¿POR QUÉ ES NECESARIO CONTINUAR CON LA REFORMA …

¿POR QUÉ ES NECESARIO CONTINUARCON LA REFORMA UNIVERSITARIA?1

Durante las últimas semanas del 2021 se presentaron diferentes iniciativas en el Congreso de la República que buscan modificar la Ley Universitaria del 2014. Estas proponen, entre otros aspectos, que las universidades vuelvan a ser reguladas y supervisadas por ellas mismas, así como una segunda oportunidad a las instituciones educativas universitarias que no cumplieron con las condiciones básicas de calidad durante el proceso de licenciamiento. Ambas propuestas legislativas podrían significar un retroceso de los avances que ha tenido la reforma universitaria en los últimos años y un obstáculo para que las universidades en el Perú se conviertan en las protagonistas de la mejora sostenida de la competitividad y productividad del país.

ANTECEDENTES

Durante la década de los noventa, se aprobó un conjunto de reformas educativas orientadas a promover la creación de nuevas universidades y el acceso de más personas a estas. En 1995, mediante la Ley N° 26439, se creó el Consejo Nacional para la Autorización del Funcionamiento de Universidades (CONAFU), adscrito a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), el cual recibió la función de evaluar y emitir autorizaciones de licencias de funcionamiento de universidades. Ello eliminó el requisito de contar con un mandato con rango de ley y con una evaluación por parte del Ministerio de Educación y el Congreso de la República.

Asimismo, en 1996, se promulgó el Decreto Legislativo N° 882, el cual permitió que las universidades privadas puedan ser gestionadas con fines lucrativos, y estableció que toda persona natural o jurídica tenía el derecho de la libre iniciativa privada para organizar instituciones educativas. La finalidad de dicha medida fue impulsar una mayor participación del sector privado en la educación superior universitaria, de tal forma que esta complemente los servicios provistos por las universidades públicas.

Estas reformas fueron efectivas para incrementar la oferta educativa. Entre el 2000 y el 2019, el número de universidades peruanas se incrementó de 74 a 139. De éstas, casi la mitad (30) fueron creadas entre el 2008 y 2012. Estos resultados se tradujeron en un mayor acceso de la población a la educación universitaria. La tasa de crecimiento promedio anual de los alumnos matriculados en universidades privadas fue de 2.4% en el periodo previo a los cambios normativos (1985-1997), mientras que entre los años posteriores (1998-2016), ascendió a 10.5%.

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Según Apoyo Consultoría (2021), la inversión de las universidades privadas permitió expandir notablemente la variedad de las carreras profesionales, permitiendo una mayor especialización, y el alcance geográfico de la educación superior. Dicha expansión se logró tanto en Lima, principalmente en los distritos periféricos, como en el resto de las regiones del país. Además, la mayor oferta también permitió el acceso a la educación superior para personas que, al estar trabajando, no podían seguir estudios universitarios en programas tradicionales.

Sin embargo, Gautier (2012) y Yamada y Castro (2013) encuentran que los avances en términos de acceso no fueron acompañados de una mejora generalizada en la calidad de los servicios educativos. Yamada y otros (2013) muestran evidencia de un deterioro de las habilidades de los estudiantes universitarios peruanos a partir del año 2000. La menor calidad de la educación universitaria también se habría manifestado a través de la elevada insatisfacción de los alumnos con el servicio recibido. Según la Encuesta Nacional a Egresados Universitarios y Universidades del 2014, el 44% de egresados universitarios no recomendaría su universidad por considerar que los profesores carecen de la formación necesaria.

Según Lavado y otros (2014), ello se debería a que diversas universidades privadas creadas luego de los cambios normativos de la década de los noventa serían de baja calidad, debido a la falta de docentes adecuados, deficiencias en la provisión de insumos educativos y una limitada actividad de investigación. Los autores encuentran que, para aquellas personas que asistieron a esas universidades, la probabilidad de estar subempleado profesionalmente se incrementó de 19% a 30%, respecto a aquellos que siguieron estudios en universidades de mayor calidad. Asimismo, Lavado y otros (2015) estiman que, en comparación con los egresados de universidades de baja calidad, los que asistieron a instituciones de mayor calidad poseen ingresos salariales 80% superiores en promedio.

Así, la evidencia apunta a que las reformas de la década de los noventa simplificaron el proceso de creación de universidades e incrementaron el acceso a estas. Sin embargo, la inadecuada calidad del servicio prestado en diversas instituciones habría perjudicado a sus egresados universitarios. Para ellos, resultó más difícil acceder a mejores empleos y alcanzar mayores ingresos, ya que los conocimientos y habilidades adquiridas en sus centros de estudios no eran necesariamente reconocidos o valorados por el mercado laboral.

