมากขนเรอยๆ ซงมาตรการดงกลาวมวตถประสงคเพอชวยกระตนเศรษฐกจ ควรพจารณาใชแคเพยงระยะสนเทานน หากใชมาตรการนในระยะยาวจะทาใหรฐสญเสยรายไดเปนจานวนมาก และทสาคญลกษณะสงคมไทยมเศรษฐกจนอกระบบในสดสวนสงถงรอยละ 52.6 ของ GDP11 การยกเวนภาษผมเงนได 150,000 บาทแรก จะทาใหผมเงนไดบางคนไมเหนความจาเปนตองยนแบบ ภ.ง.ด. เนองจากเหนวาตนไมตองเสยภาษ (Marginal Tax rate ลดเหลอรอยละ 0) ทาใหผมรายไดสงจากเศรษฐกจนอกระบบถอโอกาสไมยนแบบฯ ดวย คนยนแบบเสยภาษกลบกลายเปนคนกลมนอยเพยง 9 ลานคน จากกาลงแรงงาน 38 ลานคน หากตองการขยายฐานการจดเกบ PIT ควรยกเลกมาตรการน เพอเพมประสทธภาพการเกบภาษในระยะยาว ใหผอยในกาลงแรงงานและผมเงนไดทกคน ควรยนแบบ ภ.ง.ด. แมจะไมเสยภาษกตาม แตกเพอใหประชาชนในกลมดงกลาวอยในฐานขอมลในการจดเกบภาษ PIT เมอรายไดประชาชนโดยรวมปรบสงขนในอนาคต กจะอยใน Marginal Tax rate ทตองเสยภาษ ทาใหสามารถจดเกบภาษไดเตมเมดเตมหนวย

จากการประเมนการสญเสยภาษรายไดจาก มาตราการยกเวนภาษผมเงนได 150,000 บาทแรก โดยจาแนกตามชวงรายได ตาราง 8 พบวาผมเงนไดตากวา 5 แสนบาทตอป จะไมคอยไดประโยชนจากมาตรการนมากนก เนองจากสดสวนรายไดคอนขางตา ไมอยในขายทตองเสยภาษอยแลว แตผมเงนไดมากกวา 5 แสนบาทตอป จะไดประโยชนเทากนทคนละ 10,000 บาท โดยรวมแลวรฐสญเสยรายไดจากมาตรการนเทากบ 35.7 พนลานบาทตอป

ตาราง 8 การประเมนการสญเสยภาษรายได กรณการยกเวนภาษเงนไดบคคลธรรมดา 150,000บาทแรก

อตราภาษ การสญเสยภาษรายไดยกเวน 150,000 บาทแรก คนตามชวงรายได(ลานบาท) 2544 2551 เฉลยตอคน รวม (ลานบาท) 0.0-0.10 5% 0% 378 936 0.10-0.15 10% 0% 1,583 2,680 0.15-0.50 10% 10% 5,130 19,978 0.50-1.00 20% 20% 10,000 7,898 1.00-4.00 30% 30% 10,000 3,774

>4.00 37% 37% 10,000 421 รวมทงหมด 3,849 35,687 ทมา: จากการคานวณโดยใชขอมลจากกรมสรรพากรป 2551

11 สานกบญชประชาชาต 2547 “เศรษฐกจนอกระบบ :มมมองของระบบบญชประชาชาต”

22

การเพมคาลดหยอน

คาลดหยอน เปนสวนทกฎหมายไดกาหนดไวเพอบรรเทาภาระภาษสาหรบผมเงนได โดยมวตถประสงคการใหคาลดหยอนกบผมเงนไดแตละประเภททแตกตางกน จากรป 10 พบวาตงแตป 2544 เปนตนมา มการเพมคาลดหยอนบางประเภทมากขน โดยเฉพาะคาลดหยอนประเภททใชสทธแลวยงคงเปน”สนทรพยของผมเงนได” อาท เชน LTF RMF ดอกเบยบานเงนซอบานใหมหลงแรก และประกนชวต เปนตน

ตาราง 9 การจาแนกประเภทของคาลดหยอน ประเภทคาลดหยอน

ความสมพนธกบผมเงนได

คาลดหยอน ขอสงเกต

เหมาจาย เปนสทธพนฐาน ลดหยอนสวนตว,คสมรส ,บตร เทาเทยมทกคน เปนคาใชจาย เงนบรจาค, ลดหยอนทองเทยว

กองทนสารองเลยงชพ, ประกนสงคม, ดอกเบยกบาน

การใชสทธขนกบปจจยอน1 เปนสทธทสามารถเลอกใชหรอไมกได เปนทรพยสน

LTF RMF ประกนชวต ,เงนซอบานใหม

การใชสทธขนกบพฤตกรรมของผมเงนไดเปนสาคญ

1 ปจจยอน อาท เงนสะสมของลกจางกองทนสารองเลยงชพจายไดไมเกน สดสวนของนายจางจายเงนสมทบ ทมา: รวบรวมโดยผวจย

ตาราง 10 การประเมนการสญเสยภาษรายไดจากคาลดหยอนบางประเภท รฐสญเสยรายได

(ลดหยอนเทาป2544) คาลดหยอนทเปนสนทรพย

ของผมเงนได1 เฉลยตอราย (บาท)

คนตามชวงรายได (ลานบาท)

2544 2551 ผลตาง เฉลยตอคน

(บาท) รวม

(ลานบาท) 0.0-0.10 1,848 1,695 -153 11 26 0.10-0.15 3,293 3,881 588 28 48 0.15-0.50 7,785 20,443 12,658 1,182 4,603 0.50-1.00 12,371 52,112 39,741 7,951 6,280 1.00-4.00 12,741 110,813 98,072 29,471 11,122

>4.00 8,570 216,850 208,280 76,821 3,231 รวมทงหมด 5,282 19,680 14,398 2,730 25,310

1 LTF, RMF, ดอกเบยบาน, ซอบานใหม, ประกนชวต, PVD, ประกนสงคม ทมา: จากการคานวณ ขอมลกรมสรรพากร

คาลดหยอนทมลกษณะเปนสนทรพยของผมเงนไดดงกลาว นอกจากจะทาใหรฐสญเสยรายไดแลว ยงมสวนสาคญทสรางความเหลอมลาทางสงคม เนองจากกลมทไดประโยชนจากคาลดหยอนดงกลาวมกจะเปนกลมทม Marginal tax rateสง (ผมรายไดสง) ในป 2551 จากตาราง 10 พบวา ผมเงนไดสงกวา 5 แสนบาทขนไป มการใชสทธคาลดหยอนดงกลาวเพมขนอยางมนยสาคญ โดยเฉพาะผมรายไดสงมากๆ เกน 4 ลานบาท ใชสทธคา

23

ลดหยอนดงกลาวสงมาก เฉลยคนละ 216,850 บาท เพมขนเมอเทยบป 2544 ถง 208,280 บาท ในขณะผมรายไดนอยไมไดรบประโยชนจากคาลดหยอนดงกลาวมากนก สะทอนการกระจกตวของสทธลดหยอนบางประเภททาใหผลประโยชนคาลดหยอนไมตรงกลมเปาหมาย กลบไปเออประโยชนใหกบคนทมฐานะด ทาใหอตราภาษทมลกษณะกาวหนา ถกลดทอนดวยคาลดหยอนดงกลาว และยงไมมยทธศาสตรทชดเจนจากการใหสทธคาลดหยอนดงกลาว

หากพจารณาปรชญาในการออกกฎหมายเกยวกบคาลดหยอนแตละประเภทคอนขางจะแตกตางกน อาท RMF เพอประโยชนการออมเพอเกษยณ สาหรบแรงงานนอกระบบทไมมกองทนสารองเลยงชพ สวน LTF เพอสงเสรมตลาดทนภายในประเทศ และตองการใหมนกลงทนสถาบนภายในประเทศมากขน สาหรบคาลดหยอนประกนชวตนน มวตถประสงคในการสงเสรมใหประชาชนมหลกประกนสาหรบชวตในวยชรา อยางไรกตาม สถานการณปจจบนอาจตองทบทวนวายงมความจาเปนทตองการสงเสรมคาลดหยอนดงกลาวเหลานอกหรอไมและทสาคญคาลดหยอนแตละแบบไดบรรลเปาหมายทตงไวหรอไมเมอเทยบกบการผลการสญเสยรายไดภาครฐและการสรางความเหลอมลา

เมอประเมนการสญเสยรายไดรฐจาก “คาลดหยอนทมลกษณะเปนสนทรพยของผมเงนได” การประเมนครงนมไดเสนอใหยกเลกคาลดหยอนดงกลาวทงหมด เนองจากคดวายงมความจาเปนตองใชคาลดหยอนบางรายการอย จงเหนควรกลบไปใชสทธการใชคาลดหยอน เทยบเทาป 2544 จากการประเมนจะพบวารฐสญเสยรายไดถง 25.3 พนลานบาทตอป

รวมแลวจากทงสองมาตรการ คอยกเลกการยกเวนภาษ และคาลดหยอนทมลกษณะเปนสนทรพยของผมเงนไดจะทาใหรายไดรฐเพมขน ประมาณ 6.1 หมนลานบาทตอป คดเปนรอยละ 0.6 ของ GDP

การขยายฐานภาษ PIT

เมอพจารณาฐานภาษจากจานวนผยนภาษในป 2551 มผยนแบบ ภ.ง.ด. 90 และ 91 จานวน 9.2 ลานคน เทยบกบจานวนแรงงานกวา 38 ลานคน คดเปนรอยละ 25 ของกาลงแรงงานทมการยนแบบ ภ.ง.ด. สะทอนวามโอกาสในการขยายฐานภาษไดอกมากสวนหนงจากปญหาทกลาวขางตน โดยเฉพาะอยางยงในกลมของกาลงแรงงานอก 27 ลานคน

รป 11 แสดงโครงสรางจานวนผยนแบบเสยภาษกบโครงสรางกาลงแรงงาน

24

ประเดนการขยายฐานภาษจาเปนตองพจารณาเกณฑเงนไดขนตาตามทกฎหมายกาหนดใหผมเงนไดมหนาทยนแบบเสยภาษเงนไดบคคลธรรมดา ดงตาราง 11 จากการทไทยมเศรษฐกจนอกระบบขนาดใหญ ทาใหการพสจนรายไดวาเกนระดบขนตาเปนการยากในทางปฏบต อยางไรกตาม การปฏรปภาษ PIT โดยการขยายฐานภาษ ยงสามารถทาไดโดย กาหนดใหผมเงนไดและกาลงแรงงานทกคนทมอายตงแต 15 ปขนไปยนแบบ ภ.ง.ด. แมวาจะไมเสยภาษกตาม เพอใหอยในฐานขอมลเพอใชประโยชนดานอน อาท การใหสวสดการกลมผมรายไดนอย และเพอในระยะยาวกาลงแรงงานดงกลาวมรายไดสงขนกจะอยในระบบภาษเรยบรอยแลว

ตาราง 11 เกณฑเงนไดขนตาตามทกฎหมายกาหนดใหผมเงนไดมหนาทตองยน แบบฯ เสยภาษเงนไดบคคลธรรมดา

ผมเงนได โสด (บาท/ป)

สมรส (บาท/ป)

ผมเงนไดจากการจางแรงงาน 50,000 100,000 ผมเงนไดจากธรกจการคาทวไปทมใชการจางแรงงาน 30,000 60,000 กองมรดกของผตายทยงไมแบง รวม หางหนสวนสามญหรอคณะบคคล 30,000

ทมา : ศนยสงเสรมการพฒนาความรตลาดทน (2553)

ในทางปฏบตเปนการยากทจะใชกฎหมายบงคบใหทกคนทอยกาลงแรงงาน และ/หรอมรายได ยนแบบ ภ.ง.ด. เนองจากมตนทนการจดเกบสง ดงนน รฐบาลอาจใชวธใหแรงจงใจ เชน เมอยนแบบ ภ.ง.ด. แลว หากคนทมรายไดตากวาเสนความยากจน (รวมคนวางงาน) จะไดเงนสวสดการจากรฐ นอกจากน ประเดนนยงสามารถชวยใหรฐบาลมขอมลของประชาชนและเปนขอมลทสาคญของการใชจายดานสวสดการทจะทาใหการใชจายตรงกลมเปาหมายโดยเฉพาะนโยบายสวสดการทมงในการชวยเหลอคนจน แมทกลาวมาขางตนจะเปนการยากในทางปฏบต แตกนบวาเปนแนวทางหนงในการเพมรายไดสาหรบภาษเงนไดบคคลธรรมดา

การเพมอตราภาษ PIT

การเพมอตราภาษ PIT มใชทางเลอกทเหมาะสมในระยะยาวสาหรบเปาหมายการเพมรายไดของรฐ เนองจากอตราภาษ PIT ของไทยอยในระดบสงและสงกวาเฉลยประเทศกาลงพฒนา

ตาราง 12 อตราภาษเงนไดบคคลธรรมดาของไทยเปรยบเทยบกบตางประเทศ ประเทศ อตราภาษ

สงคโปร 3.5%-20% มาเลเซย 0-26% อนโดนเซย 5-30% ฟลลปปนส 5-32% เวยดนาม 5-35% ไทย 5-37% ประเทศกาลงพฒนา 34.7%

ทมา : http://www.worldwide-tax.com/

25

ทงน ภายในป พ.ศ. 2558 จะมการรวมกลมทางเศรษฐกจ ประชาคมเศรษฐกจอาเซยน(ASEAN) มประเทศสมาชกทงหมด 10 ประเทศ ไดแก ไทย มาเลเซย ฟลปปนส อนโดนเซย สงคโปร บรไน ลาว กมพชา เวยดนาม และพมา ซงการยายฐานการจางงานจะงายขน โดยเฉพาะแรงงานบางสวนในกลม Marginal tax rate สงจะมการโยกยายไปประเทศทมอตราภาษตากวา เชน สงคโปร แตสถานททางานยงคงทางานทประเทศไทยเหมอนเดม ดงนนการเพมอตราภาษนอกจากจะไมเพมรายได ยงอาจทาใหสญเสยรายไดในระยะยาวได

ขอเสนอแนะสาหรบการปฏรปภาษ PIT เชงยทธศาสตร

การปรบปรงคาลดหยอนจาเปนตองม ยทธศาสตร และตองใหตรงกลมเปาหมาย โดยเฉพาะคาลดหยอนทสรางความเหลอมลาทางรายได เออประโยชนใหกบกลม marginal tax rate สงอยางมนยสาคญ คอคาลดหยอนประเภททเปนสนทรพยของผมเงนได เชน LTF RMF ประกนชวต และเงนซอบานใหม โดยการใชสทธคาลดหยอนดงกลาวขนกบพฤตกรรมผมเงนไดเปนสาคญ หากจาเปนตองสงเสรม ควรจากดวงเงนเพดานในภาพรวมของคาลดหยอนดงกลาว เมอรวมกนแลวไมเกน 150,000 บาทตอคน (คดจากฐาน 15% ของเงนได 1 ลานบาทตอป ครอบคลมจานวนคนกวารอยละ 95.4 ของผยนแบบฯ) เพอจากดใหคนสวนใหญยงคงไดสทธอย แตจากดเพดานกลม marginal tax rate สง ไมใหไดประโยชนมากเกนสมควร

แมงานศกษาไดนาเสนอแนวทางการเพมรายไดภาษ PIT โดยการยกเลกการยกเวนและคาลดหยอนบางประเภท แตคาลดหยอนบางประเภทกยงคงมความสาคญและอาจมการนามาใช เชนในกรณของคาลดหยอนทมลกษณะใหเทาเทยมกบทกคน เชน คาลดหยอนสวนตว คสมรส และบตร เพอสงเสรมสถาบนครอบครว ตารางท 13 จากการประเมนทางเลอกท 1 คอการเพมคาลดหยอนดงกลาวคนละ 1,000 บาท จะทาใหรฐเสยรายไดเพยง 1,553 ลานบาทตอป แตหากตองการคาลดหยอนทชวยแกไขปญหาโครงสรางประชากรทมแนวโนมทจะเกดขนในอนาคต ทางเลอกท 2 คอ การเพมคาลดหยอนบตรอกคนละ 10,000 บาท และเพมคาลดหยอนสวนตวและคสมรส อกคนละ 5,000 บาท จะทาใหรฐสญเสยรายไดเพยง 1 หมนลานบาท ซงในทางปฏบตการลดทอนสทธคาลดหยอนกลมหนง ควรชดเชยคาลดหยอนอกลมหนงใหผเสยภาษ เพอลดแรงตานจากผเสยภาษ ดงนนหากตองการรายไดเพมจากยกเลกการยกเวนภาษ 150,000 บาทแรก และจากดสทธคาลดหยอนบางประเภทจะทาใหรายไดรฐเพมขน ประมาณ 6.1 หมนลานบาทตอป ชดเชยดวยคาลดหยอนทเทาเทยมกน ทาใหรฐเสยรายได 1 หมนลานบาทตอป

26

ตาราง 13 ทางเลอกในการเพมคาลดหยอน สวนตว คสมรส และบตร ทางเลอกท 1 ทางเลอกท 2

รายการลดหยอน เพมคาลดหยอน รฐสญเสยรายได (ลานบาท)

เพมคาลดหยอน รฐสญเสยรายได (ลานบาท)

