Postępowania dyscyplinarne

Postępowaniadyscyplinarne

w wolnych zawodach prawniczych

Adam BodnarPiotr Kubaszewski

(redakcja)

model ustrojowy i praktyka

Korekta:Elżbieta Dajksler

Skład, łamanie i projekt okładki:HM & HARE DESIGN Helena Csató-Żamojda

Druk i oprawa:I-F Drukarnia Bogusława Karzyńska-Woźniak20-151 Lublin, ul. Stefczyka 30

© Copyright by Authors Warszawa 2013

ISBN 978 – 83 – 62245 – 18 – 5

Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych – model ustrojowy i praktyka

3

Postępowania dyscyplinarne w wolnych

zawodach prawniczych – model ustrojowy

i praktyka

Materiały z konferencji z dnia 5 marca 2012 r.

Pod redakcją

Adama BodnaraPiotra Kubaszewskiego

Warszawa 2013


4

Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Część I. Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych – model ustrojowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Maria Rogacka-Rzewnicka Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Michał Królikowski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych – projektowane zmiany ustawodawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Mirosław Wróblewski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych z perspektywy RPO . . . . . . . . . . . . . 14

Dariusz Sałajewski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych w ujęciu samorządu radców prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Andrzej Michałowski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych z punktu widzenia adwokata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Adam Bodnar Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych w kontekście orzecznictwa ETPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Dyskusja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26


5

Część II. Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych – praktyka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Wiesław Kozielewicz Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych w praktyce orzeczniczej SN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Wojciech Marchwicki Adwokackie postępowanie dyscyplinarne – postrzeganie w opinii publicznej oraz propozycje zmian . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Paweł Skuczyński Aktualne problemy odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Piotr Jóźwiak Odpowiedzialność dyscyplinarna w adwokaturze – de lege lata i de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Dyskusja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Adam Bodnar Podsumowanie konferencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Część III.

Piotr Kubaszewski O wyroku TK w sprawie postępowań dyscyplinarnych myśliwych . . . . . . . 86

Opinia amicus curiae HFPC przedstawiona TK w sprawie postępowań dyscyplinarnych myśliwych (sygn. akt K 21/11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie postępowań dyscyplinarnych myśliwych (sygn. akt K 21/11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Informacje o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167


6

Wykaz skrótów

Źródła prawa:EKPC Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

(Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284)k.p.k. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego

(Dz.U. z 1997 r. Nr 89 poz. 555 ze zm.)k.k. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny

(Dz.U. z 1997 r. Nr 88 poz. 553 ze zm.)pr. adw. Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze

(Dz.U. z 2009 r. Nr 146 poz. 1188 ze zm.)RadPrU Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych

(Dz.U. z 2010 r. Nr 10 poz. 65 ze zm.)

Organy orzekające:TK Trybunał KonstytucyjnyETPC Europejski Trybunał Praw CzłowiekaSN Sąd Najwyższy

Publikatory:Dz.U. Dziennik UstawOTK Orzecznictwo Trybunału KonstytucyjnegoOTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór UrzędowyOSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego

Inne:HFPC Helsińska Fundacja Praw CzłowiekaWPiA Wydział Prawa i AdministracjiUW Uniwersytet WarszawskiUAM Uniwersytet im. Adama MickiewiczaUWM Uniwersytet Warmińsko-MazurskiRPO Rzecznik Praw ObywatelskichNRA Naczelna Rada AdwokackaORA Okręgowa Rada AdwokackaPZŁ Polski Związek Łowiecki


7

Przedmowa

Danuta Przywara

Konferencja, której pokłosiem jest niniejsza publikacja, kończy 10-mie-sięczny projekt pt. „Standardy rzetelnego procesu w postępowaniach dyscyplinarnych” zainicjowany przez Helsińską Fundację Praw Człowie-ka, zrealizowany dzięki wsparciu Instytutu Spraw Publicznych w ramach programów „Obywatel i Prawo”, współfinansowany przez Polsko-Ame-rykańską Fundację Wolności. Podczas wieloletniej działalności Funda-cji zwracaliśmy się – często w związku ze spływającymi do nas licznymi skargami – do korporacji prawniczych z prośbą o przyjrzenie się sposo-bowi prowadzenia przez prawników spraw naszych klientów. Możliwość realizacji projektu niejako dopełniała naszą działalność w tym zakresie – mogliśmy przyjrzeć się, w jakim stopniu standardy rzetelnego procesu są stosowane przez sądy dyscyplinarne korporacji. W ramach konferencji poruszyliśmy jedynie część problemów, którymi zajmowaliśmy się pod-czas realizacji projektu – dotyczyła ona bowiem postepowań dyscypli-narnych w wolnych zawodach prawniczych. Zdecydowaliśmy, że temat konferencji będzie skupiać się wokół kwestii modelu ustrojowego oraz praktyki funkcjonowania sądów dyscyplinarnych w wolnych zawodach prawniczych.

W tym miejscu chciałabym jeszcze wspomnieć Lenę Kondratiewą--Bryzik – adiunkta nauk prawa w Instytucie Nauk Prawnych PAN, absol-wentkę Szkoły Praw Człowieka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Była to mądra, wspaniała i ciepła osoba, która wybrała Polskę jako miejsce, gdzie chciała żyć. Lena zginęła w katastrofie kolejowej podczas powrotu z Krakowa. Jest jedną z 16 ofiar tej katastrofy. Chciałam wyrazić głęboki żal i smutek po jej stracie.

Korzystając z okazji, dziękuję naszemu stałemu partnerowi, czyli Za-kładowi Praw Człowieka Wydziału Prawa Uniwersytetu Warszawskiego, za pomoc i udział w realizacji tej konferencji.


8

Mirosław Wyrzykowski

Konferencja „Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawni-czych – model ustrojowy i praktyka” wpisuje się w proces kształtowania świa-domości prawnej, kultury prawnej i kultury konstytucyjnej. Wydział Prawa Uniwersytetu Warszawskiego jako jedyny wydział uniwersytecki w Polsce prowadzi zajęcia z zakresu etyki prawniczej. Osiem lat temu [2004] zorganizo-waliśmy konferencję „Etyka prawnika, etyka nauczyciela zawodu prawnicze-go”, przejmując – przynajmniej na poziomie nauczania etyki – odpowiedzial-ność za kształtowanie postaw adeptów wydziału prawa. Roku temu podczas konferencji na temat etyki zawodów prawniczych, zorganizowanej przez Krajową Szkołę Sędziów i Prokuratorów, wspomniałem o badaniach prowa-dzonych przez Panią dr Elżbietę Łojko w 1999 r., dotyczących stanu świado-mości prawnej i etycznej studentów wydziałów prawa. Okazało się, że to, co jest – wydawałoby się – „minimalnym standardem” w zakresie postaw studen-tów prawa, dramatycznie odbiegało od tego, czego oczekuje opinia publiczna od absolwenta tegoż kierunku. Badania te były kontynuowane. Zauważalna jest istotna zmiana postaw młodych ludzi wobec zasad i reguł, które powinni stosować w swoim życiu zawodowym. Mamy do czynienia ze standardami z zakresu prawa twardego oraz prawa miękkiego, czyli regułami poszczegól-nych etyk – kodeksów etyk zawodowych. Twarde reguły kodeksowe są znane i generalnie przestrzegane. Problem stanowi jednak miękkie prawo, które ma być prawem twardym – chodzi tu o zasady etyki: to, co jest w kodeksach etycz-nych, to standardy więcej niż przyzwoitego postępowania i w sferze zawodo-wej, i prywatnej – to one wyznaczają przestrzeń między tym, co zakazane, a tym, co niedozwolone. I temu problemowi została poświęcona konferencja.

