POBREZA EN COSTA RICA - enlaceacademico.ucr.ac.crenlaceacademico.ucr.ac.cr/sites/default/files/publicaciones/... · POBREZA EN COSTA RICA Victor Hugo Céspedes Ronulfo Jiménez editores

POBREZAEN COSTA RICA

Victor Hugo CéspedesRonulfo Jiménezeditores

I I I J O R N A D A A N U A LDE LA ACADEMIA DE CENTROAMÉRICA

FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER

BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA BANCO MUNDIAL

CENTRO CENTROAMERICANODE POBLACIÓN

339.4697286J72p Jornada anual de la Academia de Centroamérica (3a :

2006 : San José.Pobreza en Costa Rica / [editado por Victor Hugo Cés-

pedes, Ronulfo Jiménez]. -- San José : Academia de Cen-troamérica, 2006.

204 p. ; 28 cm.

ISBN 9977-21-068-3

1. POBREZA - COSTA RICA. 2. GASTOS PÚBLI-COS - COSTA RICA. 3. DESARROLLO ECONÓMI-CO. I. Céspedes Solano, Victor Hugo. II. JiménezRodríguez, Ronulfo. III. Título. IV. Academia de Cen-troamérica.

Diagramación: Luis Fernando Quirós AbarcaDiseño de portada: Susy Campos

Los trabajos firmados que se incluyen en esta publicación son deresponsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente elcriterio de la Academia de Centroamérica ni el de sus patrocinadores.

Primera edición:© Academia de CentroaméricaSan José, Costa Rica, 2006

Reservados todos los derechosHecho el depósito de Ley

Impreso por Litografía e Imprenta LIL, S.A.Apartado 75-1100 TibásSan José, Costa Rica

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

CONTENIDO

ÍNDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRÁFICOS Y RECUADROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IXPRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIIIAUTORES Y COMENTARISTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIXSIGLAS Y ACRÓNIMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI

SESIÓN 1

CONCEPTO Y METODOLOGÍA DE POBREZA

1. CONCEPTOS DE POBREZA Y MPETODOS PARA MEDIRLA Víctor Hugo Céspedes y Ronufo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

El crecimiento … ¿y lo demás? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63. CONCEPTOS DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Las múltiples caras de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Pobreza según quién y cuándo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Tres conceptos de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Pobreza según el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Pobreza según el concepto de necesidades básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Pobreza según el concepto de privación relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIÓN DE POBREZA: LAS LÍNEAS DE POBREZA . . . . . . . . . . . 12Línea de pobreza según el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Líneas de pobreza de necesidades básicas insatisfechas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Líneas de pobreza bajo el concepto de pobreza relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Líneas de pobreza absolutas y relativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Limitaciones al establecer las líneas de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2. CRECIMIENTO PRO-POBRE: UNA REVISIÓN DE LO QUE SABEMOS (Y DE LO QUE NO)J. Humberto López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191. CRECIMIENTO PRO-POBRE. EL DEBATE SOBRE DEFINICIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212. EL VÍNCULO POBREZA-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233. EL VÍNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

La teoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Los resultados empíricos de la literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

V

4. EL VINCULO ENTRE POLÍTICAS-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Literatura basada en comparación entre países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Literatura basada en estudios de casos por país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

5. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

PANEL DE DISCUSIÓNJuan Diego Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Carlos Sojo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Alberto Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

SESIÓN 2

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN COSTA RICA

3. LA POBREZA EN COSTA RICA 1987-2004 Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

1. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS DE LAS FAMILIAS? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

3. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA CON OTRAS DEFINICIONES DE LÍNEA DE POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

4. ¿POR QUÉ LA INCIDENCIA DE LA POBREZA SE HA ESTANCADO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Crecimiento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Relación entre mercado laboral y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Conclusiones sobre crecimiento y pobreza en los últimos 10 años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

5. LA RELACIÓN ENTRE DISTRIBUCIÓN Y POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Factores que explican el comportamiento del ingreso primario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

6. RESUMEN DE CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

4. NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS SEGÚN LOS CENSOS DE 1984 Y 2000 Floribel Méndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

1. MÉTODO DE NBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792. RESULTADOS OBTENIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Intensidad de las carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Las necesidades no satisfechas que son más comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Carencias por distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Mapas de necesidades básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

3. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92PANEL DE DISCUSIÓN

Pablo Sauma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95Marvin Taylor D. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

VI

SESIÓN 3

POLÍTICAS “UNIVERSALES” PARA COMBATIR LA POBREZA

5. PROGRAMAS “UNIVERSALES” Y PROGRAMAS “FOCALIZADOS”DE COMBATE A LA POBREZA: ¿EXCLUYENTES O COMPLEMENTARIOS? Helena Ribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1051. DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1052. NIVEL Y COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

¿Quiénes se benefician del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108El rezago en el desarrollo humano es mayor entre los pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110Gasto Público en educación en El Salvador: logros y desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111El papel del Gasto Público en Protección Social en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . 112

3. EL PAPEL DE LA FOCALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1144. EJEMPLOS DE PROGRAMAS INNOVATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Transferencias monetarias condicionadas (TMCs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114Programa Bolsa Familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

5. EVALUACIÓN DE IMPACTO. METODOLOGÍA Y EXPERIENCIAS RECIENTES . . . . . . . . . . . . 1176. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

6. POBREZA Y GASTO PÚBLICO SOCIAL EN COSTA RICA Juan Diego Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1211. POLÍTICA SOCIAL Y EL GASTO PÚBLICO SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

La magnitud del Gasto Público Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Tipos de programas y su relación con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Programas Universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Programas Restringidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Programas Selectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Programas Contributivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Montos del Gasto Social por tipo de programa en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

2. ¿CUÁNTO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL LLEGA A LOS POBRES? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127La distribución del Gasto Público Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128El Impacto del Gasto Público Social en el ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130Impacto del salario social en el ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133El impacto del salario social en la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

3. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136PANEL DE DISCUSIÓN

Roxana Víquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Jorge Vargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Ronulfo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

VII

SESIÓN 4

POLÍTICAS “FOCALIZADAS” PARA COMBATIR LA POBREZA

7. POLÍTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA Roxana Víquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1551. MARCO CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

El debate y la conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155La justificación y el propósito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Los principales problemas de focalizar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Los “errores”de la focalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

2. MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Focalización de familias o individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Focalización por categorías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158Focalización por autoescogencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Conclusiones del Banco Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

3. ANÁLISIS DEL GASTO FOCALIZADO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160La eficacia del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161Programas de becas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161Programas de vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161IMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162Régimen no contributivo de la CCSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

4. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163La propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

PANEL DE DISCUSIÓNMiguel Loría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167Pbro. Claudio Solano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

8. POBREZA, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POLÍTICAS SOCIALES Ronulfo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

1. EL CONCEPTO DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1752. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1753. POBREZA Y EDUCACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1774. POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

VIII

ÍNDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRÁFICOS Y RECUADROS

Humberto López, Presentación Sesión I

Figura 2.1 Políticas, crecimiento, cambio en la distribución y reducción de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Cuadro 2.1 Cambios en la pobreza debidos a crecimiento del ingreso y desigualdad (gini) . . . . . . . . . . . . . . . 25

Cuadro 2.2 El vínculo crecimiento-desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Cuadro 2.3 Políticas e Igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Figura 2.2 Políticas, crecimiento, cambio en la distribución y reducción de la pobreza.Lo que sabemos y lo que no sabemos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Juan Diego Trejos, Panel de discusión Sesión II

Gráfico 1 La relación entre crecimiento y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Cuadro 1 Evolución de la producción, el em pleo, la productividad y las remuneraciones por grupos de sectores productivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Gráfico 2 Salario mensual mínimo de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Gráfico 3 Costa Rica: evolución de la pobreza y la desigualdad, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Cuadro 2 Crecimiento económico requerido para cumplir la meta de reducir la pobreza de 20 por ciento a 16 por ciento entre 2002 y 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce, Presentación Sesión II

Gráfico 3.1 Visión de largo plazo: evolución de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Gráfico 3.2 Porcentaje de familias pobres, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Gráfico 3.3 Porcentaje de hogares pobres, por zona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Gráfico 3.4 Porcentaje de familias pobres, según sexo del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Gráfico 3.5 Evolución de la pobreza según el tamaño del hogar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Gráfico 3.6 Porcentaje de hogares pobres, según educación del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Gráfico 3.7 Porcentaje de familias pobres, según línea de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Gráfico 3.8 Porcentaje de familias pobres, según línea oficial de pobreza y una línea relativa . . . . . . . . . . . . . 63

Gráfico 3.9 Evolución de la pobreza, según línea oficial y múltiplos de esta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Gráfico 3.10 Evolución de la pobreza según líneas expresadas en dólares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Gráfico 3.11 Evolución de la pobreza, según metodología oficial e imputando ingreso para familias con ingreso ignorado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Gráfico 3.12 Tasa de crecimiento anual de la economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Gráfico 3.13 Terminos de intercambio internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Gráfico 3.14 PIB per cápita-pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Gráfico 3.15 PIB per cápita-pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Gráfico 3.16 Ingreso per cápita de los hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Gráfico 3.17 Ingreso per cápita de los hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Gráfico 3.18 Salario privado según encuesta de hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Gráfico 3.19 Salario privado según encuesta de hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Gráfico 3.20 Salario privado (según CCSS) y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

IX

Gráfico 3.21 Salario privado (según CCSS) y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Gráfico 3.22 Mercado laboral: tasas anuales de crecimiento de algunas variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Gráfico 3.23 Tasa neta de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Gráfico 3.24 Tasas de desempleo abierto y de subutilización de la pea, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Gráfico 3.25 Coeficiente de gini de la distribución del ingreso de los hogares del país, 1987-2004 . . . . . . . . . . 71

Gráfico 3.26 Coeficiente de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona urbana, 1987-2004 71

Gráfico 3.27 Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona rural, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Gráfico 3.28 Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de las personas, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . 72

Gráfico 3.29 Crecimiento anual del ingreso primario per cápita de los hogares en los períodos 1987-1994 y 1994-2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Gráfico 3.30 Crecimiento anual del ingreso primario por hora, en los períodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Gráfico 3.31 Tasa de participación por quintiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Gráfico 3.32 Tasa de participación por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Gráfico 3.33 Tasa de ocupación de la pea por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Gráfico 3.34 Horas trabajadas por ocupado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Gráfico 3.35 Porcentaje de ocupados con subempleo visible por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . 75

Gráfico 3.36 Crecimiento anual promedio de los salarios, según nivel educativo,períodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Gráfico 3.37 Salarios por nivel de educación como porcentaje del salario de los asalariados con educación universitaria, 1987, 1994 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Gráfico 3.38 Distribución porcentual de los trabajadores ocupados asalariados, según nivel educativo . . . . . . . 76

Gráfico 3.39 Años de escolaridad de los ocupados por quintiles de ingreso de los hogares, 1987, 1994 y 2004 . 77

Gráfico 3.40 Rentabilidad de la educación de los asalariados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Floribel Méndez, Presentación Sesión II

Cuadro 4.1 Necesidades, criterios utilizados y carencias críticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Cuadro 4.2 DIstribución de las familias por tipo de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Gráfico 4.1 Distribución porcentual de las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Gráfico 4.2 Estructura de las dimensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Cuadro 4.3 Distritos con mayor porcentaje de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Cuadro 4.4 Distritos con menor porcentaje de carencias 1984 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Cuadro 4.5 Posición relativa de los distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Recuadro 4.1 Costa Rica: Carencia de albergue 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Recuadro 4.2 Costa Rica: Carencia de salud 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Recuadro 4.3 Costa Rica: Carencia de conocimiento 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Cuadro 4.6 Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Recuadro 4.4 Costa Rica: Carencia de bienes y servicios 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Recuadro 4.5 Costa Rica: Mapa de necesidades básicas 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Cuadro 4.7 Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Cuadro 4.8 Indicadores por incidencia de carencias, 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

X

Marvin Taylor, Panel de discusión Sesión II

Gráfico 1 Crecimiento anual del PIB real y del PIB real per cápita, en Costa Rica, 1985-2005 . . . . . . . . . . . . 99

Gráfico 2 Crecimiento anual del Salario Mínimo Real, 1995-2005 en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Helena Ribe, Presentación Sesión III

Gráfico 5.1 Coeficiente de Gini con base en distribución del ingreso per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Gráfico 5.2 Porcentaje de población pobre en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Gráfico 5.3 Gasto público Social en América Latina como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Gráfico 5.4 Gasto público en Educación, Salud y Asistencia Social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Gráfico 5.5 México: índices de concentración del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Gráfico 5.6 Brasil: porcentaje de Inscripción escolar por condición económica y residencia, por edades . . . . 110

Gráfico 5.7 Brasil: porcentaje de Inscripción de jóvenes de 15 a 19 años en educación secundaria por quintiles de ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Gráfico 5.8 Brasil: incidencia de la Pobreza y tasa de mortalidad infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Gráfico 5.9 México: porcentaje de niños menores de 5 años con diarrea y enfermedades respiratorias, de acuerdo al status económico, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Gráfico 5.10 El Salvador: gasto público en educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Gráfico 5.11 El Salvador: distribución del gasto publico en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Gráfico 5.12 El Salvador: inscripción neta en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Gráfico 5.13 El Salvador: tasa de cumplimiento en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Gráfico 5.14 Gasto público en protección social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Gráfico 5.15 Incidencia absoluta del gasto en protección social en Argentina, Brasil y Colombia . . . . . . . . . . . . 113

Gráfico 5.16 México: incidencia absoluta de las TMCs en comparación a otras transferencias . . . . . . . . . . . . . 113

Gráfico 5.17 Impacto en la educación de los programas en cuatro países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Gráfico 5.18 México: reducción en la desnutrición crónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Gráfico 5.19 Reducción en el trabajo infantil en cuatro países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Juan Diego Trejos, Presentación Sesión III

Figura 6.1 ¿Cómo evaluar calidad del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Gráfico 6.1 América Latina: gasto público social como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Gráfico 6.2 Costa Rica: evolución del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Cuadro 6.1 Tipos de programas y su relación con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Gráfico 6.3 Costa Rica: distribución porcentual del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Gráfico 6.4 Costa Rica: estructura porcentual del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Gráfico 6.5 Costa Rica: composición del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Gráfico 6.6 Costa Rica: composición del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127

Gráfico 6.7 Costa Rica: distribución del ingreso y del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128

Gráfico 6.8 Costa Rica: distribución del ingreso y del gasto social en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129

Gráfico 6.9 Costa Rica: distribución del gasto social en políticas universales y contributivas . . . . . . . . . . .129

Gráfico 6.10 Gasto público social por quintil de ingreso y tipo de política, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

Gráfico 6.11 Gasto social per cápita por quintil de ingreso y tipo de política, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

XI

Gráfico 6.12 Gasto social per cápita total por quintil de ingreso, 1990 y 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Cuadro 6.2 Variación media anual real del gasto social por habitante en el período 1990-2003 . . . . . . . . . . . . 131

Cuadro 6.3 Cambios en el ingreso familiar que resultan de agregar al ingreso autónomo el gasto social . . . . 132

Cuadro 6.4 Estimaciones de la pobreza antes después del subsidio de la política social . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Gráfico 6.13 Tasa de asistencia escolar, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Gráfico 6.14 Porcentaje que completa el nivel educativo, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Gráfico 6.15 Logro educativo por estrato de ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Ronulfo Jiménez, Panel de discusión Sesión III

Gráfico 1 Carga tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Gráfico 2 Cobertura de la secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Cuadro 1 Cobertura de educación secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Gráfico 3 Costa Rica: establecimientos educativos en secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Gráfico 4 Costa Rica: docentes en educación secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Gráfico 5 Años de escolaridad de la PEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Roxana Víquez, Presentación Sesión IV

Gráfico 7.1 Gasto efectivo del fondo de desarrollo social y Asignaciones Familiares, 1991-2004 . . . . . . . . . . . . 160

Gráfico 7.2 Gasto efectivo total y focalizado fodesaf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Gráfico 7.3 porcentaje del Gasto total no focalizado de FODESAF destinado a programas específicos . . . . . . 161

Cuadro 7.1 Gasto de FODESAF focalizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Cuadro 7.2 Metas de cobertura IMAS, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

XII

PRESENTACIÓN

La Academia de Centroamérica realiza desde hace tres años una jornada de investigacióny reflexión económica que denomina Jornada Anual de la Academia. El tema analizadoen la I Jornada Anual fue la evolución demográfica y sus impactos sectoriales, con parti-cular énfasis en los sistemas de salud y pensiones En la II Jornada Anual, la Academia re-conoció los importantes aportes de Theodore Schultz, dedicando esta actividad al temaAgricultura y Desarrollo Económico. Este año, en ocasión de la III Jornada, el tema abor-dado fue el de Pobreza.

La selección del tema de este año obedeció a una sentida realidad de que en Costa Ricase ha producido un importante deterioro en la distribución del ingreso y la pobreza con-tinúa estancada en niveles del 20 por ciento, con grandes dificultades para combatirla.Ambas condiciones son señaladas como el resultado del proceso de apertura económicaque ha experimentado el país, pero en realidad, el tema de la desigualdad y la pobreza tie-ne múltiples aristas que deben ser analizadas desde un punto de vista técnico, bien fun-damentado. De ahí la razón que justificó llevar a cabo una serie de investigaciones –y es-ta publicación.

Tuvimos que hacer un primer sacrificio que consiste en separar pobreza de distribucióndel ingreso, que son dos temas estrechamente vinculados; en otras palabras, no nos al-canzaba el tiempo para tratar ambos temas de manera simultánea y aun así, hubo nece-sidad de ampliar el tema de la pobreza a cuatro sesiones, dos esta semana y dos la sema-na entrante. Ustedes tienen un programa para cada una de las sesiones, está el progra-ma, están los participantes.

Las investigaciones de la III Jornada fueron elaboradas especialmente para el propósito dela actividad y sirvieron de base al Seminario que se desarrolló, en cuatro sesiones, duran-te la segunda y tercer semana del mes de octubre del 2005. La primera sesión se orientó

XIII

hacia aspectos conceptuales, metodología para medición de la pobreza y la experienciainternacional en la relación pobreza-crecimiento; la segunda sesión versó sobre el temade crecimiento y pobreza, aludiendo al caso particular de la pobreza en Costa Rica; unatercera sesión se refirió a la relación entre gasto social y pobreza, enfatizando en los pro-gramas universales de combate a la pobreza y, por último, la cuarta sesión enfatizó en losprogramas focalizados de combate a la pobreza, las experiencias internacionales y formaspara evaluar dichos programas.

Un esfuerzo de esta naturaleza la Academia de Centroamérica no lo podría llevar a cabosi no es con la participación y la cooperación de organismos amigos. En esta oportuni-dad contamos con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, el Banco Centroamerica-no de Integración Económica (BCIE), el Banco Mundial y el Centro Centroamericano dePoblación de la Universidad de Costa Rica (CCP). A estas instituciones, y a sus funciona-rios que apoyaron nuestro esfuerzo con sus investigaciones, queremos expresar nuestroagradecimiento. Deseo agradecer también a Víctor Hugo Céspedes y a Ronufo Jiménezquienes asumieron la responsabilidad principal de diseñar esta actividad; también a Ro-xana Víquez y a Juan Diego Trejos por sus valiosos aportes y dedicación para concretar exi-tosamente este proyecto y a todas las personas, expositores y comentaristas por su valio-sa participación en esta III Jornada.

EDUARDO LIZANO

Presidente de la Academia de Centroamérica

XIV

Para el BCIE siempre es un gran honor cofinanciar este tipo de eventos, sobre todo por laseriedad científica de la Academia de Centroamérica. El tema de la pobreza es algo quenos interesa muchísimo institucionalmente. El Banco tiene tres ejes principales de su es-trategia: uno es la globalización de Centroamérica, el segundo es la integración y el ter-cero es la lucha contra la pobreza.

Pero en cuanto a la pobreza, ¿cómo llegar financieramente a ayudar a la pobreza? es unatarea muy difícil, principalmente cuando el Banco no regala mucha plata e invierte pocoen otras cosas que no son préstamos. Entre todo esto nosotros hemos tratado de estu-diar la pobreza y vemos con preocupación su distribución espacial, sobre todo el gran au-mento de la pobreza rural en relación con la urbana en casi todos los países y, en CostaRica, esa connotación se mantiene.

Con respecto a la pobreza de género, ¿cómo llegar a las mujeres jefes de hogar?, ¿con PY-MES, con dinero?, ¿cómo ayudar en la pobreza por grupo etario, en especial a los viejitosy niños? Nos enfilamos, entonces, a financiar básicamente tres puentes, el puente de lospobres hacia la salud; el puente de los pobres hacia la educación y el puente de los po-bres hacia el trabajo, en donde básicamente centramos nuestra posibilidad de financia-miento.

JUAN RAFAEL LIZANO

Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

XV

La Fundación observa con profunda satisfacción la realización de esta actividad, por susentido de oportunidad, actualidad e importancia estratégica para el devenir presente yfuturo de Costa Rica, en particular, y de la región centroamericana en general.

La realidad contemporánea de esta zona evidencia que el tema que hoy nos ocupa juegaun papel de primer orden en la lista de los problemas medulares con los que sus socieda-des y, especialmente, sus clases dirigentes, deben hacer frente, para potenciar el salto cua-litativo hacia un estadio de desarrollo superior, sostenible y verdaderamente justo.

Resulta paradójico que, en una época caracterizada por el despegue económico de estospaíses, en los que la diversificación productiva y la ampliación de mercados ha sido laconstante, la pobreza, marginalidad y brecha social, lejos de disminuir, tiende a agudizar-se o, al menos, a estancarse en cifras que ponen en riesgo la estabilidad social y políticade sus estructuras sociales.

Mucho se ha discutido desde la academia sobre el origen, desarrollo y evolución del fenó-meno de la pobreza. El análisis del tema, a menudo, se encuentra influenciado o determi-nado por las perspectivas ideológicas y las experiencias concretas de los que los llevan acabo; no obstante la diversidad de visiones con las que se aborda el tema, existe un comúndenominador que indica que es un problema de gran magnitud, el cual debe ser atendidocon prontitud si se desea consolidar un modelo de sociedad equilibrado, equitativo e in-clusivo, que a su vez sirva de referente para la solidez del sistema democrático vigente.

La institucionalidad democrática de la región, principalmente de aquellos países en losque aún están en proceso de consolidación, depende necesariamente de la forma en quese acometa esta problemática. Ningún régimen político de corte democrático podrá sor-tear los retos y desafíos que encara la dinámica política y socioeconómica actual, si no hapodido enfrentar con éxito la desigualdad y las asimetrías existentes dentro de sus fron-teras. Éstas, como caldo de cultivo, serán una amenaza constante para el desenvolvimien-to cotidiano de las instituciones políticas amparadas al sistema, lo que afectará, tarde otemprano, a la dinámica económica y productiva de los sectores pujantes que se muevenbajo su amparo y límites.

XVI

En consecuencia, atender el fenómeno de los que no tienen acceso, o lo tienen en unaporción ínfima, a los beneficios de la riqueza producida socialmente, es urgente, tanto porrazones de humanidad, solidaridad y cohesión social, como por razones de carácter estra-tégico en términos de garantizar la estabilidad política y la solidez económica, requeridaspor los actores productivos para reproducir sus procesos económicos con solvencia, capa-cidad de crecimiento sostenido y perspectivas de desarrollo.

La atención de este tema no obstante, debe hacerse con cuidado y objetividad. En la me-dida de lo posible, su estudio debe sustraerse del debate esencialmente ideológico y si-tuarse en el campo científico, esto es, donde con indicadores reales y parámetros verifica-bles, puedan identificarse las causas generadoras del fenómeno, así como las posibles víasde solución para combatir dichos orígenes.

Asimismo, el estudio debe conducir a la acción concreta. El tema ha sido objeto de nu-merosas discusiones diagnósticos e investigaciones de corte teórico o, como decía, ideo-lógico. Es tiempo de pasar de la reflexión a la acción. A su vez, los decisores públicos yprivados deben disponer del instrumental requerido para enfrentar el problema en formaprofunda, integral y, especialmente, efectiva.

La pobreza, como he señalado, afecta a los que la padecen directamente, como a los queconviven con ella. Es por eso que la forma en que finalmente se combata, requiere ser elresultado de un proceso de concertación social y política que, trascendiendo posturasideológicas, banderías partidistas o intereses sectoriales, articule los esfuerzos y mejorescapacidades de todos los actores, económicos, políticos, intelectuales y sociales, que con-figuran en el entramado social de estos países.

El apoyo de organismos cooperantes encontrará mejor espacio para actuar, en aquellosescenarios en los que la unidad de concepción y acción en torno al tema sea una realidadpromisoria. La pobreza nos afecta a todos y como, problema de todos, debe ser atendidapor todos.

Con la fuerza espiritual e intelectual, puesta en esta sintonía, la Fundación espera que ladiscusión y resultados concretos generados en esta III Jornada Anual de la Academia deCentroamérica, dedicada al tema de la Pobreza en Centroamérica –y apoyada conjunta-mente por el Banco Centroamericano de Integración Económica y la Fundación KonradAdenauer– promueva acciones en esta dirección: la vía que nos permita enfrentar en for-ma realista y oportuna un tema de gran envergadura para el desarrollo presente y futurode estos países.

REINHARD WILLIG

Representante para Costa Rica de la Fundación Konrad Adenauer

XVII

AUTORES Y COMENTARISTAS

GILBERTO ARCE Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Asociado de la Academia de Centroamérica

RONULFO JIMÉNEZ Asociado de la Academia de Centroamérica

MIGUEL LORÍA Asociado de la Academia de Centroamérica

FLORIBEL MÉNDEZ Coordinadora del Área de Estadísticas Continuas del Instituto Nacional de Estadística y Censos

HELENA RIBE Gerente Sector Protección Social, Departamento de DesarrolloHumano para la Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial

PABLO SAUMA Investigador de la Universidad de Costa Rica

CARLOS SOBRADO Investigador del Banco Mundial

CARLOS SOJO Director Ejecutivo de FLACSO

PBRO. CLAUDIO SOLANO Director Escuela Social Juan XXIII

MARVIN TAYLOR Economista Jefe del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

ALBERTO TREJOS Profesor del INCAE

JUAN DIEGO TREJOS Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

JORGE VARGAS CULLELL Coordinador adjunto del Estado de la Nación

ROXANA VÍQUEZ Consultora Internacional

XIX

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

ARG Argentina

BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BRA Brasil

CA Centesimus Annus

CCSS Caja Costarricense de Seguro Social

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CHL Chile

COL Colombia

CR Costa Rica

EDUCO Educación con Participación de la Comunidad

EH Encuesta de Hogares

EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples

FMI Fondo Monetario Internacional

FODESAF Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares

FONABE Fondo Nacional de Becas

GMM Método de mínimos cuadrados generalizados

GSF Government Finance Statistics

GTZ Gobierno Federal de Alemania para la Cooperación al Desarrollo

GUA Guatemala

HD Honduras

ICE Instituto Costarricense de Electricidad

IDH Índice de Desarrollo Humano

IHPC Ingreso de los hogares per cápita

IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social

INB Ingreso Nacional Bruto

INDB Ingreso Nacional Disponible Bruto

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

INS Instituto Nacional de Seguros

IPC Índice de Precios al Consumidor

LP Largo plazo

LP Línea de pobreza

XXI

MDG Metas de Desarrollo del Milenio (siglas en inglés)

MEP Ministerio de Educación Pública

MEX México

MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

NAFTA Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (siglas en inglés)

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

NIC Nicaragua

OECD Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (siglas en inglés)

OLS diferencias mínimas de cuadrados (siglas en inglés)

ONU Organización de Naciones Unidas

PAR Paraguay

PEA Población económicamente activa

PER Perú

PIB Producto Interno Bruto

PNAD Investigación Nacional por Muestra de Domicilios (siglas en portugués)

PPA Paridad del poder adquisitivo

PRAF Programa de Asignación Familiar

PROCAMPO Programa de apoyos Directos al Campo

PRSP Estrategia de Reducción de la Pobreza (siglas en inglés)

RD República Dominicana

RPS Red de Protección Social

SCC Selección basada en calificaciones de consultores

SCN Sistema de Cuentas Nacionales

SIPO Sistema de Identificación de la Población Objetivo

SISBE Sistema Integral de Becas

SISBEN Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales

SLV El Salvador

SRS Sollicitudo Rei Socialis

STAP Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

T.C. Tasa de cambio

TMCs transferencias monetarias condicionadas

TLC Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América

URY Uruguay

VEN Venezuela

3SLS Estimador de mínimos cuadrados en tres etapas

XXII

PRIMERA SESIÓN

CONCEPTO Y METODOLOGÍA DE POBREZA

Conceptos de pobreza y métodos para medirlaVíctor Hugo Céspedes

y Ronulfo Jiménez

Crecimiento pro-pobre:una revisión de lo que sabemos

(y de lo que no)J. Humberto López

3

CONCEPTOS DE POBREZA Y MÉTODOS PARA MEDIRLA

VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Y RONULFO JIMÉNEZ

1

INTRODUCCIÓN

Cuando una familia no logra satisfacer necesida-des importantes, se dice que la familia es pobre,porque sus condiciones de vida son consideradasno satisfactorias. Pero, ¿cuáles son las necesidadesimportantes?, ¿cómo se determina si tales necesi-dades fueron o no satisfechas? Además, si elmundo es cambiante, en su disponibilidad de bie-nes, las pautas de consumo, los valores, las cos-tumbres, etc., ¿esos criterios han de ser fijos ocambiantes?, ¿han de ser iguales para las distintassociedades o diferentes de acuerdo con las varian-tes que se hayan dado en tiempo y espacio?, ¿có-mo y quiénes han de contestar estas preguntas?En este estudio –gracias a los aportes de destaca-dos estudiosos del tema– se dan algunas respues-tas a estas preguntas que entrañan relacionescomplejas y difíciles.

Antes de plantear las respuestas a estas pregun-tas, en la sección inmediata de este capítulo se re-cuerda, en forma breve, cómo la pobreza severa oextrema dejó de ser casi universal solamente enlos últimos dos o tres siglos, cuando se empezarona dar las condiciones sociales, políticas y económi-cas que permitieron a las sociedades los primerosgrandes avances en la reducción de este mal so-cial. En la segunda sección se comenta lo comple-

ja relación entre crecimiento y pobreza y en la si-guiente cómo pobreza es un fenómeno de múlti-ples caras e interrelaciones, que lo hacen muycomplejo para los propósitos de su análisis y ladefinición de políticas para abatirlo. Además, seexplica que cómo resultado de estas complejida-des existen variadas interpretaciones de pobrezaque trascienden al campo de la teoría, de la defi-nición del concepto de pobreza y de los análisisempíricos.

1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL

La pobreza ha acompañado al ser humano en to-da su historia. Las condiciones de vida de la hu-manidad se caracterizaron, por siglos y siglos, porreflejar la pobreza como una situación común en-tre las familias, pues su ausencia era la excepción.Cuando dos grandes revoluciones, la agrícola y laindustrial, alcanzan mayor desarrollo, se vislum-bra para la humanidad la posibilidad de reducir lapobreza. La primera, la agrícola, evolucionó ytranscurrió lentamente y por ello su efecto no fuehistóricamente tan notorio como si lo fue el im-pacto de la segunda, la revolución industrial, queincluso aceleró los efectos de la primera.

Asimismo, esta pobreza se dio, frecuentemente,en un mundo de esclavitud y de exclusión absolu-ta de grandes grupos, donde la separación de laspersonas al reconocer derechos y obligaciones estajante (para unos si, para otros no); donde predo-minan las situaciones del poder absoluto sobreaquellas en las que se da alguna participación delos distintos miembros de la sociedad; donde laignorancia y el analfabetismo es la regla y dondela pobreza alcanza su destaque con las hambrunaspuesto que la falta de alimentos y abrigo es la si-tuación de todos los días; donde la desnutrición, laenfermedad y la muerte impiden que una altaproporción de niños lleguen a jóvenes y más aúna adultos; donde, en fin, la pobreza alcanza caren-cias cuyos niveles reales deficitarios, en lo mate-rial, espiritual, intelectual y artístico y, desde lue-go, en la participación en la vida social y política,eran tan profundos que están fuera del alcanceimaginativo del hombre actual.

Conforme los frutos de las revoluciones mencio-nadas se incorporan al desarrollo de las socieda-des y se extienden geográficamente y se van dan-do importantes cambios en las condicionessocioeconómicas de la población, se presentanperspectivas muy diferentes para la pobreza.Efectivamente, gracias a esta evolución en las con-diciones económicas, sociales y políticas, por pri-mera vez la pobreza deja de verse como un fenó-meno fatalista y común. Es, después de milenios,en los últimos dos o tres siglos que sociedadesahora más ricas, integradas y complejas, con unpotencial en recursos intelectuales, institucionalesy materiales que coadyuvan a fortalecer la volun-tad política, cuando se propone la pobreza comoun problema de la mayor importancia. Se plan-tean preguntas sobre el concepto de pobreza, susposibles causas, las formas de enfrentarlas y seabre cierta disposición política dirigida a destinarrecursos, esfuerzos y políticas a la lucha contra lapobreza. De manera que esta disposición de vo-luntad social y política se ve fortalecida por un es-

tado y una sociedad en condiciones más propiciaspara llevar a cabo un esfuerzo de lucha contra lapobreza con más recursos y mayor eficacia e in-tensidad.1

No es por casualidad, entonces, que los estudios ylas políticas como las mencionadas –estatales einstitucionales y no meramente de solidaridad co-munal– se den primero en los países que anticipa-damente recibieron los resultados del crecimientoy la riqueza derivada de las revoluciones citadas.En otras palabras, es en los países europeos, y no-toriamente en los más beneficiados inicialmentede la revolución industrial, donde más se destacaninicialmente dichos esfuerzos.

Tampoco es por casualidad que estudiosos, diri-gentes y gobernantes relacionaran, desde los pri-meros años de la segunda postguerra mundial, laspolíticas para combatir la pobreza con el creci-miento. Efectivamente, en los decenios de 1950 y1960 muchos consideraron que el crecimiento erael principal medio para reducir la pobreza y mejo-rar la calidad de vida (Banco Mundial, 1990, p. 3).Consideraban que la realización de inversiones degran envergadura en capital físico e infraestructu-ra era el medio más eficaz para impulsar el desa-rrollo. Pero conforme la complejidad del fenóme-no de la pobreza se conoció mejor, el enfoque haido cambiando sustancialmente, en los últimoscincuenta años. En el decenio de 1970 tomó augela idea de que no era suficiente crear capital físico,y que las mejoras en la salud y la educación (incre-mento del capital humano) revestían por lo me-nos igual importancia que esas inversiones físicas.

4 POBREZA EN COSTA RICA

1. Si bien la distribución pública de alimentos tiene unahistoria de varios miles de años, como ocurrió en elEgipto de los faraones y en la Roma y Grecia antiguas;aunque en estas últimas se limitaba a los períodos decrisis, (Banco Mundial, 1990, p. 103), las políticas repre-sentativas de esfuerzos institucionales ejecutadas conpermanencia y mayor cobertura horizontal y vertical yrealizadas en mayor cantidad de países son relativa-mente recientes.

En la década de los ochenta se produce un nuevocambio de enfoque y énfasis: se hizo hincapié enmejorar la gestión económica y en el desenvolvi-miento del mercado. Mientras que en los añosnoventa pasaron a primer plano la importancia deun buen gobierno, del desarrollo institucional y delos problemas de la vulnerabilidad en términostanto locales como nacionales. En los años másrecientes, se colocan en la agenda de los puntossupuestamente claves que se han de considerarcuestiones como (Banco Mundial, 2001, pp. 7-89):

• OPORTUNIDAD. Se reconoce la importancia delcrecimiento económico global como factorque contribuye a crear más y nuevas oportuni-dades, pero a la vez, también se reconoce quetales oportunidades no van a estar al alcancede todos, especialmente por carencias de ni-veles de capital humano acordes con los re-querimientos que demanda las condicionesprevalecientes en el mundo productivo dehoy. Por consiguiente, que poner las oportu-nidades al alcance de aquellos cuyo capitalhumano es insuficiente debe ser una tareasignificativa de la política que vela por atenuarla pobreza.

• POTENCIAMIENTO. Se reconoce que el acceso alas oportunidades mencionadas –especial-mente aquellas del mercado y de serviciosbrindados por el sector público– dependen engran medida de instituciones estatales y socia-les, las cuales deberían llegar hasta los grupospobres. Pero también se reconoce la existen-cia de una compleja interacción de los proce-sos políticos, sociales e institucionales que enla práctica –con frecuencia– le restan eficacia alos resultados de los programas diseñados pa-ra mejorar las oportunidades de tales grupos.Por tanto, se destaca la necesidad de medidasque atenúen estos efectos negativos, exigien-do que estos programas sean explícitos en in-corporar la participación proactiva y vigilantede los pobres y que haya rendición de cuentas

en forma más clara y útil en términos de los fi-nes perseguidos.

• SEGURIDAD. Al respecto se considera algo másque la pobreza presente que afecta a los po-bres en cierto momento: se considera que porsu misma condición los pobres son más vul-nerables a las situaciones de inseguridad quelos personas de los grupos no pobres; que lospobres están más expuestos a las consecuen-cias de las crisis económicas, los desastres na-turales, las enfermedades, la discapacidad y laviolencia que las personas de los grupos nopobres. De aquí la necesidad de que los pro-gramas de lucha contra la pobreza proveanmedidas tendientes a reducir tales riesgos y aldiseño de una gestión eficaz y oportuna diri-gida a atenuar los efectos de dichos riesgos enel caso de que ocurran.

2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

De regreso al tema de la pobreza y el crecimiento,cabe señalar otras relaciones de este con aquella.Porque se ha escrito y debatido mucho sobre estaesperada relación, y aunque este no es el temacentral de este estudio, vale unos comentarios alrespecto.2

El crecimiento económico podría esperarse quereduzca la pobreza dependiendo al menos de doscaracterísticas del comportamiento del crecimien-to: la magnitud del crecimiento y la forma en queel crecimiento se distribuye, o sea, de la forma enque se da la distribución del ingreso (Fields, 2001,pp. 100-102).

5Conceptos de pobreza y métodos para medirla

2. Los autores esperan realizar un estudio sobre este tópi-co próximamente, aprovechando la valiosa informaciónempírica que sobre la distribución del ingreso en CostaRica en 2004 presentará el Instituto Nacional de Esta-dística y Censos (INEC) a inicios de 2006.

Un estudio de Squire (1993) citado por Fields,mostró que por cada uno por ciento de crecimien-to de la economía, el porcentaje de pobres cae, enpromedio, 0,24 puntos porcentuales. Similarmen-te, Ravallion y Chen (1997) encontraron que con-forme sea mayor la tasa de cambio en el consumopromedio o en el ingreso promedio de un país,mayor es la reducción en el porcentaje de pobresde ese país. Asimismo, cita Fields, Romer y Gu-gerty (1997) encontraron en las experiencias decrecimiento de 26 países en desarrollo, que el in-greso del 20 por ciento más pobre creció a un rit-mo igual a 0,92 por ciento de la tasa de crecimien-to del Producto Interno Bruto (PIB); mientras queel ingreso del 40 por ciento más pobre creció a unatasa esencialmente idéntica a la del PIB. Esto es,en todos estos estudios un mayor crecimiento haresultado en una mayor reducción de la pobreza.3

Por otra parte, la información empírica parececonfirmar que cuando el crecimiento económicose acompaña de una reducción en la desigualdad,la pobreza se reduce en mayor grado que cuandola desigualdad no merma. En efecto, Ravallion ySquire (1998) encontraron que la reducción en elporcentaje de pobres responde con más elastici-dad a los cambios en el índice del coeficiente deGini que a los cambios en el ingreso medio, resul-tados obtenidos mediante análisis de regresiónmúltiple. Asimismo, cita Fields, Bruno, Ravallion ySquire encontraron que la información empíricamuestra que los cambios en la reducción de la po-breza están correlacionados tanto con el creci-miento y los cambios en la desigualdad. Así, si ladesigualdad en la distribución se mantiene igual,a mayor crecimiento del ingreso mayor la reduc-ción en la pobreza. O bien, para cualquier tasa de

crecimiento dada, a mayor desigualdad en la dis-tribución menor la reducción en la pobreza.

El crecimiento … ¿y lo demás?

Aunque es común aceptar que el crecimiento delproducto, el crecimiento del ingreso y el compor-tamiento de la desigualdad en la distribución delingreso se relacionan con la pobreza, al plantearla pregunta sobre si el crecimiento es o no másimportante que la organización social e institu-cional, el gasto social y la participación ciudadanaen la reducción de la pobreza, las respuestas quese dan en estudios, libros, conferencias y foros in-ternacionales dedicados al tema, son respuestasdivergentes.

Al respecto Morley (2000, pp. 37-84) indica que lamayoría de los estudios empíricos en que se sus-tentan las conclusiones de unos y otros, presentanen su mayoría debilidades que limitan la validezde las conclusiones de carácter general. Entre laslimitaciones menciona:

• El proceso de crecimiento es específico comorespuesta a experiencias y condiciones de ca-da país.

• En su mayoría los estudios se basan en datostransversales, lo cual impide captar la relaciónespecífica entre el crecimiento y las condicio-nes que se dieron en cada caso.

• Los datos –por muy variadas razones– son de-ficientes.4 Más aún, en muchos casos los au-


3. Similarmente, Morley (2000, pp. 175-179) y CEPAL(2001, pp. 56-59) consideran que “la pobreza se redujonotoriamente en los años noventa”en América Latina,y que la reducción se dio por dos razones principales:un crecimiento más rápido y más estable.

4. Entre otros autores que le han prestado atención a lacalidad de los datos, cabe citar a Deininger y Squire,1997, Crecimiento económico y desigualdad en el in-greso: reexamen de los vínculos. En relación con la ca-lidad de la información ingreso de los hogares en lospaíses de América Latina, véase Fernando Medina,2001, La pobreza en América Latina: desafío para elnuevo milenio.

tores no profundizan en el análisis de las po-sibles consecuencias derivadas de esas limita-ciones.

• Conforme la globalización se ha profundiza-do, algunas variables exógenas alcanzan ma-yor peso en la explicación.

No se incorpora en el análisis si la mayor o menorhomogeneidad dentro de cada país tiene o no unpeso significativo en la explicación

Esta lista pone en evidencia que las formas o mo-delos de crecimiento, los cambios en la distribu-ción del ingreso y en las oportunidades, así comolas variaciones en el porcentaje de pobres son re-flejo de una compleja interacción entre un conjun-to de factores donde destacan las políticas, la or-ganización y el funcionamiento institucional, laintegración económica y social y las herencias–buenas y malas– que han contribuido a moldearel presente de cada país. Agréguese a esto las de-ficiencias que se dan en la calidad de la informa-ción utilizada para analizar el fenómeno, y se con-vendrá, posiblemente con poca dificultad, en cuandifícil es llegar a una conclusión compartida entrelos estudiosos de estos temas.5

3. CONCEPTOS DE POBREZA

El concepto de pobreza se afecta, de una u otramanera, por ser multifacética y sujeta a muy varia-das interpretaciones no exentas de juicios de va-lor, por lo que se justifica repasar estas dos carac-terísticas antes de introducir los conceptos depobreza.

Las múltiples caras de la pobreza

La pobreza presenta múltiples caras que hacenimposible una caracterización única y precisa, tan-to conceptualmente, como empíricamente cuandose desea medir su magnitud y evolución. Bajo unadefinición muy repetida de pobreza como una si-tuación donde los hogares no logran un determi-nado nivel de vida, cabe preguntarse cuál es esenivel de vida que separa a los pobres de los no po-bres. La respuesta a esta pregunta ha sido muyvariada, dependiendo de los conceptos, criterios,valores y propósitos que, de un modo u otro, hanguiado a los autores de esas respuestas; o bienporque en referencia a este fenómeno es más rea-lista considerar “formas o tipos de pobreza”que a“la pobreza”, como si se tratara de un fenómenode características objetivas, únicas y además inva-riantes en tiempo y espacio. De manera que, deconformidad a esta visión supuestamente realistay objetiva, no hay “pobreza”sino “formas y tipos depobreza”. En fin, para reafirmar el punto, esasdistintas formas de pobreza han sido conceptuali-zadas y medidas bajo criterios incluso muy distin-tos, que varían desde los juicios de valor (Ors-hansky, autoridad reconocida, que tuvoimportante papel en la definición de las líneas depobreza que se aplican en Estados Unidos, va másallá: “la pobreza como la belleza, está en el ojo dequien la percibe) hasta los que pretenciosamentese presentan como definiciones más científicos(valga decir, menos dependientes de criterios su-jetivos, ideológicos, o basados en fines marcada-mente pragmáticos).

La pobreza, por consiguiente, no solo muestra unagran variedad de caras como reflejo de situacionesy condiciones específicas distintas, en el tiempo yespacio, de las poblaciones consideradas, sino,además, es un fenómeno muy complejo en cuan-to a sus relaciones de causalidad. Todo lo cual di-ficulta su conceptualización y hace mucho más di-fícil su análisis y el diseño de las políticas paraenfrentarla.


5. Nota de los editores: El estudio de Humberto López,“Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabe-mos (y de lo que no)”, presentado en el capítulo si-guiente, amplia significativamente el panorama sobreeste tópico.

Pobreza según quién y cuándo

Primero fue la necesidad de alimentación y abri-go, tal vez la más básica de todas; vino la necesi-dad de pellizcar algo de libertad para llevarla a al-gunos cuantos; se consideró necesario que laspersonas supieran leer y escribir; luego la necesi-dad de más libertad y derechos, así como la nece-sidad de acabar con las tiranías y desarrollar lossistemas democráticos. Por esta última necesidadse dio hace poco –¿cuántos años han transcurridodesde 1789, después de miles de años de caren-cias?– una histórica revolución por importantesnecesidades de carácter no material.

Hoy, los nórdicos y en general los pueblos euro-peos no plantean como prioritarias las necesida-des de alimento y abrigo, como si ocurre aún en-tre muchos pueblos de América Latina y África,por ejemplo. Por tanto, como se menciono, la vi-sión de pobreza, en tiempo y espacio, varía deacuerdo con las condiciones predominantes encada situación. Luego, si se acepta esta proposi-ción, cabría considerar en que grado el concepto,la definición, la medición y hasta la evaluación delos logros alcanzados en la lucha contra la pobre-za deben ser planteados conforme las característi-cas fundamentales de cada visión.

Por razones como las expuestas, en The Three No-tes on the Concept of Poverty (1978), Sen plantea-ba, ante esta diversidad de situaciones: que “elprimer requisito para conceptualizar la pobreza estener un criterio que permita definir quién debeestar en el centro de nuestro interés”. Se deberánestablecer criterios para determinar quiénes sonpobres y quiénes no. “Pero –agregaba– esto llevaa otra pregunta: ¿el concepto de pobreza debe re-lacionarse con los intereses: 1) de solo los pobres;2) de solo los que no son pobres, o 3) tanto deunos como de otros?”

Limitarse a la primera pregunta, decía Sen, esapartarse de una normativa de solidaridad huma-

na y por ende del principio de preocuparse deotros. De seguirse la segunda, se vería a los pobrescomo elementos pasivos en vez de cómo actoresactivos e importantes en la búsqueda de una solu-ción al problema de la pobreza. Actuar conformea la tercera parece lo más adecuado porque se abrea respuestas que combinen el comportamiento so-lidario de parte de la sociedad con la participaciónactiva del los mismos pobres. Además, indicabaSen, si la penuria de los pobres afecta el bienestarde los ricos y en general de los no pobres, tambiéncabría preguntarse si tales efectos no deberían in-corporarse explícitamente como temas en la con-ceptualización de la pobreza.

Tres conceptos de pobreza

Han sido factores como los recién mencionadoslos que han contribuido al desarrollo de tres con-cepciones alternativas de pobreza: subsistencia, ne-cesidades básicas y privación relativa, (Townsend,1993). Cada una de ellas está ligada a criterios dis-tintos, acorde con la observación de Sen (1981) enel sentido de que el primer requisito para concep-tualizar la pobreza –y distinguir a los pobres de losno pobres– es tener un criterio que permita definirquiénes deben estar en el centro de interés delanálisis. Los tres criterios que fundamentan estasconcepciones le dan nombre a cada una de ellas.

Conviene adelantar que los conceptos de subsis-tencia y necesidades básicas responden a criteriosde pobreza absoluta, mientras que la privación re-lativa corresponde a un criterio relativo, valga la re-dundancia. Por otra parte,“cabe argüir que la de-sigualdad (en la distribución del ingreso) esfundamentalmente un problema distinto al de lapobreza”(Sen, 1992, p. 313), y por tanto que no de-be incluirse dentro de los conceptos de pobreza.Estos puntos serán comentados posteriormente.


Pobreza según el concepto de subsistencia

El criterio de subsistencia o de enfoque biológicopara conceptualizar la pobreza tiene su aparicióncon el clásico estudio de Seebohn Rowntree sobreel problema de la pobreza en York en 1889, al fijarcomo umbral los niveles mínimos necesarios –enalimentación, vestido y alojamiento– para mante-ner al grupo familiar en un “estado de simpleeficacia física (énfasis agregado), o sea, funda-mentado en las necesidades biológicas básicaspara vivir.

Para calcular los requisitos mínimos de nutrientes–proteínas y calorías– necesarios para ayudar aobtener dicha eficacia física, Rowntree empleo es-timaciones del experto estadounidense en nutri-ción Atwater, determinando los elementos nutriti-vos necesarios a un costo mínimo. Al gasto enalimentos le sumó el costo mínimo para vestido,combustible y gastos diversos. De este modo de-finió niveles precisos de ingreso, de tamaño dis-tinto según el número de miembros de las fami-lias, los cuales de ser destinados a ciertos bienes,podrían proporcionar los niveles mínimos necesa-rios –en alimentación, vestuario y alojamiento–para mantener al grupo familiar en un estado de“simple eficacia física”, conforme ya se indicó.6

Las familias con un ingreso inferior al preestable-cido eran calificadas como pobres. Rowntree rei-teró el estudio en York en 1936 y 1950, incorporan-do algunas modificaciones menores.7

Tómese en cuenta que antes de este estudio lasnecesidades de los pobres en Inglaterra, se habíanmedido en términos de cantidades de pan o hari-

na, o su equivalente en efectivo, y en algunas pa-rroquias las compensaciones para incluir otros sa-tisfactores básicos se habían vuelto una prácticacomún, pero sin base expresa en consideracionestécnicas de nutrición ni en parámetros específicosde referencia (Townsend, 1993). Ahora, con la co-laboración de los nutricionistas, se estableció queuna familia vivía en la pobreza cuando su ingresono era “suficiente para cubrir los satisfactores bá-sicos mínimos para mantener la eficiencia física”,como en el estudio de Rowntree. Asimismo, seconsideraba que una familia era pobre si su ingre-so menos el alquiler caía por debajo de la línea depobreza. Aunque se incluía una parte del ingresopara ropa, combustible y algunos otros artículos,esta parte era muy pequeña, y los alimentos repre-sentaban la porción más importante de la subsis-tencia (Townsend, 1993). No sorprende, escribióal respecto Sen (1981, p. 51) que esta concepciónde la pobreza –la primera en formalizarse– estébasada en criterios biológicos relacionados con losrequerimientos de la supervivencia o la eficienciaen el trabajo, ya que el hambre es, claramente, elaspecto más notorio de la pobreza.

Estos planteamientos formulados por Rowntree yotros en los últimos años del siglo XIX y los prime-ros decenios del siglo XX dejaron una gran influen-cia. Incluso hoy día, en Estados Unidos y en Amé-rica Latina, este concepto biológico sigue siendoeje de las mediciones de pobreza. En Estados Uni-dos la conceptualización de la pobreza en que fun-damenta la medición y análisis por parte del U.S.Bureau Census, se basa en una propuesta de Ors-hansky, que sigue de cerca la de Rowntree. Se par-te de un cálculo del costo de una canasta de ali-mentos mínima que cumpla con consideracionesde normas de nutrición y las pautas de consumode la población. Con base en los estudios de lospresupuestos de gastos de las familias, Orshanskyestimó la proporción del ingreso gastado en ali-mentos por familias de diferentes tamaños y mul-tiplicó el costo de la dieta por el recíproco de esaproporción, para estimar el ingreso total requerido


6. Estos diferentes niveles de ingreso –o líneas de pobre-za en el lenguaje actual– incluso Rowntree los conside-ró en concordancia con distintos grados de esfuerzo enel trabajo, como apuntan Sen y Foster (2003).

7. Dudley Jackson, 1974, Análisis Económico de la Pobreza,Macmillan-Vives, Barcelona; y Alberto Minujin, 1991,¿Quiénes son Pobres Pobres en el Gran Buenos Aires.Comercio Exterior, vol. 42, número 5, abril de 1992.

para adquirir los bienes, incluyendo los alimentos,en las cantidades que permitieran la satisfacciónde las necesidades mínimas previstas.8

Este concepto de pobreza biológico o de subsis-tencia es el que aplican en las mediciones y estu-dios anuales, instituciones como la Comisión Eco-nómica para América Latina y el Caribe (CEPAL)y el Instituto Nacional de Estadística y Censos deCosta Rica, con las particularidades que se expli-can en CEPAL (1990) e INEC (1998).9

Pobreza según el concepto de necesidades básicas

Transcurrieron varias décadas desde los primerosestudios de Rowntree, basados en el concepto desubsistencia o necesidades biológicas, antes deque tomara fuerza una nueva concepción sobre lapobreza. Esta incorpora la visión de que se ha detomar en cuenta que las necesidades básicas sonmás que las de carácter biológico y, asimismo, lasposibilidades que ofrece el entorno para satisfacerlas necesidades básicas de la familia, en particularen aspectos como servicios de educación, salud,transporte e infraestructura en general, en vez desolo aquellas cuya satisfacción depende principal-mente de los alcances del ingreso familiar (o de laspersonas). Además, plantea no solo si la familiadispone o no del ingreso requerido para adquirirlos bienes y servicios, sino si realmente dispuso de

los bienes y efectivamente las satisfizo. Asimismo,se incluye la idea, entre otras, de que familias conniveles de ingreso similares pueden encontrarseen condiciones de bienestar diferentes si unas tie-nen acceso a servicios públicos tales como salud,educación, transporte y otras no.

El nuevo concepto en parte fue resultado de las li-mitaciones que algunos le atribuyeron al de sub-sistencia. Algunos autores señalan entre las críti-cas principales a este enfoque, que las necesidadeshumanas se interpretan como si fueran solo nece-sidades físicas –es decir, necesidades de comida,techo y ropa– y no también como necesidades so-ciales. “Las personas no son tan sólo organismosbiológicos que requieren la mera restitución de susfuentes de energía, sino seres sociales que debendesempeñar los papeles que la sociedad les exigecomo trabajadores, ciudadanos, padres, compañe-ros, vecinos y amigos. Las personas no son sólolos consumidores de bienes tangibles, sino los pro-ductores de esos bienes y participantes activos enrelaciones sociales complejas. Dependen de insta-laciones y servicios públicos que son producto deun esfuerzo colectivo”(Townsend, 1993).

De esta manera en el decenio de los setenta seaceptó una segunda conceptualización de la po-breza: la de las necesidades básicas insatisfechas,que incluye dos elementos a destacar:

Primero, abarca los requerimientos mínimosde consumo privado de una familia: alimenta-ción, techo y vestido adecuados, así como cier-to mobiliario y equipo doméstico. Segundo,además incluye servicios esenciales provistospor y para la comunidad, como agua potable,servicios sanitarios, transporte público, servi-cios de atención a la salud, educación e insta-laciones y centros culturales.10


8. U.S. Census Bureau, Poverty in the United States 1998.U.S. Government Printing Office, Washington D.C.,1999, Apéndice A 1; Betson, Citro y Michael, Recent De-velopment for Poverty Measurement in U.S. OfficialStatistics. Journal of Official Statistics, vol. 16, Nª 2,2000, pp. 87-111.

9. Comisión Económica para América Latina, Magnitudde la Pobreza en América Latina en los años Ochenta,Santiago de Chile, 1990. Instituto Nacional de Estadís-tica y Censos, Medición de la Pobreza. Metodología yResultados. San José, Costa Rica, 1998.

10. Según cita de Townsend: Oficina Internacional del Tra-bajo, Employment Growth and Basic Needs: A oneWorld Problem. Informe del Director Genreal de laOIT, Guinebra 1976.

Cabe recalcar –en aras de profundizar sobre las di-ferencias entre los dos conceptos– que en este ca-so no sólo se incluyen las necesidades personalesy familiares para la supervivencia y la eficiencia fí-sica –como en el caso del concepto biológico o desubsistencia– sino que se agregan servicios míni-mos para satisfacer necesidades de educación, sa-lud, alumbrado, y otras, generalmente provistoscomunal o socialmente y que requieren las comu-nidades como un todo. Además, que al aplicarloempíricamente, no se determina si el ingreso es ono suficiente para adquirir los medios que permi-tan satisfacer las necesidades consideradas bási-cas, sino que en vez de indagar o investigar lacuantía de los ingresos recibidos por las familias,se investiga si ellas satisficieron o no efectivamen-te cada una de las necesidades básicas conforme aniveles de consumo mínimos preestablecidos, se-gún alguna norma, para cada una de ellas.

