Parlamentarisme i Fredrikstad · 2014. 9. 6. · administrasjon i Fredrikstad i 2013 var kr 3 132 pr. innbygger. De andre kommunene bruker fra kr 2 668 i Sandnes til kr 3 336 i Stavanger

Fredrikstad kommune

Parlamentarisme i Fredrikstad Alternative løsninger

RAPPORT 2. juni 2014

Oppdragsgiver: Fredrikstad kommune

Rapportnr.: R8358

Rapportens tittel: Parlamentarisme i Fredrikstad

Ansvarlig konsulent: Kaare Granheim

Kvalitetssikret av: Svein Lyngroth

Dato: 2. juni 2014

2

Parlamentarisme i Fredrikstad

R8358

Innhold SAMMENDRAG 5 1

1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL 5 1.2 PARLAMENTARISME I LOKALFORVALTNINGEN 5 1.3 ERFARINGENE 6 1.4 FREDRIKSTADS STYRINGSSYSTEM OG DE ADMINISTRATIVE UTGIFTENE 7 1.5 STORT ELLER LITE BYRÅD 7 1.6 DRØFTING AV DE ALTERNATIVE LØSNINGENE 10 1.7 KOSTNADER 12

BAKGRUNN OG FORMÅL 13 2

2.1 OPPDRAGETS INNHOLD 13 2.2 MÅLET MED PROSJEKTET 13 2.3 STYRINGEN I ET HELHETLIG PERSPEKTIV 14 2.4 AVGRENSNING, OPPLEGG OG GJENNOMFØRING 14 2.5 NESTE FASE 14

PARLAMENTARISME I LOKALFORVALTNINGEN 15 3

3.1 HISTORISK OVERSIKT OVER PARLAMENTARISME I LOKALFORVALTNINGEN 15 3.2 LOVGRUNNLAGET 15 3.3 OPPSUMMERING 18

ERFARINGENE 19 4

DAGENS STYRINGSSYSTEM 25 5

5.1 MODELLEN FOR POLITISK OG ADMINISTRATIV STYRING 25 5.2 ADMINISTRASJONSUTGIFTENE 26

NYE LØSNINGER 29 6

6.1 ÅRSVERK OG RESSURSER 29 6.2 BALANSEN MELLOM BYRÅDET OG KOMMUNESTYRET 30 6.3 BALANSEN MELLOM POSISJON OG OPPOSISJON 30 6.4 PARLAMENTARISME SOM STYREFORM FOR FREDRIKSTAD 30

DRØFTING AV DE TO ALTERNATIVE LØSNINGENE 35 7

7.1 DEMOKRATI 36 7.2 ARBEIDSFORDELING MELLOM BYRÅD, BYSTYRE/KOMITEER OG ADMINISTRASJON 37 7.3 ARBEIDSBETINGELSER FOR BYRÅD/POSISJON OG OPPOSISJON 38 7.4 ARBEIDSGIVERROLLEN 38 7.5 MEDBESTEMMELSE FOR DE ANSATTES ORGANISASJONER 39 7.6 MYNDIGHET/DELEGERING TIL ULIKE NIVÅER 39 7.7 KOSTNADER 39

VEDLEGG 40

PARLAMENTARISK STYRINGSFORM SAMMENLIGNET MED FORMANNSKAPSMODELLEN 41

Vedlegg Utkast til reglementer

3

Forord Agenda Kaupang AS er engasjert for å lage alternative løsninger for parlamentarisk styringsstruktur i Fredrikstad kommune. Vi legger med dette fram to løsninger for innføring av parlamentarisk styringsform i kommunen. Oppdraget er gjennomført med bakgrunn i et bystyrevedtak i Fredrikstad.

Utredningen legger vekt på å vise de praktiske og de økonomiske konsekvensene, men svarer samtidig på en rekke spørsmål som er formulert av styringsgruppen. Rapporten berører også en del av de prinsipielle spørsmålene knyttet til spørsmål om ny styreform, selv om disse i alt vesentlig var avklart allerede. Rapporten drøfter ikke parlamentarisk modell i forhold til formannskapsmodellen eller justering av denne. Styringsgruppen for prosjektet har bestått av:

• Ordfører Jon-Ivar Nygård

• Varaordfører Kari Agerup

• Gruppeleder AP Atle Ottesen

• Gruppeleder SV Camilla Eidsvold

• Gruppeleder Høyre Peter JH Kuran

• Gruppeleder Krf Per Lebesby

• Gruppeleder pensjonistpartiet Erik Simens Larsen

• Gruppeleder bymiljølista Jan Kåre Fjeld

• Gruppeleder Frp Bjørnar Laabak

• Gruppeleder Venstre Per Elling Braseth-Ellingsen

• Gruppeleder Senterpartiet Hans Ek

Det er avholdt tre møter i styringsgruppen med konsulenten. Rådmannen har fulgt arbeidet og deltatt på seminar med Hedmark fylkeskommune og Tromsø kommune der deres erfaringer ble gjennomgått. Tre tillitsvalgte deltok også på seminaret.

Utredningen er ment å klargjøre grunnlaget for beslutning i Fredrikstad bystyre om hvordan parlamentarisme kan gjennomføres og dimensjoneres. Vi håper utredningen bidrar til opplysning og kunnskap som er verdifull for alle deler av det politiske miljøet i kommunen som nå skal behandle dette spørsmålet videre og eventuelt forhandle om konkrete løsninger.

Arbeidet er gjennomført i dialog med oppdragsgiver. Et utkast til rapport er lagt fram for styringsgruppen. Konsulenten er ansvarlig for analyser og modeller. Agenda Kaupang har brukt Kaare Granheim som prosjektleder og Bjørn Brox som medarbeider. Cand.polit. Gitte Haugnæss har vært teamets rådgiver. Vi har også drøftet enkelte spørsmål med cand.oecon. Per Trygve Hoff som har erfaring fra Oslo bystyre. Rapporten er kvalitetssikret av Svein Lyngroth.

Stabekk, 2. juni 2014

Agenda Kaupang AS

4


R8358

Sammendrag 1Bakgrunnen for prosjektet er bystyrets vedtak om å åpne for at det kan innføres parlamentarisme fra bystyrets konstituering i 2015. Utredningen skulle foreligge innen utgangen av 2014. Praktiske og økonomiske spørsmål skulle ha oppmerksomheten.

1.1 Bakgrunn og formål På det første møtet i styringsgruppen, bestillingskonferansen, ble det klart at målet med prosjektet skulle være å beskrive hvordan parlamentarisme kan virke i Fredrikstad, med de rollene og det samspillet dette stiller krav om.

Rapporten viser alternative strukturer og størrelse for organisasjonen. De organene som beskrives og de rollene som avklares er knyttet til:

• Byrådet

• Ordføreren

• Bystyret

• Komiteene

Det er viktig at det er bredest mulig enighet om hvordan modellen skal se ut og hvordan den skal virke dersom den skal innføres. Dette blir også fremhevet som en suksessfaktor i den store evalueringen av parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner som er utført av et forskerteam ledet av Hans Petter Saxi.

1.2 Parlamentarisme i lokalforvaltningen Oslo kommune innførte parlamentarisme i februar 1986. Ordningen var hjemlet i lov av 1985, innført i form av Ot.prp. nr. 91 (1984-1985): Om midlertidig lov om forsøk med særlige administrasjonsordninger i kommunene. Senere har to andre kommuner og fire fylkeskommuner innført parlamentarisk styring.

Vi har gått gjennom historien og lovegrunnelaget. Det formelle grunnlaget for parlamentarisme er innarbeidet i kommunelovens kapittel 3. Det er kommunestyret som til enhver tid bestemmer om man skal ha byråd eller fylkesråd.

Kommunestyret kan velge råd, eller gi ordføreren oppgaven om å peke ut rådsleder som selv velger sitt råd. Bestemmelsene om kjønnsmessig balanse i § 38 á nr. 3, første og andre punktum, er gjeldende.

Etter § 20 er kommunerådet og fylkesrådet den øverste ledelse for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av kommuneloven. Kommunestyret og fylkestinget kan selv fastsette at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer av rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon.

Når man har byråd vil det være byrådet som har det ansvaret, og de pliktene, som ellers hviler på rådmannen.

§21 gir føringer vedrørende opposisjonens arbeidsbetingelser. Det heter at «Grupper av kommunestyremedlemmer eller fylkestingsmedlemmer som ikke deltar i kommunerådet eller fylkesrådet, skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse».

Parlamentarisme er en etablert styringsform som nå er i bruk i tre byer og fire fylkeskommuner. Det er utformet et regelverk for konstituering og rollefordeling som er innarbeidet i kommuneloven. Byrådet har ansvaret for kommunens administrasjon.

5

Byrådet har ansvaret for at saker som skal til bystyret er tilstrekkelig utredet. Byrådet skal avgi innstillinger i alle saker som skal til kommunestyret. Byråder får normalt alle de fullmakter som ellers er gitt formannskap og utvalg til å avgjøre saker. Byrådet kan selv delegerer myndighet videre dersom det er vedtatt av bystyret.

Byrådet er på denne måten et politisk og administrativt organ med stort ansvar og stor makt. Kommunestyret kan når som helt avvikle ordningen med byråd.

1.3 Erfaringene Det foreligger en rekke evalueringer av de erfaringene som er gjort med parlamentarisme i Oslo og flere av fylkeskommunene. Det er nå kommet en samlet fremstilling fra en forskergruppe, ledet av Hans Petter Saxi, som er grunnlaget for vårt kapittel. Vi har dessuten lagt særlig vekt på dokumenter som drøfter Oslo og Bergen kommune, vedrørende balansen mellom byrådet og bystyret.

Hovedkonklusjonen i rapporten er at parlamentarismen fungerer etter hensikten. Det er blitt mer politisk styring der parlamentarisme er innført. Politikerne er i stor grad tilfreds med modellen. Oppslutningen om parlamentarismen synker ikke etter at modellen er tatt i bruk. Forskerne baserer konklusjonene på intervjuer med politikere i kommuner og fylker. Oppslutningen blant politikerne ligger på omtrent to tredeler i Oslo, Bergen og Tromsø.

Byrådet får en kompleks rolle. Det er både administrasjon og politisk organ. Dette håndteres på forskjellig vis. De fleste kommuner og fylker velger å fordele sektorene mellom byrådene og delegere kurante saker til byrådene personlig, («ministerparlamentarisme»). I to av de fire fylkene med parlamentarisk styring ligger alle fullmaktene hos byrådet.

I de fleste parlamentarisk styrte kommunene er rollen som administrasjonssjef tatt bort. Tre av fylkene har beholdt en administrasjonssjef, en slags rådmann uten det ansvar kommuneloven spesifiserer, men med de administrative oppgavene. Rollen til de tre administrasjonssjefene er ulik fra fylkeskommune til fylkeskommune.

Balansen mellom byrådet, bystyret og komiteene er et viktig spørsmål i den parlamentariske modellen selv om det utøvende ansvaret i svært stor grad er plassert i byrådet.

Bruken av komiteer og utvalg varierer mye i norske kommuner i dag. Det gjelder både antall komiteer/utvalg og hvilke fullmakter de har. I den parlamentariske modellen blir komiteene meget viktige. Alle saker fra byrådet til bystyret går via komiteene. Komiteenes oppgave blir både å utrede sakene politisk og å kontrollere arbeidet til byrådet. Opposisjonen kan ikke regne med at sakene er "nøytralt" utredet, siden byrådet er utgått fra posisjonen.