Jednocześnie dołączam się do słów wielkiego żalu i smutku po odej-ściu Leny Kondratievej-Bryzik. I chciałbym, aby konferencja dedykowana była jej pamięci.

Piotr Kubaszewski

Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem o charakterze represyj-nym, którego celem jest ustalenie winy osoby wykonującej dany zawód


9

i orzeczenie kary lub sankcji. Skutki tych kar mogą być szczególnie dotkliwe i uciążliwe, ponieważ mogą powodować nie tylko pozbawienie możliwości wykonywania wyuczonego zawodu, ale i możliwości zarobkowania. Jest to tym bardziej istotny obszar w życiu jednostki, że strony postępowań dyscy-plinarnych objęte są swoistą środowiskową infamią. Ważne jest zatem, aby obywatel wykonujący zawód zaufania publicznego lub zawód regulowany miał świadomość konsekwencji prowadzonego wobec niego postępowania dyscyplinarnego oraz aby znał przysługujące mu uprawnienia i korzystał z nich w trakcie trwania tegoż postępowania.

Konferencja, stanowiąca asumpt do wydania niniejszej publikacji, została zorganizowana po 10 miesiącach trwania programu „Standardy rzetelnego procesu w postępowaniach dyscyplinarnych”. W ramach pro-gramu przedstawicielom zawodów zaufania publicznego oraz zawodów re-gulowanych, przeciwko którym toczyły się postępowania dyscyplinarne, udzielane były porady prawne. Standardy postępowań dyscyplinarnych w zawodach tych są różne i nie zawsze odpowiadają gwarancjom proce-sowym zawartym w Kodeksie postępowania karnego. Istnieją także wąt-pliwości co do zgodności z Konstytucją uregulowań niezapewniających owych gwarancji.

Przez 10 miesięcy trwania programu „Standardy rzetelnego procesu w postępowaniach dyscyplinarnych” udzielonych zostało około 250 po-rad prawnych. Ponadto stworzona została strona internetowa z zebranymi przepisami prawnymi dotyczącymi postępowań dyscyplinarnych toczą-cych się w ramach zawodów zaufania publicznego oraz zawodów regulo-wanych, z której skorzystało ponad 2500 osób.

Wspomnieć należy także o jednym z najważniejszych wydarzeń pro-gramu, jakim był niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o nie-konstytucyjności przepisów ustawy Prawo łowieckie dotyczących po-stępowań dyscyplinarnych myśliwych (sygn. akt K 21/11). W tej sprawie Helsińska Fundacja Praw Człowieka przedstawiła Trybunałowi opinię amicus curiae, w której wskazała na niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy w zakresie, w jakim wyłącza ona prawo członka zrzeszenia – uka-ranego karą inną niż utrata członkostwa – do wniesienia odwołania do sądu. Opinia HFPC, wyrok TK oraz artykuł pt. „O wyroku TK w sprawie postępowań dyscyplinarnych myśliwych” znajdują się w Części III niniej-szego opracowania.


10

CZęść I. Postępowania

dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych

model ustrojowy

Maria Rogacka-Rzewnicka Wprowadzenie

Istnieje kilka kluczowych, choć często pomijanych kwestii związanych z zagadnieniami postępowania dyscyplinarnego. Chodzi tu przede wszyst-kim o etos zawodów prawniczych i predyspozycje moralne do wykony-wania zawodu. Kiedyś znalazłam się w szczególnej sytuacji, która głęboko zapadła mi w pamięć. Praktykowałam wówczas jako radca prawny. Gdy oczekiwałam na swoją sprawę, podszedł do mnie starszy mężczyzna i zadał bardzo znamienne pytanie: „Czy jest możliwe, żeby jakiś adwokat znalazł się w niebie po śmierci?”. Pytanie to wprawiło mnie w zakłopotanie. Odpo-wiedziałam w ten sam, enigmatyczny, tajemniczy sposób: „Należy wierzyć w nieskończone miłosierdzie boskie”. Jest to jednak dość smutna historia, gdyż pokazuje stosunek społeczeństwa do zawodów prawniczych. Wątki etyczne powinny więc pojawiać się obok tej głównej kwestii, związanej z organizacją postępowań dyscyplinarnych i modelem tych postępowań w aspekcie ustrojowym i w aspekcie praktycznym.


11

Michał Królikowski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych – projektowane zmiany ustawodawcy

Odpowiedzialność dyscyplinarna jest funkcją, wartością, której powinny być podporządkowane obsługa prawna i wolne zawody. Regulacje zasad świadczenia pomocy prawnej, instytucję zastępstwa procesowego rozu-miem jako gwarancję bezpieczeństwa prawnego obywateli. Konstytucja zakłada zasadę zaufania obywateli do państwa, a sfera prawa jest bardzo skomplikowana i wymaga zastępstwa prawnego oraz profesjonalnej porady prawnej. Wydaje się zatem istotne, aby pomoc dla obywatela była pomo-cą rzetelną, profesjonalną, odpowiednio dostępną zarówno w odniesieniu do cen, jak i warunków jej świadczenia. Odpowiedzialność dyscyplinarna powinna więc być rozpatrywana w kontekście szerszego zagadnienia zwią-zanego z: dostępem do zawodów prawniczych, sposobem wykonywania zawodu i odpowiedzialnością za świadczoną pomoc. Odniosę się do tych trzech kwestii, przedstawiając – poruszony przez Ministerstwo Sprawiedli-wości – problem uregulowań odpowiedzialności dyscyplinarnej w wolnych zawodach prawniczych i zawodach regulowanych.

W kontekście obecnego, można rzec: „szału deregulacyjnego”, któ-ry panuje w Ministerstwie Sprawiedliwości, pojawia się pytanie o to, jak ma wyglądać dostęp do korporacji prawniczych, do zawodu adwokata, radcy prawnego, notariusza, komornika sądowego, oraz o zakres tego do-stępu. Według ustaleń Ministerstwa Sprawiedliwości dostęp na samym początku powinien być ułatwiony – w planowanych zmianach resortu, w tzw. ustawie deregulacyjnej, pojawia się propozycja uproszczenia wejścia w etap przygotowujący do egzaminu zawodowego. Natomiast nie jest tak – i jest to też moje zdanie oraz stanowisko reprezentatywne dla resortu – że egzamin zawodowy ma być jedynie pozorny, ma umożliwiać wykonywanie zawodu osobom, które nie posiadają odpowiedniego warsztatu w zakresie umiejętności zastępstwa procesowego, przygotowania umów, pism i opi-