สวนตว + 1,000 969 + 5,000 4,846 คสมรส + 1,000 130 + 5,000 649 บตร ไมศกษา + 1,000 70 + 10,000 701 บตร ศกษา + 1,000 384 + 10,000 3,835

รวม 1,553 10,031

ทมา: คานวณโดยผวจย โดยใชขอมลจากกรมสรรพากร

นอกจากนน การจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดาของผทมคสมรส เงนไดของภรรยาตองนาไปรวมกบเงนไดสามในการยนแบบฯ ทาใหรายไดสงขน กอภาระภาษของครอบครวสงขนโดยไมจาเปน ทาใหคสามภรรรยาไมจดทะเบยนสมรสตามกฎหมาย หรออาจบางกรณอาจถงขนหยาราง แมกฎหมายจะผอนปรนใหมการแยกยนเฉพาะเงนเดอนของภรรยา แตอาจสรางปญหาในวงกวางเนองจากรายไดสวนใหญของแรงงานเปนรายไดทไมใชเงนเดอน ทาใหภรรยาไมสามารถแยกยนฯ ได สงผลใหการขยายฐานภาษอาจเปนไปไดยาก อาจมการหลกเลยงภาษ หรออาจใชวธการใชวธหยา เกดการบดเบอนจานวนคสมรสในทะเบยนราษฎร

ดงนน จงควรใหสทธภรรยาสามารถแยกยนรายไดทกประเภท หรออาจใชวธปรบปรงอตราภาษใหมสาหรบครอบครว โดยใหมสดสวนทนอยกวาอตราภาษของคนโสด เชนตวอยางตามตาราง 14 โดยลดอตราภาษบางชวงทสาม-ภรรยาทยนรวม เชน ชวงรายไดสทธไมเกน 1 แสนบาทใหเสยภาษรอยละ 1 เพอลดภาระภาษใหกบครอบครว สวนชวงเกน 1 แสน แตไมเกน 1 ลานบาท ลดอตราภาษ ครงหนงของอตราปกต เออตอการขยายฐานภาษเพอจงใจใหทบคคลทไมเคยยนแบบ อยางไรกตาม สามและภรรยาทมเงนไดเกน 1 ลานบาท ยงคงใหเสยอตราปรกตเชนเดม แนวทางลดอตราภาษบางชวงดงกลาวสามภรรยาทยนรวม ในทางปฏบตอาจงายกวาการแกกฎหมายเพอใหภรรยาสามารถแยกยนภาษสาหรบเงนไดทกประเภท

ตาราง 14 แสดงตวอยางอตราภาษใหมสาหรบครอบครว เทยบกบอตราภาษทวไป อตราภาษ ชวงรายไดพงประเมนสทธ

(ลานบาท) ทวไป สามภรยายนรวม (ครอบครว)

0.0-0.10 5% 1% 0.10-0.50 10% 5% 0.50-1.00 20% 10% 1.00-4.00 30% 30%

>4.00 37% 37%

27

นอกจากนนยงมเรองสาคญทตองปฏรป คอ ทศนคตของผมเงนไดของไทย ทคดวาภาษเงนไดเปนสงทตองเลยง ควรปลกฝงโดยสอนใหนกเรยนในทกระดบชนเรยนทราบวาการเสยภาษเปนหนาทของคนไทยทกคนทตองยนแบบภาษ แมเมอคานวณแลวจะไมตองภาษกตาม

3.2.3 ภาษเงนไดนตบคคล (Corporate Income Tax: CIT)

ภาษเงนไดนตบคคลเปนภาษฐานรายได ทคอนขางผนผวนตามการขยายตวทางเศรษฐกจ แตอยางไรกตามกเปนภาษทสาคญในการจดเกบรายไดของรฐบาล

การเพมประสทธภาพการจดเกบ CIT

ประสทธภาพในการจดเกบภาษ CIT ศกษาจากงบการเงนทบรษทรายงานใหกบกระทรวงพาณชย หากพจารณาอตราภาษทแทจรง (Effective Tax Rate :ETR)12 พบวา ETR ของป 2551 เฉลยอยทรอยละ 23.9 ถอวาอยในระดบตากวาอตราการจดเกบภาษเงนไดนตบคคลในปจจบนทรอยละ 30 ซงมสาเหตสาคญมาจากการลดหยอนภาษใหกบบรษททจดทะเบยนในตลาดหลกทรพย (SET) และตลาด MAI รวมทงมการยกเวนภาษบางสวนใหบรษททไดรบสทธประโยชนทางภาษจากสานกงานคณะกรรมการสงเสรมการลงทน อยางไรกตาม ฐานภาษเงนไดนตบคคล สวนใหญคานวณจากกาไรทรายงานในงบการเงนคณดวยอตราภาษทกาหนด ดงนน ความถกตองของงบการเงนจงเปนปจจยสาคญตอ CIT

รป 12 แสดงจานวนบรษทจายและไมจายภาษ ตงแต 2542 -2551 ราย

ทมา: คานวณโดยผวจย โดยใชขอมลจากงบการเงนทบรษทรายงานใหกบกระทรวงพาณชย

จากขอมลงบการเงน พบวามจานวนบรษททไมจายภาษในแตละปประมาณ 1 -1.7 แสนบรษทตอป แมวาเศรษฐกจบางปจะขยายตวดกตาม ทงน บรษททไมจายภาษสวนใหญจะเกดจากการรายงานผลประกอบการขาดทน บางสวนเกดจากขาดทนสะสม ซงบรษทดงกลาวอาจรายงานงบการเงนใหมกาไรนอยกวาความเปนจรง

12 Effective tax rate= CIT/ Total Profit

28

ประเดนความถกตองของงบการเงนจงเปนสงสาคญ หากพจารณาระดบการเขาถงแหลงทนทแตกตางกน ซงคาดวาจะมผลตอความถกตองของงบการเงน โดยการระดมทนทซบซอนมากขนจะมระบบตางๆ เขามาชวยในการตรวจสอบความถกตองของงบการเงน เชน การจดทะเบยนในตลาดทน จะมผเกยวของทคอยตดตามและตรวจสอบงบการเงนอยางสมาเสมอ อาท ผถอหน นกวเคราะหบรษทหลกทรพย ก.ล.ต. เปนตน ในขณะทการใชทนสวนตวเพยงอยางเดยวจะมผมาเกยวของในการตดตามตรวจสอบนอยมาก ทาใหการรายงานบญชไมถกตองเปนไปไดงายกวา จงเปนภาระของกรมสรรพากรในการตรวจสอบความถกตองดงกลาว

ตาราง 15 แสดงระดบการเขาถงแหลงทนกบความถกตองของบการเงน รายการ ทนสวนตว สนเชอธนาคาร ตลาดทน

มาตรฐานและความถกตองของงบการเงน ตา สง สงมาก ภาระทางการในการตรวจสอบ ความถกตองงบการเงน (กาไร)

สง ปานกลาง ตา

ผลกระทบดานลบ หากเลยงภาษโดย ตบแตงบญชใหกาไรนอยกวาทเปนจรง

ตา สง (ธนาคารไมปลอยก)

สงมาก (มาตรการ ก.ล.ต)

ประสทธภาพการจดเกบภาษ ตา ปานกลาง สง

หมายเหต: บรษทในตลาดทน คอบรษททจดทะเบยนในตลาดหลกทรพย และตลาด MAI รวมบรษททออกหนก

จากตาราง 15 พบวาบรษททมการเขาถงแหลงทนระดบตางๆ ตงแต การใชทนสวนตว การใชสนเชอธนาคาร จนถงบรษททสามารถระดมทนในตลาดทน จะมระดบความถกตองทางบญชทแตกตางกน โดยบรษทในตลาดทน ซงประกอบไปดวย บรษทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพย (SET) ตลาดใหม (MAI) และบรษททออกหนก จะมความถกตองทางบญชมากทสด ทาใหลดภาระในการตรวจสอบของกรมสรรพากร

ตาราง 16 แสดงรายละเอยด บรษทในและนอกตลาดทน จาแนกบรษททจายและไมจายภาษ บรษทในตลาดทน บรษทนอกตลาดทน

รายการ (พนลานบาท) บรษทไม

จายภาษ บรษทจายภาษ รวม บรษทไม

จายภาษ บรษทจายภาษ รวม

รวมทงหมด

%บรษทในตลาดทนตอบรษท

ทงหมด จานวน(บรษท) 198 325 523 173,221 153,385 326,606 327,129 0.16% ภาษ 0 100 100 0 250 250 350 28.50% กาไร/ขาดทน -37 437 401 -143 1,025 883 1,284 31.22% ยอดขาย 1,849 4,375 6,224 4,946 17,067 22,013 28,238 22.04% สนทรพย 1,811 10,857 12,668 7,079 12,533 19,612 32,280 39.24%

ทมา: คานวณโดยผวจย โดยใชขอมลงบการเงนจากกระทรวงพาณชย

บรษททระดมทนในตลาดทน จานวน 523 บรษท แมมจานวนบรษทนอยแตมสดสวนการจายภาษเกอบ 1ใน 3 (รอยละ 28.5 ของภาษ CIT ทงหมด) สรางรายไดใหรฐเปน

29

จานวนมาก ดงนน การลดหยอนใดๆ ใหบรษทในตลาดทนจะทาใหสญเสยรายไดเชนกน ในขณะทบรษทนอกตลาดทนมบรษททจายภาษมจานวน 153,383 บรษท สวนบรษททไมจายภาษมจานวน 173,221 บรษท สวนใหญเปนบรษทนอกตลาดทน ซงมกมปญหาเรองความถกตองของงบการเงน ทาใหฐานภาษทจดเกบกาไรจากบรษทนอกตลาดทน อาจตากวาทควรจะเปน ทาใหประสทธภาพการจดเกบอาจตากวาทควรจะเปนดวยเชนกน

การขยายฐานภาษ CIT

จากประเดนทบรษททอยนอกตลาดทนมกมปญหาเรองรายงานกาไรทใชเปนฐานภาษ ตากวาทควรจะเปน ดงนนการขยายฐานภาษ CIT จงมงเนนบรษททไมอยในตลาดทนเปนสาคญ ซงควรมแนวทางแกไขความถกตองของงบการเงน เพอขยายฐานภาษใหถกตองตามความเปนจรง แบงเปน 2 กรณ

กลมบรษททจายภาษปรกต (153,383 บรษท) มบางสวนในกลมนทรายงานกาไรไมครบถวน จากตารางเปรยบเทยบโครงสรางภาระภาษ จากอตราสวนภาษตอยอดขาย โดยคานวณเฉพาะบรษททจายภาษเทานน ตาราง 17 พบวาบรษททอยในตลาดทนมภาระภาษโดยเฉลยสงกวาบรษทนอกตลาดทน สะทอนวามชองทางทจะขยายฐานภาษสาหรบบรษทนอกตลาดทนไดอก แมวาสวนตางดงกลาว บางสวนอาจสะทอน ลกษณะทบรษทนอกตลาดทนมกาไรทตากวา แตบางสวนสะทอนการรายงานกาไรทนอยกวาทควร จากการรายงานบญชไมถกตอง ซงจาเปนตองพสจนเปนรายกรณ

ตาราง 17 เปรยบเทยบโครงสรางภาระภาษ (สดสวนภาษตอยอดขาย) บรษทในและนอกตลาดทน เฉพาะบรษททจายภาษ ตงแตป 2542 -2551

ป 1)บรษทในตลาดทน 2)บรษทนอกตลาดทน ผลตาง (1)-(2) 2542 2.6% 1.4% + 1.2% 2543 2.2% 1.4% + 0.8% 2544 2.4% 1.4% + 1.0% 2545 2.6% 1.4% + 1.2% 2546 3.0% 1.5% + 1.6% 2547 2.5% 1.5% + 1.1% 2548 2.3% 1.6% + 0.7% 2549 3.0% 1.5% + 1.5% 2550 2.5% 1.5% + 1.0% 2551 2.3% 1.5% + 0.8%

ทมา: คานวณโดยผวจย โดยใชขอมลงบการเงนจากกระทรวงพาณชยย

กลมบรษททไมคอยจายภาษ (ขาดทนซาซาก) บางสวนอาจเกดการขาดทนจากการดาเนนงานจรง แตบางสวนอาจเจตนารายงานงบการเงนไมถกตองเพอใหผลประกอบการขาดทน นอกจากจะไมตองจายภาษในปทขาดทนแลว บางครงยงสามารถยกยอด

30

ขาดทนสะสม ไมตองจายภาษไดในปถดไปไมเกน 5 ป จงมหลายบรษททใชชองทางนไมจายภาษ สงผลใหมาตรการทรฐลดหยอนตางๆ ผานกลไกภาษ เพอจงใจบรษทเพมการลงทน ไมคอยเปนทนยมสาหรบบรษทนอกตลาดทน เนองจากมบางสวนเลยงไมตองจายภาษอยแลว

อยางไรกตาม ในงานศกษาครงนไดพยายามประมาณภาระภาษของบรษททไมจายภาษ เพอเปนแนวทางใชประกอบการประเมนภาษ โดยใชสมมตฐาน ลกษณะธรกจทใกลเคยงกน ไมวาจะประเภทบรษทเหมอนกน ขนาดธรกจใกลเคยงกน อยในอตสาหกรรมเดยวกน ควรมภาระภาษไมแตกตางกน โดยใชสดสวนภาษตอยอดขาย (Tax/sale) เปนตวแทนภาระภาษดงตาราง 18 ซงเปนภาระภาษจากบรษทนอกตลาดทมการเสยภาษในป 2551

ตาราง 18 สดสวนภาระภาษตอยอดขาย จาแนกตามประเภท ขนาด และประเภทภาคอตสาหกรรม ของบรษทนอกตลาดหลกทรพย ป 2551

หางหนสวนสามญ หางหนสวนจากด บรษทจากด บรษทมหาชน

อตสาหกรรม บรษทเลก

บรษทใหญ

บรษทเลก

บรษทกลาง

บรษทใหญ

บรษทเลก

บรษทกลาง

บรษทใหญ

บรษทเลก

บรษทกลาง

บรษทใหญ

รวม

อตสาหกรรม การผลต

0.99% 0.92% 0.44% 0.99% 1.36% 2.53% 1.30% 1.60% 1.41% 1.22% 1.51%

คาปลก 0.33% 0.36% 0.30% 0.66% 0.98% 0.67% 0.84% 1.39% 10.01% 1.85% 0.88% คาสง 1.17% 0.37% 0.51% 1.03% 0.82% 0.75% 0.80% 0.16% 1.69% 1.21% 0.76% กอสราง 1.35% 1.34% 1.03% 1.35% 1.80% 1.66% 2.34% 0.47% 3.04% 1.69% อนๆ 4.57% 0.88% 1.45% 1.50% 1.98% 2.63% 5.72% 2.72% 3.75% 3.70% 4.25% 3.21%

รวม 1.01% 0.73% 0.60% 0.70% 1.09% 1.22% 2.44% 1.43% 1.68% 2.37% 2.86% 1.5%

ทมา จากการคานวณขอมลงบการเงนกระทรวงพาณชย

หากใชโครงสรางการจายภาษของบรษททอยนอกตลาดทนมาใชประเมนรายไดภาษทรฐบาลควรไดรบจากบรษททไมจายภาษ พบวาขนาดการสญเสยรายไดของรฐจากบรษททไมจายภาษอยระหวาง 0 -78.7 พนลานบาท หมายความวาหากบรษทขาดทนจรงตามทรายงานในงบการเงน รฐจะไมสญเสยรายไดเลย (0 บาท) แตหากทกบรษทเจตนารายงานงบการเงนไมถกตอง รฐจะสญเสยรายไดถง 78.7 พนลานบาท ถอเปนตวอยางหนงในการขยายฐานภาษจากฐานกาไรใหใกลเคยงความเปนจรง

นอกจากการขยายฐานภาษในมมมองเรองกาไรใหใกลเคยงความจรงแลว ยงรวมประเดนการขยายฐานเพมจานวนบรษทใหเขามาอยในระบบภาษ CIT ดวยการจงใจใหธรกจทเปนเศรษฐกจนอกระบบ ใหเขามาอยในระบบ โดยสงคมไทยมเศรษฐกจนอกระบบในสดสวนสงถงรอยละ 52.6 ของ GDP13 ดงนน จงมผประกอบการทอยนอกระบบจานวนมาก การสนบสนนขยายฐานภาษ ใหบรษททอยนอกระบบเขาสระบบ ยกตวอยางเชน มาตรการลดอตราภาษแบบกาวหนา (รอยละ 0-30) สาหรบธรกจขนาดกลางและขนาดเลก (ตาราง19) ถอเปนมาตรการทดทควรสนบสนน แตควรปรบมาตรการชวยเหลอใหมเปาหมายชดเจนเชงกล 13 สานกบญชประชาชาต 2547 “เศรษฐกจนอกระบบ :มมมองของระบบบญชประชาชาต”

31

ยทธ เพมเงอนไขบรษททไดรบสทธตองเปนบรษททเขาสระบบและมความถกตองทางบญช เพอสงเสรมใหมระบบบญชทถกตองชดเชยกบการเสยรายไดภาครฐในระยะสน และจงใจธรกจทอยเศรษฐกจนอกระบบเขาสระบบมากขนจากอตราภาษทลดลง

ตาราง 19 อตราภาษแบบกาวหนานตบคคลวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม: ทนจดทะเบยนชาระแลวไมเกน 5 ลานบาท