Oslo og Bergen har løst dette problemet. Komiteene arbeider ikke bare i møter der man vedtar innstillinger. Komiteene arrangerer høringer, nedsetter arbeidsgrupper, reiser på befaringer og mottar deputasjoner. Bystyret i Bergen har et forretningsutvalg, ledet av ordfører, med varaordfører og komiteledere som fordeler oppgaver mellom komiteene. Det er ordføreren som bestemmer om en sak er ferdig til bystyre-behandling.

Kostnadene ved å drifte komitearbeidet etter dette mønsteret blir større enn når man har utvalg som kommer sammen for å fatte de vedtak administrasjonen trenger.

6


R8358

1.4 Fredrikstads styringssystem og de administrative utgiftene Fredrikstad kommune styres av kommunestyret med formannskap med 13 medlemmer og fire sektorutvalg med 9 medlemmer. Kommunen har et planutvalg med 11 medlemmer og en plan og byggekomite med tre politikere og to fra administrasjonen. I tillegg kommer de lovpålagte utvalg og råd.

Fredrikstad kommune har en rådmann og fem kommunalsjefer. Rådmannen har en avdeling for økonomi og organisasjonsutvikling, ledet av en administrasjonsdirektør.

Vi har sammenlignet kommunens utgifter til politisk styring og administrasjon med Sarpsborg, Kristiansand, Stavanger, Sandnes, Tromsø og Bergen, samt gjennomsnittet for kommuner med mer enn 20 000 innbyggere. Netto utgifter til politisk styring og administrasjon i Fredrikstad i 2013 var kr 3 132 pr. innbygger. De andre kommunene bruker fra kr 2 668 i Sandnes til kr 3 336 i Stavanger. Gruppegjennomsnittet er kr 3 287. Sandnes, Tromsø og Bergen har lavere utgifter enn Fredrikstad. Tromsø har lavere sats for arbeidsgiveravgift enn de andre kommunene. Dette utgjør ca. 200 kroner pr. innbygger. Etter korreksjon for størrelse og aktivitet, bruker Sandnes, Tromsø og Bergen mindre til administrasjon og politisk styring enn Fredrikstad, men Tromsø driver dyrere om vi korrigerer for arbeidsgiveravgift. Tromsø er den eneste kommunen som oppgir lavere utgifter til administrasjon i 2013 enn i 2012.

Sammenligningen viser at de administrative utgiftene i de to parlamentarisk styrte kommunene i sammenligningen ikke gir grunn til å frykte at innføring av parlamentarisme må bety noen økonomisk belastning, selv om det medfører flere heltidspolitikere i byråd og bystyrekomiteer.

• Utgiftene til den politiske styringen vil øke

• Utgiftene til administrasjon, alt i alt, trenger ikke å øke

1.5 Stort eller lite byråd Man kan bygge opp byrådet som man vil. Vi har i denne rapporten illustrert to prinsipielt ulike løsninger og forsøkt å vise at valget bør få konsekvenser for resten av den politiske styringsstrukturen. De alternativene er:

1. Stort byråd med delegert myndighet

2. Lite byråd uten delegert myndighet

I begge modellene er det lagt vekt på å få til god balanse mellom aktørene i systemet. Det gjelder:

1. Balansen mellom byrådet og bystyret

2. Balansen mellom posisjon og opposisjon

Balanse mellom byråd og bystyre og balansen mellom posisjon og opposisjon bidrar til å nå de målene Fredrikstad kommune har lagt vekt på med hensyn til innsyn og kontroll.

1.5.1 Alternativ; Stort byråd Med utgangspunkt i erfaringene fra Bergen og Tromsø vil den administrative strukturen i Fredrikstad tilsi at det etableres et stort byråd med delegert ansvar for byrådene. Et stort byråd kan få fem medlemmer og fem politiske sekretærer. Man kan tenke seg en byråd for utdanning og oppvekst, en for helse og velferd, en for kultur og byutvikling og en for regulering og teknisk drift. Byrådsleder kan ha ansvaret for

7

økonomi og organisasjon. Byrådene får delegert myndighet for sine tjenesteområder. Byrådsleder koordinerer arbeidet mellom tjenesteområdene og rådmannen går av.

Byrådene får politisk ansatte sekretærer som støtter byrådene i deres arbeidet og sørger for kontakter med ulike samarbeidsparter. Erfaringene fra Tromsø er at det trengs informasjonsgrunnlag og politisk interessante fakta for å kunne møte alle som forlanger informasjon og alle som kan ha nytte av informasjon. Det gir et byråd med 10 årsverk.

1.5.2 Alternativ; Lite byråd Fredrikstad har to store tjenesteområder:

1. Utdanning og oppvekst

2. Helse og velferd

Og tre mindre områder som:

3. Kultur, miljø og byutvikling

4. Regulering og teknisk drift

5. Økonomi og organisasjon

Det betyr ikke at de tre siste har mindre politisk oppmerksomhet. I et byråd med fire byrådsmedlemmer kan tre ha oppmerksomhet mot hver sine sektorer. Om de også skal ha personlig myndighet i sine sektorer, er et åpent spørsmål. Tre byråder med oppmerksomhet knyttet til driften, forutsetter ikke at det innføres personlig ansvar for den enkelte byråd. Byrådet styrer da administrasjonen kollektivt gjennom kommunedirektøren, ikke direkte gjennom fagsjef/sektorleder. Det kollegiale ansvaret i byrådet tydeliggjør skillet mellom faglige og politiske vurderinger i saksbehandlingen. Sakene får dermed i prinsippet to vurderinger på kompetent nivå før de avgjøres eller videresendes til bystyret. Begge vurderingene kan følge sakene videre når saken skal til bystyret.

Med 4 byråder vil tre av byrådene kunne følge de definerte saksområdene og uttale seg på vegne av byrådet vedrørende hvert sitt område. Byrådsleder vil ha særlig ansvar for administrasjon og finans og elles uttale seg på vegne av byrådet. Det er forutsatt at byrådet skal ha en politisk sekretær knyttet til byrådsleder.

Denne løsningen gir et byråd med en samlet bemanning på 5 årsverk. Administrasjonen bør da ha en koordinerende administrativ leder. Administrasjons-sjefen (rådmannen) kan eventuelt fortsette som kommunal direktør Direktøren vil ha de fleste av rådmannens arbeidsoppgaver, men ikke den samme myndighet som en rådmann i forholdet til politiske styringsorganer. Fagsjefene lager underlag for innstillinger fra byrådet. Hvorvidt deres anbefalinger skal bli kjent eller ikke er en viktig detalj som byrådet må bestemme over. Fylkesrådet i Hedmark har gitt uttrykk for at det å gjøre underlaget kjent er fordelaktig for alle parter.

1.5.3 Ordføreren Ordføreren styrer arbeidet i kommunestyret. Kommunestyret mister ikke sitt ansvar og rolle etter kommuneloven. Delegering av myndighet til byrådet som springer ut av posisjonen, innebærer at flertallet i kommunestyret kan miste noe av interessen for å kontrollere administrasjonen. Flertallet kan bli mer interessert i å forsvare byrådets administrative disposisjoner. Opposisjonen kan ha et sterkere ønske om kontroll med administrasjonen når man har parlamentarisme enn når man har formannskapsmodell og rådmann. Ansvaret for å kontrollere administrasjonen ligger fast, etter

8


R8358

kommuneloven, og hviler på hele bystyret. Organisering av arbeidet kan være en utfordring som ordføreren har ansvaret for.

1.5.4 Bystyret Etter kommuneloven skal bystyret sørge for informasjon og innsyn om kommunens virksomhet til kommunen sine innbyggere ref. § 4 i kommuneloven. Kommunestyret skal etter loven sørge for at arealbruk og andre ressurser forvaltes i samsvar med planer, ref. § 5. På dette grunnlaget kan man konkludere med at bystyret har tre oppgaver:

• Bystyret skal vedta budsjett og økonomiplan

• Bystyret skal fastsette overordnede mål og utvikle langsiktige strategier

• Bystyret skal føre tilsyn og kontroll med hele virksomheten Arbeidet i bystyret kan etter kommuneloven delegeres til utvalg og komiteer. Når man har byråd vil all myndighet som ellers er delegert til utvalg, normalt være delegert byrådet.

Bystyret kan selv opprette bystyrekomiteer som saksforberedende organ for bystyret. Komiteene kan ikke gis avgjørelsesmyndighet. Slike komiteer skal etter kommuneloven ha minst tre medlemmer. Lederoppgaven for en bystyrekomite øker ved innføring av byråd. Vi har drøftet to løsninger. Et stort byråd med fem medlemmer som har delegert personlig ansvar og et lite byråd med fire medlemmer. Det store byrådet får dessuten fem politiske sekretærer. Dermed kan det være to politisk valgte ledere involvert i alle saker. Det lille byrådet får en politisk sekretær på deling. Rådet styrer bare når det er samlet.

For å ha balanse mellom byråd og bystyre, og for å ha balanse mellom posisjon og opposisjon, er det foreslått følgende alternative bemanning for den politiske styringsstrukturen.

I tabellen nedfor har vi vist dagens ordning og to alternative løsninger.

Forklaring/Roller Dagens ordning

Stort byråd

Lite byråd

Byråder 0 5 4 Pol rådgiver 0 5 1 I alt byråd 0 10 5 Ordfører 1 0,5 0,5 Varaordfører 0,6 0,4 0,4 Kom/utvalgsledere (4*0,5 ÅV i ny løsn) 1,9 2 2 Kom nestledere (4*0,2 ÅV) 0,8 0,8 Kontrollutvalg leder 0,2 0,4 0,4 Kontrollutvalg nestleder 0,2 0,2 Lederverv i alt i bystyret 3,7 4,3 4,3 Posisjon/ 3,5 2,1 2,1 Opposisjon 0,2 2,2 2,2 Frikjøp av gruppeledere og partier 5,3 7 5 Posisjon - (1/3 av frikjøp i ny modell) 1,4 2,33 1,65 Opposisjon 2/3 av frikjøp i ny modell 3,5 4,67 3,35 Politiske årsverk i alt 9 21,3 14,3

9

Posisjon (byråd, ledere og frikjøpte) 5,50 14,43 8,75 Opposisjon (ledere og frikjøpte) 3,50 6,87 5,55 Opposisjonens andel verv/frikjøp 0,39 0,32 0,39

Vi har forutsatt at lederoppgavene for bystyre og komiteer deles likt mellom posisjon og opposisjon. Posisjonen får ordfører og opposisjon får varaordfører. Opposisjonen skal ha lederen i kontrollkomiteen. Ledere og nestledere for komiteene kommer fra hver sin side.

Vi har lagt til grunn at opposisjonen skal ha 2/3 av de ressursene som for øvrig brukes til frikjøp av politikere i bystyret ettersom posisjonen har byrådsmedlemmer og byrådssekretær/politiske rådgivere. Dermed skulle lovens krav til kontorteknisk assistanse være innfridd med god margin. Vi har ikke tatt stilling til kontorplass, men forutsatt at det løses slik at samarbeidet mellom politikerne skal bli enklest mulig.

Forholdstallet mellom posisjonens og opposisjonens årsverk er forholdsvis lite endret i de to nye modellene sammenlignet med dagens ordning. Vi ser at det er vanskelig å balansere et stort byråd med sekretærer uten stor økning i antall bystyreårsverk. Selv om opposisjonen går fra 3,5 til 6,87 årsverk faller opposisjonens andel av alle politiske årsverk i kommunen. Med lite byråd er opposisjonsandelen konstant.

