Naziv pojma: Lokalna samouprava

1. Pojam lokalne samouprave

„Pojam lokalna samouprava znači više nego samo lokalna zajednica. Ona označava lokalnu

zajednicu koja ima status samouprave. Lokalna zajednica je jedino nosilac (lokalne)

samouprave, njen subjekt; a (lokalna) samouprava je pravnosistemska institucija, koja

opredjeljuje status ili položaj lokalne zajednice. Ova se ispoljava u njenoj nezavisnosti od

države i od svake druge organizacije. Analitički gledano, pojam lokalne samouprave udružuje

dvije komponente: sociološku komponentu – lokalnu zajednicu i pravnosistemsku

komponentu – (lokalnu) samoupravu.“ (Šmidovnik, 1999:23) Prva komponenta je u

prirodnim datostima koje sadrži pojam lokalna zajednica; a druga komponenta je

pravnosistemski kvalitet, koja mora biti izričito dodijeljena ili dodata lokalnoj zajednici uz

odgovarajući akt države. U svakidašnjem, laičkom izražavanju navedeni pojmovi se često

zamjenjuju, miješaju i spajaju. Obično se jednim ili drugim pojmom označavaju obje

komponente lokalne samouprave. U stručnoj raspravi, koja mora biti analitička, moraju se

pojmovi jasno razdvajati, jer inače nećemo moći pravilno razumjeti različita uređenja lokalne

samouprave u pojedinim zemljama. Teoretičari političkih sistema različito definišu suštinu

lokalne samouprave. Akademik Jovan Đorđević navodi četiri uslova za postojanje lokalne

samouprave. Kao prvi uslov navodi pravo građana da na užem području stanovanja

neposredno biraju svoje organe upravljanja. Drugi uslov je postojanje mjesne nadležnosti i

funkcija koje suvereno obavljaju stanovnici lokalne zajednice, neposredno ili putem izabranih

organa. Treći uslov postojanja lokalne samouprave je pravo građana da mogu utjecati na

rješavanje životnih pitanja u svojim zajednicama. Kao četvrti uslov, Đorđević navodi da je

neophodno da lokalna samouprava ima svoju materijalnu osnovu. Prema evropskoj povelji o

lokalnoj samoupravi, lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih

vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu

vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.

2. Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini

Ustavni položaj lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini

„Bosna i Hercegovina je tokom 1990. godine uvela pluralni politički sistem umjesto

jednopartijskog i dobila višepartijsku strukturu svog parlamenta. U ratno vrijeme, a to je

početak 1992. godine, Bosna i Hercegovina je ušla sa ranijom jednotipnom organizacijom

općina. Svih 109 općina, koliko ih je bilo prije rata u Bosni i Hercegovini, imale su istovjetan

ustavni položaj.“ (Pejanović; Sadiković, 2010, 33) Bile su ustavno definisane kao

samoupravne i osnovne društveno-političke zajednice. Grad Sarajevo je imao status posebne

društveno-političke zajednice, na temelju ustavne odredbe u tadašnjem Ustavu Bosne i

Hercegovine iz 1974. godine.

Ustavni i zakonski model lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine

Do promjene u ustavnom položaju opština u Federaciji BiH dolazi u vrijeme donošenja

Washingtonskog sporazuma i usvajanja Ustava Federacije BiH 1994. godine. Ustav

Federacije, u okviru definisanja opštinskih vlasti, uvodi odredbu kojom se precizira da se u

opštini ostvaruje lokalna samouprava i da opština ima statut. Opština čini jedinicu lokalne

samouprave. Ustav Federacije ne razrađuje nadležnosti opštine, ali ustanovljava nadležnosti

opštinskog vijeća i opštinskog načelnika. Širi samoupravni djelokrug opštine u Federaciji

donio je svoje zakone o lokalnoj samoupravi, iako kantonalni parlamenti nisu iskoristili

mogućnost za šire i autonomno zakonsko uređivanje lokalne samouprave na svom području