Fuente: SUNEDU

(número de universidades)

3248

29

4113

50

2000 2019

Pública

Privada asociativa

Privada societaria

Universidades con actividades académicas según tipode gestión, 2000 – 2019 (miles de personas)

Matrícula en universidades privadas, 1985 – 2016

0

200

400

600

800

1,000

1,200

19

85

19

87

19

89

19

91

19

93

19

95

19

97

19

99

20

01

20

03

20

05

20

07

20

09

20

11

20

13

20

15

Fuente: SUNEDU

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En el 2008, más de una década después de los cambios normativos que se realizaron en el sistema universitario, el Tribunal Constitucional (TC) emitió una sentencia que cuestionaba la objetividad y rigurosidad de la labor de la ANR y el CONAFU en la supervisión de la calidad educativa ofrecida por universidades privadas. Dicha sentencia dejó en evidencia la necesidad de contar con un regulador técnico e independiente del sistema educativo universitario.

En respuesta a dicho pronunciamiento, en el año 2012 se publicó la Ley N° 29971, mediante la cual se prohibió la creación y el otorgamiento de autorización de funcionamiento de nuevas universidades y filiales, para así mejorar la gobernanza del sistema universitario y diseñar un nuevo marco institucional que permita asegurar condiciones mínimas de calidad en la provisión de este tipo de servicio. Hasta ese entonces, dicha función se encontraba a cargo del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), que fue creado en el 2006.

Sin embargo, según información recopilada por British Council (2016), los modelos de acreditación educativa de SINEACE poseían estándares que se centraban en la verificación de procesos, basados en documentaciones excesivas, y no en resultados efectivos que contribuyeran a la mejora de los programas formativos ofrecidos. Al 2016, el SINEACE había logrado acreditar solo 114 carreras de pregrado – correspondientes a 29 de las 142 universidades en todo el país - entre las más de mil ofrecidas a nivel nacional.

Posteriormente, en el 2014 fue aprobada la Ley N° 30220 o Ley Universitaria, hito inicial del proceso de reforma del sistema universitario. Dicha norma sentó las nuevas bases legales para la creación, funcionamiento, supervisión y cierre de universidades, y definió al Ministerio de Educación (MINEDU) como el ente rector del aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria. Además, dispuso el cierre de la ANR y del CONAFU, y su reemplazo por la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU). A diferencia del esquema anterior, esta funciona como un Organismo Público Técnico Especializado adscrito al MINEDU, y tiene como órgano de mayor jerarquía a su Consejo Directivo, conformado por siete miembros designados mediante Resolución Suprema.

Desde el 2015, en cumplimiento de sus funciones, la SUNEDU inició con el proceso de licenciamiento de las universidades, otorgándoles plazos para el cumplimiento de las siguientes condiciones básicas de calidad: i) existencia de objetivos académicos, grados, títulos y planes de estudio; ii) oferta educativa compatible con los instrumentos de planeamiento; iii) infraestructura y equipamientos adecuados para cumplir sus funciones; iv) líneas de investigación; v) disponibilidad de personal docente calificado con no menos del 25% de docentes a tiempo completo; vi) servicios educacionales complementarios básicos; vii) mecanismos de inserción laboral; viii) transparencia.

Los esfuerzos realizados por la SUNEDU han permitido que al 2020 se pueda contar con un sistema de educación universitaria más ordenado, con mejoras en el nivel de docencia y más orientado hacia la investigación. De acuerdo con cifras de la SUNEDU, de un total de casi 140 procesos, 92 universidades – 46 públicas y 46 privadas – y 2 escuelas de postgrado fueron licenciadas. Por otra parte, se ha denegado el licenciamiento a 49 universidades.


Licenciamiento de universidades según tipo de gestión, 2015 – 2020(número de universidades)

CREACIÓN DE LA SUNEDU

Universidades licenciadas Universidades con licencia denegada

Gestión privada

Asociativa 29 10

Societaria 17 37

Gestión pública 46 2

Total 92 49

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Pese a las mejoras registradas desde el 2014, la educación superior universitaria en el Perú mantiene un amplio espacio de mejora para convertirse en un pilar fundamental de la competitividad y productividad del país. Al respecto, destaca la potencial contribución que podrían tener las universidades para contribuir al cierre de las brechas de innovación y producción científica. Por ejemplo, según cifras de la UNESCO al 2018, el gasto en investigación y desarrollo total como porcentaje del PBI en el país (0.13%) es todavía inferior al registrado por otros países de América Latina como Brasil (1.16%), Chile (0.36%), México (0.31%) o Colombia (0.23%).

RETOS PENDIENTES


De esta manera, más de un millón de estudiantes acceden a programas de estudio en universidades licenciadas. Además, entre el 2015 a la actualidad, el porcentaje de docentes con estudios de postgrado en las universidades públicas se incrementó de 51% a 76%, y en las universidades privadas, de 40% a 65%. Para lograr licenciarse, las universidades privadas tuvieron que invertir cerca de S/ 340 millones en investigación, lo que representa casi el doble de los recursos gastados en este tipo de actividades en el 2015. En efecto, en el marco del proceso de licenciamiento, los centros universitarios requieren un vicerrectorado de investigación o un área similar. Los resultados de estos cambios se han visto reflejados en un incremento de la capacidad investigadora universitaria. En el 2014, solo 3 universidades publicaban más de 100 artículos en Scopus, una de las bases de artículos científicos más extensa a nivel global. Para el 2021, este número se incrementó a 25, de los cuales 17 corresponden a universidades privadas. Esto último ha sido acompañado por un aumento de cinco veces en la cantidad de patentes a otorgadas universidades peruanas entre los años 2015 y 2018.