1.6 Drøfting av de alternative løsningene

1.6.1 Demokrati Demokrati betyr folkestyre og vi tenker ofte at folkevalgte derfor bør styre mest mulig.

Det er nærliggende å ta utgangspunkt i formålet med parlamentarisme og erfaringene med ulike varianter av parlamentarisme i andre kommuner.

Begge modellene øker den politiske styringen av Fredrikstad. Begge modellene overfører makt fra administrasjonen/rådmannen til byrådet. Begge modeller gir noe mindre innsyn for opposisjon og allmennhet i de politiske drøftinger som nå foregår før vedtak i formannskap og utvalg og som delegeres til byrådet. Man kan tro at byrådets evne til å styre, vil være større jo mer ressurser det rår over.

Konsentrasjon av makt fra bystyre og politiske drøftinger med mindre innsyn kan representere et problem. Vi mener at dette kan løses ved at bystyret, som i utgangspunktet har all myndighet, legger til rette for kontroll av byrådets arbeid gjennom organisering av bystyret og deling av makt i bystyret. Forslagene til nye modeller innebærer derfor at ledelsen av komiteer og bystyret deles mellom posisjon og opposisjon og at bystyrekomiteene kan innkalle byrådet/byrådene til høringer og redegjørelser.

1.6.2 Arbeidsfordeling mellom byråd, bystyre/komiteer og administrasjon Begge modellene overlater den daglige driften til byrådet, mens prinsipielle saker skal til bystyret via komiteene. Administrasjonen mister sin innstillingsrett. Begge modellene vil gi komiteene en annerledes rolle enn dagens hovedutvalg. Komiteene skal ikke ta egne avgjørelser, men innstille til vedtak i kommunestyret. Plan- og byggesaker vil antakelig måtte overlates til en av komiteene som da får et mandat som utvalg i avgrensede saker.

Alle rådmannens fullmakter overføres til byrådet, inklusive ansvar for strategisk planlegging, samordning av driften og overordnet ansvar for utvikling av tjenestene.

10


R8358

Dagens fullmakter i formannskapet og hovedutvalgene overføres til byrådet (utenom plansakene).

De to modellene er ulike når det gjelder det interne livet i byrådet. Den dyre modellen har «ministerparlamentarisme». Byrådene har personlige fullmakter på sitt saksområde. De fungerer slik ministeren gjør overfor departementet. I denne modellen må man altså skille mellom saker som avgjøres av byråden og saker som skal besluttes i byrådet.

1.6.3 Arbeidsbetingelser for byråd/posisjon og opposisjon Arbeidsbetingelser for byråd, posisjonen og opposisjonen betyr i hovedsak hvor mange frikjøpte årsverk som stilles til rådighet. Det er dette vi har avgrenset spørsmålet til i utredningen. I tillegg kommer møtegodtgjørelse, reiseutgifter etc.

I begge modellene har vi forsøkt å lage en god balanse mellom opposisjon og posisjon. Det er mange premisser som er felles i de to modellene.

• I begge modellene reduseres ressursbruken når det gjelder ordfører/varaordfører.

• I begge modellene er det fire komiteer med leder i halv stilling. Nestleder frikjøpes i 20 % stilling. Til sammen 2,8 årsverk. Dette gir ca. et årsverk mer enn i dag.

• I begge modellene styrkes kontrollutvalget med 0,4 årsverk, for å styrke den demokratiske kontrollen med byrådets arbeid. Med sterkere politisk styring av administrasjonen øker sjansen for maktmisbruk. Det tilsier styrkede kontrollfunksjoner.

De to modellene skiller seg samtidig klart når det gjelder ressurser til byrådet og partigruppene i bystyret.

• Den store modellen inneholder til sammen 21,3 politiske årsverk inklusive ordfører/varaordfører. Det er 10 årsverk til byrådet (fem byråder med hver sin politiske sekretær). 4,3 årsverk til lederoppgaver i bystyret som fordeles likt mellom posisjon og opposisjon. Det er samtidig 7 årsverk til frikjøp av tid til bystyregruppene. To tredeler av disse (4,5 årsverk) tilfaller opposisjonen, for å skape balanse mellom opposisjon og posisjon.

• Den lille byrådsmodellen brukes 5 årsverk til byråd og 4,3 til ledelse av arbeidet i bystyret. Det er fem årsverk til frikjøp i bystyregruppene. To tredeler av frikjøpte årsverk i bystyret (3,5 årsverk) tilfaller opposisjonen, for å skape balanse i systemet.

Etter vårt skjønn vil begge modellene fungere, både når det gjelder byrådets handle-kraft og arbeidsbetingelser for opposisjonen.

1.6.4 Arbeidsgiverrollen Arbeidsgiverrollen i en kommune er både politisk og administrativ. Enhetsleder er arbeidsgiver til daglig. Rådmannen har ansvar for lønnsforhandlinger og om-organisering. Politikerne har et overordnet arbeidsgiveransvar, med varierende innhold i ulike kommuner.

Med parlamentarisk styring vil rådmannens ansvar overføres til byrådet. I den dyre parlamentariske modellen vil byrådets ansvar antakelig bli lagt til en av byrådene, fortrinnsvis byrådsleder eller finansbyråd.

11

1.6.5 Medbestemmelse for de ansattes organisasjoner Medbestemmelse for de ansattes organisasjoner er regulert gjennom lov og avtaleverk. Innføring av parlamentarisme vil ikke endre på noen rettigheter for de ansatte.

1.6.6 Myndighet/delegering til ulike nivåer Innføring av parlamentarisme er en stor endring av kommunens styringssystem. Det må lages nye delegeringsreglementer tilpasset den nye arbeidsfordelingen mellom bystyret, komiteene, byrådet og administrasjonen. I denne utredningen har vi ikke vurdert reglementer. Vi foreslår at myndigheten i organisasjonen endres på en enklest mulig måte. Det vil si:

• Rådmannens myndighet overføres til byrådet

• Utvalgenes myndighet overføres til byrådet (bortsett fra plansakene).

• Formannskapets myndighet overføres til byrådet

• Enhetsledernes myndighet endres ikke

Utvalg for plansaker velges etter forholdstallsvalg, fortrinnsvis fra komite for teknisk drift og regulering.

Det er kommunestyret som bestemmer om den enkelte byråd skal ha delegert myndighet, eller om alle vedtak i byrådet skal fattes i møte.

1.7 Kostnader I kapittel 5 beskrives bemanningen (frikjøpet) i ulike politiske organer ved innføring av parlamentarisme. Den dyre løsningen inneholder 24 årsverk netto (rådmannen er trukket fra). Den billige løsningen inneholder 18 årsverk. I dag er det til sammenligning 12 årsverk i de samme funksjonene.

Merutgiften ved innføring av parlamentarisme blir dermed 6 mill. kroner i den billige modellen og 12 mill. kroner i den dyre modellen.

Samlede kostnader til administrasjon og politisk styring i Fredrikstad er 276 mill. kroner. Den dyre modellen øker disse utgiftene med 4,5 %. I den billige modellen øker utgiftene med 2,3 %.

I forhold til samlede kommunale driftsutgifter øker utgiftene med henholdsvis 0,3 % og 0,2 %. Dette er innfor usikkerhetsmarginene i et normalt budsjett.

12


R8358

Bakgrunn og formål 2Bystyret i Fredrikstad kommune har bedt om en utredning som viser hvordan en parlamentarisk modell kan utformes i Fredrikstad kommune. Intensjonen var å innføre ordningen fra konstituering av kommunestyret etter valget i 2015. Utforming av løsningene i detalj, med tilhørende reglementer, kan gjøres fra høsten 2014.

2.1 Oppdragets innhold Bystyret i Fredrikstad behandlet spørsmålet om parlamentarisme 08.11.12 og fattet vedtak om å få utført en utredning om "den praktiske gjennomføring og forventede problemstillinger ved innføring av parlamentarisme i Fredrikstad". Ordføreren skulle være kontaktperson for å avklare eventuelle spørsmål om fortolkning av oppdraget.

I bystyrevedtaket heter det videre:

1. Bystyret åpner opp for at det kan innføres en parlamentarisk styringsmodell i Fredrikstad kommune fra og med konstituering av nytt bystyre høsten 2015.

2. Innen 31.12.14 gjennomføres nødvendig utredning og detaljering av en parlamentarisk modell. Utredningen konsentreres om de praktiske og økonomiske konsekvensene av en slik styringsmodell.

3. Det etableres en styringsgruppe for utredningsarbeidet bestående av ordfører, varaordfører og gruppelederne.

I forespørselen fra kommunen ble det spesifisert nærmere hva man ville at utredningen skal gi svar på. Man formulerte dette i følgende punkter:

• Demokratiperspektiver

• Arbeidsfordeling mellom byråd og bystyre/komiteer og administrasjon

• Arbeidsbetingelser for byråd/posisjon og opposisjon

• Informasjonsstrøm - åpenhetskultur

• Arbeidsgiverrollen

• Medbestemmelse fra de ansattes organisasjoner

• Myndighet/delegering til ulike nivåer både politisk og administrativt

• Kostnader

Fredrikstad har allerede utredet prinsipielle forhold knyttet til formannskapsmodellen og den parlamentariske modellen. Man regnet på alternative løsninger og kom til at administrasjonen kan reduseres, samtidig med at byrådet ble etablert, slik at utgiftene knyttet til politisk og administrativ ledelse ikke ville øke nevneverdig.

2.2 Målet med prosjektet Målet med dette prosjektet er å gi en beskrivelse av hvordan parlamentarisme kan virke i Fredrikstad, med de nye rollene og det samspillet dette stiller krav om, for at modellen skal virke etter hensikten. Det betyr at rapporten går videre med dimen-sjonering av organisasjonen, men først og fremst at man drøfter gjennom rollene og forventningene til de ulike leddene i den nye organisasjonen. Dette arbeidet er gjennomført i dialog med styringsgruppen. Vi har bygget på de erfaringer som er gjort i andre kommuner og de studier som er foretatt. Det er arrangert seminar med styringsgruppen, der representanter for Tromsø kommune og Hedmark fylkes-kommune redegjorde for sine erfaringer sett fra ulike posisjoner. Målet har vært å

13

kunne lære av andres erfaringer, og unngå noen av de bekymringer andre har hatt underveis.

De organene som beskrives, og de rollene som avklares, er knyttet til:

• Byrådet

• Ordføreren

• Bystyret

• Komiteene

Administrasjonens forhold til byrådet skal vi også gå nærmere inn på.

2.3 Styringen i et helhetlig perspektiv Vi har merket oss at det til nå har vært stor oppmerksomhet om antall medlemmer av bystyret, antall byråder og andre verv som krever frikjøp fra annen virksomhet for å fylle rollene. Vi har derfor lagt noe arbeid i å beskrive organisasjonens samlede virksomhet, og gått noe mer detaljert inn på hvor stor administrasjon og ledelse en kommune som Fredrikstad har. I dette arbeidet har vi benyttet foreliggende statistikk og analyser, anvendt på Fredrikstad og relevante bykommuner. Dels vil dette være til nytte for å vurdere mulige forbedringer og mulig risiko knyttet til innføring av parlamentarisme i Fredrikstad. Det vil også gi en ramme for å vurdere hva som er mye og lite nå det gjelder frikjøp av politikere og gi et bilde av kostnader knyttet til politisk og administrativ styring av kommunen.