ชวงกาไร (ลานบาท) อตราภาษ 0.0 - 0.15 0% 0.15 - 1.0 15% 1.0 - 3.0 25%

>3.0 30% ทมา :ฐตมา ชเชด และ พฤศญา จตะพนธกล (2551)

ยงกวานน ในระยะยาวควรมการปฏรปทงโครงสรางอยางเปนระบบ เพอสงเสรมบรษททเปนเศรษฐกจนอกระบบใหเขาสระบบ และควรสงเสรมใหบรษททอยในระบบอยแลว แตใชทนสวนตว ซงมกมงบการเงนทขาดระบบตรวจสอบ ใหเขามาอยระบบการตรวจสอบทเขมขน เชนระบบธนาคารและระบบตลาดทนจะชวยดแลเรองระบบบญชใหถกตองมากยงขน กอใหเกดประสทธภาพการจดเกบทดในระยะยาว

ซงปจจบนมมาตรการทจงใจดงกลาวอยแลวโดยใหบรษทตางๆ เขาสบรษทในตลาดทนมากขน อาท ลดภาษใหบรษททจดทะเบยนในตลาดหลกทรพย (ตาราง 20) แมจะสญเสยรายได ระยะสน แตมผลดในระยะยาว เนองจากลดภาระการตรวจสอบความถกตองของบญช

ตาราง 20 การลดหยอนอตราภาษนตบคคลในตลาดหลกทรพย และตลาดหลกทรพยใหม (MAI) ประเภท อตราภาษ หมายเหต

บรษทในตลาดหลกทรพยฯ (SET) 25% กาไรสทธ 300 ลานบาทแรก บรษททเขาใหมในตลาดหลกทรพย ฯ (SET) 25% ระยะเวลา 3 รอบบญช บรษทในตลาดหลกทรพยใหม (MAI) 20% กาไรสทธ 20 ลานบาทแรก บรษททเขาใหมในตลาดหลกทรพยใหม (MAI) 20% ระยะเวลา 3 รอบบญช

ทมา: ฐตมา ชเชด และ พฤศญา จตะพนธกล (2551)

สอดคลองกบมาตรการคาลดหยอนภาษเงนไดบคคลธรรมดาสาหรบการทองเทยวในประเทศทสามารถนาคาใชจายโรงแรมทพกมาลดหยอนเงนไดไมเกน 15,000 บาท เปนสวนหนงทสงเสรมจงใจใหธรกจโรงแรมเขาสระบบมากขน เนองจากโรงแรมทไมจดทะเบยนไมสามารถออกใบเสรจมาใชลดหยอนภาษได

32

การเพมอตราภาษ CIT

การเพมอตราภาษ CIT อาจมใชทางเลอกทเหมาะสมในระยะยาว สาหรบเปาหมายการเพมรายไดรฐ เนองจากอตราภาษ CIT ของไทยอยในระดบสงและสงกวาเฉลยประเทศในกลมอาเซยนเชนเดยวกบกรณ PIT การรวมกลมประชาคมเศรษฐกจอาเซยน(ASEAN) จะยงทาใหการขนอตราภาษเปนไปไดยาก เนองจากการเพมอตราภาษ CIT อาจสงผลทางลบตอความสามารถในแขงขนของไทย และลดแรงดงดดการลงทนจากตางประเทศ

ตาราง 21 แสดงอตราภาษเงนไดนตบคคลของประเทศในอาเซยน ประเทศ อตราภาษ CIT

สงคโปร 17% มาเลเซย 25% เวยดนาม 25% อนโดนเซย 28% ฟลลปปนส 30% ไทย 30%

ทมา: http://www.worldwide-tax.com

นอกจากน งานศกษาแนวโนมรายไดภาษของประเทศในกลม OECD ของ Alex Brill and Kevin A Hassett (2007) พบวา หลายประเทศทไดมการปรบลดอตราภาษ CIT ลง กลบมผลใหรายไดภาษของประเทศเพมขน เนองจากอตราภาษ CIT ทลดลงอยในรปแบบเพอจงใจทาใหบรษทเขาสระบบมากขนและเพอความถกตองงบการเงน จงมสวนชวยในการขยายฐานภาษดงทกลาวไปแลวขางตน

3.2.4 ภาษทดนและสงปลกสราง รฐบาลมความจาเปนตองเพมรายได เพอรองรบรายจายรฐบาลทจะตอง

เพมขนในอนาคต ทาใหรฐบาลตองพจารณาแนวทางการขยายฐานภาษ ซงจะเหนไดวา การจดเกบรายไดจากฐานภาษทรพยสน (Wealth Tax) ของไทยยงมอยอยางจากด จากการศกษาของ Bahl and Wallace (2008) พบวา ในประเทศไทย รายไดจดเกบจากฐานภาษทรพยสนยงอยในระดบตา ทงเมอเทยบกบประเทศทพฒนาแลวและประเทศทมระดบการพฒนาเทากน จากตาราง 22 ในป 2551 รายไดจดเกบจากฐานภาษทรพยสน ไดแก ภาษโรงเรอนและทดน และภาษบารงทองทของประเทศไทย คดเปนเพยงรอยละ 0.01 ของผลตภณฑประชาชาตในประเทศสทธ (National Domestic Product: NDP) ในขณะทประเทศทพฒนาแลว เชน สหรฐอเมรกาและสเปนจดเกบไดรอยละ 3.82 และ 2.48 ของ NDP ตามลาดบ และเมอเทยบกบประเทศเพอนบานเชนมาเลเชย รายไดจดเกบคดเปนรอยละ 1.5 ของ NDP สะทอนใหเหนวาประเทศไทยยงคงมความสามารถในการเพมรายไดจากการจดเกบภาษทรพยสนไดอก

33

ตาราง 22 รายไดจดเกบจากฐานทรพยสนเชงเปรยบเทยบ ป 2551 Actual level of Property Tax ประเทศ

Per Capita (USD) Percent of NDP (%) สหรฐอเมรกา 1,343.7 3.82 สเปน 317 2.48 อารเจนตนา 120.7 1.56 ชล 34.3 0.41 เกาหล 71.4 0.84 ตรก 24.4 0.55 มาเลเซย 14 1.5 ไทย 6.5 0.01 ทมา : Wallace (2008), International Studies Program

การจดเกบรายไดจากภาษทรพยสนของไทยมการจดเกบโดยองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ไดแก ภาษโรงเรอนและทดน และภาษบารงทองท ซงปจจบนมการจดเกบไดนอย ทาใหสดสวนรายไดท อปท. จดเกบเองตอรายไดอยในระดบตาดวย ในปงบประมาณ 2552 รายไดท อปท. จดเกบเองตอรายไดรวมทงหมดของ อปท. มสดสวนทตาเพยงรอยละ 9.2 ซงสะทอนวา อปท. ยงคงตองพงพารายไดอดหนนจากรฐบาล ทงน รายไดท อปท. จดเกบเองมสดสวนทอยในระดบตาเมอเทยบกบประเทศเพอนบาน จากตาราง23 พบวา สดสวนรายไดทองถนจดเกบเองตอรายไดทองถนทงหมดของไทยคดเปนเพยงรอยละ 9.2 ในขณะทจากประสบการณตางประเทศจะพบวา รฐบาลทองถนของประเทศญปนและเกาหลใตสามารถจดเกบเองไดสงถงรอยละ 40.0 และ 34.4 ตามลาดบ ดงนน จงมความจาเปนตองแกไขเพอให อปท. ของไทยมศกยภาพการจดเกบเพมมากขน และลดการพงพารายไดจากเงนโอนและเงนอดหนนจากรฐบาลเพอใหทองถนสามารถพฒนาไดอยางยงยน

ตาราง 23 สดสวนรายไดทองถนจดเกบเองตอรายไดรวมของทองถน (รอยละ)

ประเทศ สดสวนรายไดทองถนจดเกบเอง ตอรายไดรวมของทองถน (รอยละ)

ญปน 40.0 เกาหลใต 34.4 เวยดนาม 59.1

ไทย 9.2 ทมา : 1. รายงาน Korean Local Tax System 2010 2. กระทรวงการคลงเวยดนาม (2549)

34

อยางไรกตาม ระบบภาษการถอครองทรพยสนในปจจบนมปญหาเชงโครงสราง ทสาคญ ดงน

- ภาษโรงเรอนและทดนในปจจบนยงไมถอเปนภาษทรพยสนทแทจรง เนองจากฐานภาษมาจากการประเมนคาเชาตอป ซงถอเปนรายได (Income flow variable) มใชมาจากฐานทรพยสน (Wealth stock variable) นอกจากน การจดเกบภาษโรงเรอนและทดนยงมความซาซอนกบการเกบภาษเงนไดจากการใหเชาทรพยสน และการประเมนคาเชายงมความไมแนนอน ขนอยกบการตดสนใจ (Discretion) ของเจาหนาทประเมน ทาใหในบางกรณทดนและสงปลกสรางอาจมมลคาเทากน แตคาเชารายปแตกตางกน ทาใหมภาระภาษทแตกตางกน สาหรบภาษบารงทองทมฐานภาษทจดเกบเฉพาะจากราคาทดน ไมรวมถงสงปลกสราง โดยราคาปานกลางทดนยงคงใชราคาประเมนทดนเมอป 2521 – 2524 นอกจากน ยงพบวาเกณฑการยกเวนและลดหยอนมจานวนมากและแตกตางกนในแตละพนท ทาใหการจดเกบภาษมความยงยากและสญเสยรายได - ดานอตราภาษ พบวา ภาษโรงเรอนและทดนมอตราภาษทกาหนดไวสงทรอยละ 12.5 ของคารายป หรอเทยบเทากบคาเชาเดอนครง ซงโดยปกตผเปนเจาของทรพยสามารถทจะผลกภาระภาษไปยงผเชาได และในกรณของภาษบารงทองทมอตราถดถอย ทาใหเกดความไมเปนธรรม ในกรณราคาปานกลางทดนตากวาไรละ 30,000 บาท จะมอตราภาษเฉลยรอยละ 0.50 ของราคาปานกลาง ขณะททดนทมมลคาเกนกวาไรละ 30,000 บาท จะมอตราภาษเฉลยรอยละ 0.25 ของราคาปานกลาง

จากปญหาขางตน รฐบาลจงไดพยายามผลกดนใหมการนาภาษทดนและสงปลกสรางเพอบงคบใชแทนภาษโรงเรอนและทดน และภาษบารงทองททใชอยในปจจบน โดยมวตถประสงคเพอการจดใหมระบบภาษทรพยสนอยางแทจรง และสรางความเปนธรรมการในถอครองทรพยสน สงเสรมใหมการใชทดนอยางมประสทธภาพ และสนบสนนให อปท. มรายไดเพอพฒนาทองถน

รปแบบของภาษทดนและสงปลกสรางทอยระหวางการพจารณามประเดนสาคญดงน

(1) ภาษทดนและสงปลกสรางจดเกบจากบคคลธรรมดาหรอนตบคคลซงเปนเจาของทดนและสงปลกสรางและผครอบครองหรอทาประโยชนในทดนและสงปลกสรางของรฐโดยจดเกบจากมลคาทรพยสนซงคานวณจากฐานราคาประเมนทนทรพยประเภททดน สงปลกสรางและหองชดตามประมวลกฎหมายทดนทเปนปจจบน

(2) เพดานอตราภาษทเรยกเกบ 3 อตรา คอ อตราภาษทวไปไมเกนรอยละ 0.5 ทอยอาศยโดยไมประกอบเชงพาณชยไมเกนรอยละ 0.1 และ ทเกษตรกรรมไมเกนรอยละ 0.05 สาหรบทดนททงไววางเปลาหรอไมไดทาประโยชนตามควรแกสภาพทดน ใน 3 ปแรกใหเสยภาษไมเกนรอยละ 0.5 ตามอตราทกาหนดโดยพระราชกฤษฎกา หากยงมไดทาประโยชน

35

อกใหเสยเพมขนอก 1 เทาในทก 3 ป แตไมเกนรอยละ 2 ของราคาประเมนทนทรพยทดน อตราภาษทเรยกเกบดงกลาวจะกาหนดโดยคณะกรรมการกาหนดอตราภาษจากสวนกลาง กรณท อปท. เหนวาอตราภาษทคณะกรรมการกาหนดตาเกนไปกสามารถกาหนดอตราภาษเพมขนแตไมเกนเพดานอตราภาษทกฎหมายกาหนด

ทงน ประโยชนทคาดวาจะไดรบจากการบงคบใชภาษทดนและสง ปลกสราง มดงน (1) มภาษทรพยสนใหมทมฐานภาษทเปนปจจบนและอตราภาษทเปนธรรมมากยงขน (2) กรณภาษทดนและสงปลกสรางผเชาจะเสยภาษตามการใชประโยชนจรง เชน เชาโรงเรอนอยอาศยจะเสยภาษในอตราทอยอาศย เชาทดนทาเกษตรกรรมจะเสยภาษในอตราเกษตรกรรม โดยลดการผลกภาระภาษใหผเชา และ (3) สนบสนนใหเกดการใชทดนอยางมประสทธภาพ โดยการจดเกบภาษทดนและสงปลกสรางในอตราทสงสาหรบทดนททงไววางเปลาหรอไมไดทาประโยชนตามควรแกสภาพทดน ซงจะชวยทาใหเกดการกระจายการถอครองทดนในระดบหนง (4) จากกรณศกษาตามตาราง 24 ซงใชโครงสราง อปท. ในป 2552 คานวณหารายไดของภาษทดนและสงปลกสราง ภายใตสมมตฐานอตราภาษทดนและสงปลกสรางเทากบรอยละ 0.3 สาหรบทดนทวไป รอยละ 0.3 สาหรบทดนวางเปลา รอยละ 0.01 สาหรบทอยอาศย และรอยละ 0.0 สาหรบทดนเกษตรกรรม โดยกาหนดใหรายได อปท. ตอรายไดรฐบาลอยทรอยละ 24.6 อปท. จะมรายไดเพมขน ซงกจะชวยลดภาระการอดหนนของรฐบาลใหแก อปท. คดเปนจานวนถง 1.8 หมนลานบาทตอป หรอคดเปนประมาณรอยละ 0.2 ของ GDP

ตาราง 24 เปรยบเทยบรายได อปท. กรณภาษทดนและสงปลกสราง

โครงสรางรายได อปท. ป 2552 โครงสรางรายได อปท. กรณภาษทดนและสงปลกสราง อตราใหม *

ลานบาท % ตอรายได อปท. ลานบาท % ตอรายได อปท. รายได อปท. รวม 414,382 100 414,382 100

ภาษโรงเรอนและทดน และภาษบารงทองท

--> ภาษทดนและสงปลกสราง 20,245 4.9 38,811 9.4

เงนอดหนนจากรฐบาล 143,627 34.7 125,061 30.2 รายได อปท. อนๆ 250,510 60.5 250,510 60.5

หมายเหต : ภายใตสมมตฐานสดสวนรายได อปท. ตอรายไดรฐบาลอยทรอยละ 24.6 * ภายใตสมมตฐานอตราภาษทดนและสงปลกสรางเทากบ ทดนทวไป 0.3% ทดนวางเปลา 0.3% ทอยอาศย 0.01 % ทดนเกษตรกรรม 0.01%

การนาภาษทดนและสงปลกสรางมาใชแทนภาษเดมจะมความเหมาะสมกบสภาวการณปจจบนทงในดานฐานภาษ อตราภาษ การบรหารการจดเกบภาษทมประสทธภาพ อกทงยงสอดคลองกบหลกการกระจายอานาจใหแก อปท. โดยท อปท. จะมอานาจในการบรหารจดการและการกาหนดอตราภาษภายในกรอบอตราภาษทกฎหมายกาหนด ซงจะเปนการสรางรายไดให อปท. และลดภาระเงนอดหนนจากงบประมาณสวนกลาง นอกจากน ภาษทดนและสงปลกสรางจะชวยสรางความเปนธรรมทางสงคม อกทงยงจะสงผลใหเกดการใชประโยชนทดนวางเปลา และผลกดนใหมการใชทดนมประสทธภาพมากยงขน

36

4. บทบาทนโยบายการคลงในทศวรรษหนา

4.1 ความสามารถในการรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจ

วกฤตเศรษฐกจทผานมา ประเทศไทยสามารถรอดพนจากภาวะวกฤตมาไดเนองจากฐานะการคลงยงแขงแกรงและระดบหนสาธารณะอยในเกณฑตา ทาใหยงมชองวางทจะใชนโยบายการคลงรวมทงสามารถกเงนสาหรบแกปญหาและกระตนเศรษฐกจไดอยางเตมท แมจะกระทบความนาเชอถอของประเทศบางแตเปนระยะเวลาสนๆ โดยเฉพาะในชวงป 2540 ทเกดปญหาวกฤตทางการเงนครงใหญในประเทศไทย กอนหนานนในป 2539 หนสาธารณะของไทยมเพยงรอยละ 12.2 ของ GDP ขณะทเงนคงคลงมจานวนสงถง 325.9 พนลานบาท อยางไรกตาม หลงวกฤตมการกเงนทงในและตางประเทศมาเพอดแลปญหาทางเศรษฐกจของประเทศ ทาใหหนสาธารณะปรบเพมขนถงเกอบรอยละ 60 ในป 2543 และเงนคงคลงทสะสมมามากในชวงป 2533-2539 กลดลงอยางมากภายในระยะเวลาเพยง 2 ป