12

nii prawnych. Z tego powodu też zmianie ulega forma egzaminu – staje się on egzaminem umiejętności, egzaminem wiedzy, egzaminem testowym. Egzamin zawodowy jest więc początkiem wykonywania zawodu. W kon-sekwencji odpowiedzialność dyscyplinarna staje się funkcją jakości wyko-nywanego zawodu, do którego dostęp będzie znacznie większy niż teraz. Tą odpowiedzialnością za jakość wykonywanego zawodu w mniejszym stopniu zostaną obarczone wtedy korporacje, a będzie ona raczej wiązać się z procedurą odpowiedzialności dyscyplinarnej w stosunku do obwinio-nego. Po raz pierwszy występuję w roli nie eksperta bądź pełnomocnika, ale w roli osoby, która decyduje o tym, czy składać wnioski o postępowanie dyscyplinarne w odniesieniu do przedstawicieli zawodów prawniczych. Jestem głęboko przekonany, że potrzeba skutecznej odpowiedzialności dyscyplinarnej istnieje i leży w interesie zarówno obywateli, jak i korpora-cji prawniczych oraz samorządów zawodowych. Jednak zakres wniosków wskazuje wyraźnie, że – niezależnie od dbałości i zakresu kontroli samo-rządów zawodowych – mamy do czynienia z praktyką podejmowaną na granicy prawa i nieleżącą w interesie osób, którym świadczy się pomoc. W szczególności dotyczy to zawodów, które mają za zadanie gwaranto-wanie bezpieczeństwa obu stronom transakcji. Organizacja sądownictwa dyscyplinarnego, zarówno powszechnego, jak i korporacyjnego, wymaga zmiany. Po pierwsze, sądownictwo musi być bardziej efektywne i dostępne dla osób, które są odbiorcami usług prawniczych; po drugie, reforma po-winna zakładać, że odpowiedzialność za postępowanie dyscyplinarne bę-dzie podzielona między korporacje i organy sądowe. Innymi słowy, zgodnie ze standardami konstytucyjnymi należy wprowadzić – tak jak w każdym innym postępowaniu mającym charakter represyjny – dwuinstancyjność. I przynajmniej jedna z tych instancji, wraz z możliwością weryfikacji tego postępowania, powinna być realizowana w organach sądowych, a więc po-zakorporacyjnych – w organach wymiaru sprawiedliwości. Oczywiście po-wstaje problem, w jaki sposób przeprowadzić tę zmianę, by orzecznictwo stało się źródłem i nośnikiem standardów etycznych w przypadku wolnych zawodów prawniczych.

Rzeczą zasadną jest lokowanie tych postępowań w jednej apelacji, np. w jednym sądzie, który dbałby o jednolitość stosowanych standardów dyscyplinarnych i wyznaczał je dla przedstawicieli zawodów prawniczych. Dotyczyć to powinno nie tylko wolnych zawodów prawniczych, ale także


13

pozostałych zawodów prawniczych, np. prokuratorów i sędziów. Obecnie w Ministerstwie Sprawiedliwości rozważana jest kwestia postępowania dyscyplinarnego prokuratorów oraz przeniesienie tego modelu do zawodu sędziów. Trudno powiedzieć, jaki zasięg będzie miała zmiana, ale w trze-cim kwartale tego roku [2012] planujemy rozpoczęcie we współpracy z Kra-jową Radą Radców Prawnych i Naczelną Radą Adwokacką działań, które będą zmierzały do uzgodnienia pożądanego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Z uwagą śledzimy również losy nowelizacji ustawy o od-powiedzialności lekarzy i lekarzy dentystów, która jest teraz dyskutowana w Senacie – z jednej strony wprowadza ona komisje orzecznicze, a z drugiej pozwala na postępowanie przed sądem. Jeżeli zyska przychylność parla-mentu, z pewnością będzie stanowić pewien wzór dla dalszych projektów zmian. Wstępne rozmowy z przedstawicielami Krajowej Rady Radców Prawnych i Naczelnej Rady Adwokackiej wskazywały na to, że obie stro-ny postrzegają ten model jako punkt wyjścia w poszukiwaniu kompromi-su. Co więcej, w dotychczasowych rozmowach Ministerstwa Sprawiedliwo-ści z przedstawicielami tych korporacji widać wyraźnie, że obu stronom zależy na pewnej, istotnej jakościowej zmianie sądownictwa, która w więk-szym stopniu będzie umożliwiała koncentrację nadzoru w postępowaniu dyscyplinarnym na poziomie głównego rzecznika dyscyplinarnego działa-jącego przy samorządzie zawodowym, jak i organu sądowego, w stosunku do którego minister będzie miał możliwość złożenia odwołania od rozstrzy-gnięcia sądu korporacyjnego.


14

Mirosław Wróblewski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych z perspektywy RPO

W artykule tym przedstawię stanowisko, w którym propozycje dotyczące postępowań dyscyplinarnych z pewnością nie mają formy pełnej i ostatecz-nej. Wspomnę przede wszystkim o kilku punktach wynikających z wnio-sku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich przed dwoma laty, tj. 4 marca 2010 r., do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie postępowań dyscyplinarnych w zawodach prawniczych i zakresu kontroli sądowej. Nadmienię także o kilku kwestiach dotyczących praktyki, a wynikających z rozpatrywanych przez Rzecznika spraw. Perspektywę postępowań dyscy-plinarnych z zakresu ochrony praw jednostki zakreślił już Minister Sprawie-dliwości: to postępowanie represyjne – w jakiś sposób wymuszające prze-strzeganie norm etycznych i deontologii zawodowej – jest funkcją prawa dyscyplinarnego właśnie po to, by zapewnić ochronę praw jednostki, takich jak chociażby dostęp do sądu i ochronę prawną. Skupię się więc na wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, który odnosi się do zakresu kontroli sądo-wej postępowań dyscyplinarnych. Wszelkie zastosowane tu uproszczenia wynikają z ograniczeń objętości tekstu. Rzecznik Praw Obywatelskich, za-skarżając przepisy czterech ustaw – ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych, ustawy Prawo o notariacie oraz ustawy o prokuratu-rze – uruchomił konstytucyjną kontrolę abstrakcyjną, mając na względzie skargę konstytucyjną dotyczącą kontroli sądowej postępowań dyscyplinar-nych w adwokaturze, w której postępowanie Trybunał Konstytucyjny umo-rzył wcześniej z uwagi na brak spełnienia przesłanek orzekania określonych w art. 79 Konstytucji. Kontrola abstrakcyjna umożliwi Trybunałowi Konsty-tucyjnemu ocenę tych przepisów w zakresie, w jakim orzeczenia wyższych sądów dyscyplinarnych II instancji (poza notariatem) podlegają kontroli są-dowej przez wnoszenie kasacji do Sądu Najwyższego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich takie ukształtowanie kontroli sądowej nie pozwala na


15

pełną kontrolę sądową orzecznictwa dyscyplinarnego, co wynika przede wszystkim z funkcji kontroli kasacyjnej. Wniosek Rzecznika Praw Obywa-telskich nie wprowadza tak daleko idących zmian jak przedstawione pro-pozycje Ministra Sprawiedliwości. Za uwzględnieniem wniosku RPO prze-mawia punkt, który wskazuje, że właściwym modelem jest pełna kontrola sądowa orzecznictwa dyscyplinarnego, niezależnie od tego, jakiego zawo-du zaufania publicznego dotyczy. Chciałbym zwrócić uwagę na to, czego brakuje we wniosku Rzecznika, ale co jest zawarte w stanowisku Prokura-tora Generalnego przed Trybunałem Konstytucyjnym. Prokurator General-ny zauważa, że w odróżnieniu od innych grup zawodowych skład sądów dyscyplinarnych dla członków samorządów prawniczych i prokuratorów tworzą profesjonalni prawnicy, co jest przesłanką uzasadniającą ustalenie przez ustawodawcę podobnych dla tych grup zawodowych, ale innych niż dla pozostałych zawodów, zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej. Warto w tym miejscu przywołać fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 22/00 z dnia 27 lutego 2001 r., w którym stwierdzo-no, że odpowiedzialność dyscyplinarna związana jest z postępowaniem sprzecznym z zasadami deontologii zawodowej, powagą i godnością tego zawodu oraz czynami godzącymi w prestiż tego zawodu albo uchybiający-mi obowiązkom zawodowym. Funkcją postępowania dyscyplinarnego nie jest postępowanie typowo prawne, a raczej ocena zgodności z pewnymi normami moralnymi. W ocenie Rzecznika konieczność posiadania innego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej w wąskim zakresie kontroli są-dowej przez prawników tylko dlatego, że są prawnikami, nie znajduje odpo-wiedniego uzasadnienia, jak chcieliby tego uczestnicy postępowania przed Trybunałem. Oczywiście art. 17 Konstytucji daje samorządom zawodów zaufania publicznego swobodę w kształtowaniu zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej, a z pewnością także prawo do sądu określone w art. 45 Konstytucji nie jest prawem absolutnym. Wydaje się jednak, że państwo powinno zachować pełnię kontroli sądowej nad orzecznictwem dyscypli-narnym, niezależnie od tego, czy dotyczy to prawników, czy przedstawi-cieli innych wolnych zawodów. W tych postępowaniach w ocenie deliktu dyscyplinarnego równie ważną rolę odgrywa po prostu przyzwoitość, a nie wyłącznie fachowość. Należy wreszcie zauważyć, że o ile ograniczenie pra-wa do sądu z racji wartości sytuowanych w art. 17 Konstytucji może być rozważane w przypadku adwokatury, radców prawnych czy notariatu, to