Universidades peruanas conmás de 100 artículos en Scopussegún tipo de gestión, 2010-2021(número de universidades)

0

5

10

15

20

25

30

Pública

Privada asociativa

Privada societaria

Publicación de Ley Universitaria


20

21

20

20

20

19

20

18

20

17

20

16

20

15

20

14

20

13

20

12

20

11

20

10

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Otro aspecto que requiere atención es la calidad de los programas de estudios ofrecidos por las universidades. De acuerdo con los resultados de la Encuesta de Habilidades al Trabajo (ENHAT) del 2018, en los procesos de contratación de nuevos trabajadores, se observa una importante brecha de habilidades en los postulantes a estas vacantes. Las cifras muestran que el 47% de las empresas tiene vacantes difíciles de cubrir, y que el 76% de estas plazas no se pueden llenar debido a la carencia de habilidades de los candidatos para cumplir con los requisitos de los perfiles ocupacionales demandados por las empresas. Consistentemente, el Perú se ha situado al 2019 en el puesto 102 de 141 países en el subpilar “Habilidades de los egresados universitarios” del Índice Global de Competitividad elaborado por el Foro Económico Mundial.

Asimismo, es necesario explorar alternativas de promoción de la competencia entre las instituciones educativas a nivel superior. El cumplimiento de mejores estándares de calidad por parte de las universidades podría estar asociado al acceso de mayores fondos concursables para la entrega de becas y créditos a poblaciones vulnerables, y también para el desarrollo de proyectos de innovación.

Los mecanismos de regulación del mercado de educación superior universitario también deberían ser perfeccionados. Por ejemplo, una tarea pendiente es garantizar que aquellos estudiantes cuyas universidades han sido cerradas puedan validar y continuar sus estudios en otras instituciones. En ese sentido, existe espacio para que la SUNEDU fortalezca las acciones orientadas a la firma de convenios de traslado, facilite trámites administrativos de convalidación y asegure que los servicios de las universidades con licencia denegada no se suspendan de forma abrupta y perjudicial para sus estudiantes.

Tanto los avances registrados a la fecha como la agenda pendiente representan las razones de fondo para continuar con la reforma universitaria. Los esfuerzos del Ejecutivo y el Legislativo tendrían que estar enfocados en la ejecución de la Política Nacional de Educación Superior y Técnico-Productiva, aprobada en el 2020 y que prioriza la mejora continua y aseguramiento de la calidad educativa que permita movilizar recursos hacia la investigación e innovación. Sin embargo, la discusión actual corre en sentido puesto y está asociada con un alto riesgo de retroceder en las reformas hacia una regulación técnica e independiente, y el proceso de licenciamiento de las universidades. El desarrollo del Perú requiere de un sistema universitario que permita a sus estudiantes desarrollar su mayor potencial.

*/ Para Chile se cuenta con información al 2017.Fuente: UNESCO, Banco Mundial Fuente: ENHAT – INEI

(% del PBI)

Gasto en investigación y desarrollo según países, 2018*

(porcentaje)

Perú: Empresas con vacantes difíciles de cubrir según tamaño, 2017 – 2018

0.13

0.23

0.31

0.36

0.67

1.16

Perú

Colombia

México

Chile

AméricaLatina

Brasil 46.5 47.2

45.5

40.6

36

38

40

42

44

46

48

Total Pequeñaempresa

Granempresa

Medianaempresa


Apoyo Consultoría (2021). "Estudio de contribución económica de la educación privada en el Perú". Preparado para la Federación de Instituciones Privadas de Educación Superior.

British Council (2016). La Reforma del Sistema Universitario Peruano: internacionalización, avance, retos y oportunidades.

Gautier, E. (2012). Masificación y calidad de la educación superior. En R. Cuenca, Educación superior. Movilidad social e identidad (págs. 51-92). Lima: IEP.

Lavado, P., Martínez, J., & Yamada, G. (2014). ¿Una promesa incumplida? La calidad de la educación superior universitaria y el subempleo profesional en el Perú. Lima: Asociación Peruana de Economía.

Lavado, P., Martínez, J., & Yamada, G. (2015). Calidad de la educación superior y desigualdad en los retornos en el Perú, 2012. Lima: Asociación Peruana de Economía.

Yamada, G., & Castro, J. (2013). Evolución reciente de la calidad de la educación superior en el Perú: no son buenas noticias. En G. Yamada, & J. Castro, Calidad y acreditación de la educación superior: retos urgentes para el Perú. Lima: UP.

Yamada, G., Castro, J., Bacigalupo, J., & Velarde, L. (2013). Mayor acceso con menor calidad en la educación superior: Algunas evidencias desde las habilidades de los estudiantes. Apuntes 72: Educación: Calidad y procesos.

REFERENCIAS

1. Elaborado por Teodoro Crisólogo, Fernando Gonzales, y Gonzalo Manrique.

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