2.4 Avgrensning, opplegg og gjennomføring Oppdraget dreier seg om å vise hvordan en parlamentarisk styringsform i Fredrikstad kan utformes. Utredningen er i prinsippet svært avgrenset. Vi drøfter ikke fordeler og ulemper ved parlamentarisk modell. Dette spørsmålet anses for ferdig behandlet i og med bystyrebehandlingen i 2012.

Selv om det i utgangspunktet er delte meninger om man bør innføre parlamentarisme i Fredrikstad, er det viktig at det er bredest mulig enighet om hvordan modellen skal se ut, og hvordan den skal virke om parlamentarisk styring innføres. Bred enighet om utforming av modellen blir også fremhevet som en suksessfaktor i den store evalueringen av parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner som er utført av et forskerteam, ledet av Hans Petter Saxi ved Universitet i Nordland, for KRD.

2.5 Neste fase Når man eventuelt har gjort vedtak om hvilken løsning man vil gå videre med, kommer det en forberedende fase der det vil være hensiktsmessig at man tenker gjennom en del detaljer knyttet til fullmakter og ansvarsdeling, slik at det ikke kommer mange overraskelser ved konstituering av nytt bystyre, slik opposisjonen opplevde det ved konstituering i Tromsø bystyre høsten 2011.

14


R8358

Parlamentarisme i lokalforvaltningen 3I dette kapittelet skal vi gi et bilde av hvordan parlamentarisme ble introdusert i lokalforvaltningen. Vi skal referere det formelle grunnlaget, slik det er nedfelt i kommuneloven og vi skal gjengi hovedpunktene i den nylig utkomne rapporten fra Universitetet i Nordland; Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv (UIN-rapport nr. 4-2014).

3.1 Historisk oversikt over parlamentarisme i lokalforvaltningen Oslo kommune innførte parlamentarisme i februar 1986. Ordningen var hjemlet i lov av 1985, innført i form av Ot.prp. nr. 91 (1984-1985), om midlertidig lov om forsøk med særlige administrasjonsordninger i kommunene.

Bakgrunnen for loven var at Oslo kommune var inne i en budsjettmessig vanskelig periode. Arbeiderpartiet og Høyre var enige om at politiske kommunalråd skulle erstatte rådmannen. Byrådet skulle avgi innstilling i alle saker som skulle avgjøres i formannskap og bystyre.

Målet med innføring av parlamentarismen i Oslo, var i følge tidligere rådmann Bernt H. Lund, som redegjorde for dette i sin bok: Styringssystemet i Oslo kommune. Parlamentarisme og desentralisering, utgitt på Kommuneforlaget i 1995, følgende:

• Å øke den folkevalgte innflytelsen

• Å skape klarer politiske ansvarsforhold

• Å øke den politiske desentraliseringen av politiske, administrative og forvaltningsmessige funksjoner

• Å bedre servicen for innbyggerne

Medlemmene av byrådet arbeidet som kollegium. Byrådsmedlemmene hadde ikke selvstendig avgjørelsesmyndighet eller ansvar. En byråd kunne ikke felles ved mistillitsforslag eller kabinettspørsmål.

I 1992 innførte Oslo det man kan kalle ministeransvar, slik at den enkelte byråd fikk avgrenset ansvar for en del av administrasjonen. Til forskjell fra regjeringen måtte byrådet velges av og blant bystyrets medlemmer og varamedlemmer. Dette kravet er senere fjernet.

Hedmark innførte en styringsmodell med parlamentariske trekk i 1988. Et fylkesråd, valgt med flertall i fylkestinget, overtok fylkesrådmannens oppgaver. Ordningen varte til 1991.

Ved revisjon av kommuneloven i 1992 ble det åpnet for parlamentarisk styring i kommunene generelt, uten at det førte til noen bølge av endring. Bergen innførte ordningen i 2000, Tromsø innførte ordningen i 2011. Fire fylkeskommuner har innført parlamentarisme. Nordland gjorde det i 1999, Hedmark, Nord Trøndelag og Troms fulgte etter i 2003. Flere kommuner og fylkeskommuner har vurdert å innføre parlamentariske modeller, men ikke gjort det. Trondheim har vurdert løsningen flere ganger og det synes å være stort flertall for ordningen, men ved konstituering har man hver gang endt opp med fortsatt formannskapsløsning.

3.2 Lovgrunnlaget Parlamentarisme er omtalt i kapittel 3 i kommuneloven. Vi skal nedfor presentere loven slik den er vedtatt av Stortinget. Vi har ikke tatt med alle endringene og historien bak

15

gjeldende lov. Vi har imidlertid gjengitt kommunelovens regler for parlamentarismen nedenfor.

§ 18. Innføring og oppheving av kommunal eller fylkeskommunal parlamentarisme 1. Kommunestyret eller fylkestinget kan selv vedta å innføre parlamentarisk styrings-form etter reglene i dette kapittel. Slikt vedtak må treffes med tilslutning av minst halvdelen av kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer.

2. Forslag om innføring av parlamentarisk styringsform må være fremmet og votert over i kommunestyret eller fylkestinget senest 31. desember i nest siste år av valgperioden. Det kreves ikke at forslaget oppnår flertall. Innføring av parlamentarisk styringsform kan tidligst vedtas på det nyvalgte kommunestyrets eller fylkestingets konstituerende møte. Styringsformen må være vedtatt og satt i verk når det andre året av den nye valgperioden tar til.

3. Kommunestyret eller fylkestinget kan selv vedta å gå tilbake til ordinær styringsform etter reglene i denne paragraf. Slikt vedtak må treffes med tilslutning av minst halvdelen av kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer.

4. Kommunestyret eller fylkestinget avgjør selv om dannelse av kommuneråd eller fylkesråd skal skje etter § 19 eller § 19 a.

§ 19. Kommuneråd. Fylkesråd 1. Kommunestyret og fylkestinget skal selv opprette et kommuneråd eller fylkesråd som øverste ledelse av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon.

2. Når det innføres kommuneråd eller fylkesråd, bortfaller ordningen med administrasjonssjef.

3. Ved videreføring av parlamentarisk styreform, velger kommunestyret eller fylkestinget selv et råd i det konstituerende møte etter et kommunestyre- eller fylkestingsvalg. Når kommunestyret eller fylkestinget selv har vedtatt at det sittende rådet skal fratre eller er blitt meddelt at rådet vil fratre, skal valg av nytt råd foretas senest i det neste møtet. Rådet tiltrer straks det er valgt.

4. Et forslag til råd skal inneholde det antall navn som ønskes i rådet og skal angi hvem som skal være rådets leder og nestleder. Bestemmelsene om kjønnsmessig balanse i § 38 a nr. 3 første og andre punktum gjelder tilsvarende. Det må enten stemmes for et av forslagene eller stemmes blankt. Det forslaget som får flest stemmer er valgt. Foreligger det flere enn to forslag, må et forslag likevel ha tilslutning fra flertallet av de avgitte stemmene for å være valgt. Får ingen av forslagene slik tilslutning, skal det stemmes på nytt over de to forslagene som fikk flest stemmer. Det forslaget som ved denne avstemningen får flest stemmer er valgt.

5. Et forslag om at rådet skal fratre må fremsettes i møte. Forslaget skal behandles i neste møte med mindre to tredjedeler av de møtende krever umiddelbar avstemning. Meddelelse fra rådet om fratreden skal gis i møte.

6. Fratrer et medlem av rådet etter vedtak eller eget ønske, skal det velges et nytt medlem etter forslag fra rådet. Dersom lederen fratrer skal det velges nytt råd.

7. Den som velges som medlem av kommuneråd eller fylkesråd, fratrer sine øvrige kommunale eller fylkeskommunale verv i funksjonsperioden. Kommunestyret eller fylkestinget kan velge settemedlemmer for andre verv enn kommunestyre- eller fylkestingsmedlem for den tid vedkommende er medlem av kommunerådet eller fylkesrådet.

16


R8358

§ 19 a. Utpeking av kommunerådslederkandidat eller fylkesrådslederkandidat 1. Når den parlamentariske situasjonen i kommunestyret eller fylkestinget tilsier det, har ordføreren eller fylkesordføreren på kommunestyrets eller fylkestingets vegne plikt til å gi en kommunerådslederkandidat eller fylkesrådslederkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd eller fylkesråd. Den kandidaten som ordføreren eller fylkes-ordføreren etter politiske sonderinger antar kan samle størst oppslutning i kommune-styret eller fylkestinget for sitt kommuneråd eller fylkesråd, skal utpekes.

2. Er skifte av kommuneråd eller fylkesråd følge av et kommunestyrevalg eller fylkestingsvalg, skal den person som til enhver tid formelt innehar ordførervervet eller fylkesordførervervet, ha oppdraget som følger av nr. 1.

3. Den utpekte kandidaten setter selv sammen sitt kollegium, og det nye kommune-rådet eller fylkesrådet konstituerer seg selv. Bestemmelsene om kjønnsbalanse i § 38 a nr. 3 første og annet punktum gjelder tilsvarende. Lederen av kommunerådet eller fylkesrådet kan selv når som helst skifte ut medlemmer av rådet og bestemme rådets sammensetning.

4. Kommunerådet og fylkesrådet sender, straks det har konstituert seg, melding til kommunestyret eller fylkestinget om rådets sammensetning. Tilsvarende gjelder ved endringer i rådets sammensetning.

5. Funksjonstiden til kommunerådet eller fylkesrådet er uavhengig av kommunestyrets og fylkestingets valgperiode.

6. Ved skifte av kommuneråd og fylkesråd blir fratredende råd sittende inntil nytt råd har konstituert seg.

7. Et forslag om at rådet skal fratre, må fremsettes i kommunestyremøte eller fylkestingsmøte. Forslaget skal behandles i neste kommunestyremøte eller fylkestings-møte med mindre to tredjedeler av de møtende krever umiddelbar avstemning. Meddelelse fra rådet om fratreden skal skje i kommunestyremøte eller fylkestingsmøte.

8. Et medlem av rådet fratrer, foruten i tilfeller nevnt i nr. 3 i denne paragrafen, etter vedtak eller etter eget ønske. Dersom rådslederen fratrer, skal hele rådet fratre.

§ 20. Kommunerådets og fylkesrådets ansvar og myndighet 1. Kommunerådet og fylkesrådet er den øverste ledelse for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av denne lov. Kommunestyret og fylkestinget kan selv fastsette at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer av rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon.

2. Kommunerådet og fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt. Kommune-rådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.

3. Kommunestyret og fylkestinget kan selv tildele rådet avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Rådet kan gi enkeltmedlemmer myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning i de tilfeller disse er tildelt ledelsesansvar etter nr. 1, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet.

4. Kommunestyret og fylkestinget kan selv gi rådet myndighet til å opprette og oppnevne styrer for rådets ledelse for særskilte deler av den kommunale og fylkes-kommunale virksomheten. Rådet fastsetter selv vedtektene for slike styrer og kan gi

17

styret myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Et styre kan omorganiseres og nedlegges i valgperioden, og det kan foretas ny oppnevning av hele styret eller enkeltmedlemmer. Et medlem av et styre kan fratre vervet etter eget ønske.