kao što je to praksa u kantonima Švicarske. Prema Federalnom zakonu o osnovama lokalne

samouprave, opština u svojim nadležnostima prvenstveno ima ova pitanja: zaštita ljudskih

prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom Federacije; ostvarivanje lokalnih potreba

stanovništva u oblasti brige o djeci, obrazovanju i odgoju, radu i zapošljavanju, kulturi,

fizičkoj kulturi i sportu itd. Donošenjem Ustava Federacije i Zakona o osnovama lokalne

samouprave nije se ulazilo u promjene teritorijalne organizacije opština. Opštine su ostale u

svojim teritorijalnim granicama kakve su bile ustanovljene do rata. U postdejtonskom

vremenu usvojen je Amandman XVI na Ustav Federacije, kojim se uvela odredba o gradskim

vlastima. Ovom odredbom je omogućeno da se za područje dvije ili više općina koje su

urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama građana formira grad kao jedinica

lokalne uprave i samouprave. Ovim ustavnim i zakonskim osnovama uspostavljen je

institucionalni model lokalne samouprave u Federaciji sa 86 opština i gradovima Mostar i

Sarajevo.

Ustavni položaj lokalne samouprave u Republici Srpskoj

Ustavni položaj opština u Republici Srpskoj uređen je Ustavom Republike Srpske i Zakonom

o lokalnoj samoupravi, donesenim 18. novembra 1999. godine. Grad Banja Luku čini

područje predratne opštine Banja Luka. Uz Banja Luku, status grada ima i Istočno Sarajevo.

Lokalna samouprava u Ustavu Republike Srpske predstavlja jedan od temelja na kojim

počiva ustavno uređenje ovog entiteta. Zapravo, lokalna samouprava je stavljena u ravan sa

drugih devet odrednica na kojima se zasniva ustavno uređenje Republike Srpske. Međutim, u

Ustavu Republike Srpske nisu dosljedno izvedeni mehanizmi zaštite lokalne samouprave.

Zakonom o lokalnoj samoupravi opština u Republici Srpskoj ima trinaest nadležnosti. Sve

opštine u Republici Srpskoj imaju isti položaj sa stanovišta nadležnosti i unutrašnje

organizacije. Izuzetak čine općine koje imaju manje od 1.000 stanovnika. Teritorijalna

organizacija opština nije bitno mijenjana u odnosu na predratnu, na prostoru Republike

Srpske. Republika Srpska ima ukupno 64 opštine, s tim što je opština Brčko ušla u Distrikt

Brčko. Opštine u RS imaju i naslijeđeni prostorni obuhvat iz predratnog vremena kada je u

praksi bio jugoslovenski komunalni sistem. Jedna od bitnih pretpostavki jeste i uvođenje

neposrednog izbora načelnika općine od samih građana, putem slobodnih izbora i biračkog

prava.

Zajedničke potrebe i interesi građana ispoljavaju se i oblikuju u mjestu življenja svakog

čovjeka kao individue. Te potrebe su višestruke i uslovljene prostornom blizinom življenja

ljudi u naselju. U ovim naseljima uspostavljaju se društvene zajednice na teritorijalnoj osnovi

i određuju se kao lokalne zajednice. Kad jedna ili više lokalnih zajednica uspostavi društvenu

instituciju za zadovoljavanje zajedničkih potreba onda one dobijaju status lokalne

samouprave. U svim državama svijeta lokalna samouprava se uspostavlja i razvija u vidu

jedinice lokalne samouprave, zapravo opštine. U strukturi lokalne vlasti dva subjekta imaju

najveću odgovornost za upravaljanje lokalnim javnim poslovima, to su opštinsko

vijeće/skupština i opštinski načelnik. Vijeće je nosilac utvrđivanja opštinske politike u svim

segmentima razvoja. Opštinski načelnik je nosilac izvršne funkcije. Prema svojim ustavnim,

zakonskim i statutarnim ovlaštenjima, opštinski načelnik ima sve poluge u vršenju lokalne