สาหรบวกฤตเศรษฐกจเมอป 2552 ทประเทศไทยไดรบผลกระทบทางออมจากวกฤตเศรษฐกจโลก กอนป 2551 ระดบหนสาธารณะของไทยอยทรอยละ 37.1 ของ GDP แตวกฤตครงน ภาคธรกจและสถาบนการเงนของไทยยงคงมความเขมแขงและไมไดรบผลกระทบมากจากวกฤต ทาใหรฐไมตองใชเมดเงนมากนกในการฟนฟภาวะเศรษฐกจ อยางไรกตามหนสาธารณะเพมขนเปนรอยละ 45.2 ในป 2552 ซงไมมากนกเมอเปรยบเทยบกบวกฤตเมอป 2540 รป 13 หนสาธารณะตอ GDP ในชวงวกฤตเศรษฐกจ รป 14 เงนคงคลง ณ สนเดอน

ระดบหนสาธารณะตอ GDP

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

FY 2

530

FY 2

532

FY 2

534

FY 2

536

FY 2

538

FY 2

540

FY 2

542

FY 2

544

FY 2

546

FY 2

548

FY 2

550

FY 2

552

รอยละของ GDP

ทมา: สานกงานบรหารหนสาธารณะ ทมา: ธนาคารแหงประเทศไทย

ในระยะตอไป การเคลอนยายเงนทนทมความรวดเรวและมความผนผวนมากขนโดยเฉพาะสาหรบประเทศในภมภาคเอเชย ทาใหความเสยงของความผนผวนทางเศรษฐกจไทยในอนาคตจงนาจะมากขนตามดวย ทาใหภาครฐมความจาเปนทจะตองรกษาระดบหนสาธารณะใหอยในระดบตา อยางนอยควรอยในกรอบความยงยนทางการคลงในระยะยาว หรอยงตากวากรอบความยงยนทางการคลงไดมากเทาไร กจะยงสามารถรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจไดมากเทานน

0

50

100

150

200

250

300

350

400

ม.ค.-3

0

ม.ค.-3

2

ม.ค.-3

4

ม.ค.-3

6

ม.ค.-3

8

ม.ค.-4

0

ม.ค.-4

2

ม.ค.-4

4

ม.ค.-4

6

ม.ค.-4

8

ม.ค.-5

0

ม.ค.-5

2

พนลานบาท

37

รป 15 ความสามารถในการรองรบวกฤตเศรษฐกจ

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

FY 2

548

FY 2

550

FY 2

552

FY 2

554

FY 2

556

FY 2

558

FY 2

560

FY 2

562

FY 2

564

FY 2

566

FY 2

568

FY 2

570

FY 2

572

ระดบหนสาธารณะตอ GDP

กรณ GDP ลดลงรอยละ 1

กรณฐาน

ลดรายจายหรอเพมรายได 2.2% ของ GDP ตงแตป 2556

ทมา: คานวณโดยผวจย

จากหวขอ 2.2 ทไดวเคราะหความออนไหว (Sensitivity Analysis) ของการขยายตวทางเศรษฐกจตอระดบหนสาธารณะ โดยหากการขยายตวทางเศรษฐกจตากวาขอสมมตรอยละ 1 ตลอดชวงการประมาณการ จะทาใหระดบหนสาธารณะตอ GDP เพมขนอยางตอเนองไปถงรอยละ 86.7 ในป 2573 ซงหากจะทาใหหนสาธารณะกลบสกรอบความยงยนทางการคลงทรอยละ 60 ของ GDP ตลอดการประมาณการ จาเปนตองลดรายจายหรอเพมรายไดอกรอยละ 2.2 ของ GDP ตงแตป 2556 เปนตนไป

ทงน ยงเรมไดเรว ยงสรางภาระนอยกบคนรนหลง และบรรเทาความรนแรงของการปรบโครงสรางในอนาคต โดยหากเปนกรณทลดรายจายหรอเพมรายไดในป 2560 หรอ ป 2565 แทนทจะเรมในป 2560 จะตองเพมจานวนการลดรายจายหรอเพมรายไดเปนรอยละ 2.6 ของ GDP และ 4.2 ของ GDP ตามลาดบ

ตาราง 25 ความจาเปนในการลดรายจายหรอเพมรายได (รอยละตอ GDP)

ปทเรมปรบโครงสราง FY2556 FY2560 FY2565

ความจาเปนในการลดรายจายและ / หรอเพมรายไดเพอใหหนสาธารณะไมเกน รอยละ 60 ในป 2570

2.2 2.6 4.2

4.2 การเพมการลงทนในสาธารณปโภคพนฐาน

ภายใตการเปลยนแปลงของภาวะแวดลอมทางเศรษฐกจทงภายในและภายนอก ประกอบกบแนวโนมทเศรษฐกจไทยหนมาพงพงเศรษฐกจในภมภาคเอเชยและอปสงคภายในประเทศมากขน ภาครฐจาเปนตองมการลงทนเพมขนเพอเพมขดความสามารถในการ

38

แขงขน ซงจากการจดอนดบความสามารถในการแขงขนโดย International Institute for Management Development (IMD) ในป 2553 แมประเทศไทยจะอยในอนดบท 26 จาก 58 ประเทศ ซงเปนอนดบทดขนจากป 2550 ทอยในอนดบท 33 แตเมอพจารณาในรายละเอยด พบวา อนดบความสามารถในการแขงขนของไทยยงออนแอในดานโครงสรางพนฐาน (Infrastructure) โดยเฉพาะสาธารณปโภคพนฐาน (ถนน รถไฟ และการสอสาร) สาธารณสข และการศกษา ขณะทดานประสทธภาพทางเศรษฐกจ (Economic Performance) ประสทธภาพภาครฐ (Government Efficiency) และประสทธภาพภาคธรกจ (Business Efficiency) อยในอนดบทมแนวโนมดขน ดงนน เพอเตรยมความพรอมในการแขงขนและดแลการขยายตวทางเศรษฐกจในระยะยาว ภาครฐควรมการพฒนาโครงสรางพนฐานดงกลาวขางตน

ทงน การลงทนโครงสรางพนฐานของภาครฐจะสงผลตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจทงทางตรงและทางออม (World Bank (2006)) ผลทางตรง คอ การลงทนพฒนาโครงสรางดานสาธารณปโภคของภาครฐทาใหภาคเอกชนมตนทนการดาเนนงานและการขนสงลดลงและไดรบผลตอบแทนทคมคามากพอทจะตดสนใจลงทนเพม แตการลงทนของภาครฐอาจกระทบกบการตดสนใจลงทนของภาคเอกชนในระยะสน จากการแยงทรพยากรจนมผลตออตราเงนเฟอและอตราดอกเบยรวมถงอตราแลกเปลยน ขณะทการลงทนโครงสรางพนฐานจะมผลทางออมตอการเพมศกยภาพของแรงงาน (labor productivity) จากความสะดวกในการเดนทางและการพฒนาการสอสารทเรวขน ทาใหแรงงานทางานไดงายขน เชนในประเทศเคนยา (Kenya) และอกนดา (Uganda) การเขาถงการสอสารทาใหสงออกสนคาเกษตรไดในราคาทสงขน มการกระจายสนคาและบรการไดทวถงมากขน นอกจากน การปรบปรงการศกษาและสาธารณสขจะชวยเพมศกยภาพการผลตของแรงงาน ซงจะชวยใหเกดการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจไดในระยะยาว

รป 17 อนดบความสามารถในการแขงขน รป 16อนดบความสามารถในการแขงขนของไทย ดานโครงสรางพนฐานดานตางๆ

1915

12 14

6

20 2722 17 18

25 34 25 2520

42

48

39 4246

0

10

20

30

40

50

602549 2550 2551 2552 2553

Economic Performance Government EfficiencyBusiness Efficiency Infrastructure

อ นด บความสามารถในการแขงข นของไทย

อนดบดานโครงสรางพนฐานจากทงหมด 58 ประเทศ

0 10 20 30 40 50 60

สขภาพและสงแวดลอม

ถนน

เทคโนโลยและการสอสาร

การศกษา

รถไฟ

การกระจายโครงสรางพ นฐาน

วทยาศาสตร

การขนสงทางนา

การเขาถงทรพยากรนา

การบารงรกษา

พลงงาน

การขนสงทางอากาศ

ทมา: IMD จดอนดบจากทงหมด 58 ประเทศ

อนดบ

ทมา: IMD จดอนดบจากทงหมด 58 ประเทศ

39

สาหรบประเทศไทย การลงทนภาครฐในชวงทผานมาลดลงไปมาก โดยในชวงป 2546-2551 การลงทนภาครฐในรปตวเงนมสดสวนเพยงรอยละ 6.7 ของ GDP ลดลงเปนลาดบหลงจากวกฤตตมยากงเมอป 2540 จากชวงป 2535-2540 และชวงป 2541-2545 ทมสดสวนรอยละ 9.2 ของ GDP และ 8.4 ของ GDP ตามลาดบ ทาใหโครงสรางพนฐานของไทยมการพฒนานอย และเมอเทยบกบประเทศอนในภมภาคเอเชย-แปซฟก (Asia-Pacific) ประเทศไทยถกจดอยในอนดบทแยอนดบ 4 รองจากฟลปปนส อนโดนเซย และอนเดย มผลใหอนดบประสทธภาพดานโลจสตกสของไทยอยในอนดบทแยอนดบ 4 ในภมภาคเอเชย-แปซฟกเชนเดยวกน

รป 18 การจดอนดบโครงสรางพนฐานและโลจสตกส การจ ดอ นดบการพฒนาดานโครงสรางพนฐาน การจ ดอ นดบโลจสตกส

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0

อนโดนเซยอนเดย

ฟลปปนสไทย

มาเลเซยจน

เกาหลนวซแลนดออสเตรเ ลย

ฮองกงญป น

สงคโปร

Logistics performance index (1= ประส ทธ ภาพตา, 5=ประส ทธ ภาพสง), 2552

ทมา: World Bank ดชน

0 10 20 30 40 50 60

ฟลปปนสอนโดนเซย

อนเดยไทยจน

มาเลเซยฮองกง

นวซแลนดเกาหล

ออสเตรเ ลยไตหวนญป น

สงคโปร

ทมา: IMD จดอนดบจากทงหมด 58 ประเทศ, 2010

โครงสรางพนฐาน

อนดบ

เมอเปรยบเทยบโครงสรางดานสาธารณปโภคพนฐานตางๆ กบคากลางของกลม

ภมภาคเอเชย-แปซฟก พบวา ไทยตองการการลงทนอกมาก ทงไฟฟา ถนน รถไฟ รถไฟฟา โครงขายโทรศพทบาน โครงขายโทรศพทเคลอนท และโครงขายอนเทอรเนต และหากไทยจะพฒนาโครงสรางพนฐานดงกลาวใหเทยบเทาคากลางของกลม ซงคานวณโดยใชตนทนตอหนวยจาก Tito (2005) และแปลงเปนเงนบาทโดยใชอตราแลกเปลยน 30 บาทตอดอลลาร สรอ. จะคดเปนวงเงนลงทนทตองการทงหมด 5,505,499 ลานบาท หรอประมาณรอยละ 55 ของ GDP ซงการลงทนขางตนสวนใหญเปนโครงการขนาดใหญและใชเงนจานวนมาก จงไมสามารถ

ตาราง 26 สดสวนการลงทนภาครฐตอ GDP (รอยละตอ GDP) 2535-2540 2541-2545 2546-2552 การลงทนภาครฐในรปตวเงน (Nominal Public Investment)

9.2 8.4 6.7

การลงทนภาครฐทแทจรง (Real Public Investment)

6.3 5.4 3.1

ทมา: สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

40

ลงทนไดภายในปเดยว จาเปนตองจดลาดบความสาคญและทยอยลงทน หากภาครฐทยอยลงทน 10 ป จะคดเปนวงเงนลงทนประมาณรอยละ 5.5 ของ GDP ตอป

ตาราง 27 วงเงนลงทนทตองการเมอเทยบกบคากลางของกลมประเทศเอเชย-แปซฟก (Asia-Pacific) ไทย* คากลางของ

กลม Asia-Pacific*

จานวนเงนลงทนทตองการ** (ลานบาท)

ไฟฟา (กโลวตต/ชวโมง/คน) 2,055.5 4,783.3 3,023,325 ถนน (กม. / ตร. กม.) 0.350 0.670 2,058,542 รถไฟ (กม. / ตร. กม.) 0.009 0.014 69,255 รถไฟฟา (กม. / พน ตร.กม.) 0.090 0.172 143,684 โทรศพทบาน (จานวน / 1 พนคน) 104.0 380.0 73,609 โทรศพทเคลอนท (จานวน / 1 พนคน) 920.0 947.0 7,201 อนเทอรเนต (จานวน / 1 พนคน) 209.0 696.0 129,883 วงเงนทตองการลงทนทงหมด (ลานบาท) 5,505,499

หมายเหต: * World Bank Database, International Institute for Management Development (IMD), World Metro Database ,สถานะโครงสรางพนฐานดานการขนสงและโลจสตกสขนสง สศช.

** คานวณโดยใชตนทนตอหนวยจาก Tito Yepes ( 2005)

อยางไรกด การลงทนขางตนมบางสวนไดถกบรรจไวในแผนของโครงการลงทนขนาดใหญของรฐแลวในชวงป 2553 – 2558 เฉลยปละประมาณรอยละ 2 ของ GDP (รายละเอยดในหวขอท 2.2) ทาใหมความตองการเมดเงนลงทนสวนเพมอกปละประมาณรอยละ 3.5 ของ GDP ซงมทางเลอก 2 ทาง คอ ลงทนโดยรฐบาลหรอรฐวสาหกจ และการลงทนโดยโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP)

ทงน การเพมการลงทนโครงสรางพนฐานดงกลาวไมสามารถใชเงนงบประมาณลงทนไดทงหมด เนองจากปจจบนงบประมาณรายจายประจาปมรายจายผกพนจานวนมากประกอบกบขอจากดการจดทางบประมาณทขาดดลไดไมเกนรอยละ 20 ของงบประมาณรายจายประจาปรวมกบรอยละ 80 ของการชาระคนตนเงนก ตาม พ.ร.บ.วธการงบประมาณ พ.ศ.2502 ทงนหากเพมการลงทนโดยรฐวสาหกจ รายไดรฐวสาหกจกคงไมเพยงพอทจะลงทนไดทงหมด จงตองอาศยการกทงในประเทศและตางประเทศ ซงสวนใหญรฐบาลจะคาประกน โดยหากกจานวนมากอาจตดขอจากดในการคาประกนเงนกทกาหนดไววาจะตองไมเกนรอยละ 20 ของงบประมาณรายจายประจาปและขอจากดการกตางประเทศไดไมเกนรอยละ 10 ของงบประมาณรายจายประจาป ตาม พ.ร.บ. การบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 อยางไรกตาม การลงทนโดยรฐบาลหรอรฐวสาหกจ ลวนสรางภาระหนสาธารณะเพมขนทงสน ซงอาจเกนกรอบความยงยนทางการคลงทกาหนดไวทรอยละ 60 ของ GDP จงมความจาเปนตองผลกดนใหมการลงทนรวมระหวางภาครฐและเอกชน (Public-Private Partnership) ใหมากทสด

41

Box2: ความเปนไปไดในการลงทนรวมภาครฐและภาคเอกชน (PPP)

การรวมลงทนระหวางภาครฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ถอเปนรปแบบการดาเนนงานทภาครฐใหเอกชนเขามสวนรวมในการดาเนนโครงการในการใหบรการสาธารณะเพอเพมประสทธภาพของการดาเนนงานและบรการ โดยทมงเนนการใหบรการทมประสทธภาพคมคากบตนทนมากกวาภาครฐจะเปนเจาของหรอดาเนนการโดยภาครฐเอง ทงน โครงการ PPP สามารถกอใหเกดประโยชนใหกบผทเกยวของตางๆ ไมวาจะเปนภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน โดยโครงการ PPP มกจะมประสทธภาพในการดาเนนงาน ไดรบเทคโนโลยและนวตกรรมใหมจากภาคเอกชน ขณะทภาคเอกชนจะมชองทางในการดาเนนธรกจไดมากขน นอกจากน ภาคประชาชนจะไดรบประโยชนจากการบรการทมประสทธภาพดวยราคาทเหมาะสม

ในทางปฏบต การดาเนนการของ PPP สามารถทาไดหลายรปแบบ เชน (1) รปแบบ Build – Transfer – Operate (BTO) ซงเปนการใหสมปทานทความเปนเจาของจะถกโอนเปนของรฐเมอกอสรางแลวเสรจ โดยผรบสมปทานจะไดรบสทธในการดาเนนงานตามชวงเวลาทกาหนด (2) รปแบบ Build – Operate – Transfer (BOT) ผรบสมปทานจะถอกรรมสทธในสนทรพยตลอดระยะเวลาทใหบรการ ไปจนกระทงสนสดระยะเวลาสมปทาน และ (3) รปแบบ Build – Own – Operate (BOO) ผรบสมปทานมหนาทในการจดหาแหลงเงนทน ออกแบบ กอสราง ดาเนนการ และบารงรกษาสนทรพยของโครงการโดยมความเปนเจาของสนทรพย และดาเนนการใหบรการภายหลงจากการกอสรางแลวเสรจและไมมขอกาหนดในการโอนยายสนทรพยกลบเปนของภาครฐภายหลงสนสดสญญา