Los criterios de subsistencia y de necesidades bá-sicas insatisfechas no fueron suficientes y se desa-rrollo otro concepto: el de pobreza como privaciónrelativa.

Pobreza según el concepto de privación relativa

Este concepto se basa en la idea de que el modoen que las personas y las familias perciben su es-tado de pobreza depende de su posición en la so-ciedad respecto a los demás (Coundouel, 2002).Townsend agrega algo más: se trata de tomar enconsideración la dinámica de los cambios queocurren en una sociedad, incluso en períodos cor-tos. Dice al respecto: la pobreza depende de lascondiciones generales de riqueza predominantesen la sociedad y como tales condiciones de rique-za general no se mantienen constantes, la pobre-za debe conceptualizarse tomando en considera-

ción esos cambios.11 Específicamente, según resu-me Townsend:

Cuanto más se restringe el concepto de po-breza a un ingreso insuficiente para cubrir losbienes y servicios individuales de primeranecesidad, e incluso a los bienes colectivos y aservicios públicos, más fácil resulta argumen-tar que para superar el fenómeno lo único quese requiere es un crecimiento nacional de lariqueza material. En contraste, cuanto más seextiende el concepto a un ingreso insuficientepara cubrir, además, necesidades socialesbásicas, como la salud, el bienestar, el cum-plimiento de obligaciones dentro de la familia,la ciudadanía y el trabajo, y la participacióncomunitaria, más se vuelve necesario el reco-nocimiento de la necesidad de desarrollar unacombinación compleja de crecimiento, redis-tribución, reorganización de comercio y deotras relaciones institucionales, así como deintegrar nuevas asociaciones sociales conlas tradicionales. (Townsend, 1993; énfasisagregado).

No se trata –agrega Townsend– simplemente deun cambio hacia un conjunto más vasto de indica-dores de la privación material y social, demostra-ble u objetiva, y de sus vínculos con el ingreso, si-no también hacia una relación cambiante entre laprivación y el ingreso en el curso del tiempo y a tra-vés de las comunidades que ocupan diferentes te-rritorios.

En otras palabras, el concepto de pobreza relativapresta particular atención a que un individuo pue-de ser más o menos pobre según cuanto tengan losdemás. Como lo que tengan unos y otros varíaconforme el ingreso medio de un país va crecien-do, la pobreza se ve como una privación relativa enel sentido de que ella está relacionada con la dis-


11. En palabras de Atkinson: la pobreza se ha de concep-tualizar en relación con los niveles de vida contempo-ráneos y las convenciones sociales de cada sociedad (A.B. Atkinson, 1981).

ponibilidad de bienes y la modificación que vaocurriendo en las pautas de consumo, o sea, en laforma en que van evolucionando las necesidades.Entonces la pobreza se ve como una privación re-lativa ligada a las variantes del ingreso medio.

Sen (1984) argumenta con razones similares: queel concepto de pobreza relativa surge con el fin detener una visión de la pobreza que tome en cuen-ta las nuevas necesidades de las familias y perso-nas conforme transcurre el tiempo.

4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIÓN DE POBREZA:LAS LÍNEAS DE POBREZA

El concepto de pobreza puede ser uno u otro.Ahora bien, para distinguir a los pobres de los nopobres, ¿cuál es el umbral o línea divisoria quepermite distinguir operacional o empíricamenteentre unos y otros, en una sociedad? Para realizareste proceso los investigadores se ven en la nece-sidad de especificar parámetros o criterios, o líneasde pobreza, como se les conoce en la jerga, con ba-se en los cuales poder hacer la distinción en cues-tión. Estas son ni más ni menos puntos de corteque en las investigaciones empíricas permiten dis-tinguir a los pobres de los no pobres. Tales límitespueden estar expresados en términos monetarios(por ejemplo, el monto de ingreso mínimo reque-rido para tener acceso a los bienes de consumoque satisfagan las necesidades básicas para nocaer en pobreza); o no monetarias (por ejemplo, elnivel mínimo de educación requerido para satisfa-cer la necesidad de educación).

Línea de pobreza según el concepto de subsistencia

Para resolver quienes son pobres y quiénes no se-gún el concepto de subsistencia, se determina

cuanto ingreso se requiere para que una persona ouna familia, según sea el caso, pueda adquirir losbienes y servicios que le permitan satisfacer las ne-cesidades básicas por unidad de tiempo, corriente-mente el mes. Quienes reciban un ingreso men-sual inferior a ese monto son calificados pobres.

Feres (2001) explica como se determina el costo delos bienes requeridos de la siguiente manera:

Asumamos, simplificadamente, que la canastaestá compuesta por dos grupos de bienes:“bienes de alimentación” y “otros bienes”.Respecto de los primeros, la idea es conformaruna canasta que satisfaga las necesidades bá-sicas de nutrición. Dado que existen muchascombinaciones de alimentos que aportan elmismo contenido nutricional, se debe decidirla forma en que la canasta será elegida. Unaposible solución es calcular aquella canastaque minimice el costo de los nutrientes, a losprecios vigentes. Ese ejercicio generará unaeconómica combinación de alimentos, peromuy probablemente no será compatible conlos gustos prevalecientes de la población. Porende, una canasta puramente normativa, queno guarde relación con el patrón de consumoobservado, no parece pertinente para la cons-trucción de la línea de pobreza. De allí que de-biera buscarse una canasta que, a la vez queminimice el costo de los nutrientes, impongarestricciones que permitan guardar coherenciacon el patrón de alimentación observado (en lapoblación objeto de estudio).

Por su parte, para la construcción de la canas-ta básica de “otros bienes”se presentan dos al-ternativas. Una consiste en proceder de ma-nera similar a la de los alimentos, e identificarexpresamente los requerimientos mínimos decada necesidad, como vivienda, vestuario,educación, transporte, etc. Sin embargo, esclaro que la fijación de un nivel mínimo paraestas necesidades no cuenta con una baseteórica equivalente a la de las necesidades nu-tricionales, por lo que llevaría a depender, enalto grado, de la opinión particular de quienesconstruyen la línea de pobreza.


Una segunda vía es no intentar especificar enestos casos los requerimientos mínimos, sinosimplemente utilizar la proporción observa-da de gasto en esos bienes dentro del gastototal de los hogares, en un grupo particularde la población. Así, la línea de pobreza seobtiene dividiendo el valor de la canasta bá-sica alimentaria por la proporción de gastoen alimentos. A esta opción se le suele lla-mar “método del multiplicador”o “método deOrshansky”.

De cualquier manera, pese a que este métodointenta brindar un sustento teórico objetivo ala construcción de la línea de pobreza, es in-dudable que de todas formas incorpora juiciosde valor subjetivos y elementos de relatividad.

Líneas de pobreza de necesidades básicas insatisfechas

Aunque las necesidades consideradas básicas atomar en consideración para determinar si una fa-milia enfrenta carencias básicas, depende de la in-formación disponible propia de cada país, existenciertas necesidades que usualmente se incluyenbajo el concepto de necesidades básicas insatisfe-chas, al menos en estudios realizados en AméricaLatina, incluida Costa Rica. Ellas son: a) acceso aalbergue digno, b) acceso a condiciones de higie-ne sanas, c) acceso a conocimiento básico, y d) ac-ceso a otros bienes y servicios.

El acceso a una vivienda adecuada –o sea que per-mita satisfacer las necesidades básicas para vivir yprotegerse del medio ambiente– se caracterizacon base en el grado de hacinamiento y la calidadde la vivienda (materiales de construcción utiliza-dos en piso, paredes y techo. Estas se vinculancon la necesidad de las personas de protegerse delmedio ambiente, así como con aspectos de priva-cidad e higiene.

La disponibilidad de servicios de higiene básicosse refiere al abastecimiento permanente de aguade buena calidad y en cantidad suficiente para sa-tisfacer las necesidades de alimentación e higieney se mide a partir de dos características, la potabi-lidad del agua y la forma en que ésta es suminis-trada a la vivienda. En el acceso a servicios sani-tarios se considera, por ejemplo, la disponibilidadde servicio higiénico y el acceso al sistema de eli-minación de aguas negras.

Se considera que los niños y jóvenes deben teneracceso a una educación básica mínima para quepuedan incorporarse adecuadamente a la vidaproductiva y social y en el futuro puedan enfren-tar mejor el problema de la pobreza.

El acceso a otros bienes y servicios no mide unanecesidad básica propiamente, sino que intentareflejar la probabilidad que tiene el hogar de obte-ner recursos suficientes y su capacidad de consu-mo. Este indicador, generalmente, toma en cuen-ta, por una parte, el nivel educacional del jefe delhogar, como una aproximación a los recursos queéste puede generar, y considera adicionalmente elnúmero de personas que dependen de quienesaportan recursos, para dar cuenta así de las nece-sidades a cubrir con el ingreso.

Una vez elegidas cuales son las necesidades bási-cas que serán consideradas, se requieren los um-brales de privación o las líneas que definen si, res-pecto a cada necesidad se da o no una carenciacrítica en cada hogar sujeto a la evaluación. Elumbral elegido para cada necesidad debe corres-ponder a la mínima satisfacción posible de nece-sidades que sea compatible con una participaciónadecuada en la sociedad. Como resultado de laevaluación las familias que satisfagan todas lasnecesidades de antemano establecidas, son califi-cadas no pobres y las restantes como pobres. En-tre estas, unas no satisfacen una necesidad; otrasno satisfacen dos y las que se encuentran en con-diciones menos satisfactorias no satisfacen tres o


cuatro necesidades, que impide llegar a una cifraglobal de pobreza exenta de profundas dificulta-des de interpretación.

Líneas de pobreza bajo el concepto de pobreza relativa

Las líneas de pobreza a aplicar bajo el conceptode pobreza relativa se definen en relación con ladistribución global del ingreso o del consumo delpaís. Por ejemplo, puede fijarse la línea de pobre-za relativa en 40 por cientodel ingreso o del con-sumo medio del país objeto de estudio (Fields,2001, pp. 6 y 91-94; Coundouel, 2002, p. 8), en cu-yo caso, quienes dispongan de un ingreso inferiora 40 por ciento del ingreso medio serán califica-dos como pobres; por tanto, el nivel monetarioque distingue a los pobres de los no pobres fluc-tuará conforme varíe el monto del ingreso mediodel país.

Líneas de pobreza absolutas y relativas

En este campo se cae en un tema también muydebatido y donde todavía se da un alto grado deoscuridad e imprecisión. Con frecuencia se usanlos términos “absoluto”y “relativo”para calificar laslíneas de pobreza, y no siempre se precisan sussignificados.

Una línea de pobreza absoluta está fija, sea que seuse el concepto de subsistencia o de necesidadesbásicas insatisfechas; o sea que al aplicar una líneade pobreza absoluta los criterios, parámetros y va-lores se mantienen invariables conforme transcu-rre el tiempo (Duclos, 2001, p. 14). Así, por ejem-plo, conceptualmente, en la metodología aplicadapor el INEC el costo de la línea de pobreza corres-pondiente al año 1995 se mantiene constante, ypor ello solo se actualiza su costo por efectos de lainflación, pero el contenido de la canasta (lista de

bienes y cantidad de cada uno) se mantiene igualde un año a otro.

Feres y Mancero (2001) consideran que la diferen-cia entre línea absoluta y línea relativa no implicadefiniciones distintas de pobreza, sino más bieninterpretaciones de la manera en la que se formany modifican socialmente las necesidades. Mien-tras el primer enfoque sostiene que las necesida-des de una persona –o al menos una parte deellas– es independiente del nivel de ingreso o rique-za de las demás, y no satisfacerlas revelaría unacondición de pobreza en cualquier contexto deingreso o riqueza. El segundo plantea que las ne-cesidades que reflejan una situación de pobrezasurgen a partir de la comparación con los de-más, y por lo tanto la condición de pobreza de-pende del nivel general de riqueza predominanteen la sociedad (énfasis agregado).

Además, este enfoque basado en líneas de pobre-za relativas considera que las personas tienden apercibir su propio bienestar o posible situación depobreza en función del bienestar de los demás.En consecuencia el umbral de pobreza no ha deser constante en el tiempo, sino por el contrario,cambiante, para que tome en cuenta las necesida-des que surgen con los nuevos servicios y las nue-vas actividades de participación en la sociedad.

Caben varios comentarios al respecto:

• Para Fields (2001, pp. 73-769), uno de los po-cos autores que con toda claridad explica quese entiende por pobreza absoluta, indica: a lolargo del tiempo la línea de pobreza requiereser ajustada para tomar en cuenta los cambiosen el costo de la canasta de bienes y serviciosque satisfacen las necesidades básicas. Cuan-do esta línea es ajustada por inflación y única-mente por inflación la línea se define comoabsoluta. Luego agrega que la línea no debeser ajustada por el crecimiento económicoporque dejaría de ser absoluta.


• Si las líneas aplicadas al estudio de la pobrezacambian de un año a otro, para incorporar va-riantes en las necesidades, entonces cabríapreguntarse cómo se sabe si hubo o no pro-greso en reducir la pobreza en un país, puestoque el patrón de referencia estaría cambiandoa lo largo del tiempo.

• La situación recién descrita pareciera implicarla conveniencia de disponer de al menos dosmedidas de pobreza: una absoluta, diseñadacon la intención de valorar si se progresó o noen la lucha por abatir la pobreza prevalecien-te; y otra basada en una línea de pobreza rela-tiva, con el propósito de incorporar en el aná-lisis de la situación de un país en particular, lasvariaciones socioeconómicas que hayan ocu-rrido y que afectan las condiciones de pobrezade la población.

Por otra parte, aplica un umbral absoluto de po-breza en términos de una norma absoluta quepuede aplicarse a todos los países en todos losmomentos, independientemente de la estructurasocial y del nivel de desarrollo, (por ejemplo dosdólares PPA por persona por día), parece un pro-cedimiento equívoco, justamente por referirse asituaciones que incluso pueden ser muy disímilesa lo largo del tiempo y el espacio.

Limitaciones al establecer las líneas de pobreza

Aparte de todo el debate que se da respecto a cuálpuede ser el concepto más apropiado para caracte-rizar la pobreza, se presentan importantes y varia-das dificultades al aplicar en la práctica las líneasde pobreza. Estas limitaciones pueden tener re-percusiones significativas en la determinación decuántos son los pobres, cuáles sus características yen cuáles estratos o grupos sociales o geográficosse localizan, lo cual a la vez afecta el diseño de laspolíticas y la evaluación de sus resultados.

La medición de las necesidades básicas de ali-mentos –de aplicarse el concepto biológico– esmás problemático de lo que comúnmente mu-chos científicos sociales y políticos creen. Lascantidades y la variedad de alimentos que la gen-te está dispuesta a adquirir depende de los pape-les sociales que las personas desempeñan, de lastradiciones o costumbres de alimentación y de losprecios relativos de los distintos alimentos. Enotras palabras, las pautas de alimentación obede-cen a fuerzas sociales propias de cada población yno solo a razones de ingreso más o ingreso me-nos. Además, como se indicó, cualquier cálculodel mínimo necesario para sobrevivir, trabajar oparticipar en la sociedad también exige algunaespecificación de la energía y la variedad de nu-trientes necesarios para la actividad humana quecada uno de estos diferentes niveles implica. Porestas razones, en cualquier sociedad determinarlos costos que entraña la satisfacción de las nece-sidades básicas de alimentos resulta una tarea su-mamente problemática, no exenta de decisionesarbitrarias y de imprecisiones de medición quepueden afectar significativamente los resultadosestadísticos finales.

La línea de pobreza a aplicar según el conceptobiológico también presenta otra limitación deriva-da de la necesidad estadística de actualizar el cos-to de la línea de pobreza conforme a las variacio-nes de los precios. La proporción del ingreso quelas familias gastan en alimentos varía: conformeel ingreso es mayor, las familias destinan un por-centaje menor de su ingreso al gasto en alimen-tos.12 Por otra parte, los precios de los distintosbienes aumentan en forma diferente, según losbienes de que se trate. Históricamente ha habidoocasiones –en los distintos países– en que los pre-cios de los alimentos crecieron en proporción su-perior al aumento de los precios de los bienes dis-tintos de los alimentos. Si la línea de pobreza ha


12. Fenómeno que responde a la llamada Ley de Engel.

de actualizarse, para que su costo incorpore las va-riaciones en los precios, sería un error aplicar unsolo índice de precios a todos los grupos, tanto deingresos menores (pobres) como de ingresos ma-yores, si los efectos inflacionarios los afectan demanera diferente. O sea, en palabras de Lustig(1996, p. 1234):

Para actualizar el costo de las líneas de pobre-za corrientemente se usa el índice de preciosal consumidor (se refiere al caso de México).No obstante esto puede causar sesgos, cuan-do, por ejemplo, el incremento de precios delos alimentos es muy diferente del resto de losbienes. De Alba y de la Torre encontraron quecuando se usaron los precios de compra ob-servados… para la actualización de la línea depobreza extrema (costo de la canasta de ali-mentos) de 1984 a 1989 (en lugar del IPC), seevitó una sobreestimación de 30% de la líneade pobreza.

Este problema ha sido objeto de debate y de polé-mica entre académicos e investigadores en dife-rentes momentos y países, como se ilustra con al-gunas citas al pie.13

Aunque posiblemente la mayoría de los comenta-rios críticos en el caso de la pobreza bajo el con-cepto biológico se han concentrado en la línea depobreza, lo cierto es que las mediciones del ingre-so también presentan serias limitaciones, aunqueprincipalmente como problemas de medición es-tadística y no por razones conceptuales. Son mu-chos los estudios que tratan este tema en relacióna países desarrollados y en desarrollo. Algunas de

estas deficiencias en las mediciones, se relacionancon los siguientes aspectos:14

• Exclusión de fuentes de ingreso, algunas par-ticularmente importantes para las familias demenores ingresos. En muchos casos práctica-mente solo se incluye el ingreso primario.

• Inexactitud, frecuentemente, en el cálculo delos ingresos reportados, por ignorancia de lapersona informante o porque no se desea su-ministrar la información.

• Inexactitud en las respuestas por deficienciasde distinto tipo en el proceso diseñado pararecopilar la información.

• Omisión de ingresos provenientes de transfe-rencias privadas y del sector público, en dine-ro y en especie, por olvido u otras razones.

La aplicación empírica del concepto de necesida-des básicas no satisfechas también enfrenta im-portantes dificultades al establecer criterios acep-tables para elegir cuáles son las necesidades quese deben incluir y los niveles mínimos de satisfac-ción en cada caso. Las necesidades de una pobla-ción no se pueden determinar en forma adecuadacon sólo referirse a las necesidades físicas de losindividuos y a los más obvios satisfactores físicoso servicios que una comunidad requiere. La des-cripción de necesidad depende de supuestos quedeben formularse acerca del desarrollo y el fun-cionamiento de las sociedades y, en particular, de


13. U.S. Bureau of Census. Consumer Income 1971, Cu-rrent Population Reports, U.S. Government PrintingOffice, Washington D.C., 1972; U.S. Census Bureau, Po-verty in the United States 1998. U.S. Government Prin-ting Office, Washington D.C., 1999, Apéndice A 1; A. B.Atkinson, La economía de la desigualdad, Barcelona,editorial Crítica, 1981; Samuel Morley, La distribucióndel ingreso en América Latina y el Caribe, Chile, Fondode Cultura Económica-Cepal, 2000.

14. Véase, para mayores detalles: Víctor Hugo Céspedes yRonulfo Jiménez, La pobreza en Costa Rica. Concepto,evolución, medición. San José, Academia de CentroAmérica, 1995; Grupo de Canberra. Informe final y re-comendaciones. Santiago de Chile, 2002; FernandoCortés, El cálculo de la pobreza en México. ComercioExterior, vol. 51, No. 10, octubre 2001; CEPAL, El cono-cimiento de la pobreza en América Latina. ComercioExterior, vol. 42, No. 4, abril 1992; Jeffrey C. Moore yLinda L. Stinson, Income Mearurement Error in Sur-veys: A Review. Journal of Oficial Statistics, vol. 16. No.4, 2000, pp. 331-361.

cómo los ingresos e intereses individuales se con-cilian con las decisiones, en gran parte de carácterpúblico, que afectan la existencia o no de serviciospúblicos en la comunidad de cada familia.

Adicionalmente, existe una importante limitaciónque va más allá de un problema de medición:cuando un hogar presenta carencia en alguna delas dimensiones, éste se considera con necesidadbásica insatisfecha. Por lo tanto, en estricto rigoreste método permite medir el número de hogaresque no ha satisfecho alguna necesidad básica, pe-ro no necesariamente mide la pobreza, porque noexiste una forma objetiva de relacionar el númerode necesidades básicas insatisfechas con la condi-ción de pobreza, lo que implica que la clasifica-ción final en pobres y no pobres resulta arbitraria(Feres, 2001).

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CRECIMIENTO PRO-POBRE: UNA REVISIÓN DE LO QUE SABEMOS

(Y DE LO QUE NO)*

J. HUMBERTO LÓPEZ**

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RESUMEN

Durante los últimos años el crecimiento que favo-rece a los pobres (pro-pobre) se ha convertido enun popular tema entre los profesionales del desa-rrollo. Esto a pesar del hecho de que en muchoscasos ni siquiera sabemos lo que otra gente en-tiende por crecimiento pro-pobres. ¿Será el creci-miento que procura la redistribución del ingreso omás bien el crecimiento que lleva a la reducción dela pobreza? Más importante aún, ¿qué sabemos(y qué no) sobre cómo lograrlo? Este ensayo serefiere a estas preguntas con base en una revisiónde la literatura existente. Para focalizar el debate,en este documento primero se examinan las dife-rentes definiciones utilizadas en la práctica. Lue-go, las contribuciones a la literatura del crecimien-to pro-pobre se dividen en tres diferentes grupos.En el primero, se consideran los documentos quehan explorado el rol relativo desempeñado por elcrecimiento y la desigualdad en la reducción de lapobreza. En el segundo, los trabajos que han he-

cho énfasis en la relación crecimiento-desigual-dad, poniendo especial atención a ambas direccio-nes de causalidad. El tercer grupo de documentosconsultados se relaciona menos con la mecánicade lo que a Bourguignon (2004) se refiere como eltriángulo pobreza-crecimiento-desigualdad y máscon las políticas que los países deberían procuraren una estrategia exitosa de reducción de pobreza.

INTRODUCCIÓN

Mientras que la reducción de la pobreza se haconvertido en la principal meta de los esfuerzosdel desarrollo (según lo evidencia la adopción delos planteamientos del documento de Estrategiade Reducción de la Pobreza –PRSP, sus siglas en

* El documento original (en inglés) fue elaborado por elautor para el Banco Mundial y corresponde a una ver-sión no oficial. Este documento sirvió de base a la pre-sentación del señor Carlos Sobrado, investigador delBanco Mundial, en la III Jornada Anual de la Academiade Centroamérica. La traducción la realizó el señor Al-varo Cedeño M.

** Este ensayo ha sido preparado en contexto con el pro-grama “Crecimiento pro-pobre”, patrocinado por elGrupo de Pobreza PREM del Banco Mundial. Agradez-co a L. Cord por los valiosos comentarios y a Meter Bo-cock por la excelente asistencia editorial. Las opinionesexpresadas en este documento son las del autor y nodeberían ser atribuidas al Banco Mundial, sus Directo-res Ejecutivos o los países que ellos representan. Direc-ción para recibir correspondencia: MSN MC4-415, ElBanco Mundial, 1818 H Street, Washington, DC,20433.Correo electrónico: [email protected]. 1+202-473-4909.

inglés– y de las Metas de Desarrollo del Milenio–MDG, sus siglas en inglés– por parte de la mayo-ría de agencias internacionales), ha habido uncontinuo y, aparentemente en ocasiones acalora-do debate acerca de los elementos que deberíanencontrarse en el centro de cualquier estrategiasensible de reducción de la pobreza. ¿Debería talestrategia tener un sesgo hacia el crecimiento omás bien concentrarse en apoderar a los pobrespara que se beneficien del crecimiento? ¿Afecta elcrecimiento a la desigualdad como regla general?¿Cómo afecta la desigualdad existente al impactodel crecimiento en la pobreza, y cómo afecta la de-sigualdad a la pobreza? Más importante aún,¿cuáles políticas deberían estar en el centro de laestrategia de reducción de la pobreza? Como in-dicador del creciente interés generado por estedebate, una ligera búsqueda en Yahoo del vínculo“crecimiento pro-pobre” genera alrededor de18.700 resultados, aumentando los cerca de12.000 a finales de 2003 y los cerca de 8.000 enmarzo de 2003.

Diversos factores podrían haber contribuido coneste interés. Primero, tener a la pobreza (en lugardel crecimiento) como meta principal del desarro-llo ha complicado las cosas. Solía ser el caso deque los creadores de políticas y los economistasgeneralmente ya estaban luchando para lograrcrecimiento. Ahora, los profesionales necesitanagregar una nueva preocupación, concretamente,quién se beneficia del crecimiento como una ma-nera de inferir su impacto total en la pobreza. Es-to a su vez requiere contar con la capacidad paradiscriminar entre los diferentes patrones poten-ciales de crecimiento asociados con las diferentesestrategias de reducción de la pobreza.

Una segunda razón posible es el renovado interéstanto en las implicaciones en distribución de lasreformas políticas como en los determinantes dedesigualdad. Pese a que la desigualdad y la pobre-za son fenómenos muy diferentes entre sí, tienenuna relación cercana. De hecho, dado un nivel de

ingreso medio, mayor desigualdad típicamenteimplicará niveles más altos de pobreza. También,dada una tasa de crecimiento del ingreso, mayordesigualdad típicamente implicará una tasa másbaja de reducción de la pobreza.

Una tercera razón posible podría ser la aparentedesconexión entre cómo los economistas en insti-tuciones multilaterales, al menos en el BancoMundial, conciben las políticas que aconsejan ycómo los líderes de opinión alrededor del mundoconciben aquellas mismas políticas. De acuerdocon la Encuesta Global (2002), los líderes de opi-nión están muy divididos entre aquellos que pien-san que las reformas recomendadas por el BancoMundial causan daño a los pobres y aquellos quepiensan que estas reformas tienen un impacto po-sitivo en la pobreza.1 También, según esa mismaencuesta, minorías de considerable tamaño de lí-deres de opinión alrededor del mundo creen quelas acciones del Banco han aumentado la brechaentre la gente rica y pobre en sus países.2

En todo caso, uno esperaría que ante tan populartema los profesionales del desarrollo utilizaran unadefinición común en el debate del crecimientopro-pobre. Lamentablemente, es posible encon-trar referencias al crecimiento pro-pobre hechaspor organizaciones tan diversas como la GTZ (Go-bierno Federal de Alemania para la Cooperación alDesarrollo) y el Vaticano, cada una de ellas defi-niendo el concepto en forma diferente, pero cadauna de ellas promocionándolo como un objetivoimportante (o principal) de las políticas públicas enpaíses de bajo ingreso. En este sentido, ¿puede unconcepto que “significa tantas cosas diferentes”brindar una guía útil para la política pública? Y, deser así, ¿cómo debería definirse y utilizarse?


1 . La Encuesta Global: Encuesta multinacional de líderesde opinión 2002, Cuadro 21.

2. La Encuesta Global: Encuesta multinacional de líderesde opinión 2002, Cuadro 19.

Este documento se refiere a asuntos que son cen-trales para el debate de políticas de hoy, con baseen una consulta de la literatura existente, especial-mente la que ha aparecido en los últimos cuatroaños. Para hacer énfasis en el debate empezamoscon una revisión de las principales definicionesque se utilizan actualmente por diferentes auto-res. Luego, para facilitar la comparación, dividi-mos las contribuciones existentes en tres grupos.Primero, consideramos documentos que han ex-plorado la contribución relativa de crecimiento deingreso y cambios en la distribución a cambios enla pobreza. El asunto es relevante porque aúncuando la pobreza responde a ambos factores, ob-tener conocimientos acerca de su importancia re-lativa podría ser útil tratando de alcanzar el balan-ce correcto entre intervenciones a favor de lospobres y a favor del crecimiento. Un segundogrupo de documentos se refieren a la relación cre-cimiento-desigualdad, algunos con énfasis en elimpacto potencial que el proceso de crecimientotiene en la desigualdad y otros destacando el efec-to potencial de la desigualdad en el crecimiento.Estos documentos se refieren extensamente a silos países tendrán que encarar ineludiblementeescoger entre reducir la desigualdad y mejorar eldesempeño del crecimiento, o si existe un círculovirtuoso en el cual el crecimiento conduce a unamenor desigualdad, con esta menor desigualdad asu vez conduciendo a un crecimiento más rápido.El tercer grupo de documentos considerado estámenos relacionado con la mecánica denominadapor Bourguignon (2004) como el triángulo pobre-za-crecimiento-desigualdad y más a las políticasque los países deberían procurar en una estrategiaexitosa de reducción de pobreza. Dado que los re-sultados de la pobreza dependerán de cómo unapolítica particular afectará el crecimiento y la desi-gualdad, valorar cuán adecuada sea una particularpolítica para una estrategia de reducción de la po-breza requerirá de conocimiento acerca de los vín-culos entre políticas y crecimiento, por un lado, yentre aquellas mismas políticas y la desigualdad

por el otro. La Figura 2.1 presenta estas potencia-les interrelaciones en un marco unificado.

El resto del documento está organizado de la si-guiente manera: en la sección 1 se investiga el de-bate sobre definiciones en cuanto al concepto decrecimiento pro-pobre. En la sección 2 se exami-na la contribución relativa del crecimiento y de loscambios en la desigualdad en la reducción de lapobreza. En la sección 3 se hace énfasis en la po-tencial inter-relación entre la desigualdad y el cre-cimiento, prestándole atención a ambas direccio-nes de causalidad posibles. En la sección 4 seconsidera el tema del crecimiento pro-pobre en elcontexto de las políticas que podrían ser imple-mentadas para alcanzarlo. Finalmente, la sección5 cierra con algunas conclusiones.

1. CRECIMIENTO PRO-POBRE. EL DEBATE SOBRE DEFINICIONES

El crecimiento pro-pobre ha sido ampliamentedefinido por una variedad de organizaciones in-ternacionales como el crecimiento que conduce areducciones significativas en la pobreza, segúnOECD (2001) y ONU (2000). Pero, ¿qué es unasignificativa reducción en la pobreza? ¿Cuántobeneficio deben obtener los pobres para que elcrecimiento se considere a favor de ellos? En el

21Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabemos (y de lo que no)

Figura 2.1

POLÍTICAS, CRECIMIENTO, CAMBIO EN LA DISTRIBUCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

intento de dar contenido analítico y operacional alconcepto han surgido dos grandes definiciones decrecimiento pro-pobre.

La primera definición básicamente requeriría quela parte del ingreso de la población pobre crezcaconforme a un patrón de crecimiento consideradocomo a favor de los pobres. La versión más sim-ple de esta definición se basa en un concepto re-lativo de desigualdad de White y Anderson (2000),el cual simplemente enunciaría que la tasa de cre-cimiento del ingreso de los pobres ha de ser ma-yor que la tasa de crecimiento promedio. Por en-de, la desigualdad (relativa) caería con elcrecimiento cada vez que el crecimiento sea a fa-vor de los pobres. Un criterio más radical, tam-bién propuesto por White y Anderson (2000), re-queriría que la parte de los pobres en elincremento del ingreso fuera al menos tan grandecomo su proporción en la población. Esta versiónes más difícil de alcanzar en la práctica, y requeri-ría que la desigualdad (absoluta) decrezca.3 Unatercera versión de esta definición es la propuestapor Kakwani y Pernia (2000), la cual está basadaen la comparación de los cambios en la pobrezadebido al mero crecimiento (o sea, manteniendola desigualdad constante) y los cambios en la po-breza que tomarían en cuenta los actuales cam-bios en la desigualdad. Los autores se refieren a larazón de estos dos elementos como el índice decrecimiento pro-pobre, y un resultado sería consi-derado favorable a los pobres cuando el índice seamayor que 1 (o sea, cuando cae la desigualdad).

Pese a que resulta intuitivamente atractiva, dichadefinición de crecimiento pro-pobre presenta al-gunas limitaciones, particularmente cuando seaplica en un contexto operacional. Primero, el

crecimiento pro-pobre según dicha definicióntendería a igualarse con la desigualdad que redu-ce el crecimiento. Sin embargo, al enfocarse tanfuertemente en la desigualdad, un paquete de po-líticas que tendiera a obtener un resultado quefuera consistente con esta definición podría llevara resultados sub-óptimos tanto para los hogarespobres como para los no pobres. Por ejemplo, unasociedad que intente alcanzar crecimiento pro-pobre según esta definición, podría favorecer unresultado caracterizado por el crecimiento del in-greso promedio de 2 por ciento en relación con uncrecimiento de 3 por ciento del ingreso de los ho-gares pobres, en vez de un resultado donde el cre-cimiento promedio fue de 6 por ciento, pero losingresos de los hogares pobres creció 4 por ciento.Mientras que en el primer caso el patrón de distri-bución de crecimiento favorece a los hogares po-bres, en el segundo estarían mejor tanto los hoga-res pobres como los no pobres. Segundo, estadefinición podría favorecer intervenciones del sec-tor público que reducen la desigualdad sin impor-tar su impacto en el crecimiento. Mientras que enprincipio las reducciones de desigualdad podríanser bienvenidas e incluso podrían convertirse enun objetivo de política, está claro que la no obser-vancia del impacto de tales acciones en el creci-miento podría ser de un uso operacional limitado.

La segunda definición de crecimiento pro-pobrees mucho menos estricta y hace énfasis solamen-te en el vínculo entre la pobreza y el crecimiento:el crecimiento es a favor de los pobres si reducela pobreza (Ravallion y Chen, 2003). Nótese queesta definición consideraría un caso de creci-miento como favorable si la pobreza baja sin im-portar los desarrollos en el frente de la desigual-dad. Por ende, el crecimiento sería a favor de lospobres excepto cuando el ingreso de estos estéestancado o decrezca conduciendo a un incre-mento en la pobreza (en términos de Kakwani yPernia, 2000, el índice de crecimiento sería a fa-vor de los pobres cuando el índice es mayor que0). Ravallion y Chen (2003) también proponen


3. Dadas dos variables al azar “x”y “y”, decimos que la de-sigualdad relativa decrece si x/y→1, mientras que deci-mos que la desigualdad absoluta decrece si x-y→0.Claramente la desigualdad absoluta implica desigual-dad relativa, pero no viceversa.

una medida de crecimiento pro-pobre (vinculadoen este caso al índice de Watt) que satisface va-rios axiomas deseables.

Claramente, podría argumentarse que esta defini-ción también tiene algunos problemas propios.Por ejemplo, un resultado caracterizado por uncrecimiento promedio de 6 por ciento con el in-greso de los pobres creciendo sólo 0,1 por cientosería considerado a favor de los pobres. Esto cla-ramente podría ser poco aceptable si uno toma enconsideración las potenciales implicaciones depolítica económica de tal resultado, especialmen-te en contextos de alta desigualdad. En la prácti-ca, sin embargo, esto no es un asunto de impor-tancia dado que, en general, los países queexperimentan altas tasas de crecimiento sostenidoa lo largo de un lapso, típicamente han reducido lapobreza dramáticamente.

En resumen, existen dos amplias definiciones decrecimiento pro-pobre y la principal distinciónentre ambas es que en una el tipo de crecimientose enfoca en los resultados de desigualdad (Whitey Anderson (2000), Kakwani y Pernia (2000)) y enla otra más bien en los resultados de la pobreza(Ravallion y Chen (2003)). Las siguientes dos sec-ciones discuten las diferentes vinculaciones que sedan al respecto.

2. EL VÍNCULO POBREZA-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD

Hay una relación que vincula los cambios en el ni-vel de pobreza en cualquier país con cambios en elnivel de ingreso promedio (o sea, crecimiento) ycon cambios en la desigualdad de ingreso (o sea,redistribución del ingreso). Esto sugeriría que unasensible estrategia de reducción de la pobreza ten-dría por objetivo tanto los asuntos de crecimientocomo los patrones de dicho crecimiento (o sea,quién se beneficia del crecimiento). Pero, ¿cuál esla importancia relativa de estos elementos?

En un trabajo reciente, Kraay (2004) ha exploradoestos temas y ha identificado tres fuentes poten-ciales de crecimiento pro-pobre (entendido estecomo crecimiento que conduce a una caída en unamedida de pobreza). Estas son: (i) una tasa decrecimiento alta; (ii) una alta sensibilidad de la po-breza al crecimiento; y (iii) un patrón de creci-miento que tienda a la reducción de la pobreza.Sus resultados sugieren que alrededor de 70 porciento de la variación en la pobreza en el cortoplazo pueden explicarse por el crecimiento en elingreso promedio; y en el mediano y largo plazo,explicaría un sorprendente 97 por ciento de loscambios en el porcentaje de pobres. Virtualmen-te, todo el remanente de la varianza se debería acambios en los ingresos relativos y casi nada de lavarianza se debería a la sensibilidad de la pobrezaal crecimiento, en este análisis de corte transversalentre países. Kraay (2004) también encuentra quela relevancia del crecimiento para la reducción depobreza declina conforme uno cambia del porcen-taje de personas pobres (incidencia de la pobreza)a la brecha de pobreza al cuadrado (severidad dela pobreza). Él explica este descubrimiento ha-ciendo notar que en la parte baja de la distribuciónde ingresos, las medidas de pobreza sensibles danmás peso a los cambios en la distribución del in-greso que al crecimiento.

Hay, sin embargo, una forma diferente de ver esteasunto, haciendo énfasis más que en la parte de lavarianza explicada, en el cambio esperado de po-breza asociado con un uno por ciento de la tasa decrecimiento (o sea, la elasticidad del crecimientode la pobreza),4 y cómo este impacto se ve afecta-do por la desigualdad. Al respecto, Ravallion(1997) presenta un modelo empírico de la relación


4. Estrictamente hablando, deberíamos referirnos a laelasticidad del ingreso de la pobreza. Sin embargo, se-guimos la práctica estándar en la literatura y usamos eltérmino elasticidad del crecimiento de la pobreza parareferirnos a cómo cambia la pobreza cuando el ingresoaumenta en un uno por ciento.

entre la pobreza y el crecimiento donde la tasa dela reducción de la pobreza asociada con una tasade crecimiento dada depende de una correccióndistribucional (uno menos el índice de Gini ini-cial). En Ravallion (2004) el modelo es mejorado(en términos empíricos) usando un ajuste por po-sibles relaciones no lineales entre la elasticidad delcrecimiento de la pobreza y la desigualdad inicial.5

Sus estimaciones sugerirían que dependiendo delnivel inicial de desigualdad, un incremento de unopor ciento en los niveles de ingreso podrían resul-tar en una reducción de la pobreza de tanto como4,3 por ciento (en países de desigualdad muy ba-ja) o de tan poco como 0,6 por ciento (en países dealta desigualdad). Contra este antecedente, Rava-llion (2004) concluye que “el crecimiento será uninstrumento poco propicio contra la pobreza a menosde que el crecimiento venga acompañado de una caídaen la desigualdad.”

Bourguignon (2003) también analiza el impactodel crecimiento sobre la reducción de la pobreza.Sin embargo, él adopta un abordaje diferente.Concretamente, explora especificaciones alterna-tivas para la relación entre pobreza, desigualdad ycrecimiento y concluye que, al menos para la po-breza medida como porcentaje de pobres,6 asu-miendo que el ingreso sigue una distribución log-normal, puede ser satisfactoria. Esto a su vez esútil porque permite computar el crecimiento y loscambios en las elasticidades desigualdad de la po-breza como una función de los niveles de ingresoper cápita (relativos a la línea de pobreza) y la de-sigualdad (medido según el Gini).

Un punto similar es discutido por López y Serven(2004), quienes usando datos de desigualdad en

ingresos o gastos para un grupo grande de países,ponen a prueba la hipótesis nula de la distribuciónlog-normal para la distribución del ingreso o delgasto. Sus resultados sugieren un rechazo de lahipótesis nula para el gasto per cápita, pero no pa-ra el ingreso per cápita. Con esta forma funcionalse sigue, consistentemente con Ravallion (1997-2004), que la desigualdad es un freno para la re-ducción de la pobreza. Sin embargo, asimismo sesigue que la pobreza (medida por un bajo ingresoper cápita) también es una barrera para la reduc-ción de la pobreza. En particular, Bourguignon(2003) y López y Serven (2004) ilustran como uncrecimiento a una tasa de uno por ciento tiene unimpacto sobre la pobreza que declina conforme elnivel de ingreso en relación con la línea de pobre-za es menor.7

El Cuadro 2.1 (tomado de López y Serven (2004))presenta la parte de varianza en los cambios en lapobreza que serían producto del crecimiento co-mo función de diferentes niveles de desigualdad ydesarrollo.8 Así, un valor alto de (LP/PIBpc) –cer-ca de uno– implicaría que los cambios en la po-breza son movidos principalmente por el creci-miento (i.e. una estrategia pro-crecimientoprobablemente sea una buena estrategia de re-ducción de la pobreza), mientras que un valor ba-jo (cerca de cero) implicaría que los cambios en lapobreza son movidos principalmente por cambiosen la desigualdad (i.e. una estrategia pro-creci-miento que no toma en consideración incremen-


5. En la práctica Ravallion (2004) considera un términodistribucional de la forma (1-Gini)q con q>1.

6. Hay que admitir que Bourguignon (2004) también con-cluye que si uno se enfoca en la medida brecha de po-breza la aproximación funcional que él explora puedeser insatisfactoria.

7. Nota de los editores: la relación (línea de pobreza/PIBper cápita) será cada vez menor conforme el PIB per cá-pita sea mayor (si se considera una línea de pobreza ab-soluta); o sea, conforme un país tenga menos ingreso,mayor el valor de la relación.

8. Con base en datos de corte transversal de países, elcrecimiento y los cambios en el log Gini podrían estarrelacionados y tener una varianza similar. Por lo tan-to la parte de varianza de los cambios en la pobrezacomo resultado del crecimiento o de la desigualdadsolamente dependerían de las elasticidades creci-miento y desigualdad.

tos potenciales en la desigualdad en el ingresopueden llevar a resultados decepcionantes en ellado de la pobreza).

Cuadro 2.1

CAMBIOS EN LA POBREZA DEBIDOS A CRECIMIENTO DEL INGRESO Y DESIGUALDAD1/

(gini)

LP/ PIBpc2/ 0,3 0,4 0,5 0,6

0,16 0,19 0,16 0,12 0,080,33 0,37 0,31 0,23 0,170,50 0,56 0,47 0,34 0,250,66 0,75 0,64 0,50 0,280,60 0,92 0,84 0,69 0,501,10 0,99 0,98 0,86 0,64

1/ Proporción de los cambios en la pobreza debidos a crecimientodel ingreso, según desigualdad medida mediante el coeficientede Gini.

2/ Línea de pobreza como proporción del PIB per cápita.

FUENTE: López y Serven (2004).

Los resultados del Cuadro 2.1 sugieren algunospuntos interesantes. Primero, para un nivel dedesigualdad dado, entre más pobre sea un paísmás importante se torna el crecimiento para expli-car los cambios en la pobreza. En otras palabrasen países pobres un sesgo pro-crecimiento seráclave para reducir la pobreza y los que proponenpolíticas pueden estar dispuestos a cambiar lige-ros deterioros en la desigualdad por un crecimien-to más rápido. En contraste, en países más ricos(por ejemplo, con una línea de pobreza equivalen-te a 33 por ciento del ingreso per cápita) el creci-miento explica una parte mucho más pequeña delos cambios en la pobreza: dependiendo de losniveles de desigualdad, el crecimiento explicaráentre 17 y 37 por ciento del cambio en la pobreza.

Al final estos hallazgos justificarían las políticas dereducción de la pobreza con un sesgo pro-creci-miento en países con ingresos bajos y desigualdadbaja y propuestas de políticas que equilibren ade-cuadamente los objetivos de crecimiento y desi-gualdad en países más ricos y más desiguales.

3. EL VÍNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD

A diferencia de los trabajos que se enfocan en larelación crecimiento-desigualdad-pobreza, loscuales han sido escritos en su mayoría en los últi-mos años, el análisis del vínculo crecimiento-desi-gualdad tiene una larga tradición en la literaturaeconómica. Estos trabajos se han enfocado engran parte en si los países tendrán que encarar de-cisiones que privilegien la reducción en la desi-gualdad y la mejora en el desempeño del creci-miento, o en cambio si existe un círculo virtuosoen el cual el crecimiento lleva a una menor desi-gualdad, y la menor desigualdad a su vez lleva aun crecimiento más rápido.

La teoría

La literatura teórica sobre el tema ofrece diferen-tes explicaciones para el posible vínculo entre cre-cimiento y desigualdad; en algunas publicacionesse subraya un tipo de causalidad crecimiento-a-desigualdad mientras otras ponen más énfasis enuna dirección de causalidad desigualdad-a-creci-miento. En cuanto a la posibilidad de causalidadcrecimiento-a-desigualdad, el punto de partidadeberá ser la hipótesis de Kuznets. Esta hipótesissugiere que la distribución del ingreso se deterio-raría a través de los estados iniciales del desarrolloconforme una economía se transforma de rural aurbana y de agrícola a industrial. Subsecuente-mente, la desigualdad disminuiría conforme lafuerza de trabajo en el sector industrial se expan-de y la del sector agrícola cae.

Más recientemente, sin embargo, en un númerode modelos económicos se ha discutido que elprogreso tecnológico (probablemente la mayorfuente de crecimiento económico) puede llevar auna mayor desigualdad cuando no es neutral, o enotras palabras cuando afecta la productividad de


diferentes labores en forma distinta. Por ejemplo,si la introducción de nuevas tecnologías incre-menta la demanda de trabajo cualificado (relativoa trabajo no cualificado), uno podría argumentarque la desigualdad probablemente aumentaría.Hay admitir además, que se debe considerar quesi el mayor crecimiento asociado con el progresotecnológico lleva a una expansión en el grupo detrabajo cualificado (y por lo tanto a una reduccióndel premio sobre las habilidades), el impacto delprogreso tecnológico sobre la educación será pro-bablemente ambiguo.

En cuanto al impacto de la desigualdad sobre elcrecimiento, la teoría se divide entre aquellos quesugieren que la desigualdad es perjudicial para elcrecimiento, y los que predicen que la desigualdadconduce a un mayor crecimiento. Existen tres ar-gumentos principales sobre el impacto perjudicialde la desigualdad sobre el crecimiento.

El primero es un argumento de política económi-ca (Alesina y Rodrick, 1994), basado en tres pre-misas: (i) el gasto redistributivo del gobierno y losimpuestos se relacionan negativamente con elcrecimiento por su efecto negativo sobre la acu-mulación de capital; (ii) los impuestos son propor-cionales al ingreso pero los beneficios de los gas-tos públicos se distribuyen igualmente entre todoslos individuos, lo que a su vez implica que los ni-veles de impuestos y gastos preferentes de un in-dividuo se relacionen inversamente con su ingre-so; y (iii) la tasa impositiva seleccionada por elgobierno es aquella preferida por el votante me-dio. Tomados en conjunto, estas premisas impli-carían que el crecimiento aumenta conforme caela desigualdad.

El segundo es un argumento de inestabilidad so-ciopolítica, (Asesina y Perotti, 1996) el cual puedeser resumido como sigue: (i) las sociedades alta-mente desiguales crean condiciones para que losindividuos se ocupen en actividades fuera de losmercados regulares, como la economía subterrá-

nea; y (ii) la inestabilidad sociopolítica desanimala acumulación por los trastornos actuales y la in-certidumbre futura. Este enfoque también impli-caría que el crecimiento aumenta conforme cae ladesigualdad.

Un tercer argumento para la proposición de quelos incrementos en la desigualdad llevan a un cre-cimiento menor es el de la presencia de restriccio-nes al crédito. Galor y Zeira (1993) anotan que si(i) el proceso de desarrollo se caracteriza por com-plementariedad entre el capital físico y el humanode forma que el crecimiento aumenta conformeaumenta la inversión en capital humano; y (ii) laslimitaciones crediticias limitan a los individuosmás pobres sus posibilidades de invertir en educa-ción, por lo que la desigualdad tendría un efectoadverso en cuanto limite el número de individuosque pueden invertir en capital humano. Similar-mente Aghion et al. (1999), muestran que si (i)hay tasas de retorno decrecientes a las inversionesde los individuos en capital humano; y (ii) las im-perfecciones crediticias significan que esas inver-siones en capital humano son una función cre-ciente de las dotaciones iniciales, entonces ladesigualdad sería perjudicial al crecimiento por-que la inversión se concentraría en menos perso-nas (las más ricas y con un retorno marginal me-nor de la inversión).

Vale la pena anotar que incluso si los tres argu-mentos anteriores predicen que la desigualdadobstaculiza el crecimiento, sus predicciones sobreel impacto de la redistribución sobre el crecimien-to son diferentes. Por ejemplo, el argumento deeconomía política se basa en la premisa de que elcambio progresivo en la distribución tiene un im-pacto negativo sobre el crecimiento. Según esteargumento, la redistribución afectaría negativa-mente el crecimiento por medio de dos canales di-ferentes. Primero, proveería un desincentivo alesfuerzo laboral entre los perceptores de ingreso.Segundo, no estimularía la inversión en aquellosque transfieren el grueso de los recursos. Por otra


parte, el argumento de las limitaciones sociopolí-ticas y crediticias predeciría que la redistribución–por medio de una creciente estabilidad política yla inversión asociada en el primer caso y por me-dio de la creación de oportunidades de inversióncon un alto retorno marginal en el segundo caso–tendrían un impacto positivo sobre el crecimiento.

Se debe admitir que también hay modelos quepredicen que la desigualdad será probablementefavorable al crecimiento. Primero, uno puedeconsiderar la hipótesis de Kaldor según la cual lapropensión marginal al ahorro de la gente rica esmayor que la de la gente pobre. Entonces, si la ta-sa de inversión se relaciona positivamente a la ta-sa de ahorro, y el crecimiento se relaciona positi-vamente a la inversión, se puede esperar que laseconomías más desiguales crezcan más rápida-mente. Bourguignon (1981) construye un modelomás elaborado y muestra que con una funciónconvexa de ahorro, el rendimiento agregado de-pende de la distribución inicial y es mayor confor-me la sociedad es más desigual.

Una segunda razón por la cual la desigualdadpuede llevar a un mayor crecimiento se relacionaa la indivisibilidad de la inversión. Si los nuevosproyectos de inversión requieren grandes sumasiniciales, en la ausencia de mercados de capitalque permitan a los pequeños inversionistas la ob-tención de recursos, la concentración de la rique-za soportaría la nueva inversión y por lo tanto lle-varía a un crecimiento más rápido. Una tercerarazón en apoyo de este argumento puede basarseen los intercambios potenciales entre eficiencia eigualdad. Por ejemplo, las estructuras de salarioscomprimidos que no premian el mérito llevarían asociedades más iguales, pero también es probableque reducirían los incentivos al trabajador paraque realicen un esfuerzo adicional o que se pro-pongan como meta resultados sobresalientes,(Mirrlees, 1971).

Los resultados empíricos de la literatura

La discusión previa sugiere una clara división deopinión en la literatura teórica, pero ¿qué sugierela literatura empírica? Sobre la relación del creci-miento con la desigualdad, los resultados encon-trados en la literatura empírica son bastante uná-nimes. Los resultados en Deininger y Squire(1996), Chen y Ravallion (1997), Easterly (1999) ymás recientemente Dollar y Kraay (2002) todossugieren que el crecimiento, como tal, no tiene unimpacto sobre la desigualdad.

Desafortunadamente, sobre el vínculo de desi-gualdad a crecimiento la literatura empírica esmenos unánime y muestra la misma división quesugieren los modelos teóricos. Alesina y Rodrik(1994) y Perotti (1996) usan información de cortetransversal para una regresión de la tasa promediode crecimiento anual del PIB per cápita para 1960-85 y la desigualdad inicial (medida por el coefi-ciente Gini en Alesina y Rodrik (1994), o por laparte del ingreso del tercer y cuarto quintil, en Pe-rotti (1996)) y un número de variables de controlestándar. En ambos trabajos, los resultados sugie-ren que la desigualdad en el ingreso se asocia ne-gativamente con el crecimiento subsiguiente. EnAlesina y Perotti (1996), los autores ponen a prue-ba si las desigualdades en el ingreso aumentan lainestabilidad política, y si ésta última reduce la in-versión, identificando un canal potencial para unarelación inversa entre la desigualdad en el ingresoy el crecimiento.

En cambio, Li y Zou (1998) y Forbes (2000) revisanestos resultados usando estimadores de efectos fi-jos argumentando que las características específi-cas omitidas de los países crean un sesgo en losestimadores OLS (diferencias mínimas de cuadra-dos, por sus siglas en inglés), y que si uno fuera aestudiar cómo un cambio en la desigualdad den-tro de un país dado se relaciona al crecimientodentro del país, un marco panel es más apropiado.Los resultados de Li y Zou se basan en el estima-


dor de las primeras diferencias de métodos gene-ralizados de momentos propuesto por Arellano yBond (1991). En ambos trabajos, la conclusión esque la desigualdad en el ingreso (medida por elcoeficiente de Gini) se asocia positivamente con elcrecimiento económico.

La variedad de resultados se aumenta con el estu-dio de Barro (2000), quien usa un estimador decuadrados mínimos en tres etapas (3SLS) paratratar los efectos país específicos como errores alazar, argumentando que la diferenciación en co-rrer los efectos fijos puede exagerar los sesgos. Encontraste con los trabajos revisados anteriormen-te, él no encuentra relación alguna entre desigual-dad y crecimiento. Barro también encuentra quela tasa de inversión no depende significativamen-te de la desigualdad. De manera similar, López(2004) usando el estimador propuesto por Arella-no y Bond (1991) en un modelo de crecimientoque incluye un amplio número de políticas, no en-cuentra evidencia significativa de que la desigual-dad per se afecta al crecimiento. Debe admitirseque sus estimados llegan cerca de ser significati-vos al nivel del 10 por ciento, sugiriendo que unamayor desigualdad llevaría a un menor crecimien-to. Sin embargo, aún sobre la base de la estima-ción puntual, los resultados sugieren un impactopotencial muy pequeño con un deterioro del 1 porciento en el Gini que se traduce a una declinacióndel crecimiento anual del 0,007 por ciento.

Uno puede encontrar varias explicaciones para es-ta aparente contradicción en los resultados. Porejemplo, Forbes (2000) explora el papel jugado porcinco factores: (i) diferencias en las variables usa-das; (ii) diferencias en las muestras; (iii) diferen-cias con la calidad de los datos; (iv) diferencias enlos períodos analizados; y (v) diferencias debidas avariables no incluidas que afectan los estudios decorte transversal. Ella concluye que las razonesmás probables para discrepancias en los resulta-dos son las diferencias específicas de los paísespor omisión de variables y las diferencias en los

períodos bajo consideración. Banerjee y Duflo(2003), por otro lado, explican las diferencias argu-mentando que la tasa de crecimiento es una fun-ción en forma de U invertida de los cambios netosen la desigualdad.

Sobre el impacto de la redistribución sobre el cre-cimiento vale la pena mencionar los trabajos deEasterly y Rebelo (1993) y Perotti (1996). Usandovarias medidas de redistribución (tasas impositi-vas marginales, tasas impositivas promedio y elgasto social) los primeros encuentran que es pro-bable que la redistribución tenga un impacto en elcrecimiento y Perotti pone a prueba si la desigual-dad en el ingreso tiene un impacto sobre la tasaimpositiva marginal, y si esta afecta el crecimien-to. Sus resultados sugieren que mientras la desi-gualdad puede que no tenga un papel en el esta-blecimiento de la tasa impositiva marginal, lastasas impositivas marginales más altas tendrán unimpacto positivo sobre el crecimiento.9

Estos resultados sugerirían un escenario menosque concluyente en relación al impacto que tienela desigualdad sobre el crecimiento. Donde pare-ce haber consenso es en el impacto potencial de ladesigualdad de activos sobre el crecimiento. Porejemplo, mientras que Deininger y Squire (1998)encuentran que la desigualdad inicial en el ingre-so no parece tener un impacto sobre el crecimien-to, ellos encuentran que una desigualdad alta enla distribución del activo tierra (un Proxy posiblepara la desigualdad de bienes) tiene un efecto ne-gativo significante sobre el crecimiento. De ma-nera similar, Birdsall y Londoño (1997) tambiénencuentran una relación fuerte entre el crecimien-to y la distribución inicial de los activos. Asimis-mo, notan que una vez que se ha cuantificado un


9. Se debe admitir que, ni el trabajo de Perotti ni el de Eas-terly y Rebelo controlan para los efectos fijos que, comose anota anteriormente, parecen ser uno de los factoresresponsables para el cambio en el signo del impacto dela desigualdad sobre el crecimiento.

grupo de variables que miden la desigualdad debienes (como la distribución inicial de tierras y ladistribución inicial de capital humano), la desi-gualdad en el ingreso ya no parece jugar un papelen la explicación de los resultados en el crecimien-to (en una u otra dirección).