5. Kommunerådets og fylkesrådets medlemmer skal delta i kommunestyrets eller fylkestingets møter. Rådets leder har rett til å delta i møter i andre kommunale eller fylkeskommunale organer, personlig eller ved ett av de øvrige medlemmene i rådet. Møteretten etter foregående punktum gjelder ikke for møter i kontrollutvalget eller møter i kommunestyrets eller fylkestingets egne organer når disse behandler saker om kommunestyrets, fylkestingets eller organets egen indre organisering. Har rådets medlemmer ledelsesansvar, gjelder møte- og taleretten det medlemmet av rådet som har vedkommende organs saker under sitt ansvarsområde, samt rådets leder.

§ 21. Kontormessig og utredningsmessig assistanse til grupper i kommunestyre og fylkesting Grupper av kommunestyremedlemmer eller fylkestingsmedlemmer som ikke deltar i kommunerådet eller fylkesrådet, skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse.

3.3 Oppsummering Parlamentarisme er en etablert styringsform som nå er i bruk i tre byer og fire fylkes-kommuner. Det er utformet et regelverk for konstituering og rollefordeling som er innarbeidet i kommuneloven. Byrådet har ansvaret for kommunens administrasjon. Byrådet har ansvaret for at saker som skal til bystyret er tilstrekkelig utredet. Byrådet skal avgi innstillinger i alle saker som skal til kommunestyret. Byråder får normalt alle de fullmakter som ellers er gitt formannskap og utvalg til å avgjøre saker. Byrådet kan selv delegerer myndighet videre til den enkelte byråd dersom det er vedtatt av kommunestyret.

Byrådet er på denne måten et politisk og administrativt organ med stort ansvar og stor makt. Kommunestyret kan når som helt avvikle ordningen.

18


R8358

Erfaringene 4I dette avsnittet vil vi i hovedsak støtte oss til en evaluering fra Universitetet i Nordland (Saxi med flere, UIN-rapport 4/2014). Vi vil imidlertid også trekke inn erfaringene som ble presentert på Fredrikstad kommunes seminar med styringsgruppen på Gardermoen, der representanter for Tromsø og Hedmark deltok. Vi har dessuten merket oss at Tromsø viste til Bergen og mente at Bergen kunne være et godt forbilde. Vi har derfor gått grundig inn på hvordan Bergen selv omtaler sitt styringssystem: Styringssystemet i Bergen kommune, 2009 utarbeidet av en prosjektgruppe ledet av bystyredirektøren.

4.1.1 Evaluering av parlamentarisme i 7 byer og fylker Saxi med flere har evaluert erfaringene med parlamentarisme på kommunenivå på oppdrag av Kommunaldepartementet. Evalueringen omfatter alle de syv kommunene og fylkene som har innført parlamentarisme til nå (Oslo, Bergen, Tromsø, Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms).

Hovedkonklusjonen i rapporten er at parlamentarismen fungerer etter hensikten. Det er blitt mer politisk styring der parlamentarisme er innført. Politikerne er tilfreds med modellen. Oppslutningen om parlamentarismen synker ikke etter at modellen er tatt i bruk.

Forskerne baserer konklusjonene på intervjuer med politikere i kommuner og fylker. Oppslutningen blant politikerne ligger på omtrent to tredeler i Oslo, Bergen og Tromsø, se tabellen under.

Tabell 4-1 Oppslutning om parlamentarisme bland politikere i tre kommuner

Ønsker Trondheim, Kristiansand og Bodø)

Oslo, Bergen Tromsø)

Alle

Formannskapsmodell 30 % 21 % 26 %

Parlamentarisme 57 % 66 % 61 %

Vet ikke 13 % 13 % 13 %

I alt 100 % 100 % 100 %

Tabellen over viser også at det er stor oppslutningen om parlamentarisme blant politikerne i tre andre store kommuner (Trondheim, Kristiansand og Bodø).

Politikerne i fylkestingene i de fire fylkeskommunene er også fornøyd med parlamentarismen. Oppslutningen ligger rundt to tredeler også i denne gruppen, se figuren under.

19

Figur 4-1 Andet i fylkestinget som støtter videre parlamentarisk styreform

Forskerne påpeker viktige forskjeller mellom modellene i de kommunene/fylkene som har parlamentarisme. Det gjelder fullmaktene til byrådene, forholdet til administrasjonen, håndteringen av offentlighet og balansen mellom opposisjon/-posisjon og antallet heltidspolitikere.

Rollen til byrådene og administrasjonen I parlamentarismen overtar byrådet rollen til formannskapet og rådmannen. Byrådet får en kompleks rolle. Det er både administrasjon og politisk organ. Dette håndteres på forskjellig vis.

• Fullmakter til byrådene: Skal byrådene ha personlige fullmakter, eller skal alle vedtak skje i byrådet? De fleste kommuner og fylker velger å fordele sektorene mellom byrådene og delegere kurante saker til den enkelte byråden personlig ("ministerparlamentarisme"). I Oslo er dette drevet lengst. Der er det byråden personlig som er foretaksmøter og utpeker styremedlemmer i kommunale foretak. I to fylker ligger alle fullmaktene hos byrådet.

• Koordinering av administrasjonen: Skal administrasjonen beholde en koordinator, eller skal koordineringen overlates til byrådet? I de fleste parlamentariske kommunene er rollen som administrasjonssjef tatt bort. Byrådsleder koordinerer sakene for byrådet. Tre av fylkene har beholdt en administrasjonssjef, en slags rådmann light. Rollen til de tre administrasjonssjefene er ikke lik. Administrasjons-sjefen i Nord-Trøndelag har faktisk beholdt innstillingsrett. Administrasjonssjefen i Troms har bare myndighet i sektor-overgripende saker. Tabellen under oppsummerer situasjonen i de syv parlamentariske kommunene/fylkene.

0102030405060708090

100

1999 2003 2007 2011

Pros

ent

Andel i fylkestinget som støtter videre parlamentarisk styreform i fylkeskommunen

HedmarkNord-TrNordlandTroms

20


R8358

Tabell 4-2 Oppslutning situasjonen i de syv parlamentariske kommunene/fylkene

Offentlighet Åpenhet er blitt et viktig tema i parlamentarisk styrte kommuner og fylker. Spørsmålet er om møtene i fylkesrådet/byrådet skal være åpne, og om sakspapirene til byrådet skal være offentlige. Saken er tatt opp av Sivilombudsmannen. Han tolker loven slik at møtene skal være åpne, siden byrådet er et politisk organ. Dette kravet har ingen parlamentarisk styrte kommuner/fylker etterkommet fullt ut. Man løser problemet ved å ha to møter i rådet. Først et "formøte" der sakene drøftes, deretter et møte hvor vedtakene formelt skjer. De formelle vedtaksmøtene er åpne i fem av kommunene. Sakspapirene er offentlige en uke før de formelle vedtaksmøtene. Troms hadde et forsøk med å kutte ut formøtet, men har gått bort fra det igjen. Oslo har ikke noen åpne møter i byrådet. Situasjonen i ulike kommuner framgår av figuren under.

Fullmakt til rådet eller rådene

Samordning av sakene

Bergen Rådene Rådsleder

Oslo Rådene Rådsleder

Tromsø Rådene Rådsleder

Hedmark Rådet Adm.sjef

Nordland Rådene Rådsleder

N-Trøndelag Rådet Adm.sjef

Troms Rådene Adm.sjef

21

Tabell 4-3 Situasjonen vedrørende åpne og lukkede møter

Dokumentoffentlighet: I alle kommunene er sakene offentlige (legges ut på nettet) en uke før vedtaksmøtet i byrådet. Saksbehandlingen i de fleste kommunene er muntlig på formøtet, for å unngå Sivilombudsmannens krav om offentlighet.

Ingen av kommunene har akseptert Sivilombudsmannens lovfortolkning. De ønsker å ha lukkede møter i byrådet. De har sendt saken over til departementet, med ønske om at loven klargjøres. Kommunene viser til at byrådet er rådmann (som ikke har hatt åpne ledermøter) og til praksisen i regjeringen (regjeringskonferansene er ikke åpne). Forskerne anbefaler også at loven klargjøres på dette punktet.

Balansen mellom opposisjon og posisjon Forskerne mener at en god balanse mellom posisjonen (flertallet) og opposisjonen er et suksesskriterium for parlamentarismen. Posisjonen må ikke få for store fordeler. Det må gå an for partiene å fungere både i opposisjon og i posisjon. Dette gjelder mulighetene for å skaffe seg innsikt, ressurser (frikjøp) og posisjoner:

• Posisjoner: Flertallet kan etter loven ta alle verv: komiteledere, ordfører og varaordfører. Oslo kommune har en annen ordning. Det største opposisjonspartiet har varaordføreren. Komiteledere fordeles etter partienes styrke i kommunestyret.

• Frikjøp: Posisjonen styrkes betraktelig i en parlamentarisk modell, ved at det opprettes mange nye stilinger for byrådet og eventuelle politiske rådgivere. Bergen og Oslo beskrives i rapporten som to kommuner der opposisjonen har fått gode vilkår. Det vil si mange frikjøpte stillinger for partigruppene.

Forskerne mener Oslo kommune fungerer best av de parlamentariske kommunene. I Oslo er den tverrpolitiske oppslutningen om systemet sterkest. Forskerne mener dette

Konferanse(formøte)

Vedtak delegert Innstillingbyrådet

Bergen Lukket Åpent Åpent

Oslo Lukket Lukket Lukket

Tromsø Lukket Åpent Åpent

Hedmark Lukket Åpent Åpent

Nordland Lukket Lukket Lukket

N-Trøndelag Lukket Åpent Åpent

Troms Lukket Åpent Åpent

22


R8358

henger sammen med at posisjonen har hatt en raus innstilling til sine politiske mot-standere. Opposisjonen har fått mye makt og gode arbeidsbetingelser. Bergen trekkes også fram som et godt eksempel.

Forskerne mener Oslo-politikken er "konsensuspreget", i motsetning til Tromsø, der politikken er "majoritetspreget". I Tromsø er det mest vekt på at flertallet skal bestemme. Dette antar forskerne er en ulempe på lengre sikt.

Innføring av parlamentarisme Parlamentarisme kan innføres med simpelt flertall i kommunestyret. Forskerne mener parlamentarisme er en dramatisk reform som bør vedtas med kvalifisert flertall. Kommuner bør/kan ikke bytte styringssystem ofte. Det tar mange år å få parlamentarismen til å fungere godt. De anbefaler departementet å endre kommune-loven, slik at det skal kreves to tredels flertall. Parlamentarismen er som regel innført med stort flertall. Utformingen har det vært noe mer strid om.

Ordførerens rolle Forskerne skriver at ordfører-rollen har vært et problem i de kommunene som har innført parlamentarisme. Mange av ordførerens oppgaver overtas av byrådslederen. Ordføreren er ikke lenger «statsminister» i kommunen. Byrådslederen er statsminister. Ordførerens rolle blir klarere koblet til kommunestyret og komiteenes arbeid. Den nye ordfører-rollen ligner mer på stortingspresident/konge. Ordføreren skal:

• Lede kommunestyret

• Koordinere komitearbeidet. Fordele saker mellom komiteene og bestemme om sakene fra komiteene kan legges fram for kommunestyret

• Representere kommunen utad i formelle sammenhenger (statsoverhode)

I flere av kommunene har ordføreren også fått andre oppgaver, for eksempel næringsarbeid eller internasjonalt arbeid. Forskerne mener at det bør velges en ny person til ordfører ved innføring av parlamentarisme, siden rollen blir så endret.