สาหรบประเทศไทย ไดมประสบการณใชโครงการ PPP ในชวงทผานมา โดยเฉพาะอยางยงโครงการรถไฟฟา BTS ของกรงเทพมหานคร (กทม.) ทไดใหสมปทานแกบรษท ระบบขนสงมวลชนกรงเทพ จากด (มหาชน) เพอพฒนาและดาเนนการโครงการรถไฟฟา โดยมอายสญญา 30 ป โดยทบรษทเอกชนเปนผลงทนโครงการในรปแบบ BTO กลาวคอ บรษทฯ เปนผลงทนกอสรางและภายหลงกอสรางเสรจ โอนกรรมสทธใหกบ กทม. ในขณะทบรษทฯ สามารถจดเกบรายไดตลอดชวงอายสมปทาน สาหรบในปจจบน แนวทาง PPP ยงคงใชอยางตอเนองโดยเฉพาะในการลงทนภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 เชน โครงการรถไฟฟาสายสมวง ชวงบางใหญ-บางซอ วงเงน 60,185 ลานบาท โดยภาครฐจะลงทนในงานโยธารอยละ 80 และภาคเอกชนลงทนระบบรถไฟฟา ตวรถไฟฟาและการเดนรถ ซงคดเปนรอยละ 20 ของวงเงนทงหมด เปนตน

42

ตาราง 28 โครงการ PPP ภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555

โครงการ PPP วงเงนลงทนของภาคเอกชน (ลานบาท)

1. โครงการรถไฟฟาสายสมวง ชวงบางใหญ-บางซอ 2,740

2. โครงการรถไฟฟามหานคร สายเฉลมรชมงคล 6,472

3. โครงการรถไฟฟาสายสเขยวเขม ชวงหมอชต-สะพานใหม

5,474

4. รถไฟฟาสายสเขยวออน ชวงแบรง-สมทรปราการ 3,530

รวม 22,716

หมายเหต: ภาครฐลงทนงานโยธา (คดเปนประมาณรอยละ 80 ของมลคาโครงการ) และภาคเอกชนลงทนในระบบรถไฟฟา และการเดนรถ (คดเปนประมาณรอยละ 20 ของมลคาโครงการ)

อยางไรกตาม ในอนาคต รฐบาลยงจะมนโยบายทจะเพมบทบาทของการรวมลงทนของภาคเอกชนในโครงการลงทนของภาครฐตอไป ซงอยระหวางการจดทาแนวทาง (Guidelines) สาหรบการดาเนนโครงการลงทนภาครฐในรปแบบ PPP ซงจะเปนการกาหนดกรอบการดาเนนงานของโครงการ PPP ในระยะตอไป ซงหากมความชดเจนมากยงขนจะสามารถทาใหเกดโครงการ PPP มากยงขนกวาในปจจบน อนจะเปนการเพมประสทธภาพการดาเนนโครงการลงทนตางๆ สงเสรมบทบาทภาคเอกชน และทายทสด ภาคประชาชนและผรบบรการจะไดรบประโยชนจากโครงสรางพนฐานและบรการภาครฐทดขนในอนาคต

43

อยางไรกตาม มขอสงเกตวา ภายใตโครงการไทยเขมแขง 2555 มโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP) เปนมลคาทงสน 22.7 พนลานบาท จากวงเงนงบประมาณ 1.3 ลานลานบาท หรอคดเปนเพยงรอยละ 1.75 จากงบประมาณทงหมดเทานน ซงคาดหวงวาในอนาคต ภาครฐจะสามารถผลกดนใหเอกชนเขามารวมลงทนไดมากขน โดยขณะน ทางการยงอยระหวางการแกไข พ.ร.บ.วาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอดาเนนการในกจการของรฐ พ.ศ.2535 (หรอเรยกสนๆ วา พ.ร.บ.รวมทน) โดยเฉพาะในประเดนของวงเงนทใหเอกชนเขามารวมลงทนทมการขยายมากขน และการเพมโทษขาราชการ รฐวสาหกจ และเอกชนทมสวนรวมในการทจรต รวมทงหากภาครฐสามารถแกปญหาและอปสรรคทขดขวางการรวมทนอนๆ อาท การใหผลตอบแทนทเปนธรรม นโยบายการรวมทนทชดเจนและโปรงใส ซงจะทาใหโอกาสทเอกชนเขามารวมลงทนนาจะมมากขน

4.3 การสงเสรมการใชจายดานสวสดการ เพอสรางโอกาสและรายได

ในชวงทผานมา ประเทศไทยไดมการพฒนาระบบสวสดการสงคมมาตามลาดบของการพฒนาประเทศ โดยนยามของ “สวสดการสงคม” ตามพระราชบญญตสงเสรมการจดสวสดการสงคม พ.ศ.2546 หมายถง ระบบการจดบรการทางสงคมซงเกยวกบการปองกน การแกไขปญหา การพฒนา และการสงเสรมความมนคงทางสงคม เพอตอบสนองความจาเปนขนพนฐานของประชาชน ใหมคณภาพชวตทดและพงตนเองไดอยางทวถง เหมาะสม เปนธรรม และใหเปนไปตามมาตรฐาน ทงทางดานการศกษา สขภาพอนามย ทอยอาศย การทางาน และการมรายได นนทนาการ กระบวนการยตธรรม และบรการทางสงคมทวไป โดยคานงถงศกดศรความเปนมนษย สทธทประชาชนจะตองไดรบ และการมสวนรวมในการจดสวสดการสงคมทกระดบ

ทงน แนวทางของปรชญาของสวสดการสงคมสามารถแบงออกเปน 2 ขวหลก ไดแก

(1) รฐสวสดการแบบเสรนยม (Liberal Welfare State) มลกษณะสาคญคอ รฐสนบสนนให “กลไกตลาด” เปนตวจดการสวสดการเพอลดบทบาทของรฐและลดการพงพาสถาบนของรฐ รฐจะเขามาดแลเฉพาะคนทไมสามารถดแลตนเองได และตองมการทดสอบความจาเปนกอน (means-testing) รวมทงการเนนหลกการสงเคราะหมากกวาการสรางความมนคงทางสงคมหรอประกนสงคม

(2) รฐสวสดการแบบสงคมนยมประชาธปไตย (Social Democratic Welfare State) มลกษณะสาคญคอ เปนสวสดการแบบถวนหนา (universal) ไมเนนการทดสอบความจาเปนกอน (means-testing) และอาจไมไดใหความสาคญกบการจดสวสดการโดยใชกลไกตลาดเปนหลก แตใชหลก “เฉลยทกข เฉลยสข”

ทงน การจดสรรทรพยากรของระบบสวสดการสงคมนน มทงการจดสรรแบบใหบางกลม (To some) ทใหเฉพาะกลมคนทไมสามารถดแลตนเองไดและกลมคนทตองการความชวยเหลอจากภาครฐ เชน ผดอยโอกาส หรอการจดสรรแบบใหทกคน (To all) ทใหประชาชน

44

ทกคนอยางทวถง โดยเหนวานโยบายดานสวสดการจะสรางประโยชนตอสงคมโดยรวม (Positive Externality)

สาหรบในกรณของประเทศไทยในชวง 10 ปทผานมานน รายจายดานสวสดการของไทยทงดานรายจายเพอการศกษาและการบรการสาธารณสขไดเพมขนตอเนอง ซงจะเหนไดวา ในปงบประมาณ 2552 ประเทศไทยมงบประมาณดานสงคมและสวสดการชมชนจานวนกวา 7.6 แสนลานบาท คดเปนรอยละ 44.8 ของงบประมาณรวม ซงงบประมาณสวนใหญจดสรรใหกบดานการศกษาและสาธารณสขเปนหลก

ในทศวรรษหนา การพฒนาทนมนษย (Human capital) จะเปนประเดนทสาคญเพอใหประเทศไทยเพมขดความสามารถในการแขงขนและเปนพนฐานของการขยายตวทางเศรษฐกจในระยะยาว ดงนน ประเดนเชงนโยบายทนาสนใจคอ ในชวงทผานมา การใชจายดานสวสดการสงคมของไทยเปนอยางไรและมประสทธภาพมากนอยเพยงใด

4.3.1 รายจายดานการศกษา

รฐบาลไดใหความสาคญกบการศกษาเพมขนอยางตอเนองสะทอนจากงบประมาณดานสงคมและสวสดการทางชมชนทเพมขนอยางตอเนอง โดยเปนรายจายดานการศกษาสงถง 4.0 แสนลานบาท หรอคดเปนรอยละ 52.9 ของงบประมาณดานสงคมและสวสดการชมชน โดยโครงการ/มาตรการดานการศกษาหลกๆ ทรฐบาลไดจดสรรขนไดแก

(1) นโยบายเรยนฟร 15 ป อยางมคณภาพ เปนโครงการทรฐบาลสนบสนนใหประชาชนไดมโอกาสในการศกษาขนพนฐานอยางเทาเทยมกนโดยไมเกบคาใชจาย มเปาหมายเพอสงเสรมการศกษาขนพนฐานและลดภาระดานการศกษาของผปกครอง จากขอมลลาสด มผไดรบประโยชนจากโครงการนจานวน 12.3 ลานคน โดยใชงบประมาณในสวนของสานกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน (สพฐ.) ในภาคการศกษาท 1/2553 จานวน 1.87 หมนลานบาท ซงจาแนกได ดงน

คาเลาเรยน 9,204,332,750 บาท ตารา / หนงสอเรยน 8 กลมสาระการเรยนร 3,212,043,032 บาท อปกรณการเรยน 1,347,869,235 บาท ชดนกเรยน 2 ชดตอคนตอป 2,777,120,780 บาท กจกรรมพฒนาผเรยน 2,247,562,635 บาท

(2) กองทนกยมเพอการศกษา (กยศ.) มวตถประสงคเพอใหเงนกยมแกนกเรยน นกศกษาทขาดแคลนทนทรพยเพอเปนคาเลาเรยน คาใชจายทเกยวเนองกบการศกษา และคาใชจายทจาเปนในการครองชพ ระหวางศกษาในระดบมธยมศกษาตอนปลาย ระดบอาชวะศกษา และระดบอดมศกษาไดรบโอกาสทางการศกษาอยางทวถง ชวยแบงเบาภาระดานการเงนของผปกครองและเปนการพฒนาทรพยากรมนษยของชาตโดยรวม โดยมงหวงวาผกยม

45

จะสามารถเลาเรยนไดจนสาเรจตามหลกสตร มความรบผดชอบตอตนเองและสงคม รวมถงมจตสานกในการชาระหนคนเพอสรางโอกาสทางการศกษาใหกบรนนองตอไป

ในชวงทผานมา กองทนฯ ไดใหกยมไปแลวกวา 4.0 แสนลานบาท และมผกยมถง 3.5 ลานคน จากการคาดการณ ในปงบประมาณ 2553 รายจายในการดาเนนงานของกองทนกยมเพอการศกษาจะอยท 2.0 หมนลานบาท ดงแสดงในตาราง 29

ตาราง 29 งบประมาณกองทนกยมเพอการศกษา

ปงบประมาณ งบประมาณทไดรบจดสรร (ลานบาท) 2550 31,323 2551 24,218 2552 25,675 2553 20,068 2554 21,000

ทมา: เอกสารงบประมาณ

(3) โรงเรยนและมหาวทยาลยของรฐบาล เปนหนวยงานหนงทรฐบาลใหการสนบสนนเปนอยางมาก เนองจากเปนสวนสาคญทสดในการพฒนาประชาชนในประเทศและสรางเสรมสวสดการใหคนในสงคม ปจจบนมโรงเรยนและมหาวทยาลยของรฐบาลมากถงกวา 3.7 หมนแหง และจากผลการสารวจในป 2551 ของกระทรวงศกษาธการ พบวา มนกเรยน นสต นกศกษา ทศกษาอยในสถานศกษาภายใตกากบของรฐบาลจานวน 14.1 ลานคน และมบคลากรทางการศกษารวมทงหมด 7.0 แสนคน แยกเปนในกรงเทพ 9.4 หมนคน และจงหวดอนๆ ประมาณ 6.1 แสนคน

ในดานของรายจายในภาคการศกษาของรฐบาล พบวา รายจายในดานการศกษามแนวโนมเพมขน ซงจะเหนไดจากงบประมาณในดานของการใชจายเพอการศกษาเพมขนอยางตอเนองตงแตป 2551 ดงตารางท30

ตาราง 30 งบประมาณดานการศกษา ปการศกษา 2551 2552 2553 รวม (ลานบาท) 364,634.2 419,233.2 402,891.5

- กอนวยเรยน, ประถม, มธยม 253,509.4 281,570.8 303,965.3 - การศกษาระดบสง 67,011.2 72,058.6 63,830.5 - ไมจากดระดบ 157.4 138.6 2,060.1 - บรการสนบสนนการศกษา 33,212.2 53,667.0 22,577.5 - การศกษาอนๆ 10,744.0 11,798.2 10,458.1

จะเหนไดวา รฐบาลไดใชงบประมาณสาหรบภาคการศกษาเปนอยางมาก เหนไดจากคาใชจายงบประมาณดานการศกษาของไทยอยระดบสงถงรอยละ 44.8 ของงบประมาณทงหมด นอกจากน ยงมการใชจายลงทนดานการศกษาผานโครงการไทยเขมแขง 2555 อกจานวน 5.2 หมนลานบาท ในชวงป 2553 - 2555

46

นอกจากน หากพจารณาคณภาพการศกษาของไทยนน จากขอมลของ IMD ป 2551 ไดแสดงวา สดสวนรายจายดานการศกษาของไทยตอ GDP อยทระดบใกลเคยงกบคาเฉลยของกลมเอเชย-แปซฟกทรอยละประมาณ 3.9 ของ GDP ทงน หากนาเอาคะแนนผลสอบวชาคณตศาสตรและวทยาศาสตรมาเปนตวชวดประสทธภาพ พบวาคณภาพการศกษาของไทยอยในระดบทคอนขางตา โดยเฉพาะอยางยง หากเปรยบเทยบกบเกาหลทมการใชจายดานการศกษาตอ GDP ใกลเคยงกบไทย นอกจากน เมอเปรยบเทยบสดสวนคนทเขาเรยนระดบมธยมของไทยกบประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก พบวายงนอยกวาหลายประเทศ สะทอนคณภาพของแรงงานไทยทยงมคณภาพดอยกวาประเทศอน ซงจะเปนอปสรรคตอโอกาสและการเพมรายได

รป 19 รายจายภาครฐดานการศกษาตอ GDP และการประเมนคณภาพการศกษาของไทย เทยบกบประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก

0

100

200

300

400

500

600

ไต

หวน

เกาห

ล

ฮอ

งกง

ญป

น

นวซ

แลน

ด

ออส

เตรเ

ลย

ไท

ย

อน

โดน

เซย

คณตศาสตร วทยาศาสตร

ทมา: PISA survey of 15-year olds

คะแนนการประเมนคณภาพการศกษารายจายภาครฐดานการศกษาตอ GDP ป 2551

0 2 4 6 8

อนโดนเซย

ฟลปปนส

จน

สงคโปร

อนเดย

ญปน

ไทย

เกาหล

ไตหวน

ฮองกง

ออสเตรเลย

นวซแลนด

มาเลเซย

ทมา: IMD จดอนดบจากทงหมด 58 ประเทศ, 2010

คาเฉลย = 3.9

รอยละตอ GDP

อนดบ

รป 20 สดสวนคนทเขาเรยนระดบมธยมของไทยเทยบกบประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก

สดสวนคนทเขาเรยนระดบมธยมตอคนกลมอายเดยวกนทงหมด (รอยละ)

0 20 40 60 80 100 120

ฟลปปนส

มาเลเซย

อนโดนเซย

อนเดย

ไทย

ฮองกง

ออสเตรเลย

ไตหวน

นวซแลนด

สงคโปร

เกาหล

จน

ญปน

ทมา: IMD จดอนดบจากทงหมด 58 ประเทศ, 2010

คาเฉลย = 84.0

47

4.3.2 รายจายดานสาธารณสข

รฐบาลมการจดสรรงบประมาณเปนคาใชจายในการรกษาสขภาพของประชาชนทสาคญอย 3 รปแบบ ไดแก

(1) การประกนสขภาพถวนหนาโดยผานการบรหารของกองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต และมสานกงานหลกประกนสขภาพแหงชาตเปนผดแลรกษากองทนและจายคาบรการทางการแพทยและสาธารณสขใหแกโรงพยาบาลแทนประชาชน โดยในปงบประมาณ 2554 มการจดสรรงบประมาณสงถงกวา 101,058 ลานบาท อยางไรกตาม ในอนาคตมประเดนทควรพงระวงหลายประเดน ไดแก คาใชจายในการรกษาพยาบาลของกองทนหลกประกนสขภาพแหงชาตเพมสงขนอยางตอเนอง โดยในปงบประมาณ 2554 รฐบาลไดอนมตเพมงบอตราเหมาจายรายหว 145 บาท เปนคนละ 2,546 บาท (จานวนคนไทยทลงทะเบยนสทธหลกประกนสขภาพถวนหนา ณ เดอนมนาคม 2553 มจานวน 47.73 ลานคน) รวมทงสงคมไทยจะเขาสสงคมผสงอายในอนาคต ซงปจจยทงหมดลวนทาใหคาใชจายในการรกษาพยาบาลมแนวโนมเพมสงขน จนอาจกระทบตอภาระการคลงของประเทศในอนาคต และหากประเทศไทยเขาสสงคมผสงอายจะยงทาใหคาใชจายของกองทนหลกประกนสขภาพแหงชาตเพมขนไดเปนทวคณ

รป 21 งบประมาณอดหนนกองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต

27,138 29,728 35,797 39,667

75,126 76,599 80,598 89,385

101,058

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

ลานบาท

ปงบประมาณ

งบประมาณรายจายร ฐบาล : กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต

(2) กองทนประกนสงคมเปนกองทนทใหหลกประกนแกผประกนตนทประสบอนตราย เจบปวย ทพพลภาพหรอตายเนองจากการทางาน รวมทงการคลอดบตร สงเคราะหบตร ชราภาพและวางงานตามกฎหมายประกนสงคม โดยรฐบาลจะมการจายเงนสมทบเขากองทนประกนสงคมในอตราตามประเภทของผประกนตน โดยในปงบประมาณ 2554 มการจดสรรงบประมาณประมาณ 24,206 ลานบาท อยางไรกตาม ในอนาคตมประเดนทควรพงระวงคอ ในป 2557 กองทนประกนสงคมจะเรมจายเงนกองทนกรณชราภาพใหกบสมาชกทถงวยเกษยณ ซงจะทาใหเมดเงนของกองทนลดลงอยางรวดเรว (เมดเงนกองทนกรณชราภาพม

48

สดสวนรอยละ 80 ของกองทนประกนสงคมทงหมด) ประกอบกบกองทนฯ ยงตองมการจายเงนชดเชยใหกบผประกนตนในกรณตางๆ ลวนยงสงผลตอความมนคงของกองทนประกนสงคม จงทาใหคาดวาในระยะ 15-20 ปขางหนาทประเทศไทยจะเขาสสงคมผสงอาย และจะมกลมผประกนตนทถงวยเกษยณเขามาใชสทธไดรบประโยชนทดแทนกรณชราภาพสงขนอยางมาก อาจจะสงผลกระทบตอฐานะทางภารเงนของกองทนประกนสงคม และอาจกระทบตอภาระการคลงของรฐบาลได

รป 22 งบประมาณอดหนนกองทนประกนสงคม

1,361 3,922 1,361 8,515 8,212 9,464 9,667

14,279 14,952 21,175 21,590

39,116

17,228 24,206

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

ลานบาท

ปงบประมาณ

งบประมาณรายจายร ฐบาล : กองทนประกนสงคม

(3) คาใชจายในการรกษาพยาบาลของขาราชการ ลกจางและพนกงานของ

รฐ โดยรฐบาลมการจดสรรงบประมาณสาหรบคาใชจายในการรกษาพยาบาลของขาราชการ ลกจางและพนกงานของรฐ ตามพระราชกฤษฎกาวาดวยเงนสวสดการเกยวกบการรกษาพยาบาล พ.ศ. 2523 ทใหสทธขาราชการในการเบกจายสวสดการรกษาพยาบาลโดยไมจากดจานวนครงและคาใชจายในการรกษาพยาบาล ไมมการระบโรคทอยนอกเหนอความคมครอง รวมทงยงใหสวสดการครอบคลมไปถงบดามารดา คสมรส และบตรทยงไมบรรลนตภาวะของขาราชการและขาราชการบานาญ โดยในปงบประมาณ 2554 มการจดสรรงบประมาณสงถงกวา 62,000 ลานบาท อยางไรกตาม ในอนาคตมประเดนทควรพงระวงคอ ในชวงทผานมามการเบกจายคาใชจายคารกษาพยาบาลสงเกนกวาวงเงนงบประมาณทตงไวมาก โดยเฉพาะในปงบประมาณ 2552 มการเบกจายคารกษาพยาบาลสงถงกวา 7.0 หมนลานบาท โดยในจานวนน รอยละ 80 เปนการจายใหกบขาราชการทไปรกษาในกรณผปวยนอก ซงสวนใหญเปนคายาทใชรกษาทมราคาแพง ยาผลตนอกทไมใชยาบญชหลกและมการจายยาจานวนมาก และอกรอยละ 20 เปนการจายใหกบขาราชการทไปรกษาในกรณผปวยใน ดงนน ในอนาคตแนวโนมคารกษาพยาบาลของขาราชการจะมแนวโนมเพมสงขน ซงจะสรางภาระตองบประมาณของรฐบาลเปนจานวนมาก

49

รป 23 งบประมาณดานคารกษาพยาบาลขาราชการ ลกจาง และพนกงานของรฐ

18,000 18,000 17,000 18,000 20,000 30,000

38,700 48,500 48,500

62,000

0

10,00020,00030,00040,00050,000

60,00070,00080,000

2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

ลานบาท

ปงบประมาณ

งบประมาณรายจายรฐบาล : คาใชจายในการรกษาพยาบาลขาราชการ ลกจางและพนกงานของร ฐ

อยางไรกตาม หากพจารณาประสทธภาพของการใชจายดานการสาธารณสขของไทยนน จากขอมลของ IMD ป 2551 พบวารายจายดานสาธารณสขตอ GDP ของไทยไมไดตางจากคาเฉลยของกลมเอเชย-แปซฟกมากนก แตหากวดจากอายขยเฉลยแลว อายขยเฉลยของคนไทยยงอยตากวาคาเฉลย สะทอนประสทธภาพของการใชจายดานสาธารณสขทยงตองการการปรบปรงของไทย

รป 24 รายจายภาครฐดานสาธารณสขตอ GDP และอายขยเฉลยของประชากรไทย เทยบกบประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก

0 20 40 60 80 100

อนเดยอนโดนเซย

ไทยฟลปปนส

มาเลเซยจน

ไต หวนเกาหล

สงคโปรนวซแลนด

ออสเตรเลยฮองกง

ญป น

อายขยเฉลย (ป)

ทมา: IMD จดอนดบจากทงหมด 58 ประเทศ , 2010

ป

อนดบ คาเฉลย = 75.8รายจายภาครฐดานสาธารณสขตอ GDP ป 2551

0 2 4 6 8

อนโดนเซยอนเดย

สงคโปรฟลปปนสมาเลเซย

จนฮองกง

ไทยเกาหลไตหวน

ออสเตรเลยญปน

นวซแลนด

ทมา: IMD จดอนดบจากทงหมด 58 ประเทศ, 2010

รอยละตอ GDP

อนดบ คาเฉลย = 3.2

50

4.3.3 รายจายสวสดการสงคมดานอนๆ

(1) เงนเบยหวด บาเหนจ บานาญ

รฐบาลมการจดสรรงบประมาณสาหรบคาใชจายการรบบาเหนจบานาญของขาราชการไทยในปจจบนและในอนาคตตามกฎหมาย 2 ฉบบ คอ (1) พระราชบญญตบาเหนจบานาญขาราชการ พ.ศ. 2494 ขาราชการทเขารบราชการกอน 27 มนาคม 2540 จะมสทธไดรบบาเหนจ บานาญตาม พ.ร.บ.ฉบบน และ (2) พระราชบญญตกองทนบาเหนจบานาญขาราชการ พ.ศ. 2539 ขาราชการทเขารบราชการหลง 27 มนาคม 2540 จะมสทธไดรบบาเหนจ บานาญตาม พ.ร.บ.ฉบบน โดยสมาชกกองทนจะตองจายเงนสมทบเขากองทนรอยละ 3 ของเงนเดอน และรฐบาลจะจายเงนสมทบและเงนชดเชยรอยละ 3 และรอยละ 2 ตามลาดบ

ในชวงทผานมา งบประมาณสาหรบคาใชจายเงนเบยหวด บาเหนจ บานาญ เพมขนอยางตอเนอง โดยในปงบประมาณ 2554 มการจดสรรงบประมาณสงถงกวา 9.6 หมนลานบาท ซงในอนาคตจะมประเดนทควรพงระวงคอ ระบบบาเหนจ บานาญขาราชการแบบเดมทเรยกวา ระบบ “Pay-as-you-go” ทรฐบาลจะจดตงงบประมาณในปนนๆ โดยองจากจานวนเงนทขาราชการแตละคนจะไดรบเมอเกษยณอาย แลวจงจดตงงบประมาณไวครงละ 1 ป โดยมไดมการกนเงนสารองลวงหนาระยะยาว อกทงยงมไดกาหนดใหสมาชกสะสมเงนออมไวดวย ซงในอนาคตจะมจานวนขาราชการถงวยเกษยณเพมขน นอกจากน ในอนาคตรฐบาลจะมนโยบายปรบอตราเงนเดอนของขาราชการ ปจจยตางๆ เหลานทาใหรฐบาลจะตองมภาระการจายเงนสมทบและเงนชดเชยเขาสมทบกองทนฯ มากขน และทาใหเกดคาถามวาเงนในกองทนบาเหนจบานาญขาราชการจะเพยงพอตอการจายบาเหนจ บานาญ และการจายเงนสมทบเขากองทนฯ ของรฐบาลจะสรางภาระการคลงใหกบรฐบาลในอนาคต รวมทงจะมผลกระทบตอรฐบาลในการสารองและการวางแผนใชจายคาบาเหนจ บานาญของขาราชการทอาจกอใหเกดผลกระทบตอภาระการคลงของรฐบาลหรอไม

รป 25 งบประมาณดานเบยหวด บาเหนจ บานาญ

28,287 28,087

76,590

37,000 45,000 48,400

82,040

55,000 60,000 70,000 73,145

83,480 87,634 96,103

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

ลานบาท

ปงบประมาณ

งบประมาณรายจายรฐบาล : เงนเบยหวด บาเหนจ บานาญ

51

(2) โครงการเบยผสงอาย หรอโครงการสรางหลกประกนดานรายไดแกผสงอาย

โครงการนมวตถประสงคเพอสรางหลกประกนดานรายไดใหแกกลมผสงอายทมรายไดไมพอเพยงตอการยงชพ หรอไมสามารถประกอบอาชพเลยงตวเองได โดยเปนผทมสญชาตไทยอาย 60 ป ขนไป และไมเปนผไดรบสวสดการหรอสทธประโยชนอนใดจากหนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอองคกรปกครองสวนทองถน ซงรฐจะจดสรรเบยยงชพผสงอายใหคนละ 500 บาท ตอเดอน ซงขณะนจานวนผสงอายทมอาย 60 ป ขนไป ทมาขนทะเบยนขอรบเบยยงชพผสงอายมอยเกอบ 6 ลานคนทวประเทศ อยางไรกตาม การทสงคมไทยจะเขาสสงคมผสงอายมากขนในอนาคต จงทาใหมประเดนทควรพงระวงคอ การจดสรรงบประมาณมาชวยเหลอกลมผสงอายเหลาน จะสงผลกระทบตอรฐบาลในการจดสรรเงนงบประมาณในดานอนๆ และจะมผลกระทบตอการวางแผนบรหารงบประมาณและภาระทางการคลงของประเทศในอนาคตหรอไม

ตาราง 31 ผลการเบกจายโครงการสรางหลกประกนดานรายไดแกผสงอาย ปงบประมาณ พ.ศ. 2553 หนวย : ลานบาท

วงเงนงบประมาณรายจาย รอยละตอวงเงนงบประมาณ รายจาย รอยละตอวงเงนงบประมาณ

1. กรมสงเสรม 19,512.21 9,794.22 50.20 9,717.99 49.80 การปกครองทองถน2. กรงเทพมหานคร 1,707.19 853.59 50.00 853.60 50.00

รวมทงสน 21,219.40 10,647.82 50.18 10,571.59 49.82

หมายเหต : ขอมล ณ วนท 5 กมภาพนธ 2553

ผลเบกจาย คงเหลอ

สาหรบนโยบายดานสวสดการสงคมในอนาคตนน รฐบาลไดรเรมแนว

ทางการจดตงกองทนการออมแหงชาต (กอช.) ซงเปนกองทนระบบบานาญแหงชาตทชวยสรางหลกประกนทางการเงนในยามชราใหกบกลมแรงงานนอกระบบทไมมหลกประกนทางรายไดเหมอนกบกลมขาราชการหรอลกจางเอกชนทเปนสมาชกกองทนประกนสงคมทมจานวนอยประมาณ 23.5 ลานคน ไดมโอกาสทจะมโครงการบานาญสงอายสาหรบหลกประกนดานรายไดในยามชราภาพของตนเองดวยการสมครเขาเปนสมาชกของกองทนการออมแหงชาต ซงในขณะน กาลงอยระหวางการนารางพระราชบญญตกองทนการออมแหงชาตเสนอคณะรฐมนตรเพอเขาสการพจารณาของสภาผแทนราษฎรและออกเปนกฎหมายตอไป

52

ผลการประเมนรายจายดานสวสดการสงคมของประเทศไทยในปจจบน

สาหรบการใชจายดานสวสดการนน มประเดนทสาคญอกประเดน คอ การเขาถงกลมเปาหมาย เนองจากการใชจายดานสวสดการมกมวตถประสงคเพอแกไขปญหาความเหลอมลาในสงคม กลมผมรายไดนอยจงเปนกลมทนาจะมโอกาสเขาถงสวสดการในโครงการตางๆ ของภาครฐมากกวาผมรายไดสง อยางไรกตาม จากรายงานการประเมนความยากจน ป 2550 โดยใชขอมลจากการสารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต ประมวลผลโดยสานกพฒนาฐานขอมลและตวชวดทางสงคม พบวา ในหมวดการสาธารณสขการเขาถงการบรการดานสาธารณสขของคนจน14อยในอตราทสงถงรอยละ 90 ของคนจน ปญหาการเขาถงสวสดการดานการสาธารณสขจงไมใชปญหาสาคญ อยางไรกตาม การใชจายดานสวสดการสงคมเพอการสงคมสงเคราะหและการศกษาทผานมายงเขาถงกลมคนจนคอนขางนอยดงตาราง 32

ตาราง 32 การเขาถงบรการทรฐจดให จาแนก คนจนและคนไมจน การเขาถงบรการ ไมจน จน รวม

เบยผสงอาย 80.4 19.6 100.0 เงนสงเคราะหผพการ 78.9 21.1 100.0 ทนการศกษา 90.9 9.1 100.0 เงนกเพอการศกษา 99.8 0.2 100.0 ธนาคารประชาชน 97.9 2.1 100.0 กองทนหมบานและชมชนเมอง 91.2 8.8 100.0 กองทนอนๆ 89.2 10.8 100.0

ทมา: รายงานการประเมนความยากจน ป 2550 โดยใชขอมลจากการสารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม ของครวเรอน สานกงานสถตแหงชาต และประมวลผลโดยสานกพฒนาฐานขอมลและตวชวด ทางสงคม, สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.)