En general, la discusión previa sugiere que existealgún consenso (por lo menos en la literatura em-pírica de comparación entre países) sobre la faltade causalidad de crecimiento a distribución del in-greso en una u otra dirección. Sin embargo, sobrela potencial causalidad de desigualdad a creci-miento, los resultados están más divididos, con al-gunos estudios concluyendo que la desigualdadlleva a un crecimiento más rápido, y otros sugi-riendo que la desigualdad probablemente dismi-nuya el crecimiento. Todos los resultados estánresumidos en el Cuadro 2.2

Cuadro 2.2

EL VÍNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD

Impacto del crecimiento sobre la distribución del ingresoDollar y Kraay (2002) ningún impactoEasterly (1999) ningún impactoChen y Ravallion (1997) ningún impactoDeininger y Squire (1996) ningún impacto

Impacto de la desigualdaden el ingreso sobre el crecimientoForbes (2000) positivoLi y Zhou (1998) positivoBarro (2000) ningún impactoLópez (2004) ningún impactoAsesina y Rodrik (1994) negativoPerotti (1996) negativo

Impacto de la desigualdad de activos sobre el crecimientoDeininger y Squire (1998) negativoBirdsall y Londono (1997) negativo

Impacto de la redistribución sobre el crecimientoEasterly y Rebelo (1993) positivoPerotti (1996) positivo

4. EL VINCULO ENTRE POLÍTICAS-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD

Las dos secciones anteriores han explorado loque Bourguignon (2004) refiere como el triangulopobreza-crecimiento-desigualdad. Sin embargo,desde una perspectiva de política, existe otroasunto que puede ser más interesante que la exis-tencia de regularidades empíricas o relacionesmecánicas entre crecimiento, desigualdad, y po-breza, a saber qué tipo de políticas debería deperseguir una estrategia exitosa de reducción dela pobreza. La literatura sobre este asunto ha se-guido diferentes caminos, los cuales revisamos acontinuación.

Literatura basada en comparación entre países

El primer camino se basa en regresiones de datosde corte transversal entre países y su objetivo esinferir cómo las políticas de crecimiento afectan ladesigualdad. Aunque en principio uno pueda to-mar el resultado que apunta a la falta de causali-dad de crecimiento a desigualdad mencionadoanteriormente como tal, y valorar las políticas so-bre la base de su impacto esperado sobre la desi-gualdad, en la práctica puede esperarse que lamayoría de las políticas pro-crecimiento tambiéntengan un impacto sobre la desigualdad, y en al-gunos casos inclusive pueden entrar en conflictocon el objetivo de crecimiento, como sugierenLundberg y Squire (2003). Por lo tanto, las expec-tativas del impacto esperado de las políticas sobreel crecimiento solamente puede llevar a resulta-dos no placenteros (como lo ha venido propo-niendo repetidamente el movimiento anti-globa-lización en los últimos años). Más allá de losreclamos anti-globalización, Easterly (2001) en-cuentra que ajustes estructurales financieros ybancarios tiende a reducir la elasticidad creci-miento de la pobreza, un resultado que sería con-


sistente con una relación positiva entre los incre-mentos en la desigualdad y la implementación deprogramas de ajuste estructural. Easterly especu-la que esto puede ser debido a que los pobres es-tán mal posesionados para tomar ventaja de lasnuevas oportunidades creadas por las reformasde ajuste estructural. Por lo tanto, la idea básicade los trabajos que han seguido este camino esque el conocimiento de los vínculos entre políti-cas y crecimiento de un lado, y entre esas mismaspolíticas y la desigualdad del otro lado, nos ayu-daría a inferir el impacto probable sobre las polí-ticas de crecimiento.

Desafortunadamente, este es probablemente unode los caminos más débiles de la literatura empí-rica sobre crecimiento pro-pobres, y no solo por-que hay que encarar las dificultades inherentes devincular un fenómeno puramente micro como loscambios en la pobreza debidos a políticas (las cua-les se encuentran usualmente en el dominio de lomacro), sino también porque los trabajos empíri-cos disponibles utilizan una gran variedad de va-riables de control (solamente unas pocas variablesson usualmente incluidas en todos los trabajos),de técnicas de estimación (algunos estudios usanOLS, mientras otros presentan estimaciones másrefinadas basadas en SURE, IV, y técnicas GMM),e inclusive de las especificaciones de los modelos(en algunos casos la variable dependiente es el va-lor del índice Gini mientras que en otros casos esel cambio del índice; de igual manera, algunos es-tudios incluyen variables para tomar en cuenta losefectos fijos mientras otros presentan estimacio-nes combinadas) todo lo cual hace que la compa-ración y los controles de robustez de los resulta-dos sean difíciles de implementar. Con estosreparos en mente, a continuación revisamos losrecientes trabajos de Barro (2000), Dollar y Kraay(2002), Li y Zou (2002), Lundberg y Squire (2003),Calderón y Serven (2003), Kraay (2004), y López(2004), sobre los efectos de las políticas en el cre-cimiento y la desigualdad.

Los resultados de Barro (2000) se basan en una re-gresión (usando la técnica SURE) de los niveles dedesigualdad con un grupo de variables de controlque incluyen el logaritmo del ingreso, educaciónprimaria, secundaria y superior, predominio de laley, democracia, y comercio. Él presenta los resul-tados con y sin los efectos fijos. Sus resultadosprincipales sugieren que la escolaridad primaria ysecundaria reduciría la desigualdad mientras quela educación superior llevaría a mayor desigual-dad. Él también encuentra evidencia que sugiereque un mejor cumplimiento del predominio de laley va de la mano con menor desigualdad de in-gresos, y una mayor apertura al comercio iría de lamano con más desigualdad y sería más pronun-ciado en países pobres. La democracia no sería unfactor significante.

Los resultados de Dollar y Kraay (2003) están ba-sados en una regresión de la tasa de crecimientode los ingresos del quintil más bajo de la pobla-ción con el crecimiento promedio y una serie deregresores para captar el impacto del comercio, lainflación, el consumo del gobierno, el desarrollofinanciero y el predominio de la ley sobre el creci-miento y sobre la distribución. Los autores en-cuentran que más comercio y un mejor predomi-nio de la ley llevarían a mayor igualdad, mientrasque mayor inflación, mayor consumo del gobiernoy desarrollo financiero adicional llevarían a unadesigualdad mayor.

La especificación de Li y Zou (2002) es similar a laencontrada en Barro (2000) con el nivel del Ginicomo la variable dependiente y las variables decontrol que incluyen inflación, el desarrollo finan-ciero, el gasto del gobierno, y la apertura. Sus re-sultados sugieren que una mayor inflación llevaríaa una desigualdad mayor, mientras un mayor gas-to del gobierno, mayor desarrollo financiero y unamejor educación lo disminuiría. Ellos no encuen-tran que la apertura para el comercio tenga un im-pacto sobre la desigualdad.


Lundberg y Squire (2003) estiman un sistema deecuaciones simultáneas para el crecimiento y losniveles del coeficiente Gini y encuentran que laeducación superior, una menor inflación y la dis-tribución de la tierra llevarían a una menor desi-gualdad y a un crecimiento más rápido, mientrasque la apertura al comercio (medido por el índiceSachs-Warner) y más libertades civiles plantearíaun resultado probablemente indefinido entre lasmetas de crecimiento mayor y una distribuciónmás equitativa.

Calderón y Serven (2003) enfocan particularmen-te la influencia de la infraestructura sobre el creci-miento y la distribución del ingreso. Además deun número de variables de control tales como ca-pital, inflación, o profundidad financiera, valoranel impacto de varios indicadores de infraestructu-ra. Sus hallazgos sugieren que la cantidad y la ca-lidad de la infraestructura tienen un impacto sig-nificativo sobre la desigualdad, ya que más ymejor infraestructura llevan a una menor desi-gualdad. También encuentran que la educaciónreduce la desigualdad y que el endeudamiento fi-nanciero la incrementa. En relación con la infla-ción, sus resultados son mixtos; porque depen-diendo de la especificación, encuentran que lainflación puede afectar la desigualdad en cual-quier dirección.

Kraay (2004), por otra parte, encuentra poca evi-dencia de que los patrones de crecimiento reduc-tores de pobreza en términos de ingresos relativosestén correlacionados significativamente con ungrupo de variables explicativas que la literaturaempírica del crecimiento ha determinado comodeterminantes importantes del crecimiento en elingreso per cápita, y concluye que la evidencia decorte transversal entre países probablemente brin-da poca información en cuanto a las políticas einstituciones que probablemente lleven a los pa-trones de crecimiento reductores de pobreza eningresos relativos.

Finalmente, los hallazgos de López (2004) se ba-san en la estimación de un panel dinámico conefectos fijos para el cambio en el coeficiente Gini.Sus resultados sugieren que mejores condicionesen educación e infraestructura y niveles de infla-ción más bajos reducirían los niveles de desigual-dad. Por otra parte, el desarrollo financiero, laapertura comercial, y las disminuciones en el ta-maño del gobierno estarían asociados con incre-mentos en la desigualdad. Cuando López simula(bajo el supuesto de una distribución normal lo-garítmica del ingreso) el impacto esperado delprogreso en estas áreas sobre los niveles de po-breza por persona, encuentra que esas políticasprobablemente sean pro-pobres en el largo plazo(i.e. el efecto en el crecimiento compensa el incre-mento en la desigualdad), pero que también pue-den llevar a incrementos temporales de corto pla-zo en la pobreza en la ausencia de medidascompensatorias.

En general, los estudios revisados parecen coinci-dir en que una mayor inflación lleva a una mayordesigualdad, más y mejor infraestructura y máscapital humano a una menor desigualdad, peroconcuerdan en pocas cosas más. Sobre el comer-cio, tres de los estudios encuentran que una ma-yor apertura llevaría a una mayor desigualdad,uno que llevaría a una menor desigualdad, y dosno encuentran impacto. Sobre el desarrollo finan-ciero, los hallazgos también están divididos, contres estudios que encuentran un impacto negativosobre la distribución del ingreso, uno encuentraun impacto positivo y otro no encuentra impactoalguno. Sobre el papel del gasto del gobierno, losresultados también son mixtos con un estudio queencuentra que el gasto público aumenta la desi-gualdad, dos estudios encuentras el resultadoopuesto, y un cuarto que no encuentra impacto al-guno. El Cuadro 2.3 resume estos resultados.


Literatura basada en estudios de casos por país

Aun el análisis más cuidadoso de corte transversalpor países tiene que ser tratado con mucha caute-la, dadas no solamente las múltiples influenciasinteractuando que están en juego, sino tambiénpor las simplificaciones requeridas para capturaren un indicador comparable único, el progresoque cada país esta haciendo en un área particular.Esto ha llevado a que un segundo camino de la li-teratura se halla enfocado en estudios específicosde país (basados en datos de encuestas de hoga-res) para entender mejor los vínculos entre las po-líticas y el crecimiento pro-pobres. En algunos ca-sos, como en Ravallion y Datt (2002) o Ravallion yChen (2004), los estudios se enfocan sobre deter-minantes amplios del crecimiento pro-pobres enun país. En otros casos –Chen y Ravallion (2003),Ravallion y Lokshin (2004), o Arbache et al.(2004)– se enfocan en aspectos específicos.

Ravallion y Datt (2002) usan 20 encuestas de ho-gares de entre 1960-1994 para los estados másgrandes de la India para explorar porqué el creci-miento económico ha sido más pro-pobre en al-

gunos estados que en otros. Sus hallazgos sugie-ren que el impacto de una tasa de crecimientoeconómico no-agrícola dada sobre la pobrezamuestra diferencias entre estados que reflejaríancondiciones iniciales observadas diferentes. Entreestas, los autores subrayan el papel de una bajaproductividad agrícola, estándares de vida ruralesbajos en relación a áreas urbanas, mayor falta detenencia de tierra en áreas rurales y educación ysalud básicas pobres. Por lo tanto, el crecimientopro-pobres parece más probable cuando las con-diciones iniciales ofrecen a los pobres la oportuni-dad de tomar ventaje del crecimiento.

Ravallion y Chen (2004) enfocan su estudio en elrécord de China en contra de la pobreza en el pe-riodo 1980-2001. Entre varios otros hallazgos enrelación al impacto que tiene el patrón de creci-miento sobre la pobreza, reportan como las políti-cas agrícolas de fijación de precios (los producto-res agrícolas han sido obligados hasta hace poco avender cuotas fijas al gobierno a precios menoresque los del mercado local) y la inflación han afec-tado negativamente la evolución de la pobreza ycomo el comercio externo tenía poco impacto acorto plazo.


Cuadro 2.3

POLÍTICAS E IGUALDAD1/

Concepto B DK LZ LS CS K L(2000) (2002) (2002) (2003) (2003) (2004) (2004)

Mejor educación + + + + +Más comercio – + O – O –

Más profundidad financiera – + O – –Menor gasto del gobierno + – O –Mejor Predominio de la Ley + + O

Mejor Infraestructura + +Menor inflación + + + +/– +

1/ Las entradas positivas indican que la política/resultado en la primera columna contribuye a más igualdad. Las entradas negativas indicanuna contribución a una mayor desigualdad. 0 indica no significativo y un espacio en blanco indica que la política no fue considerada.

FUENTE: Banco Mundial (2000): Barro 2000; DK(2002): Dollar y Kraay (2002); LZ (2002): Li and Zou (2002); LS (2003): Lundberg y Squire (2003); CS (2003): Calderón y Serven (2003); K(2004): Kraay (2004); L(2004): López (2004).

Chen y Ravallion (2003) y Ravallion y Lokshin(2004) estudiaron el impacto del comercio en Chi-na y Marruecos, respectivamente. Los primerosexploran el impacto en el bienestar de los cambiosen los precios de los bienes y los factores de laproducción que puedan resultar de la anexión a laOrganización Mundial del Comercio, y concluyenque mientras al nivel agregado y en promedioprobablemente tengan impactos insignificantessobre la desigualdad y la pobreza, un número deimpactos diversos se dan a través de los hogares ylas regiones (algo que a su vez puede tener impli-caciones sobre las políticas compensatorias). Lossegundos también enfocan su estudio en los im-pactos sociales de los cambios de precios, pero eneste caso asociado con las diferentes reformas decomercio potenciales para la desprotección de ce-reales. Ellos encuentran que a nivel agregado y enpromedio los efectos son pequeños. Sin embargo,esto no impide que haya ganadores y perdedores,donde los pobres en el área rural estarían peor encomparación después de la desprotección.

Arabache et al. (2004) estudian el impacto de laglobalización10 sobre el mercado laboral brasileño.Sus hallazgos sugieren que (i) después de la libe-ralización comercial los salarios bajaron sustan-cialmente en el sector comercio para aquellos queestaban en los grupos de bajo nivel de educación,(ii) no hubo efecto en los salarios de aquellos in-cluidos en los grupos de más alto nivel de educa-ción; y (iii) hubo un incremento en los retornosmarginales de los que tenían educación superior.Todos estos elementos llevan a los autores a con-cluir que la tecnología importada tenía un sesgo afavor de las personas con mayor educación.

En resumen, los estudios de regresión de datos decorte transversal entre países proveen algunos re-sultados donde se da algún grado de consenso.

La educación, la estabilidad macroeconómica, y lainfraestructura parecen ser no solamente buenaspara el crecimiento sino también para reducir ladesigualdad. Desafortunadamente, estas son lasáreas donde uno podría tener los priores másfuertes. Sin embargo, los resultados de estos mis-mos estudios al inferir el posible impacto sobre ladesigualdad que pueda tener la liberalización delsector comercio y financiero, o del ajuste fiscal, losresultados son mucho menos concluyentes y úti-les. En parte esto puede ser porque, como se dijoanteriormente, todavía hay pocos estudios (por lomenos en relación a la literatura del crecimiento)y estos no son completamente comparables. Enparte también puede ser porque dada la naturale-za específica de algunas reformas, los modelos deregresión con datos de corte transversal entre paí-ses no son la técnica más apropiada. Por otro la-do, los estudios de países específicos parecen su-gerir que reformas similares pueden tenerimpactos diferentes en países diferentes lo cual asu vez sugeriría que para algunas reformas se pue-den dar pocos consejos más allá de la necesidadde analizar el problema cuidadosamente en elcontexto particular del país.

5. CONCLUSIONES

En este trabajo se han revisado las contribucionesrecientes a la literatura sobre el crecimiento pro-pobreza, empezando con trabajos que han pro-puesto definiciones alternativas para el términocrecimiento pro-pobreza. Las conclusiones pue-den resumirse como sigue:

• Parece haber un consenso en varias áreas: (i)el crecimiento es fundamental para la reduc-ción de la pobreza, y en principio el creci-miento como tal no parece afectar la desigual-dad; (ii) el crecimiento acompañado de cam-bios distributivos progresivos es mejor que elcrecimiento por sí solo; (iii) una desigualdad


10. Entendido como el efecto combinado de la apertura alcomercio, liberación de la cuenta de capital, transferen-cia de tecnología, etcétera.

inicial alta es un freno para la reducción de lapobreza; (iv) la pobreza en sí misma probable-mente sea también una barrera para la reduc-ción de la pobreza; (v) la desigualdad en la te-nencia inicial de activos parece predecir tasasde crecimiento futuras más bajas; (vi) la edu-cación, la infraestructura y la estabilidad ma-croeconómica parecen afectar positivamentetanto el crecimiento como la distribución delingreso.

• Más allá de esto, parecen haber pocos acuer-dos. Todavía no sabemos suficiente a cerca delimpacto potencial de la desigualdad en el in-greso y en la redistribución sobre el creci-miento y sabemos muy poco a cerca del im-pacto potencial que tienen una serie de políti-cas (liberalización del comercio y del sector fi-nanciero, ajuste estructural entre otros) sobrela desigualdad en general. La Figura 2.2 bos-queja estos resultados gráficamente.

Figura 2.2

POLÍTICAS, CRECIMIENTO, CAMBIO EN LA DISTRIBUCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA.LO QUE SABEMOS Y LO QUE NO SABEMOS REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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PANEL DE DISCUSIÓN

Juan Diego Trejos

Carlos Sojo

Alberto Trejos

39

Juan Diego Trejos

Para complementar los comentarios de donCarlos Sobrado, voy a presentar algunas ci-fras y reflexiones sobre la relación entre la

pobreza y el crecimiento económico en Costa Ri-ca observada en los últimos años.

Crecimiento y pobreza

La relación entre crecimiento y pobreza no es uní-voca ni automática. Pero, primero hay que plan-tearse como medir el crecimiento.

En este sentido, las cifras muestran que en algu-nos años el Ingreso Nacional Disponible Bruto(INDB) per cápita ha evolucionado en forma bas-tante diferente a como se ha comportado el Pro-ducto Interno Bruto (PIB) per cápita, porque estáninterviniendo las transferencias del exterior, lasvariaciones en los términos de intercambio y lasretribuciones del capital que se va al exterior, Grá-fico 1. Por otra parte, las Cuentas Nacionales nocuantifican específicamente el ingreso global de

las familias, lo cual representa otra limitación. Enel Ingreso Nacional Disponible, lo que más seaproxima al ingreso familiar, se encuentran las uti-lidades de todas las empresas; algunas las distri-buyen, otras pagan impuestos o las reinvierten yestán incluidas como parte del ingreso nacionaldisponible.1 Por consiguiente, resulta que el INDBes más volátil que el PIB y probablemente el in-greso familiar todavía lo es más, por lo que si setoma el ingreso de la Encuesta de Hogares esteserá aún más inestable.

No obstante la anterior salvedad, se observa unaestrecha relación entre crecimiento y pobreza, lacual no es automática ni unívoca, como se men-cionó. Obviamente, en los períodos de recesión lapobreza aumentó; luego, con la recuperación eco-nómica, disminuyó. También se da un cuasi es-tancamiento de la pobreza a partir de 1994, mien-tras que varió muy poco en años de pococrecimiento del producto. Además, el método queaplica el Instituto Nacional de Estadística y Cen-sos (INEC) para actualizar cada año el costo de lacanasta utilizada para medir la pobreza represen-ta un deflactor implícito basado en los precios delos bienes que están en dicha canasta, el cual estádistanciado de la inflación medida mediante el Ín-dice de Precios al Consumidor (IPC). Entonces, sise ajusta la línea de pobreza con inflación y no con

1. Nota de los editores: Para un análisis del por qué de es-tas limitaciones al determinar el ingreso de las familias,véase al respecto el Informe final y recomendación delGrupo de Canberra (Grupo de expertos sobre estadísticasdel ingreso de los hogares), 2002; e Ingresos y gastos deconsumo de los hogares en el marco del SCN y encuestas dehogares, Heber Camelo, 2001.

los precios de esos pocos alimentos que están enla canasta, se nota más similitud o más coherenciaentre el crecimiento económico y la evolución dela pobreza (porcentaje de pobres con LP constan-te en el Gráfico 1.

La incidencia de la pobreza medida como carenciade ingresos, aumentó fuertemente durante los ini-cios de los ochenta en el marco de la crisis de ladeuda. Durante el período de estabilización de laeconomía (1983-1985) el proceso de empobreci-miento se revierte y la incidencia de la pobreza sereduce hasta volver a los niveles previos.

En la fase final de las reformas económicas la po-breza desciende levemente hasta el nivel 27 porciento en 1990. Sin embargo, de 1994 hasta hoy la

incidencia de la pobreza se mantiene relativamen-te estable en alrededor de 20 por ciento de las fa-milias. Ocurren dos períodos interesantes, antesdel estancamiento, primero una subida de 5 pun-tos porcentuales entre 1990 y 1991 en el marco deuna desaceleración económica y un ajuste econó-mico más ortodoxo y luego, de 1992 a 1994, cuan-do hay una reducción muy importante de la po-breza de 10 puntos. ¿Qué pasó en términos decrecimiento? El Gráfico 1 muestra que en ese pe-ríodo en que la pobreza se redujo 10 puntos, hu-bo un fuerte crecimiento del 6 por ciento en elproducto, siendo además un crecimiento que es-tuvo más balanceado en todos los sectores pro-ductivos, lo cual significa que no solo es importan-te crecer, sino cómo se crece.


Gráfico 1

LA RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO Y POBREZA

FUENTE: Banco Central de Costa Rica, Instituto Nacional de Estadística y Censos y cálculos del autor.

Interesa entonces no solo el crecimiento, sino có-mo se crece y las políticas que lo acompañan. Pa-ra mostrar este efecto, en el Cuadro 1 se han agru-pado los sectores productivos en tres grupossegún su relación con la pobreza y se comparandos períodos, una de reducción de la pobreza(1992-1994) y otro de estancamiento de la inci-dencia de la pobreza (1995-2000). Al respecto, lossectores productivos considerados en tres gruposhan tenido crecimientos diferentes. En un grupose incluye la agricultura, que emplea a trabajado-res muy poco calificados, normalmente asociadoscon alta pobreza; en otro (construcción, comercioy servicios) a sectores que emplean trabajadoresque tienden a tener una incidencia media de po-breza y en el tercero (industria, servicios básicos yfinancieros) que en general ocupa trabajadoresmás calificados y con menos riesgo de pobreza,Cuadro 1.

Cuadro 1

EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN, EL EM PLEO, LA PRODUCTIVIDAD Y LAS REMUNERACIONES POR GRUPOS DE SECTORES PRODUCTIVOS(tasas de variación medias anuales)

Indicadores Sectores Productivospor período Pobreza Pobreza Pobreza

Total alta 1 media 2 baja 3

1992/1994Producción 6 4 8 6Empleo 4 -2 6 5Productividad 2 5 1 1Remuneraciones 7 7 7 7

1995/2000Producción 5 3 3 6Empleo 3 2 4 1Productividad 2 2 -1 5Remuneraciones 0 0 0 1

1/ Agricultura y minas.

2/ Construcción, comercio y servicios personales.

3/ Industria, servicios básicos y financieros.

FUENTE: Cálculos del autor con base en información deCuentas Nacionales (Banco Central de Costa Rica)y Encuestas de Hogares (INEC).

En el primero de los períodos –1992/1994– el cre-cimiento fue bastante mayor en todos los sectores,se generó empleo en los sectores de menor pobre-za y aumentaron tanto la productividad como lasremuneraciones reales. ¿Por qué crecieron tantolas remuneraciones? La hipótesis es que en todoel período inicial de la reforma, desde mitad de losochentas a principios de los noventas, las remune-raciones estuvieron reprimidas; fue cuando lasempresas estuvieron invirtiendo para mejorar laproductividad y eso se revirtió en aumentos de re-muneraciones en ese lapso de fuerte crecimientoeconómico.

En el período de estancamiento lo que se puedeobservar es que los sectores que más impactan enla pobreza crecen mucho menos y las remunera-ciones y el empleo en esos sectores también se es-tancan. En efecto, de 1995 al 2000 se da un creci-miento más concentrado en ciertos sectores,precisamente en los que no generan empleo paralos trabajadores menos calificados.

Por consiguiente, interesa cómo se crece perotambién las políticas que acompañan el creci-miento. Las políticas de salarios mínimos aplica-das ilustran este punto, porque hubo un creci-miento de 2,5 por ciento anual de lasremuneraciones entre 1991 y 1994 y después de2,1 por ciento de 1995 al 2000. En parte eso res-ponde a políticas y una política que en el pasadofue muy activa fue la de salarios mínimos, que au-mentaron, de 1975 a 1990, a un ritmo anual del 3,1por ciento. Con la política de salarios mínimos,estos aumentaron, en colones de hoy, de 20 mil en1950 a algo más de 100 mil colones a inicios del2000, quintuplicándose su monto, Gráfico 2.2

41Panel de discusión

2. Nota de los editores: Gindiling y Terrell,“using 12 years(1988-1999) of microdata, we test whether increases inminimum wages raise actual wages; we find they notonly raise wages in large urban and rural enterprises,but they also raise wages of workers covered by mini-mum wage legislation in what are traditionally regarded

Gráfico 2

SALARIO MENSUAL MÍNIMO DE PROTECCIÓN1/

(en miles de colones del 2005)

1/ Salario mínimo legal conocido como salario mínimo minimorum,deflactado con el índice de precios al consumidor.

FUENTE: Cálculos del autor con base en información del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En el período de la industrialización sustitutiva deimportaciones, esos aumentos tenían efectos ne-gativos y a su vez favorables para las empresas.Por una parte, afectaban los costos de las empre-sas, pero como las empresas vendían en el paísnecesitaban que hubiese demanda, entonces lossalarios aumentaban la demanda y las utilidades.

Con la apertura comercial y con la apuesta a uncrecimiento mayor centrado en las exportaciones,los salarios simplemente representan un costoque hay que reprimir, entonces no interesa la de-manda que puedan generar esos salarios interna-mente, porque lo que interesa es promocionar lacompetitividad de las empresas para venderle alexterior. Los salarios reales solo van a crecer si selogra que la productividad aumente y si se produ-ce una escasez relativa de la mano de obra.

Por ello la política de salarios mínimos ha sidomuy cautelosa o modesta durante este período depromoción de exportaciones. Los salarios míni-mos reales estuvieron estancados en la segundamitad de los ochenta; lapso en que se lograronpocas reducciones en la incidencia de la pobreza.En el período en que cayó la pobreza, de 1992 a1994, los salarios mínimos crecieron en términosreales; después otra vez se volvieron a estancar ysolo volvieron a crecer en 1998 y hasta finales de1999, en el período de fuerte crecimiento de Intel,aunque en este caso no se acompañó de una re-ducción de la incidencia la pobreza. Después de1999, se ha mantenido una política de salarios mí-nimos estancados en términos reales: una políti-ca pasiva de salarios mínimos, período durante elcual si bien hubo crecimiento y mejoró la produc-tividad, no se ejerció presión para que las ganan-cias de productividad se transformaran en mejorasen los salarios efectivos reales.

Crecimiento y desigualdad

Es muy importante analizar también qué ha suce-dido con la desigualdad y no solo qué está pasan-do con el crecimiento. De acuerdo con el coefi-ciente de Gini, indicador sintético tradicional dedesigualdad, la desigualdad en los ingresos labo-rales empieza a aumentar en 1992, mientras queen los ingresos familiares el incremento se da apartir de 1997.

Para conocer más sobre la relación crecimiento-desigualdad, se ha realizado un ejercicio de simu-lación para cuantificar lo que sucedería si la desi-gualdad en vez de haber aumentado se hubieramantenido constante al nivel más bajo, que fue en1990. ¿Cuál hubiera sido la pobreza si se ajustanlas cifras históricas de ingresos a la distribución de1990? Los resultados de la simulación indicanque en los últimos años, de la mitad de los noven-ta hasta hoy, si la distribución hubiera sido igual ala de 1990, la pobreza sería 4 ó 5 puntos menor, en


as informal sectors where the legislation is often consi-dered not to be enforced: small urban and small ruralenterprises… However, minimum wages have no signi-ficant impact on wages in the informal sector not cove-red by minimum wage legislation, the self employed.”T.H. Gindling y K. Terrell. (2005). “The effect of minimumwages on actual wages in formal and informal sectors inCosta Rica”, en World Development, vol. 33, No. 11.

términos de personas pobres. Por consiguiente, elaumento de la desigualdad, uno de los aspectosque don Carlos Sobrado mencionó que se obser-va en Costa Rica, se está transformando en un fre-no para reducir la pobreza. Aunque la economíacrezca, mientras esté aumentando la desigualdadno obtendremos todas las ganancias que podríanlograrse en la reducción de la pobreza.

¿Por qué ha aumentando la desigualdad? Parecie-ra que hay dos situaciones que están ocurriendo enel mercado de trabajo. Por una parte, se observaun aumento en el premio para los trabajadores conmás educación, lo cual no se da necesariamentepor la apertura comercial. Ello se corrobora al ob-servar que el aumento del premio salarial para losmás educados no se concentra en los sectores ex-portadores, sino que está presente al interior de to-dos los sectores productivos. La innovación tecno-lógica, particularmente las tecnologías de lainformación hace que todas las empresas y secto-res requieran personal cada vez más calificado.3

¿Por qué ha aumentando el premio salarial paralos trabajadores más calificados? Porque comobien mencionaba don Ronulfo Jiménez en su ex-posición, está aumentando la demanda por traba-jadores más educados en momentos en que tene-mos dos décadas en las que el país no hapreparado una cantidad suficiente de trabajadorescalificados; en las que ha habido problemas de co-bertura del sector de educación y más aún, en lasque apenas recuperamos la cobertura en secunda-ria, pero no mejoramos su eficiencia interna. Elpaís regresó a la cobertura en secundaria que te-nía en 1979, pero sin mejorar la eficiencia: siguiógraduando 1 de cada 3 estudiantes, lo mismo queen 1979; en consecuencia, la oferta de trabajado-res más calificados no creció al ritmo de la deman-da y esto aumentó el premio.

La otra situación que explica el incremento delpremio es el incremento del porcentaje de traba-jadores que laboran jornadas parciales en vez decompletas. Se considera que el crecimiento eco-nómico ha sido relativamente débil, por lo que noha generado suficientes empleos. Ante esta si-tuación, la fuerza de trabajo secundaria, funda-mentalmente mujeres no jefes de hogar, se incor-pora al mercado de trabajo, al sector informal conjornadas parciales, aumentando significativa-mente la importancia relativa de los que trabajanjornadas parciales, lo cual explica el aumento dela desigualdad.

Por tanto, tenemos un problema de desigualdadasociado con la revolución tecnológica, con defi-ciencias de nuestras políticas sociales, particular-mente del sector educación y con debilidades enla generación de empleo. Esto último significaque para alcanzar una mayor reducción de la po-breza se requiere un crecimiento más rápido ysostenido que permita un aumento del empleoque posibilite también mejoras en las remunera-ciones reales.


Gráfico 3

COSTA RICA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD, 1987-2004

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos y cálculos del autor.

3. En T. H. Gindling y J. D. Trejos (2005),“Accounting forChanging Earnings Inequality in Costa Rica, 1980-99”,en The Journal of Development Studies, vol. 41, No. 5, July,pp. 898-926, se analizan estos determinantes del au-mento de la desigualdad en el país.

¿De cuánto debería ser ese crecimiento?, deacuerdo con las estimaciones de elasticidades depobreza-crecimiento del Cuadro 2, que de pasoson distintas a los resultados presentados porCarlos en su exposición, probablemente explica-dos por diferencias metodológicas, en particularsobre los períodos considerados y las variables decontrol utilizadas, es posible estimar requerimien-tos de crecimiento para metas de reducción en laincidencia de la pobreza.

Cuadro 2

CRECIMIENTO ECONÓMICO REQUERIDO PARA CUMPLIR LA META DE REDUCIR LA POBREZADE 20 POR CIENTO A 16 POR CIENTO ENTRE 2002 Y 2006

Elasticidad Crecimiento anual requerido

Pobreza-Crecimiento PIB Total PIB per cápita

-1,762 4,63 2,72-1,046 6,41 4,47-0,300 5,71 13,61

En su inicio el Gobierno actual propuso la meta dereducir la pobreza de 20 por ciento que había en2002 a 16 por ciento en 2006. Mediante el ejerci-cio que se presenta en el Cuadro 2, se intentó de-terminar qué implicaba en términos del creci-miento del producto, sin que cambiara ladesigualdad, esta reducción de 4 puntos porcen-tuales. Con una elasticidad de -0,300, el país ten-dría que haber crecido 15 por ciento anual. Si laelasticidad es más cercana a -0,300 que a -1,762,entonces en realidad tenemos problemas porquese requiere un fuerte crecimiento económico paralograr una reducción de unos pocos puntos por-centuales en un lapso relativamente corto. Tene-mos ocho años de estar tratando de bajar la po-breza al 16 por ciento y sin embargo durante másde una década se mantiene en alrededor del 20por ciento.

¿Qué hacer para que el crecimiento se traduzca en una reducción de la pobreza?

Como expliqué, en la relación entre crecimiento ypobreza no solo interesa el crecimiento, sino lamanera en que se crece y cuáles son las políticasespecíficas utilizadas para tal propósito.

¿Qué explica toda esa variabilidad que Carlosmostraba en los diferentes estudios de distintospaíses sobre la relación pobreza-crecimiento, to-dos esos aspectos que no podemos explicar y quehacen que los estudios muestren resultados disí-miles? Eso lo que explica es que necesitamos cre-cer para crear empleo y oportunidades económi-cas, lo cual representa una parte de la película,pero además necesitamos aumentar las capacida-des de la fuerza de trabajo. Si generamos empleo,pero no capacidades, –que es lo que ha estado pa-sando ahora–, simplemente aumenta la desigual-dad al crecer más las remuneraciones de los traba-jadores más capacitados, porque existe demandapor trabajadores calificados pero no los hay encantidades suficientes. Al mismo tiempo, paracrear oportunidades económicas es muy impor-tante la estabilidad macro. En este contexto, ¿có-mo logramos la estabilidad macro?

Actualmente estamos tratando de enfrentar el dé-ficit fiscal; como no logramos aumentar los im-puestos reducimos el gasto. Disminuir el gastosignifica que de los 40 mil millones de colones quetenía que asignarle el Ministerio de Hacienda alFondo de Desarrollo Social y Asignaciones Fami-liares (FODESAF) el año pasado, –de la parte delimpuesto de ventas–, solo le diera 2.500 millones.Estas cifras muestran que estamos comprimiendoel gasto y logrando estabilidad, pero a costa dequitarle recursos a los programas dirigidos a crearcapacidades entre los pobres; obviamente eso tie-ne un impacto.

El paquete tributario también tendrá un impacto.La pregunta es ¿cómo hacer para aumentar los in-


gresos? –aunque obviamente interesa tambiéncómo se gasta–. El paquete tributario plantea, porejemplo, exonerar del impuesto de consumo aquienes reciben educación privada, en cuyo casoreducimos la recaudación al Gobierno e indirecta-mente los ingresos para la educación pública parahacer menos costosa a la educación privada; obien reducimos los ingresos del Gobierno paraque pague las cuotas de la Caja, reduciéndole elimpuesto a los que van a hospitales o clínicas pri-vadas o le quitamos plata al FODESAF, dándoleun tratamiento preferencial al sector financiero.Depende de cómo se busque la estabilidad ma-croeconómica eso tiene impacto en nuestras posi-bilidades de reducir la pobreza.

Pero también el fomento de la inversión tiene suimpacto. En innovación tecnológica es importan-te atraer inversión privada. Se puede traer máqui-nas y competir con salarios bajos o atraer inver-sión de empresas de tecnología de punta quevienen a presionar por trabajadores calificados ymejoran sus salarios. Uno debe fomentar la inver-sión, pero la puede concentrar en San José o pue-de promoverla hacia las zonas rurales. Lo quemás reduce la pobreza y la desigualdad en las zo-nas rurales y lo que diferencia los grados de po-breza y desigualdad de Costa Rica con el resto deCentroamérica es que el país logró invertir muchoen dichas zonas en infraestructura física y en capi-tal humano y eso lo que significa que en las zonasrurales se está creando empleo no agrícola, lo cualincide en una reducción de la pobreza.4

Por otra parte, el impacto sobre la pobreza tam-bién depende de la forma en que se maneje la in-versión pública; ¿vamos a dirigir la inversión pú-blica para hacer carreteras o puentes en la zonaurbana o procedemos a mejorar la rentabilidad delos activos de los pobres rurales facilitando los ca-minos de penetración? El asunto entonces en tér-minos de crecimiento y pobreza depende de laforma en que crecemos y de cuáles son las políti-cas que acompañan ese crecimiento; la idea ante-

rior se encuentra vinculada a la discusión que seha dado con respecto al Tratado de Libre Comer-cio con los Estados Unidos (TLC). El TLC es uninstrumento, lo importante es qué hacemos con laincorporación de nuestro país en el TLC, cómo va-mos a apoyar a los sectores que enfrentarán com-petencia ¿les vamos a dar reconversión producti-va, les vamos suavizar los costos del ajuste? A suvez, ¿cómo vamos a integrar a la micro y pequeñaempresa, que son reservorios de pobreza, para quese beneficien del esfuerzo exportador? En resu-men, la relación entre crecimiento económico ypobreza no solo alude a la necesidad de crecer si-no también la calidad del crecimiento.


4. Un análisis de las causas explicativas de las diferenciasde desigualdad entre Costa Rica y el resto de Centroa-mérica se encuentra en J. D. Trejos y T. H. Gindling(2004), “La desigualdad en Centroamérica durante eldecenio de 1990”, en Revista de la CEPAL, No. 84, Di-ciembre, pp. 177-198.

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Carlos Sojo

En este comentario examino la relación creci-miento y pobreza en términos más bien cualitati-vos, dado que la evidencia empírica sobre esta re-lación ha sido planteada ampliamente por otrosexpositores. El comentario se enfoca en cinco te-mas. En primer lugar, la pobreza y sus mensajes,porque la discusión alrededor del vínculo creci-miento-pobreza depende de lo que se entiendepor pobreza. En segundo lugar examino el temade los objetivos de la política social, para en tercerlugar vincularlo con la discusión del crecimientopro-pobre, que es a grandes rasgos el debate alre-dedor de cómo articular mecanismos de incre-mento de la producción que sean capaces de re-ducir pobreza en una época en que esa relación noes evidente. Luego comentaremos sobre posibili-dades de acción e implicaciones para Costa Rica.

La pobreza y sus mensajes

La magnitud de la pobreza determina la valo-ración social del problema. Sobre los mensajesde la pobreza, lo primero que me interesa recalcares que la magnitud de la pobreza –definida la po-breza por el nivel de ingreso, porque es la defini-ción dominante–, determina la valoración socialdel problema.

El tema de la pobreza no parece ser suficiente-mente importante como para ser abordado signi-ficativamente cuando la mayoría de las familias seencuentran en condición de pobreza. En estos ca-sos existe una tendencia a colocar la situación decondición de pobreza en una especie de estadonatural de las cosas, que por lo tanto interpela po-co, si es que algo, la acción pública tanto del Esta-do como de los mercados.

Cuando la pobreza es poca, cuando la mayoría dela gente tiene posibilidades de no ser pobre, do-mina ligeramente una valoración alrededor de loexcepcional; es decir que se entiende que excep-cionalmente la gente es pobre y que la pobreza es-tá explicada por circunstancias específicas asocia-das a la subjetividad, al particularismo. En estoscasos, la pobreza difícilmente se puede explicarpor razones estructurales o por el funcionamientode colectivos complejos, es decir de la economía yde la política.

De hecho, hay una relación inversa entre nivelesde pobreza y calidad de las mediciones e investi-gaciones sobre la pobreza, y prácticamente no sesabe o se sabe muy poco de este tema, ahí dondeconstituye una problemática social que agobia a lamayoría de la población.

La posición específica de la discusión sobre po-breza en un país oscila entre los extremos señala-dos: explicaciones asociadas a la excepcionalidado a la naturalización del fenómeno, lo cual es im-portante señalarlo porque eso determina la im-portancia social relativa del problema y de las me-didas que han de adoptarse para hacerle frente.

La definición de la pobreza gobierna las accionespúblicas y las representaciones sociales

El segundo mensaje consiste en que la definiciónde la pobreza gobierna las acciones públicas y lasrepresentaciones sociales. Si uno entiende la po-breza como insuficiencia de ingresos, entonces losmecanismos correctivos vienen por el lado de lamultiplicación de oportunidades económicas y degeneración de ingreso para la población. De loanterior se deriva lo que podríamos llamar el en-foque productivo de la representación social delenfrentamiento con la pobreza.

Pero si se entiende que la pobreza es plural, que suorigen y manifestación es heterogéneo y que, porlo tanto, las pobrezas son múltiples y tienen quever no solamente con resultados en términos deingreso material, perceptibles en el corto plazo, si-no con procesos de larga duración, con causas entérminos de capacidades individuales, las inter-venciones serán también multidimensionales ycomplejas. De ahí que las políticas para combatirla pobreza no deberían ser acotadas ni sectoriales,más bien deberían ser transversales e integrales.En esa definición, pues, se asienta lo que podría-mos llamar un énfasis distributivo en la compren-sión de la dinámica de las pobrezas.

La pobreza es un asunto (semi) público. El ter-cer mensaje es importante, aunque tenderíamos apensar que no es así, pero la verdad es que por laevidencia mencionada y por la persistencia de va-loraciones alrededor de la excepcionalidad o lanaturalidad de la pobreza se puede decir perfecta-

mente que la pobreza es entendida como unasunto semipúblico, o sea no suficientemente pú-blico pero tampoco estrictamente privado; es de-cir, no suficientemente acreedor de intervencionespúblicas significativas que garanticen la solucióndel problema. De esta forma, se entiende queconviene la intervención del Estado cuando la ma-quinaria distributiva del mercado funciona con fa-llas y distorsiones, pero solamente cuando esoocurre.

En consecuencia con esta definición, el Estado de-be contribuir a la disminución de la pobreza pormedio de la asistencia social a los individuos queya son pobres. A partir de esa, que podríamos de-cir, es la única intervención autorizada para laspolíticas públicas queda pendiente el tema de lasintervenciones asociadas al enfrentamiento conlos riesgos de empobrecimiento o a la atención dela población en condición de vulnerabilidad, algoque en este país, por ejemplo, debiera llamar unpoco más la atención; en particular, no en épocasde estancamiento, pero sí previendo ciclos recesi-vos, en donde la posibilidad de empobrecimientoobjetivo en la población en condiciones vulnera-bles, gente viviendo muy cerca de la línea de po-breza, es extraordinariamente alta y clara.

¿Para qué políticas sociales?

¿Cuál es la importancia o la utilidad social de laspolíticas sociales? Las políticas sociales han sidoentendidas en cierto modo en vinculación con lasnecesidades de la población en condición de po-breza. Esta es una comprensión minimalista de lapolítica social que resulta sin embargo bastantefrecuente en la visión de gobiernos y organismosde cooperación internacional. Pero las políticassociales también se pueden entender como ins-trumentos para:

• Justificar necesidades distributivas derivadasde fallas de mercado.


• Desarrollar capital humano, lo cual es una vi-sión instrumental de la política social que laentiende como un mecanismo de soporte, deapoyo a la producción y no como un instru-mento de fortalecimiento de gestión de dere-chos humanos sustantivos.

• Satisfacer intereses políticos por medio delclientelismo.

En los últimos años en América Latina especial-mente, pero en general en los países en desarro-llo, la política social dominante ha tendido a con-centrarse demasiado en programas de superaciónde la pobreza, generando una transferencia nega-tiva de recursos; por ejemplo, desde prestacionesuniversales que son las que apoyan o proporcio-nan las bases de sustentación para los programasselectivos de atención a la pobreza que no puedendesarrollarse adecuadamente porque los escasosrecursos disponibles están “earmarked” para pro-gramas selectivos de atención a los pobres. Es de-cir, de alguna manera se han construido los pisossuperiores sin hacer el trabajo de basamento uni-versalista en términos de políticas sociales.

Los vínculos de la política social con el crecimiento pro-pobres

¿Qué vinculaciones existen entre políticas socialesy crecimiento? Me parece que podríamos plan-tearnos tres visiones generales:

• Lo que llamaríamos un ideal “welfarista”, endonde a través de las políticas sociales se ob-tiene no solo crecimiento económico sosteni-ble sino también legitimidad democrática; esdecir, el fondo consiste en no solamente dis-poner de capital humano, sino también demedios de legitimidad social y política.

• Una dimensión intermedia pone atención enlas necesidades de compensación social deri-vadas de las exclusiones que operan en la es-tructura económica y en el proceso de refor-

ma; esa es la visión que de alguna manera seha asentado mucho en nuestros países en losúltimos años.

• El ideal liberal en donde las intervenciones enpolítica social deben ser intervenciones acota-das, sectorialmente limitadas y centradas es-pecíficamente en la formación de capital hu-mano, donde se localiza lo que yo llamaría lavisión instrumentalista de las políticas sociales.

En esta discusión, no solamente es importante defi-nir qué se entiende por pobreza, sino también vin-cular el tema a las intervenciones públicas que hansido predominantemente dirigidas o entendidas co-mo mecanismos de superación de la pobreza. So-bre el tema específico del crecimiento pro-pobre, loprimero que habría que señalar es que no es eviden-te o no ha sido natural la definición de una relaciónarmónica entre el crecimiento y la reducción de lapobreza. No es evidente empíricamente, pero tam-poco filosóficamente, porque los propósitos del cre-cimiento están sustentados en dinámicas trascen-dentales al individuo y las dinámicas de la pobrezason fundamentalmente individuales.

De cualquier manera, si uno quiere hablar de es-to, me parece que es útil acudir a la definición deun estudio reciente de catorce países desarrolladopor el Banco Mundial (2005);1 la selección de lospaíses me parece que es un tema que no es irrele-vante en esta discusión. Al respecto, el estudioparte del problema de que hay insuficiente infor-mación para caracterizar empíricamente de ma-nera sostenida una relación negativa-positiva en-tre crecimiento y pobreza, pero se plantea en estetema dos posibilidades analíticas.

La primera posibilidad analítica entiende la vincu-lación o la definición de crecimiento pro-pobrecomo el crecimiento que es capaz de reducir la de-sigualdad. Según la primera definición, el creci-


1. Banco Mundial. (2005). Pro-Poor Growth in the 1990’s:Lessons and insights from 14 countries.

miento es pro pobre si disminuye la desigualdadde ingresos entre la población. Este estudio con-sidera que si el propósito es ampliar la proporciónde recursos en los grupos de más bajo ingreso, ellopuede suponer desestímulos al crecimiento, quetambién termina penalizando a los pobres. Encualquier caso, por ejemplo, sería mejor crecer sinpropósitos de equidad, pero garantizando que losingresos de los pobres también aumenten.

La segunda visión, considera que el crecimiento espro-pobre si acelera el dinamismo de los ingresossin cambios en la estructura de la equidad, lo queconduce a una reducción de la pobreza. Esta vi-sión del crecimiento pro-pobre pone el acento enel fortalecimiento de las capacidades de los hoga-res pobres para enfrentar las oportunidades delcrecimiento; esto suena muy parecido a lo que seha venido intentando hacer en los últimos 20 añosen los países en desarrollo, la única diferencia quenoto en esta argumentación es que se empiezan acolocar reflexiones alrededor de las necesidades defortalecer las capacidades de los pobres para pe-garse a las oportunidades del crecimiento. Dichaidea está en la lógica de las políticas selectivas queprocuran no solamente transferir ingreso directo alos pobres, sino también garantizar su vinculacióna los sistemas educativos y de salud que les permi-te mejorar sus condiciones futuras y, por esa vía,conectarse a las oportunidades. Pero en realidadsigue todavía asumiendo una ventaja o una rela-ción positiva muy clara entre crecimiento econó-mico y distribución de las ganancias de ese creci-miento entre los distintos grupos de esa población.

Por otra parte hay que señalar que se requieren al-gunos instrumentos esenciales para garantizar untipo de crecimiento favorable a los pobres. Un cre-cimiento pro-pobres se puede caracterizar porque:

• Utiliza los activos de los pobres. Esto re-quiere pasar de la idea del capital humano a laidea del capital social. Este último son las for-mas de hacer, las prácticas y las relacionesasentadas en las experiencias de vida y en las

estrategias de supervivencia de la poblaciónpobre. Esto es lo único que los pobres tieneny lo que hay que hacer es vincularlo activa-mente al esfuerzo productivo.

• Ofrece trabajo a los pobres. Un crecimientopro pobres ofrece empleo a los pobres y nosimplemente una salida hacia el autoempleoinformal de subsistencia o la emigración -quees otra forma de ajuste del mercado laboralmuy frecuente en nuestros países.

• Se localiza donde viven los pobres. Un cre-cimiento pro pobres se localiza donde vivenlos pobres, lo cual significa pasar de la metro-politanización del crecimiento al desarrolloeconómico local.

• Identifica las capacidades colectivas. Uncrecimiento pro pobres identifica capacidadescolectivas y ofrece oportunidades a los recur-sos que existen dentro de las familias y reco-noce que la distribución de recursos al interiorde las familias es igualmente un problema deequidad, es desigual.

Además, crecer y distribuir supone comprenderque las políticas económicas conservadoras cen-tradas en los equilibrios macro no estimulan elcrecimiento y la generación de empleo; que es ne-cesario construir infraestructura para fortalecer lascapacidades de los pobres. Aquí las cuestionesbásicas siguen siendo elementales; acceso a aguapotable, por ejemplo el 80 por ciento de los indí-genas en Costa Rica viven en reservas en donde seabastecen de agua potable en ríos y quebradas, locual me parece que es un dato duro.

Existen desafíos del desarrollo rural, agrícola y noagrícola. Los perdedores del proceso de reformasson los empleados agrícolas no calificados, esto nopuede ignorarse en una estrategia de crecimientopro-pobre, es imperativo combatir la desigualdad,la exclusión social y los riesgos ambientales y final-mente son imperativas las reformas de buen go-bierno que tienen que ver con cambios políticos.


Posibilidades de acción

En primer lugar, las posibilidades de avanzar enuna vinculación armónica entre crecimiento eco-nómico y reducción de la pobreza, independiente-mente de que el objetivo debiera de ser más desa-rrollo y movilidad social ascendente quesolamente reducción de la pobreza, implican re-flexiones alrededor del plano político. Hay pro-blemas alrededor de los usos políticos de la pobre-za. Ello implica efectuar ajustes que correspondena la evidencia que señala que altos niveles de po-breza y desigualdad perjudican la capacidad de uncrecimiento sostenido.

Hay necesidad de avanzar en la transformación delos instrumentos tecnocráticos. En América Lati-na persiste la segmentación sectorial entre gabi-netes económicos y sociales. Esto, con toda clari-dad, ha sido impulsado por reformas demodernización del Estado, pero el efecto deseado–la potenciación de los objetivos sociales– no sealcanzó y en su lugar ha salido perjudicada la po-sibilidad de una aproximación integral a los pro-blemas del desarrollo. El resguardo a ultranza delos equilibrios macroeconómicos ha perdido devista su condición primaria de “medio” y no “fin”del desarrollo. Los objetivos vinculados al bienes-tar de las personas en su conjunto, deben conver-tirse en el norte de la política pública integrada:de la económica como de la social.

El tiempo político del bienestar es mayor que lostiempos actualmente dominantes: el corto plazode la ponderación macroeconómica y el plazo me-diano, generalmente cuadrienal, de la gestión gu-bernamental. La racionalidad de las inversionespúblicas relacionadas con el bienestar (el creci-miento para las empresas y la movilidad social as-cendente para los individuos) es siempre un im-perativo de larga duración y eso, a su vez, llama laatención sobre la necesidad de revisar el conteni-do de los pactos políticos y los objetivos de losacuerdos de gobernabilidad. Advierte, de maneracardinal, la importancia de rescatar la función de

representación social de la agencia política, encar-gada a los partidos políticos, y que en los últimosaños y en Costa Rica tanto como en el resto deAmérica Latina, ha cedido con demasiada e into-lerable frecuencia a las debilidades del patrimo-nialismo y la partidocracia.

Y en el papel específico de la política social inte-grada, que no solo los programas de combate a lapobreza, está presente aún la necesidad de revisarcuáles son sus objetivos y prioridades para adap-tar a ellos las necesidades de organización institu-cional y recursos fiscales. Ese es el orden lógico.Luego ha de comprenderse que la secuencia deénfasis pasados –del universalismo segmentadoporque nunca fue suficiente, a la focalización se-lectiva– ha conducido a reconocer que entre uni-versalismo y focalización no hay sino comple-mentariedad, y más aún, como empieza a sugerirel Instituto de Desarrollo Social (INDES) del Ban-co Interamericano de Desarrollo (BID) deberáavanzarse en la culminación de objetivos mínimosuniversales alrededor de la noción de “universalis-mo básico”.

Para concluir mi comentario, procedo a señalar uncondicionamiento moral en esta discusión, que esuna reflexión de John Kenneth Galbraith, en lacual se resume que si uno quiere crecimiento por-pobre tiene que proponerse servir a ese propósito;en contrario, servir a la satisfacción puede ser pro-crecimiento, pero indudablemente no es una es-trategia pro-pobre. Dice Galbraith (1992)2 “paraservir a la satisfacción había y hay tres exigencias bá-sicas: una defender una limitación general a la inter-vención del Estado en la economía. La segunda nece-sidad más específica es encontrar justificación socialpara la posesión y persecución ilimitadas y desinhibi-das de riqueza. El tercer elemento que hace falta esjustificar un sentimiento menor de responsabilidadpública hacia los pobres”.


2. Galbraith, John K. (1992). La cultura de la satisfacción.

51

Alberto Trejos

Cuando hablamos sobre pobreza, pensamosen toda una familia de temas y usualmen-te nos enfocamos en la medición de la po-

breza, un aspecto muy particular dentro de esa fa-milia de temas. Por ejemplo, salario mínimo ypobreza son dos términos que nos son muy pare-cidos y relacionados. Sin embargo, en la mediciónde la pobreza en Costa Rica, una familia con unsalario mínimo puede mantener tres niños y care-cer de este problema según esa medición; así esque las dos cosas no se encuentran relacionadaspor completo.

A mí me incomoda cuando las autoridades adu-cen que van a bajar en un punto la tasa de pobre-za por año, no por ser imposible –porque efectiva-mente con la elasticidad que señala Juan DiegoTrejos en su trabajo, parece que se requiere una ta-sa de crecimiento ligeramente más alta de la quehemos logrado– sino por irrelevante, en el sentidode que si uno se centra en una medición de pobre-za, de las muchas mediciones que podría tener, setermina haciendo cosas alrededor de ese nivel deingreso y no otras. Para darles un ejemplo, el ha-ber terminado más temprano la negociación delcambio de precio con los arroceros, en vez de unmes más tarde, significó que en el 2004 el porcen-taje de familias pobres brincó poco más de unpunto, simplemente porque esa medición de la

pobreza se basa en el costo de una canasta en lacual el precio del arroz tiene muy importante pon-deración.

Cuando conversamos sobre pobreza tratamos as-pectos que son mucho más amplios; podemos es-tar hablando de qué fracción de la población noalcanza un determinado nivel de consumo o desatisfacción, es lo que llamamos indigencia, en elcual Costa Rica ha tenido logros importantes, in-cluso en los últimos 10 años. Es en lo que llama-mos pobreza en lo que efectivamente tenemos 10años estancados. La pregunta es, entonces, dequé pobreza estamos hablando.

Por otra parte, esas mediciones nos pueden llevara un efecto de 0 o 1; o sea una familia se encuen-tra o no en el grupo que calificamos como pobresporque llegó o no a un cierto nivel de ingreso quedecidimos que era clave para determinar si la fa-milia es o no pobre. En el caso de Costa Rica exis-te la complicación adicional de que tenemos, porcasualidad, una cierta concentración de la distri-bución de ingresos justo alrededor de ese nivel,con lo cual el porcentaje de pobres va a variarenormemente incluso ante un muy leve aumento(o disminución) de dicho nivel si lo que queremosmedir con esa tasa y los temas que realmente nos

importan alrededor de esa idea estén variandotanto como varía esa tasa.1

Ahora uno podría estar pensando en otra serie detemas. Cuando se menciona a las grandes mayo-rías, uno está pensando en la mayoría más pobrede la población; sin embargo, ya no se está ha-blando de pobreza, porque nuestra tasa de pobre-za es uno de cada 5 habitantes. Cuando se hablade los casos más extremos tampoco estamos men-cionando este número; uno podría estar pensan-do más bien en otra serie de temas que estén qui-zás más vinculados con el bienestar de lapoblación a futuro, por ejemplo movilidad y opor-tunidad, que son muy difíciles de medir; es decirno se habla de cuánta gente está en una determi-nada condición, sino de falta de equidad, en otraspalabras, de qué tan grande son las diferencias en-tre los ciudadanos, en cuyo caso hay otra familiade temas de los cuales hablar. Por lo tanto éste esun tópico en el que la medición y la definición soncomplejas, lo cual conlleva a una cuota de humil-dad adicional.