vlasti, osim utvrđivanja opštinske politike što pripada opštinskom vijeću. Prema tome,

opštinski načelnik je veoma bitna institucija lokalne samouprave. Građani kao interesni

subjekt u biranju i izboru opštinskog načelnika, na lokalnim izborima 2004. godine, potvrdili

su svoj interes za razvoj i funkcionisanje lokalne samouprave. Taj interes su građani potvrdili

dajući veću izbornu podršku kandidatima za načelnike opštine nego njihovim strankama. Kao

najmoćniji subjekt lokalne vlasti, opštinski načelnik svoju izvršnu funkciju realizuje u

komunkaciji sa: građanima u mjesnim zajednicama; nevladinim organizacijama; političkim

strankama; opštinskim vijećnicima i lokalnom javnošću.

3. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

Na osnovu evropske povelje o lokalnoj samoupravi, koja je donesena od strane Vijeća

Evrope, a potpisana od članica zemalja Vijeća, ovo su neke od bitnih odlika povelje:

Prvim članom ove Povelje, zemlje potpisnice se obavezuju da će poštovati istu.

Drugi član definiše lokalnu samoupravu, kao princip koji će biti utvrđen zakonodavstvom

zemlje potpisnice a gdje je moguće – ustavom.

Pored pomenutih, u povelji se definiše koncept lokalne samouprave, djelokrug, organizacija i

izvori sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti, uslovi vršenja funkcija, prava lokalnih

samouprava, kao i načini zaštite u skladu sa Zakonom.

4. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine

Na osnovu Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH donesenom u „Službenim

novinama FBiH“ , uređuju se definicija lokalne samouprave, samoupravni djelokrug, organi

jedinica lokalne samouprave, mjesna samouprava, finansiranje i imovina, javnost rada,

neposredno učestvovanje građana u odlučivanju, upravni nadzor, saradnja jedinica lokalne

samouprave i viših organa vlasti, odnos i saradnja federalnih i kantonalnih vlasti i jedinica

lokalne samouprave, nadzor nad primjenom zakona, kao i druga pitanja. Na osnovu člana 2.

ovoga zakona, lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne

samouprave, da u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na

osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva. Lokalna samouprava se može

organizovati i ostvariti u opštinama i gradovima kao oblicima lokalne samouprave. Sve

lokalne samouprave imaju svojstvo pravnog subjekta, i pravo slobodnog i samostalnog

raspolaganja svojim imovinom u skladu sa zakonom. U članu 8. Zakona, navedene su

nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom koja ne mogu biti ograničena ili uskraćena od

federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvrima utvrđenim ustavom i

zakonom. Ovim Zakonom definišu se nadležnosti i organa za odlučivanje u jedinicama

lokalne samouprave (opštinsko vijeće) kao i u jedinicama gradske uprave (gradsko vijeće).

Kao izvršni organ jedinice lokalne samouprave, načelnik takođe raspolaže sa određenim

nadležnostima čiji su okviri definisani u članu broj 15. Zakona. Posebni dijelovi zakona se

odnose na međusobne odnose vijeća i načelnika, kao i mjesnih samouprava, kao jedinica

lokalne samouprave u kojima su definisani principi postojanja, rada, odnosa, prava i

nadležnosti istih. Zakonom je i definisan način finansiranja i korištenja imovine jedinica

lokalnih samouprava, kao i proces učestvovanja građanja u odlučivanju u jedinicama lokalnih

samouprava, pogotovu u slučaju bitnih pitanja koja prevazilaze odgovornost jedinica, i u

slučaju toga, postoji mogućnost izjašnjavanja putem referenduma. Na osnovu člana 44.

Zakona, referendum se može raspisati radi odlučivanja o prijedlogu o promjeni statuta, o

prijedlogu opšteg akta ili drugih pitanja iz organa jedinica lokalne samouprave, kao i o drugim

pitanjima određenim zakonom i statutom. Odluka donesena na referendumu obavezna je za

vijeće jedinice lokalne samouprave. Nadzor nad primjenom ovog zakona vrši Federalno

ministarstvo pravde i Federalno ministarstvo finansija, svako u okviru svojih nadležnosti.