จากการประเมนขอมลและผลจากการศกษาในอดตพบวา รายจายภาครฐดานสวสดการและการศกษาไทยไมไดแตกตางจากประเทศในกลมเอเชย-แปซฟก ปญหาอยทประสทธภาพการใชจายและการจดสรรใหเขาถงกลมเปาหมาย แมรายจายดานการสาธารณสขจะไมมปญหาเรองการเขาถงแตปญหาดานประสทธภาพยงเปนสงทสาคญ ซงสงเหลานจะเปนอปสรรคตอโอกาสและการเพมรายได เปนขอจากดของการแขงขนของไทยตอนานาประเทศและขอจากดของการดแลปญหาความเหลอมลาทางสงคมได ทงน เมอเปรยบเทยบแนวโนมรายจายดานสวสดการทใชในการศกษานกบกรอบทศทางการจดสวสดการทางสงคมทยงยนในชวงแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 11 ทจดทาขนในชวงเดอนสงหาคม 2553

14 เสนความยากจนอยทระดบ 1,443 บาท/คนตอเดอน โดยประเทศไทยมสดสวนคนจนเทากบ 8.48 ในป 2550 คดเปน 5.4 ลานคน

53

พบวา การประมาณการดานสวสดการสงคมทใชในการประมาณของการศกษานอยทรอยละ 9 ตอ GDP ซงสอดคลองกบการใชจายดานสวสดการใหมคณภาพเหนอกวามาตรฐานขนตาแลว

ตาราง 33 ภาระการลงทนดานสวสดการสงคมโดยรฐ

ทมา: กรอบทศทางการจดสวสดการทางสงคมทยงยนในชวงแผนฯ 11, สศช. , สงหาคม 2553 หมายเหต สวสดการสงคมครอบคลมเรองการศกษา การวจย การพฒนาฝมอแรงงาน สขภาพ การจดสวสดการ กรณ 0 คอ การลงทนดานสวสดการสงคมเปนไปตามแนวโนมปกต กรณ 1 คอ มการปรบปรงคณภาพใหเหนอกวามาตรฐานขนตา กรณ 2 คอ มการปรบปรงคณภาพและประสทธภาพใหดทสดเทยบเทากรณประเทศทประสบความสาเรจ

ดงนน การใชจายดานสวสดการสงคมของไทยในอนาคตจงควรใหความสาคญกบประเดนตางๆ เหลานมากขน ดงน

1. กระบวนการกาหนดนโยบายควรมลกษณะบรณาการจากผมสวนเกยวของมากขน เพอใหโครงการสวสดการของรฐตางๆ สามารถตอบสนองความตองการทแทจรงของกลมเปาหมาย

2. รปแบบของสงคมสวสดการควรมความพอประมาณ มเหตผล และสามารถสรางความอยดกนดใหกบประชาชนอยางแทจรง โดยไมหวงความชวยเหลอจากรฐเพยงฝายเดยว โดยเฉพาะอยางยงการสรางและการพฒนารายไดของประชาชนอยางยงยน

3. การเขาถงกลมเปาหมายทแทจรง รฐตองจาแนกกลมคนจนทควรไดรบความชวยเหลอใหชดเจน เพอใหกลมคนเหลานสามารถไดรบผลประโยชนจากโครงการสวสดการของรฐเพอชวตความเปนอยทดขน

4. การพฒนาคณภาพคน รปแบบของสวสดการสงคมควรชวยใหคนมความรความสามารถสงขน เกดการเรยนร เพอใหคนสามารถทางานมประสทธภาพมากขน ซงจะทาใหมโอกาสไดรบรายไดทเพมขนและมความสามารถในการจายภาษทสงขน

5. การรกษาความยงยนทางการคลง โดยโครงการสวสดการสงคมทมภาระผกพนระยะยาว รฐจะตองวางแผนบรหารใชจายงบประมาณใหสอดคลองกบฐานะรายไดของรฐบาลในอนาคต

54

Box3: ประสบการณตางประเทศของระบบสวสดการสงคม

จากการศกษาประสบการณตางประเทศจะพบวา ประเทศพฒนาแลวมระบบสวสดการสงคมทมความครอบคลมมากกวาประเทศกาลงพฒนา ในขณะทหากแยกตามภมภาคพบวา ยโรปทระบบรฐสวสดการทมากกวาภมภาคอนๆ ในขณะทสหรฐอเมรกา ออสเตรเลยจะเนนดแลใหความชวยเหลอกบคนทไมสามารถดแลตวเองได และคนทตองการความชวยเหลอจากภาครฐ เชน ผดอยโอกาส สาหรบในภมภาคเอเชย โดยเฉพาะในกลมประเทศกาลงพฒนายงมระบบสวสดการสงคมทนอยกวากวากลมประเทศในยโรปและสหรฐ ทงน ระบบสวสดการสงคมทใชในประเทศพฒนาแลวสวนใหญสามารถแบงออกเปน 2 ขวหลก ดงน

1. ระบบสวสดการแบบของสหรฐอเมรกา (American Model) เนนการใหความชวยเหลอกบคนทไมสามารถดแลตวเองได (people most in need) และคนทตองการความชวยเหลอจากภาครฐ เชน ผดอยโอกาส

2. ระบบสวสดการแบบของยโรป (European Model) เนนการใหสวสดการกบประชาชนทกคนอยางทวถง

ประเทศสหรฐอเมรกา

รฐบาลสหรฐอเมรกามนโยบายดานสวสดการสงคมในการชวยเหลอเฉพาะคนทไมสามารถดแลตนเองได และตองมการทดสอบความจาเปนกอน จงไดมการใชรปแบบประกนสงคมทบงคบใหลกจาง นายจางและรฐตองสงเงนสมทบเขากองทน ทงน รฐบาลสหรฐอเมรกามการใชงบประมาณรายจายดานสวสดการ (ไมรวมการศกษา) อยทรอยละ 14.8 ของ GDP

สวสดการทรฐจดสรรให ไดแก (1) สทธการรบประโยชนจากประกนสงคมในรปแบบของ “ระบบการประกนอยางครบถวน (Fully Funded Insurance Scheme)” ไดแก การรกษาพยาบาลกรณเจบปวย กรณทพพลภาพ กรณชราภาพ ทดแทนกรณคลอดบตร การสงเคราะหบตร การเสยชวต และกรณของการวางงาน (2) เงนบานาญเมอเกษยณอาย โดยจะไดรบทงจากเงนประกนสงคมและเงนบานาญอนๆ (3) เงนชวยเหลอจากโครงการพเศษเพอสวสดการสงคมของรฐบาลกลางและรฐบาลทองถนทจะจดสรรใหกบประชากรทมรายไดตาและคนชราทขาดแคลน เปนตน

ประเทศสวเดน

รฐบาลสวเดนมนโยบายดานสวสดการสงคมในการสงเสรมบรการประชาชนทกคนในทกๆ ดาน ทงทางดานรายได การศกษา สาธารณสข สงอานวยความสะดวก สทธเสรภาพ ความปลอดภย และความมนคงในชวตและทรพยสน เพอใหประชาชนทกคนมความกนดอยด มคณภาพชวตและคณภาพสงคมทไมแตกตางกน ดงนน จงมการใชงบประมาณรายจายดานสวสดการรอยละ 20-29 ของ GDP ซงทาใหตองมการจดเกบภาษในระบบกาวหนาในอตราทสงมาก โดยอตราภาษสงสดคอ รอยละ 70-80 และอตราภาษขนตาสดคอรอยละ 30 นอกจากน ยง

55

มการจดเกบภาษมลคาเพมในอตราทสงทสดในโลกคอรอยละ 25 (ยกเวนอาหารทมการเกบภาษในอตรารอยละ 12 และหนงสอทมการเกบภาษในอตรารอยละ 6)

ทงน ระบบสวสดการทรฐจดสรรให ไดแก (1) เงนชวยเหลอแกครอบครว รฐเปนผรบผดชอบคาใชจายทกอยางแกสตรทตงครรภ (2) ดานการศกษา เดกทกคนไดรบสทธเรยนฟรตงแตชนประถมศกษาจนกระทงจบการศกษาในระดบปรญญาเอก ยกเวนการศกษาระดบมหาวทยาลยทจะเรยกเกบเฉพาะคาบารงองคการนกศกษา (3) เงนเบยเลยงสาหรบเดกทกคนจนถงอาย 16 ป (4) ดานการประกนสขภาพ รฐชวยคารกษาพยาบาล คารกษาสขภาพฟน คานอนพกรกษาตวในโรงพยาบาล คายา รวมถงการชดเชยรายไดระหวางเจบปวย (5) เงนชวยเหลอผวางงาน ผวางงานจะไดรบเงนชดเชยกอนหนงจากบรษทเฉลยเปนเงนเดอน 1 ป และเงนชวยเหลอจากสหภาพแรงงาน ซงจะจายให 1 ป รวมทงรฐจะชวยออกคาใชจายในการอบรมเพอเสรมทกษะในการทางานในระหวางทยงวางงานอย (6) เงนชวยเหลอจากรฐเมอปลดเกษยณหรอเงนบานาญ โดยไมจาเปนตองเปนขาราชการ

ประเทศเยอรมน

รฐบาลเยอรมนเปนประเทศแรกทมการจดสวสดการสงคมอยางเปนระบบและเปนตนแบบในการจดระบบประกนสงคม โดยมการกาหนดใหผใชแรงงานจายเงนเขาระบบประกนสงคม ในปจจบนมผใชแรงงานชาวเยอรมนประมาณ 51 ลานคน ทจายเงนเขาระบบประกนสงคม ซงเมอเปรยบเทยบกบจานวนประชากรทงหมด 82 ลานคน ถอวาเปนสดสวนทสงมาก นอกจากน รฐบาลเยอรมนมการใชงบประมาณรายจายดานสวสดการ (ไมรวมการศกษา) อยทรอยละ 27 ของ GDP จงทาใหตองมการจดเกบภาษในอตราทสงมาก เชน ภาษมลคาเพมมการจดเกบในอตรารอยละ 19 ทงน ระบบสวสดการทรฐจดสรรให ไดแก (1) ดานการศกษา ทกคนสามารถเรยนหนงสอจนถงระดบปรญญาเอกไดโดยไดรบการสนบสนนจากรฐ (2) ดานการประกนสขภาพ ครอบคลมถงการรกษาทางการแพทย ทนตกรรม มาตรการปองกนและฟนฟหลงเจบปวย (3) ประกนบานาญ เมอครบเกษยณอาย (4) ประกนการวางงาน รฐมเงนชวยเหลอในระหวางทวางงาน (5) ประกนอบตเหต ใหการปองกนและชวยเหลอในกรณเกดอบตเหต โดยจะไดรบความชวยเหลอในเรองคาใชจายในการรกษาและการฟนตว รวมทงเงนบานาญในกรณทพพลภาพและคาใชจายงานศพในกรณเสยชวต

ประเทศองกฤษ

รฐบาลองกฤษมนโยบายดานสวสดการสงคมในการใหหลกประกนแกประชาชนทกคนอยางเทาเทยมกนในดานปจจยพนฐานทจาเปนสาหรบการมคณภาพชวตทด โดยมการใชงบประมาณรายจายดานสวสดการ (ไมรวมการศกษา) อยทรอยละ 21.8 ของ GDP และใชระบบการเกบภาษแบบกาวหนา และเนนการเกบภาษทางตรงคอเกบจากรายไดมากกวาภาษทางออม เชน ภาษมลคาเพม

56

ประเทศออสเตรเลย

รฐบาลออสเตรเลยมนโยบายดานสวสดการสงคมในการชวยเหลอเฉพาะคนทไมสามารถดแลตนเองได และตองมการทดสอบความจาเปนกอนคลายกบระบบของสหรฐอเมรกา (American Model) โดยมการใชงบประมาณรายจายดานสวสดการ (ไมรวมการศกษา) อยทรอยละ 18 ของ GDP ทงน ระบบสวสดการทรฐจดสรรให ไดแก (1) การชวยเหลอดานทอยอาศย กรณเคหะสงเคราะหของรฐ ผมสทธเชาตองผานการทดสอบรายไดและตองจายคาเชาใหรฐ และกรณการสนบสนนคาเชาบานเอกชน โดยคาเชาสวนหนงเปนเงนชวยเหลอจากสวสดการทางสงคม (2) การสงเคราะหคนพการ เพอใหคนพการสามารถดารงชวตในสงคมได (3) การจายคาจางแรงงานขนตาสองระดบ สาหรบแรงงานอาย 16-18 ป (รฐสนบสนนใหเยาวชนหางานไดงายขนเพอลดการพงเงนสงเคราะหของรฐ) และสาหรบแรงงานผใหญ (4) การสนบสนนประชาชนใหทางานอาสาสมคร (5) การสนบสนนการจดทาโครงการพฒนาชมชน (6) การสนบสนนวชาชพสงคมสงเคราะห

ประเทศญปน

รฐบาลญปนมนโยบายดานสวสดการสงคมทตองการใหประชาชนทกคนมสทธทจะดารงชวตขนพนฐานทงในดานสขอนามยและดานวฒนธรรม โดยภาครฐจะตองสงเสรมและพฒนาสวสดการสงคม การประกนสงคม และการสาธารณสขใหครอบคลมแตละสถานการณของการดารงชวตของประชาชน ซงถอเปนรากฐานของระบบ “โครงขายคมครองทางสงคม” อนประกอบดวยฐานหลก 4 สวน ไดแก ระบบคมครองการดารงชวตพนฐาน การประกนสงคม สวสดการสงคมเพอกลมเปาหมายเฉพาะ และการสาธารณสข โดยมการใชงบประมาณรายจายดานสวสดการ (ไมรวมการศกษา) อยทรอยละ 16.9 ของ GDP และใชระบบการเกบภาษแบบกาวหนา สวสดการทรฐจดสรรให ไดแก (1) สทธการรบประโยชนจากโครงขายคมครองทางสงคมทง 4 ดาน (2) การรบเงนบานาญแหงชาต (3) ระบบประกนการดแลผสงอายระยะยาว

57

4.4 สรปความสามารถในการลดรายจายและ/หรอเพมรายได เพอรกษาความยงยนทางการคลง (Fiscal Consolidation)

จากความจาเปนทงเรองการรองรบความผนผวนของเศรษฐกจซงตองการเมดเงนรอยละ 2.2 ของ GDP ตอป และการเพมการลงทนโครงสรางพนฐานซงตองใชเมดเงนเพมขนอกรอยละ 3.5 ของ GDP ตอป ซงตามหลกการ ภาครฐสามารถเลอกได 2 วธ คอ 1) การปรบลดรายจาย และ 2) การเพมรายได หรอทาทง 2 วธ เพอรกษาความยงยนทางการคลง ซงในกรณของตางประเทศ โดยเฉพาะในกลมสหภาพยโรปจะใชวธการลดรายจายมากกวารายได (ดรายละเอยดใน Box4: กรณศกษา Fiscal Consolidation ของตางประเทศ)

สาหรบกรณของประเทศไทย จากปญหาเชงโครงสรางทางการคลงดานรายจายทมขอจากดจากรายจายผกพนทมจานวนมาก และยงมความจาเปนตองใชงบประมาณในการลงทนโครงสรางพนฐาน ทาใหลดรายจายไดยาก รฐจงอาจทาไดเพยงแคคมรายจายไมขยายตวในอตราทเพมขนมากเกนไปกวาทเปนอยในปจจบน ขณะทดานรายไดยงมชองทางทจะสามารถจดเกบเพมไดอก

ตามทไดกลาวมาแลววา หากดตามโครงสรางทางเศรษฐกจของประเทศแลว ประเทศไทยยงสามารถเพมรายไดภาษไดอกประมาณรอยละ 4-5 ของ GDP ทงน การปฏรปภาษเพอเพมรายไดรฐบาลสามารถทาไดโดยตองพจารณาความเหมาะสมของแตละประเภทของภาษ ซงจะมรปแบบและโครงสรางปญหาแตละภาษแตกตางกน (รายละเอยดในสวนท 3) หากวเคราะหแนวทางในการปฏรปภาษของไทยในแตละประเภท โดยพจารณาจาก 1) ประสทธภาพในการจดเกบ 2)การขยายฐานภาษ และ3) การเปลยนแปลงอตราภาษ สามารถสรปไดตามตาราง 35

ตาราง 34 แสดงรายไดภาษทมโอกาสเพมขนหากมการปฏรปภาษประเภทตาง ๆภาษ รอยละของ GDP

ภาษมลคาเพม (VAT) 1.2 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา (PIT) 0 - 0.6

ภาษเงนไดนตบคคล (CIT) 0 - 0.8 ภาษทดนและสงปลกสราง 0.2

รวม 1.4 - 2.8 ทมา: คานวณโดยผวจย

ภาษมลคาเพม นบวาประสทธภาพการจดเกบอยในระดบสงและมฐานภาษคอนขางกวาง การเพมรายไดภาษสามารถทาไดโดยการปรบขนอตราภาษ เนองจากอตราภาษมลคาเพมของไทยอยในอตราทตาโดยเปรยบเทยบกบตางประเทศ ทงนหากปรบขนภาษ

58

รอยละ 3 รายไดภาษจะปรบเพมขนอกประมาณ 120,000 ลานบาท หรอคดเปนรอยละ 1.2 ของ GDP สาหรบภาษเงนไดบคคลธรรมดา การปฏรปภาษสามารถทาไดโดยการเพมประสทธภาพการจดเกบ ยกตวอยางเชน การยกเลกการยกเวนเงนได 150,000 บาทแรกและปรบลดคาลดหยอนบางประเภท เชน LTF RMF และประกนชวต เปนตน จะทาใหรฐมรายไดเพมขนสงสดถงรอยละ 0.6 ของ GDP

ภาษเงนไดนตบคคล การเพมรายไดภาษจากการขยายฐานภาษนบเปนแนวทางทเปนไปได เนองจาก ฐานภาษเงนไดนตบคคล คอ กาไรจากงบการเงน ความถกตองของงบการเงนเปนปจจยทสาคญ จากขอมลงบการเงนกระทรวงพาณชย พบวา ยงมบรษททไมจายภาษอยเปนจานวนมาก ซงเปนบรษททอยนอกตลาดทนถง 173,221 บรษท การปรบมาตรฐานงบการเงนจะเปนแนวทางในการขยายฐานภาษได ทงน หากใชโครงสรางการจายภาษของบรษททอยนอกตลาดทนมาใชประเมนรายไดภาษทรฐบาลควรไดรบจากบรษททไมจายภาษ พบวารายไดภาษเงนไดนตบคคลจะเพมขนไดอกรอยละ 0.8 ของ GDP นอกจากน การศกษาคาดวาภาษทดนและสงปลกสรางจะทาใหรายไดภาษขององคกรปกครองสวนทองถนเพมขน ซงจะเปนการลดเงนอดหนนจากภาครฐไดถงรอยละ 0.2 ของ GDP

ดงนนการปฏรปภาษโดยรวม จะทาใหรายไดภาษของรฐบาลปรบตวสงขนรวมรอยละ 1.4-2.8 ของ GDP ซงอาจเพยงพอตอการดแลความผนผวนทางเศรษฐกจและรองรบการลงทนโครงสรางพนฐานไดบางสวน

59

Box4: กรณศกษา Fiscal Consolidation ของตางประเทศ

จากการศกษาของ McDermott และ Wescott (1996) และ Guichard S., M. Kennedy, E. Wurzel and C. Andre (2007) พบวา การ Consolidation โดยลดรายจายจะมโอกาสประสบความสาเรจและยงยนมากกวากรณเพมรายได โดยเฉพาะการลดรายจายเงนโอนและเงนเดอนขาราชการ อยางไรกตาม การศกษาดงกลาวใชกรณตวอยางจากประเทศในกลมสหภาพยโรป ซงมการเกบภาษในอตราทสงคอนขางสงอยแลว ทาใหการทจะจดเกบรายไดจากภาษเพมขนอกจงเปนไปไดยาก ดงนน การปรบตวของประเทศในสหภาพยโรปเพอฟนฟฐานะการคลงหลงจากวกฤตเศรษฐกจโลกครงทผานมาเพอใหงบประมาณขาดดลไมเกนรอยละ 3 ของ GDP ตามกรอบความยงยนทางการคลงของกลมสหภาพยโรป สวนใหญจงเปนการปรบในสวนของการลดงบประมาณรายจายมากกวาการเพมรายได