Otro motivo de humildad viene del hecho que en-tre los estudiosos este es un tema ideológicamen-te muy “cargado”, específicamente cuando habla-mos de cómo se relaciona el tema económico conla pobreza o la ausencia de equidad –que no es lomismo que la pobreza o la indigencia–, es másbien la relación del crecimiento con la distribucióndel ingreso.

Carlos Sobrado hace un esfuerzo muy grande porconvencernos de que entre los estudiosos la opi-nión de la relación entre crecimiento económico ydistribución no se encuentra todavía definida. Yono comparto eso, no me parece que la profesión

no haya encontrado una respuesta al tipo de rela-ción existente entre ellos. Al respecto, claramentehay una correlación positiva entre crecimiento ydistribución; es decir, no son contradictorios, sinoque se “necesitan”. Como aduce Carlos, hay mu-chos factores que pueden hacer que el crecimien-to tenga más o menos efecto sobre la pobreza pe-ro, al final de cuentas, claramente los paísesexitosos en una cosa son los exitosos en la otra;tanto en niveles, los países más ricos son los másequitativos, como en tasas de variación, los paísesque han cambiado más rápidamente su ingreso,son los que también han mejorado más rápida-mente su distribución.

En general, hay tres relaciones que quiero seña-lar. Una me parece la obvia entre crecimiento ypobreza. En el caso de Chile, por ejemplo, el 80por ciento de la reducción en la tasa de pobrezaen los últimos 15 años se debe al crecimientoeconómico y solo 20 por ciento a cuestiones dis-tributivas. En general, como señala Carlos en suescrito, si vemos cifras de largo plazo hay que ha-cer un esfuerzo para no llevar ese número a 100por ciento. Hay una causalidad en ambas vías,entre crecimiento y movilidad social. Las socie-dades con más movilidad social crecen más fácil-mente y también el dinamismo de innovaciónpromueve, a su vez, la movilidad social y el creci-miento económico.

Otra es la relación entre equidad y crecimiento.La equidad en sí misma es muy importante para elcrecimiento por dos razones. La primera porquela acumulación de capital humano es central paragenerar la distribución del ingreso y el capital hu-mano es esencial en el crecimiento. La segundaporque, por razones tal vez menos entendidas, laequidad es uno de los factores más importantesdentro del residuo de productividad. En varios es-tudios se muestra un rezago difícil de explicar enel residuo de productividad de Costa Rica, justo enel momento en el que la distribución del ingresoempeora; esto parece anecdótico, pero cuando se


1. Nota de los editores. Efectivamente, esta es una carac-terística muy notoria en el caso de la distribución delingreso de las familias costarricenses, como se eviden-cia en la publicación del INEC Encuesta Nacional de In-gresos y Gastos de los Hogares 2004, San José, marzo2006; especialmente páginas 38-39.

hacen las estimaciones se encuentra, más o me-nos, la misma correlación.

La tercera relación se refiere a que el crecimientoes importante para una mejor distribución del in-greso y es central para que una parte de la pobla-ción alcance un determinado nivel de consumo,que es al final lo que estamos haciendo con la me-dición de pobreza. Sin embargo, decir eso nosdesvía del importante rol que juega la política so-cial porque justificar una serie de políticas quepromuevan el crecimiento económico –como siello fuera suficiente para generar una mejor distri-bución del ingreso– es quedarse corto en la tarea.No le podemos pedir a las políticas que promue-ven el crecimiento económico, un impacto distri-butivo mayor; si queremos –como lo desea la ma-yoría de las personas– dicho impacto necesitamospolíticas específicas para el tema distributivo, loque tampoco significa que la búsqueda de políti-cas que promueven el crecimiento es lo que estéretrasando una mejor distribución del ingreso.Ciertamente, hay que separar de alguna formaambas cosas, no en la forma política como lo he-mos hecho y como lo menciona Carlos, sino enuna forma conceptual.

¿Qué cosas parecen funcionar? Me parece que locentral de tener una buena distribución del ingre-so es la calidad en la provisión de sistemas am-plios, comunes a prácticamente toda la sociedadpara ciertas necesidades básicas como salud, edu-cación, pensiones, agua, electricidad y vivienda.Las sociedades con una buena distribución del in-greso se caracterizan porque el sistema que pro-vee esos servicios es común para casi todos. Hayque irse a algún extremo de la distribución, supe-rior o inferior, para encontrarse a alguien que nosea cliente de ese sistema básico, de esa red bási-ca. Costa Rica logró cobertura amplia en algunosmomentos y en algunos servicios, pero después lodejó de lograr.

Sin embargo, es importante complementar la ideade la importancia de la cobertura; ciertamente unalto nivel de cobertura en la atención a la pobla-ción no elimina los casos extremos, los indigentes,los casos crónicos a los que me voy a referir en unmomento. Los sistemas distributivos que funcio-nan tienen progresividad impositiva. Actualmen-te enfrentamos un problema fiscal por razonesmacro que debemos arreglar; podemos solucio-narlo en una forma que sea progresiva o no pro-gresiva, buena o deficiente en términos distributi-vos. Por otro lado, tenemos el problema de quenuestro sistema fiscal en este momento no es pro-gresivo. Un sistema progresivo no urge por razo-nes macro, sino por razones de estabilidad. Novamos a dejar de pagar nada, ni va a quebrar na-da, ni se va a ir del control ningún precio porqueposterguemos hacer más progresivo el sistema tri-butario, pero sí vamos a resultar en una sociedadmás inequitativa.

Los datos muestran que, independientemente deque la relación se haga medio difusa en los tiem-pos intermedios, los grandes acelerones de creci-miento son buenos para la lucha contra la pobre-za y para mejorar la equidad. No hay nada másgrave para los más pobres que las recesiones pro-fundas o la pérdida de estabilidad; un ejemplo deello fue la crisis de los ochentas. Además, existeun problema muy correlacionado con la pobrezaen la región Centroamericana, y cuidado si no másgrave para los pobres: la seguridad ciudadana. EnCentroamérica particularmente –y cada vez másCosta Rica–, la seguridad personal es una partemuy importante del paquete de la pobreza. En elTriángulo Norte, cuando se encuesta a los más po-bres y se les pregunta qué quieren que se le solu-cione, su problema de seguridad o su problemamaterial, el primero le gana al problema de pobre-za como 3 a 1, por lo que no hay ni punto de com-paración.

En estos temas tenemos varios retos que quisieraenfatizar. El primero que Juan Diego Trejos men-


ciona en su escrito es el problema del premio edu-cativo. Efectivamente, hay un aumento en la dife-rencia de ingreso entre los que tienen un determi-nado nivel de educación y los que no lo poseen,que es mundial y que proviene de causas tecnoló-gicas, no necesariamente políticas ni comerciales;que en casi todos los países desgraciadamente ex-plica más del 100 por ciento del crecimiento de ladispersión en el ingreso. En la mayoría de paísescuando uno trata de explicar por qué ha crecido ladispersión del ingreso, después de que saca el pre-mio educativo como explicación, ya lo que le que-da por explicar es por qué se ha hecho más equita-tiva la distribución del ingreso; así de pesado es eltema del premio educativo. De nuevo esto tieneque ver con innovación tecnológica. Acordémonosdel Spinning Jenny y del motor de diesel, las dosgrandes innovaciones que arrancan con la revolu-ción industrial; ¿qué era lo que hacían? Bajar elpremio educativo, el premio del capital humano.El motor de diesel hacía que cualquiera tuviera lamisma capacidad de carga, independientementede cuánto comió, de cuántos años tuviera, de sugénero o de su edad; a su vez, con el Spinning Jennycualquiera podía trabajar en hacer tela, una cosapara la cual había que entrenarse por muchosaños, antes de que se diese dicha innovación.

Por su parte, las innovaciones tecnológicas denuestra era van en la dirección contraria, son com-plemento del trabajo calificado y son sustitutosdel trabajo no calificado y, por lo tanto, empujan ladistribución del ingreso en la dirección que noquisiéramos, con la gran “gracia”de que la educa-ción no es un bien exclusivo. Uno puede pensarque no hay que dejar de educar a uno para que seeduque el otro, a diferencia de que sí habría quequitarle una finca a uno para que sea del otro. Porende, la educación no es un bien rival, pero aunasí las diferencias causadas por el premio educati-vo son muy grandes.

Costa Rica debe considerar varios retos. En elfrente de educación tenemos retos importantes.

En este momento, en cuanto a la cobertura de se-cundaria en Centroamérica estamos de terceros,mientras que en América Latina nos encontramosen la mitad baja de la tabla. En este sentido, a ve-ces creemos que la crisis se acabó como a los sie-te años de haber finalizado en Gobierno de donRodrigo Carazo, cuando ya el nivel de consumo serecuperó; pero en realidad, con la caída en la co-bertura de los sistemas de salud y educación quetuvimos durante la crisis de principios de los 80,duramos mucho más del período de estabilizaciónen recuperarla y en el caso de la educación secun-daria no la hemos realmente recuperado.

Un segundo reto que tenemos que enfrentar es latransformación agrícola. La agricultura es un sec-tor muy peculiar. Para empezar porque ha sido elseguro de desempleo de una parte importante dela población; en la finca de la familia siempre ca-be una persona más, con una porción de la pobla-ción que está migrando constantemente entre elcampo y la ciudad. Si nosotros queremos unaagricultura de verdad próspera, entre otros cosas,no podemos ponerle esa carga sobre los hombrosa la agricultura. Una parte de la población agríco-la costarricense –afortunadamente minoritaria–todavía está dedicada a productos en los cuales noes concebible que dejen de ser pobres. El reto delargo plazo es, entonces, pasarse a actividades enlas que puedan aspirar a no ser pobres, caso muydistinto al reto de corto plazo, el cual consiste enhacer que en la actividad en que ya están –desa-fortunadamente– la vida les sea más llevadera.

Me parece que un tercer reto es de carácter geo-gráfico. Carlos Sobrado señala –y con toda la ra-zón– que Costa Rica la ausencia de equidad porregiones es menor que otros países de la región;eso es cierto, pero por otro lado este problema seha incrementado en el tiempo y además no tene-mos instrumentos de política pública para enfren-tar el problema regional, se carece de instrumen-tos para dar preferencia a las zonas de menor


desarrollo relativo como San Isidro del General,Limón, Osa, entre otras.

Hay temas importantes que tienen que ver tantocon inmigración como con emigración. Me pare-ce que los costarricenses no hemos terminado deponderar adecuadamente el hecho de que a losciudadanos más pobres, que tienden a tener unaserie de carencias comunes en capital humano, lespusimos muchísima competencia en los últimos15 años. Es decir, con la inmigración del tipo detalento y de capital humano que los más pobresllevan al mercado de trabajo hicimos que esta cla-se de fuerza laboral fuese hiper-abundante, elloempujó sus salarios en una dirección contraria a laque hubiéramos querido atraer. La solución fácilsería empezar a hablar en contra de la inmigra-ción, pero me parece que dicha solución no mere-ce ser tocada; en todo caso ahí hay un tema y de-be ser abordado debido a su importancia.

Por último dos cosas; la primera, acordarnos quecuando hablamos de indigencia e incluso cuandoconversamos de pobreza en un país como CostaRica, estamos sacando a colación muchos proble-mas que son patológicos, composiciones de hogary demografías que son atípicos: la persona em-pleada tiempo completo, incluso a salario mínimo,con un hogar de tamaño normal y una dinámicade tamaño normal. Ellos no son pobres en esa de-finición de pobreza; lo que quiere decir que ese 20por ciento de la población que se considera pobretiene un problema que va más allá de un salariobajo, es un problema de irregularidad en el empleoo una dificultad patológica más complicada.

Para cerrar, considero que este es el momento enel cual Costa Rica debiera estar pensando que seinventa en este tema, ya que el mismo es un tema

en el que el país fue capaz de inventarse cosasmuy sui generis en el pasado. Eso de “inventar”noes un deshacer de la dirección económica que elpaís ha llevado, ya que habiendo hecho, más omenos, la mitad de la tarea nos ha resultado, apro-ximadamente, en la mitad del resultado que que-ríamos en crecimiento. En esos casos más bien loque hay que hacer es completar la tarea en lo eco-nómico, pero lograr un buen resultado distributi-vo requiere que nos inventemos algo más, que esuna cosa que en este momento nos está faltandoy en el cual el debate se ha hecho particularmen-te paupérrimo.

Estamos confundiendo instrumentos con objeti-vos y no estamos recordando que mucha de la po-lítica que llamamos social es distributivamentenegativa; en otras palabras, que gastamos parte delo que llamamos política social en gastos dondelos beneficiarios son menos pobres que los paga-dores de los mismos.

Por último, cuando llegamos al punto en que elobjetivo son las instituciones que supuestamenteatienden la pobreza y no los pobres que debenatender; cuando creemos que lo importante es lacondición laboral de la maestra y no la educativade los estudiantes; cuando el problema social en elhospital es cómo le va al médico y no a los pacien-tes; estamos mal. La distribución del ingreso co-mienza a ser una cosa muy amplia y compleja queincorpora una serie de temas que ya no son de po-breza en una discusión que, al final de cuentas,como bien dice Carlos, los números que logremoscon el crecimiento no son lo único que hay que verpara elegir qué vamos a hacer con la distribucióndel ingreso.

Muchas gracias.


SEGUNDA SESIÓN

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN COSTA RICA

La pobreza en Costa Rica 1987-2004Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes

y Gilberto Arce

Necesidades básicas insatisfechas según los censos

de 1984 y 2000Floribel Méndez

59

LA POBREZA EN COSTA RICA1987-2004

RONULFO JIMÉNEZ, VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Y GILBERTO ARCE

3

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este capítulo es analizar la evoluciónde la pobreza en Costa Rica en el período 1987-2004. También interesa analizar la relación de lapobreza con el crecimiento económico y la desi-gualdad para dicho período.

1. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA?

Sabemos que no hay una única respuesta a estapregunta. Es más, vemos en la presentación deFloribel Méndez como, desde el punto de vista denecesidades básicas insatisfechas, uno encuentrarespuestas diversas, por ejemplo, en el tema de vi-vienda el país ha mejorado, pero en el tema educa-tivo los avances han sido mucho más recientes ydébiles. Por lo tanto, la respuesta depende de quées lo que uno esté examinando, del concepto depobreza, de la metodología utilizada para identifi-carla, tal y como se expone en el capítulo 1. Aquívamos a usar el concepto de líneas de pobreza (LP).

Empecemos con una visión de largo plazo –Grá-fico 3.1– elaborado por Juan Diego Trejos, quemuestra cuando la pobreza subió de un 30 porciento a un 55 por ciento, en el gobierno de la ad-ministración de don Rodrigo Carazo y esto nos

recuerda de nuevo que la estabilidad de la econo-mía es importante desde el punto de vista de lapobreza. En los años siguientes a dicha crisis, elporcentaje de familias pobres empieza a reducir-se hasta alcanzar niveles de pobreza cercanos al20 por ciento.

Gráfico 3.1

VISIÓN DE LARGO PLAZO:EVOLUCIÓN DE LA POBREZA

FUENTE: Según estimaciones de Juan Diego Trejos con baseen datos de la Encuesta de Hogares.

Es importante esta visión de largo plazo porque nosdice que en los años de las reformas económicas–que se iniciaron en 1984 –la pobreza se ha reduci-do lo cual contradice afirmaciones incorrectas quese escuchan con frecuencia que aducen que en esaépoca la pobreza aumentó. Cuando uno visualizael comportamiento de la pobreza desde el año 1984

a la fecha, es posible observar que ésta se ha redu-cido y en los últimos 10 años se ha estancado.

En esta visión de largo plazo de la serie referida, seven otros dos indicadores de pobreza relacionadoscon la intensidad y la severidad. El primero deellos mide cuánto ingreso faltaría, respecto a la lí-nea de pobreza, para que los pobres dejen de serpobres y, el segundo, se refiere a cómo se distribu-ye la pobreza dentro de los pobres, o sea que laseveridad otorga más peso o ponderación a laspersonas más pobres. Resultan indicadores dife-rentes, pero la tendencia es básicamente la misma.En adelante cuando hablemos de pobreza estare-mos haciendo referencia al indicador de inciden-cia, es decir, al porcentaje de familias pobre.

Gráfico 3.2

PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, 1987-2004

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

Examinemos qué ha pasado en la pobreza desde elaño 1987 al 2004, Gráfico 3.2. En los primeros 8 o9 años representados en el gráfico la pobreza dis-minuyó rápidamente en los años 1992, 1993 y 1994siendo estos años de un alto crecimiento económi-co, mientras que en 1991 aumentó con la recesión.A partir de 1994 el porcentaje de familias pobres seubicó alrededor del 20 por ciento, con ligeras osci-laciones. De acuerdo con lo anterior, dividiremos

aquel período en dos: de 1987 al 1994 y de 1994 al2004. Un primer período en el cual sí hubo reduc-ción de la pobreza y un segundo período, de 10años, en el cual la pobreza no se ha reducido y másbien ha mostrado un estancamiento.

2. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS DE LAS FAMILIAS?

Entendamos el fenómeno de la pobreza desdeuna perspectiva más desagregada. En términos dela evolución de la pobreza urbana y rural hay ma-yor incidencia de pobreza en la zona rural que enla zona urbana; en la zona urbana los pobres es-tán más concentrados en determinados lugaresgeográficos, mientras que en la zona rural hay unamayor dispersión. Hay mayor pobreza rural, perocuando se observa su evolución en general sucomportamiento muestra una tendencia similar ala de la pobreza urbana. En otras palabras, en losúltimos 10 años la pobreza rural se ubica en alre-dedor del 25 por ciento y la pobreza urbana encerca del 15 por ciento, sin mostrar en ese periodocambios significativos, Gráfico 3.3.

Gráfico 3.3

PORCENTAJE DE HOGARES POBRES, POR ZONA

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.


Si el análisis de la pobreza se realiza por el sexodel jefe del hogar, los hogares encabezados pormujeres son más pobres, en general, que aquellosencabezados por hombres. De nuevo, aunque enel caso de los primeros la incidencia de la pobrezaha tenido algunos vaivenes más fuertes que en lossegundos, la tendencia general es a un estanca-miento en los últimos 10 años.

Lo que sí ha pasado es que cada vez hay una ma-yor porción de hogares encabezados por mujeres,Gráfico 3.4. Aquí el tema es por qué los hogaresencabezados por mujeres son más pobres y ellobásicamente está relacionado, no necesariamentecon la condición de las mujeres, si no con una se-rie de características asociadas a esos hogares, ta-les como ser hogares más grandes, contar con me-nor educación y tener menos receptores deingreso.

Al enfocar la evolución de la pobreza según el ta-maño de los hogares se nota menor incidencia dela pobreza en los hogares pequeños, mientras queen los hogares grandes, de más de 6 miembros, esdonde hay mayor nivel de pobreza. El promedioaproximado nacional del tamaño de un hogar es

actualmente de 4 personas. Así las cosas, el ta-maño del hogar guarda relación con la condiciónde pobreza que tienen los hogares. En general latendencia es que, para cada característica, semantiene más o menos estable la incidencia de lapobreza.

Por su parte, la evolución de la pobreza según laeducación del jefe del hogar muestra como el ni-vel de educación marca una diferencia muy im-portante en la probabilidad de ser pobre. Enefecto, en los hogares en los cuales hay mayor ni-vel de pobreza, los jefes no tienen ningún niveleducativo; conforme este nivel es mayor, menores la incidencia de la pobreza, de modo que losmás bajos niveles de pobreza, en donde se ubi-can los jefes de hogar que tienen educación uni-versitaria.

En un trabajo que estamos elaborando calculamoslas probabilidades de ser pobre de acuerdo conuna serie de características, una de ellas es la edu-cación. Al respecto, hemos obtenido resultadosmuy interesantes y consistentes con lo anterior; laprobabilidad de ser pobre con educación secunda-ria completa o más, es cercana a cero mientras

61La pobreza en Costa Rica 1987-2004

Gráfico 3.4

PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGÚN SEXO DEL JEFE

FUENTE: Cálculo de los autores con base en la Encuesta deHogares.

Gráfico 3.5

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA SEGÚN EL TAMAÑO DEL HOGAR

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información dela Encuesta de Hogares.

que, con bajos niveles de educación, la probabili-dad es alta. Llama la atención que para hogaressin educación o educación primaria incompleta sípareciera que hay una tendencia a que aumente laincidencia de la pobreza. En los otros casos la in-cidencia de la pobreza es relativamente estable ose comportan en una forma paralela.

Gráfico 3.6

PORCENTAJE DE HOGARES POBRES, SEGÚN EDUCACIÓN DEL JEFE


3. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADOLA POBREZA CON OTRAS DEFINICIONES DE LÍNEA DE POBREZA?

Para identificar los hogares pobres según el crite-rio basado en el nivel de ingreso, se contrasta elingreso per cápita del hogar con la línea de pobre-za, que es el costo de la canasta de bienes y servi-cios que satisfacen las necesidades básicas.

En la metodología que tradicionalmente se usa enla definición del Instituto Nacional de Estadísticay Censos (INEC), el costo de la canasta en el añobase 1995 debe actualizarse cada año para tomaren cuenta los cambios en los precios de los bienesde la canasta. La actualización de este costo de-pende de 44 alimentos en el caso urbano y de 37en el caso rural, lo cual dado que la volatilidad delos precios de los bienes alimenticios es mayorque la de los otros bienes, introduce también vo-latilidad en la línea de pobreza.

Gráfico 3.7

PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGÚN LÍNEA DE POBREZA


¿En qué medida cambia la incidencia de la pobre-za si el costo de la canasta se hubiera actualizadono mediante el procedimiento usual descrito, sinopor el Índice de Precios al Consumidor? La res-puesta se observa en el Gráfico 3.7, donde se re-presentan las mediciones según la pobreza oficialy la línea de pobreza ajustada con el IPC.

Para algunos años sí hay diferencias en los resul-tados, pero que en general la tendencia es muyparecida, es decir, aquí también se llegará a la con-clusión de que en los últimos 10 años la pobrezase ha mantenido estancada en alrededor del 20por ciento. En otras palabras, adoptar un criterio


u otro para actualizar el costo de la línea de pobre-za puede generar cambios de un año a otro y loscambios son más coyunturales cuando el costo delos alimentos crece más que el índice promedio.

Siempre con el fin de realizar algún tipo de eva-luación –aunque sea indirecta– del efecto que enla medición de la incidencia pueda deberse a ladefinición de la línea de pobreza aplicada, si pre-senta un nuevo cálculo. Esta vez se utiliza una lí-nea de pobreza relativa: la línea de pobreza segúnla canasta de 1995 calculada por el INEC se pusoen términos relativos en comparación con el con-sumo privado per cápita de las cuentas naciona-les.1 Esta línea de pobreza es, como se indica, re-lativa y no absoluta como lo es la LP del INEC.Por ser relativa su nivel varía –se hace mayor omenor– según cambie la magnitud del consumoper cápita. Por tanto, cuando la economía y elconsumo crezcan más, el nivel de esta LP serátambién mayor, y viceversa. Los resultados deaplicar esta línea se contrastan con los obtenidosmediante el cálculo usual, Gráfico 3.8.

Gráfico 3.8

PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGÚN LÍNEA OFICIAL DE POBREZA Y UNA LÍNEA RELATIVA


En cuanto a los resultados que muestra el Gráfico3.8 cuando tuvimos crecimiento fuerte de la eco-nomía que redujo la pobreza, también aumentó elconsumo per cápita promedio, por lo que la líneade pobreza como porcentaje de ese consumo sehizo “más exigente”y por lo tanto la reducción nofue tan fuerte; como en los últimos 10 años el cre-cimiento de la economía ha sido menor la diferen-cia entre las dos mediciones se reduce. Sin em-bargo, desde el punto de vista de tendencia sepuede llegar a la misma conclusión de que la po-breza en términos relativos ha permanecido es-tancada en los últimos 10 años.

Gráfico 3.9

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA, SEGÚN LÍNEA OFICIAL Y MÚLTIPLOS DE ESTA


Se efectuaron dos ejercicios adicionales con elpropósito de evaluar en qué grado se afecta la me-dición de la pobreza debido al hecho de usar lí-neas de pobreza mayores o menores. Los resulta-dos derivados de usar la línea de pobreza oficial secomparan con los de tres líneas más: la primerade ellas es 1,25 veces la línea de pobreza oficial; lasegunda 1 vez y la tercera 2 veces. ¿Por qué? Por-que algunos dudan de que la línea de pobreza delINEC sea suficiente para cubrir el costo de las ne-cesidades básicas y si se podía vivir o no con eseingreso; aunque en la realidad lo importante es te-ner una medida comparable de un año a otro quepermita observar su evolución a través del tiempo.


1. Para el año 1995 la LP urbana del INEC representaba 37por ciento del consumo privado per cápita de cuentasnacionales; y la LP rural el 28 por ciento.

Puede notarse entonces que aun con líneas de po-breza que representan múltiplos de la línea oficial,la tendencia sigue siendo la misma, aunque comoera de esperar, con porcentajes de incidencia ma-yores, Gráfico 3.9.

El segundo ejercicio tal vez sea más útil cuando sequieren hacer comparaciones internacionales dela evolución de la pobreza. Es muy complicadorelacionar la canasta básica de consumo de Ugan-da con la de Costa Rica, porque son muy diferen-tes. En este caso, los organismos internacionalesestablecen una línea de pobreza universal que seaplica por igual a todos los países con el fin de quelos resultados sean comparables, aunque el um-bral de pobreza utilizado sea inevitablemente algoarbitrario. El monto de la línea –dos dólares porpersona por día, por ejemplo– se aplica en térmi-nos de paridad de poder de compra constante. Lousual en el pasado ha sido establecer que son po-bres quienes no tienen más de un dólar per cápi-ta al día para sobrevivir. Es posible que esa líneade pobreza no se adecúe para el caso de Costa Ri-ca, por ser un país de un nivel de ingreso medio;aplicar la medición con un dólar al día sería ade-cuado para un país africano, pero no para CostaRica. También podemos observar el cambio de losniveles de pobreza cuando consideramos un um-bral más exigente, en cuyo caso los porcentajes depobreza serán mayores, Gráfico 3.10.

Cuando la línea de pobreza es de 4 dólares, que separece más al costo de la canasta costarricense,vemos una tendencia de reducción de la pobrezaen los últimos 10 años y que la reducción de losaños 1992, 1993 y 1994 sea más leve, lo cual se de-be a la metodología, donde la línea de pobreza ca-mina con el poder de compra de los dólares.

Por otra parte, las cifras oficiales muestran una li-mitación debido a que hay hogares que no sumi-nistran la información del ingreso. Para atenderese defecto se usó un modelo para imputar un in-

greso a los hogares que no dieron esos datos ypara ellos el ingreso se estimó según el nivel deeducación, el número de perceptores que tenía elhogar, el sector de actividad de la economía enque trabajaban los miembros económicamenteactivos del hogar. A partir de esta información alos hogares no informantes se les asignó un in-greso y se determinó si eran o no pobres. Al in-corporar estos resultados al cálculo de la inciden-cia de la pobreza resulta que el porcentaje dehogares pobres es menor, lo que quiere decir quelos problemas para recolectar la información deingreso están en los hogares con mayores ingre-sos; pero de nuevo, la tendencia básicamente se-ría la misma, Gráfico 3.11.

En este contexto, la pregunta relevante que surgees ¿por qué en los últimos 10 años el país no ha lo-grado reducir el nivel de pobreza?, ¿por qué se haestancado, cuáles son los elementos de juicio quepodemos seguir para lograr una respuesta? Estosindicios tienen que ver con el crecimiento econó-mico, con la relación entre crecimiento económicoy pobreza, con la distribución del ingreso, conotros factores, por ejemplo la demografía y la mi-gración y, por supuesto hay otros elementos vincu-lados con la política social y la política económica.


Gráfico 3.10

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA SEGÚN LÍNEAS EXPRESADAS EN DÓLARES


Gráfico 3.11

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA, SEGÚN METODOLOGÍA OFICIAL E IMPUTANDO IN-GRESO PARA FAMILIAS CON INGRESO IGNORADO


4. ¿POR QUÉ LA INCIDENCIA DE LAPOBREZA SE HA ESTANCADO?

Si la incidencia de la pobreza no ha mostrado ma-yores variaciones en los últimos años, cabe pre-guntarse por qué se ha mantenido relativamenteconstante. En forma más específica, cuáles puedenhaber sido las relaciones del crecimiento, el com-portamiento del mercado laboral y de la distribu-ción del ingreso con esta estabilidad de la pobreza.Al respecto, se plantean algunas respuestas.

Crecimiento económico

Empecemos por preguntarnos lo elemental: có-mo ha crecido la economía en los dos períodosque interesan, 1987-1994 y 1994-2004. Básica-mente, tenemos cinco indicadores de crecimientode variables macro importantes. El primero es elProducto Interno Bruto (PIB) per cápita. Este in-dicador muestra un crecimiento efectivamentemenor en los últimos 10 años, cuando el aumentoha sido apenas cercano al 2 por ciento y en el pe-ríodo anterior fue del 2,5 por ciento, Gráfico 3.12.

Gráfico 3.12

TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA ECONOMÍA

FUENTE: Con base en información de Cuentas Nacionales(BCCR), Encuesta de Hogares y CCSS.

El segundo indicador, el Ingreso Nacional Bruto(INB) per cápita, incorpora dos ajustes al PIB. Pri-mero, toma en cuenta el ingreso de los costarri-censes y excluye pagos al exterior. El PIB es unamedida de lo que se produce en las fronteras deCosta Rica, y por ello por ejemplo, lo que generaIntel está incluido en el PIB, mientras que el INBincluye nada más los salarios que Intel paga enCosta Rica, no las remesas que manda al exterior.Además, en el INB se hace un ajuste por términosde intercambio; si los términos de intercambio delpaís se deterioran lo que se puede comprar con lamisma cantidad producida es menos. En el INBvemos que hay una gran diferencia, en el primerperíodo de un crecimiento elevado, cercano casi al3 por ciento per cápita y en el último período elcrecimiento es inferior al 1 por ciento. Este menorcrecimiento se explica en parte debido a un fuertedeterioro de los términos de intercambio, espe-cialmente asociado con el aumento del precio delpetróleo.

El otro indicador es el ingreso per cápita de los ho-gares según la Encuesta de Hogares (IHPC). Denuevo podemos observar que hay un crecimientomayor en el primer período que en el segundo,igual que el comportamiento mostrado por los sa-larios privados de la Encuesta de Hogares, siendo


el comportamiento de ambos indicadores a su vezde gran relación con el comportamiento quemuestre la pobreza. Si tomamos el salario en elsector privado que se reporta a la Caja Costarri-cense de Seguro Social (CCSS), vemos tambiénque el ritmo de crecimiento se ha reducido. Entreestos dos salarios hay diferencias de cobertura; elprimero cubre todos los asalariados, el de la Cajasolo a los asalariados que están afiliados a la segu-ridad social. En resumen, en los últimos 10 añosla economía ha crecido menos que en el período1987-1994 y este menor crecimiento también seda en el ingreso de los hogares y en el promediode los salarios de los trabajadores del sector priva-do. Habiendo establecido como el crecimiento dela economía y de los ingresos ha sido distinto enlos dos períodos identificados, corresponde anali-zar si este comportamiento disímil está asociadocon el estancamiento de la pobreza. En el perío-do 1987-1994 en que la economía costarricensetuvo resultados más favorables, hay una tendenciaa que un mayor crecimiento reduzca la pobreza;como lo muestra la asociación relativamente fuer-te entre estas dos variables. Por el contrario, en elperíodo de crecimiento lento, 1994-2004, esa aso-ciación es estadísticamente débil.

Gráfico 3.14

PIB PER CÁPITA-POBREZA, 1987-1994

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información delBanco Central de Costa Rica e INEC.

Gráfico 3.15

PIB PER CÁPITA-POBREZA, 1994-2004


La experiencia histórica muestra que ante el desa-rrollo los distintos sectores económicos no crecenuniformemente; por consiguiente un tema en elcual nos falta investigar más: en qué sectores haocurrido el crecimiento económico. Cuando seobserva el PIB dividido por la forma tradicional delas cuentas nacionales, los sectores que han creci-do más en los últimos diez años son transportes,almacenamiento y comunicaciones especialmente


Gráfico 3.13

TERMINOS DE INTERCAMBIO INTERNACIONALES

FUENTE: Banco Central de Costa Rica. Departamento deContabilidad Social.

en lo que corresponde a comunicaciones de tele-fonía celular; servicios a las empresas, electricidady agua e industria. Estos son los sectores de ma-yor crecimiento, pero no se aprecia un cambiomayor en la estructura del PIB; sin embargo, por lacarencia de un mayor grado de detalle puede serque los cambios estructurales estén ocurriendodentro de la agricultura, la industria y los serviciospersonales y comunales. Es decir la clasificaciónque se tiene no es suficientemente adecuada paradetectar tales cambios.

La otra duda es si la medición aplicada en el cál-culo de cuentas nacionales es capaz de registrarestas variaciones. En general, las cuentas nacio-nales tienen un método que se aplica todos losaños, pero cuando la economía se va transforman-do, muchas veces esa medición se va quedandorezagada en captar los cambios habidos. Al res-pecto recordemos que cuando se adoptó la basede cuentas nacionales del año 1991, se descubrióque había una diferencia de 30 por ciento entre lavieja y la nueva medición del PIB. La pregunta essi otra vez está ocurriendo una situación similar ysi los sectores más dinámicos no son posiblemen-te los más afectados. En todo caso como tenden-cia, se puede ver que son los servicios a las empre-sas son los que están creciendo más y son los quedemandan un trabajo mucho más calificado y porconsiguiente mejor remunerado; lo mismo sucedecon industrias de más tecnología, las relacionadascon zona franca que son demandantes de trabaja-dores con mayores grados de calificación.

Con respecto al Ingreso Nacional per Cápita y po-breza, en el primer período apreciamos una rela-ción fuerte, en el segundo es mucho más débil,Gráficos 3.16 y 3.17.

Gráfico 3.16

INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES Y POBREZA, 1987-1994


Gráfico 3.17

INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES Y POBREZA, 1994-2004


Una situación similar ocurre con el salario privadoque reporta la Encuesta de Hogares; en el primerperíodo hay una relación más fuerte que en el se-gundo periodo, Gráficos 3.18 y 3.19.


Gráfico 3.18

SALARIO PRIVADO SEGÚN ENCUESTA DE HOGARES Y POBREZA, 1987-1994


Gráfico 3.19

SALARIO PRIVADO SEGÚN ENCUESTA DE HOGARES Y POBREZA, 1994-2004


Los salarios del sector privado de la Caja Costarri-cense de Seguro Social muestran el mismo patrónque los salarios de la Encuesta de Hogares; es de-

cir, una segunda conclusión es que en los últimos10 años hemos tenido menor crecimiento, el cual seha caracterizado por una relación o asociación másdébil desde el punto de vista de reducción de la po-breza, Gráficos 3.20 y 3.21. En otras palabras, en losúltimos años, 1994-2004, el crecimiento ha sidomás débil y menos eficaz para reducir pobreza.

Gráfico 3.20

SALARIO PRIVADO (SEGÚN CCSS) Y POBREZA, 1987-1994FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del

Banco Central de Costa Rica e INEC.

Gráfico 3.21

SALARIO PRIVADO (SEGÚN CCSS) Y POBREZA, 1994-2004



Relación entre mercado laboral y pobreza

En el mercado laboral es donde se generan los in-gresos que están asociados al sistema productivo,es lo que une al aparato productivo con las fami-lias. Ese nexo es importante porque si profundi-zamos más en el conocimiento de lo que ha pasa-do en el mercado laboral podemos entendermejor lo ocurrido en la pobreza.

Cabe destacar que en los últimos 10 años la po-blación costarricense está creciendo menos que enel período anterior, debido a un fenómeno que noes nuevo y que era previsible: la caída de la fecun-didad. No obstante, la población en edad de tra-bajar está creciendo más en los últimos 10 añosque en el período anterior, ¿por qué? porque estáreflejando el crecimiento de la población de añosanteriores.

Gráfico 3.22

MERCADO LABORAL: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DE ALGUNAS VARIABLES


Todavía en Costa Rica se define la población enedad de trabajar a partir de los 12 años. El límitede 12 años tenía sentido realista décadas atráscuando era muy frecuente que los jóvenes com-

plementaran la escuela y con muy poca edad in-gresaban al mercado laboral. Sin embargo, las es-tadísticas todavía mantienen esta definición. Entodo caso, lo cierto es que tenemos una poblaciónen edad de trabajar creciendo más que el pasado.

La Población Económicamente Activa, aquella po-blación que ya tiene trabajo o que busca trabajosin encontrarlo está creciendo más en el segundoperíodo, por encima del 3 por ciento. Desde el la-do demográfico el mercado laboral en los últimos10 años ha estado presionado por un mayor creci-miento de la PEA, que ocurre en un contexto demenor crecimiento económico; este último resul-tado nos sirve para hilvanar explicaciones sobrequé es lo que está ocurriendo con la pobreza.

Asimismo, se observa que en 1994-2004 el creci-miento del empleo ha sido mayor por el lado delos trabajadores independientes, es decir, los quetrabajan por cuenta propia o como patronos, encomparación con el período anterior, mientras queel crecimiento de la población ocupada asalariadaha sido más lenta. Para algunos, esto puede sersigno de que hay un sector informal creciendo.

Gráfico 3.23

TASA NETA DE PARTICIPACIÓN

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.


Además del mayor crecimiento de la población de12 años y más, creció el porcentaje de la PEA conrespecto a la población de 12 años y más (tasa ne-ta de participación), y un aumento de un 1 puntoporcentual en esta tasa puede significar 40 mil tra-bajadores más en el mercado laboral, hecho queha ocurrido. Se han experimentado varios cam-bios en el mercado laboral que afectan esta tasa departicipación; por un lado los jóvenes están retra-sando su incorporación al mercado laboral, lo cuales una buena noticia en la medida que asistan alos centros educativos.

Por otro lado, los adultos mayores tienen una par-ticipación menor en el mercado, aunque no quedaclaro de que esto sea positivo, mientras no se in-vestigue las razones por las que esto ocurre. Almismo tiempo, las mujeres se incorporan cada vezen mayor proporción en el mercado laboral. Noobstante, el resultado neto es una mayor tasa departicipación.

Gráfico 3.24

TASAS DE DESEMPLEO ABIERTO Y DE SUBUTILIZACIÓN DE LA PEA, 1987-2004


Este mercado laboral al estar sometido a una ma-yor presión ha hecho que los salarios crezcan me-nos y el nivel de desempleo haya aumentado; pe-

ro más que el desempleo abierto, ha crecido la ta-sa de subutilización del trabajo. Esta incluye nosolamente a las personas que no tienen trabajo, sino también a las personas que no trabajan la jor-nada completa no obstante sus deseos de laborartiempo completo, o las personas que trabajando lajornada completa no ganan el salario mínimo másbajo establecido por Ley. En el Gráfico 3.24 seprecisa cómo estos movimientos en la oferta y lademanda de trabajo también se reflejan en el de-sempleo y en la subutilización de la mano de obra.

Conclusiones sobre crecimiento y pobreza en los últimos 10 años

Sobre crecimiento y pobreza en los últimos 10años lo que podemos concluir es lo siguiente: te-nemos un menor crecimiento que se explica enparte por el deterioro en los términos de inter-cambio, pero a su vez posiblemente por un menorcrecimiento internacional. Tenemos un menorcrecimiento en la población, lo cual también hahecho que los hogares sean más pequeños, asi-mismo se ha dado un mayor crecimiento de la po-blación en edad de trabajar y eso hace que dismi-nuya la tasa de de dependencia demográfica; porlo que proporcionalmente ahora hay más gente enedad de trabajar en relación con los que no traba-jan, que es lo que se ha denominado el bono de-mográfico.

Si la economía no crece presiona el mercado labo-ral y hace que los salarios sean más bajos o queexistan mayores niveles de desempleo y subem-pleo. Así, ese bono demográfico se vuelve en algopositivo en la medida en que tengamos creci-miento económico, pero se nos vuelve en algo ne-gativo si carecemos de crecimiento y eso Luis Ro-sero en su artículo de la página 15 (La Nación, 19de octubre del 2005) lo plantea muy bien, es decir,es una oportunidad, la pregunta es si la aprove-chamos bien.


También podemos concluir que se da un mayorcrecimiento de la PEA en un contexto de menorcrecimiento, que se refleja en salarios que crecenmenos, aumento del desempleo y subempleo y,posiblemente, en un empleo independiente quecrece más y podría estar escondiendo también ni-veles de subempleo.

5. LA RELACIÓN ENTRE DISTRIBUCIÓN Y POBREZA

El otro elemento que es importante analizar en re-lación con el estancamiento de la pobreza es el re-lacionado con la distribución del ingreso, tantoentre familias como entre personas perceptoras deingreso. Como en este caso se utiliza la informa-ción de la Encuesta de Hogares se debe conside-rar que la medición de esta variable tiene limita-ciones que pueden ser importantes al evaluar ladistribución del ingreso.2 Pero tomando en cuen-ta estas consideraciones, el Gráfico 3.25 muestra

los coeficientes de Gini referentes a la distribucióndel ingreso que resulta de ordenar las familias deconformidad con el tamaño del ingreso per cápitaó el ingreso total de cada una de ellas.3 El aumen-to en el coeficiente de Gini indica que se produceuna mayor concentración del ingreso alrededor de1997 y se revierte hasta el 2000; sin embargo, elcambio es bastante leve a partir del 2000, de for-ma tal que no se regresa a los niveles previos de1997. Ese fenómeno ha ocurrido tanto en la zonaurbana como en la rural, pero con diferente inten-sidad, Gráficos 3.26 y 3.27.


Gráfico 3.25

COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIÓN DEL IN-GRESO DE LOS HOGARES DEL PAÍS, 1987-2004


Gráfico 3.26

COEFICIENTE DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONES DEINGRESO DE LOS HOGARES DE LA ZONA URBANA,1987-2004


2. Para mayor información al respecto, el lector interesadopuede consultar: INEC, Encuesta Nacional de Ingresosy Gastos de los Hogares 2004. San José, marzo 2006.Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez, La Pobrezaen Costa Rica. Conceptos, medición y evolución. SanJosé, Academia de Centroamérica, 1995. Grupo de ex-pertos sobre estadísticas del ingreso de los hogares. In-forme Final. Santiago de Chile, marzo de 2002.

3. Para efectos de determinar la distribución del ingreso delos hogares, estos se ordenan de menor a mayor ingre-so según el ingreso per cápita de cada uno. El ingresoper cápita resulta de dividir el ingreso total captado porel hogar entre la cantidad de miembros que lo confor-man. Con base en este ordenamiento se determinandos distribuciones: i) una que cuantifica la desigualdadde ingresos entre los hogares con base en la acumula-ción de los ingresos per cápita que le corresponde a ca-da uno de ellos; ii) otra que cuantifica la desigualdadcon base en la acumulación de los ingresos totales decada hogar. La primera se denomina –en este estudio–distribución del ingreso de los hogares con base en elingreso per cápita, y lo segundo, distribución del ingre-so de los hogares con base en el ingreso total.

Gráfico 3.27

COEFICIENTES DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONESDE INGRESO DE LOS HOGARES DE LA ZONA RURAL, 1987-2004


La distribución entre personas perceptoras de in-greso también muestra un incremento en la desi-gualdad en forma muy similar a la descrita para elcaso de las familias en los años 1987-2000. En elGráfico 3.28 se presenta la desigualdad, medidamediante el coeficiente de Gini, de tres distribu-ciones de ingresos personales:

i distribución del ingreso primario, o sea el in-greso de las personas derivado del trabajo (sa-larios e ingresos laborales de los cuenta propia)

ii distribución de otros ingresos, o sea otros noprovenientes del trabajo (ingresos por con-cepto de alquileres, transferencias en efectivo,becas, intereses)

iii distribución del ingreso total de las personas(ingreso primario más otros ingresos).

La distribución del ingreso total está determinadaprincipalmente por el comportamiento de los in-gresos primarios, porque estos son captados por lagran mayoría de los hogares, lo contrario de lo queno ocurre con los otros ingresos. La distribucióndel ingreso primario, a su vez, depende más direc-tamente de la situación prevaleciente en el merca-do laboral.

Gráfico 3.28

COEFICIENTES DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONESDE INGRESO DE LAS PERSONAS, 1987-2004

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Factores que explican el comportamiento del ingreso primario

El ingreso primario per cápita depende de cuántogane la persona por hora, cuántas horas trabaje,cuál sea la tasa de ocupación o de desocupación,cuál sea la tasa de participación y también, de cuálsea la estructura de edades de la PEA. Estos sonlos factores que conforman contablemente el in-greso primario.

El ingreso primario recibido por los hogares creciómenos en el período 1994-2004 que en el lapso1987-1994. Más aún, el ingreso se redujo en loshogares de menores ingresos (quintiles primero ysegundo), los quintiles intermedios alcanzan uncrecimiento bajo y es el quintil 5 el que crece más.

La remuneración al trabajo por hora laboradatambién creció menos en el segundo de los dosperíodos reiteradamente mencionados. Además,los aumentos fueron muy disímiles entre los tra-bajadores de las familias de más altos ingresos (20por ciento de aquellos con mayores ingresos) y losde los restantes quintiles de familias: para elquintil 5 el ingreso por hora sí aumentó; para losdemás quintiles, el ingreso, por el contrario, se re-dujo, Gráfico 3.30.


Gráfico 3.29

CRECIMIENTO ANUAL DEL INGRESO PRIMARIOPER CÁPITA DE LOS HOGARES EN LOS PERÍODOS1987-1994 Y 1994-2004.


Gráfico 3.30

CRECIMIENTO ANUAL DEL INGRESO PRIMARIOPOR HORA, EN LOS PERÍODOS 1987-1994 y 1994-2004


La tasa de participación para la totalidad de loshogares ha tenido un aumento leve, pero com-portamientos diferentes en los hogares según sunivel de ingreso. En los dos quintiles más pobresha disminuido la tasa de participación y ha au-mentado en los tres quintiles de mayor ingreso, locual tiene efecto sobre la distribución del ingreso,Gráfico 3.31.

Gráfico 3.31

TASA DE PARTICIPACIÓN POR QUINTILES


Esta reducción en la tasa de participación está es-pecialmente asociada con una menor participa-ción de los jóvenes en el mercado laboral; la tasade participación de los jóvenes de 12 a 17 años seha reducido para todos los quintiles, especialmen-te en los últimos 10 años, y eso está asociado conuna mayor participación de esa población a loscentros educativos, Gráfico 3.32.


Gráfico 3.32

TASA DE PARTICIPACIÓN POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES(Población de 12 a 17 años)


Desde el punto de vista de la tasa de ocupación(porcentaje de la fuerza de trabajo que está ocupa-da) esta es menor en los hogares de menores in-gresos, o sea que en ellos se da un desempleo ma-yor y además el diferencial entre quintiles se haincrementado: la tasa de ocupación ha caído par-ticularmente en los dos quintiles de menores in-gresos, Gráfico 3.33, y eso era esperable. En lamedida que aumenta el desempleo, la familiaqueda sin ingreso y casi por definición se ubica enlos dos quintiles más pobres.

El tema del desempleo tiene también un impactoimportante en la distribución del ingreso, porquelos quintiles de mayor ingreso mantienen prácti-camente la misma tasa de ocupación. Además, lostrabajadores de los dos quintiles más pobres hanreducido el número de horas que trabajan pormes, Gráfico 3.34.

Gráfico 3.33

TASA DE OCUPACIÓN DE LA PEA POR QUINTILESDE INGRESO DE LOS HOGARES


Gráfico 3.34

HORAS TRABAJADAS POR OCUPADO


Esto tiene un impacto en la distribución del ingre-so, porque un menor número de horas trabajadaspor mes significa menores ingresos. Asimismo,esta caída se asocia a un mayor nivel de subem-


pleo visible: se trabaja menos de la jornada com-pleta no porque así se desea, si no por carencia demejores oportunidades laborales. El porcentaje deocupados con subempleo visible se ha incremen-tado más en los quintiles de menores ingresos queen el promedio.

Gráfico 3.35

PORCENTAJE DE OCUPADOS CON SUBEMPLEO VISIBLE POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES


Estos diferentes elementos afectan la distribucióndel ingreso, pero en particular la cuantía de lo quese paga por hora trabajada hace una gran diferen-cia. Es de esperar que las diferencias existan, peropor qué han evolucionado afectando más a los deingresos más bajos.

Como ayuda para la búsqueda de una respuesta,se analiza el crecimiento de los salarios en relacióncon el nivel educativo del trabajador. El salarioglobal promedio creció, como tendencia, en losdos períodos, pero en el primero creció tanto paralos que tenían poca educación como los que te-nían más; de esta manera, en ese período todoshicieron crecer su ingreso excepto, los que teníaneducación primaria incompleta.

Pero en el período de los últimos 10 años, aumen-tó el salario promedio, para cada grupo según ni-vel de educación todos disminuyeron el salario,¿es esto una paradoja? Lo que cambió fue la es-tructura o participación de los distintos niveles deeducación dentro de la fuerza laboral asalariada:se incrementó grandemente el porcentaje de po-blación con educación universitaria y esto elevó elsalario promedio. Entre grupos, los asalariadosque tienen menos educación enfrentaron reduc-ciones más importantes, en términos de tasa pro-medio anuales, que aquellos con educación uni-versitaria. Estos mantuvieron el salario real,Gráfico 3.36.

Gráfico 3.36

CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO DE LOS SALARIOS, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO, períodos 1987-1994 y 1994-2004


Para mostrar la relación del salario con el nivel deeducación se ha cuantificado el salario promediocorrespondiente a trabajadores con distintos gra-dos de educación; dicho salario se expresa comoproporción del salario promedio de los asalariados


con educación universitaria, en los años 1987,1994 y 2004. En el 2004 casi todos los trabajado-res mantienen su nivel salarial en comparacióncon el salario promedio de aquellos con educaciónuniversitaria, o más bien lo reducen. En términoscomparativos, las personas con educación univer-sitaria resultaron menos afectadas en los últimos10 años, en contraste con los asalariados, especial-mente los que tienen niveles de educación menor,Gráfico 3.37.

Gráfico 3.37

SALARIOS POR NIVEL DE EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL SALARIO DE LOS ASALARIADOSCON EDUCACIÓN UNIVERSITARIA, 1987, 1994 Y 2004


Efectivamente la proporción de trabajadores se-gún nivel de educación se ha cambiado significa-tivamente. El porcentaje de asalariados de la po-blación sin educación viene reduciéndose, comotambién la de la población con educación prima-ria incompleta; y a la vez ha ido aumentando fuer-temente y, en particular entre los últimos 10 años,el porcentaje de población que tiene educaciónuniversitaria, Gráfico 3.38.

Este es el efecto que describimos como “la cinturaangosta”de la pirámide. Es decir, tenemos una pi-rámide educativa en cuya base se encuentra unporcentaje amplio de personas que apenas hanhecho la primaria completa, luego en la cúspidede la pirámide hay un porcentaje alto que tieneeducación universitaria y en el medio tenemosporcentajes pequeños de personas que han hechosolo la secundaria, lo cual tiene un efecto en ladistribución del ingreso, especialmente cuandoeste esquema cambia tanto en 10 años. Así, seempieza a entender lo que pasa; si esta estructurase relaciona con lo que ha pasado con los salariosy, en particular, con los salarios de los que tienenmenos educación, que asimismo son a quienes elfenómeno migratorio nicaragüense les ha puestomás competencia, es cuando uno se explica el porqué esos salarios de los trabajadores con menoreducación no han crecido si no más bien se hanreducido, incluso en términos absolutos.

Gráfico 3.38

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS TRABAJADO-RES OCUPADOS ASALARIADOS, SEGÚN NIVELEDUCATIVO



En forma consistente y clara ha venido aumentan-do la escolaridad de los ocupados según quintilesde hogares clasificados por el tamaño de su ingre-so. Incluso los quintiles de más bajos ingresoshan aumentado su escolaridad en los últimos 10años; no obstante, esta escolaridad en el primerquintil apenas llega a 6,7 años, es decir, son traba-jadores que en promedio solo ha terminado laeducación primaria. Por su parte, en el segundoquintil la escolaridad aumentó de 5,9 a 8,4 años enpromedio, pero, aún así han recibido una educa-ción secundaria incompleta. Por otro lado, esbásicamente el quinto quintil el que tiene un pro-medio de 14 años y lo ha aumentado sustancial-mente, Gráfico 3.39.

Gráfico 3.39

AÑOS DE ESCOLARIDAD DE LOS OCUPADOS POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES,1987, 1994 y 2004


En otras palabras, quienes lograron mayores au-mentos en la escolaridad en los últimos 10 años,fueron los 2 quintiles más altos; los más pobres lolograron, pero con crecimientos más modestos.Además, entre 1987 y 1994 prácticamente la esco-laridad se mantuvo constante. Esta situación pa-rece ser consecuencia –al menos en parte– de loque pasó en los años ochentas cuando se perdiócobertura en el sistema educativo. Más aún, ni si-

quiera se menciona lo que pudo haber pasado conla calidad, si no solo la cobertura. Hay mucho deesa cohorte de población de esos años que se que-dó sin hacer educación secundaria a partir de losochentas. La gran falta que cometió la adminis-tración Carazo fue prácticamente generar una ex-pulsión masiva de los adolescentes de las escuelasde la que el país se recuperó muy tarde, hasta me-diados de los noventas.

Como complemento a los temas relacionados conla rentabilidad de la educación uno se pregunta,¿un año más de escuela cuánto aumenta el salarioo el ingreso de una persona? Pareciera que tenerun año más de educación agrega relativamentepoco, es decir, pasar de tener 6 a 7 años no hacevariar mucho el ingreso.

Gráfico 3.40

RENTABILIDAD DE LA EDUCACIÓN DE LOS ASALARIADOS (Ecuación de Mincer, salario por hora)


Quienes logran mayores rentabilidades de un añomás de escolaridad son los que se encuentran enun nivel universitario, aspecto que tiene implica-ciones en la distribución del ingreso. Por consi-


guiente, según esto, el esfuerzo que realiza el paíspara aumentar la escolaridad de sus jóvenes esmuy importante en secundaria, pero es muchomás importante que completen la educación se-cundaria, porque un año más probablemente noes mucho lo que agrega o por lo menos así es co-mo lo está percibiendo el mercado laboral.4

6. RESUMEN DE CONCLUSIONES

En los últimos 10 años la pobreza ha permanecidoestancada, por un menor crecimiento económico yun debilitamiento en la relación crecimiento eco-nómico-reducción de la pobreza. Una mayor con-centración del ingreso, que está asociada a unamayor oferta de trabajo por elementos de la demo-grafía, de la migración y de la incorporación de lamujer al mercado laboral, tiene que ver tambiéncon la diferenciación en el capital humano con el

cual se está incorporando la fuerza de trabajo quehace que, con lo que ocurrió en los años 80, unascohortes de población se estén incorporando almercado laboral con muy poco capital humanocausando que obtengan salarios relativamente ba-jos, lo cual se halla asociado con un crecimientomás débil de la demanda de trabajo vinculado conun menor crecimiento de la economía y tambiéncon una demanda de trabajo más fuerte en ocupa-ciones que requieren más educación.

Todos estos fenómenos hacen que los ocupadoscon mayor educación hayan salido con mejoresresultados en este escenario de menor crecimien-to económico y que las personas con menores ni-veles educativos, las que se ubican en los quintilesmás bajos, hayan desmejorado su posición y, porlo tanto, tengamos este fenómeno de una mayorconcentración del ingreso, que constituye uno delos factores que hace que no se haya disminuido lapobreza.


4. Cabe preguntarse, al respecto: ¿La educación formalen las escuelas y colegios es adecuada como para capa-citar a los jóvenes con las habilidades que se requierenen las ocupaciones que mayoritariamente demandanlas empresas –desde las más pequeñas o las más gran-des– o, por el contrario, se da algún tipo de déficit en lapreparación necesaria para el mercado? ¿Será necesa-rio que el país ofrezca programas cortos y eficaces decapacitación dirigidos a campos específicos, para queesos jóvenes se integren con más capacidad productivaal mercado laboral?

79

NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS SEGÚN LOS CENSOS DE 1984 Y 2000

FLORIBEL MÉNDEZ

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INTRODUCCIÓN

Agradezco a la Academia de Centroamérica por lainvitación que hiciera al Instituto Nacional de Es-tadística y Censos (INEC) para participar en estajornada sobre pobreza y permitirnos presentar unestudio basado en información de los censos delos años 1984 y 2000, utilizando el método de ne-cesidades básicas insatisfechas (NBI). Como ya semencionó, no existe una definición única de po-breza, lo cual hace mucho más difícil definir unametodología o indicadores con los cuales se lepueda dar seguimiento a este fenómeno tan com-plejo. Aun así, los investigadores tratamos de de-finir algunas metodologías que son utilizadas a ni-vel internacional y hacemos el mayor esfuerzopara que estos indicadores se elaboren de maneraque permitan dar seguimiento al fenómeno de lapobreza.