16

nie dotyczy to prokuratury, która samorządu w rozumieniu tego przepisu konstytucyjnego nie posiada.

Ze względu na fakt, iż Rzecznik Praw Obywatelskich zajmuje się tak-że innymi postępowaniami dyscyplinarnymi (związanymi m.in. z pra-wem łowieckim), można postawić tezę, że w Polsce nie istnieje jednolity model postępowań dyscyplinarnych. Oczywiście możliwość stosowania odrębnego modelu znajduje uzasadnienie w autonomii zawodów zaufa-nia publicznego (art. 17 Konstytucji). Jednakże, by uczynić to bardziej czy-telnym i zrozumiałym dla obywatela, ujednolicenie byłoby właściwym rozwiązaniem tam, gdzie znalazłoby to akceptację samorządów zawodo-wych. Jest to rzecz do rozważenia.

Poważnym problemem w sprawach kierowanych do RPO jest prze-wlekłość postępowania dyscyplinarnego. Ma ono miejsce zarówno na etapie postępowania prowadzonego przez rzeczników dyscyplinarnych, jak i etapie sądów dyscyplinarnych. Na poziomie krajowym, w zakresie przewlekłości postępowań sądowych, a później i prokuratorskich, Polska wypracowała pewnego rodzaju środek prawny, wymuszony orzecznic-twem strasburskim. Nie stwierdzam, że jedynym rozwiązaniem jest wpro-wadzenie podobnego typu środka w omawianej kwestii, jednak mając na względzie problem egzekwowania prawa w zakresie wydania orzeczenia dyscyplinarnego – zarówno z punktu widzenia obwinionego, jak i pokrzyw-dzonego – jest to pomysł warty uwagi. Pozostają także inne drobne zagad-nienia, nad którymi warto się pochylić, np. kwestia praktycznych aspektów wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego – problem ten poruszony został również we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich – w sprawie o sygn. K 1/09. Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim o niekonstytucyjno-ści instytucji „dożywotniej sankcji wydalenia z zawodu”. Istnieją przepisy, które filtrują kandydatów do zawodów, i samorządy mogą to ocenić. Jednak nie ma żadnego przepisu regulującego kwestię, po ilu latach można się ubie-gać o ponowny wpis. Jest to więc zagadnienie, które należy jednoznacznie ustawowo uregulować.


17

Dariusz Sałajewski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych w ujęciu samorządu radców prawnych

W tytule konferencji brakuje znaku zapytania lub też dopowiedzenia o kierunku proponowanych zmian w modelu ustrojowym. Warto zasta-nowić się, czy zreformować model, czy też udoskonalać praktykę. Samo-rządom trudno zgodzić się na zmiany niezgodne z modelem ustrojowym, czyli Konstytucją RP. Postępowanie dyscyplinarne, w tej chwili po wielu zmianach ustawy Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych, pozostało niemal jedynym instrumentem sprawowania pieczy nad na-leżytym wykonywaniem zawodu. Do kompetencji organów samorządu radców prawnych należy stanowienie kodeksu etyki zawodowej. Ale cóż ze stanowienia kodeksu, skoro nie mielibyśmy możliwości egzekwowania jego wypełniania? Minister Sprawiedliwości wskazuje, że rozwiązaniem byłoby podzielenie między samorządy i państwo odpowiedzialności za postępowania dyscyplinarne. Jednak czy mieściłoby się to jeszcze w tym modelu ustrojowym? Mówiąc o modelu ustrojowym i praktyce, należy skupić się przede wszystkim na praktyce, która miałaby obecny model – tj. model pomocniczości państwa i innych instytucji, w tym samorzą-dów prawniczych, samorządów zawodów zaufania publicznego zapisa-nych w Preambule Konstytucji – doskonalić, stabilizować. Istnieje wiele obszarów, w obrębie których można by szukać wspólnego rozwiązania i doskonalić praktykę. Chodzi o pewnego rodzaju dalszą profesjonalizację postępowania dyscyplinarnego. W ustawie o radcach prawnych nie ma żadnych ograniczeń dotyczących biernego prawa wyborczego w zakresie sprawowania funkcji m.in. rzecznika dyscyplinarnego. Biorąc to pod uwa-gę, bylibyśmy bliżej modelu niż wówczas, gdybyśmy chcieli te postępo-wania samorządom w inny sposób ograniczyć. Jest to kwestia stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego w postępowaniach dyscypli-narnych i tego powinna dotyczyć dyskusja.


18

Reasumując, w opinii samorządu radców prawnych istnieje model ustrojowy, jednak rodzi się pytanie: czy przez różne instrumenty realizacji tego modelu wypracujemy standardy rzetelnego postępowania? Tak, jeżeli chodzi o profesjonalizm samych tych struktur, które przewiduje ustawa, kompetencje osób, które tworzą te struktury, jak i wreszcie prawo tworzące rozwiązania „technologiczne” dla tych ostatnich. Gdyby jedynym instru-mentem przewidzianego w art. 17 Konstytucji sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego – w tym przy-padku zawodów prawniczych – było stanowienie twardych norm etycz-nych, to wówczas praktyka orzecznicza, będąca w sporej części poza kom-petencjami samorządu, naprawdę kształtowałaby ten model i mielibyśmy do czynienia z pewnym „wywłaszczeniem” środowisk zawodów zaufania publicznego ze stanowienia swoich norm etycznych. To nie jest krytyka czy krytykanctwo, a jedynie refleksja.