ตาราง 35 มาตรการลดการขาดดลของกลมสหภาพยโรป ประเทศ มาตรการ

กรซ ดงคนทหลบเลยงภาษเขาระบบ ควบคมการเกษยนกอนกาหนด หรอเพมอายเกษยณ ตดงบประมาณ 30 พนลานยโร เปนเวลา 3 ป โดยลดโบนสขาราชการ ตรงเงนเดอนและบาเหนจ

บานาญขาราชการอยางนอย 3 ป เพม VAT จาก 19% เปน 23% และเพมภาษนามน สรา และยาสบ 10%

อตาล ตดงบประมาณ 1.6% ตอ GDP โดยลดเงนโอนใหทองถน และลดเงนเดอนขาราชการและนกการเมองทมเงนเดอนสง

เพมขาราชการ 1 คนตอคนออก 5 คน ใชจายบาเหนจบานาญและเงนสนบสนนทองถนแบบมเปาหมาย ดงคนทหลบเลยงภาษเขาระบบ ชะลอการเกษยณอายออกไป 6 เดอน

สเปน ลดรายจาย 5% โดยลดการลงทน 6 พนลานยโร ไมปรบเงนเดอนป 2011 และระงบการจายบาเหนจบานาญบางสวน ลดการชวยเหลอเดกเกดใหม “baby cheques”

องกฤษ ลดการขาดดล 11%ตอ GDP โดยลดคาใชจายดานทปรกษาและคาเดนทาง ลดรายจายในแผนกธรกจและนวตกรรม (Department of Business, Innovation and Skills) ชะลอการทาสญญาโครงการใหมออกไป และลดเงนอดหนนองคกรสาธารณะ

ไอรแลนด มเปาหมายลดการขาดดลจาก 12%ตอ GDP เปน 3%ตอ GDPในป 2014 ลดเงนเดอนขาราชการ 5% ลดสวสดการสงคม 760 ลานยโร และลดงบชวยเหลอเดก ลดโครงการลงทน 960 ลานยโร เกบ Carbon tax 15 ยโรตอตน CO2

โปรตเกส ลดการขาดดลจาก 7.3%ตอ GDP ในป 2010 เหลอ 4.6%ในป 2011 ลดเงนเดอนขาราชการระดบสงและนกการเมอง 5% เพม VAT 1% ลดการใชจายดานทหาร 40% และชะลอการลงทนโครงการรถไฟความเรวสง 4 สาย

ทมา: รวบรวมจาก BBC News

นอกจากน ยงสอดคลองกบการศกษาของ IMF (2010) ทเนนการลดรายจายทไมเกยวของกบผสงอายเพราะรายจายสวนนจะผกพนกบการเพมขนของประชากรผสงอาย ซงตองอาศยการปฏรปการใหสวสดการดานสขภาพและบาเหนจบานาญประกอบดวย สวนดานรายไดของประเทศทพฒนาแลวอาจไมสามารถเพมอตราภาษได แตควรเพมประสทธภาพการจดเกบ เชน จงใจใหผทหลบเลยงภาษเขามาอยในระบบมากขน

60

5. บทสรป

งานศกษาฉบบน มวตถประสงคทจะเสนอแนะแนวนโยบายการคลงของไทยในทศวรรษหนา ภายใตเปาหมายทจะขบเคลอนใหเศรษฐกจไทยมการขยายตวในระยะยาว ดแลคนไทยใหไดรบสวสดการตามทพงจะไดรบและดแลความยงยนทางการคลง สามารถทาใหประเทศไทยตกตวงผลประโยชนทางเศรษฐกจทามกลางการเปลยนแปลงภาวะแวดลอมของเศรษฐกจโลกใหไดมากทสด

จากการประมาณการของงานศกษานพบวา ในกรณฐาน (baseline scenario) ระดบหนสาธารณะตอ GDP มแนวโนมสงกวารอยละ 60 ในบางชวงเวลาจากปญหาโครงสรางดานการคลง ซงอาจทาใหการดาเนนนโยบายการคลงของรฐในระยะตอไปมขอจากดและสงผลกระทบตอความสามารถในการรองรบวกฤตเศรษฐกจในอนาคตทอาจเกดขนไดจากปจจยดานเศรษฐกจโลกทมการเปลยนแปลงเรวและมความผนผวนมากขน ทงน ภายใตขอสมมตทใหการขยายตวทางเศรษฐกจตากวาขอสมมตในกรณฐานรอยละ 1 ตลอดชวงการประมาณการ จะมผลใหระดบหนสาธารณะตอ GDP เพมขนอยางตอเนอง โดยหากจะใหกลบสระดบความยงยนทางการคลงทระดบหนสาธารณะตอ GDP ทรอยละ 60 ในระยะตอไป พบวารฐบาลมความจาเปนตองเพมรายไดหรอลดรายจายเฉลยรอยละ 2.2 ของ GDP ตอป

สาหรบการลงทนในสาธารณปโภคพนฐาน พบวาเมอเปรยบเทยบโครงสรางดานสาธารณปโภคพนฐานตางๆ กบคากลางของกลมภมภาคเอเชย-แปซฟกแลว ประเทศไทยยงตองพฒนาในดานนอกมาก ไมวาจะเปนระบบไฟฟา ถนนหนทาง รถไฟ รถไฟฟา โครงขายโทรศพทบาน โครงขายโทรศพทเคลอนท รวมถงโครงขายอนเทอรเนต โดยมความตองการเมดเงนลงทนในสาธารณปโภคพนฐานเพมอกปละประมาณรอยละ 3.5 ของ GDP ซงอาจเลอกลงทนไดใน 2 รปแบบ คอ ลงทนโดยรฐบาลหรอรฐวสาหกจเอง หรอลงทนในรปโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP) ทงน จากขอจากดของเพดานเงนก รฐสามารถลงทนเพมขนไดเพยงรอยละ 1 ของ GDP และมความจาเปนทรฐจะตองพงพงโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP) ถงรอยละ 2.5 ของ GDP หากตองการลงทนในดานสาธารณปโภคเพมเพอเสรมสรางขดความสามารถในการแขงขนของประเทศดงรป อยางไรกตาม ผลของลงทนดงกลาวมผลใหเกดความยงยนทางการคลงเมอเปรยบเทยบกบกรณฐาน

61

รป 26 แสดงระดบหนสาธารณะตอ GDP กรณทรฐลงทนเพมเตมเพดาน และมโครงการ PPP รอยละ 2.5 ของ GDP

สาหรบดานการใชจายสวสดการนน จากการประเมนขอมลและผลจากการศกษาในอดตพบวา รายจายภาครฐดานสวสดการทงการสาธารณสขและการศกษาของไทยไมไดแตกตางจากประเทศในกลมภมภาคเอเชย-แปซฟกเทาใดนก แตปญหาของการใชจายดานสวสดการอยทประสทธภาพของการใชจายและการจดสรรใหเขาถงกลมเปาหมาย แมรายจายดานการสาธารณสขจะไมมปญหาเรองการเขาถงกตาม

ในดานการทา Fiscal Consolidation พบวาการลดรายจายของไทยคอนขางมขอจากด จากแนวโนมรายจายประจาทมภาระผกพนทมสดสวนสงและรายจายดานสวสดการทมแนวโนมเพมขนตามจานวนของผสงอาย ซงจากการศกษาแนวทางเพมรายไดภาครฐโดยพจารณาจากภาษแตละประเภทและนาเสนอเปนกรณตวอยางการปฏรปภาษในงานศกษาน พบวารฐบาลอาจสามารถเพมรายไดภาษไดสงสดถงรอยละ 2.8 ของ GDP

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%FY

254

8

FY 2

550

FY 2

552

FY 2

554

FY 2

556

FY 2

558

FY 2

560

FY 2

562

FY 2

564

FY 2

566

FY 2

568

FY 2

570

FY 2

572

ระดบหนสาธารณะตอ GDP

กรณลงทนเพมขนเตมเพดาน+ PPP 2.5% ของ GDP

กรณฐาน

62

รป 27 การบรหารจดการดานการคลงในทศวรรษหนา

โดยสรป แมในปจจบนหนสาธารณะตอ GDP ของไทยยงอยระดบทไมเปนปญหา แตความสามารถในการรองรบความผนผวนทางเศรษฐกจ (shocks) ทอาจเกดขนในอนาคตยงคงเปนประเดนสาคญทตองระมดระวงในการบรหารการคลงในระยะตอไป งานศกษานไดเสนอแนะแนวนโยบายการคลงของไทยในอก 10 ปขางหนา 3 ขอคอ

1) เพมการลงทนในโครงสรางพนฐานและสาธารณปโภคอกรอยละ 3.5 ของ GDP ตอป โดยตองทาใหเกดโครงการทเปนการรวมมอระหวางรฐบาลและเอกชน (PPP) อยางเปนรปธรรมและสงผลในทางปฏบต

2) เพมประสทธภาพการใชจายดานสวสดการและจดสรรใหตรงกลมเปาหมาย เพอสรางโอกาสในการเพมรายไดใหแกประชาชนและลดความเหลอมลา โดยไมจาเปนตองเพมรายจายสวสดการ และ

3) การปฏรปโครงสรางภาษ

บทบาทของนโยบายการคลงทง 3 ขอ ยงเรมไดเรว ยงเปนผลดกบประเทศไทย และ ยงรอเวลานานจะยงสรางภาระใหแกคนรนหลง

63

เอกสารอางอง ภาษาไทย กรมสรรพากร , http://www.rd.go.th

กระทรวงการคลง (2553), “ภาษทดนและสงปลกสราง, เอกสารประกอบการบรรยาย, เมษายน 2553”

กลมนกวชาการภาษอากร (2552) “ภาษอากรตามประมวลรษกากร 2552”

งบประมาณโดยสงเขป ประจาปงบประมาณ พ.ศ.2541-2554 http://www.ratchakitcha.soc. go.th

ฉมาดนย มากนวล (2547) “เศรษฐกจนอกระบบ :มมมองของระบบบญชประชาชาต”สานกบญชประชาชาต

ฐตมา ชเชด และ พฤศญา จตะพนธกล (2551) "เจาะลกมาตรการภาษ 4 มนาคม 2551" แวนขยายเศรษฐกจ - สายนโยบายการเงน ฉบบท 1 เดอนมนาคม

ทรงธรรม ปนโต บณยวรรณ หมนวชาชย และฐตมา ชเชด (2550), “การประเมนความเปราะบางทางการคลงของไทย: ความเสยงและนยตอการดาเนนนโยบายในอนาคต”, สมมนาวชาการประจาป 2550 ธนาคารแหงประเทศไทย

ผศ.ดร.นารรตน จตรมนตร และดร. สาวตร ทยานศลป (2551), รายงานวจย “การทบทวนองคความรและแนวทางการจดระบบสวสดการผสงอายในประเทศไทย”, สานกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ

มลนธเพอการพฒนาแรงงานและอาขพ, หลกประกนสขภาพถวนหนากบการแกปญหาสขภาพของแรงงานนอกระบบ

ศรพร ยอดกมลศาสตร และอภญญา เวชยชย (2547), สวสดการสงคมฉบบชาวบาน: แนวคดนโยบาย แนวทางปฏบต

ศนยสงเสรมการพฒนาความรตลาดทน สถาบนกองทนเพอพฒนาตลาดทน ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย(2553) “ หลกสตรนกวางแผนการเงน : ชดวชาท 1 พนฐานการวางแผนการเงน “ความรเบองตนเกยวกบภาษเงนไดบคคลธรรมดา”

สาวตตร สจจาภนนท อศวานชต, ดร. วรพฒน เจนสวสดชย, บณยวรรณ หมนวชาชย และ วลดา มแยม (2545) “ความยงยนทางการคลงกบเปาหมายเงนเฟอ: การผสมผสานนโยบายทเหมาะสม” ธปท. สงหาคม

สานกความสมพนธตางประเทศ สานกงานปลดกระทรวงศกษาธการ (2552), “บทบาทและผลกระทบของหนสวนการศกษาระหวางภาครฐและเอกชน”

สานกงบประมาณ (2552), เอกสารงบประมาณ ฉบบท 5 รายงานภาวะเศรษฐกจและการคลง ประจาปงบประมาณ พ.ศ.2553

สานกงานพฒนาฐานขอมลและตวชวดภาวะทางสงคม (2551) “รายงานประเมนความยากจน”, สานกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคม, สงหาคม

สานกงานบรหารหนสาธารณะ (2552), “คมอแนวทางการดาเนนโครงการลงทนภาครฐในรปแบบ PPPs”, http://www.pdmo.mof.go.th/?q=th/node/1140

สานกงานเศรษฐกจการคลง (2553), “แนวทางการแกไขปญหาเศรษฐกจไทยในชวงป พ.ศ. 2551-2552 และมาตรการเพออนาคต”, 23 กมภาพนธ 2553

64

ภาษาองกฤษ Alex Brill and Kevin A Hassett (2007) Revenue-Maximizing Corporate Income Taxes:The Laffer Curve in OECD Countries Aliona Cebotari, Jeffrey Davis, Lusine Lusinyan, Amine Mati,Paolo Mauro, Murray Petrie, and Ricardo Velloso (2009) , “FISCAL RISKS”, International Monetary Fund.

Bahl Roy and Sally Wallace (2008),"Reforming the Property Tax in Developing Countries: A new Approach",International Studies Program Working Paper 08-19 December 2008.

Bernardin Akitoby,Richard Hemming,and Gerd SchwartzPublic Investment and Public-Private Partnerships (2007), “International Monetary Fund.

Burgess, Robin and Stern, Nicholas H (1993)"Taxation and development." Journal of economic literature, 31 (2). pp. 762-830.

C. John McDermott and Robert F. Wescott (1996), “Fiscal Reforms That Work”, International Monetary Fund , November

EU Commission (2008) “The quality of public finances and economic growth”, Economic papers 337, September

Fiscal Affairs Department (2009) “The State of Public Finances Outlook and Medium-Term Policies After the 2008 Crisis”, IMF ,March

Fiscal Affairs Department (2010) “From Stimulus to Consolidation: Revenue and Expenditure Policies in Advanced and Emerging Economies”, IMF, April

Fiscal Affairs Department (2010) “Strategies for Fiscal Consolidation in the Post-Crisis World” ,IMF, February

Fiscal Affairs, Monetary and Capital Markets, and Research Departments (2010) “Exiting from Crisis Intervention Policies” , IMF, February

Guichard S., M. Kennedy, E. Wurzel and C. Andre (2007), “Fiscal Consolidation: Lessons From Past Experience”, OECD Economic Outlook

Hatasakdi Na Pombejra, Sudhisakdi Manibhandu (2007), “Thailand: Towards new PPP legislation”, Technical Assistance Consultant’s Report for Ministry of Finance.

IMD World Competitiveness Yearbook 2010

Kaiser Family Foundation (2007), “Health Care Costs: A Primer, Key Information on Health Care Costs and Their Impact.”

Marianne Fay, Tito Yepes (2003) Investing in infrastructure: What is needed from 2000 to 2010 , World Bank, July

Pierre-Richard Agénor and Blanca Moreno-Dodson (2006), “Public Infrastructure and Growth: New Channels and Policy Implications”, World Bank Policy Research Working Paper 4064

Reuven Avi-Yonah and Yoram Margalioth (2006) “Taxation in developing countries: Some recent support and challenges to the conventional view”

Roger Gordon and Wei Li (2005) "Taxation Structures in Developing Countries; Many Puzzles and a Possible Explanation." UCSD and University of Virgenia, March

65

Srinivas Sampath (2007), “Management and treatment of risks in PPP projects”,The Asian Development Bank Institute. Stephen Cecchetti (2010), “The Future of Public Debt: Prospects and Implications”, The meeting of the EMEAP Monetary and Financial Stability Committee, Kuala Lumpur, Malaysia

Stephen G Cecchetti, M S Mohanty and Fabrizio Zampolli (2010) “The future of public debt: prospects and implications”, BIS Working papers, March

The International Tax Dialogue Conference (2005) “THE VALUE ADDED TAX, EXPERIENCES AND ISSUES”, Presented in International Tax Dialogue in Rome , March

Tito Yepes (2005), “Expenditure on Infrastructure in East Asia Region, 2006-2010”, commissioned for the ADB-JBIC-World Bank East Asia Pacific Infrastructure Flagship Study.

Tuan Minh Le Blanca Moreno-Dodson,Jeep Rojchaichaninthorn (2008) “Expanding Taxable Capacity and Reaching Revenue Potential”: The World Bank Poverty Reduction and Economic Management Network , March

Wallace (2008), International Studies Program

World Economic and Financial Surveys (2010), “Fiscal Monitor” IMF, May

World Bank Database, http://data.worldbank.org/data-catalog

World Metro Database, http://mic-ro.com/metro/table.html

http://www.worldwide-tax.com/index.asp#partthree.