Presentaré primero un repaso del método de NBIy la metodología específica utilizada en el estudio,y posteriormente los resultados obtenidos.

1. MÉTODO DE NBI

El método de NBI tiene como objetivo identificaraquellas familias o personas que no logran satisfa-cer efectivamente una o más necesidades preesta-

blecidas y cuya satisfacción se considera ha decumplirse para que esas familias no sufran losefectos de no haber satisfecho una necesidad quepor ser básica resulta de máxima importancia pa-ra su bienestar y su desarrollo. Como se mencio-nó en exposiciones anteriores la utilidad de estemétodo radica en que permite una disgregacióngeográfica de las necesidades, dado que la fuenteprincipal que se utiliza con alguna frecuencia sonlos censos nacionales. Por consiguiente, los resul-tados se pueden desagregar a un nivel de cantón,de distrito y de áreas más pequeñas que se llamansegmentos, siendo importantes fuentes de infor-mación para apoyar las políticas focalizadas geo-gráficamente y para elaborar mapas de pobreza.1

Para aplicar este método uno de los primeros pa-sos requeridos consiste en identificar cuáles sonlas necesidades consideradas básicas objeto deevaluación. Al respecto, este estudio no compren-de todas las que el investigador podría considerar

1. Para el censo del 2000 se realizó un simposio donde sepresentaron los datos provenientes de este censo, me-diante la aplicación del método NBI, el cual fue un tra-bajo que realicé junto con el investigador Juan DiegoTrejos. En el presente estudio aplicamos esa mismametodología y esa misma definición conceptual, a losdos censos –de 1984 y 2000– con el propósito de lograrresultados comparables.

que deberían incluirse, sino las que resultan per-misibles de acuerdo con la información censal dis-ponible. De esta manera se consideró viable estu-diar cuatro necesidades básicas específicas:

• Necesidad de albergue

• Necesidad de servicios de higiene y salud

• Necesidad de educación

• Necesidad de otros bienes y servicios.

De estas cuatro, requiere explicación aparte la úl-tima. La necesidad de otros bienes y servicios nose refiere a una necesidad en particular, sino a si lafamilia dispone de una capacidad potencial paragenerar recursos que le permitan el acceso a otrosbienes y servicios requeridos para satisfacer otrasnecesidades básicas (vestido, alimentación, trans-porte) no incluidas entre las otras tres necesidadescitadas.

Evidentemente, para satisfacer cualquiera de estasnecesidades se requiere que la familia posea losactivos o servicios (o bien que haya tenido accesoa ellos) capaces de cubrir la necesidad correspon-diente. Por ejemplo, en el caso de albergue, ha detener una vivienda disponible para su uso. Porotra parte, aunque una familia haya ciertamenteconsumido los bienes o servicios que sirven parasatisfacer determinada necesidad, aún queda unpunto por resolver: ¿el consumo realizado fue su-ficiente como para que la necesidad quedara satis-fecha al menos en un nivel o grado mínimo acep-table, o no alcanzó satisfacerla ni siquiera en esegrado mínimo? Si ocurre lo segundo, se conside-ra que la familia enfrentó una carencia en la nece-sidad de albergue, porque no ha podido satisfaceren forma conveniente –según norma fijada– la ne-cesidad en cuestión.

Por consiguiente, la aplicación del método de NBIrequiere:

1. Identificar las necesidades objeto de la inves-tigación.

2. Determinar cuál información o variables delcenso se usarán para evaluar, respecto a cada fa-milia y cada necesidad, si hubo o no carencias.

3. Establecer los criterios o límites normativosque permitan realizar la calificación, con baseen la información censal, de si una familia lo-gró la satisfacción de la necesidad aunque seaen un grado mínimo aceptable, o si por el con-trario enfrentó carencias en el sentido reciénexplicado.

4. Aplicar los criterios normativos para determi-nar en relación con cada necesidad, si la fami-lia tiene o no carencias.

Como se explicó, este estudio comprende la eva-luación de las cuatro necesidades ya mencionadasmediante el uso de variables censales.

Para la evaluación de la necesidad de albergue seconsideran cuatro variables: la calidad de la vi-vienda, la cantidad de aposentos de la vivienda yde miembros en la familia y la disponibilidad dealumbrado eléctrico. En cuanto a higiene y salud,se utiliza la información censal sobre la disponibi-lidad de agua potable y la eliminación de excretas.Respecto a conocimiento o educación, se tomanen consideración la asistencia a la escuela o cole-gio y el rendimiento escolar (atraso en la cantidadde años de escolaridad de conformidad a la edad).

Finalmente, para evaluar la necesidad de otrosbienes y servicios las variables censales utilizadasfueron la información respecto a los miembros dela familia perceptora de ingresos2 y para cada unode ellos su condición de ser o no jefe de familia ysu nivel de educación. Mediante una combina-ción de estos datos se fijaron las normas para de-terminar si se daba o no la carencia (la no satisfac-ción) de la necesidad bajo consideración.


2. Son perceptores aquellos miembros que fueron regis-trados en el curso como ocupados y los pensionados yrentistas.

Los criterios o límites normativos utilizados res-pecto a cada necesidad se detallan en el Cuadro4.1 y se ilustran a continuación:

• Acceso a vivienda. Se considera que se da unacarencia de vivienda digna si ocurre al menosuna cualquiera de las siguientes situaciones:la vivienda es del tipo eventual3 ó si es un tu-gurio; o si la vivienda está en mal estado porla calidad de los materiales; o bien si se da unhacinamiento de dos o más personas por apo-

sento, o si la vivienda no tiene alumbradoeléctrico.

• Acceso a vida saludable: Se da una carenciade acceso a vida saludable si la vivienda nodispone de abastecimiento de agua de buenacalidad o de un sistema de eliminación de ex-cretas. En consecuencia, la norma está deter-minada por el consumo de agua o la elimina-ción de excretas. Además, la norma fue dife-renciada según área geográfica urbano-rural.En el caso de la zona rural se consideró la ca-rencia cuando el consumo de agua era de po-zo o no tenía cañería dentro de la vivienda.

• Acceso al conocimiento: Se considera al me-nos un requerimiento mínimo de educación

81Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000

3. Vivienda eventual: son aquellos recintos destinados avivienda en edificaciones que originalmente no se hi-cieron para albergar personas, tales como casas dentrode talleres mecánicos, bodegas, establos, garajes, case-tas para guardas.

Cuadro 4.1

NECESIDADES, CRITERIOS UTILIZADOS Y CARENCIAS CRÍTICAS

Necesidad básica Criterios Se da la carencia cuando

1. De Albergue Digno Calidad de la vivenda Hogar en vivienda eventual o tugurio. Hogar en vivienda de paredesde desecho u otro techo de desecho o piso de tierra.Hogar en vivienda con materiales en mal estado simultáneamente enparedes, techo y piso.Hogares en viviendas con más de dos personas por aposento.Hogares en viviendas sin electricidad para alumbrado.

2. De Vida Saludable Infraestructura Hogar en vivienda urbana que consume agua de pozo, río o lluvia.Hogar en vivienda rural que consume agua de pozo y no tiene cañe-ría dentro de la vivienda. Hogar en vivienda urbana con eliminaciónde excretas por pozo o u otro sistema o no tiene. Hogar en viviendarural con eliminación de excretas por otro sistema o no tiene.

3. De Educación Asistencia Escolar Hogares con miembros de 7 a 17 años que no asiste a la educaciónregular.Hogares con miembros de 7 a 17 años que asiste a la educación re-gular con rezago mayor a dos años.

4. De acceso a otros Capacidad Hogares sin percepciones regulares (ocupados o pensionistas o ren-tistas) y cuyo jefe tiene 50 años o más y primaria completa o menos.Hogares urbanos con un perceptor y primaria incompleta y tres omás dependientes. Hogares urbanos con dos perceptores y conmenos de cinco años de educación en promedio y tres o más de-pendientes. Hogares urbanos con tres o más perceptores y con me-nos de cuatro años de educación en promedio y tres o más depen-dientes. Hogares rurales con un perceptor y menos de cuatro añosde educación y tres o más dependientes. Hogares rurales con dosperceptores y con menos de tres años de educación en promedio ytres o más dependientes. Hogares rurales con tres o más percepto-res y con menos de dos años de educación en promedio y tres omás dependientes.

HacinamientoElectricidad

físico sanitaria

Logro Escolar

de consumobienes y servicios

para que las personas puedan incorporarseadecuadamente a la vida productiva y social.Para identificar esta carencia se consideraronla asistencia escolar y el rezago escolar paralos niños y jóvenes de 7 a 17 años. Se consi-deró que todas las familias con al menos unmiembro con esas edades que no estén asis-tiendo a la escuela o colegio, o sí asisten perocon un rezago de más de dos años, son fami-lias con carencias.

• Necesidad de otros bienes: En relación con es-ta necesidad, para la norma se toma como re-ferencia la presencia de perceptores en la fami-lia y sus escolaridades promedio, así como susrelaciones de dependencia económica y unacombinación de estos tres elementos para de-terminar la situación de la familia respecto a sisatisfizo o no la necesidad.

2. RESULTADOS OBTENIDOS

Los resultados obtenidos abarcan los siguientesaspectos: la cuantificación de las familias con ca-rencias, o sea que no satisfacen una o más necesi-dades básicas; la medición de la intensidad o can-tidad de carencias, por familia; la identificación decuáles de las cuatro necesidades son las más fre-cuentemente presentan carencias o que más apa-recen y la distribución geográfica o por distritos delas necesidades que presentan carencias.

Las familias con carencias

Las familias que no satisficieron al menos una ne-cesidad básica (de las cuatro consideradas) o, loque es sinónimo, que presentaron al menos unacarencia, constituyeron 46,7 por ciento de las fa-milias del país, en 1984, mientras que en el 2000ese porcentaje era 36 por ciento,4 Cuadro 4.2.

Cuadro 4.2

DISTRIBUCIÓN DE LAS FAMILIAS POR TIPO DE CARENCIAS

ConceptoHogares 1984 Hogares 2000

Absoluto Relativo Absoluto Relativo

Total 556.778 100,0 959.144 100,0Sin carencias 296.901 53,3 6 13.052 63,9Con una o más carencias 259.877 46,7 346.092 36,1Con una carencia 140.393 25,2 232.370 24,2Con 2 carencias 79.119 14,2 83.036 8,7Con 3 carencias 34.352 6,2 25.404 2,6Con 4 carencias 6.043 1,1 5.282 0,6

FUENTE: Cálculos de la autora con base en los Censos de 1948 y 200.

Intensidad de las carencias

La intensidad o gravedad de las carencias varía,puesto que algunas familias no satisfacen solo unade las cuatro necesidades y otras dos o más. Por lotanto conviene agrupar las familias con una o máscarencias (46,7 por ciento en 1984 y 36,1 por cien-to en 2000) según sea la cantidad de carencias deellas. Para tal propósito se consideran las familiasque no satisfacen una necesidad (carencias leves),que no satisfacen dos necesidades cualesquiera(carencias moderadas), que no satisfacen tres cua-lesquiera (carencias graves) y familias que no satis-facen cuatro necesidades (carencias extremas). Es-te agrupamiento permite medir, aunque sea deforma gruesa, la intensidad de las carencias.

Del total de familias con una o más carencias, te-nían solo una carencia 67 por ciento en 2000 y 54por ciento en 1984, Gráfico 4.1. Si se consideraque más carencias por familias pueden represen-


4. Cabe destacar que este método no pretende definir elporcentaje de hogares pobres, sino que debe de ser vis-to como un procedimiento que apoya el estudio de lasituación del fenómeno de la pobreza; es preciso consi-derarlo como un complemento para el análisis de estefenómeno únicamente.

tar mayores limitaciones de pobreza, estas cifrasindican que tales limitaciones se redujeron.

Gráfico 4.1

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS FAMILIAS CON CARENCIAS


En efecto, si bien el porcentaje de familias con unacarencia (carencias leves) se incrementa de 54 porciento a 67 por ciento, las familias con carenciassolo moderadas mostraron una reducción de 30 a24 por ciento, con carencias leves de 13,2 a 7,3 ycon carencias extremas de 2,3 a 1,5 por ciento. Enotras palabras, se redujo la proporción de familiasafectadas más severamente, o sea, con mayor can-tidad de carencias.

Las necesidades no satisfechas que son más comunes

En esta sección se identifican cuales de las cuatronecesidades son las que en mayor cantidad no sesatisfacen por las familias costarricenses. En 1984la necesidad no satisfecha más común fue la de al-bergue y en el 2000 la de conocimiento o educa-ción. En el 2000 la necesidad no satisfecha de

consumo se presenta con mayor frecuencia que lade higiene, a lo contrario de lo que se daba en1984. O sea que con el tiempo se han dado cam-bios respecto a cuáles necesidades son las más co-munes, Gráfico 4.2.

Gráfico 4.2

ESTRUCTURA DE LAS DIMENSIONES


Carencias por distritos

La metodología permite cuantificar el porcentajede familias con carencias en cada distrito del paísy evaluar los cambios entre distritos ocurridos en-tre las fechas censales. Esta comparación debeconsiderarse bajo ciertas limitaciones, entre otrasporque en el lapso intercensal se dieron cambiosen los distritos. En 1984 había aproximadamente420 distritos y en el 2000 aumentó la cifra a 460 yalgunos se desagregaron.

El primer aspecto a destacar es la magnitud de lasdiferencias entre los distritos donde se dan losmás altos porcentajes de familias con una o máscarencias, Cuadro 4.3, y aquellos que se sitúan enel otro extremo, Cuadro 4.4. Entre los primeros laincidencia es muy alta, más de 80 por ciento de lasfamilias de cada distrito presentan carencias en



Cuadro 4.3

DISTRITOS CON MAYOR PORCENTAJE DE CARENCIAS

1984 2000Distrito Porcentaje Distrito Porcentaje

Caño Negro, Chiles 98,1 Chángueña, Buenos Aires 97,3San José (Pizote), Upala 94,6 Cureña, Sarapiquí 97,1Colinas, Buenos Aires 93,4 Dos Ríos, Upala 96,8Potrero Grande, Buenos Aires 93,3 Llanuras de Jaspar, Sarapiquí 95,9Buenavista, Guatuso 92,8 Yolillal, Upala 92,9Boruca, Buenos Aires 92,3 Pilas, Buenos Aires 89,2Pilas, Buenos Aires 91,9 Sierpe, Osa 87,7San Juan de Mata, Turrubares 91,2 Sabanillas, Acosta 86,2San Jorge, Los Chiles 90,3 Delicias, Upala 86,1Zapotal, San Ramón 89,8 San José (Pizote), Upala 84,2Yolillal, Upala 89,2 Río Nuevo, Pérez Zeledón 82,8Sabanilla, Acosta 88,9 Boruca, Buenos Aires 82,6Savegre, Aguirre 88,9 Potrero Grande, Buenos Aires 82,4Cangrejal, Acosta 88,7 Caño Negro, Chiles 82,2

Cuadro 4.4

DISTRITOS CON MENOR PORCENTAJE DE CARENCIAS 1984 2000

1984 2000Distrito Porcentaje Distrito Porcentaje

San Francisco, Heredia 17,8 Sánchez, Curridabat 7,8Mata Redonda, San José 18,0 San Juan, Tres Ríos 9,9Carmen, San José 18,4 San Francisco de Dos Ríos 10,2Anselmo Llorente, Tibás 19,0 Mercedes, Montes de Oca 10,8San Roque, Barva Heredia 19,6 Anselmo Llorente, Tibás 10,8San Pedro, San José 20,2 Sabanilla, Montes de Oca 11,1San Francisco de Dos Ríos 20,9 Carmen, San José 12,1San Antonio, Desamparados 20,9 Gravilias, Desamparados 12,2Sabanilla, Montes de Oca 21,1 Mata Redonda, San José 12,6Santo Domingo, Heredia 21,9 San Vicente, Moravia 13,0San Vicente, Moravia 22,1 Zapote, San José 13,6Zapote, San José 22,9 Barva, Heredia 13,7Mercedes, Heredia 23,1 San Antonio, Desamparados 13,9Heredia 23,1 Mercedes, Heredia 14,0

una o más necesidades, tanto en 1984 como en2000. Entre los segundos, algo más del 20 porciento de las familias de cada distrito tienen una omás carencias en 1984, notándose que al cabo de16 años los porcentajes de familias con más caren-cias se han reducido a niveles del orden de 20 porciento a 13 por ciento para los distritos que mos-traron menos carencias. Obviamente, entre losextremos se da una gran variedad de situaciones.

Como es fácil de notar, los distritos del Cuadro4.3, los de más altos porcentajes de familias concarencias, son casi en su totalidad muy rurales yconsecuentemente de baja densidad demográficay pobres servicios de infraestructura; al contrariode lo que ocurre con los distritos con menores ca-rencias, presentados en el Cuadro 4.4. Como ras-go paralelo a esa situación de ruralidad, los prime-ros son distritos alejados de la gran región centraldel país, al contrario de los segundos, ubicados ensu totalidad dentro de dicha región.

Cuadro 4.5

POSICIÓN RELATIVA DE LOS DISTRITOS

Distrito 1984 2000 Diferencia

Fortuna, Bagaces 82,00 40,08 -41,92Mogote, Bagaces 77,05 39,59 -37,46Colorado, Abangares 80,94 45,77 -35,17San Antonio, Nicoya 81,56 46,41 -35,15La Cuesta, Corredores 78,71 44,90 -33,81San Juan de Mata, Turrubares 91,16 59,57 -31,60Picagres, Mora 73,10 43,24 -29,86Piedras Negras, Mora 83,02 53,49 -29,53Cóbano, Puntarenas 82,61 53,46 -29,15Quebrada Honda, Nicoya 73,17 44,15 -29,02San Lorenzo, Tarrazú 53,23 61,60 8,37Santiago, Palmares 45,62 54,90 9,28Toro Amarillo, Valverde Vega 38,68 49,32 10,64San Juan, Abangares 62,84 73,63 10,78San Francisco, Heredia 17,87 29,63 11,76Uruca, San José 32,95 47,69 14,74Dos Ríos, Upala 78,87 96,75 17,88Copey, Dota 52,29 73,80 21,50Jardín, Dota 55,13 79,46 24,34Santa Cruz, León Cortés 47,97 77,00 29,03

Aunque las comparaciones intertemporales noson totalmente válidas,5 sin embargo permitendisponer de una aproximación de donde ocurrie-ron los principales cambios, en el tiempo y en elespacio.

Ante la pregunta, ¿cuáles distritos han tenido losmayores cambios –disminución o aumento– en elporcentaje de familias que presentaron una o másnecesidades, la respuesta se da en Cuadro 4.5. Porejemplo, en el distrito la Fortuna de Bagaces se dala mayor reducción y en Santa Cruz de León Cor-tés el mayor aumento. Al respecto cabe señalar laimportancia de evaluar los factores que contribu-yeron a estos cambios en un caso en forma positi-va y en otro en forma negativa.

Mapas de necesidades básicas

En esta parte del estudio los distritos se distribu-yen en cinco grupos, de acuerdo con la intensidadde la incidencia o sea el mayor o menor porcenta-je de familias que no satisfacen cada necesidadobjeto de la investigación. La agrupación se de-terminó mediante la aplicación de la técnica esta-dística conocida como análisis de conglomerados.

Esta información facilita la identificación de laszonas donde, para cada necesidad, es más agudala intensidad de las carencias, permitiéndole a losencargados de las políticas de combate a la pobre-za diseñar políticas focalizadas geográficamente.6


5. Entre otros motivos porque no se trata comparacionescon base en cifras absolutas sino con base en cifras re-lativas.

6. Este criterio se basa en la incidencia: dentro de cadadistrito cuál es el porcentaje de familias con carencias.Otro criterio que podría aplicarse se basa en la concen-tración: dentro del país como un todo, cuáles distritosconcentran el más alto porcentaje de familias con ca-rencias. De aplicarse el segundo es posible que los dis-tritos con mayor concentración se ubiquen en los can-tones más populosos (en general los de la Región Cen-

Los grupos constituidos de acuerdo con el por-centaje de incidencia en cada necesidad, son:

Grupo de distritos Familias con carencias

Incidencia muy alta Porcentajes muy altosIncidencia alta Porcentajes altosIncidencia media alta Porcentajes medios altosIncidencia media Porcentajes mediosIncidencia baja Porcentajes bajos

Con base en estos criterios se presentan, para1984 y 2000 sendos mapas, uno para cada necesi-dad en forma individual y otro para las cuatro ne-cesidades en forma conjunta. De manera que esposible visualizar respecto a cada necesidad encuáles lugares del territorio nacional se dan conmayor severidad las carencias, así como los cam-bios ocurridos entre las fechas censales. Además,en cada caso se presenta un segundo mapa dondeno se muestran los cinco grupos sino solo los ca-sos extremos en cada necesidad: los distritos conlos más altos porcentajes de familias con carenciasy aquellos con los porcentajes más bajos; esto conel fin de facilitar la ubicación geográfica de las si-tuaciones extremas en cada año censal, así comosus correspondientes cambios entre 1984 y 2000.


tral) en vez de los de zonas relativamente alejadas don-de en general hay menos familias por distrito. Dóndedebe prevalecer la política focalizada: ¿donde hay másincidencia o donde hay más concentración?

Recuadro 4.1

COSTA RICA: CARENCIA DE ALBERGUE 1984 Y 2000

CARENCIA DE ACCESO ALBERGUE DIGNO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ALBERGUE DIGNO POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO ALBERGUE DIGNO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ALBERGUE DIGNO POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

SimbologíaIncidencia muy altaIncidencia baja

Área de detalle

SimbologíaIncidencia muy alta

Incidencia baja

Área de detalle

SimbologíaIncidencia muy altaIncidencia altaIncidencia media altaIncidencia mediaIncidencia baja

Área de detalle

SimbologíaIncidencia muy altaIncidencia altaIncidencia media altaIncidencia mediaIncidencia baja Área de detalle

N

20 0 20 40 Kilómetros

FU

EN

TE:

Inst

ituto

Nac

iona

l de

Est

adís

tica

y C

enso

s

Se pueden observar, más allá de los detalles parti-culares, unas cuantas características que por so-bresalientes se identifican con facilidad. De estamanera, en 1984, de cada cien familias que habi-tan un distrito, los más altos porcentajes de fami-lias con carencias se dan en distritos ubicadosprincipalmente en las zonas fronterizas norte ysur y en menor medida en algunas partes costerasdel país; esto ocurre para cualquiera de las cuatronecesidades, aunque con algunas diferencias se-gún la necesidad específica considerada. Porejemplo, la necesidad de salud muestra carenciasextremas en casi todos los distritos de la fronteranorte, mientras que la de albergue solo en la par-te noroccidental. A la vez, un distrito como Bratsi(posteriormente dividido en dos) aparece repeti-

damente con carencias extremas en cada una delas cuatro necesidades, y, de paso, no solo en 1984,sino también en 2000.7

Otros distritos con máximas carencias –zonas decolor rojo– se sitúan en zonas costeras, como en lapenínsula de Osa (Sierpe y Puerto Jiménez) y zo-


Recuadro 4.2

COSTA RICA: CARENCIA DE SALUD 1984 Y 2000

7. Nota de los editores. Resultados similares –en cuantodónde se ubican los distritos con más carencias– segúninformación basada en Censos de 1973 y otros indica-dores, se obtuvieron en los estudios: Víctor Hugo Cés-pedes, et al. La pobreza en Costa Rica. Posibilidadespara determinar algunas de sus características. San Jo-sé, Academia de Centroamérica, 1977. Oficina de Pla-nificación Nacional y Política Económica. La dimensiónde la pobreza en Costa Rica. San José, 1981.

FU

EN

TE:

Inst

ituto

Nac

iona

l de

Est

adís

tica

y C

enso

s

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

SimbologíaIncidencia muy altaIncidencia baja

Área de detalle


Incidencia baja

Área de detalle


Área de detalle


na noreste del país (Colorado). Además, este últi-mo presenta máxima carencia en salud, pero noen albergue.

En el otro extremo, los distritos con menor por-centaje de familias con carencias, se ubican, a gros-so modo, en la Región Central, aunque con impor-tantes diferencias en cuanto el área abarcadasegún la necesidad. Los distritos con la incidenciamás baja en salud (color verde oscuro) cubren unárea mucho mayor que la correspondiente a la in-cidencia baja en albergue.

Al considerar el 2000 se notan reducciones muysignificativas en la cantidad de distritos con caren-cias extremas (zonas rojas) en las necesidades dealbergue y salud. Efectivamente, los mapas mues-

tran que las zonas rojas relativamente extremas en1984 casi no se observan en 2000. Algo distintoocurre con educación y otros bienes y servicios,pues las correspondientes áreas rojas no soloabarcan, aproximadamente, los mismos distritosque en 1984, sino algunos más circunvecinos.

La carencia de acceso a bienes y servicios por te-ner un componente importante ligado a la educa-ción –la escolaridad promedio de los perceptores–muestra un comportamiento similar al de la nece-sidad de educación.

Además, los cambios favorables de 1984 al 2000,observados en la necesidad de bienes y serviciosno es tan marcada como en albergue y salud.


Recuadro 4.3

COSTA RICA: CARENCIA DE CONOCIMIENTO 1984 Y 2000

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)


Incidencia baja

Área de detalle


Incidencia baja

Área de detalle


Área de detalle


FU

EN

TE:

Inst

ituto

Nac

iona

l de

Est

adís

tica

y C

enso

s


Recuadro 4.4

COSTA RICA: CARENCIA DE BIENES Y SERVICIOS 1984 Y 2000

Cuadro 4.6INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIA, 1984

Carencias críticas Grupos de distritos con incidencia TotalMuy alta Alta Media alta Media Baja

Familias 1984 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Sin carencia 16,2 30,7 44,7 57,3 73,0 53,3Con una o más carencias 83,8 69,3 55,3 42,7 27,0 46,7Con carencias leves 20,2 24,3 29,7 28,4 20,8 25,2Con carencias moderadas 34,2 26,9 17,6 11,1 5,1 14,2Con carencias graves 23,8 15,2 6,9 2,9 1,1 6,2Con carencias extremas 5,6 2,8 1,1 0,3 0,1 1,1Familias 2000 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Sin carencia 19,7 37,2 52,5 67,3 81,3 63,9Con una o más carencias 80,3 62,8 47,5 32,7 18,7 36,1Con carencias leves 30,1 33,2 30,3 24,5 15,7 24,2Con carencias moderadas 29,9 19,7 12,7 6,6 2,6 8,7Con carencias graves 15,8 7,9 3,8 1,4 0,4 2,6Con carencias extremas 4,6 2,1 0,7 0,2 0,0 0,6

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)


Incidencia baja

Área de detalle


Incidencia baja

Área de detalle


Área de detalle


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El mapa general, que representa el comportamien-to de las cuatro necesidades evaluadas, muestraque hubo un cambio favorable de 1984 al 2000,donde parte de los distritos que están en rosado–ubicados en la región fronteriza norte del país–pasan en 1984 a color amarillo o verde claro, aun-que subsisten distritos –en la parte sur del territo-rio nacional– que siguen en situación extrema.

Cabe resumir la información que está en los ma-pas. Para los distritos clasificados con incidenciamuy alta –identificados con el color rojo–, el por-centaje promedio de familias con carencias es 83por ciento, en 1984 y 80,3 en 2000; y en los distri-tos de incidencia baja –de color verde oscuro– 27

por ciento de las familias, en promedio, presentancarencias, en 1984 y 18,7 en 2000. De manera si-milar se dan las cifras para las familias con caren-cias leves, moderadas, graves y extremas. Hay unaalta concentración en aquellos hogares que tienendos y tres carencias, lo cual no pasa en los distri-tos que tienen incidencia baja, donde práctica-mente la mayoría de estas familias lo que registranes una carencia, Cuadro 4.6.

Los Cuadros 4.7 y 4.8 muestran algunos indicado-res de las características de las familias según lamagnitud de la incidencia de las carencias.


Recuadro 4.5

COSTA RICA: MAPA DE NECESIDADES BÁSICAS 1984 Y 2000

NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS TOTAL POR DISTRITO (EXTREMOS), 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS TOTAL POR DISTRITO, 1984(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

INCIDENCIA DE LAS CARENCIAS CRÍTICAS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

INCIDENCIA DE LAS CARENCIAS CRÍTICAS POR DISTRITO, 2000(PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)


Incidencia baja

Área de detalle


Incidencia baja

Área de detalle


Área de detalle


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FU

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TE:

Inst

ituto

Nac

iona

l de

Est

adís

tica

y C

enso

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Cuadro 4.7

INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIA, 1984


Número de distritos 57 78 92 128 62 420

PersonasTotal 185.662 325.788 453.073 750.433 701.871 2.416.827Porcentaje con una o más carencias 93,9 82,2 66,7 51,7 32,2 56,2Distribución de la población con carencias 7,2 11,1 12,5 16,1 9,3 56,2

FamiliasTotal 38.598 74.197 103.822 171.233 168.928 556.778Porcentaje con una o más carencias 83,8 69,3 55,3 42,7 27,0 46,7Porcentaje Rural 96,7 87,9 77,9 58,6 9,4 53,8

Estructura por familiaTamaño promedio del hogar 4,81 4,39 4,36 4,38 4,15 4,34Perceptores promedio 1,1 1,1 1,3 1,4 1,5 1,4Escolaridad promedio de los perceptores 2,2 2,7 3,1 3,5 4,8 3,7

Jefe Jefatura femenina 9,5 11,9 13,7 16,1 21,1 16,1Edad (años) 39 38 39 40 42 40

Cuadro 4.8

INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIAS, 2000


Número de distritos 35 84 133 126 81 459

PersonasTotal 111.233 369.095 882.302 1.394.334 1.033.911 3.790.875Porcentaje con una o más carencias 83,2 66,6 51,5 36,1 21,2 39,9Distribución de la población con carencias 2,4 6,5 12,0 13,3 5,7 39,9

FamiliasTotal 24.773 89.569 217.257 350.960 276.585 959.144Porcentaje con una o más carencias 80,3 62,8 47,5 32,7 18,7 36,1Porcentaje Rural 99,1 91,4 63,6 32,3 7,5 39,5

Estructura por familiaTamaño promedio del hogar 4,5 4,1 4,1 4 3,7 4Perceptores promedio 1,1 1,2 1,3 1,5 1,7 1,5Escolaridad promedio de los perceptores 3,5 3,7 4,3 4,9 5,6 4,9

JefeJefatura femenina 13,7 14,5 19,7 23,3 27,8 22,7Edad (años) 45 43 44 45 47 45


El tamaño de las familias se diferencia de acuerdocon la incidencia de carencias: las familias con in-cidencia mayor son las de mayor tamaño, tanto en1984 como en 2000. El número de perceptorespromedio por hogar es más bajo en las familias dedistritos que están en una situación extrema demayor incidencia, pasa de 1,1 a 1,5 con respecto aaquellos distritos que tienen una mejor posición.La escolaridad promedio de los perceptores en losdistritos con muy alta incidencia se encuentra al-rededor de 2 y en los de baja incidencia se ubicaen alrededor de 5, en 2000. Los resultados son si-milares en 1984.

3. CONCLUSIONES

Las principales conclusiones que se obtienen delanálisis de NBI son las siguientes:

• Hay una concentración de la población concarencias en algunos distritos pertenecientes acantones ubicados en las zonas fronterizas.

• Hay una relación fuerte entre educación y po-breza.

• Hay una asociación entre ruralidad y NBI.

• Hay una reducción muy significativa, entre1984 y 2000, en la cantidad de distritos con ca-rencias extremas en las necesidades de alber-gue y salud.

• Hay, en relación a las cuatro necesidades con-sideradas conjuntamente, un cambio muy fa-vorable de 1984 a 2000: se reduce marcada-mente el número de distritos en situación ex-trema.


PANEL DE DISCUSIÓN

Plablo Sauna

Marvin Taylor D.

95

Pablo Sauma

En el caso de la presentación de FloribelMéndez cabe resaltar la importancia de laelaboración de mapas de este tipo, utiliza-

dos como instrumentos para la definición de prio-ridades en la ejecución de programas sociales. Pe-ro lo importante es que permiten identificarespecíficamente donde geográficamente se con-centran las carencias y la información derivadanos debería permitir pasar a la acción.

Al ser la pobreza un fenómeno multidimensional,donde intervienen los temas de vivienda, aguapotable y educación, uno de los problemas prácti-cos que enfrentamos es cómo coordinar la políticasocial del Gobierno, tanto en casos de políticasuniversales como en políticas selectivas, para lo-grar conjuntamente las soluciones que se requie-ren de forma integral. Esto nos plantea el reto dela coordinación en la ejecución de los programassociales en el Gobierno –puesto que en buenaparte la solución de estos problemas responde alas políticas públicas–, uno de los temas impor-tantes a considerar.

Por otro lado, me parece que sería sumamente in-teresante estudiar los tres, cuatro o cinco distritosque más mejoraron y los que más empeoraron ensatisfacción de necesidades básicas insatisfechas(NBI) y determinar qué fue lo que ocurrió en ellos.Por qué motivo unos mejoraron más que otros. Si

bien es cierto no tenemos información detalladade la inversión pública a nivel de distrito, podría-mos obtener que la aparición de nuevas activida-des agropecuarias o la instalación de una o variasempresas industriales en el distrito condujo a unmejoramiento de la situación. Al contrario, conlos que empeoraron, investigar las causas del porqué empeoraron y además, determinar si influyóde alguna manera el capital social en estos distri-tos. También resultaría relevante indagar si fue laorganización o la participación lo que determinóla mejoría de esos distritos.

Es relevante también que el resultado global nospermite analizar en qué hemos avanzado; es decir,si seguimos progresando en términos del mejora-miento de las necesidades de la población.

En el caso de la exposición de Ronulfo Jiménez,trabajo conjunto con don Víctor Hugo Céspedes yGilberto Arce, haré un comentario nada más conrespecto a las líneas de pobreza alternativas. Elproblema que tenemos es que “amarramos”la me-dición del gasto en no alimentos a lo que sucedecon el precio de los alimentos, de tal manera quesi los precios de los alimentos bajan mucho, dis-minuye también el nivel de la línea de pobreza to-tal, aunque los precios de los no alimentos hayanaumentado y por consiguiente el costo de satis-facción de necesidades no alimentarias. Por tanto

se requiere una revisión de la metodología utiliza-da para actualizar el costo de la línea de pobreza,tratando de diferenciar la valoración de los no ali-mentos del precio de los alimentos.

Ahora, el tema del crecimiento económico y la re-ducción de pobreza vista como una situación deingresos insuficientes es trascendental. Hay múl-tiples factores que intervienen, sabemos por la ob-servación de la realidad que aumentos en la desi-gualdad reducen el impacto del crecimientoeconómico sobre la reducción de la pobreza vistade esta forma. El tema del empleo es clave porquerelaciona el tipo de crecimiento que tengamos conlo que le suceda a los hogares –que son los quesufren la pobreza–, es decir, relaciona el creci-miento, que es un fenómeno macroeconómico,con la disponibilidad de ingresos en el hogar, quees un problema totalmente micro y que, en el ca-so costarricense, está especialmente relacionadocon los ingresos laborales y, por lo tanto, con loque suceda en el mercado de trabajo. El desem-pleo y los subempleos también inciden en los ni-veles de pobreza por insuficiencia de ingresos.

Como bien lo dijo Ronulfo, el aumento en los em-pleos por cuenta propia e independientes, está re-lacionado con la informalidad. Si dividimos elempleo no agropecuario en formal o informal,donde la informalidad se refiere a la realización deactividades de baja productividad, debido a bajasdotaciones de capital humano y físico por parte dequienes lo realizan, donde hablamos de trabaja-dores en microempresas y de trabajadores porcuenta propia, excluyendo a profesionales y técni-cos, entonces vemos para el período 1987-1994 unaumento en la proporción de empleos formales enla economía y ese es uno de los factores que expli-ca la reducción en la pobreza. Pero si analizamosel periodo de 1994 al 2004 lo que observamos esque, más allá de pequeños cambios anuales, latendencia en la proporción de empleos no agro-pecuarios formales se mantiene, consecuente-mente con el estancamiento en la pobreza.

El tema de la calidad de los empleos relacionadocon productividad es también un factor significa-tivo para explicar el estancamiento, el cual nos di-rige a la pregunta importante sobre qué tipo decrecimiento requerimos para poder reducir la po-breza, independientemente de lo que pase con ladesigualdad. Al respecto se habla actualmente delcrecimiento pro pobre; y aunque se ha definido ymucho se ha escrito sobre él, en la práctica hemosavanzado muy poco. Lo que sí merece destacarsees que este crecimiento para el caso costarricenseestá especialmente relacionado con la pequeña yla mediana empresa, que representan la mayorcantidad de empresas en este país y las que danmás empleo. Si queremos aumentar la producti-vidad del factor trabajo y los ingresos por la vía dela productividad, necesitamos apoyar a este tipode empresas; además, estaríamos ganando en eltema de la redistribución, porque al fortalecer lapequeña y mediana empresa consolidamos lapropiedad de activos en medianos y pequeñospropietarios y la distribución del ingreso se tornabeneficiosa.

En lo personal no me parece una buena idea eluso de coeficientes de elasticidad de la pobrezarespecto al crecimiento y reducción de la pobreza,porque esos coeficientes generalmente cambian yocultan el tipo de empleos que se están generan-do. Por ejemplo, Honduras estableció la estrategiade reducción de la pobreza, con el fin de manejarel tema de la condonación de su deuda en funciónde metas de reducción de pobreza y, por consi-guiente, en función de la elasticidad de crecimien-to y reducción de la pobreza. Resulta que su eco-nomía crece, a grandes rasgos, a nivelessatisfactorios y la pobreza no se reduce, porquecambió el coeficiente histórico.

Muchas gracias a todos ustedes.


97

Marvin Taylor D.

Es impresionante la cantidad de informaciónque tenemos disponible sobre pobreza y lasdiferentes maneras de verla, interpretarla y

comprenderla. Siendo el último comentarista tra-taré de sistematizar lo que hemos aprendido sobreesta materia, bien revelado por los trabajos queaquí se han mostrado y por la literatura y la expe-riencia de otros países. Para hacerlo me ha pare-cido conveniente hacer un paralelo con un fenó-meno muy parecido a la reducción de la pobrezaen un organismo social, que es el combate del so-brepeso en un organismo individual.

Muchos de los que estamos acá directa o indirec-tamente hemos vivido o vivimos con familiares,con uno mismo, con amigos, con amigas, esta lu-cha del sobrepeso y hay varias lecciones que unopuede derivar de ese combate que son directa-mente aplicables a la reducción de la pobreza. Eneste sentido, son siete las lecciones que quisieracompartir con ustedes.

Bajar Pobreza y Bajar de Peso:Siete lecciones útiles y paralelas

• Primera Lección. Para bajar de peso se requie-ren movimientos musculares mayores. Unono puede bajar de peso si solo mueve los bra-zos o la cabeza, tiene que realizar necesaria-

mente movimientos musculares mayores, quenormalmente se logran con ejercicios aeróbi-cos. Además, la intensidad de esos movi-mientos y su continuidad cuentan. La inten-sidad es importante para llegar a cierta tasacardiaca y cuán continuo se realicen determi-na la cantidad de calorías acumuladas reduci-das. Así, si los ejercicios se hacen una vez almes aunque sea muy intensamente no se va abajar de peso, pues se necesita continuidad.

Este principio es estrictamente aplicable al ca-so de la pobreza; los movimientos superioresconstituyen el crecimiento. No hay una ma-nera diferente de bajar la pobreza que con elcrecimiento general y sostenido, esta es unacondición sine qua non para combatir la pobre-za. En resumen, el crecimiento intenso y con-tinuo es la primera lección para reducir la po-breza

• Segunda lección. La eficiencia de los ejerciciosdeclina con el tiempo. Algunos de ustedes oalguno de sus amigas o amigos que han baja-do de peso, han tenido la experiencia de quequedan rollitos o partes flácidas que no se lo-gra reducir o corregir. Lo que ocurre es quecon el tiempo la eficiencia de los ejercicios su-periores declina. En otras palabras, la eficien-cia tiene rendimientos decrecientes y enton-

ces se requieren ejercicios específicos, se tieneque hacer pesas o cirugía estética y en algunoscasos, liposucción.

Igualmente, para reducir la pobreza, tampocoel crecimiento general es suficiente, de modoque al igual que la liposucción, o las pesas, lascuales son medidas reductivas y específicas; lapobreza requiere políticas de salarios, asisten-cia social, descentralización de servicios quelleguen específicamente a los grupos de me-nores ingresos. No se puede depender única-mente del crecimiento general, se necesita depolíticas y medidas específicas para ciertaspartes del organismo Social.

• Tercera lección. La eficiencia de los ejerciciosdemanda también de una buena dieta. Si unindividuo hace ejercicios pero sigue comiendoMcDonald´s todos los días y papas fritas no vaa bajar de peso. Del mismo modo, para redu-cir la pobreza se requiere el crecimiento, laspolíticas específicas; pero a la vez se necesitainvertir permanentemente en capital humanopara poder hacer más eficiente el impacto delcrecimiento, para poder aprovecharlo y ade-más, para generar una simbiosis con el creci-miento y las política específicas.

• Cuarta lección. El ejercicio y la buena dietapuede conducir a desarrollos musculares nodeseados. Si se hace muchas pesas, van a cre-cer los músculos, tal vez de una manera queno se desee, pero ciertamente se está actuan-do en la dirección deseada y es consecuenciade las acciones que se están llevando a cabopara mejorar la estética.

Con la pobreza puede ocurrir algo similar, es-to es, un resultado no deseado. Cuando ustedcrece e invierte en capital humano es posibleobtener un éxito económico que se vea refleja-do en el crecimiento de la desigualdad, que eslo que ha estado ocurriendo en Costa Rica. Esnatural esperar desigualdad, pues los “ejerci-

cios y la buena dieta”conducen a que la gentese mueva a estratos superiores de salarios y esova a generar necesariamente un crecimientode la desigualdad. Este movimiento es el re-sultado de lo que hemos venido haciendo a lolargo de los años, del crecimiento de la pobla-ción más educada y sus salarios, en compara-ción con el resto de la población. El mejora-miento de la educación tiene un impacto en ladesigualdad, pero mejorar los ingresos vía laeducación, era lo que queríamos, estábamoshaciendo ejercicios para poder desarrollar cier-tas partes de manera que no podemos quejar-nos de la desigualdad que se deriva de mejoressalarios a nuestros profesionales, es decir, quese deriva de la movilidad social.

• Quinta lección. Las condiciones del organis-mo no son estáticas. Por el contrario, estascondiciones cambian en el tiempo, de modoque cuanto mayores nos vamos haciendo, laeficiencia de los ejercicios y de la alimentacióntambién van cambiando. Una persona nopuede seguir comiendo lo mismo y hacer lamisma cantidad de ejercicios cuando tenía 20años que cuando tiene 50 y esperar obtenerlos mismos resultados.

Para el caso que nos ocupa, la lección es que laevolución demográfica, las condiciones socia-les y la estructura económica van cambiandoen el tiempo y en consecuencia, los requeri-mientos de las políticas generales y específicasdeben asimismo adecuarse y modificarse con-forme a esos cambios. No debemos seguirhaciendo lo mismo y esperar que se reduzca lapobreza en la misma proporción en que se nosredujo en el pasado, cuando ha cambiado laestructura demográfica y económica; falta másestudio decía Ronulfo, pero es evidente que laestructura económica y demográfica ha cam-biado en el país.


• Sexta lección. En el control de peso todo em-pieza por un compromiso sostenido y genui-no. Esto nos obliga a organizar bien nuestraagenda, para ir al gimnasio o correr todos losdías, y además cumplir con los demás com-promisos que debemos enfrentar, lo cual escomplicadísimo; todo lo anterior parece claro,pero organizarse y comprometerse es una delas tareas más difíciles.

Igualmente, para combatir la pobreza, el com-promiso no puede ser de un solo organismo,dependencia o funcionario, sino de todo elpaís, para concretar la ejecución de planes ypolíticas de largo plazo, partiendo del com-promiso político y la articulación de todo elaparato público. Además, el seguimiento de laevolución de los avances es algo realmentefundamental.

• Sétima lección. Es aconsejable desarrollar re-laciones e involucrarse en actividades familia-res y sociales que nos refuercen las motivacio-nes para realizar los ejercicios.

En el campo de lucha contra la pobreza, estalección se expresa en la necesidad de fortale-cer y promover el enriquecimiento de las re-des sociales y de la densidad del capital socialpara potenciar las políticas de combate a lapobreza que desarrollen las autoridades. Elpapel del capital social es de la mayor impor-tancia en esta materia.

Hemos presentado siete lecciones sencillas y cla-ras que se derivan de lo que se ha dicho acá y delo que contiene la literatura y la experiencia deotros países en cuanto a Combate a la Pobreza.Para los efectos didácticos, he querido asociar es-tas lecciones al parangón del esfuerzo requeridopara la reducción de peso, que se asemejan muchoa lo que debemos hacer para lograr una reducciónde la pobreza sostenible e importante. La pregun-ta que surge es ¿cómo se aplican estás lecciones alcaso de Costa Rica?

Las lecciones y su aplicación en Costa Rica

En la primera lección recalqué la importancia de lacontinuidad y de la intensidad. No basta con ha-cer ejercicios solo el fin de semana, pues así es im-posible bajar de peso. No basta con crecer en unaño y otro no. La tasa de crecimiento económiconos muestra que en Costa Rica el esfuerzo realiza-do en cuanto a crecimiento económico no ha sidoni continuo ni de suficiente intensidad. Los alti-bajos en la tasa indican la ausencia de continuidady el nivel solo ha sido alto en unas pocas ocasio-nes, Gráfico 1. Es decir, no hay continuidad en elsentido de que estamos haciendo ejercicios unavez a la semana; además la intensidad es buena,solo de vez en cuando.

Gráfico 1

CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB REAL Y DEL PIBREAL PER CÁPITA, EN COSTA RICA, 1985-2005

FUENTE: BCIE, con datos de la CEPAL.

En otras palabras, es difícil superar la pobreza enestas condiciones, creciendo erráticamente, encuanto a intensidad.

En relación con la segunda lección, políticas espe-cíficas, si bien el crecimiento no ha sido intenso ysostenido, tampoco hemos realizado bien la tareade esfuerzos complementarios focalizados. En es-te tema, durante el seminario revisamos bastanteinformación y solo quiero atraer la atención sobre


el efecto de políticas en un tema focalizado comoes el caso del salario mínimo real, pues su tasa decrecimiento ha venido declinando, lo cual no di-fiere de lo que Ronulfo señaló, Gráfico 2.

El crecimiento general no ha sido suficiente ytampoco el crecimiento de los salarios mínimosreales, es decir, el crecimiento del salario mínimoreal no es satisfactorio ni congruente con lo quequeremos hacer.

Gráfico 2

CRECIMIENTO ANUAL DEL SALARIO MÍNIMO REAL,1995-2005/* EN COSTA RICA1995=100

FUENTE: Salarios mínimos en colones de 2005, según J. D.Trejos, 2005.

Por otro lado, la red de asistencia social que tieneel país sirve para llevar a cabo estos ejercicios fo-calizados, pero encontramos que en el gasto socialhay grandes ineficiencias, grandes filtraciones, asícomo descoordinación de nuestro aparato de asis-tencia social. Hay excesiva centralización estatal.Ya es hora de que entendamos que el Estado nopuede atender necesidades de comunidades másalejadas, por lo que necesitamos avanzar en ladescentralización. Además, en atención focaliza-da no le estamos brindando suficiente atención alsector informal, cuya proporción ha crecido; como

dijo Pablo Sauma, ha crecido el sector formal, pe-ro ha aumentado también el sector informal.

Con respecto a la tercera lección, es decir ¿estamoshaciendo una buena dieta?, creo que tenemos unabuena calificación. La dieta es aconsejablementebuena, estamos gastando bien en educación, perotenemos serios problemas con cobertura en edu-cación secundaria. No se va a superar la pobrezacon la actual cobertura en educación secundaria.Cierto que ha crecido, pero hay una gran dispari-dad que afecta, sobre todo, a los grupos más po-bres. Por su parte, los contenidos de conocimien-tos no son necesariamente los requeridos parasatisfacer las demandas actuales. Asimismo, nohay suficiente inversión en capital físico en el país,lo que constituye una de las áreas en las que esta-mos más rezagados en Costa Rica. Es claro que ladieta debe incluir no sólo más capital humano, si-no además suficiente capital físico.

En relación con las implicaciones de la cuarta lec-ción, relacionada con la desigualdad, hay eviden-cia de que ha aumentado y dije que es en parte re-sultado de lo que hemos venido haciendo eneducación y uno no tiene por qué extrañarse deello. Hemos incrementado las capacidades: cier-ta gente que se encontraba en estratos inferioresde ingreso pasó a estratos superiores debido a queahora poseen mayor formación. Debemos estarclaros que la desigualdad no es una consecuenciadel crecimiento per se, esa discusión ya está supe-rada. Muy importante es el tema de deslizamien-tos intersectoriales, es decir, cuando cambia la es-tructura económica de sectores que son másigualitarios, a sectores que son menos igualitarios,se modifica la estructura de desigualdad del país yeste es el tipo de razones que explican el creci-miento de la desigualdad a nivel nacional.

En relación con la quinta lección, los cambios delorganismo en el tiempo, es evidente que se ha ve-nido produciendo una transformación en el país.No podemos seguir haciendo lo mismo y lograr


resultados diferentes; tenemos que cambiar laspolíticas y acciones si queremos obtener resulta-dos distintos. Hay importantes cambios demo-gráficos, en particular esta el elemento de migra-ción del que no escucho mucho en lasdiscusiones. Algunos trabajos discuten este tema,pero me parece que no se está tratando con la su-ficiente atención. El elemento de migración esmuy importante, no por la cantidad que represen-te en todo el país, sino porque tiene un impactomás directo en los estratos más bajos, debido aque presiona el mercado laboral, en especial pre-siona hacia abajo los ingresos de esa población yademás genera una presión sobre el acceso a ser-vicios sociales de la población de los estratos másbajos. Sin duda que este tema debe estar causan-do un efecto importante en los últimos años enmateria de combate a la pobreza, el cual conside-ro que merece mayor atención.

Con respecto a la sexta lección, creo que hay com-prensión de esta lección en Costa Rica, pero tene-mos un problema de articulación, de ejecución,ponemos en la agenda cuándo vamos a ir al gim-nasio, cuándo vamos a salir a correr, pero no lo es-tamos haciendo bien, eso es lo que está ocurrien-do. Tenemos un problema muy serio en ejecución,en monitoreo, en evaluación y aquí creo que de-bemos hacer un gran esfuerzo.

Finalmente, con respecto a la séptima lección, lapresentación que me precedió abordó este temacon abundancia y no creo entonces necesario ha-blar sobre el, por razones de tiempo

En fin, las lecciones explicadas y su aplicación aCosta Rica, revela a mi juicio por qué no podemossuperar ese nivel, ese rollito que está ahí pegado,esa parte flácida de la que no logramos deshacer-

nos en el combate de la pobreza de Costa Rica.Demandamos más crecimiento sostenido, mejorfocalización, mayor inversión de capital, adapta-ción a los cambios demográficos, compromiso delargo plazo, mejor articulación y trabajo en cuantoa redes de capital social.

El enfoque y orientación programática del BCIE

Para terminar, de manera muy breve, ¿qué es loqué estamos haciendo en el Banco en este campo?Estamos trabajando en el primer tema del movi-miento muscular mayor; crecimiento, crecimiento,crecimiento, esa es la fórmula fundamental. Us-ted no baja de peso si no crece, si no hace movi-mientos aeróbicos y es en este sentido que esta-mos trabajando mucho. En segundo lugar,trabajamos en ejercicios focalizados, trabajamosen descentralización y en desarrollo fronterizo conla misma filosofía sobre la importancia que estotiene para atender ciertas partes del organismosocial. En la dieta, lo que llamamos la dieta com-plementaria, la labor del Banco enfatiza aspectoscomo inversión en capital fijo, financiamiento alsector informal, muy importante, llegándole a es-te sector para que pueda aumentar su capital ymejorar los registros de propiedad, dentro de latesis que ustedes ya conocen de perfeccionar lacapacidad de capitalización de los activos de lapoblación más pobre. Estamos entrando tambiénahora en el tema de inversión en vivienda dondese presenta un problema muy serio en la regiónque requiere ser atendido y nuestra intención esllegar a crear un banco hipotecario regional. Fi-nalmente, en el tema de monitoreo y evaluación,queremos tener una influencia importante en laregión, contribuyendo al desarrollo de esa disci-plina en Centroamérica.


TERCERA SESIÓN

POLÍTICAS “UNIVERSALES”PARA COMBATIR LA POBREZA

Programas “universales” y programas focalizados”de combate a la pobreza:

¿excluyentes o complementarrios?Helena Ribe

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

Juan Diego Trejos

105

PROGRAMAS “UNIVERSALES”Y PROGRAMAS “FOCALIZADOS”

DE COMBATE A LA POBREZA: ¿EXCLUYENTES O COMPLEMENTARIOS?

HELENA RIBE

5

INTRODUCCIÓN

El siguiente escrito se basa en la amplia experien-cia y publicaciones de colegas del Banco Mundialy en mi experiencia personal de muchos años detrabajar con el Banco, en particular y en años másrecientes, en la región de América Latina. En laprimera parte me referiré al contexto de desigual-dad y pobreza en la región latinoamericana comomotivación para la política social. Básicamenteme concentraré en temas de política social, no depolítica económica, como instrumento para crearigualdad de oportunidades para todos. Luego ha-ré un breve repaso del nivel, composición, logros ydesafíos del gasto público social en la región, co-mentaré el papel de los programas focalizados, ypresentaré algunos ejemplos de dichos programasque llamo “innovadores”, en el sentido que sonprogramas recientes que han tenido experienciasbastante exitosas. Será interesante compartir deesta forma la filosofía que está detrás de estos pro-gramas y lo que se conoce sobre sus resultados.Para terminar conversaré sobre evaluación de im-pacto, hablaré de cuáles son los conceptos básicosque se requieren para tal fin, la metodología y ex-periencias, y los resultados recientes aplicados aalgunos de los programas focalizados.

¿Son los programas universales y focalizados decombate a la pobreza complementarios o sustitu-

tos? Inicio mencionando que realmente lo que senecesita es una complementariedad entre estosprogramas; y que los mismos estén orientados ydefinidos a lograr objetivos muy específicos. Mimensaje principal radica en que lo que importa esque estos programas estén bien diseñados, paraque logren el impacto que se espera. Podremosobservar a lo largo de mi exposición que hay unainterrelación entre programas de diseños claros ycon objetivos perceptibles y la facilidad de eva-luarlos para poder establecer qué impacto tieneny, a su vez, parece ser muy importante utilizar es-ta evaluación como una retroalimentación paramejorar su diseño y lograr su sostenibilidad, en elsentido de que los programas que tienen un im-pacto importante deben sobrevivir y en caso con-trario, se deben reformar.

1. DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA

La región de América Latina tiene un nivel de de-sigualdad muy elevado y muestra variabilidad delcoeficiente de Gini entre los países que la confor-man; asimismo, la desigualdad es más alta en es-ta región que en todas las demás del mundo,Gráfico 5.1.

Además, la tasa de pobreza en América Latina esrelativamente elevada, con casos especialmenteacentuados en Nicaragua, El Salvador y Hondu-ras, Gráfico 5.2. Para el cálculo esta pobreza utili-zamos una medida estándar de $2 per cápita pordía, para todos los países, para que la medida seacomparable.

Esta situación de desigualdad y pobreza ha lleva-do a un gran debate a través de los años sobrecuáles son las políticas más efectivas para reducirla pobreza y mejorar la desigualdad. El BancoMundial, en sus Informes de Desarrollo Mundial;de 1980, 1990, 2000 y 2005 ha analizado con pro-fundidad el tema de pobreza. En particular en elúltimo, dirigido por François Bourguignon, se pre-senta una idea muy clara y atractiva, en la que seexpone que lo importante para combatir la desi-gualdad es crear igualdad de oportunidades paratodos, especialmente para aquellos que tienenmenos voz, recursos y capacidades.

La premisa reside en que hay grupos en la pobla-ción que por diversas razones no tienen igualdadde oportunidades para acceder a los servicios desalud, educación, mercado laboral, financiero o alos servicios de justicia, entre otros. Entonces el ar-gumento basado en muchas investigaciones, tantodel Banco Mundial como de instituciones acadé-


Gráfico 5.1

COEFICIENTE DE GINI CON BASE EN DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PER CAPITA

FUENTE: Banco Mundial, SIMA.