Andrzej Michałowski Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych z punktu widzenia adwokata

W wyniku wieloletniej obserwacji środowisk prawniczych – nie tylko adwo-katów, ale i notariuszy, radców prawnych, prokuratorów i sędziów – wyda-je się prawdziwą teza, że marzeniem każdego pokolenia ludzi pracujących w tych środowiskach jest, by rzeczywistość była taka jak 20 lat temu. Kwe-stia postępowania dyscyplinarnego w adwokaturze doskonale tym marze-niom odpowiada. Jego konstrukcja w zasadzie się nie zmieniła – potrzebni są rzecznik dyscyplinarny i sąd dyscyplinarny. Odpowiedź na wyzwania współczesności sprowadza się zaś do zwiększania liczby rzeczników i sę-dziów, ale zawsze według tego samego schematu – więcej adwokatów, wię-


19

cej przewinień to więcej urzędników dyscyplinarnych. Ma to być remedium na problemy zmieniającej się rzeczywistości, z którą musimy się mierzyć. Przypomina to kwestię związaną z aplikacjami: wystarczy zmienić nazwę „wykład” na „warsztaty” i wydaje się, że zajęcia będą bardziej praktyczne. Tymczasem w sytuacji, w której przy tak dużej liczbie nowych adwokatów – dla których ostracyzm środowiskowy przestał mieć jakiekolwiek znacze-nie i którzy normy etyczne traktują jak niewygodny gorset, a nie wspólną wartość, by należycie wykonywać nadzór nad wykonywaniem zawodu – trzeba szukać nowych rozwiązań. W takiej sytuacji wiara w sukces rozwią-zań polegających na mnożeniu urzędników dyscyplinarnych jest ułudą. In dubio pro reo, reguły zawiadomień, prawo do obrony, wszelkie reguły procesowe, krótkie przedawnienia – z tego rodzaju regułami nie dałby so-bie rady nie tylko idealny samorządowy wymiar sprawiedliwości, ale także państwowy.

Największym zagrożeniem dla rzetelności postępowań dyscyplinar-nych jest to, że tylko część przewinień dyscyplinarnych jest ujawniana, a jeszcze mniej trafia do rzeczników i sądów. Kto bowiem decyduje o tym, że adwokat popełnia przewinienie dyscyplinarne lub go nie popełnia: sąd dyscyplinarny, ktoś w biurze podawczym okręgowej rady, która de-cyduje o tym, że pismo obywatela skarżącego się na adwokata zostanie potraktowane jako skarga, a nie wniosek o ściganie dyscyplinarne? Nie każde bowiem zawiadomienie o przewinieniu dyscyplinarnym adwoka-ta jest bezpośrednio skierowane do rzecznika dyscyplinarnego z prawi-dłowym opisem czynu i z powołaniem się na podstawę odpowiedzialno-ści. Często są to nieskładne zdania opisujące jakąś pretensję, nie zawsze zresztą zasadną. Ludzie „po tamtej stronie” tak właśnie opisują swą sy-tuację w skargach, którą kierują do… Prezesa, Prezydenta, Przewodni-czącego Krajowej Rady Adwokackiej, bo nie znają dokładnie szczegółów struktury samorządu. Nie muszą znać. Jednak ta nieporadność i niewie-dza ma konsekwencje – wiele takich skarg nie skutkuje uruchomieniem postępowania dyscyplinarnego, ale traktuje się jak skargi administracyj-ne. Kiedy wysunięto sensowną propozycję, aby jako skargi klasyfikować tylko te wystąpienia, które dotyczą funkcjonowania organów samorzą-dowych, a wszystkie inne traktować jak zawiadomienia o naruszeniach dyscyplinarnych, pojawiły się z argumenty, że to niebezpieczne rozwią-zanie, gdyż liczba spraw dyscyplinarnych zwiększy się dwukrotnie. Taka


20

może być skala zjawiska spraw dyscyplinarnych. Bez rozwiązania tego problemu żadne pomysły na zmianę zasad postępowania dyscyplinar-nego nie zmienią kwestii zasadniczej – pilnowania reguł przez samych adwokatów.

Nie ma powodu, by postępowania dyscyplinarne traktować wyłącz-nie jak postępowania „jak gdyby karne”, tak jak dotychczas wyglądały postępowania dyscyplinarne w samorządach. Przynajmniej w I instan-cji schemat mógłby być zbliżony do postępowania administracyjnego: pisemna skarga, pisemna odpowiedź, organ zobowiązany do pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i pisemne rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem. Gdyby rozstrzygnięcie nie zadowalało stron, to wówczas można by stosować bardziej wysublimowane rozwiązania, np. takie, jakie dzisiaj funkcjonuje w sądzie dyscyplinarnym, z tym że nie na poziomie powiązanym z izbami, ale na poziomie krajowym. Nie należy obawiać się braku bezstronności w stosunku do organu, który działałby na poziomie krajowym. W takiej sytuacji szybciej dochodziłoby do wy-eliminowania spraw „pieniaczych”, a przyjęcie na kolejnym odwoław-czym etapie reguł prawa do obrony zapewniłoby wymagane standardy.

Sprawy dyscyplinarne powinny być rozstrzygane przez struktury, które działałyby w ramach samorządu, ale jednocześnie nie musiałyby być powiązane ze strukturami izb i rad adwokackich, żeby nie ulegać wpływom, które są związane z obecnym funkcjonowaniem rzeczników dyscyplinarnych w strukturach rad okręgowych i funkcjonowaniem Rzecznika Naczelnej Rady Adwokackiej w strukturze Prezydium Na-czelnej Rady Adwokackiej. Są przykłady wskazujące, że rzecznik potrafi zmienić zdanie tylko w wyniku zmiany składu organu. Jednym z pod-stawowych postulatów powinno być wydzielenie pionu dyscyplinarnego i stworzenie zupełnie odrębnej struktury, silniej umocowanej. Można by rozważyć, czy zjazd krajowy nie mógłby wybierać korpusu rzeczników, którzy prowadziliby skargi wpływające do samorządów. Warto byłoby wówczas wykorzystać zarówno profesjonalizowanie się tego rodzaju organów, jak i doświadczenie osób, które pracowały w samorządzie (to bardzo liczna grupa byłych rzeczników, sędziów dyscyplinarnych i dzie-kanów) i które świetnie potrafiłyby rozwiązać tego rodzaju sprawy.

Swego czasu w dyskusjach dotyczących modelów dyscyplinarnych wysunięto propozycje dotyczące przeniesienia postępowań do specjal-


21

nych jednostek prokuratury i sądów apelacyjnych, ale pojawiały się też argumenty przeciw takiemu rozwiązaniu. Przynajmniej jeden z tych ar-gumentów jest ważny: każdy adwokat, który trafiałby przed taki organ, miałby sprawę w sądzie lub prokuraturze, co może doprowadzić do eli-minowania niewygodnych osób w adwokaturze przez władzę publiczną czy konkurencję. Wydaje się, że w kwestii II instancji zamiast rozważa-nego od kilku lat przeniesienia postępowań dyscyplinarnych do sądów apelacyjnych można by wprowadzić inne rozwiązanie, np. takie, które nie narusza art. 17 Konstytucji, a zmierzałoby do utworzenia wspólnego sądu dyscyplinarnego, tak by nie powierzać postępowania odwoławcze-go wyłącznie organom jednego samorządu – jeżeli to budzi jakiekolwiek kontrowersje – ale takiemu, który byłby sądem dyscyplinarnym dla wie-lu zawodów prawniczych z odpowiednim modelem wyłaniania składów. Zarzuty dotyczące bezstronności musiałyby zostać usunięte. Podkre-ślam, że tylko taka zmiana nie naruszałaby uprawnień samorządów wy-nikających z art. 17 Konstytucji.