Kommunestørrelse Forskerne mener parlamentarisme passer best i store kommuner. De trekker fram tre argumenter:

• Kompetanse: Det kreves kompetanse for å sitte i et byråd. Det er ikke nok å være engasjert lekmann. Byrådet skal lede administrasjonen. Det krever en viss fagkunnskap.

• Økonomi: Det er åpenbare stordriftsfordeler ved en parlamentarisk løsning. Byrådet i Tromsø har seks medlemmer. Bergen har syv og Oslo har ni, selv om Oslo er nesten 10 ganger så stor som Tromsø. Det er vanskelig å tenke seg et byråd med mindre enn tre personer.

• "Handlingsrom": Forskerne mener store kommuner har større handlingsrom enn små kommuner. Det vil si flere ressurser og flere valgmuligheter. Det er større rom for politisk styring.

De sier ikke hvor grensen går. Sammenlignet med Troms og Hedmark er Fredrikstad en stor organisasjon med langt større budsjett.

23

4.1.2 Balansen mellom byrådet, komiteene og bystyret Balansen mellom byrådet, bystyret og komiteene er et viktig spørsmål i den parlamentariske modellen.

Bruken av komiteer og utvalg varierer mye i norske kommuner i dag. Det gjelder både antall komiteer/utvalg og hvilke fullmakter de har. I den parlamentariske modellen blir komiteene meget viktige. Alle saker fra byrådet til bystyret går via komiteene. Komiteenes oppgave blir både å utrede sakene politisk og å kontrollere arbeidet til byrådet. Opposisjonen kan ikke regne med at sakene er "nøytralt" utredet, siden byrådet er utgått fra posisjonen.

Oslo og Bergen har etter vår vurdering løst dette problemet. Det som kjennetegner Bergen er at komiteledere, og til dels nestleder, er frikjøpt på full tid for å arbeide politisk. Komiteene arbeider ikke bare i møter der man vedtar innstillinger. Komiteene arrangerer høringer, arbeidsgrupper, befaringer og mottar deputasjoner. Ordføreren leder forretningsutvalg med varaordfører og komiteledere som lager program for saksbehandlingen og fordeler oppgaver mellom komiteene. Det er ordføreren som bestemmer om en sak er ferdig til bystyrebehandling. Sekretariatet for Bergen bystyre ledes av en direktør og er på 21 personer.

24


R8358

Dagens styringssystem 5Fredrikstad har en tradisjonell styrings-struktur. Kostnadene til administrasjon og styring er ikke spesielt høye.

5.1 Modellen for politisk og administrativ styring Fredrikstad er organisert med formannskap og fire hovedutvalg. Dette er et mønster som ble utviklet på slutten av 70-tallet og benyttet som hovedmønster for kommunene fra 80-tallet.

Kommunestyret delegerer myndighet til hovedutvalg med ansvaret for hver sin sektor. Sektorene er oppvekst, teknisk, kultur og helse/velferd. Administrasjonen er organisert på samme måte.

I tillegg har kommunen en rekke råd og utvalg hvorav ganske mange er lovbestemte råd som kommunen må ha. Det gjelder også kontrollutvalget og administrasjons-utvalget. Administrasjonsutvalget er partssammensatt, men kan være uten politisk representasjon dersom arbeidstakerne aksepterer det.

Den politiske strukturen Fredrikstad er framstilt i figuren nedenfor.

Figur 5-1 Politisk organisering i Fredrikstad kommune. Kilde: kommunen 25

Kommuneloven kjenner bare rådmannen. De betyr at kommunene har stor frihet til å organisere sine tjenester. Fredrikstad har en rådmann og fem kommunalsjefer.

Figur 5-2 Administrativ organisering i Fredrikstad kommune

Støttefunksjonene er organisert under en kommunalsjef og heter avdeling for økonomi og organisasjonsutvikling. Kommunalsjefene innstiller til utvalgene på vegne av rådmannen.

Modellen er videreutviklet slik det er blitt vanlig. Ansvaret for den daglige driften er delegert til virksomhetslederne, som selv ansetter sine medarbeidere. Virksomhets-ledere har ansvar for økonomi, faglig utvikling og personalutvikling.

5.2 Administrasjonsutgiftene Det er liten grunn til å frykte at innføring av parlamentarisme vil bety høye utgifter til administrasjon.

Fredrikstad har lavere utgifter til administrasjon enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13. Utgiftene i Bergen, som har parlamentariske modell, er likevel betydelig lavere enn i Fredrikstad. Tromsø har noe større utgifter enn Fredrikstad etter korreksjon for forskjeller i arbeidsgiveravgift.

Vi sammenligner Fredrikstad med parlamentarisk styrte kommuner (Bergen og Tromsø) og andre interessante bykommuner (Sarpsborg, Kristiansand, Stavanger og Sandnes), pluss kommunegruppe 13 (kommuner med mer enn 20 000 innbyggere, utenom de fire største).

Vi sammenligner utgifter til administrasjon og politisk styring. Det vil si følgende KOSTRA-funksjoner: 100 Politisk styring, 110 Revisjon og kontrollutvalg, 120 Administrasjon, 121 Eiendomsforvaltning og 130 Administrasjonslokaler. Vi sammenligner nettoutgifter til disse tjenestene, altså utgifter minus inntekter. Fredrikstad har også inntekter innenfor administrasjonen, siden det ytes tjenester til nabokommunen Hvaler.

Netto utgifter til administrasjon i Fredrikstad i 2013 var kr 3 132 pr. innbygger. De andre kommunene bruker fra kr 2 668 i Sandnes til kr 3 336 i Stavanger. Gruppegjennomsnittet er kr 3 287. Sandnes, Tromsø og Bergen har lavere utgifter enn Fredrikstad.

Rådmannen

Utdanning og oppvekst

Helse og velferd

Kultur, miljø og byutvikling

Regulering og teknisk

drift

Økonomi og organisasjon

26


R8358

Tromsø har lavere sats for arbeidsgiveravgift enn de andre kommunene. Dette utgjør ca. 200 kroner pr. innbygger. Korrigert for dette er utgiftene i Tromsø høyere enn i Fredrikstad.

Tall for alle kommunene framgår av figuren under.

Figur 5-3 Netto driftsutgifter til administrasjon og politisk styring og kontroll 12008-

2011.

Figuren over viser også utviklingen i administrative utgifter over tid. Administrasjons-utgiftene i Fredrikstad har økt med ca. 340 kroner pr. innbygger over de siste fire årene. Det er på linje med gjennomsnittet i kommunegruppe 13. Kostnadsveksten har vært lavere i Tromsø, Stavanger, Sandnes og Sarpsborg.

Avslutningsvis vil vi sammenlikne kommunenes administrasjonsutgifter etter korreksjon for forskjellig størrelse og ulikt aktivitetsnivå. Kommuner med stort tjenestevolum og høye utgifter pr. innbygger, trenger mer administrasjon enn kommuner med lave utgifter. De har flere ansatte og flere aktiviteter å administrere. Samtidig er det stordriftsfordeler i administrative oppgaver.

Den første søylen i figuren under viser netto administrasjonsutgifter pr. innbygger, slik som vist tidligere. Deretter presenteres en søyle som korrigerer for ulikheter i kommunestørrelse. Denne korrigeringen er gjort ved bruk av de samme kriteriene som ligger inne i kommunenes inntektssystem. I den siste søylen er det korrigert både for ulikheter i kommunestørrelse og for aktivitetsnivå. Vi har der regnet de andre kommunenes utgifter med aktivitetsnivå som i Fredrikstad.

Fredrikstad13

Sarpsborg13

Kristiansand13

Stavanger13 Sandnes 13 Tromsø 13 Bergen 13

Gruppe 1313

2010 2799 2898 2931 3310 2475 2794 2477 29502011 2968 3401 3154 3293 2430 3161 2602 30942012 3110 3135 2844 3144 2667 3198 2774 31902013 3132 3178 3319 3336 2668 3062 2914 3287

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

Kron

er p

r. in

nbyg

ger

Netto driftsuttgifter til administrasjon (inkl lokaler) og styring over tid

27

Figur 5-4 Netto driftsutgifter pr. innbygger til administrasjon korrigert for størrelse og

aktivitetsnivå, (eks. premieavvik)

Utgiftene i Fredrikstad er kr 3 500 pr. innbygger, etter korreksjon for størrelse og aktivitetsnivå. Fredrikstad bruker ca. kr 100 mindre enn gjennomsnittet i kommune-gruppe 13. Utgiftene ligger på samme nivå som i Sarpsborg. Fredrikstad har lavere korrigerte utgifter enn Kristiansand og Stavanger, men høyere enn Sandnes, Tromsø og Bergen. Det betyr at de to kommunene som har byrådsordning bruker mindre til administrasjon og styring enn Fredrikstad.

Fredrikstad 13

Sarpsborg13

Kristiansand 13

Stavanger13

Sandnes13

Tromsø13 Bergen 13

Gruppe 1313

Netto per innbygger 3132 3178 3319 3336 2668 3062 2914 3287Justert for kommunestørrelse 3489 3510 3704 3748 2966 3404 3295 3591Justert for kommunestørrelse og

aktivitetsnivå 3489 3546 3771 3710 3203 3358 3457 3594

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000K

rone

r

Netto driftsutgifter til administrasjon og styringJusteringen i forhold til kommunestørrelse består i at 11,7 % av kostnadene forutsettes å være like.

Justeringen i kommunes aktivitetsgrunnlag er ut fra forskjeller i brutto inntekt pr. innbygger

28


R8358

Nye løsninger 6Vi har skissert to alternative løsninger for byrådet i Fredrikstad, med utgangspunkt i de funn og erfaringer som er gjort i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisme og de evalueringsresultater som er lagt frem.

1. Stort byråd med delegert myndighet 2. Lite byråd uten delegert myndighet

Det er liten tvil om at det blir en mer tydelig politisk styring av kommunen dersom man innfører byråd. Stabilitet og langsiktighet forutsetter at det er balanse mellom aktørene. Det gjelder:

• Balansen mellom byrådet og bystyret

• Balansen mellom posisjon og opposisjon

Det betyr at det er behov for flere heltids politikere i bystyret dersom man velger et stort byråd. Oppgaver og frikjøp av tid for opposisjonen blir mer omfattende med stort enn med lite byråd.

Bekymringene knyttet til balansen mellom administrasjon og politikk synes å være overvurdert som problem. Administrasjonen tilpasser seg byrådenes politiske styring og byrådene må styre innenfor de rammer som lover og forskrifter fra staten legger for kommunene. Faglig begrunnede løsninger er som regel velkomne og blir som regel videreformidlet fra byrådene til kommunestyrene. Balansen mellom byråd og bystyre og balansen mellom posisjon og opposisjon sikrer gode løsninger kan etterspørres dersom byrådet skulle ønske å overse dem. Balansen mellom opposisjon og posisjon vil sikre at og flere av de målene Fredrikstad kommune har lagt vekt på med hensyn til innsyn og kontroll kan sikres.

Kommunen trenger ut fra tallene vi har lagt frem, ikke være så opptatt av å måtte velge løsninger som gir minst mulig kostnadsøkning for drift av det politiske styrings-systemet. Det er alltid vanskelig "å selge" at en kommune skal bruker penger til administrasjonsbygg eller administrasjon, men det er de samlede utgiftene og de samlede kostnadene til administrasjon som er viktigst. Det er de samlede kostnadene og styrken i gjennomføringen av politiske vedtak som representerer kvaliteten i det nye systemet. Dersom man tror at en parlamentarisk modell virker bra, er det langt viktigere enn utgiftene ved noen flere årsverk til politisk styring.