Gráfico 5.2

PORCENTAJE DE POBLACIÓN POBRE EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

FUENTE: World Development Indicators.

micas y de desarrollo en general, consiste en que losignificativo desde el punto de vista de política deun país descansa en el establecimiento de inver-siones en una gama de actividades, las cuales lo-gren aumentos en el potencial de todos y que, siesto se hace eficientemente, se logrará no solo re-ducir la pobreza, sino también estimular el desa-rrollo y el crecimiento económico. La conclusiónen materia de política social es que lo trascenden-tal es apoyar programas que busquen igualdad deoportunidades, expandiendo el acceso a educa-ción, salud y protección social para todos, dandoespecial atención al diseño de programas que be-neficien a quienes han sido excluidos o enfrentanbarreras de acceso. En otras palabras, aquellosprogramas universales que no lleguen a cumplir launiversalidad se deben reforzar con un diseño es-pecífico, para que así logren llegar a los grupos depoblación excluidos o que tienen barreras de inclu-sión social; además, en caso necesario, se debencomplementar con programas más selectivos, más“focalizados”, que lleguen de forma más directa ala población y que sean diseñados específicamen-te para responder a las dificultades que estos gru-pos enfrenten para acceder a los servicios.

En el Banco Mundial se están considerando pro-gramas que incorporan elementos desde el puntode vista de la oferta y la demanda; estos últimostienen el objetivo de potenciar la demanda de losindividuos y de las familias para poder acceder alos servicios.

2. NIVEL Y COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

Es importante hacer una referencia, aunque seabreve, a la relación entre gasto social y crecimien-to, la cual desde el punto de vista de indicadoressociales en América Latina, muestra una gran va-riabilidad en el nivel de gasto público en esta re-gión, Gráfico 5.3.

Gráfico 5.3

GASTO PÚBLICO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2000-20051/

1/ Gasto Público Social incluye salud, educación, vivienda, seguridad social y asistencia social.

FUENTE: FMI, GFS e información especifica de cada país.

Es notoria la variabilidad del gasto social comoporcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), locual depende de muchas variables, como de la ca-pacidad fiscal del país, del compromiso social delpaís y también de la composición del gasto públi-co en general. Respecto a este último, aproxima-damente 50 por ciento se destina a actividades eneducación y salud y dentro de este gasto, las in-versiones en educación y salud básica correspon-den, en general, a programas más universales, entanto el gasto en protección social y transferenciascomúnmente está más focalizado, Gráfico 5.4.

107Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

Gráfico 5.4

GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN, SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL EN AMÉRICA LATINAPorcentaje del PIB

FUENTE: Banco Mundial - Lindert, Skoufias y Shapiro (2005).

En los países de la región el gasto en educacióncomo porcentaje del PIB se destaca por ser mayorque en los otros sectores; hay más variabilidad enel caso de salud y el gasto en asistencia social sehaya en un nivel mucho más bajo. En relación conel gasto público social se observa la variabilidad através de países; aquellos que muestran un gastopúblico social mucho mayor, generalmente sonlos que tienen un gasto mayor en pensiones, porejemplo, Brasil y Argentina.

Vislumbrando la experiencia en muchos paísescon respecto a los resultados, se observa que, a pe-sar de su objetivo de universalidad, el gasto públi-co social no logra que la cobertura sea completa.Muchas veces los pobres no tienen oportunidadde acceso, tanto por problemas de oferta como dedemanda; en parte porque es muy difícil llegarcon los servicios a sitios muy aislados. Asimismo,las personas más pobres tienen más desventajas,más gastos personales con respecto a su ingreso,más dificultad en el acceso a establecimientoseducativos y de salud, por problemas de distancia

y falta de medios de transporte, y carencia de in-greso para cubrir los costos.

¿Quiénes se benefician del gasto social?

La incidencia del gasto público, en términos gene-rales, varía entre países y entre programas. Losprogramas en educación básica y los programasfocalizados tienden en general a ser más progresi-vos, mientras que lo opuesto sucede con los gas-tos en pensiones y educación superior.

A continuación, presento el caso de México, enbase de un estudio de Scott (2003) quien estudiala incidencia del gasto público en educación (pri-maria, secundaria, superior y postuniversitaria);en salud; en pensiones y otros gastos no relacio-nados con salud; y otros subsidios y transferen-cias. Este estudio utiliza un índice de desigualdaden la incidencia del beneficio del gasto público, elcual se denomina coeficiente de concentración, yque se calcula haciendo uso de la fórmula del coe-


Gráfico 5.5

MÉXICO: ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

FUENTE: Scott 2003.

ficiente de Gini. A diferencia de este último, el ín-dice de concentración puede tomar valores nega-tivos cuando los pobres reciben más beneficiosque los ricos en términos absolutos. Es decir queel coeficiente de concentración llega a su máximoteórico (-1) cuando el grupo (o individuo) más po-bre concentra todas las transferencias y toma elvalor (1) en el caso contrario.

El índice de concentración del gasto público enMéxico toma valores entre -0,66 y 0,73 depen-diendo del tipo de gasto. Se observa que los pro-gramas tales como Oportunidades, servicios desalud para los no asegurados provistos por el Mi-nisterio de Salud, educación básica (primaria y ni-veles secundarios bajos), desayunos escolares, y

Procampo tienen coeficientes de concentraciónnegativos que indican alta o moderada incidenciaprogresiva absoluta. La mayoría del resto de losprogramas tienen un coeficiente de concentraciónpositivo, lo cual implica que el gasto público enestos casos es regresivo. Los valores entre cero yel valor del coeficiente de Gini para la desigualdaddel ingreso siguen siendo regresivos en términosabsolutos, pero están distribuidos menos desi-gualmente que el ingreso. El gasto público en ni-veles más altos de educación secundaria y en sub-sidios de electricidad, por ejemplo, son regresivos,pero no tan mal distribuidos como el ingreso,mientras que los gastos en la educación terciaria ypensiones son altamente regresivos.


El rezago en el desarrollo humano es mayor entre los pobres

Los programas universales no le llegan a todos,como se desprende de los siguientes cuatro gráfi-cos que nos permiten ver que las personas de in-greso más alto tienen indicadores sociales supe-riores. Efectivamente, por ejemplo en Brasil, elporcentaje de niños y jóvenes matriculados en lasescuelas y colegios son menores y, para ciertasedades sustantivamente menores, entre los queforman parte de familias de menores ingresos.Para ese país, la mortalidad infantil alcanza nive-les mayores en las regiones con mayor incidenciade la pobreza. En México son notorias las diferen-cias en las tasas de niños enfermos de diarrea yenfermedades respiratorias; entre los pobres lastasas triplican o duplican, según el caso, las queenfrentan los niños de las familias no pobres.

Gráfico 5.6

BRASIL: PORCENTAJE DE INSCRIPCIÓN ESCOLARPOR CONDICIÓN ECONÓMICA Y RESIDENCIA, POR EDADES

FUENTE: PNAD 2003.

Gráfico 5.7

BRASIL: PORCENTAJE DE INSCRIPCIÓN DE JÓVENES DE 15 A 19 AÑOS EN EDUCACIÓN SECUNDARIA POR QUINTILES DE INGRESO

FUENTE: Banco Mundial (2003).

Gráfico 5.8

BRASIL: INCIDENCIA DE LA POBREZA Y TASA DEMORTALIDAD INFANTIL, SEGÚN REGIONES 1996-97

FUENTE: Banco Mundial (2003).


Gráfico 5.9

MÉXICO: PORCENTAJE DE NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS CON DIARREA Y ENFERMEDADES RESPIRATORIAS, DE ACUERDO AL STATUS ECONÓMICO, 1999

FUENTE: México Oportunidades.

Gasto Público en educación en El Salvador:logros y desafíos

El caso de El Salvador, que hemos estudiado conbastante detalle en años recientes, se presta paraun análisis muy específico del gasto público y suincidencia.

Gráfico 5.10

EL SALVADOR: GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓNEn porcentajes

FUENTE: di Gropello (2004).

En la última década el gasto público en educaciónen El Salvador ha aumentado, partiendo de nive-les relativamente bajos. Al incrementar la cober-tura, el gasto público es cada vez más pro-pobre,en el sentido de que las personas de menos ingre-so al comienzo de la década tenían menos accesoa la educación básica que en el 2002, Gráficos 5.10y 5.11.

Gráfico 5.11

EL SALVADOR: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PUBLI-CO EN EDUCACIÓN BÁSICA, 1995 Y 2000En porcentajes

FUENTE: di Gropello (2004).

Estos logros se alcanzaron por una combinación deuna expansión universal del gasto y de un diseñode programas específicos, entre ellos el denomina-do EDUCO (Educación con Participación de la Co-munidad) que apoya a escuelas descentralizadascon bastante participación comunal. En este senti-do, los salvadoreños tuvieron relativamente bas-tante éxito en lograr el ingreso a la educación bási-ca para los niños de hogares con menor ingreso.

Los resultados positivos alcanzados dado el au-mento del gasto en estos programas innovativos,tanto en la inscripción neta –que ya se ubicaba enniveles relativamente altos al empezar la década y


que aumentó a través de la década– como en la ta-sa de cumplimiento de la educación básica en ElSalvador se muestran en los Gráficos 5.12 y 5.13.

Gráfico 5.12

EL SALVADOR: INSCRIPCIÓN NETA EN EDUCACIÓN BÁSICA

FUENTE: Banco Mundial y di Copello (2004).

Gráfico 5.13

EL SALVADOR: TASA DE CUMPLIMIENTO EN EDUCACIÓN BÁSICA En Porcentajes

FUENTE: Banco Mundial y di Copello (2004).

Además, aunque ha aumentado relativamente lainscripción neta en educación básica en los gruposde menores ingresos, se observa que todavía existeuna brecha importante, por lo que se ha determi-nado que en la política actual de El Salvador secomplementen programas de oferta, con otros pro-gramas innovadores que básicamente son los pro-gramas de transferencias condicionadas (CTM).

El papel del Gasto Público en ProtecciónSocial en América Latina y el Caribe


Gráfico 5.14

GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINAPorcentaje PIB

FUENTE: Banco Mundial - Lindert, Skoufias y Shapiro.

En América Latina la parte del gasto público enprotección social destinada a pensiones es consi-derablemente mayor que los gastos en asistenciasocial, Gráfico 5.14.

La seguridad social, que está basada en los gastosen pensiones, beneficia principalmente a la pobla-ción no pobre, básicamente porque son transfe-rencias formales vinculadas a la participación en elmercado laboral formal. Su incidencia por lo tan-to es bastante regresiva y beneficia principalmen-te a los quintiles de ingresos más altos, como se

observa en el Gráfico 5.15. Por otro lado los po-bres reciben relativamente más de los programasdirigidos a la asistencia social, aunque el valor delos beneficios es bajo. Así, el programa de TMCs,el cual se considera como un programa de asisten-cia social por definición, logra lo contrario, benefi-cia mucho más a las personas que están en losquintiles más bajos.

Al comparar las incidencias de las transferenciasmonetarias condicionadas con las de las transfe-rencias de otros programas focalizados, se observaque en general las transferencias en la mayoría delos programas focalizados, como las de los progra-mas alimenticios, tienen éxito en beneficiar másque proporcionalmente a las personas en los quin-tiles más bajos; no obstante, las TMCs son más exi-tosas, pues benfician a una proporción más alta depersonas de bajos ingresos.

Gráfico 5.16

MÉXICO: INCIDENCIA ABSOLUTA DE LAS TMCS EN COMPARACIÓN A OTRAS TRANSFERENCIAS

FUENTE: Análisis del Banco Mundial de ocho encuestas dehogares.


Gráfico 5.15

INCIDENCIA ABSOLUTA DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN ARGENTINA, BRASIL Y COLOMBIA EN PORCENTAJES

FUENTE: Banco Mundial.

Por otra parte hay transferencias que representanun estilo de gasto en asistencia social o programafocalizado que a veces no es muy eficaz en cuan-to a la focalización. En el gráfico este tipo de gas-to está constituido por becas, que, como se apre-cia, beneficia más a las personas de más ingresoque a las de menos ingreso.

3. EL PAPEL DE LA FOCALIZACIÓN

El déficit en cobertura y logros en salud y educa-ción es relativamente mayor para el grupo de lospobres y en el tanto que las personas de este gru-po sean excluidas se justifica un esfuerzo adicio-nal para buscar la forma en que puedan acceder alos servicios; de nuevo, bajo la premisa de que esimportante que se logre igualdad de oportunida-des para todos, teniendo en cuenta que los pobresen general son más afectados por restriccionesdel lado de la demanda. Además, dado que lospobres pueden estar excluidos de los beneficiosdel gasto público (razones étnicas, exclusión depobres de los beneficios del sector formal, altocosto de llegar a zonas apartadas, etc.), es necesa-rio un esfuerzo adicional que acerque la oferta deservicios a los pobres. En este sentido, otro argu-mento para focalizar es que cuando los recursosfiscales son escasos, se considera importante vercómo se utilizan éstos para maximizar la cobertu-ra para actividades y grupos que realmente sonprioritarios. Además, al proveer apoyo a las fami-lias más pobres, los programas bien diseñadosson inversiones que promueven crecimiento en elingreso del hogar y reducción de la pobreza.¿Cuáles programas son ejemplos de programasfocalizados? Los que ya he mencionado antes,TMCs, programas de empleo temporal que pue-den surgir en momentos de crisis y recesioneseconómicas, programas como el PROCAMPO(Programa de apoyos Directos al Campo) en Mé-xico que se implementó en el contexto delNAFTA (Tratado de Libre Comercio de Nortea-

mérica –siglas en inglés–) para llegar a pequeñosproductores y protegerlos durante la transición;también se consideran excepciones de pagos amatrículas o medicamentos, y también progra-mas de atención en nutrición, comedores escola-res y programas para niños en edad temprana.

La experiencia con este estilo de programas foca-lizados es, en general, muy diversa; a veces su im-pacto no es muy claro; parte del problema es queestos programas normalmente no son evaluados,por lo que su impacto no se conoce. Frecuente-mente no se tienen objetivos muy claros desde elpunto de vista sectorial o de cómo llegar a su gru-po objetivo. Entonces, a veces logran llegar a losgrupos o temas de interés, pero no muy eficiente-mente. Además, lo que se observa en muchos es-tudios que ha elaborado el Banco Mundial es quehay una multiplicidad de programas pequeñosque no están coordinados con los programas y ob-jetivos sectoriales, carentes de coherencia entreellos, que tienen resultados aquí y allá, pero quegeneran menos impacto de lo esperado, e inclusofrecuentemente son regresivos.

4. EJEMPLOS DE PROGRAMASINNOVATIVOS

En contraste con muchos de los programas foca-lizados que resultan deficientes por razones comolas recién mencionadas, hay otros que son buenejemplo, a imitar, a los cuales me referiré seguida-mente.

Transferencias monetarias condicionadas(TMCs)

Todos nos hemos sorprendido mucho por el nivelde impacto y de progresividad que han tenido losprogramas Transferencias Monetarias Condicio-nadas, cuyas evaluaciones muestran que ejercen


un efecto importante, siempre y cuando se haganen el país, en la situación y de la manera apropia-da. En el corto plazo logran una transferencia pa-ra apoyar el consumo, el ingreso familiar y alcan-zan, por definición, un efecto redistributivo.

Básicamente, estos programas otorgan transferen-cias monetarias a las familias que están en extre-ma pobreza a cambio de una corresponsabilidaden la que las familias se comprometen a enviar losniños al colegio o a ir al centro de salud o a parti-cipar en el programa de nutrición; y esto a su vezgenera lo que se espera sean resultados positivosde largo plazo en la inversión en el capital huma-no de esas familias. Además, crea una cultura deconexión entre la familia y el proveedor del servi-cio y cambia la dinámica al nivel local. En otraspalabras, estos programas tienen como objetivode corto plazo reducir la pobreza y la desigualdadactuales; y a largo plazo, reducir la pobreza y ladesigualdad futuras.

Como mencioné al comienzo, lo que estos progra-mas logran es reunir la oferta y la demanda de unamanera específica que ayuda a cubrir las brechasen el servicio de los programas universales. Unapremisa importante es que estos programas soloson exitosos donde hay un nivel de oferta sufi-ciente; obviamente, si la oferta no existe, no tienemucho sentido dar impulso a que las familias lle-ven a los niños a un colegio que no está allí. Porsu parte, en casos como en Nicaragua, el progra-ma se ha complementado con apoyo a la oferta.En el caso de salud, por ejemplo, se financia a gru-pos no gubernamentales que prestan los serviciosbásicos.

Un aspecto muy importante que se aplica no soloa este estilo de programa sino también a otros, esutilizar un mecanismo de focalización transparen-te y metodológicamente correcto. Para este fin, enel caso de las transferencias condicionadas en ge-neral se utilizan dos etapas, la primera es una fo-calización geográfica donde se buscan las pobla-

ciones más pobres con disponibilidad de oferta deservicios en educación y salud y se le da atenciónprioritaria, y la segunda es una focalización de ho-gares donde se establece un mecanismo que sellama “Proxy Means Test”, que en Costa Rica seríaalgo como el SIPO (Sistema de Información dePoblación Objetivo), que es una base de informa-ción de beneficiarios donde se identifican las ca-racterísticas asociadas con un nivel de pobreza al-ta para identificar a las familias mas pobres. Alrespecto, es importante manejar la fuente de in-formación para que las familias no manipulen lainformación y sólo se incluyan a los pobres, perotambién para su actualización. No obstante, amedida que se ha ido acumulando experiencia envarios países, se ha aprendido que este desafío esmenos grande de lo que parece y el costo no estan alto como aparenta serlo.

Las características básicas de este programa deTMC son los pagos directos a la familia, general-mente a la madre en el hogar, para de esta formaafectar también las decisiones intrafamiliares.Asimismo, en México se otorgan bonos de gra-duación que se pagan directamente a los jóvenesque terminan sus estudios. También se hacen pa-gos utilizando cartas bancarias, tarjetas bancarias;esto representa otro beneficio indirecto, ya que es-tos programas han estado conectando a la familiacon el sistema financiero; es algo que no se pensópero que ha sucedido. Un desafío importante enestos programas es cómo realizar el control y su-pervisión de los beneficios, tema que mucho se haestado estudiando para evitar futuros fraudes. Denuevo, la transparencia del mecanismo es impor-tante. En el caso de México y Brasil, que tienen losprogramas más grandes de este estilo, se ha logra-do un control social importante.

Anteriormente mencioné lo que se llama condi-cionalidades, o de una manera más positiva co-rresponsabilidades, como un contrato que se esta-blece entre el proveedor del servicio y la familia,en el cual la familia se compromete a cumplir cier-


tas condiciones a cambio de recibir el beneficio y,vamos a ver más adelante, que los impactos de es-tos contratos han sido valiosos. Estas correspon-sabilidades han de desempeñar un papel muy im-portante, respecto a:

• Brindar apoyo efectivo a los más pobres paraque hagan uso de su derecho a la educación yla salud.

• Promover una mayor preocupación por laeducación y la salud.

• Asegurar la provisión de los servicios a losmás pobres para que las mejoras en la ofertaestimulen la participación de la demanda.

• Alertar a las autoridades encargadas de losprogramas de la necesidad de asistencia adi-cional dirigida a enfrentar posibles causas porlas cuales los beneficiarios no cumplen consus corresponsabilidades.

En la práctica, es interesante hacer notar que losprogramas realmente no aplican las sancionesfrecuentemente, esto es porque no se necesitanpues se ha desarrollado una cultura más proacti-va en el sentido de que la trabajadora social visi-ta la familia para determinar por qué el niño noasiste a la escuela y averiguar así si se puedenbuscar soluciones para su reinserción al sistemaen vez de penalizar.

Programa Bolsa Familia

Brasil es un caso relevante porque es un país su-mamente descentralizado que está implementan-do el programa Bolsa Familia al nivel municipal deuna manera muy notable. Otra razón por la quequería mencionar el caso de Brasil es porque suexperiencia de reforma puede ser muy útil paraotros países: se han unificado varios programasde asistencia que existían en uno único que es elprograma Bolsa Familia; en vez de tener muchos

programas se busca una mejor eficiencia reunién-dolos bajo reglas universales y comunes y ligadosy coordinados con el sector social en general.Además, ahora los programas se enfocan desde elpunto de vista de la unidad familiar y no única-mente desde la óptica de la escuela o de la ali-mentación.1

Un aporte muy importante de estos programas desegunda generación –como Bolsa Familia– ha sidosu evaluación de impacto. Es decir, son programasque han venido evolucionando a medida que seadquieren experiencias. Además, son muy impor-tantes porque cada vez se están integrando máscon los sectores y con la comunidad y no operanaisladamente. El desafío para el futuro es diseñarla manera en que se puedan integrar más con elsistema de protección social. Los programas mástradicionales han sido muy truncados, en el senti-do de que la mayoría de los beneficios se propor-cionan a través de la participación en el mercadoformal y por lo tanto para las personas que no es-tán en ese mercado, que en general son las máspobres, el acceso a ciertos programas ha sido muydifícil; también para el Estado ha sido muy difíciltener programas que den acceso a las personasmás pobres. Países como Colombia y Brasil hancreado un Ministerio de Protección Social, dondese está analizando cómo integrar todos estos pro-gramas selectivos focalizados en un programamás estratégico y eficiente, que, de nuevo, esté co-nectado más con la política social en general y quebrinde oportunidades de acceso a quienes no es-tán en el mercado de trabajo.

Hay otros elementos en la evolución de estos pro-gramas que merecen destacarse, como los bonosde graduación, en México, que proveen un incen-tivo para que los muchachos no solo vayan a la es-cuela, sino que se gradúen. En Chile los progra-


1. Para mayor información véase: Banco Mundial. (2004).Project Appraisal Document: Bolsa Familia Project. ReportNo. 28544-BR.

mas se han mejorado estableciendo tiempos lími-tes durante los cuales el beneficiario podrá recibirlos beneficios y también ha puesto límites para laparticipación. Por su parte, en el programa Puen-te de Chile el enfoque centrado en la familia esaun más evolucionado. Se está pensando no soloen conectarse más eficazmente con el sector so-cial, de educación o de salud, sino también en de-sarrollar en las familias una conciencia de másresponsabilidades sociales con oportunidades deempleo.

5. EVALUACIÓN DE IMPACTO. METODOLOGÍA Y EXPERIENCIASRECIENTES

¿Qué está detrás de las evaluaciones de impacto,cuáles son las metodologías utilizadas y cuáles sonlas experiencias recientes? Básicamente, para po-der realizar una evaluación de impacto se requierepartir de una base de referencia adecuada; se re-quiere conocer la situación antes de que se empie-ce a implementarse el programa y se requiere tam-bién información adicional –generalmente deencuestas de hogares– para poder complementarel análisis. Asimismo, se utiliza lo que se llama undiseño experimental, en el sentido de que se re-quiere tener un grupo de control, o testigo, un gru-po que se beneficia y otro que no se beneficia delprograma. En casos donde los programas se ex-panden muy rápido, ello representa un desafíoadicional para definir el grupo de control; como hasido el caso de Brasil. Por consiguiente, aunqueesa base de referencia es muy difícil de lograr, endeterminadas experiencias ella ha sido una parteimportante del diseño, como fue en el caso de Pro-gresa (ahora Oportunidades) en México.

Como se indicó, para realizar estas evaluacionesse requiere información no solo sobre el programay la familia, sino también sobre el proceso del pro-grama. En ese contexto se recoge información no

solo de encuestas de hogares, sino también a nivelde las escuelas, los centros de salud de las comu-nidades, los logros de resultados en las escuelas eigualmente datos administrativos de participaciónen programas. Se requiere, por lo tanto, muchacoordinación entre todos los actores para la im-plementación del programa y la recolección dedatos adecuados y oportunos.

¿Por qué es necesario evaluar? Con las evaluacio-nes se logra recolectar evidencia del impacto quehan tenido los programas, se derivan lecciones so-bre cómo están funcionando y se obtiene infor-mación que permite rediseñarlos y mejorarlos. Laevidencia también es clave porque gracias a ella–cuando los programas resultan exitosos– es posi-ble conseguir más apoyo político y darles sosteni-bilidad. Esto ha sido muy claro en el caso de Mé-xico donde el programa original de Progresa nosolo sobrevivió a un cambio político importante,de la Administración de Zedillo a la Administra-ción de Fox, sino que además está muy estableci-do, de manera que en el próximo Gobierno esteprograma va a sobrevivir, porque ha mostrado quetiene resultados muy importantes para un grupogrande de la población.2

En algunos de los países donde se han realizadoestas evaluaciones se han determinado programascon impactos muy positivos, tales los casos de au-mento en el consumo total en las familias en el ca-so de Brasil, México, Honduras y Nicaragua. Hayevidencia de aumento en el consumo de caloríasen Brasil y México; expansión en la diversidad die-tética en Brasil, México y Nicaragua, reducción de


2. Nota de los editores: en Costa Rica la carencia de eva-luación de los programas sociales ha sido casi absoluta;en algún grado ello puede haber contribuido a que cadanueva administración proponga un nuevo programa pa-ra abatir la pobreza, como ha sucedido con los tres últi-mos Gobiernos. Estos han propuesto sendos programas:Plan Nacional de Combate a la Pobreza (1994-1998),Plan de Solidaridad (1998-2002) y Vida Nueva (2002-2006), evidenciando falta de sostenibilidad y apoyo.

Gráfico 5.17

IMPACTO EN LA EDUCACIÓN DE LOS PROGRAMAS EN CUATRO PAÍSES

FUENTE: Olinto 2004.

la desnutrición en los jóvenes en México y Nicara-gua, reducción del desempleo en Argentina y pro-tección en los beneficiarios contra el impacto debloques económicos en el caso de Honduras, Ni-caragua y México.

En programas para promover una mayor educa-ción (mayor asistencia de niños y jóvenes a escue-las y colegios, reducción en las tasas de retiro o

abandono de la enseñanza y reducción en la tasade repitentes), se ha logrado éxito en Colombia,Honduras, México y Nicaragua, como lo muestrael Gráfico 5.17.

Los resultados de impacto de los programas Pro-gresa para reducir la desnutrición en México, sepresentan en el Gráfico 5.18, mientras que en elGráfico 5.19 se presenta la significativa disminu-


ción en el trabajo infantil en varios países, tanto enMéxico, Nicaragua, Honduras y Brasil, donde seproduce un impacto positivo muy apreciable.

Gráfico 5.18

MÉXICO: REDUCCIÓN EN LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA

FUENTE: SCC/SCN (2004).

Gráfico 5.19

REDUCCIÓN EN EL TRABAJO INFANTIL EN CUATRO PAÍSES

FUENTE: SCC/SCN (2004).

6. CONCLUSIONES

• Si bien de las experiencias expuestas es claroque el gasto público social dedicado a progra-mas universales ha logrado mejoras conside-rables en los indicadores sociales en AméricaLatina, también hay que indicar que para lo-grar acceso a los servicios y generar igualdadde oportunidades para todos, dicho gasto debecomplementarse con programas focalizados.

• Experiencias recientes con programas innova-tivos indican que es posible beneficiar a losmás pobres y lograr más impacto cuando seutilizan efectivamente los instrumentos de fo-calización a su vez ligados y coordinados conprogramas y objetivos sectoriales.

• Es sumamente importante que tanto los pro-gramas universales como los focalizados in-cluyan diseños que realmente tengan objeti-vos y resultados claros y factibles de evaluar.El hecho de focalizar en sí mismo no es valio-so, lo importante es apostarle a las actividadesy los programas que tienen impacto. Hay evi-dencias recientes que demuestran que es po-sible beneficiar a los más pobres y generar im-pactos bastante importantes, siempre y cuan-do se utilicen instrumentos de focalizaciónbien diseñados y bien utilizados, en donde losprogramas focalizados estén bien coordinadoscon los universales y tengan objetivos secto-riales claros.

• La evaluación de impacto debe realizarse por-que es esencial para conocer si un programarealmente está logrando lo que la sociedad es-pera, para mejorar su diseño y, cuando se de-termine que ha sido exitoso, para lograr susostenimiento gracias al apoyo que la mismasociedad le brindará.


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121

POBREZA Y GASTO PÚBLICO SOCIAL EN COSTA RICA

JUAN DIEGO TREJOS

6

INTRODUCCIÓN

El objetivo de esta presentación es mostrar algu-nos resultados sobre el acceso de los pobres a losdiferentes programas sociales, con énfasis en losprogramas universales. Como punto de partida,es importante tener presente dos principios orien-tadores de la política social: primero que no es laúnica responsable del combate a la pobreza y elsegundo, que el combate a la pobreza no es suúnico fin. Además, es importante delimitar la po-lítica social.

¿Qué es la política social? La política social sepuede entender como el conjunto de programaspúblicos dirigidos a la población, que buscan me-jorar la calidad de vida, desarrollar las capacidadesindividuales y colectivas y promover en la ciuda-danía la integración social. Estos programas so-ciales entregan bienes, como viviendas y alimen-tos; servicios, como educativos y curativos y latutela de derechos; transferencias monetarias, co-mo las pensiones o los subsidios e incluso présta-mos. Estos programas entregan los bienes y ser-vicios mayormente sin un pago directo decontrapartida, por lo que tienden a financiarse pormedio de tributos.

1. POLÍTICA SOCIAL Y EL GASTOPÚBLICO SOCIAL

¿Cuál es la relación entre la política social y el gas-to social? Los programas sociales requieren defuncionarios, materiales, equipos e instalaciones,cuyos costos se cubren con el gasto social, dándo-se por consiguiente una estrecha relación entrepolítica social y gasto social. En otras palabras, losalcances y posibilidades de la política social van adepender en gran medida del tamaño y la formade asignar ese gasto entre los programas alterna-tivos. Por lo tanto, la magnitud del gasto puedeconsiderarse como una aproximación de la canti-dad de recursos físicos y humanos que el país des-tina a los programas sociales; e igualmente, unaaproximación de la cantidad y calidad de los bie-nes y servicios que ofrece o entrega la política so-cial a la población. Es una aproximación, porque,entre otras razones, no incluye el costo de los ser-vicios del capital utilizado y, a menudo, tampocosu depreciación; es una aproximación, porque loscostos no están ajustados para tomar en cuentalos efectos de ineficiencias que se dan en la pro-ducción o en la calidad de los servicios.

Figura 6.1

¿CÓMO EVALUAR CALIDAD DEL GASTO SOCIAL?

Por otra parte, como los programas sociales gene-ran beneficios, pecuniarios o no pecuniarios, cu-yos efectos positivos sobre las personas favoreci-das trascienden al período en que los reciben, elgasto social en muchos casos es una verdadera in-versión social por cuanto incrementan el capitalde los beneficiados, como ocurre con su capitalhumano gracias a los servicios de educación y desalud; y, en tal caso, se debería hablar de inversiónsocial y no solo de gasto social.

Asimismo, lo que más puede interesar no es sim-plemente la magnitud del gasto social, sino su im-pacto. Pero, ¿cómo podemos evaluar el efecto delgasto social? Para la realización de un programacualquiera se requieren insumos físicos y materia-les y el gasto puede tomarse como una medidaaproximada de esos insumos. Hay de por medioun proceso productivo mediante el cual se obtie-ne un producto final; este producto es entregado alos beneficiarios y ese producto no solo generaefectos directos sobre quienes lo recibieron sinotambién externalidades1 y otros resultados. Con

base en esta línea de interrelaciones entre insu-mos, gasto, producción de los servicios y resulta-dos, se puede analizar cuál es la magnitud del gas-to en el proceso productivo; cuál es la eficiencia yla calidad de los procesos en términos del produc-to que se obtiene; cuáles resultados o efectos fina-les en la cobertura, en la equidad de la distribu-ción y finalmente, a cuáles personas estánllegando los beneficios y si se cumplen los objeti-vos previstos. Esto último implica valorar, en unaetapa posterior, el impacto de la política social ydel gasto realizado, con la atención en el accesoefectivo a los distintos programas.

En el caso concreto que nos ocupa queremos ana-lizar más directamente cómo medir el impacto dela política pública social en la pobreza. Al respec-to, una forma relacionada con una situación idealsería evaluar programa por programa, medianteun seguimiento a las familias pobres vía encuestasde panel; no obstante, ante la imposibilidad deaplicar este procedimiento, lo que haremos seráestudiar como impacta potencialmente el ingresode las familias. Vamos a avanzar tratando de im-putar el ingreso que por vía del gasto social llega alas familias y calcular el ingreso total de éstas, osea el ingreso autónomo más el imputado.

La magnitud del Gasto Público Social

Iniciemos el análisis revisando la magnitud delgasto público social en Costa Rica para el año2004.2 Este superó el billón y medio de colonessegún una consolidación del gasto público totalpor función y fuente realizada por la SecretaríaTécnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP).Eso significa alrededor del 19 por ciento del PIB yaproximadamente 38 por ciento del gasto públicototal incluyendo empresas públicas o 77 por cien-


1. Nota de los editores. El gasto social no sólo deja unefecto favorable en el perceptor sino que también pue-de crear efectos colaterales o externalidades en beneficiode terceros.

2. La fuente básica de esta información es la SecretaríaTécnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP).

to del gasto del Gobierno General, que es una me-dida de la prioridad fiscal.

Así mismo, dicha cifra significa un gasto cercanoa 30 mil colones al mes por habitante, o para unafamilia de cuatro miembros, unos 120 mil coloneso equivalente a un salario mínimo. Por consi-guiente, el Estado vía gasto social está desembol-sando y le está entregando a las familias el equi-valente a un salario mínimo. ¿Qué significa eso?Este hecho coloca al país entre los que más in-vierte en la región en gasto social, como se obser-va en el Gráfico 6.1.

El cuadrante superior representa a los países quemás gastan relativa y absolutamente y ahí estáCosta Rica en 1990 y en el 2001, junto con Pana-má, Brasil, Argentina y Chile. El mayor gasto enpensiones de los países del Cono Sur, explicanuna parte importante de los gastos sociales enesos países.

Gráfico 6.2

COSTA RICA:EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL(En colones del 2000)

FUENTE: Estimación del autor con base en información de laSTAP.

También podría decirse que, pese a que el país in-vierte mucho en las personas, el horizonte tempo-ral desde el inicio de la crisis de los ochentasmuestra que el gasto público total en Costa Rica,en colones del 2000, cayó en forma importante

123Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

Gráfico 6.1

AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB SEGÚN GASTO SOCIAL PER CÁPITA EN DÓLARES DE 1997

Fuente: CEPAL, 2004.

durante la crisis de la deuda; luego se recuperó enel transcurso de los ochentas y comenzó a crecersostenidamente a partir de los noventa, aunqueen los dos últimos años el gasto social ha dismi-nuido, Gráfico 6.2.

Sin embargo, si ese gasto lo examinamos en tér-minos per cápita, se nota que 24 años después dela crisis de la deuda no se han recuperado los ni-veles de gasto social de finales de los setenta e ini-cios de los ochenta. En síntesis, gastamos más pe-ro no hemos recuperado los niveles de gasto percápita que teníamos antes y en los últimos añosestamos reduciendo el gasto total.

Tipos de programas y su relación con pobreza

Para examinar la relación del gasto social con lapobreza empecemos con la pregunta ¿cómo sedistribuye ese gasto? Para estudiar su distribución

se consideran cuatro tipos de programa por suscaracterísticas de acceso y posible relación con lapobreza: los universales, los de acceso restringi-do, los selectivos y los contributivos, Cuadro 6.1.

Programas Universales

En los programas universales se incluyen los deeducación general, salud, servicios de agua. ¿Cuáles el criterio de acceso que se requiere? Basta conser ciudadano, con vivir en el país, para tener ac-ceso a ellos. ¿Cuál es el efecto en la pobreza? Hayun efecto de corto plazo, como tener o no aguapotable, pero fundamentalmente el efecto consis-te en crear capacidades en la población infantil; enotras palabras a mejorar el capital humano me-diante los servicios de educación y salud y por en-de su efecto es de largo plazo. El efecto del gastoen la pobreza, sobre todo si la medición de la po-breza se hace con base en el ingreso, no se notaráde inmediato.


Cuadro 6.1

TIPOS DE PROGRAMAS Y SU RELACIÓN CON POBREZA

Ejemplos Criterios Efectode acceso en la pobreza

Programas universalesEducación GeneralServicios de Salud Basta la ciudadanía simple En el corto plazoSuministro de Agua En el largo plazoServicios Municipales

Programas restringidosEducación superiorFormación profesional Cumplir ciertos requisitos Pobres tienden a estar excluidosServicios culturalesRegulación del trabajo

Programas selectivosIncentivos para estudiarProgramas Nutrición Requisitos de necesidad En el corto plazoSubsidios para vivienda En el largo plazoPensiones no contributivas

Programas contributivosRégimen IVMPensiones a cargo Cotización previa A largo plazo sí se tiene accesodel Presupuesto Nacional

FUENTE: Según clasificación de los programas realizados por el autor.

Programas Restringidos

Estos son programas que aunque en principio sonuniversales, en la práctica resultan restringidosporque requieren el cumplimiento de ciertos re-quisitos. En este grupo está la educación superiorque es muy regresiva porque simplemente los po-bres no logran terminar secundaria, por lo que es-tos programas universales fallan y generan unademanda por estudios terciarios muy sesgada ha-cia los estratos altos. Por lo tanto, en estos progra-mas restrictivos el criterio de acceso es cumplirciertos requisitos y en general, los pobres tienenun limitado acceso a ellos, pero aquellos que lo-gren acceder a esos programas con educación su-perior dejan de ser pobres.

Programas Selectivos

Entre los programas focalizados o selectivos, hayun conjunto de programas que brindan incentivospara estudiar y servicios de nutrición que cierta-mente son complementarios a los programas uni-versales y buscan facilitar el acceso a estos últi-mos. En este grupo también están los que otorgansubsidios de vivienda con el propósito de satisfa-cer una necesidad básica de albergue y transferen-cias en dinero, unas en forma de pensiones nocontributivas, que son más asistenciales, y otras enforma de becas que sirven como incentivo paraestudiar y que son más complementarias a losprogramas universales; igualmente, existen otrosprogramas que buscan combatir la exclusión. Enel caso de estos programas el criterio de acceso esla necesidad y los efectos sobre la pobreza son engeneral más de corto plazo, aunque en tanto seancomplementarios de los programas universales,también tendrán algún efecto de largo plazo.

Programas Contributivos

Los programas contributivos son básicamente lossistemas de pensiones contributivas (las del régi-men de Invalidez, Vejez y Muerte y las pensionescon cargo al presupuesto, como las del MagisterioNacional) y cuyo criterio de acceso es la cotizaciónprevia; los pobres, en general, están excluidos y situvieran algún acceso el impacto es de largo plazo.

Montos del Gasto Social por tipo de programa en 2003

¿Cuánto es el gasto en cada uno de esos tipos deprogramas? La respuesta estará basada en la in-formación revisada de la STAP. Revisamos la in-formación porque si bien la STAP hace una con-solidación de las cuentas, cuando se examinan losgastos con mayor detalle se encuentran inconsis-tencias que deben corregirse. Esto implicó elimi-nar algunas partidas duplicadas, realizar una con-solidación intersectorial, excluir partidas que nocorresponden a gasto social (por ejemplo, los gas-tos de la Junta de Protección Social por conceptode pagos de lotería porque no son gasto social).Por otra parte, fue necesario desglosar más y rea-grupar algunas partidas del gasto para adecuar lascifras al reagrupamiento por tipos de programas.3


3. Un análisis del gasto social en el 2003 se encuentra enTrejos (2005),“La equidad del gasto público social en el2003”, ponencia preparada para el Undécimo Informe so-bre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sosteni-ble, (www.estadonacion.or.cr /Info2005 /Ponencias/Equidad_gasto_publico_social_2003.pdf) y la evolu-ción desde 1990 se encuentra en el Trejos (2004), ),“Laevolución de la equidad de la inversión social públicadesde los años noventa”, ponencia preparada para elDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en. Nación enDesarrollo Humano Sostenible, (www.estadonacio-n.or.cr /Info2004 /Ponencias /Equidad/Trejos_2004.pdf)

Luego de estos ajustes para el 2003, –el dato másreciente disponible a la fecha– el gasto público so-cial total es de un millón doscientos cincuenta yocho mil millones, que representa el 18 del PIB y73 por ciento del gasto público (gobierno general),equivalente a un gasto per cápita de trescientosmil colones o 757 dólares, aproximadamente.

Gráfico 6.3

COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

FUENTE: Estimación del autor con base en información de laSTAP.

¿Cómo se distribuye ese gasto por programas?Alrededor de 58 por ciento del gasto social se des-tina a programas universales; 23 por ciento a polí-ticas contributivas y el resto, 20 por ciento, se divi-de por partes iguales entre programas de políticasselectivas y políticas restrictivas. En este 58 porciento se excluye la educación terciaria y algunosprogramas de educación que no son universales.En las políticas restrictivas o “selectivas” estamoshablando de un 10 por ciento, mientras que casiuna cuarta parte del gasto corresponde a pensio-nes contributivas y menos de un 10 por ciento alos programas selectivos, Gráfico 6.3.

De ese casi 60 por ciento de los programas uni-versales, los servicios de salud representan casi lamitad del gasto en esos programas y los serviciosde educación general, primaria, secundaria,preescolar, una tercera parte. Así, la educaciónbásica y todos los programas de salud, que cons-titucionalmente son universales, forman el prin-cipal componente de los programas de políticasuniversales.


Gráfico 6.4

COSTA RICA: ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

FUENTE: Estimación del autor con base en información de la STAP.

¿Cómo ha evolucionado la composición del gastosocial en el tiempo? Las políticas universales en1990 representaban el 55 por ciento del gasto y en2003 ese porcentaje aumentó a 58 por ciento. Laspolíticas selectivas por el contrario, redujeron suparticipación de 14 por ciento del gasto en 1990 a9 por ciento; en las restrictivas también hubo unareducción, del 13 al 10 por ciento; mientras que enlas contributivas hubo un aumento del 19 al 23por ciento.

Gráfico 6.5

COSTA RICA: COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIALPOR PROGRAMA

FUENTE: Cálculo del autor con base en información de laSTAP.

En los programas universales, el gasto que másaumenta es el de educación. La educación básicapasa del 27 por ciento al 36 por ciento del gastototal de los programas universales, mientras quelos gastos de salud pierden importancia relativa,aunque en términos absolutos el gasto crece perolentamente, Gráfico 6.6.

Gráfico 6.6

COSTA RICA: COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIALPOR PROGRAMA

FUENTE: Cálculo del autor con base en información de laSTAP.

2. ¿CUÁNTO DEL GASTO PÚBLICOSOCIAL LLEGA A LOS POBRES?

En este aparte lo que necesitamos es identificar alos beneficiarios de las políticas selectivas, supues-tamente los pobres, e idealmente, cuantificarcuánto del gasto es efectivamente consumido porellos. La fuente de información primaria es la En-cuesta de Hogares. Se requiere la información nosólo de quién accede al programa sino también decuál es el estrato de ingreso de la familia que reci-bió los beneficios del programa; de ellos lo que in-teresa es el ingreso, y en particular, el ingreso delas familias pobres. Lo que hacemos es ordenarlas familias según el ingreso familiar per cápita,dado que es el criterio que se utiliza para determi-nar quién es pobre y no pobre. Para esa asigna-ción, el gasto social se clasificó en siete grupos deprogramas que incluyen el gasto de 57 programas


y el 96 por ciento del gasto se logró asignar direc-tamente a beneficiarios directos.

La información sobre el acceso se refiere al año2003, excepto en el caso de salud, que está referi-da al 2001, pero por ser el acceso a la salud una ca-racterística estructural, se considera que no estasujeta a cambios coyunturales. Cuando el gasto esglobal para la familia como un todo, el monto sedividió entre el número de miembros del grupofamiliar.

Una vez identificados los beneficiarios con baseen la información de la Encuesta de Hogares, elgasto se asigna en forma proporcional a la canti-dad de los usuarios de cada programa en los estra-tos de ingreso considerados. Adicionalmente sesuponen costos medios por usuario, por progra-ma, independientemente del área geográfica enque ese presta el servicio y la edad y género de lapersona que lo recibe. Asimismo, se considera loque podría llamarse el subsidio bruto que recibepoblación (en vez de neto), por cuanto se toma elgasto social total de cada programa, sin considerarlimitaciones por diferencias de calidad o por inefi-ciencia en la producción del servicio. Tampoco seconsideran las diferencias en los costos implícitosprivados que enfrentan los usuarios para accedera los servicios. No se incluye el costo del capitalfísico utilizado por las instituciones públicas en laprestación del servicio, ni se descuenta –en el ca-so de los programas contributivos– los pagos di-rectos realizados por los beneficiarios como ocurreen el caso de las pensiones contributivas.

La distribución del Gasto Público Social

¿Cómo se distribuye el gasto social entre las fami-lias? La forma tradicional de determinar cuántodel gasto social llega a las familias clasificadas porestratos de ingreso, es confrontando la distribu-ción del gasto con la distribución de los ingresos

familiares. El Gráfico 6.7 de la curva de Lorenzayuda a contestar esta pregunta. En el eje hori-zontal se muestra el porcentaje acumulado de fa-milias perceptoras de ingreso autónomo o delgasto social y en el vertical el porcentaje acumula-do de ingreso o gasto. La diagonal es la recta quemuestra total equidad en la distribución: cadaporcentaje de familias recibe el mismo porcentajedel ingreso (o del gasto, según sea el caso). Se ob-serva que la distribución del ingreso autónomo delas familias fue menos desigual en 1990 que en el2003; o bien con relación a la distribución del gas-to público social total que este queda distribuidoen forma bastante proporcional entre las familias(la curva de la distribución del gasto tiende a con-fundirse con la diagonal). Sin embargo, hay cier-ta progresividad para las familias con menores in-gresos, por ejemplo, el 20 por ciento de lasfamilias de menores ingresos recibe el 21,8 porciento del gasto; o el 30 por ciento de las familiasde menores ingresos capta el 32,0 por ciento delgasto y cierta regresividad entre las familias de in-gresos superiores.

Gráfico 6.7

COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DEL GASTO SOCIAL

FUENTE: Cálculos del autor con base en información delSTAP y de la EHPM.


Esta neutralidad del gasto social es muy diferentecuando el gasto se segrega por tipo de programa.En el 2003, el Gráfico 6.8 muestra que los pobres–el 20 por ciento de las familias de menores ingre-sos– están recibiendo un poco más del 20 porciento del gasto social. Asimismo, los pobres es-tán recibiendo menos del 5 por ciento de ingresofamiliar autónomo. Por su parte, si el gasto se di-ferencia por programas, los programas universalesdestinan casi 30 por ciento del gasto provenientede dichos programas a los grupos más pobres (20por ciento de las familias de menores ingresos).Las políticas restrictivas destinan menos del 10por ciento, las contributivas apenas 3 por cientode ese gasto y finalmente, en lo concerniente a laspolíticas selectivas, 45 por ciento del gasto de losprogramas selectivos están llegando a los pobres.

Gráfico 6.8

COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DEL GASTO SOCIAL EN 2003(Porcentaje acumulado del ingreso o del gasto social)

FUENTE: Cálculo del autor con base en información del STAPy de la EHPM.

Como se indicó, aunque el gasto social total apa-rece en el Gráfico 6.9 distribuido en forma muyproporcional, tanto en 1990 como en el 2003, esa

proporcionalidad se debe a fuerzas que se estáncontrarrestando: por un lado el gasto de las polí-ticas universales tiene una distribución que llegaen mayor proporción a las familias de menoresingresos y cuya progresividad aumenta en estelapso, mientras que el de las políticas contributi-vas (pensiones) se concentra más entre las fami-lias de mayores ingresos, con una aumento de suregresividad.

Gráfico 6.9

COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO SOCIALEN POLÍTICAS UNIVERSALES Y CONTRIBUTIVAS(PORCENTAJE ACUMULADO DEL INGRESO O DEL GASTO SOCIAL)


Como el gasto total está compuesto de diferentesprogramas, la canasta de programas sociales, quereciben los pobres, es muy diferente a la que reci-ben las familias de mayores ingresos. Así el quin-til uno correspondiente al 20 por ciento de lafamilias más pobres por ingreso, reciben práctica-mente el 75 por ciento del gasto social provenien-te de políticas universales, mientras que el 20 porciento de las familias de mayores ingresos recibemenos de 30 por ciento, Gráfico 6.10. El gasto delas políticas selectivas adiciona 20 por ciento algasto que reciben los pobres, porcentaje decre-


ciente en los siguientes estratos; pero aún en elestrato de más ingresos se identifican familias quese benefician de estas políticas restrictivas. En to-do caso, más de 90 por ciento del gasto social quele llega a los pobres procede de políticas universa-les y selectivas; mientras que las políticas restricti-vas y las contributivas les generan menos de 5 porciento. Por otro lado, prácticamente el 60 porciento del gasto social que llega al 20 por cientodel estrato más rico se origina en las pensionescontributivas, porcentaje que supera el 70 porciento cuando se agregan las políticas de accesorestringido como la educación superior.

Gráfico 6.10

GASTO PÚBLICO SOCIAL POR QUINTIL DE INGRE-SO Y TIPO DE POLÍTICA, 2003Porcentajes


El Impacto del Gasto Público Social en el ingreso

La limitación de esta visión tradicional en la quehemos ordenado a las familias conforme a su in-greso familiar per cápita radica en que existe una

asociación inversa entre el ingreso del hogar y elnúmero de miembros. Como las familias más po-bres son más numerosas o grandes, entonces elque reciban una mayor proporción del gasto noimplica necesariamente que ellas estén recibiendomás por persona. En forma similar, para los estra-tos superiores, una menor proporción del gasto noimplica, necesariamente, menor gasto per cápita.Para determinar que está ocurriendo en realidad,es necesario ponerle atención al gasto per cápitaque recibe cada estrato. El gasto total per cápitapara el 2003 –como se indicó– ronda los 300 milcolones al año, alrededor de 25 mil colones porpersona al mes. Ahora bien, si se analiza cuál es elingreso per cápita que proviene del gasto socialcon respecto a las políticas universales, en prome-dio una persona de una familia pobre está reci-biendo 200 mil colones al mes; un poco menos elsegundo quintil, mientras que el estrato alto estárecibiendo una cifra bastante inferior, Gráfico 6.11.

Gráfico 6.11

GASTO SOCIAL PER CÁPITA POR QUINTIL DE IN-GRESO Y TIPO DE POLÍTICA, 2003(Miles de colones por persona al año)


Si se agregan las políticas selectivas, el gasto percápita de los hogares más pobres supera el montode 250 mil y si se adicionan las políticas restricti-vas todavía la distribución más equitativa del gas-to per cápita se mantiene, al estar los pobres reci-


biendo un gasto social por encima de los menospobres. Sin embargo, cuando se agregan las polí-ticas contributivas lo que se observa es que el 20por ciento de más ingresos recibe un gasto per cá-pita que es 50 por ciento superior al de los otrosgrupos.

Caben dos acotaciones sobre este tema. Primero,el efecto de las políticas contributivas está sobre-dimensionado en la parte de las familias de mayo-res ingresos porque se está considerando el subsi-dio bruto y no el neto; entonces, como hay unacotización de por medio, en realidad se deberíaconsiderar algo así como el valor actualizado pre-sente descontando la cotización de lo que paga-ron; esto no se ha calculado. En todo caso, es cla-ro que hay un subsidio, sobre todo porque laspensiones con cargo al presupuesto nacional sonlas de una distribución más desigual y donde larelación entre las contribuciones y el perfil de be-neficios es menos claro.

En segundo lugar, como se deriva del Gráfico 6.11,la equidad de las políticas universales se deberíaplantear más bien con un criterio de proporciona-lidad, pues si son políticas universales toda la po-blación debería beneficiarse de ellas.

La buena noticia es que si bien el gasto per cápitaes mayor para las familias de más altos ingresos,entre 1990 y 2003 el gasto ha crecido más en el es-trato más pobre. En el estrato más pobre el gastosocial per cápita creció en promedio 1,8 por cien-to y en el segundo 20 por ciento más pobre, creció1,7 por ciento; mientras que en el segmento másrico el crecimiento fue menor, 1,2 por ciento. Enel caso de la población más pobre, el gasto socialasignado a las políticas contributivas crece muypoco, en tanto que el gasto social para las políticasuniversales es el que más se incrementa. Por suparte, en el estrato de mayores ingresos el creci-miento del gasto social se explica totalmente porel incremento de las políticas contributivas a unritmo de casi un 4 por ciento anual. En resumen,

la distribución del gasto fue mejor, más equitativaen el 2003 que en 1990 y lo que explica eso son laspolíticas universales, Gráfico 6.12 y Cuadro 6.2.

Gráfico 6.12

GASTO SOCIAL PER CÁPITA TOTAL POR QUINTIL DEINGRESO, 1990 Y 2003(MILES DE COLONES POR PERSONA AL AÑO)


Cuadro 6.2

VARIACIÓN MEDIA ANUAL REAL DEL GASTO SOCIAL POR HABITANTE EN EL PERÍODO 1990-2003

Gasto País 20 % 20 %más pobre más rico

Gasto Público Social 1,3 1,8 1,2Políticas contributivas 2,8 0,4 3,7Políticas no Contributivas 0,9 1,9 -1,2Universales 1,7 2,7 -0,1Restrictivas -0,4 0,3 -2,4Selectivas -1,7 -0,3 -6,2


Lo otro que se puede destacar es que las políticasselectivas pierden participación no sólo con res-pecto al gasto total sino también en términos percápita; se reduce el gasto en casi 2 por ciento paracasi todos los estratos, al igual que en el estrato


más pobre. En dicho estrato, el gasto que recibenlos pobres por persona, producto de las políticasselectivas es menor en el 2003 de lo que recibenen 1990, pero se reduce más en los más ricos; osea, el gasto es menor en términos reales pero es-tá mejor focalizado en el 2003 de lo que estaba en1990, Cuadro 6.2.

También vale analizar cuál es el gasto social per cá-pita y cuan importante es este gasto respecto el in-greso familiar autónomo. Las familias pobres sonmás numerosas, y desde luego tienen menos in-greso, por lo que el impacto de ese gasto sobre suingreso puede ser muy importante, aunque en tér-minos per cápita dicho gasto sea menor. Para eva-luar este impacto se realizó el ejercicio de distribuirel gasto social por estratos de ingreso. Como lasencuestas de hogares subestiman los ingresos fa-miliares, estos se ajustaron según luna estimaciónsurgida de las cuentas nacionales, para evitar queel gasto social aparezco sobredimensionado en elingreso familiar. Al cálculo del ingreso autónomode las familias se sumó el gasto social para obtenerel ingreso global o total (suma del ingreso autóno-mo con el proveniente del gasto social). Luego sedeterminó cuánto mayor es el ingreso total con re-lación al autónomo, en 1990 con el de 2002. En1990 el ingreso familiar autónomo aumentó 20 porciento al sumarle el gasto social y en el 2002 fue 28por ciento mayor. Además este aumento es deefectos progresivos en cuanto a desigualdad, o sea,los aumentos del ingreso total debido al impactodel gasto social son mayores conforme los estadosde ingreso corresponden a familias de menores in-gresos, Cuadro 6.3.

El coeficiente de Gini registra esos efectos progre-sivos. En 1990, para el ingreso autónomo el Giniera 0,37 y aumenta a 0,43 en 2003; en otras pala-bras, aumenta la desigualdad. El coeficiente deGini del ingreso originado en gasto social es casicero y el del ingreso total, incluyendo gasto social,pasa de 0,31 a 0,35, es decir, mejora la equidad en

ambos años, pero el gasto social no logra contra-rrestar el aumento de la desigualdad que se estádando en el ingreso autónomo. De esta manera,el gasto social se está distribuyendo más equitati-vamente, lo que provoca que la desigualdad, ob-servada desde la óptica del ingreso total, no hayaaumentado tanto como la del ingreso autónomoque se genera en el mercado. En términos de in-greso autónomo, el 10 por ciento más rico de lapoblación ganaba en 1990, con respecto a los po-bres, un ingreso diez veces mayor, mientras queen el 2002 las familias de mayores ingresos gananquince veces más que las más pobres. Sin embar-go, cuando se analiza el ingreso total con gastosocial, en 1990 el 10 por ciento de las familias másricas era poco más de seis veces el ingreso total delas pobres y en el 2003 casi siete veces mayor.

Cuadro 6.3

CAMBIOS EN EL INGRESO FAMILIAR QUE RESULTAN DE AGREGAR AL INGRESO AUTÓNOMO EL GASTO SOCIAL

Cambio porcentualConcepto en el ingreso familiar

1990 2003

Todas las familias 20 28,520% más pobre 78.7 147,520% siguiente 33.1 57,820% intermedio 22.5 34,920% siguiente 16.1 22,520% más rica 10,7 13,1

Coeficiente de GiniIngreso Autónomo 0,374 0,429Ingreso Social 0,025 -0,004Ingreso Disponible 0,313 0,335

Relación Ingresos D10/Q1Ingreso Autónomo 10,4 15,4Ingreso Social 1,2 1,1Ingreso Disponible 6,3 6,9

1/ Ingreso total: ingreso familiar autónomo más el gasto social quebeneficia a las familias.

FUENTE: Cálculo del autor con base en información de lasEHPM de 1990 y 2002.