Nierozpoznany jest wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący możliwości skarżenia rozstrzygnięć dyscyplinarnych do sądu powszech-nego. Moim zdaniem obecny model nadzoru sądowego spełnia standardy, na które powołuje się Rzecznik Praw Obywatelskich – kasacja od orzeczeń Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury nie jest kasacją w rozumie-niu prawa karnego. Jest zbliżona do apelacji karnej i z punktu widzenia pokrzywdzonego zawiera tylko jedno istotne ograniczenie: elementem tej kasacji nie jest samo rozstrzygnięcie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Na-tomiast wszystkie inne elementy związane z karą, z przesądzeniem przesła-nek są dopuszczalne, a więc w żadnym wypadku nie jest to nadzwyczajny środek odwoławczy. Nie było zresztą do tej pory znaczących zastrzeżeń do tego modelu. Prezes Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w 2010 r. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o sformułowanie wszelkich uwag i wątpliwości dotyczących funkcjonowania Wyższego Sądu Dyscypli-narnego, jednak żadnych nie otrzymał. Ten dokument przechowujemy na użytek dyskusji dotyczącej zmiany modelu zaskarżenia orzeczeń Wyższego Sądu Dyscyplinarnego. Nie ma natomiast nadzoru sądowego dla jednego rodzaju rozstrzygnięć i niewątpliwie należy to zmienić. W wypadku, gdy rzecznik dyscyplinarny odmówi wszczęcia postępowania lub je umorzy i takie rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu dyscyplinarnego I instancji,


22

to tegoż rozstrzygnięcia nie da się poddać bezpośredniej kontroli sądu po-wszechnego. Tego rodzaju kontrola powinna być dopuszczalna również w trybie kasacji do Sądu Najwyższego. Adwokaci są przywiązani do kontroli kasacyjnej w Sądzie Najwyższym – istniała nawet odrębna Izba ds. Adwoka-tury w Sądzie Najwyższym i jest to dobra tradycja. Nie każdą tradycję trzeba modyfikować.

Obecnie samorząd adwokacki już od dawna nie stanowi wspólnoty kulturalnej i intelektualnej, coraz rzadziej prowadzi się listy, szkolenia, kształtuje zasady (m.in. etyki adwokackiej) i ich się przestrzega. Tworzenie zasad i dyscyplinowanie to istotne, samodzielne role samorządu, ale bez zasadniczej zmiany modelu nie ma szans na ich sprawne pełnienie. Jednak struktury nie są wartością samą w sobie, muszą być przydatne obywatelom i samym adwokatom. Jeżeli nie będą takie, to aktualne stanie się stwierdze-nie T.S. Elliota: „To wszystko rozpadnie się nie z hukiem, ale cicho...”.

Adam Bodnar Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych w kontekście orzecznictwa ETPC

W kontekście mojego artykułu chciałbym przypomnieć dyskusję na temat modelu ustrojowego postępowań dyscyplinarnych w ramach zapropono-wanego modelu „Nowa Adwokatura”. Wraz z Łukaszem Bojarskim i Filipem Wejmanem przygotowaliśmy koncepcję połączenia zawodów adwokata oraz radcy prawnego, która przyjęła roboczą nazwę „Nowa Adwokatura”1.

1 A. Bodnar, Ł. Bojarski, F. Wejman, Nowa adwokatura. Założenia do nowego prawa o adwokaturze. Wersja druga, zmieniona [w:] A. Winiarska (red.), Obywatel i Prawo. Raport z realizacji trzeciej edycji programu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, s. 68 – 107; dokument „Nowa Adwokatura” jest także dostępny na stronie: http: //www.Rpo.Gov.Pl/pliki/12090429170.Pdf


23

Następnie miała miejsce dyskusja, która została podjęta także w pracach Ministerstwa Sprawiedliwości i zakończyła się przyjęciem 22 października 2009 r. projektu założeń do ustawy o zawodzie adwokata. Niestety w 2010 r. ówczesny Minister Sprawiedliwości Krzysztof Kwiatkowski zakończył prace nad połączeniem zawodów. Od tego czasu nie wrócono do pomysłu połą-czenia zawodów.

Jednym z zasadniczych postulatów koncepcji „Nowa Adwokatura” była reforma modelu postępowania dyscyplinarnego. Były tam dwa za-łożenia: konieczność profesjonalizacji postępowań dyscyplinarnych oraz polepszenie jakości ich funkcjonowania. Szczególne zainteresowanie problematyką wynikało z tego, że przez wiele lat Łukasz Bojarski, a na-stępnie autor tych słów zajmowali się różnymi sprawami dyscyplinarny-mi dotyczącymi adwokatów i radców prawnych.

Warto pamiętać, że już w 2006 r. pojawiały się propozycje, które przybierały kształt projektów ustaw, w których Minister Sprawiedliwo-ści Zbigniew Ziobro postulował zniesienie sądownictwa dyscyplinarnego i przeniesienie postępowań dyscyplinarnych do prokuratury i sądow-nictwa powszechnego. Propozycja twórców „Nowej Adwokatury” była próbą wykazania, że nie na tym polega problem. W pewien sposób „bro-niliśmy” sądownictwa dyscyplinarnego jako przynależącego zgodnie z art. 17 Konstytucji do kompetencji samorządów zawodowych.

W naszym projekcie oparliśmy się na jednym założeniu: sąd I instan-cji powinien być tworzony przez samorząd zawodowy. Dyskusyjna nato-miast jest kwestia sądu II instancji. Moim zdaniem model polegający na odwołaniu do sądu niezależnego od sądów korporacyjnych jest modelem kasacyjnym. Zgodnie z art. 91b Prawa o adwokaturze kasacja przysługuje jedynie z powodu rażącego naruszenia prawa, jak również rażącej nie-współmierności kary dyscyplinarnej. Jeżeli zatem skarżący nie wykaże rażącego naruszenia prawa czy rażącej niewspółmierności kary, nie po-siada możliwości weryfikacji orzeczenia przez sąd niezależny od sądów dyscyplinarnych korporacyjnych.

W tym kontekście powstaje pytanie, jaki powinien być status sądów II instancji – czy mają być sądami korporacyjnymi, czy sądami powszech-nymi?

Punktem wyjścia powinien być standard wynikający z orzecznic-twa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W sprawie Le Compte,


24

Van Leuven i De Meyere (wyrok z 23 czerwca 1981 r.) ETPC orzekł, że jeżeli chodzi o sąd I instancji, to może być to oczywiście sąd korporacyj-ny. Jeżeli chodzi o sąd II instancji, ETPC zastanowił się nad opcją sądu o charakterze mieszanym. Chodziło o sąd, w którego skład w połowie wchodzili sędziowie sądu powszechnego, a w połowie członkowie sa-morządu lekarskiego z głosem wskazującym Przewodniczącego, którym był sędzia sądu powszechnego. ETPC uznał, iż z punktu widzenia art. 6 Konwencji taki sąd spełnia kryteria sądu w rozumieniu Konwencji. Dla Trybunału było ważne, że sąd II instancji może zajmować się pełnym rozpoznaniem sprawy co do faktu i co do prawa. Jego kompetencje mogą być ograniczone wyłącznie do wybranych aspektów sprawy. Musi to być w pełni sąd apelacyjny. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania ETPC, w koncepcji „Nowa Adwokatura” zaproponowaliśmy, aby sądem II instancji był sąd powszechny, ale w składzie mieszanym – dwóch sę-dziów sądu powszechnego i jeden adwokat. Obecność adwokata jest po to, żeby uwrażliwić sąd na kwestie mogące mieć znaczenie z perspekty-wy praktyki.