6.1 Årsverk og ressurser Vi legger til grunn at det vil være fire komiteer og fire kommunalavdelinger. Man trenger da fire fagbyråder og en byrådsleder. Erfaringene fra Tromsø tilsier at hvert byråd får en faglig politisk sekretær med stor kapasitet. Sekretærene kan være ansatt hos byrådsleder eller i den enkelte byråds administrasjon. Det forutsettes at disse følger byrådets eller byrådens tiltredelse og fratredelse.

I en minimumsløsning forutsettes det at det er nok med fire byråder og at de kan ha en politisk sekretær på deling. Denne sekretæren vil da være knyttet til byrådsleder. Det forutsettes ikke at byrådene har delegert personlig ansvar for sin avdeling selv om de har saksansvaret for hver sine områder.

Vi legger til grunn at det fortsatt skal frikjøpes ressurser til det politiske arbeidet i bystyret, som ikke blir mindre selv om bystyremedlemmene ikke lenger skal delta i styringen av driften og fatte endelige vedtak om driften i utvalgene, men nøye seg med utvikling av kommunens politikk og forsteke rollen som kontrollører av flertallets

29

styring av kommunen. Dessuten må man ha bygningsråd/planutvalg med endelig avgjørelsesmyndighet i saker etter planloven og et klageorgan.

Komitelederne vil i mindre grad kunne støtte seg til administrasjonen i kommunen og skal opptre mer selvstendig enn tidligere. Det kan kreve et nærmere samarbeid mellom leder og nestleder, og det kreves et tettere samarbeid mellom komitelederne slik at saksbehandlingen i kommunestyret blir mest mulig strømlinjeformet. Ordføreren skal lede dette samarbeidet og det kan bli behov for et nytt samarbeidsorgan. I Bergen kalles dette organet for forretningsutvalget og utvalget har møte hver uke. Varaordføreren deltar også.

Ordføreren blir prosessleder i bystyret og det er ordføreren som bestemmer når en sak er klar for behandling i bystyret etter håndtering i en eller flere komiteer.

6.2 Balansen mellom byrådet og kommunestyret Ser man på Bergen vil vi finne at kommunen har sørget for at Kommunestyret er delt i komiteer med ledere som arbeider heltid som politikere. Komiteledelsen er fordelt etter forholdstallsprinsippet. Flere av komiteene har også nestledere på heltid. Arbeidsformen medfører at mange av medlemmene får frikjøpt ganske mye tid til befaringer, arbeidsgrupper og høringer.

Ordfører og komiteledere utgjør et forretningsutvalg som fordeler saker mellom komiteene. Ordfører i Oslo har ukentlig møte med byrådsleder. Oslo har for øvrig gitt varaordførervervet til opposisjonen.

6.3 Balansen mellom posisjon og opposisjon Kommunelovens § 21 som stiller krav om nødvendig utredningsmessig og kontor-messig assistanse er forsøkt løst ved at opposisjonen gis større ressurser enn posisjonen. Tildeling av ressurser pr. gruppe og pr. medlem i bystyret kan sikre dette.

En måte å sikre balansen mellom opposisjonen og posisjonen er at opposisjonen får dobbelt så mye ressurser til frikjøp av årsverk som posisjonen. Møtegodtgjørelse for øvrig dekkes etter samme regulativ. Vi har innarbeidet denne løsningen i de to alternative løsningene for Fredrikstad.

I forhold til enkelte kommuner der posisjonen tar alle verv og det ikke gis midler til frikjøp vil en ordning som skissert ovenfor gi opposisjonen bedre arbeidsvilkår og skape langt bedre balanse mellom opposisjonen og posisjonen enn mange formannskapsmodellene.

Vi har nedenfor beregnet balansen i dagens modell for Fredrikstad og de to parlamentariske løsningene.

6.4 Parlamentarisme som styreform for Fredrikstad Vi skal i de etterfølgende avsnitt gå gjennom de ulike rollene og antyde løsninger som kan oppfattes som ideelle og som minimum ut fra de erfaringer byer og fylkeskommuner med parlamentarisk styring har gjort.

6.4.1 Byrådet Byrådet er både rådmann og utøvende politisk styringsorgan (formannskap). Fredrikstad kommune kan legge mest vekt på den ene eller den andre funksjonen, men ansvaret for administrasjonen er definert av kommuneloven. Den utøvende politiske makt forutsettes delegert fra kommunestyret.

30


R8358

Kommunestyret og fylkestinget kan selv fastsette at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer av rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av den kommunale- eller fylkeskommunale administrasjon.

Størrelsen på rådet og delegering av ansvar til det enkelte rådsmedlem vil være avgjørende for om rådet opptrer mest som formannskap eller regjering/-toppadministrasjon. Jo større råd og jo større delegert myndighet desto mer ligner rådet på en regjering. Med lite råd og lite delegert myndighet vil rådet ligne på et formannskap som avgir innstilling til kommunestyret og beslutter i alle saker som er delegert fra kommunestyret.

Alternativ: Stort byråd med delegert myndighet til hver byråd Dersom man tar utga utgangspunkt i erfaringene fra Bergen og Tromsø vil dagens organisasjonsstruktur tilsi at det etableres et stort byråd med delegert ansvar for byrådene. Organisasjonsmodellen i Fredrikstad tilsier at et stort byråd får fem medlemmer og fem sekretærer. Vi forutsetter at en byråd får ansvaret for miljø- og samfunnsutvikling og regulering og teknisk drift. Byrådene får delegert myndighet for sine tjenesteområder. Byrådsleder koordinerer arbeidet mellom tjenesteområdene og rådmannen går av.

Byrådene får politisk ansatte sekretærer som støtter byrådene i deres arbeidet og sørger for kontakter med ulike samarbeidsparter, og frembringe informasjonsgrunnlag og politisk interessante fakta for å kunne møte alle som forlanger informasjon og alle som kan ha nytte av informasjon. I Tromsø har byrådslederen arbeidsgiveransvaret for byrådssekretærer/politiske rådgivere som kan bli satt på de oppgaver som brenner mest. Kommunalråder og byråder i Oslo rekrutterer selv sine byrådssekretærer/-politiske rådgivere.

Alternativ: Lite byråd uten delegert myndighet til byrådene Dersom man tar utgangspunkt i erfaringene fra Hedmark vil man kunne klare seg med et langt mindre byråd. Setter ordner de fire tjenesteområdene til kommunalsjefene i Fredrikstad etter omsetning, vil man se at det er to store områder:

1. Utdanning og oppvekst

2. Helse og velferd

Og to mindre områder som:

3. Kultur, miljø og byutvikling

4. Regulering og teknisk drift

Det betyr ikke at de to siste har mindre politisk oppmerksomhet. En mulighet synes likevel å være et byråd med fire byrådsmedlemmer, hvor to har oppmerksomhet mot hver sin sektor. Den tredje kan ha oppmerksomheten mot de to siste områdene; kultur, miljø og byutvikling og regulering og teknisk drift. Byrådsleder må ha sin oppmerksomhet på hele byrådets virksomhet, økonomi og organisasjon.

Om byrådene også skal ha personlig myndighet i sin sektor, er et åpent spørsmål. Et lite byråd tilsier at de ikke har det. Det betyr at de utøver sin styring i fellesskap selv om de kan ha saksområder der de er særlig godt orientert og forberedt. Byrådet styrer da administrasjonen gjennom kommunaldirektøren, ikke gjennom fagsjef/sektorleder. Byrådet i Hedmark har etter flere år konkludert med at «Kollegialt ansvar i byrådet tydeliggjør skillet mellom faglige og politiske vurderinger i saksbehandlingen. Det er en del av kvalitetssikringen av parlamentarismen som system i fylkeskommunen».

31

Dersom man velger en slik løsning i Fredrikstad innebærer det at sakene får i alle fall to vurderinger på kompetent nivå, før de avgjøres eller videresendes til bystyret.

Hvor mange sekretærer må et byråd ha? Tromsø og Bergen har ca. en pr. byråd. Hedmark har ca. 1/2 pr. fylkesråd.

Det er neppe noen tvil om at det som foregår i en by vekker betydelig større opp-merksomhet hos innbyggerne enn det som foregår i en fylkeskommune. Vi vil anbefale at hver byråd har en byrådssekretær/politiske rådgivere ut fra omtalen av oppgavene som følger arbeidet fra Tromsø og Hedmark.

Erfaringene fra Tromsø tilsier at det er viktig å sjekke saker før byrådet uttaler seg. Politiske rådgivere kan ta unna henvendelser og sjekke saker for byrådene og representere byrådene etter hvert som de får erfaring.

Med fire byråder vil de tre byrådene kunne følge definerte saksområdene. De vil følge sine områder og uttale seg på vegne av byrådet vedrørende sine områder. Byrådsleder vil ha særlig ansvar for administrasjon og finans, i tillegg til å koordinere byrådet. Byrådsleder kan neppe være uten en nær støttespiller som forstår både saksområdene og politikken. Denne løsningen gir et byråd med en samlet bemanning på fem årsverk. Administrasjonen bør da beholde en koordinerende administrativ leder. Administrasjonssjefen (eks rådmannen) fortsetter som kommunal direktør, men har ikke samme myndighet som en rådmann i forholdet til politiske styringsorganer. Fagsjefene fortsetter som fagsjefer, men innstiller ikke lenger i noen sak hverken som fagsjef eller i rådmannens navn til andre enn byrådet. De lager underlag for innstillinger fra byrådet. Hvorvidt deres anbefalinger skal bli kjent eller ikke er en viktig detalj som byrådet må bestemme over.

6.4.2 Ordføreren i Fredrikstad Ordføreren får delvis en ny rolle når man innfører byråd. "Ingen kan være ordfører som før", når man innsetter et byråd i en kommune, er det blitt sagt både i Hedmark og fra Tromsø. Dette er et utsagn som det synes å være full enighet om. Ordføreren beholder imidlertid mange av sine oppgaver i en byrådsmodell. Evalueringsrapporten fra Saxi og medarbeidere tyder på at ordføreren også får en del nye oppgaver, som mange som kjenner den gamle modellen med formannskap, kan overse.

Ordføreren styrer arbeidet i kommunestyret. Kommunestyret har ikke mistet sitt ansvar og sin rolle etter kommuneloven. Delegering av myndighet til byrådet som springer ut av posisjonen, innebærer at deler av kommunestyret kan miste noe av interessen for å kontrollere administrasjonen, som posisjonspolitikerne selv hadde da de arbeidet med utgangspunkt i formannskapet. Opposisjonen kan ha et sterkere ønske om kontroll med administrasjonen med parlamentarisme, enn de hadde da kommune hadde en rådmann. Posisjonen kan nå legge arbeidet i å forsvare byrådets administrative disposisjoner. Ansvaret for å kontrollere administrasjon ligger fast, etter kommuneloven, og hviler på hele bystyret.

Ansvaret for at både posisjon og opposisjon kan utføre sitt arbeide i kommunestyret på en forsvarlig måte hviler på ordføreren. En del av det praktiske arbeidet med styring av bystyrets arbeid kan drøftes i forretningsutvalget. I Bergen danner ordfører og alle komitelederne et forretningsutvalg som fordeler sakene i bystyret mellom komiteene og eventuelt sørger for samarbeid mellom komiteer der det er ønskelig.