Impacto del salario social en el ingreso familiar

Se evidencia entonces que el gasto social tiene unimpacto distributivo importante y en este sentidoel salario social, o sea el valor de los bienes y ser-vicios aportados a las familias por ese gasto social,más que duplica el ingreso autónomo de las fami-lias pobres. ¿Acaso significa eso que las familiasdejen de ser pobres? Para responder a esta pre-gunta es necesario distribuir el gasto social con-forme a la porción del mismo que llega a las fami-lias. En la distribución anterior, se distribuyó elgasto por cada estrato y no por familia. Ahora loque se propone es identificar a las familias que tie-nen alumnos en primaria, asignarles el gasto porcada alumno en primaria y así para cada uno delos diferentes programas; luego se calcula el ingre-so total por familia y no a nivel de estrato y se con-fronta este ingreso con la línea de pobreza.

Para realizar ese contraste se requiere, primeroimputar el gasto social (o salario social) a cada fa-milia que haya recibido los beneficios de tal gasto.Segundo, también se requiere realizar ajustes porel lado del ingreso y de la línea de pobreza. Por ellado del ingreso, la Encuesta de Hogares subesti-ma los ingresos autónomos como ya se ha men-cionado. Al respecto, para el cálculo de la pobre-za el Instituto Nacional de Estadística y Censos(INEC) ajusta el ingreso de las encuestas en pro-medio 26 por ciento, con base en una estimaciónde 1988 realizada por la Comisión Económica pa-ra América Latina y el Caribe (CEPAL), luego decomparar los ingresos de las Encuestas de Hoga-res con los de Cuentas Nacionales. Para el cálcu-lo que presentamos, en ingreso se ajusta en 41 porciento, por cuanto es de esperar un ajuste aún ma-yor debido a que el Banco Central con posteriori-dad al cálculo de la CEPAL de 1988 ajustó lascuentas nacionales en 30 por ciento hacia arriba.

El impacto del salario social en la pobreza

Si se incorpora el consumo social en el lado del in-greso también deberá incorporársele por el ladodel gasto, variando en consecuencia la línea depobreza. Esto lleva a modificar los coeficientesmediante los cuales se expande el costo de la ca-nasta básica de alimentos para determinar elmonto de la línea de pobreza. Se estimó que es-tos coeficientes pasan de 2,18 a 2,69 en la zona ur-bana y 1,97 a 2,57 en la zona rural.

Para imputar el gasto social a cada familia se usóinformación de 2003, excepto lo gastado en salud,debido a que en este caso se usó información del2001, la más reciente disponible. Además el gas-to en salud se distribuyó según el uso promediode los servicios, en vez del uso efectivo. Por otraparte, en el uso efectivo de los servicios de saludhay mucho de aleatorio; o sea, puede ocurrir queusted se enfermó, o tuvo un accidente o no tuvoque usar el servicio, mientras el que está asegura-do es quien tiene ese derecho. Por este motivo, seutilizó el monto promedio por grupos de edad yen cada estrato por concepto del servicio, las con-sultas y la hospitalización. En el caso del bono dela vivienda, si la familia recibió un bono en 1990hoy la familia disfruta de la vivienda, razón por lacual lo que se considera es el alquiler imputado.

¿Y qué pasa con el porcentaje de familias pobresal considerar esos cambios en el ingreso y en la lí-nea de pobreza? En 2003 la pobreza es 16,5 porciento con base en el ingreso autónomo ajustadoy cae a 6 por ciento con base en el ingreso total.Para el año 1983 Taylor calculó la pobreza de ma-nera similar, tanto con base en el ingreso autóno-mo como con base en el ingreso total, si bien en elestudio de Taylor no se ajusta la línea de pobrezapara incluir el gasto social tal como se hizo para el2003. En 1983 se estimó que la pobreza era de 26por ciento con base en el ingreso autónomo y que


si se imputa el ingreso social la pobreza cae a 10por ciento (Taylor, 1986).4

Cuadro 6.4

ESTIMACIONES DE LA POBREZA ANTES DESPUÉS DEL SUBSIDIO DE LA POLÍTICA SOCIAL

(Porcentaje de Hogares Pobres)

País y zona1983 2003

Antes Después Antes Después

Total 25,7 9,8 16,5 5,8Urbano 19,0 7,7 12,4 5,1Rural 33,4 12,3 23,1 6,9

FUENTE: Taylor (1986) y estimaciones propias del autor.

En 1983 y el 2003, los resultados son muy pareci-dos en términos de que la pobreza se reduce casien dos terceras partes y se reduce más en las zo-nas rurales que en las urbanas, Cuadro 6.4.

Otra forma de analizar el impacto del gasto socialen la reducción de la pobreza es por medio del mé-todo de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), osea considerando cuál es el acceso efectivo a losservicios y bienes provistos mediante el gasto so-cial y cuáles necesidades están siendo satisfechas.Aquí no interesa cuánto es el gasto sino en qué segasta y con qué resultados; en este enfoque, el ca-so de educación es muy importante y su resultadose mide por las tasas de asistencia escolar.

La asistencia de los escolares es casi de 100 porciento. Somos muy exitosos para que los niñosasistan a las escuelas, ya que solo muy pocos, un 2por ciento de los niños pobres y casi un 1 porciento de los no pobres de la zona rural no estáasistiendo. Entre los jóvenes de 12 a 17 años, elresultado es menos alentador. Aunque la asisten-

cia es relativamente alta, solo asisten el 80 porciento de los jóvenes urbanos pobres y menos del70 por ciento de los jóvenes rurales pobres; porende, los pobres urbanos asisten más que los nopobres rurales, Gráfico 6.13.

Gráfico 6.13

TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR, 2003

FUENTE: Cálculos del autor con base en información de lasEHPM.

Pero la asistencia es solo una parte de la historia;el asunto es ¿quién completa la escuela? El 80 porciento de los jóvenes pobres de zonas urbanascompletó la escuela en comparación con menosde 50 por ciento de los pobres rurales. El proble-ma se centra en que todos están en la escuela pe-ro no completan los estudios. De los que estánasistiendo al colegio, solamente 20 por ciento delos jóvenes pobres urbanos y menos de 5 por cien-to de los pobres rurales concluyen la enseñanzamedia. Aquí hay un problema, cuando hablamosde educación tenemos a los jóvenes asistiendo alos centros educativos pero no logran terminar elciclo de formación (esto haciendo abstracción delos problemas de calidad de la educación).


4. Taylor, Marvin. (1986). Poverty and public expenditure onsocial programmes. The case of Costa Rica. Thesis submit-ted to the Faculty of Graduate Studies and Research forthe degree of Master of Arts in Norman Paterson Schoolof International Affairs. Carleton University, OttawaCanada.

Gráfico 6.14

PORCENTAJE QUE COMPLETAEL NIVEL EDUCATIVO, 2003

FUENTE: Cálculos del autor con base en información de lasEHPM.

Se presenta un problema del logro. Ejemplifican-do más dramáticamente, si se usa lo que podemosllamar la curva del logro. Si consideramos la po-blación de 20 a 24 años –los jóvenes que básica-mente ya salieron de la educación general– ycuantificamos el porcentaje que completó cada ni-vel de educación, derivamos una medición del lo-gro obtenido: casi el 100 por ciento completó porlo menos un año, hay acceso universal a la educa-ción primaria y por lo menos todos aprueban pri-mer año, Gráfico 6.15.

Pero solo 90 por ciento termina la enseñanza pri-maria. Además, en el 10 por ciento que no termi-nó la primaria la desagregación es muy diferenteentre pobres y no pobres. Un problema que nosencontramos en Costa Rica es una desbandada desexto grado a primer año de secundaria; casi el 30por ciento de los jóvenes se retiran durante el pri-mer año de secundaria y después sigue bajando elpromedio y solo 40 por ciento termina el quintoaño de colegio. Por estratos de ingreso, en el 20por ciento más rico prácticamente todos terminanla escuela; la desbandada es aquí muy reducida yal final cerca de 75 por ciento termina la secunda-ria. Por el contrario, ¿qué pasa con los jóvenes del20 por ciento más pobre? Tenemos aquí varios

problemas serios: hay 10 por ciento que no apro-bó ni el primer grado; hay 15 por ciento que comomáximo alcanzó el tercer grado, en otras palabras,hay 15 por ciento que son analfabetas funcionales;solo 70 por ciento termina primaria; es decir, hay30 por ciento de los jóvenes que quedan excluidosy que no logran terminar la primaria. Durante elprimer año de secundaria, casi un 40 por cientosale del sistema se aprobarlo y solo el 15 por cien-to termina la secundaria. Nos enfrentamos en-tonces al problema de que casi todos están asis-tiendo a la escuela pero los logros son muylimitados, particularmente entre los más pobres, yesto haciendo abstracción de las diferencias de ca-lidad en la educación recibida por cada grupo.

Si se compara 2004 con la situación del año 1990,se observa una importante mejoría en los jóvenesde los hogares ricos, la mejora está en los que com-pletan secundaria. Pero entre los jóvenes de loshogares pobres lo que se nota es que en los noven-ta estaban obteniendo mejor rendimiento en lasescuelas. En los noventa teníamos que solo el 5por ciento no aprobaba ningún año y que más del70 por ciento terminaba secundaria y entonces se


Gráfico 6.15

LOGRO EDUCATIVO POR ESTRATO DE INGRESO FAMILIAR (Porcentaje de la población de 20 a 24 que alcanza cada nivel educativo)

FUENTE: Cálculos del autor con base en información de las EHPM.

experimenta un deterioro en el éxito escolar de lospobres en la educación primaria, con una mejoraen el éxito de los que se mantienen en secundaria.Sin embargo, los que terminan secundaria sonmuy pocos y aquí es importante darle un segui-miento a esos resultados que se están obteniendodel gasto social, que sería un indicador de la efica-cia con que se están utilizando esos recursos.

3. CONSIDERACIONES FINALES

Para concluir se podrían resumirse y resaltarse va-rios resultados:

• Uno, que los programas universales aportantres de cada cuatro colones que dirige el Estadohacia los pobres a través de las políticas socia-les y que este aporte ha crecido en el tiempo.

• Este gasto se canaliza fundamentalmente aeducación básica, y salud; lo que significa unainversión en capital humano de los pobres,creando capacidades en ellos; y cuyo efectoimportante está en la reducción de la pobrezade largo plazo.

• La incorporación del gasto social dentro delingreso familiar, aún con los ajustes en las lí-neas de pobreza, muestra un menor porcenta-je de pobres que cuando solo se considera elingreso autónomo. Este parece un ejercicioque el país puede realizar periódicamente,aunque no cada año.

• Los resultados de las mediciones permitenconcluir que resulta más urgente mejorar lamedición de los ingresos corrientes o autóno-mos que tratar de estar imputando cada añolos ingresos sociales.

• Que no solo es importante determinar cuántose gasta si no cómo se gasta y cuáles son losefectos o resultados.

• En esa dirección, la información de las En-cuestas de Hogares del INEC permiten medirel acceso efectivo a la mayoría de los principa-les programas sociales, y así darle un segui-miento de los resultados inmediatos de la po-lítica social. Pero al respecto se debe realizarun mayor esfuerzo para incluir todos los pro-gramas sociales principales y para realizar elseguimiento anual.


PANEL DE DISCUSIÓN

Roxana Víquez

Jorge Vargas

Ronulfo Jiménez

139

Roxana Víquez

Apesar de que, en general, en la mayoría delos casos la reducción de la pobreza en elmundo se explica por el crecimiento eco-

nómico, en el caso de Costa Rica, según ha expli-cado don Carlos Sobrado, los ciclos económicosrecientes no necesariamente muestran ese efecto,pues pareciera que no hay una coincidencia entrelos momentos en que la pobreza disminuye y cre-ce la economía. Por otro lado, la tasa de creci-miento ha sido baja y ese crecimiento se ha dadoen sectores menos vinculados con el mercado la-boral de los pobres, por lo que ha tenido menorimpacto en la reducción de la pobreza. Además,se decía que en donde hay menor desigualdad, laelasticidad pobreza-ingreso es mayor; sin embar-go, en el caso de Costa Rica, la desigualdad hatendido a aumentar, reduciéndose, en consecuen-cia, el posible impacto del crecimiento en la reduc-ción de la pobreza.

Políticas selectivas y focalizadas. Juan DiegoTrejos mencionó que en Costa Rica el gasto socialcomo un todo ha venido en aumento y que se en-foca principalmente a políticas universales; por suparte, doña Helena Ribe afirmó que en otros paí-ses se ha demostrado que las políticas selectivaspueden ser muy eficaces para complementar losesfuerzos de las políticas universales. Partiendode esta base, podríamos decir que si bien las polí-

ticas focalizadas no solucionan el problema de lapobreza, sí pueden ser una herramienta muy va-liosa para reducir la exclusión.

Aunque los programas universales van dirigidos atodos los ciudadanos, unos tienen acceso a ellos yotros no, esto genera una brecha de acceso. Enotras palabras, hay niños que no van a la escuela,no porque no haya escuela, si no simplementeporque desde el lado de la demanda o por otrosfactores que están ligados más bien a su situaciónpersonal, y no a la oferta del Estado, quedan ex-cluidos. Entonces, en este grupo de los pobres esnecesario generar lo que señala doña Helena, pro-gramas de protección social, que permiten que losde menos recursos accedan a un mínimo de cali-dad de vida. Este principio parte de una defini-ción de lo que es equidad, que no consiste en dara todos por igual, porque al partir de bases dife-rentes estaríamos siempre favoreciendo a un gru-po más que a otros, si no más bien que equidadsignifica llevar a todos de alguna manera a un um-bral mínimo de calidad de vida que sería ética-mente aceptable.

Red de Protección social. ¿Cuál es el umbral mí-nimo de calidad de vida que como costarricensesestamos dispuestos a aceptar? Para ello se propo-ne desarrollar, dentro del tema de programas fo-calizados, lo que se llama redes de protección so-

cial, que permiten no solo proteger a las personasque han caído en situación de indigencia, exclu-sión y pobreza extrema, sino además servir depuente, entre estos grupos, los servicios básicos yel mercado. De manera ilustrativa, tenemos lospeces en el agua –las personas en situación de po-breza– y contamos con un barco –la red social–; loque se hace es sacar los peces del agua y subirlosal barco. No es idea de la red de protección quelos pescados se queden viviendo en la red, porquese nos descomponen y no se podrán aprovechar;sino hay que llevarlos del barco al mercado; ese es,en términos generales, el objetivo de dichos siste-mas. De esta forma, el objetivo fundamental delas redes es la búsqueda de la inclusión, o seabrindar opciones para crear o fortalecer capacida-des en los grupos excluidos y a la vez acercarlos alas oportunidades y a los frutos del crecimiento.

Así, se cambia el énfasis del enfoque de las políti-cas: en vez de darle prioridad a la entrega de bie-nes y servicios para aliviar directamente los sínto-mas de pobreza nos movemos hacia acciones quebuscan romper las barreras de acceso, los obstácu-los o las limitaciones que impiden a las personaspobres acceder a los servicios básicos y universa-les que son los que realmente los van a capacitarpara salir de la pobreza. Es decir, el Instituto Mix-to de Ayuda Social (IMAS) no va a sacar a nadiede la pobreza, ninguna de las instituciones quetrabajan con programas focalizados va a sacar anadie de la pobreza, pero sí pueden ayudar a lospobres a que lleguen a los programas que sí losvan a sacar de la pobreza, que son educación, sa-lud, entre otros.

La propuesta de protección social que tenemosbrinda una serie de incentivos condicionados ocorrelacionados, que de alguna manera represen-tan o buscan ampliar el capital humano y social delas familias pobres, lo que podríamos llamar elárea de asistencia. Lo anterior se liga a una red deservicios públicos universales. En otras palabras,mediante la red buscamos un enlace entre ambos

tipos de prestaciones, las juntamos en un mismotiempo, en un mismo espacio, a través de diversasintervenciones y un mismo grupo y así generamosla inclusión. Una vez que los pobres han sido in-sertados en el sistema, tendrán acceso a los servi-cios que son realmente los que les van a permitirsuperar su situación de pobreza, que les permiti-rán ingresar a los servicios universales y a la diná-mica social y económica del país. Esto nos lleva alo que se ha mencionado antes, hay dos formas deacercamiento a la pobreza.

Caracterización de la oferta. Costa Rica tradi-cionalmente ha sido un país que ha tenido muchí-sima oferta disponible. Aquí ningún niño deja deir a la escuela porque no la haya, porque ahí está,buena o mala, pero la escuela existe. Pero la situa-ción no es la misma desde el punto de vista de lademanda, que va a depender de cuál sea la capa-cidad y el interés de la familia. Por ejemplo, la de-serción en la enseñanza secundaria en gran medi-da se da por el desinterés de los muchachos quesienten que esta educación no les da un aporte su-ficientemente importante para sus vidas. Y éstosjóvenes son en gran mayoría de familias pobres.En la enseñanza media, Costa Rica tiene grandeslimitaciones en los dos ámbitos. Por una parte, laoferta es ineficiente y las coberturas muy bajas.

La oferta de los programas sociales en generaltambién es excluyente, por el exceso de trámites yrequisitos que implican un alto costo transaccionalpara las familias. Por ejemplo, obtener un subsi-dio del IMAS requiere presentar 18 papeles o do-cumentos, entonces ¿quién logra el acceso? Lospobres sí, pero no los más pobres. Asimismo, laoferta no es focalizada; solo el IMAS está usandoel SIPO (Sistema de Información de PoblaciónObjetivo) que es un instrumento muy poderoso;pero un alto porcentaje de los recursos de FODE-SAF (Fondo de Desarrollo de Asignaciones Fami-liares) va a sectores no pobres, y como bien men-cionó Juan Diego Trejos, el FODESAF no tiene


ninguna posibilidad de vigilar si esos recursos seutilizan en materia de pobreza.

Además, la oferta no está diferenciada ni direccio-nada y carece de un hilo conductor y de una polí-tica integral, lo cual sucede desde hace muchosaños.

La oferta es descoordinada porque las institucio-nes actúan por separado, en momentos y lugaresdiferentes; nadie se pone de acuerdo en el sectorsocial desde hace muchísimos años. No sé si al-guna vez ha funcionado el Consejo Social, perocreo que una necesidad imperiosa es un liderazgoen lo social.

La oferta también es de baja calidad, en donde serecalca la generación de “servicios pobres para lospobres”y aquí me voy a detener. Hay un efecto deque los servicios para los pobres tienen que serpobres; los edificios tienen que ser feos, las sillastienen que estar rotas. O sea, no se vale prestarleservicios de calidad a los pobres, porque simple-mente eso no es lo que la gente quiere; a los po-bres hay que darles servicios pobres.

La oferta es ineficaz porque, por un lado, no ha lo-grado realmente el impacto que se espera y, porotro lado, se desconoce la relación costo-benefi-cio. Como bien mencionó Juan Diego, no hay po-sibilidad de saber cuánto cuesta cada colón que yole llevo a los pobres; la forma en que se maneja lacontabilidad del Estado hace muy difícil cuantifi-car realmente cuánto es lo que llega efectivamen-te a los pobres.

Por último, la oferta no es objeto de evaluación; nose miden sus impactos ni sus resultados. Este paísha sido iluminado definitivamente porque ha he-cho cosas muy buenas, pero nada más, porque nohemos evaluado absolutamente nada. Nosotrosno sabemos más que lo que nos dicen los indica-dores nacionales, uno observa datos como los deeducación y salud y se da una idea de qué tan efi-

caces hemos sido, pero realmente no tenemosningún instrumento que nos pueda decir qué co-sas son exitosas y cuáles no lo son.

De alguna manera, el Fondo de Asignaciones Fa-miliares, como estuvo concebido por don José Fi-gueres era y es interesante a 30 años de que estose inventara. Ya don Pepe Figueres había pensadoen una asignación global familiar. Estoy conven-cida que tenemos que volver a las raíces primarias;una asignación global integral que le dé el accesoa los pobres a todos los servicios y no por separa-do ni en diferente momento, si no que al mismotiempo y en forma integral.

Abordaje desde la oferta. No voy a incursionaren el tema de la pobreza en general, sino de la po-breza extrema, porque con la pobreza, para aten-der la vulnerabilidad de las familias en pobrezaextrema y las excluidas, a las que me estoy refi-riendo en particular, se requiere de la creación deredes de protección social, intervenciones selecti-vas y focalizadas para coadyuvar a la distribucióndel ingreso y de la riquezas; se requiere promoverel acceso de las familias a los servicios básicos queaumentan el capital social y humano de esas fami-lias. Al respecto, todas las condicionalidades o co-rresponsabilidades de esas familias deben estar li-gadas a un enriquecimiento y crecimiento de sucapital humano y social y para aumentar su capa-cidad para prevenir o responder adecuadamente alos riesgos, así como para fomentar el ejerciciopleno de sus derechos.

Abordaje desde la demanda. Por el lado de lademanda se requiere promover la descentraliza-ción y darle más capacidad a los actores e institu-ciones a nivel local: desde el punto de vista de lainstituciones procurar su fortalecimiento; desde elpunto de vista de las personas, aumentar su capi-tal social, uno de los factores que más aportan pa-ra crear un clima que permita generar crecimientoeconómico.


Es preciso potenciar la participación activa de lospobres y escuchar su voz, para enfrentar la caren-cia de capital político y social principal problemade los pobres. Si estudiamos la forma cómo lospobres son capaces de generar bienes y alcanzargrandes satisfacciones de ingresos y recursos es-casos y de potenciar su capacidad, creo que nosllevaríamos muchísimas sorpresas a la hora de de-sarrollar política pública. Asimismo, se requierepromover políticas públicas con enfoque de dere-chos, esto a veces lo olvidamos. El tema de que unniño acceda a la educación, que una mujer accedaa la salud, que una persona mayor tenga acceso auna pensión, no debe considerarse como una do-nación graciosa del gobierno de turno, sino comoun derecho de esa persona, de manera que cadavez que a esa persona se le niega el acceso a unode estos bienes o prestaciones públicas, como so-ciedad y como Estado le estamos violentando losderechos.

También debemos erradicar la exclusión constru-yendo puentes. Personalmente estoy absoluta-mente convencida de que Costa Rica con un es-fuerzo serio, bien focalizado y utilizando losinstrumentos que tenemos, sin necesidad de cam-biar las leyes, puede salir adelante para erradicar lapobreza extrema y la exclusión. ¿Cómo? Gra-duando a los pobres extremos, de pobres extremosa pobres, en un proceso de unos cuantos años de

políticas bien focalizadas; no necesariamente por-que ellos van a ser capaces de superar su situa-ción, pero sí porque el Estado los lleva a un um-bral mínimo de calidad de vida a través deservicios bien diseñados. Es decir, construir esospuentes, tirar esa red que lleve los pescados al bar-co y luego al mercado y a la institucionalidad.

El mensaje más importante sería encontrar la ma-nera cómo se podría hacer, subsidiar, privilegiar yfacilitar el acceso; en otras palabras, no se trata deeliminar requisitos, porque si los eliminamos senos meten todos los parientes del diputado o losamigos del IMAS. No los quitemos, subsidiémos-los, ¿por qué nosotros no pagamos el servicio dellenar los formularios, conseguir los papeles y sa-car las fotocopias y empezamos a empujar la pirá-mide de abajo para arriba? ¿por qué no incluimosa los pobres de abajo para que empujen a los dearriba? ¿por qué no le damos prioridad en la filaa las familias en pobreza extrema? Esa es la pro-puesta y eso se logra si nosotros podemos espe-cializar una institución, por ejemplo al IMAS paraque se dedique únicamente a identificar a los po-bres, hacerles la transferencia que necesitan paraque lleguen a los servicios básicos, en un procesode inclusión con las metodologías ya probadasque se han desarrollado en otros países de Améri-ca Latina y para los cuales Costa Rica tiene toda lacapacidad de aplicar.


143

Jorge Vargas

Rescato tres asuntos puntuales de la excelen-te presentación de Juan Diego Trejos comopuntos de partida para una reflexión de or-

den general que ocupará lo medular de mi co-mentario. El primer asunto que Juan Diego subra-ya es que el gasto o la inversión social tiene unprofundo impacto redistributivo en Costa Rica, apesar de sus problemas en su eficiencia y eficacia.El segundo asunto puntual es que el gasto socialper cápita en Costa Rica sigue, después de 25años, deprimido en relación con el de 1980, lo quees un sustrato problemático para una época de rá-pida modernización económica. El tercer asuntoque destaco es la dificultad para evaluar la eficaciade las políticas sociales, quizá con excepción de laeducación pública donde puede constatarse uncreciente nivel de inversión desde hace una déca-da con, sin embargo, indicadores de logro educa-tivo que se mueven mucho más lentamente. Así,por ejemplo, la escolaridad promedio de las co-hortes en Costa Rica estuvo estancada por largotiempo: la escolaridad de la cohorte que nació en1980 es similar a la de la cohorte que nació en1959, lo cual refleja un problema muy serio.

Destaco estos datos puntuales para proponer lasiguiente interrogante: ¿qué significación tienenpara el desarrollo del país? Podríamos citarlos co-mo ejemplos de asignación ineficiente de recursos

o sentirnos enojados por consideraciones éticas ynormativas sobre el divorcio entre la importanciay el uso real del gasto social. Esto no está mal, pe-ro resulta insuficiente para abordar esta interro-gante. Para entender el significado que tiene el ti-po de política social que practicamos en CostaRica se requeriría plantear una perspectiva estra-tégica en función no tanto del tipo de sociedadque nos gustaría ver, si no del tipo de sociedadque inexorablemente vamos a ser dentro de 25 ó30 años.

Hoy en día por cada persona que cumple 65 añoshay cinco muchachos que cumplen 15 años, por loque tenemos una amplia oferta de población jo-ven que ingresa al mercado. Dentro de 25 ó 30años esta relación va a ser de uno a uno, lo cualsignifica que –simplificando el análisis– alrededordel año 2030 una persona que cumpla 15 años vaa tener que estar excelentemente formada paraque obtener buenas ofertas de trabajo –y ademástendremos que tener una demanda por gente bienformada–. ¿Por qué? Porque sobre las espaldasde una población productiva que proporcional-mente se irá reduciendo, va a recaer una cada vezmayor proporción de población inactiva.

Esa es a la sociedad que vamos. Lo peor que nospuede pasar a nosotros es llegar, dentro de 30años, con un perfil demográfico similar al de los

europeos, con los niveles de productividad y deequidad del tercer mundo. No sé como vamos asostener esta situación – y esto no creo que sea unproblema puramente de eficiencia– a menos que,entre otras cosas, tengamos una fuerte inversiónen materia de política social. Este es, ni más nimenos, un problema estratégico al que nos en-frentamos.

Agrego una segunda consideración en esta mate-ria: en la actualidad estamos, desde el punto devista demográfico, en la mejor época de nuestrodesarrollo. Nunca ha habido como ahora unaproporción tan grande de gente en edad produc-tiva vis-a-vis la gente en edad no productiva. Es-te es el denominado bono demográfico, justa-mente el período en el que deberíamos estar en elpunto más alto de nuestra inversión en capital hu-mano, porque esa abundancia de población enedad productiva constituye la base para sostenerel funcionamiento de nuestra sociedad en el con-texto de una sociedad mucho más envejecida, unavez se haya acabado el bono demográfico.

Cuando vemos lo que se ha hecho en los últimos20 años en materia social, la única conclusión po-sible es que, en relación con este escenario estraté-gico, lo que se ha hecho es muy poco. Fíjense us-tedes que esos muchachos que decía Juan Diego sequedan en el camino del sistema educativo y delacceso a buenas oportunidades laborales es genteque dentro de 20 años va a tener 40 ó 50 años. Vana llegar a esa edad con muy poco que ofrecer y di-fícilmente podrán sostener el pago de los impues-tos que se necesitan para financiar las obras públi-cas o las contribuciones a las pensiones.

Reitero: tenemos un problema estratégico y he-mos estado desperdiciando la gran disponibilidadde una oferta abundante de mano de obra joven.Nosotros deberíamos tener en este momento, porejemplo, niveles de escolaridad mucho más altosde los que tenemos, pero no es así. Sobre esteproblema de largo plazo tenemos que discutir en

este país, porque insisto, no es un punto pura-mente ético y normativo, sino un problema de lamanera cómo se maneja el país hoy con relaciónal país que vamos a ser.

A esta perspectiva estratégica agrego, en lo queme resta de tiempo, un segundo tema tampocomuy discutido en nuestro país: la existencia deuna serie de problemas político-institucionalesque hemos creado y que están afectando profun-damente la ejecución de la política social.

Si se compara el ciudadano del año 2005 en Cos-ta Rica con el ciudadano de 1980, el de hoy tienemuchos más derechos políticos, civiles, sociales yambientales. La expansión de la base de derechosy obligaciones que ha habido en Costa Rica en losúltimos 20 años es sin precedentes. Pero, además,no solamente hemos expandido los derechos y lasobligaciones del Estado con su población, si noque hemos creado los mecanismos para la exigibi-lidad de derechos y obligaciones (piénsese, porejemplo, en la Sala Constitucional, la Defensoríade los Habitantes, etc). Todo esto está muy bien yme parece excelente que hoy en día optemos porser un Estado Social de Derecho, pero se nos olvi-dó un pequeño detalle: “todo derecho tiene uncosto”, como diría Cass Sunstein, profesor de laUniversidad de Chicago.

Hoy, la política le implica, pues, a la política socialnuevas exigencias constitucionales y legales. Perosi nosotros decidimos ampliar la base de derechosy obligaciones hacia la población, deberíamos ha-bernos preocupado, por lo menos, de que no senos deteriorara la capacidad material del Estadopara efectuar acción pública, pues todo derechoimplica instituciones, programas y recursos paratutelarlo, promoverlo o defenderlo. Pero deterio-ro institucional fue exactamente lo que prohija-mos. Como consecuencia hemos creado unafuerte tensión sobre el sistema político: hoy en díacualquier persona puede decir que se le está vio-lando un derecho concedido constitucional o le-


galmente y tenemos un Estado por muchas razo-nes fraccionado y sin capacidad institucional yfinanciera para hacer cumplir con ese derecho(entitlement).

Creo que esa es una tensión muy fuerte porqueempieza a haber una tremenda brecha entre lapromesa de una democracia y de una sociedadmás equitativa, que está en la gramática de laConstitución y la ley, en relación con las capacida-des efectivas del Estado para promoverla. Y en losúltimos años, saben muy bien que esa tensión seha agravado pues para poder sostener la estabili-dad económica y controlar el déficit fiscal hemosrecortado el gasto social, con las implicaciones es-tratégicas que antes comentamos.

Aquí hay un juego de espejos que es muy peligro-so para este país, porque con los derechos no sejuega, una vez concedidos se les respeta, quitarloses problemático. La otra opción es decir cuales sonlos derechos que valen, en una jerarquía de dere-chos para que la gente empiece a negociar cuálesson los de primera, segunda o tercera calidad.

Finalmente, creo que hemos hecho otra cosa per-judicial: dispersar el poder político institucionalen el aparato del Estado. ¿Quién manda hoy enCosta Rica? Es difícil saberlo pero sí sé una cosa:el Poder Ejecutivo no manda. Al Poder Ejecutivole hemos quitado poderes formales e informales.Desde 1949 hemos tenido un Poder Ejecutivo, queera de los más débiles, constitucionalmente ha-blando, de toda América Latina. Adicionalmente,lo que hemos hecho en los últimos 20 años es re-cortarle una serie de poderes informales, porejemplo, las normas atípicas mediante los cualesel Poder Ejecutivo tenía una especie de Fast Tracklegislativo fueron eliminadas por la Sala Constitu-cional. Uno no puede entender las 80 mil casas deÓscar Arias de 1986 a 1990 si no entiende que, víaun decreto, los recursos originalmente destinadossegún la Ley de Emergencia para terremotos, seaplicaron a fenómenos sociales, declarando vi-

vienda como asunto de emergencia. Hoy en díaesto sería inconstitucional. En principio, este con-trol de constitucionalidad está bien pero ¿cuálesfueron las alternativas funcionales a los poderesinformales que se le recortaron al Poder Ejecutivo?

En este debilitamiento del Poder Ejecutivo, hemosllegado a dos situaciones perjudiciales: en primerlugar, un régimen presidencialista que no da po-deres a quien tiene que la obligación de ejecutar lapolítica pública y, en segundo lugar, el presidenteno puede agregar la acción pública ni lograr que elénfasis de la política pública sea la prioridad socialpues sus poderes reales para enrumbar el Estadohacia ese cometido son muy limitadas. Este es elsentido de la afirmación de que tenemos, en Cos-ta Rica, un serio problema de diseño institucionaldel Estado. Más allá de la voluntad y los nivelesde inversión social, que creo que han sido exce-lentemente planteados por Juan Diego, hay puesun problema institucional que resolver.

Por cierto que tengo la convicción que, así comopara hacer política económica en el sector públicose ha creado una tecnocracia de alto nivel, noso-tros deberíamos invertir en la creación de una tec-nocracia de alto nivel en el área social. Es imposi-ble manejar los recursos “con pegabanderas”: yono sé en qué empresa se le daría el manejo decientos de millones de dólares a personas cuyacredencial es que trabajaron por el partido. En elfondo, de lo que se trata es de establecer una au-tonomía de las instituciones que vamos a decirque son claves para nuestra política social, respec-to a la clase política.

Creo que también debe existir una estabilidad enlos fondos que financian a la política social enCosta Rica. Esta funciona con horizontes anuales,pero no se tiene la menor idea dentro de cincoaños donde se quiere estar, en parte porque no setiene la menor idea de cuánta plata se tendrá dis-ponible. Debemos decirle a las instituciones so-ciales que van a tener estabilidad de ingresos por


cinco años para que logren un objetivo específicocuya concreción pueda ser corroborada al final delperíodo.

En resumen, con esta intervención he querido lla-mar la atención sobre dos puntos: primero, elproblema de la política social es hoy en día unproblema estratégico para el desarrollo del país yestamos perdiendo el tiempo. No nos alcanza loque estamos haciendo en relación con el país quevamos a ser. De las pocas cosas que en la cienciasocial más o menos se acerca a la predicción es lademografía y hay ciertas cosas que están ocurrien-do ahí que nos plantean retos a veinte o treintaaños plazo. Y la segunda cosa que quería señalares una cuestión que poco se discute, que es el pro-blema de diseño institucional del Estado. Insisto,no es solo un problema de liderazgo: es un con-texto institucional muy distinto al de hace añosatrás, con un presidente mucho más disminuido,con un Poder Ejecutivo institucionalmente recor-tado. Eso hay que tomarlo en cuenta para que nohablemos ahora de la nueva gran reforma social oque vamos a hacer gran cantidad de cosas, cuan-do nuestras instituciones no están capacitadas ycarecemos de los cuadros de dirección para llevarla empresa a buen puerto.


147

Ronulfo Jiménez

La presentación de doña Helena nos habrindado una visión conceptual y de com-paración con la experiencia internacional

de la política social, lo cual sirve de referencia pa-ra percatarnos que los temas que abordamos enCosta Rica no son únicos, sino que se han ex-puesto en otros países. Además, considero que lapresentación de Juan Diego Trejos elimina unaserie de mitos que hay en relación con la políticasocial. Voy a referirme a tres temas puntuales re-lacionados con política social: los recursos, la co-bertura en educación y el diseño e implementa-ción de la política.

Los recursos. Para hablar de “hacer políticas”hayque tener recursos porque si no simplemente és-tas se quedan en promesas que no se puedencumplir en promesas que luego no se puedencumplir, o bien como lo plantea Jorge Vargas, enderechos que se establecen pero que luego chocancon las posibilidades reales del Estado de conce-der esos derechos, cuando estos implican gastosdel Gobierno.

La realidad es que tenemos en Costa Rica una car-ga tributaria baja. Como se muestra en el Gráfico1, la comparación de la la carga tributaria para másde 100 países, según su Índice de Desarrollo Hu-mano (IDH), se puede observar la línea de ten-dencia, la línea naramja representa la carga tribu-

taria del Gobierno Central, y la línea roja, la cargatributaria que incluye, además, los temas de segu-ridad social.

En ambos casos, con cualquiera de las dos defini-ciones, Costa Rica se ubica como un país que tie-ne una carga tributaria muy baja en relación consu nivel de desarrollo humano, y en general, esta-mos hablando de una diferencia de cerca de 3 o 4puntos entre la carga efectiva que tiene el país y latendencia promedio de países de un desarrollohumano parecido.

Pero, ¿de dónde salen los recursos para sosteneruna política social responsable?, porque no quere-mos financiarla a través de inflación o endeuda-miento que lastime la vulnerabilidad macroeco-nómica del país. Recordemos qué sucede cuandose olvida la responsabilidad fiscal, como se hizodurante la crisis de 1981 y 1982 durante la admi-nistración de don Rodrigo Carazo, en donde lapobreza aumentó a niveles extraordinarios. Esdecir, la estabilidad macro importa también desdeel punto de vista de política social.

Como no existen los recursos fiscales suficientesse ha recurrido al establecimiento de destinos es-pecíficos por ley. Sin embargo, cuando sumamostodos los gastos financiados con “destinos especí-ficos”, más el pago de intereses de la deuda, las

pensiones y los salarios de los empleados públi-cos, el total suma más del 100 por ciento de los in-gresos fiscales.

En conclusión, en Costa Rica hay un tema de có-mo financiar el gasto público sin poner en peligrola estabilidad macroeconómica. Si el país no en-cuentra una respuesta adecuada a este tema, nopodrá tener la política social deseada. También lapolítica social debe plantearse el tema de cómousar los recursos en forma más eficiente.

La cobertura en educación. Hay dos grandesprogramas universales que son claves, que son losreferentes a educación y a la salud. En el caso desalud, el país tiene un sistema exitoso desde el

punto de vista de los indicadores que tenemos enesperanza de vida, mortalidad, incluso de la formaen que se han distribuido esos servicios y de laequidad de acceso. Por supuesto que hay proble-mas, pero en salud, el tema fundamental es cómohacer estes sistema sostenible con un perfil de en-vejecimiento de la población.

El peor pecado en política social del país se come-tió en los ochentas, cuando dejamos que se caye-ra la cobertura de la educación secundaria. En1980, el 60 por ciento de la población en edad deir a la secundaria estaba asistiendo; sin embargo,entre 1980 y 1982, esa cobertura cayó del 60 al 50por ciento, y a partir de este último año, la recupe-ración fue muy lenta. Recuperamos la cobertura


Gráfico 1

CARGA TRIBUTARIA

FUENTE: Sistema Tributario Costarricense: Contribuciones al debate nacional (Libro Blanco de la Contraloría General de la Re-pública).

que teníamos en 1980 prácticamente hasta finalesde los noventas, por lo que tardamos 15 o 18 añospara hacer esa recuperación.

El gráfico también muestra la tasa neta de cober-tura, con un comportamiento similar al descrito;en este caso eliminando la matrícula final.

Gráfico 2

COBERTURA DE LA SECUNDARIA

FUENTE: Departamento de Estadísticas MEP.

Comparativamente tenemos una cobertura deeducación baja en el año 2000 en relación con paí-ses de América Latina, incluso con algunos paísesde Centroamérica como El Salvador, que ha hechoun esfuerzo importante por invertir en la educa-ción secundaria, Cuadro 1.

Cuadro 1

COBERTURA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA

PAÍS/REGIÓN Año 2000

Costa Rica 60,9América Latina y el Caribe 85,7Europa y Asia Central 88,0Asia Este & Pacífico 60,8Mundo 65,6

FUENTE: Banco Mundial.

El Gráfico 3 muestra la evolución de la cantidad deestablecimientos en secundaria. Desde 1980 has-ta prácticamente 1994-1996, no se crearon cole-gios de secundaria, fue básicamente alrededor de1995 o 96 que empezó de nuevo la formación decolegios, en buena medida durante la administra-ción del presidente Figueres; con don EduardoDoryan como Ministro de Educación. Esa tareaque inició don Eduardo, luego se continuó en laAdministración Rodríguez y en la AdministraciónPacheco.

Gráfico 3

COSTA RICA: ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS EN SECUNDARIA

FUENTE: Departamento Estadística, MEP

Lo mismo se observa para los docentes en educa-ción secundaria. Incluso, en esos momentos, sedisminuyó la cantidad de docentes en secundariasin que estuviéramos introduciendo nuevas tec-nologías de enseñanza, era simplemente la caídadel sistema y por supuesto, lo que ocurrió a partirde 1980 se refleja en la escolaridad con que se es-tán incorporando las personas al mercado laboral,Gráfico 4.


Gráfico 4

COSTA RICA: DOCENTES EN EDUCACIÓN SECUNDARIA

FUENTE: Departamento Estadística, MEP

En el Gráfico 5 observamos cuál es la escolaridadde la PEA según edades, de izquierda a derecha,iniciando con las condiciones de la educación delas personas de 92 años, que refleja la escolaridadde hace 80 años, hasta llegar a la escolaridad delas personas de 22 años. Como se puede observar,la escolaridad ha venido incrementándose en for-ma fuerte, pero en personas de treinta y tantosaños en adelante, esa escolaridad no se incremen-tó. Los errores de la crisis de inicios de los ochen-tas los estamos sintiendo ahora con una PEA es-tancada desde el punto de vista educativo.

Una conclusión sobre este tema es la importanciade darle prioridad al sistema educativo, que es al-go que el país ha venido haciendo en las últimastres administraciones, por supuesto que no es untema de cobertura exclusivamente, es un tematambién de calidad y del buen uso de los recursosque el país, cierto ya está haciendo la correcciónen su sistema educativo y es importante que el

país intensifique esa corrección; este es el segun-do tema al que quería referirme.

Gráfico 5

AÑOS DE ESCOLARIDAD DE LA PEA, 2001

FUENTE: Departamento Estadística MEP.

El diseño e implementación de la política

El tercer tema está muy relacionado con lo queplanteaba Jorge Vargas sobre los problemas de lapolítica social, y esto hay que verlo a la luz de losrecursos y de la eficiencia con que se usan esos re-cursos; pero detrás de eso hay una serie de proble-mas en el diseño de las políticas sociales; hay untópico de prioridades, es decir cuál es la prioridadque el país quiere darle a la política social, por quéla política social compite y se complementa conotras políticas públicas. En particular, creo quedeberíamos de buscar eliminar esa falsa dicotomíaentre la política social y la política económica co-mo si fueran dos cosas diferentes.

Que tengamos una buena educación y una buenacobertura de la educación, interesa desde el pun-to de vista económico, ya que representa acumu-lación de capital e interesa desde el punto de vis-ta de calidad de la vida de las personas y decultura. Lo que parece que hemos perdido es ca-


pacidad para el diseño de esa política, especial-mente aquellas que dan frutos en el largo plazo.Por una parte, en política social es muy tentadororientarse hacia las acciones que dan réditos polí-ticos en forma inmediata. Sin embargo, en educa-ción los frutos se ven en el largo plazo, por lo quepuede existir tentación de dar énfasis a otro tipode política cuyos réditos sean más de corto plazo.

En la formulación de la política social hay un pro-blema de incapacidad institucional; es decir, si enestos momentos aparecieran los recursos necesa-rios para hacer posible todos nuestros sueños enpolítica social posiblemente sería un desastre,porque existe una falta de capacidad institucionalpara el diseño de esa política. El Poder Ejecutivodesde hace muchos años ha perdido la habilidadde dirección en política social y en los otros temasde política pública. A su vez, creo que lo que hapasado en los noventas y que se ha agudizado enlos años recientes, es un fenómeno que ha venidoen forma progresiva; elegimos un Presidente y lepedimos resultados pero ese Presidente no tienelos instrumentos. En estos temas de política so-cial, como en otros, se necesitaría una direccióndel lado del Poder Ejecutivo que es el que puedetener la visión global; pero el Poder Ejecutivo ade-

más no tiene la capacidad, entonces, ¿a dónde, encuál institución, cuál Ministerio tiene la capacidadde seguir esa dirección?

Por ejemplo, en el Fondo de Asignaciones Fami-liares (FODESAF) no presenta esa capacidad paraplantear un diseño de política, tampoco existe laburocracia o esa tecnocracia que tenga la facultadde llevar a cabo esas políticas –hablo de burocra-cia en el buen sentido de la palabra–; tecnocraciaque uno sí la encuentra en otras instituciones co-mo el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)o el Banco Central donde existe una instituciona-lidad, una capacidad profesional que en las insti-tuciones del sector social no se encuentra; haymuchas instituciones donde el tema de la coordi-nación es absolutamente imposible; hay traslapes,no hay claridad de cuál es la población meta; nohay evaluación porque si el que dirige o el que de-biera de tener la capacidad de dirigir no lo puedehacer, pues menos tiene la capacidad de poderevaluar. Por último, hay un tema de arreglo insti-tucional para diseñar política social que no es algoexclusivo de la política social pero que sí es unasunto que provoca que el país tenga problemasen diseñar una política social capaz de llegar adonde quiere y en forma eficiente.


CUARTA SESIÓN

POLÍTICAS “FOCALIZADAS”PARA COMBATIR LA POBREZA

Políticas “focalizadas”para combatir la pobreza

Roxana Víquez

Pobreza. crecimiento económicoy políticas sociales

Ronulfo Jiménez

155

POLÍTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA

ROXANA VÍQUEZ

7

INTRODUCCIÓN

Es interesante como los aprendizajes sobre el te-ma de la pobreza y la temática social son bastantevariados; en mi caso personal aunque no soy niacadémica ni investigadora, sí he tenido una par-ticipación tanto en la teoría como en la práctica entemas ligados a la pobreza. Desde luego que lateoría es útil, muy valiosa y definitivamente nece-saria porque de alguna manera nos da luces haciaadónde movernos en la toma de decisiones; noobstante, también es muy importante lograr unamejor comprensión de un fenómeno tan multifa-cético y complejo por parte de las personas no ex-pertas en este tema.

Me referiré en términos generales a las políticasfocalizadas del combate a la pobreza. Vamos a se-ñalar brevemente el marco conceptual, abarcaréasuntos como los siguientes: ¿qué es focalizar?,¿cuáles son los métodos?, como también algunasconclusiones de un estudio con base en más de150 experiencias a nivel mundial realizado porCoady, Grosh y Hoddinott en términos de lo quehan sido los mecanismos de focalización y su efi-

cacia1. A su vez, analizaré el Fondo de Asignacio-nes Familiares (FODESAF), el único fondo enCosta Rica con políticas que se podrían catalogarcomo focalizadas. Finalmente haré un plantea-miento de la eficacia del gasto focalizado.

1. MARCO CONCEPTUAL

El debate y la conclusión

Comenzamos con las preguntas: ¿Qué es focali-zar? ¿Cuál es el resultado del debate universali-zación o focalización? Hemos visto, en esta jorna-da, que el debate ha llegado a una conclusión queconsiste en la convergencia de ambas políticas, lasfocalizadas y las universales, en su efecto sobre lapobreza. La mayor o menor pobreza es el resulta-do de las condiciones económicas y de las posibi-lidades de acceso a las políticas sociales universa-les. Cuando la pobreza ha decrecido, ha sido, engeneral, por el efecto de políticas universales y delcrecimiento económico.

También hemos visto en la exposición de doñaHelena Ribe que a partir de las aplicaciones prác-ticas de ambas estrategias se concluye que la foca-lización y la universalización no son excluyentes,si no que ambas son necesarias y complementa-rias. La primera se concibe como un paso transi-

1. David Coady, Margaret Grosh y John Hoddinott, La fo-calización de las transferencias en los países en desarro-llo. Revisión de lecciones y experiencias. Washington,D.C., Banco Mundial e IFPRI, 2004.

torio para el logro de la segunda, hacia lo que es elobjetivo de la política social, que radica en la cons-trucción de una sociedad más justa a través de unaserie de políticas universales.

La justificación y el propósito

La justificación para las políticas focalizadas laencontramos en la comprensión de lo que signi-fica equidad; es decir, en medio de un mundo conrecursos insuficientes y mal distribuidos, focalizares una estrategia o alternativa para llevar ciertosbeneficios particulares a grupos específicos queestán excluidos de lo que son las políticas univer-sales, el mercado y en general, los frutos del de-sarrollo. Por consiguiente, esa decisión de focali-zar es la expresión concreta de una sociedad queve esas desigualdades y que decide apostarle cier-tos recursos especiales a determinados gruposmenos aventajados para lograr un desarrolloequitativo.

De esta manera, el propósito fundamental de lafocalización es facilitar el acceso equitativo e igua-litario para que todos los ciudadanos tengan lasmismas oportunidades a las prestaciones socialesbásicas y al mercado de trabajo. El objetivo de lafocalización es acercase a esas personas que por símismas no pueden acceder a estos servicios y fa-cilitarles el acceso a los servicios universales, almercado de trabajo, a las oportunidades que sonlos que efectivamente las sacarán de la pobreza.

Los principales problemas de focalizar

Sobre la temática de los principales problemas queenfrentan los mecanismos de focalización, que hansido analizados en el mundo, existe gran coinci-dencia entre destacados estudiosos. En primer lu-gar, se considera que pueden generar incentivosadversos, en donde los beneficiarios de las políti-

cas focalizadas podrían tratar de subdeclarar ingre-sos, bienes u otras realidades para seguir siendobeneficiarios de esas políticas, por lo que se con-vertirían en un contra incentivo. Creo que esteasunto lo hemos oído frecuentemente en el temadel welfare en los Estados Unidos y otros progra-mas muy generalizados de subsidios, en que másbien el acceso a dichos subsidios se convierte enun contra incentivo para el desarrollo de las perso-nas, con su consecuente efecto desfavorable.

En segundo lugar se considera que la focalizaciónpuede generar estigmatización, sobre todo cuan-do se trata de grupos de por sí discriminados, co-mo por ejemplo las poblaciones étnicas, indíge-nas, personas de raza negra o grupos minoritariosde las sociedades, a las que además de tener esteestigma, se les agrega el estigma de pobreza. Al-gunas personas pueden sentir la calificación depobres como una forma de discriminación o re-chazo ó más como una agresión a su dignidad envez de como una ventaja. También, en la mismalínea de lo que señalé antes, podría ser un contraestímulo para la superación, si la persona benefi-ciada considera que por el hecho de ser pobre tie-ne derecho a ciertos beneficios que pierde si dejade serlo.

Un tercer aspecto desfavorable de la focalizaciónes que podría inducir a evasiones fiscales, porquepersonas que cuestionan la razón por la que sedebe pagar impuestos podrían tener menor moti-vación para pagarlos si se destinan directamente alas políticas focalizadas.

Los “errores” de la focalización

A pesar de que la focalización genera impactospositivos muy visibles en el corto y mediano pla-zo, también puede generar costos a causa de doserrores que son los más comunes. El primero es elde exclusión, que ocurre cuando el sistema es tanrestrictivo, tan focalizado, que deja por fuera a


muchos que deberían estar en el grupo objetivo.El segundo es exactamente lo contrario porqueconsiste en una inclusión indebida. Con el afánde incluir a todos los que supuestamente deberíantener acceso a los beneficios, se diseñan mecanis-mos de focalización tan amplios que permiten laincorporación de muchos que no deberían estarincluidos. Como ningún programa o instrumentode focalización puede evitar totalmente estoserrores, se debe tomar una decisión estratégica decuál es el error de consecuencias menos graves.Generalmente, se escoge el error de inclusión co-mo menos grave, por cuanto se considera preferi-ble incluir personas que no tienen derecho a ex-cluir personas que sí tienen derecho a losbeneficios. Por tanto, los sistemas tienden a ser unpoco más flexibles y tienden a favorecer el error deinclusión.

2. MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN

¿Cuáles son los mecanismos de focalización queexisten? En términos generales, prevalecen trestipos de mecanismos para focalizar:

• Focalización de familias o individuos.

• Focalización por categorías o grupos.

• Focalización derivada de una autoescogencia.

Focalización de familias o individuos

La valuación de familias o individuos para deter-minar si tienen derecho a un determinado benefi-cio puede realizarse de tres maneras principales:mediante un estudio social de cada familia; un es-tudio basado en los datos de la familia registradosen un sistema que incorpora información de lasfamilias potencialmente necesitadas; o medianteuna calificación comunitaria.

En la primera de las maneras citadas, la califica-ción se basa en un estudio social de la familia rea-lizado por trabajadoras sociales directamente en elhogar, para determinar si se cumplen los requisi-tos exigidos.

La segunda forma es sustitutiva del estudio socialin situ; en vez, el estudio familiar o individual, estábasado en la información sobre las familias regis-trado en un banco de datos o de información, talcomo el Sistema de Identificación de la PoblaciónObjetivo (SIPO) o el Sistema de Selección de Be-neficiarios para Programas Sociales (SISBEN) deColombia u otros sistemas de medios probados defocalización. En este caso, a partir de ciertas carac-terísticas que son fáciles de observar se calcula unpuntaje para cada hogar mediante un análisis fac-torial, o una regresión de los datos registrados ycon base en este puntaje las familias se clasificanen categorías que permiten determinar cuales fa-milias tienen derecho a determinados beneficios.

Por ejemplo, si tenemos recursos para dar dona-ciones en alimentos, probablemente nos concen-tremos en las categorías del grupo más pobre, elcual tiene necesidades absolutamente básicas, co-mo lo es el tema de la ingesta calórica. Pero si loque vamos a hacer es trabajar un micro crédito,probablemente nos enfoquemos a niveles de pun-taje más altos donde podamos encontrar la capa-cidad productiva que necesitamos en las personasque puedan acceder al crédito, como el nivel dealfabetización para que la persona pueda manejarel crédito o la microempresa. Por consiguiente, loque permite este tipo de mecanismos, como el SI-PO, es orientar las decisiones sobre ayudas, subsi-dios o creación de oportunidades, a un determina-do grupo social, con un perfil dado, acorde con losbeneficios.

Mediante la focalización comunitaria, un líder ogrupo representativo de la comunidad escoge alos beneficiarios a partir de criterios que, en gene-ral, pueden ser bastante subjetivos.

157Políticas “focalizadas” para combatir la pobreza

En Costa Rica se aplican los tres tipos de focaliza-ción. Por ejemplo, el régimen no contributivo depensiones de la Caja Costarricense de Seguro So-cial realiza una comprobación directa, mediantetrabajadoras sociales que visitan a cada una de laspersonas y hacen dicho estudio. La comprobaciónsustitutiva la aplica el Instituto Mixto de AyudaSocial (IMAS) en todos sus programas utilizandola información de SIPO. La focalización comuni-taria se emplea para las becas del Fondo Nacionalde Becas (FONABE), en donde el director de es-cuela y un grupo de miembros de la comunidaddeciden cuáles niños reciben beca. En los tres ca-sos hay un proceso para escoger las familias o in-dividuos para recibirán los beneficios; lo que varíaes el mecanismo o instrumento utilizado para laidentificación.

O sea que la elegibilidad se determina ya sea porel estudio realizado por el trabajador social, por lacomparación del puntaje de la familia con el valorlímite predeterminado para un subsidio específicoo mediante la recomendación y validación de ungrupo comunitario. Cada uno de estos mediostiene ventajas y desventajas, asociadas básica-mente con tres parámetros que son la precisión yobjetividad en la escogencia; la relación costo-be-neficio y la complejidad administrativa; y el crite-rio de elegibilidad. Algunos son más precisos queotros, otros más objetivos; mientras que la elegibi-lidad se determina por la relación costo-beneficio.Por ejemplo, la escogencia comunitaria es suma-mente baja en términos de costo, mientras que elestudio social es el más caro de todos porque re-quiere el trabajo de un profesional especializadoque dedica varias horas a recopilar y analizar la in-formación. La aplicación de un sistema como elSIPO, tiene un costo intermedio, pues aunque esbastante costoso, no lo es tanto como el estudiosocial. En todo caso, estos sistemas tienen venta-jas y desventajas que no serán analizadas.

Focalización por categorías

Dentro de la focalización por categorías, los tiposmás usuales son la focalización geográfica y la de-mográfica. La focalización geográfica de un pro-grama se determina por el lugar de residencia demanera que las personas que residen en determi-nado cantón o comunidad, automáticamente ad-quieren el derecho de recibir los beneficios delprograma. El Gobierno actual ha considerado es-ta forma de focalización en el proyecto Vida Nue-va, al proponer como grupos objetivo a ciertas co-munidades caracterizadas por tener altadesventaja o marginalidad. De esta manera losbeneficios se enfoca a esas comunidades como untodo, y no a determinadas familias en particular, sino que es una focalización de tipo comunitario.Las características deficitarias de las comunidadesse determinan con base en información que yaexiste, en las encuestas de hogares, estudios denecesidades básicas y mapas de pobreza.

En la focalización demográfica se elige la pobla-ción objetivo según la edad, el género, etnia uotras variables de tipo demográfico. Por ejemplo,se considera que tal o cual programa va dirigido alas mujeres de 18 a 25 años, madres solteras y quela pertenencia a esa categoría ya de por sí da acce-so al servicio o beneficio del programa.

La focalización geográfica también se ha aplicadoen Costa Rica, en el proyecto Vida Nueva, el Trián-gulo de Solidaridad, las Comunidades Vulnerablesen el gobierno de José María Figueres y algunasotras iniciativas. La focalización por criterios de-mográficos también muestra distintas experien-cias, tal el caso del régimen no contributivo depensiones que utiliza criterios demográficos endonde tienen acceso las personas adultas mayoreso con algún grado de discapacidad. Por lo tanto,es una política focalizada, selectiva y categorizadahacia un establecido perfil de población, con unadeterminación sobre todo demográfica.