Drugi punkt koncepcji „Nowa Adwokatura” to profesjonalizacja rzeczników dyscyplinarnych. Rzecznik dyscyplinarny powinien wyko-nywać swoją funkcję zawodowo i na ten czas zawieszać praktykę adwo-kacką. Rzecznik dyscyplinarny byłby powoływany w obrębie „wielkiej” Izby Adwokackiej, ale zakładaliśmy powstanie 11 Izb Adwokackich, któ-rych liczba była uzależniona od okręgów apelacyjnych. Byłyby to izby sil-ne, z dużym budżetem, które stać by było na utrzymanie profesjonalnego biura rzecznika dyscyplinarnego i samego rzecznika. Rzecznik powoły-wany byłby na okres sześciu lat – przez pierwsze trzy lata pełniłby funk-cję zastępcy i przez ten czas miałby ograniczone prawo wykonywania zawodu adwokata i musiałby się skupić wyłącznie na pełnieniu funkcji rzecznika dyscyplinarnego.

Naszą propozycję przyjmowano różnie, ale później stała się ona pod-stawą dla prac zespołu ds. nowej adwokatury, powołanego przez ministra Jacka Czaję – podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. W ra-mach tego zespołu, w gronie prawników dyskutowaliśmy nad przyszłym modelem zawodu adwokata. Skończyło się to przyjęciem projektu założeń do ustawy o zawodzie adwokata, w którym istotną częścią jest model po-stępowania dyscyplinarnego. Najważniejsza zmiana, którą przyjęliśmy,


25

to zmiana formy sądu II instancji – sądu powszechnego ze składem ławni-czym. Ławnikami byliby adwokaci. Można by sobie wyobrażać skład: jeden sędzia plus dwóch adwokatów w roli ławników. Jednak taki sąd powszechny miałby prawo do rozpatrzenia sprawy co do faktów i co do prawa, z zacho-waniem skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, która to pełniłaby funkcję ujednolicania orzeczeń sądów dyscyplinarnych.

Do tej pory nie zmieniłem zdania. Projekt nie został jednak wystar-czająco w środowisku przedyskutowany. Prace stanęły w miejscu. Myślę, że warto do tego wrócić. Na koniec chciałbym podkreślić, że jesteśmy dziś w zupełnie innej sytuacji, niż byliśmy jeszcze kilka lat temu. Obecnie samorządy zawodowe są otwarte i nie istnieją większe problemy w uzy-skaniu uprawnień zawodowych. Nie jestem zwolennikiem zmian w tym zakresie i pomysły deregulacyjne są tutaj zbędne. Aktualnie każdy, kto ma wystarczająco dużo cierpliwości i determinacji, żeby nauczyć się do egzaminu na aplikację oraz egzaminu adwokackiego/radcowskiego, jest w stanie osiągnąć szlify zawodowe. Wydaje mi się, że w najbliższych la-tach problemem stanie się duża liczba osób wykonujących zawód, które będą walczyły o klienta, i to walczyły również w sposób nieetyczny. Tutaj właśnie pojawia się rola sądów dyscyplinarnych i ich efektywności. To jest, moim zdaniem, największe wyzwanie.


26

Dyskusja

Jacek Trelaadwokat, Wiceprezes NRA

Nie żyjemy w próżni, w której funkcjonuje jedynie adwokatura i notariat, ale w ramach państwa i wspólnie, jako samorząd, tworzymy strukturę pań-stwową. Jak będzie postrzegany samorząd, tak będzie postrzegane państwo i jego sprawność. Warto tutaj wspomnieć o art. 6 EKPC. Jest on fundamen-tem, na którym powinien być budowany model ustrojowy sądownictwa dyscyplinarnego. Model, który funkcjonuje w Polsce, wypełnia normę z art. 6 Konwencji. Mowa jest tam o prawie do sprawiedliwego i publicz-nego rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd ustanowiony przez ustawę. Zatem, jeżeli spojrzeć na warunki tam zapisane, to zarówno sądownictwo adwokackie, jak i radcowskie spełniają te wymogi. Sądy ustanawiane są ustawą – są niezawisłe, bezstronne i każdy może oczekiwać sprawiedliwego rozstrzygnięcia. Dlatego powstaje pytanie: dlaczego stawia się tezę, że to po-stępowanie powinno być przeniesione przez ustanowienie kontroli sądów powszechnych nad procedurą postępowania dyscyplinarnego, skoro speł-nia ono wymogi art. 6 Konwencji? Trybunał wypowiedział się w tej kwestii w sprawie Frankowicz przeciwko Polsce. Zostało wyraźnie powiedziane, że tam, gdzie sądownictwo dyscyplinarne spełnia te wymogi, nie ma potrzeby ustanawiania nadzoru państwowego nad sądownictwem. Natomiast tam, gdzie nie spełnia tych wymogów, taki nadzór jest oczywiście niezbędny, aby wypełnić dyspozycję art. 6 Konwencji. Pozostaje jeszcze jedna kwestia: czy sądownictwo dyscyplinarne adwokackie spełnia wymogi ustrojowe, które są wskazywane w tej Konwencji? Czy praktyka odpowiada temu modelowi? Jeśli praktyka zaczyna odchodzić od modelu, tworzy odrębne zjawisko, co oznacza, że w modelu są jakieś wady. Jednak nie oznacza to, że model nie jest prawidłowy, ale że wymaga naprawy poszczególnych elementów. Nie zgodzę się z Andrzejem Michałowskim mówiącym o potrzebie przebudowy


27

całego modelu (m.in. profesjonalizacji rzeczników dyscyplinarnych). Jeśli rzeczników wyłączymy z NRA, to warto się zastanowić, czy jest to dobre rozwiązanie np. dla prokuratury. Jednakowoż ta naprawa musi być doko-nana. Są już projekty, które powinny być dostrzeżone i docenione przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Szczególnie ważne są postulaty dotyczące: zwiększenia liczby sędziów dyscyplinarnych (jest wciąż taka sama jak 20 lat temu, a adwokatura jest dziś kilkakrotnie liczniejsza) i zwiększenia liczby rzeczników dyscyplinarnych, potrzeby doświadczenia zawodowego wśród przyszłych sędziów, wydłużenia okresu przedawnienia karalności, by kara była nieuchronna, a obwinieni nie wykorzystywali instytucji przedawnie-nia. Wreszcie, wykorzystanie dobrego mechanizmu: Kodeks postępowania karnego winien być stosowany odpowiednio do tych procedur. Nie mam nic przeciwko właściwemu stosowaniu przepisów, np. prowadzeniu rozpraw pod nieobecność obwinionego – rozwiązanie to przyspiesza postępowanie. Warto spojrzeć na model postępowania dyscyplinarnego nauczycieli aka-demickich. Ten model w żadnym miejscu nie przystaje do art. 6 Konwencji, np. w kwestiach karalności na zawsze lub pozbawienia wykonywania prawa do zawodu na zawsze.