I Oslo har byrådsleder og ordfører ukentlige samarbeidsmøter slik at ingen får noen overraskelser, at de to sørger for at de selv og andre vet hvem som har ansvaret for det som skjer og sikrer at de to er mest mulig samkjørt i sine oppfatninger og respons vedrørende henvendelser fra tredje part.

32


R8358

Ordfører har ellers i prinsippet ansvaret for representasjonen av byen i alle viktige anledninger. Han/hun representerer byen utenfor kommunens grenser og kan f.eks. ha ansvaret for internasjonale samarbeidsoppgaver.

Varaordfører er normalt en lite synlig rolle. Ettersom ordføreren ikke er en viktig politisk aktør med parlamentarisme, men representerer hele kommuner utad, kan det se ut til at Oslo kanskje kan være et forbilde ved at kommunens varaordfører kommer fra opposisjonen. Det synes å bidra til å forstå kommunestyret som et konsensusorgan selv om byrådet representerer flertallet eller i alle fall et stort mindretall som er i posisjon.

6.4.3 Bystyret Etter kommuneloven skal bystyret sørge for informasjon og innsyn om kommunens virksomhet til kommunen sine innbyggere, ref. § 4 i kommuneloven.

Kommunestyret skal etter loven sørge for at arealbruk og andre ressurser forvaltes i samsvar med planer, ref. § 5.

Bystyret har tre hovedoppgaver:

• Bystyret skal vedta budsjett og økonomiplan

• Bystyret skal fastsette overordnede mål og utvikle langsiktige strategier

• Bystyret skal føre tilsyn og kontroll med hele virksomheten

Arbeidet i bystyret kan etter kommuneloven delegeres til utvalg og komiteer. Når man har byråd vil all myndighet som ellers er delegert til utvalg normalt være delegert byrådet.

Bystyret kan selv opprette bystyrekomiteer som saksforberedende organ for bystyret. Komiteene kan ikke gis avgjørelsesmyndighet. Slike komiteer skal etter kommuneloven ha minst tre medlemmer.

Kommunestyret deler selv alle kommunestyrets og fylkestingets medlemmer inn i kommunestyrekomiteer, og velger leder og nestleder til komiteene. Medlemmer av kontrollutvalget som også sitter i kommunestyret, er utelukket fra valg til komiteene.

Ordfører og fylkesordfører kan fritas fra valget dersom kommunestyret eller fylkestinget bestemmer det.

Komiteene kan opprette arbeidsutvalg hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet.

6.4.4 Forslag til bemanning i de to nye modellene Vi har på grunnlag av den beskrivelsen av rollene og for arbeidsoppgavene som er gitt ovenfor, laget en bemanningsplan for den politiske styringen av Fredrikstad for de to alternativene. Vi har skilt mellom tre oppgaver i tabellen nedenfor.

1. Byrådet

2. Lederoppgaver i bystyret

3. Frikjøp av øvrige politikere

Tabell 6-1 Alternative posisjoner og bemanning i styringsstrukturen med dagens modell og de to forslagene

33

Forklaring/Roller Dagens ordning

Stort byråd

Lite byråd

Byråder 0 5 4 Pol rådgiver 0 5 1 I alt byråd 0 10 5 Ordfører 1 0,5 0,5 Varaordfører 0,6 0,4 0,4 Kom/utvalgsledere (4*0,5 ÅV i ny løsn) 1,9 2 2 Kom nestledere (4*0,2 ÅV) 0,8 0,8 Kontrollutvalg leder 0,2 0,4 0,4 Kontrollutvalg nestleder 0,2 0,2 Lederverv i alt i bystyret 3,7 4,3 4,3 Posisjon/ 3,5 2,1 2,1 Opposisjon 0,2 2,2 2,2 Frikjøp av gruppeledere og partier 5,3 7 5 Posisjon - (1/3 av frikjøp i ny modell) 1,4 2,33 1,65 Opposisjon 2/3 av frikjøp i ny modell 3,5 4,67 3,35 Politiske årsverk i alt 9 21,3 14,3 Posisjon (byråd, ledere og frikjøpte) 5,50 14,43 8,75 Opposisjon (ledere og frikjøpte) 3,50 6,87 5,55 Opposisjonens andel verv/frikjøp 0,39 0,32 0,39

Fordeling av verv av modell med stort byråd Posisjonen får byrådet, ordfører og to av fire komiteledere og nestledere, samt nestleder i kontrollutvalget. Det gir 2,1 årsverk frikjøp til verv i kommunestyret.

Opposisjonen får varaordfører, komiteledere og nestledere, samt leder i kontrollutvalget. Det gir 2,2 årsverk i frikjøp til verv i kommunestyret.

For å sikre balanse mellom byråd og kommunestyre har vi regnet med at stort byråd med sekretærer bør føre til større frikjøp av årsverk til bystyret utenom lederoppgaver. Vi har derfor foreslått å øke frikjøpet til gruppeledere og partier fra 5,3 til 7 årsverk. Opposisjonen får en økning fra 3,5 til 6,67 årsverk. Posisjonen får økning fra 1,6 årsverk til 2,33.

Stort byråd gir endring i den samlede balansen mellom posisjon og opposisjon ved at opposisjonen får en samlet andel av politiske årsverk på 0,32. Det er en nedgang fra 0,39 med dagens modell.

Fordeling av verv i modell med lite byråd Posisjonen får byrådet, ordfører og to av fire komiteledere og nestledere, samt nestleder i kontrollutvalget. Det gir 2,1 årsverk frikjøp til verv i kommunestyret.

Opposisjonen får varaordfører, to komiteledere og to nestledere samt leder i kontrollutvalget. Det gir 2,2 årsverk i frikjøp til verv i kommunestyret.

For å sikre balanse mellom byråd og kommunestyre har vi regnet med at et lite byråd med bare en sekretær kan gjøres uten at posisjonen skal ha flere frikjøp av årsverk til arbeid i bystyret utenom lederoppgaver. Vi har derfor foreslått å redusere frikjøpet til gruppeledere og partier fra 5,3 til 5 årsverk. Posisjonen får 1,65 årsverk, som nesten

34


R8358

er på nivå med dagens 1,4 årsverk. Opposisjonen får 3,35, som er isolert sett er en nedgang fra 3,5. Opposisjonen får 2,2 årsverk i lederverv. Det gir et samlet antall årsverk til opposisjonen på 5,55 årsverk. Opposisjonen får dermed en samlet økning i ressursbruken i kommunestyret fra 3,5 til 5,55 årsverk.

Modell med lite byråd gir ingen endring i den samlede balansen mellom posisjon og opposisjon ved at opposisjonen får en samlet andel av politiske årsverk på 0,39.

6.4.5 Endringer i bemanningen fra dagens ordning Vi har til sist beregnet den samlede bemanningsendringen med ytterligere noen få forutsetninger.

Dersom bystyret skal arbeide med, uavhengig av administrasjonen som nå benytter sekretærer i administrasjonen til å forberede innkallinger, føre protokoll og støtte komiteene med administrativ bistand for avvikling av møtene, tror vi det er nødvendig å sette opp et bystyresekretariat som har en leder og tre sekretærer. Det representerer ut fra de beregninger kommunen har gjort et ekstra årsverk.

Stort byråd kan styre kommunen uten rådmann. Lite byråd trenger en koordinerende administrativ direktør. Vi har dermed kunnet beregne den samlede virkningen av de to modellene mot dagens modell.

Tabell 6-2 Bemanning i alt knyttet til politisk styring og mulig endring

Bemanning i alt knyttet til politisk styring og mulig endring Politisk bemanning 9 21,3 14,3 Bystyre og kom sekretariat 3 4 4 Politisk styring i alt 12 25,3 18,3 Adm. Innsparinger Rådmann 0 -1 0 Fagsjefer 0 0 0 Organisasjon i alt 12 24,3 18,3 Endring årsverk 0 12,3 6,3

Vi ser av tabellen at man vil få en økning av antall personer knyttet til styring og administrasjon på 6,3 til 12,3 personer.

Drøfting av de to alternative løsningene 7Fredrikstad kommune har stilt åtte konkrete spørsmål/krav til eventuelle

35

parlamentariske løsninger. I dette kapitlet vil vi sammenligne de to parlamentariske løsningene som er presentert i forrige kapittel med hverandre.

Dette er et forprosjekt for innføring av parlamentarisme. Utredningen skal hjelpe kommunen å velge riktig variant av parlamentarisme. Vi skal ikke drøfte om parlamentarisme er en bedre styringsform enn formannskapsmodellen. Kommune-politikerne har gjennom den interne forstudien sammenlignet parlamentarisme med formannskapsmodell og valgt å gå videre med parlamentarisme.

7.1 Demokrati I bestillingen fra kommunen lå det et ønske om å vurdere demokratiperspektivet i en parlamentarisk styringsmodell.

Demokrati er en styreform hvor folket har vesentlig innflytelse på hva slags beslutninger som fattes. Ordet betyr folkestyre. Kjennetegn ved demokrati er frie valg, flertallsstyre, rett til å være uenig med flertallet og at individenes grunnleggende rettigheter ivaretas. Ordet demokrati stammer fra antikkens Hellas. Det betegnet da en styreform som stod i motsetning til aristokrati og elite-styre. Vi er vant med at begrepet får en noe snevrere betydning og at det betegner et system, som det man har i de fleste vestlige land i dag der folket stemmer inn representanter i en riksforsamling, samtidig som man har visse grunnleggende rettigheter i form av ytringsfrihet, eiendomsrett, politisk frihet og likestilling. Slike rettigheter er ofte innarbeidet i grunnloven.

Når man her vil ha vurdert demokratiperspektivet tenker vi at det forutsetter at innbyggerne har innsyn og at mindretallet blir sett og hørt. Innsynet tenkes sikret ved at bystyret har myndighetene og bare delegerer myndighet til byrådet. Bystyret har kontrollansvaret. Når byrådet får makt fra bystyret og skal lede administrasjonen, representerer det en konsentrasjon av makt i forhold til dagens ordning. Det inne-bærer at kontrolloppgaven blir større og vanskeligere.

Dette kan man ta vare på gjennom organisering av bystyret på en ny måte. Innsynet, som i formannskapsmodellen er ivaretatt blant annet ved at mindretallet er til stede i alle vedtaksorganer, kan bli svekket noe. Åpenheten for allmenhetens kontroll med de politiske styringsorganene ved at alle politiske vedtaksorganer skal ha åpne møter med strenge regler for innkalling og fordeling av sakspapirer, vil bli noe endret. Hverken rådmannens ledermøter eller regjeringens drøftingsmøter er åpne. Flertallets posisjonsmøter og eventuelle felles gruppemøter er heller ikke åpne. Spørsmålet er dermed om det representerer noen stor endring at byrådet kommer sammen og drøfter mulige løsninger før man har vedtaksmøter.

Det er mange meninger om hva som er godt og dårlig demokrati. Agenda Kaupang har ingen fasit. I denne forbindelsen er de

Documents

Parlamentarisme i Fredrikstad · 2014. 9. 6. · administrasjon i Fredrikstad i 2013 var kr 3 132 pr. innbygger. De andre kommunene bruker fra kr 2 668 i Sandnes til kr 3 336 i Stavanger