5. Zakon o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj

U poređenju sa Zakonom o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine,

mogu se uočiti brojne sličnosti u pogledu organizovanja lokalnih samouprava, njihovog

funkcionisanja, odnosa, finansiranja i odabira. Lokalna samouprava se definiše kao pravo

građana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika

učestvuju u ostvarivanju zajedničkih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i

sposobnost organa lokalne samouprave da regulišu i upravljaju, u granicama zakona, javnim

poslovima koji se nalaze u njihovoj nadležnosti, a u interesu lokalnog stanovništva. Član 5.

ovog zakona govori o postojanju simbola lokalne samouprave, koji izražava istorijsko,

kulturno i prirodno nasljeđe jedinice lokalne samouprave. U Zakonu se definiše pojam

Opštine, poslovi, nadležnosti: a) na planu regulatornih radnji i upravljanja opštinom; b) na

planu pružanja usluga. Nadležnosti u oblasti stambeno-komunalnih djelatnosti, u oblasti

kulture, osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite,

društvene brige o djeci, u oblasti sporta i fizičke kulture, u oblasti turizma, ugostiteljstva,

zanatstva i trgovine, u oblasti zaštite prirodnih dobara i životne sredine, i druge. Organi

skupštine su: Skupština opštine i načelnik opštine. Skupština je organ odlučivanja i kreiranja

politike opštine, čiji se odbornici biraju na period od 4 godine a broj odbornika opštine

utvrđuje se statutom opštine, u skladu sa Izbornim zakonom. Funkcioneri opštine su: načelnik

opštine, zamjenik načelnika opštine, predsjednik skupštine opštine i potpredsjednik skupštine

opštine. Načelnik optine zastupa i predstavlja opštinu te je nosilac izvršne vlasti u opštini.

Bira se na period od 4 godine i može biti opozvan u skladu sa procedurom Izbornog zakona.

Načelnik ima raspolaganje da samostalno utvrdi strukturu i unutrašnju organizaciju oštinske

administrativne službe u zakonom utvrđenim opštim granicama. Jedinica lokalne samouprave

ima statut kojim se uređuju poslovi jedinice lokalne samouprave, organizacija i rad organa

jedinice lokalne samouprave, akti, finansiranje, učešće građana u lokalnoj samoupravi, i druga

pitanja. Organi jedinice lokalne samouprave donose: statut, poslovnik, odluke, pravnilnike,

naredbe, rješenja, uputstva, zaključke, preporuke i rezolucije. Ovim zakonom su definisani

uposlenici u administrativnoj službi, radna mjesta, ocjenjivanje rata, radno vrijeme, odmori i

odsustva, odgovornosti službenika kao i plate, prava i dužnosti službenika. U slučaju

prekršaja određenih pravnih akata organa jedinice lokalne samouprave, iskazuju se kaznene

odredbe u skladu sa Zakonom.

___________________________________________________________________________

Literatura:

1) Pejanović, Mirko; Sadiković, Elmir (2010) Lokalna i regionalna samouprava u Bosni

i Hercegovini, Šahinpašić, Sarajevo.

2) Šmidovnik, Janez (1999) Lokalna samouprava, Univerzitetska knjiga, Sarajevo.

3) Dedić, Sead (1998) Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine,

Univerzitetska knjiga, Sarajevo.

4) Miličević, Neđo; Dunđerović, Ratko; Šero, Fadil (2003) Edukacija kadrova u lokalnim

organima uprave i samouprave – istraživanje, Centar za promociju civilnog društva,

Sarajevo.

5) Ibrahimagić, Omer; Seizović, Zarije; Arnautović, Suad (2010) Politički sistem Bosne i

Hercegovine - tom I, Promocult, Sarajevo.

6) „Službene novine FBiH“, broj 49/06.

7) „Službeni glasnik RS“, broj 101/04.

Mart, 2012. Sarajevo