Focalización por autoescogencia

En la focalización por auto-escogencia, como elnombre lo sugiere, la escogencia de los beneficia-dos se da mediante un proceso de auto-focaliza-ción: es muy simple, lo que se brinda es tan pocoque solo los más pobres muestran interés en acce-der al programa de beneficios; es decir, este es tanpoco atractivo y tan limitado el incentivo, que so-lamente el que tiene la verdadera necesidad se in-teresa en acceder al beneficio. No conozco ningu-na experiencia sobre la auto-focalización en CostaRica, pero sí una interesantísima en Bolivia, a tra-vés de los programas Plane y Pro País. En el Pro-grama Plane la persona tiene que comprometersea trabajar tiempo completo en la construcción deobras comunitarias y a cambio recibe una terceraparte de un salario mínimo. Así, quién accede essolo aquella persona que realmente esté necesi-tando trabajar. Por consiguiente, es un sistema debajísimo costo administrativo porque se diseña detal manera que solo aquellos que realmente estánmuy necesitados acceden a él. El programa pue-de parecer bien paradójico, pero funciona en estospaíses con enormes cantidades de personas debaja productividad sin empleo. Los programasPlane y Pro País tienen entre los dos 250 mil be-neficiarios; claro, hay que tomar en cuenta que ha-blamos quizá del país más pobre de América Lati-na después de Haití.

Conclusiones del Banco Mundial

Sobre este tema de mecanismos de focalización,en el estudio citado de Coady, Grosh y Hoddinottse plantean cuatro conclusiones muy interesantesen el estudio donde se analizan alrededor de unos150 sistemas de focalización de toda índole en 100países.

• El primer punto interesante es que se com-prueba que el uso de la herramienta de la fo-calización proporciona hasta 25 por ciento

más de recursos a los pobres que las asigna-ciones aleatorias.

• Los 10 mejores programas entregan a los po-bres entre dos y cuatro veces la proporción debeneficios que se entregan con asignacionesaleatorias.

• La focalización funciona pero no siempre.Aunque, en promedio, el desempeño es bue-no, en 25 por ciento de los casos la focaliza-ción es regresiva, en cuyo caso los pobres ha-brían recibido una mayor proporción de losbeneficios si se hubiera aplicado una asigna-ción aleatoria de los recursos.

• El 80 por ciento de la variabilidad en cuanto aldesempeño se debe a diferencias dentro de losmétodos de focalización y sólo 20 por cientocorresponde a diferencias entre los métodos.

• La calidad de los procesos de implementaciónhacen la diferencia. La calidad y capacidadtécnica utilizada en el proceso de implemen-tación, la creatividad y la forma de aplicar losprocedimientos ejercen gran influencia sobrelos resultados y el nivel de eficacia y eficienciaalcanzadas.

Como conclusión, cualquier método puede serbueno y algunos más precisos y objetivos, pero sise emplean de forma inadecuada son igual de ma-los, y ningún método que por sí mismo garantizauna buena o adecuada escogencia y la diferenciaestá en la forma de la implementación; en el usodel instrumento es donde está la diferencia y noen el instrumento. En Costa Rica, desde hace mu-chos años hemos impulsado la focalización me-diante el Sistema Integral de Becas (SISBE) y elSIPO, con una gran confianza en que son instru-mentos que podrían ser complementarios para lapolítica pública universal. Sin embargo, cabe re-petir que los métodos para que funcionen eficaz-mente tienen que ser bien usados, mediante usoadecuado y congruente con una política muchomás integral.


3. ANÁLISIS DEL GASTO FOCALIZADO EN COSTA RICA

A partir de este marco conceptual general cabeanalizar cómo ha sido el gasto focalizado en Cos-ta Rica. En el país este tipo de gasto se ha realiza-do con los Fondos de Asignaciones Familiares(FODESAF).

Un gasto decreciente. La primera conclusión esque durante la década de los noventa estos gastosfueron crecientes, pero posteriormente se han re-ducido año tras año. Los gastos de 2003 y 2004fueron los más bajos en los últimos 15 años. De1998 a 2004, el gasto total en colones de 1991, pa-sa de 15 mil millones de colones a menos de 11mil, o sea una caída significativa de 27 por ciento.

Gráfico 7.1

GASTO EFECTIVO DEL FONDO DE DESARROLLOSOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES, 1991-2004(MILLONES DE COLONES DE 1991)A/

a/ Se usó como deflator el Índice de Precios Implícitos del Gasto deConsumo del Gobierno, según Cuentas Nacionales del BancoCentral de Costa Rica.

FUENTE: Con base en informes de la CGR sobre la ejecucióntotal del presupuesto de FODESAF.

Gasto focalizado compartido. El gasto focaliza-do en los últimos años representa solamente 65por ciento del total del gasto de FODESAF. Enotras palabras, 35 por ciento de este gasto está dis-tribuido en programas que no necesariamente es-tán dirigidos a las poblaciones pobres. Eso noquiere decir que no les beneficien, porque ya vi-mos que las políticas universales en gran medidatienen un impacto en los pobres, pero no tienenese objetivo o esa dirección, Gráfico 7.2.

Gráfico 7.2

GASTO EFECTIVO TOTAL Y FOCALIZADO FODESAFMiles de colones de 1991

FUENTE: Cálculos de la autora con base en las liquidacionesde presupuesto de FODESAF según la CGR.

Gasto no focalizado atomizado. El Gasto no fo-calizado se distribuye entre 16 o más institucionesy en una aún más amplia variedad de programas,en montos que varían desde el destinado al Movi-miento Nacional de Juventudes de solo 0,2 porciento del gasto total no focalizado hasta 34 porciento destinado a los programas de comedoresescolares del Ministerio de Educación Pública,Gráfico 7.3. Además, cuatro instituciones, Minis-terio de Educación, Patronato Nacional de la In-fancia, Ministerio de Salud y Consejo Nacional deProducción, concentran en forma conjunta 80 porciento del gasto total no focalizado.


Gráfico 7.3

PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL NO FOCALIZADODE FODESAF DESTINADO A PROGRAMAS ESPECÍFICOS


Por otra parte, en los cuatro programas focaliza-dos, el FONABE, el Banco Hipotecario de la Vi-vienda (BANHVI), el IMAS y el Régimen no Con-tributivo, el gasto en general ha decrecido en losúltimos años, Cuadro 7.1.

Cuadro 7.1

GASTO DE FODESAF FOCALIZADOS(Miles de Colones constantes de 1991)

Institución 2000 2001 2002 2003 2004

FONABE 162 410 463 380 390BANHVI 4.625 4.328 4.230 4.020 3.673IMAS 1.504 975 901 750 719CCSS-RNC 2.761 2.699 3.071 2.280 2.159


La eficacia del gasto social

Sobre la eficacia del gasto focalizado es poco loque se puede mencionar, debido a la carencia de lainformación requerida para evaluar este aspecto.En estos programas se observan grandes deficien-cias operativas y no es posible determinar si losmétodos de focalización han sido o no eficaces,porque existen otros factores que afectan la opera-ción de los programas y resulta difícil establecer sila falta de eficacia es atribuible o no al sistema defocalización. El análisis de la eficacia se limitará alos cuatro programas recién mencionados.

Programas de becas

En el caso del Fondo Nacional de Becas aún seutiliza un sistema de focalización de base comuni-taria, que es bastante impreciso y poco objetivo,no obstante el esfuerzo realizado para que la cali-ficación se fundamente en la información de SI-PO. Además, el programa solo beneficia a los queya asisten a la escuela, por cuanto solo les da ac-ceso a los ya incorporados al sistema escolar, con-virtiéndose en un sistema excluyente. El progra-ma presenta problemas de eficiencia adicionales,debido a que subejecuta una enorme cantidad derecursos. Es un programa diseñado desde una vi-sión de la oferta por cuanto se limita a atender aquienes solicitan los incentivos y no a identificar ybuscar a los niños que han dejado el sistema.

Programas de vivienda

El Bono de Vivienda que otorga el BANHVI, ejem-plifica el caso clásico de los programas que de he-cho resultan excluyentes –sin proponérselo– dealgunas familias necesitadas. Esto ocurre porquepara otorgar el bono se requiere que la familia seadueña del lote. Entonces, como en el caso de FO-NABE, deja por fuera a todos los que no son pro-


pietarios de un terreno donde construir, que sonlos más pobres; en consecuencia es un subsidio noorientado a los más pobres. Además, en el proce-dimiento de focalización se considera el ingresode la familia para determinar su nivel socioeconó-mico, lo cual es una medición insuficiente paraidentificar la condición de pobreza.

Por otra parte, los grandes esfuerzos realizados enel Ministerio de Vivienda y en el Sistema Financie-ro de la Vivienda por tratar de mejorar el mecanis-mo de focalización y utilizar el SIPO, no han teni-do resultados favorables, porque la ley determinaque la selección de los beneficiarios se realice conbase en el nivel de ingreso y condición de pobre-za de la familia y no aplica el SIPO como funda-mento para la toma de decisiones. A la vez, comola Contraloría General de la República consideraque se debe usar el SIPO, los funcionarios llenanla ficha de de este sistema solo para cumplir con laexigencia del ente contralor, con lo cual el costoadministrativo se aumenta en vano.

IMAS

El IMAS constituye una ventanilla del Estado pa-ra atender necesidades de los pobres. El IMAS ca-naliza mucha demanda social que no puede diri-girse a otras instituciones, aunque tal vez noresuelve el problema.

Sin embargo, el IMAS con un presupuesto tan re-ducido, que además ha venido decreciendo solopuede atender un porcentaje muy bajo de su po-blación objetivo, en una serie de programas muydispersos, de baja cobertura por la carencia de re-cursos y, por lo tanto, de limitado impacto. Enotras palabras, aunque el IMAS tiene una gran ca-pacidad de ejecutora, se convierte en una institu-ción carísima, donde cada traslado o beneficio tie-ne un altísimo costo administrativo, debido a lacarencia de recursos. Cuando se le dieron recur-

sos suficientes, como en 1993, el IMAS alcanzóuna relación 18 por ciento de gasto administrativoy 82 por ciento en inversión social.

Además, como el acceso a los servicios tiene unalto costo transaccional para las familias, he pro-puesto que, dado que no es posible cambiar las le-yes de un día para otro, se ayude a los beneficia-rios a cumplir con los requisitos, quizás pagándolea organizaciones sin fines de lucro la formacióndel expediente de la persona, para que no sea lamujer cargada de niños la que tenga que perderdías de trabajo para obtener las certificaciones denacimiento y del registro de la propiedad másotros que se le exigen. Hace 10 años se le exigían18 requisitos, ahora son alrededor de 25, por loque una persona pobre simplemente enfrenta unalto costo para cumplirlos.

Algunos consideran que esta posición no es laadecuada, sino que los requisitos se deben elimi-nar; sin embargo, eso es mucho más complicado.Si la selección de beneficiarios es por quien llegueprimero a la fila, no se podrá seleccionar mucho, sino a quien llegue primero.

Todas estas limitaciones se reflejan en la baja co-bertura que alcanza el IMAS con sus programas.La cobertura promedio de los programas, en todoslos casos no supera el 5 por ciento del total de supoblación objetivo, Cuadro 7.2.

Cuadro 7.2

METAS DE COBERTURA IMAS, 2005

Beneficiario Meta Población Cobertura (%)

Total familias en pobreza 8.100 215.676 3,8Total menores 22.000 413.369 5,3Total mujeres 4.700 193.902 2,4Total apoyos laborales 1.712 127.650 1,3Vivienda propia en mal estado 900 22.590 4,0

FUENTE: Cálculos de la autora con base en información delIMAS.


Régimen no contributivo de la CCSS

El Régimen de Pensiones no Contributivo consis-te en una pensión vitalicia dirigida prioritaria-mente a personas adultas mayores carentes de re-cursos y a personas discapacitadas. Es unprograma selectivo que a la vez aspira a ser uni-versal dentro de la categoría de población objeti-vo; si el programa aspira a que todos los adultosmayores y todas las personas con discapacidad re-ciban una pensión, desde ese enfoque es un pro-grama selectivo pero con vocación universal. Elprograma tiene una cobertura muy alta en estosgrupos y ha mejorado bastante su eficiencia y fo-calización. El monto de la pensión es muy bajo,pero es posiblemente el programa que en ciertosmomentos se ha preocupado por buscar a sus be-neficiarios.

4. CONCLUSIONES

En esta parte final se presentan las principalesconclusiones y una propuesta a manera de reco-mendaciones.

• El país carece de una política social integral,consistente y con visión de largo plazo.

• No existe una autoridad que defina y articulea las instituciones del sector público en elcampo político social.

• Los resultados de los programas no se eva-lúan.

• El presupuesto del gasto social está sujeto avaivenes cortoplacistas, según las posibilida-des y decisiones de las autoridades del Minis-terio de Hacienda.

• Los programas focalizados tienen una bajaasignación presupuestaria.

• No se considera el enfoque desde el lado de lademanda, y por ello no toman en cuenta los

intereses, limitaciones y preocupaciones delos pobres sobre su propia situación.

• Los programas focalizados que existen en elpaís son excluyentes, porque atienden a losgrupos pobres con alguna capacidad para ac-ceder a ellos dejando fuera a quienes carecende tal capacidad.

La propuesta

Para mejorar los resultados de la política de gastosocial se requiere darle una oportunidad a los pro-gramas focalizados para que cumplan con su rolreal de complementar las políticas universales. ElFondo de Asignaciones Familiares fue clave en es-te país hace 35 años, cuando fue novedoso en elmundo. No fue si no 20 años más tarde que elBanco Mundial empezó a gestar, en Bolivia, unfondo de inversión social; y mientras esos fondosde inversión social los financia el Banco Mundial,el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), yotros, el costarricense se financia con ahorro na-cional, lo que permite un diseño de las políticas,más autónomo, sin ninguna condicionalidad.

Lo que están haciendo el Programa Progresa, elPrograma Bolsa Escuela, o Bolsa Familia, es elconcepto de asignación familiar global con que secreó el Fondo de Asignaciones Familiares hace 35años. No puedo evitar enojarme y sentir una car-ga ética muy seria, porque ¿cómo puede ser queCosta Rica, habiendo tenido esas oportunidadesno las haya aprovechado mejor.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Coady, David, Margaret Gras y John Hoddi-nott. (2004). La Focalización de lasTransferencias en los Países en Desarrollo:Revisión de Lecciones y Experiencias.Washington, D.C.: Banco Mundial,FPRI.


PANEL DE DISCUSIÓN

Miguel Loría

Pbro. Claudio Solano

167

Miguel Loría

Esfuerzo gubernamental versus resulta-dos: 20/20. Uno de los temas que da origena este tipo de reflexión es que realmente

cuando se compara los esfuerzos gubernamentalesdesde el punto de vista del combate a la pobreza ylos resultados obtenidos, tenemos como resultadouna relación 20-20 que la hemos estado observan-do desde hace algunos años. El gasto social conrespecto al Producto Interno Bruto (PIB) represen-ta un 20 por ciento, porcentaje alto si se comparacon el 12 por ciento promedio que se registra en lospaíses de América Latina y, por otro lado, tambiénhemos visto por más de una década que el porcen-taje de hogares pobres en el país se ubica en alre-dedor de un 20 por ciento.

También se registran indicadores favorables yavances importantes en el área de salud, como porejemplo en la expectativa de vida. Por el contra-rio, tenemos resultados no tan satisfactorios comoquisiéramos en el caso de educación, por la bajacobertura que existe en la educación secundaria.La pregunta que surge, entonces, es si los resulta-dos son satisfactorios o no; y la siguiente pregun-ta que me hago es ¿cómo sabemos si son buenoso no? Alrededor de este tema han habido tresgrandes discusiones sobre factores que podríanexplicar básicamente la situación de pobreza delpaís; no son desde luego temas exhaustivos, aquí

simplemente he seleccionado algunos temas so-bre los que me pareció interesante hacer algunoscomentarios.

El entorno macroeconómico. Con respecto alentorno macroeconómico no vamos a entrar en eldetalle sobre lo que ya se ha mencionado acercade la estructura de las finanzas públicas del Esta-do costarricense, caracterizada, por una parte, porla rigidez del gasto y por una insuficiencia de in-gresos. Con respecto a la financiación del déficitpúblico, hemos visto diferentes esquemas y pro-puestas de cómo hacerlo. Cada vez que mencio-no esto me acuerdo de lo que decía el profesorArnold Harberger –quien estuvo aquí en CostaRica en 1990, precisamente en un seminario or-ganizado por la Academia de Centroamérica paradefinir el rumbo de las políticas económicas delpaís–. Posiblemente el profesor Harberger diríahoy exactamente lo mismo que dijo en 1990, queCosta Rica es un país con una extraordinaria ha-bilidad para parquear el déficit fiscal. ¿Qué es loque quería decir con esto? Él decía que los costa-rricense hemos tenido una gran habilidad parabuscar maneras de financiar el déficit, pero no pa-ra encontrar formas de cómo reducirlo, de tal ma-nera que el problema fiscal es un problema endé-mico, es un problema que lo tenemos desde hacemuchísimos años.

El parqueo, mencionaba don Arnold, ha tomadodiversas formas. En un momento fue una abun-dante cosecha de café lo que cerró el déficit; enotros momentos fueron donaciones del exterior;en otros financiamiento puro y simple de emisiónmonetaria por parte del Banco Central, luego nosmovimos a esquemas de deuda externa, endeuda-miento público externo, más recientemente es elsuperávit en el resto de las instituciones públicas(el Instituto Costarricense de Electricidad, la CajaCostarricense del Seguro Social, el Instituto Na-cional de Seguros). Sin embargo, todos esos me-canismos van llegando a un límite; hay conse-cuencias importantes desde el punto de vista derestringir o estrujar el superávit de las empresaspúblicas, eso tiene un costo también económico ysocial.

Dada esa limitación y estrujamiento dentro de losparqueos, como diría el profesor Harberger, últi-mamente se ha recurrido a una política de gastodiscrecional, básicamente en aquellos sectores enlos cuales se puede reducir el gasto de una mane-ra relativamente rápida, obviando aspectos consti-tucionales y legislativos. Este es el caso del gastosocial ha sido uno de los candidatos elegidos paraaplicarle el recorte presupuestario. Lo mencionóantes doña Roxana respecto a algunos programasfocalizados y posiblemente esto tiene que ver conque los pobres no tienen suficientemente voz nirepresentación social, no se manifiestan en las ca-lles. En este sentido, el manejo de las finanzas pú-blicas tiene serias e importantes implicacionesdesde el punto de vista del combate a la pobreza.

Los aspectos institucionales. Con respecto a losaspectos institucionales en estos programas decombate a la pobreza, existe un problema relacio-nado con la economía política del gasto, es decir,cuando se plantea a quién responde ese gasto so-cial, no está claro si responde a las necesidades dela sociedad como un todo o si responde a la voz delos más necesitados; si es la agenda del Ministrode Hacienda de turno, o la de la Asamblea Legis-

lativa. Todas esas agendas son excluyentes, es de-cir, no necesariamente todas van hacia los mismosresultados, no está claro a quién es que se respon-de y cuál es el elemento político que está detrás deestas acciones.

Por otro lado, está lo que en economía se conocecomo la teoría del agente y el principal, es decir, lainconsistencia que existe entre el mandato del en-te superior y la acción que se toma al nivel últimoen la cadena de mando. En otras palabras, paraponer un ejemplo simple, un ministro de Estadopuede dar una orden de que se reduzca un ciertotrámite por considerarlo innecesario debido a quesu costo en términos de transacciones para el ciu-dadano es más alto que su beneficio; sin embargo,en esa cadena de mando resulta que al final se en-torpece el proceso y el funcionario que tiene queponer el sello o firmar el papel no lo hace o pidemás requisitos o se utilizan sistemas de tipo dis-crecional, que llevan al final de cuentas a que nose ejecute el mandato original. Esto lleva a situa-ciones, desde el punto de vista del ciudadano, deincertidumbre, frustración, descontento, una si-tuación en que el Estado no le resuelve su proble-ma. Es ahí donde surgen los problemas de ingo-bernabilidad. Cuando hablamos de Estado, hayque ver a qué nivel de Estado nos estamos refi-riendo, en qué nivel se encuentra ese cuello de bo-tella. Finalmente resulta que también hay proble-mas de desconocimiento desde el punto de vistade la legislación existente.

Ustedes recordarán que hace algunos años seaprobó una ley de protección al ciudadano contralos trámites innecesarios. En ella se planteaba unmandato precisamente para que se evaluaran lostrámites y eventualmente se eliminaran aquellosque no considerados como necesarios, incluso deplantea allí el silencio positivo, esto es, que si des-pués de un cierto tiempo el funcionario público noresuelve la gestión presentada, se da como acep-tada la petición. Así, cuando uno le pregunta alciudadano qué tanto conoce esta ley, éste derecho


no se ejerce por desconocimiento; vivimos másbien en un sistema donde lo que privan son máslos favores del funcionario al ciudadano, si se pue-de llamar así, que los derechos legalmente esta-blecidos para el consumidor. Tenemos ese tipo deproblemas institucionales que afectan en granmedida los resultados que se pueden obtener des-de la óptica de las políticas sociales.

Medición de impactos. Doña Roxana señalóantes que en nuestro país no se evalúa nada, na-die sabe nada; surge entonces la interrogante decómo estamos desde el punto de vista de los re-sultados alcanzados con las diferentes accionesque se han tomado. Una de las razones es quenosotros tenemos una cultura de productos, bási-camente lo que registramos son productos perono resultados. Por ejemplo, en los informes de la-bores de las instituciones el número de aulas y es-cuelas construidas, el número de maestros que secapacitaron, la cantidad de kilómetros que se pa-vimentaron de ciertos caminos. Pero la preguntarelevante es ¿para qué sirvió eso, cuál es el impac-to de esos productos? ¿Las aulas están efectiva-mente siendo utilizadas o están vacías? Porque¿qué pasa si efectivamente se construyeron lasaulas, pero no hay alumnos porque desertaron losestudiantes o porque no hay maestros? ¿Dóndeestá esa estadística? Esa estadística no existe,simplemente es una recopilación estadística deproductos.

La cultura de impactos es más compleja, requieremucho más iniciativa, mucho más dedicación,mucho más capacitación a efecto de tener precisa-mente esos indicadores que permitan llevar elpulso de las diferentes acciones que se están to-mando. Como se carece de indicadores, se carecede monitoreo, no hay mediciones de impacto, porlo tanto hay todo un problema desde el punto devista de la gestión y volvemos a la misma pregun-ta no contestada, ¿cuál es el impacto que está te-niendo el gasto social en los niveles de pobreza?

¿Qué se puede hacer con respecto a este tipo desituaciones? En estos momentos la preocupacióna nivel mundial de entidades, de organismos in-ternacionales, de donantes, de agencias de coope-ración, es precisamente la efectividad de los pro-ductos en el desarrollo. Cuando se compara losniveles de ayuda dados al mundo en desarrolloversus los niveles de pobreza, se llega a una situa-ción muy frustrante. Se llega a la conclusión, –de-cía el expresidente del Banco Interamericano deDesarrollo Enrique Iglesias– que la pobreza enAmérica Latina ha aumentado. La misma decla-ración ha manifestado Kofi Anan en las NacionesUnidas; es la misma voz de alerta que plantea eleconomista Jeffrey Sachs con respecto a las metasdel milenio. Los países están muy lejos de cum-plir las metas del milenio planteadas para el 2015.Entonces, de nuevo volvemos a la interrogante dequé es lo que se ha hecho y por qué los resultadosson tan poco satisfactorios con respecto a lasenormes cantidades de recursos que se han em-pleado en diferentes programas de lucha contra lapobreza. Por esta razón, se ha desarrollado todauna estrategia orientada precisamente a conseguirresultados, basada en varios principios orientado-res que han sido adoptados de manera unánimepor muchos organismos a nivel mundial.

Principios orientadores

En primer lugar, establecer el diálogo sobre resul-tados, con autoridades, gobiernos, sociedad civil;averiguar qué está pasando, cuáles son los resul-tados, es de nuevo la pregunta que hacía doña Ro-xana, si se le ha preguntado a los pobres cómo lesva, de qué les han servido los programas que exis-ten, si acceden a ellos, si los conocen, el diálogosobre realmente qué es lo qué está pasando.

En segundo lugar, el fortalecimiento institucional.Este tema tiene que ver con algo que se mencionóen el transcurso de las discusiones, que es la debi-lidad en el diseño de los programas sociales, en


particular de combate a la pobreza. En esos pro-gramas no ha habido un alineamiento entre laprogramacióncon, el monitoreo y la evaluación deresultados, desde el punto de vista de planifica-ción y presupuesto. Así, lo que se plantea es queesos tres elementos tienen que ir necesariamentede la mano, al mismo ritmo, concatenados y coor-dinados entre sí.

En tercer lugar y relacionado con lo anterior, enfa-tizar en la generación de indicadores de mediciónde impacto versus lo que es la medición de resul-tados. Cuando uno lee la Memoria de la Contra-loría General de la República y analiza la gestiónde los diferentes ministerios, llama la atencióncuando dice que esas estadísticas no sirven preci-samente para evaluar resultados porque no sonestadísticas de resultados, nuevamente son estadísticas de productos.

En cuarto lugar, utilizar la información relevantepara la toma de decisiones. Nuevamente, lo quetenemos disponible en la actualidad no permiteorientar la toma de decisiones y hoy en día hay ex-periencias, algunas han sido mencionadas acá, deprogramas que se están desarrollando con estosenfoques. Son los casos de Bolsa Familia en Bra-sil, de Oportunidades en México, el Plan Familiasen Argentina y más recientemente, el programade Pobreza extrema en El Salvador, para mencio-nar algunos de los Latinoamericanos; el programaEducación para todos en Burkina Faso y el de Re-ducción de la Pobreza en Vietnam. Todos estosprogramas han adoptado esos principios funda-mentales y se espera que de ahí se pueda generar“suficiente contagio”hacia una medición más di-rigida hacia resultados, para evaluar exactamentedónde estamos y cuáles son los resultados que es-tamos logrando.

En tanto, ¿qué medidas alternativas o comple-mentarias se pueden adoptar?

Al inicio de estos comentarios mencioné el pro-blema fiscal. En el tema del presupuesto sería im-

portante establecer un presupuesto desde la pers-pectiva de resultados, no como ha sido lo tradicio-nal, que el presupuesto se orienta básicamentepor productos o por inercia, asignándole a los mi-nisterios un porcentaje recursos con ajuste por in-flación para los gastos del año siguiente o hacien-do recortes discrecionales sin un adecuadoanálisis de costo-beneficio, en donde se considerecuál es el programa que estamos cortando, quéimplicaciones económicas y sociales tiene el dejarel programa a medio camino. Este tipo de crite-rios ya deberían erradicarse si queremos ser exito-sos en una política social.

Otro aspecto que también he mencionado, peroque sin duda no es automático, es la necesidad deenfatizar en el cambio cultural o institucional ha-cia la medición de impactos y eso implica tambiénun cambio de actitud y un esfuerzo grande deeducación y capacitación a los involucrados en eldiseño y ejecución de las políticas sobre la necesi-dad de evaluar lo que estamos haciendo.

Es importante también generar un liderazgo fuer-te, claro y definido, de tal manera que se asegureuna agenda común, que lleve a un objetivo colec-tivo y no que existan agendas particulares a niveldel ministro, del funcionario, del diputado, o enotros niveles. La pregunta es ¿dónde instaurar eseliderazgo? En algunos países existen secretaríasespeciales adscritas a la Presidencia de la Repúbli-ca, otros países tienen un ministerio específica-mente para el tema social, en fin, habría que bus-car un esquema con la suficiente autoridad paraque lleve a cabo las tareas que se planeen ejecutar.

Un aspecto que también sería importante de co-menzar a trabajar y discutir en Costa Rica es el delas alianzas público-privadas, en proyectos orien-tados a la reducción de la pobreza. La tarea esmuy amplia, requiere de una gran cantidad de re-cursos no solamente económicos, si no tambiénintelectuales. En este sentido la participación delsector privado, vía comunidades, sociedad civil,


puede ser un ingrediente importante para canali-zar y dinamizar este tipo de programas. Algunasventajas interesantes en las alianzas público-pri-vadas como, por ejemplo, en el aprovechamientode sinergias para potenciar esas ventajas, dondeuno más uno no es necesariamente dos, sino quepuede ser cuatro o cinco. Por su parte, el desarro-llo de los esquemas de apropiación es uno de losaspectos más importantes que se ha logrado res-catar en muchos de los programas orientados areducción de pobreza a nivel del mundo. Cuandolos afectados o los involucrados no sienten el pro-grama como suyo, su nivel de participación no esel mismo; no es igual, por ejemplo, cuando se ha-bla de un determinado programa del Banco Mun-dial o de la Agencia Canadiense de Cooperación,que cuando se hace referencia al programa de unacomunidad de San Isidro de El General. Ahí hayuna diferencia muy importante desde el punto devista del compromiso, lo cual hay que aprovechar.Claro está que hay obstáculos reflejados en losprocedimientos institucionales, las maneras tradi-cionales de hacer las cosas, la coordinación insti-tucional y los aspectos políticos y culturales. Pue-den haber desavenencias entre el sector público yel sector privado; el sector público tiene una ma-nera de hacer las cosas, el sector privado tiene otraforma de efectuarlas, lo que para uno es sencillo,

para el otro es complicado. Ese tipo de aspectoshabría que trabajarlos y, desde luego, profundizaren las reformas requeridas en temas instituciona-les, fiscales, legales, etcétera.

Finalmente, qué podríamos concluir de todas es-tas reflexiones. Básicamente, creo que la tarea es-tá planteada, es una tarea urgente, que no esperamucho, en la cual hay que dedicarle el mayor delos esfuerzos posibles. Ronulfo Jiménez nos va ahablar posteriormente sobre la agenda, específica-mente qué aspectos considerar en esa agenda, pe-ro también tenemos que ver el cómo llevar a caboestos programas, tomando en cuenta las experien-cias internacionales, las lecciones aprendidas yuna recomendación del apóstol San Pablo que di-ce: “Examinadlo todo, retened lo bueno”(1 Tesa-lonicenses, 5:21). Creo que en el tema que nosocupa es una buena recomendación, aprovechan-do la creatividad, el conocimiento en casa, la expe-riencia adquirida, lo que tenemos actualmente, ylas mejores prácticas internacionales. Coincidocon doña Roxana en que el país tiene las condicio-nes para llevar a cabo esta tarea, lo que hace faltaes decisión, voluntad política y una dosis de soli-daridad, como señaló el Padre Claudio Solano ensu presentación.


Pbro. Claudio Solano

Mi participación se orientará hacia el temadoctrinal, en el ámbito de la DoctrinaSocial de la Iglesia, y específicamente

desde la óptica de la solidaridad, que es la pro-puesta concreta de la Iglesia en relación con el te-ma que nos ha congregado en estos días. Estapresentación será la de un simple bautizado, esdecir, de ninguna manera pretendo hablar ennombre de la Iglesia. Se trata de una ponenciasencilla sobre algunos textos de la Doctrina Socialde la Iglesia; a riesgo, por lo tanto, a ser un poqui-to aburrido, pero creo que esta es una oportuni-dad que no hay que dejar pasar para compartircon todos algunas reflexiones.

El tema de la pobreza es tan viejo como la huma-nidad y de su combate se oye hablar desde siem-pre. La Biblia dice textualmente: “pobres siempretendréis con vosotros”. (Mat. Cap. 26, 11). La Sa-grada Escritura también promete el premio de laVida Eterna a quienes tomen de lo que tiene paraaliviar las penas de los más pobres: “anda, cuantotienes véndelo y dáselo a los pobres y tendrás un teso-ro en el cielo” (Mc. 10, 21).

En 1893 Monseñor Bernardo Augusto Thiel, Se-gundo Obispo de la Diócesis de Costa Rica, en suTrigésima Carta Pastoral, que dedica al Salario Jus-to de los obreros, artesanos y pequeños emplea-dos, analiza el tema de la pobreza, como una desus consecuencias. Don José Figueres Ferrer, en

su libro La Pobreza de las Naciones, nos habla tam-bién de cómo en la proclama de Santa María ya sehabía puesto este tema de la pobreza como un te-ma importante; igualmente hablaba ya en ese mo-mento de la responsabilidad social, de que hoy seoye tanto.

A mi juicio, el tema de la pobreza, más que econó-mico, es de naturaleza eminentemente humana,del que no escapan ni los países más ricos, comohemos visto en las ponencias presentadas en estaJornada. Siendo la Iglesia experta en humanidad,como dice el Papa Paulo VI, la pobreza es un temasobre el que la Iglesia tiene mucho que decir. Alrespecto, como también lo hemos escuchado en es-tos días, Amartya Sen señala que: “La economíamoderna ha sido sustancialmente empobrecida porla creciente brecha entre lo económico y la ética”.

La pobreza es un problema complejo que involu-cra factores de índole económico, social, cultural,moral, político, incluso natural, como es el caso dela producida por los desastres naturales. Tambiénexiste la pobreza de millones de personas en elmundo, producida por el desplazamiento forzosode la población debido a las guerras intestinas. Eneste sentido, las políticas encaminadas a disminuirla pobreza deben igualmente ser de carácter inte-gral, centrando su atención no solo en el mejora-miento material de las personas, si no también enel desarrollo real de sus capacidades, así como en

la forma en que puedan reivindicar y fortalecer susderechos.

A veces pienso que nos esforzamos demasiado enel mejoramiento de los ingresos y la acumulaciónde riquezas, no así en mejorar los mecanismos dedistribución y hacer realmente felices y exitosas alas personas.

La noción de solidaridad ampliamente utilizadapor el Magisterio, recuerda el sentido etimológicode la participación in solidum, que significa el con-junto de vínculos que unen a los hombres entre síy los induce a una ayuda recíproca. El fenómenode la socialización conlleva una interdependenciacada vez más imperiosa a nivel personal, asociati-vo, nacional e internacional. Ninguna persona ocomunidad puede conseguir por sí sola los pro-pios objetivos; las mutuas relaciones comportanun conjunto de conexiones con influencias mu-tuas, siempre más intensas; de ahí que incluso ba-jo un punto de vista pragmático resulte conve-niente promover la cooperación y la ayudarecíproca por encima de esta razón programática.

La interdependencia, considerada en su perfil éti-co, reivindica un modo de actuar virtuoso y esta-ble, que se traduce en una conducta solidaria en-tendida como tarea concreta al servicio de loshermanos. En este sentido, la solidaridad se con-vierte en el fin y en el criterio para organizar la so-ciedad y es uno de los principios fundamentalesde la enseñanza social cristiana, no como simpledeseo moralizante, si no como una explícita y le-gítima exigencia del ser humano. La solidaridadsignifica promover la inalienable dignidad de todapersona con independencia de su raza, nivel sociale ideas políticas, para así contribuir a que se desa-rrolle de un modo íntegro. Asimismo, tiende aque todos los hombres puedan actuar en la socie-dad con la conciencia y la responsabilidad propiade la persona y es, por tanto, el dinamismo que vi-vifica y potencia las instituciones sociales para queno se conviertan en estructuras de pecado.

La solidaridad no debe confundirse con un senti-miento superficial, sentimental y lastimero provo-cado por los males de tantas personas, cercanas olejanas. Al contrario, debe obedecer a la determi-nación firme y perseverante de empeñarse por elbien común, es decir, por el bien de todos y cadauno, ya que todos somos verdaderamente respon-sables de todos. Cuando falta esta responsabilidadpor los demás hay pobreza. La responsabilidadviene y se aprende de una única manera: siendoresponsables. Aunque la solidaridad comprende atodos los hombres, una razón de urgencia haceque la solidaridad sea más necesaria: en cuantomás indefensas sean las personas y difíciles las si-tuaciones en que se encuentren. No puede faltarla solidaridad donde hay miseria y privación.

Dice el papa Juan Pablo II en Centesimus Annus:“Como entonces, hay que repetir que no existe ver-dadera solución para la ‘cuestión social’ fuera delEvangelio y que, por otra parte, las ‘cosas nuevas’pueden hallar en él su propio espacio de verdad yel debido planteamiento moral”. (CA 5)

Por su parte, dice el Papa en su encíclica “Sollicitu-do rei socialis”: “Si la situación actual hay queatribuirla a dificultades de diversa índole, se debehablar de ‘estructuras de pecado’, las cuales –comoya he dicho en la Exhortación Apostólica Reconci-liatio et Penitentia– se fundan en el pecado perso-nal y, por consiguiente, está unida siempre a actosconcretos de las personas, que las introducen yhacen difícil su eliminación. Y así estas mismasestructuras se refuerzan, se difunden y son fuentede otros pecados, condicionando la conducta delos hombres”. (SRS, 36)

“Ahora bien, la Iglesia, cuando habla de situacio-nes de pecado o denuncia como pecados socialesdeterminadas situaciones o comportamientos co-lectivos de grupos sociales más o menos amplios,o hasta de Naciones enteras y bloques de Nacio-nes, sabe y proclama que estos casos de pecadosocial son el fruto, la acumulación y la concentra-ción de muchos pecados personales. Se trata de


pecados muy personales de quien engendra, favo-rece o explota la iniquidad; de quien, pudiendohacer algo por evitar, eliminar, o, al menos limitardeterminados males sociales, omite el hacerlo porpereza, miedo y encubrimiento, por complicidadsolapada o por indiferencia; de quien busca refu-gio en la presunta imposibilidad de cambiar elmundo; y también de quien pretende eludir la fa-tiga y el sacrificio, alegando supuestas razones deorden superior. Por lo tanto, las verdaderas res-ponsabilidades son de las personas. Una situa-ción como una institución, una estructura, una so-ciedad no es, de suyo, sujeto de actos morales; porlo tanto, no puede ser buena o mala en sí misma”.(Exhort. Apost. Reconciliatio et Penitentia, 1984,16:). No obstante, es en cierto modo, como dice elpapa Paulo VI, son el resultado del corazón, de lasactitudes, de las personas que las dirigen.

“‘Pecado’ y ‘estructuras de pecado’, son categoríasque no se aplican frecuentemente a la situacióndel mundo contemporáneo. Sin embargo, no sepuede llegar fácilmente a una comprensión pro-funda de la realidad que tenemos ante nuestrosojos, sin dar un nombre a la raíz de todos los ma-les que nos aquejan. Se puede hablar ciertamen-te de ‘egoísmo’ y de ‘estrechez de miras’. Se pue-de hablar también de ‘cálculos políticos errados’ yde ‘decisiones económicas imprudentes’. Y en ca-da una de estas calificaciones se percibe una reso-nancia de carácter ético moral. En efecto la condi-ción del hombre es tal, que resulta difícil analizarprofundamente las acciones y omisiones de laspersonas sin que implique, de una u otra forma,juicios o referencias de orden ético”(SRS, 36).

Dice el Papa en esta encíclica Sollicitudo rei socia-lis (La preocupación social): “He creído oportunoseñalar este tipo de análisis, ante todo para mos-trar cuál es la naturaleza real del mal al que nos en-frentamos en la cuestión del desarrollo de los pue-blos; es un mal moral fruto de muchos pecados quellevan a ‘estructuras de pecado’. Diagnosticar el

mal de esta manera es también identificar adecua-damente, a nivel de conducta humana, el caminoa seguir para superarlo”(SRS, 37).

Haciendo referencia a las ponencias que hemosescuchado, coincido en enfatizar uno de los temasmás importantes para la superación de la pobreza,especialmente si se parte de esta tesis de la solida-ridad: la educación; pero no se está educandodesde hace muchos años en este sentido.

Otro tema que siempre se menciona es el detransparencia, pero los mecanismos para exigirlano existen. Me gustaría dejar planteada la necesi-dad de revisar la viabilidad de constituir un obser-vatorio social, o directamente un observatorio so-bre la pobreza, no a nivel de Gobierno, si no deinstituciones. Hay tantas que se ocupan de estetema de la pobreza y también entes privados, quepudiera pensarse en cómo supervisar esas estrate-gias y programas, que realmente cumplan con sufinalidad, asegurarse que la corrupción no sigaechándolo todo a perder. Como digo, son ilusio-nes, pero me gustaría muchísimo que en algúnmomento también la Academia invierta tiempo ypensamiento, con tantos amigos y con muchos deustedes que podrían participar, para dejar claroque realmente la pobreza no sea un negocio denadie y por el contrario, hay en las institucionesdel sector social, como en muchas empresas pri-vadas, recursos que bien orientados podrían ayu-dar, no a palear simplemente, sino a disminuirconsiderablemente la pobreza, a mejorar sensible-mente esa condición en que se encuentran milla-res de personas ante nuestra presencia culpable.

El objetivo de este combate debe ser ¡“A FOR-CIORI”!, la dignificación de la persona y no finespolíticos, financieros o sistemas de gobierno. Quenos sintamos urgidos de buscar el rostro de Cristoen el pobre, en el enfermo, en el desempleado, enel migrante, en el vejado de múltiples formas. Re-cordar al Papa Pablo VI: “Todo hombre es mi her-mano”Jornada mundial de la Paz 1971.


175

POBREZA,CRECIMIENTO ECONÓMICO

Y POLÍTICAS SOCIALES

RONULFO JIMÉNEZ

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En este capítulo se presenta un resumen de lasprincipales ideas y conclusiones presentadas en laIII Jornada Anual de la Academia de Centroamé-rica, dedicada al tema de la pobreza.

1. EL CONCEPTO DE POBREZA

Iniciaré con la primera de las conclusiones men-cionadas en este foro; el concepto de pobreza. Nohay que cansarse de repetir, una y otra vez, que nohay un único concepto de pobreza, el fenómenoes multidimensional. Así, la pobreza tiene carasmuy diferentes, es un fenómeno que cambia en eltiempo y según los lugares en que estemos. Engeneral, es un tema muy complejo que no tieneque ver solamente con los temas económicos, sino también con una serie de perspectivas diferen-tes. Así, el padre Solano hizo un abordaje de lapobreza desde el punto de vista ético y religioso.

El mensaje es que más que hablar de pobreza ensingular, posiblemente deberíamos de hablar de“pobrezas” en plural; no por una simple necedadmetodológica o académica, si no porque se en-cuentra muy relacionado con la forma en que sepueda enfrentar el problema desde la perspectivade las políticas sociales. Si definimos el conceptode pobreza de forma limitada, que se mide de una

única forma, podemos caer en temas muy simplis-tas; tan simplistas como interpretar que es el arroz,la carne y cualquier otro producto el que explica lapobreza en un determinado año. Eso es confundirel instrumento de medición con el fenómeno, elfenómeno es mucho más complejo que eso.

2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

El segundo tema al cual nos referimos es la rela-ción pobreza y crecimiento económico. Aquí po-demos señalar dos conclusiones; una, el creci-miento es una condición necesaria para lareducción de la pobreza, pero no es condición su-ficiente; la segunda se refiere a la eficiencia delcrecimiento económico para reducir la pobreza, loque en términos técnicos se llama elasticidad, queconsiste en estimar en cuánto reduce la pobrezaun 1 por ciento de crecimiento económico. CarlosSobrado mencionó que esa elasticidad no es cons-tante entre países o a través del tiempo y que estárelacionada, en particular, con lo que ocurre en elmercado laboral. El planteamiento es que el cre-cimiento económico puede traducirse en reduc-ción de la pobreza a través de las políticas públi-cas. Juan Diego Trejos, cuando abordó el tema degasto social y pobreza, nos trajo este tema a cola-

ción, en el sentido de que no es algo determinísti-co lo que pase entre pobreza y crecimiento, si noque es algo que se puede y se debe construir.

Incursionando en el tema de pobreza para el casode Costa Rica, se hizo referencia a dos tipos demedición de pobreza. El primero fue el método delas necesidades básicas insatisfechas (NBI), ex-puesto por Floribel Méndez del Instituto Nacionalde Estadística y Censos (INEC) en donde observa-mos que de 1984 al 2004 ha aumentado el porcen-taje de hogares que no tienen carencias, el cualpasó del 53 al 63,9 por ciento. Eso es una buenanoticia para el período 1984-2000, siendo el año2000 cuando se efectuó el último censo.

Según los resultados de aplicar el método de NBI,se mantiene el porcentaje de población con caren-cias leves y se reduce el porcentaje de poblacióncon carencias moderadas, graves y extremas. Sinembargo, llama la especial atención los retrasos enla parte educativa. Recuerden ustedes que en es-te estudio se aplicaba un índice que estaba com-puesto por diferentes dimensiones de las necesi-dades básicas, en donde se notaba un rezagoespecialmente acentuado en el tema educativo.

En relación con la medición de la línea de pobre-za, se examinaron una serie de características quepermitieron concluir que los hogares rurales sonproporcionalmente más pobres; al igual que loshogares encabezados por mujeres, no necesaria-mente porque son mujeres los jefes de familia, sino por una serie de circunstancias más adversasque tienen estos hogares, por ejemplo, tienen unúnico perceptor de ingreso, que es la mujer cabe-za de familia. De igual forma, son hogares másgrandes y con jefes de familia con menor educa-ción tienden a ser más pobres.

También se examinó cómo en los últimos 10 añosel porcentaje de hogares pobres, medidos con elconcepto de línea de pobreza según la metodolo-gía del INEC, se ha mantenido más o menos esta-ble, en alrededor de un 20 por ciento. En los ho-

gares de menor educación parece que la tenden-cia no es de estancamiento de la pobreza, si no demayor pobreza.

Lo anterior nos llevaba a la siguiente pregunta:¿por qué ese estancamiento de la pobreza? Larespuesta se orientó por varias líneas: la primerafue que el crecimiento económico en los últimos10 años el crecimiento promedio _con cualquierindicador macro que se use, ya sea Producto Inter-no Bruto (PIB) per Cápita, Ingreso per Cápita, Sa-larios per Cápita, medidos por la Caja Costarri-cense de Seguro Social (CCSS), Encuesta deHogares, entre otros ha sido menor al crecimientoeconómico del pasado. La pobreza se reducecuando hay crecimientos económicos fuertes;cuando hemos tenido crecimientos del 5 al 6 porciento se ha reducido la pobreza; pero cuando elcrecimiento es de alrededor del 4 por ciento prác-ticamente no se ha logrado reducir la pobreza. Deesta forma, un punto de agenda en el combate dela pobreza es el tema del crecimiento económico yla definición de qué es lo que tiene que hacer elpaís para lograr dicho crecimiento.

El pobre crecimiento económico ha sido poco efec-tivo para reducir la pobreza, es decir, que la asocia-ción entre enriquecimiento y reducción de la po-breza se ha debilitado en los últimos 10 años y estolo podemos observar a través de una mayor con-centración del ingreso. Fundamentalmente, la hi-pótesis para explicar por qué ha ocurrido esa ma-yor concentración está muy relacionada con lo queha sucedido en el mercado laboral, porque éste esel vínculo entre el aparato productivo y las fami-lias. En este sentido, desde el lado de la oferta la-boral hemos tenido tanto un mayor crecimiento dela población en edad de trabajar, como tambiénuna mayor participación en el mercado de trabajo,lo cual está relacionado, en particular, con la incor-poración de la mujer al mercado laboral.

Estos fenómenos han estado matizados tambiénpor los temas de migración; hay una mayor oferta


de trabajo, en particular de mano de obra no cali-ficada, desde el lado de las migraciones. Además,hay una característica de la oferta de trabajo queya no tiene que ver tanto con la cantidad si no conla calidad y es que las últimas generaciones que sehan estado incorporando al mercado laboral tie-nen un menor capital humano, una menor escola-ridad que en el pasado o, por lo menos, se detuvoel crecimiento que teníamos en la escolaridad delos que llegaban al mercado laboral. Así, se pre-senta una oferta de trabajo que está llegando sim-plemente con primaria y no con educación secun-daria, tanto por razones migratorias como por lareducción de la cobertura de la educación secun-daria en los ochentas y parte de los noventas.

Por su parte, desde el lado de la demanda tene-mos un crecimiento más débil de la demanda detrabajo debido al menor crecimiento económico,pero también una demanda que, por el cambio es-tructural que ha tenido el país, es una demanda detrabajadores de ocupaciones más sofisticadas, li-gadas al sector servicios que necesitan trabajado-res más especializados y con mayor educación.

Estos elementos se han combinado para que lasremuneraciones de los trabajadores de menor ca-lificación no aumenten, si no que prácticamenteestén estancadas o incluso se hayan reducido entérminos reales y los trabajadores de mayor califi-cación hayan salido, en términos relativos,“mejorparados”en el mercado laboral. De esta manera,estos fenómenos del mercado laboral nos llevan auna mayor desigualdad en la distribución del in-greso y, por lo tanto, que ese menor crecimiento serefleje en forma mucho más débil en la reducciónde la pobreza.

3. POBREZA Y EDUCACIÓN

Entonces, otro tema que nos lleva a la agenda decombate a la pobreza está relacionado especial-mente con la educación y, en particular, con el te-

ma de la educación para el trabajo. Podemosidentificar en la pirámide educativa una base am-plia de la población con muy poca educación; unapoblación relativamente pequeña,“una cintura es-trecha”, de los que tienen solamente educaciónsecundaria completa y una proporción importan-te de la población con educación superior. En es-te ámbito, hay un tema de sistema educativo for-mal y de sistema educativo propiamente para eltrabajo que está relacionado precisamente con elmercado laboral.

4. POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL

En el tema de política social hay una conclusiónimportante. Roxana y Helena señalaron con in-sistencia que las políticas universales y las focali-zadas no son excluyentes; al contrario, cuandoambas se combinan y convergen, se vuelven máspotentes para combatir la pobreza. Por lo tanto, eldebate de que unas sí son adecuadas y que otrasno, no tiene sentido. Ellas destacaron que desdela pespectiva general, como del caso particular deCosta Rica, lo importante radica en la calidad delos programas; objetivos claros, instrumentos ade-cuados y de menor costo para llegar a donde sedesea. Igualmente, señalaron que hay programasinnovadores que se están desarrollando en unaserie de países, y que de ellos podemos aprendermucho. Ambas reconocieron los importantes es-fuerzos que Costa Rica hizo en cincuentas, sesen-tas y setentas en cuanto a programas innovadoressobre los que muchos venían a aprender, pero la-mentan el que en los últimos años en este campohaya habido un retroceso importante. En estesentido otro tema de agenda sería cómo tomar lasexperiencias positivas de programas innovadoresnacionales y de la experiencia internacional. Eneste campo tenemos que extraer las lecciones exi-tosas del pasado y, como bien lo señaló MiguelLoría haciendo referencia a San Pablo, “Revisadtodo y retened lo bueno”.

177Pobreza, crecimiento económico y políticas sociales

El tema de la evaluación permite llegar a algunasconclusiones. No podemos pretender éxito enprogramas que ni siquiera evaluamos. Roxana Ví-quez señaló este punto con suma preocupación.Sobre este tema, la primera línea se centra en eva-luar globalmente qué está pasando con la pobre-za: establecer un observatorio de la pobreza –co-mo lo sugirió el Padre Solano–, tener mejoresindicadores para estudiar la pobreza a nivel gene-ral y desagregado. Otra línea de evaluación espropiamente la evaluación de los programas espe-cíficos de pobreza. Con estos elementos tenemosuna agenda desde el punto de vista de la medicióny de la caracterización de la pobreza.

Como bien lo señaló Marvin Taylor, debemos pro-curar también que las discusiones que estamoshaciendo de esta temática no sean cosas esporádi-cas, si no que tengamos una cierta continuidad.Que no nos pase que vamos al gimnasio una vezy que después se nos olvida y luego nos quejamosde por qué no tuvo éxito la dieta o el ejercicio.

Otra conclusión sobre política social a nivel globales que la focalización puede funcionar dependien-do de cómo se administran los programas y éstaes una conclusión de mucho sentido común. Alrespecto, Roxana planteaba qué tanto más generaun programa de focalización en comparación conun programa aleatorio, es decir, que en lugar defocalizar, hagamos una rifa y lleguemos a los po-bres con cierta probabilidad. Recuerdo que Den-nis Meléndez decía algo semejante, un poco enbroma y en forma irónica. Él aducía que era másfácil hacer una rifa y que como los pobres eran unabuen proporción de la población, se podía asegu-rar de que probabilísticamente los pobres recibíanlos programas. Pero cuando Roxana nos dice quehay programas que se pueden dirigir mejor a lospobres a través de un sorteo, eso nos debe llamarla atención. En este tema de focalización no hayfórmulas mágicas; los programas hay que diseñar-los de acuerdo con las circunstancias y las capaci-

dades. Por lo tanto, un tema de agenda es la revi-sión de la focalización.

Sobre el caso de Costa Rica, Juan Diego Trejos se-ñaló que la política social es neutral para distribuirel ingreso, o sea, no mejora la distribución del in-greso, lo cual rompe cierto mito que hemos tenidoen el sentido de que este país tiene una política so-cial que mejora la distribución del ingreso. Lo quesí es cierto es que cuando uno desagrega, hay pro-gramas que son progresivos, que mejoran sustan-cialmente la distribución del ingreso, entre ellos laeducación primaria y secundaria y los programasde salud –en particular la atención primaria–.

Por otro lado, tenemos programas sociales regre-sivos desde el punto de vista de la distribución delingreso como las pensiones –si bien Juan Diegoplanteó que en el análisis no se hacía la diferenciaentre lo que contribuía la gente y lo que recibía,para ver el subsidio neto– y la educación superior.Lo anterior nos debería llevar a una discusión dequé tan progresivos queremos ser y cómo debe-ríamos hacer la asignación de recursos dentro delos diferentes programas sociales. Juan Diegodestacó también que los programas selectivos,aún los más focalizados, son progresivos a pesarde todos los problemas que tienen.

Otro tema que planteó Juan Diego es que el gastosocial per cápita permanece estable y entramosacá en el tema de cómo financiar el gasto y procu-rar la estabilidad macroeconómica. No se puedepretender tener una política social activa, progre-siva y con alto impacto, si el país no ha resuelto lostemas de los equilibrios macros y de las vulnera-bilidades macroeconómicas. Aquí también los te-mas de inflación son importantes de considerarpor su incidencia sobre la pobreza.

Otra conclusión de la presentación de Juan Diegoes que las políticas sociales a pesar de todos estosdefectos son importantes para reducir la pobreza.La política social, con todos los problemas que tie-


ne, es importante para reducir la pobreza. Es cier-to que lo podría estar haciendo mejor, pero todasestas críticas no son para eliminar la política so-cial, si no para definirla de mejor forma.

Un punto adicional es el de la capacidad para di-señar y ejecutar políticas. No solo referirnos a loque queremos, si no también a cuáles es nuestrarealidad y las capacidades del país para lograr susobjetivos en materia de política social. Esto nos lorecordó Roxana y Jorge Vargas en sus ponencias.Asimismo señalaron todos los problemas institu-cionales relacionados con muchos programas so-ciales de combate a la pobreza con pocas integra-ciones, con traslapes y con repeticiones, reflejan laausencia de una visión integral, de una capacidadpolítica en el buen sentido de la palabra queoriente la política social y que establezca priorida-des y metas, que asigne recursos, que tenga eva-luación, que genere capacidad de las instituciones,que hable de la tecnocracia que tiene que admi-nistrar estos programas. No se trata de tener bue-na gente, como dice Roxana, incluso con muybuen corazón, manejando los programas, si noque se necesita esa alta burocracia que lo hagabien. Entonces, en el tema de agenda algo quepocas veces se menciona es el tema del desarrollode la capacidad institucional.

En el tema de la focalización me parece que hayun punto clave en la discusión, el cual fue mencio-nado por Roxana: la acción de FODESAF en tér-minos reales ha disminuido. De ahí es donde sa-le el financiamiento de una serie de programasfocalizados, el 63 por ciento de ese gasto es foca-lizado. Aparte de este problema de recursos usa-

dos en términos reales, hay un tema de adminis-tración, de la capacidad de cómo usar de mejorforma esos recursos, es decir, el tema de la eficaciade lo que está ocurriendo con el FODESAF y có-mo esos programas particulares tienen problemasde exclusión. Los programas que fueron diseña-dos precisamente para la inclusión tienen proble-mas de exclusión.

Roxana plantea que, por ejemplo, el FONABE seasigna a los niños que están dentro del sistema es-colar, lo cual es importante para que no vayan adesertar, pero estamos excluyendo a los que estánfuera del sistema educativo; o bien con el bono dela vivienda, los beneficiarios tienen que tener ellote, lo cual puede que esté llegando a los pobres,pero no a los pobres más extremos; y por último,la ayuda del Instituto Mixto de Ayuda Social(IMAS), de la cual se beneficia quien llegue pri-mero a la fila, lo cual hace que se generen elemen-tos de exclusión.

Aquí me parece que, desde el punto de vista deagenda, se ubica todo el tema de cómo focalizarmejor. Retomando el planteamiento de Roxana,llegar más a una asignación global y al mismotiempo, buscar la manera de mejorar la selecciónde las personas que tienen acceso a esos progra-mas. El Régimen no Contributivo es un ejemplode un programa focalizado bien administrado enel que quintil más pobre de la población,en el cualse ubican los adultos mayores pobres, recibe estebeneficio. Este es un régimen muy importante, noobstante, desde el punto de vista de inversión derecursos, en los últimos años ha sido decrecienteen términos reales.

179Pobreza, crecimiento económico y políticas sociales

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