Renald Arasimowicznotariusz

Opierając się na własnym doświadczeniu życiowym i zawodowym, zga-dzam się z wypowiedzią Andrzeja Michałowskiego, który mówi, że w ży-ciu, teorii i praktyce powinno się stosować rozsądek i przepisy, a także ze stwierdzeniami, że sądy dyscyplinarne powinny rozpoznawać sprawy pod kątem etycznym. Całe postępowanie dyscyplinarne jest bowiem oparte na etyce, moralności, obyczajowości i przyzwoitości. Nie musi dochodzić do sytuacji, w której adwokat będzie sądzić adwokata, a notariusz notariusza. Zgadzam się z tym, co powiedział dr Bodnar i mecenas Michałowski, że rozpoznanie sprawy powinno następować przede wszystkim zgodnie z lege artis, ale jednocześnie z zachowaniem zasad przyzwoitości i etyki. Ponadto, tak jak w przypadku sądu przysięgłego w Ameryce czy składu ławniczego w Polsce, ludzie są powołani do badania sprawy właśnie pod kątem przy-


28

zwoitości, uczciwości i sumienia. Jednocześnie podzielam zdanie mecenasa Michałowskiego, że sprawy w I instancji – ze względu chociażby na uniknię-cie szykanowania kogoś – powinny być rozpoznawane w trybie postępo-wania administracyjnego, które jest znane wszystkim. Natomiast powinien być powołany jeden ośrodek – jeden sąd apelacyjny w kraju lub też jeden sąd wspólny dla wszystkich zawodów prawniczych stosujący przepisy po-stępowania karnego – wobec którego będą nas zobowiązywać przepisy korporacyjne. To wymaga profesjonalizmu pod kątem prowadzenia tego postępowania – niemożliwe jest przecież, by radca prawny zajmujący się sprawami gospodarczymi stawał się w zależności od sprawy wybitnym prawnikiem stosującym przepisy Kodeksu postępowania karnego. Profe-sjonalizacja musi dotyczyć więc każdego – przewodniczącym powinna być osoba w tym wyspecjalizowana lub, w przypadku sądu apelacyjnego, sę-dzia profesjonalista w dziedzinie procedury i w prowadzeniu sprawy; ław-nikami czy sędziami przysięgłymi powinni być natomiast – jeżeli sądzi się notariusza – adwokat lub radca prawny. Rzecznik dyscyplinarny danego zawodu winien być profesjonalistą, który potrafi ukazać zarówno złe, jak i dobre aspekty zachowań obwinionego. Natomiast w postępowaniu ka-sacyjnym powinien się tym zajmować Sąd Najwyższy, gdyż każdy, nawet obwiniony – a może zwłaszcza obwiniony – ma prawo do właściwego i spra-wiedliwego rozstrzygnięcia.

Rafał Dębowskiadwokat

Cały czas mowa jest o potrzebie zmian. Czy istnieją jakieś badania, pod-stawy naukowe, które wskażą, że są konieczne zmiany sprowadzające się do pozbawienia samorządów zawodowych części przywilejów samorzą-dów, polegających na tym, że samorząd sam decyduje o losie zawodowym swoich członków? Pracowałem w wydziale skargowym Okręgowej Rady Adwokackiej i wiem, jak wiele skarg, w szczególności niezasadnych, tam trafia. Powodem skarg jest np. zbytnie oddalenie kancelarii od przystan-ków tramwajowych. Rzecznik Praw Obywatelskich, który jest adresatem tych samych skarg, wie, jak dużo osób niezadowolonych z orzeczenia sądu


29

swoją frustrację związaną z wynikiem sprawy przekłada na pretensje do adwokata, pełnomocnika, w szczególności w sprawach z urzędu. Warto za-stanowić się, czy obciążanie sędziów zawodowych dodatkowymi funkcja-mi jurysdykcyjnymi, pozbawiając jednocześnie tego trzonu samorządności zawodowej w zakresie orzekania w II instancji, jest dobrym rozwiązaniem. Może prostszym i tańszym zabiegiem byłoby powołanie ośrodków zamiej-scowych wyższego sądu dyscyplinarnego, które by usprawniły postępo-wanie dyscyplinarne? Dzisiaj 24 sędziów wyższego sądu dyscyplinarnego musi się spotkać w Warszawie, żeby móc orzekać. Muszą przyjechać tutaj z całej Polski, a jednocześnie pracują zawodowo nad swoimi sprawami i nie mogą ich zaniedbać, gdyż sami mogą stać się podmiotem postępowań dys-cyplinarnych.

Krzysztof Boszkoadwokat, sekretarz NRA

Czy trzeba burzyć coś, co dobrze funkcjonuje? W przeszłości w postępowa-niach adwokackich występowały rożnego rodzaju błędy, nieprawidłowości, ale w tej chwili nacisk, który Naczelna Rada Adwokacka kładzie na sprawne i szybkie postępowanie dyscyplinarne, sprawia, że składy w pełni zasługu-ją na zaufanie, a sprawy trudne i przewlekłe teraz są wyjątkami, mimo na-pływu młodych ludzi. Zatem co jest uzasadnieniem faktu, że średni poziom adwokatury jest inny niż ten 20 lat temu? Wynika to z niekontrolowanego otwarcia zawodu adwokackiego i braku wpływu na rekrutację. Dlatego poja-wiają się osoby nieprzygotowane zarówno pod względem merytorycznym, jak i etycznym. Mamy tylko jeden rok na stwierdzenie „nieprzydatności” ta-kiego kandydata, a argumenty uzasadniające tę decyzję muszą być niezwy-kle mocne – nie wystarczą małe uchybienia czy merytoryczne nieprzygoto-wanie. Straciliśmy wpływ na rekrutację, na kształt egzaminu adwokackiego, ścieżki dotarcia do zawodu są otwarte – i to jest signum temporis. Myślę jed-nak, że radzimy sobie z tym wszystkim nie najgorzej. Sąd Najwyższy z reguły łagodzi nasze orzeczenia. Pytanie, co się stanie, jeśli wprowadzimy model proponowany przez tzw. Nową Adwokaturę? Nie był on akceptowalny – sprzeciw wystosowały oba samorządy. Gdyby sądownictwo dyscyplinarne


30

trafiło w ręce sądów administracyjnych, to, po pierwsze, wzrosłyby koszty, które aktualnie my ponosimy. Po drugie, rodzi się pytanie, czy postępowa-nie dyscyplinarne mieści się w ramach działalności sądu powszechnego. Po trzecie, czy państwo stać na to, by powstały w sądach apelacyjnych odrębne wydziały dyscyplinarne, które będą zajmowały się wyłącznie tymi sprawa-mi. Jeśli nie, to pojawia się wielkie pole do nadużyć – jak sędzia, który sądzi adwokata jako obwinionego, będzie występować też w sprawie, w której ad-wokat reprezentuje stronę? To rodzi spore problemy strukturalne oraz moż-liwość eliminowania adwokatów i radców prawnych z pewnych spraw.

Istnieje zarzut, że może dojść do sytuacji, w której koledzy będą sądzić kolegów. Jednak jest to bezzasadne ze względu na wielkość niektórych izb (np. izby warszawskiej). Dodatkowo postulowaliśmy utworzenie wspólnych izb dla adwokatów i radców.

Kolejną sprawą jest kwestia rzeczników dyscyplinarnych. Według mnie pion rzecznika powinien być wyodrębniony, gdyż rolą rzecznika nie jest uczestniczenie w decyzjach stricte organizacyjno-samorządowych, ale zajmowanie się czynnościami o charakterze śledczo-dochodzeniowym. Dodatkowo ostatnio zostało powołane Centrum Mediacyjne – funkcją jego będzie rozwiązywanie spraw, w których konflikt na podłożu etycznym rodzi się między adwokatami. Również zadaniem sądu arbitrażowego po-winno być odciążenie w kwestii drobnych spraw. Jest wreszcie instytucja dziekana, który w drobnych sprawach ma możliwość dyscyplinowania bez angażowania sądów czy rzecznika.

Czy więc sądy mają orzekać jedynie w oparciu o zasady etyki zawo-du, które są niejednolite i nieprecyzyjne? Wydaje mi się, że nie. Można by powoływać biegłych adwokatów znających zasady etyki zawodowej, ale po co? Funkcja sądownictwa zawodowego nadzorowanego przez Sąd Najwyż-szy jest zachowana. Aktualnie kwestia zmian jest kwestią kosmetycznych poprawek lub modyfikacji strukturalnych – nad którymi pracujemy od dawna w samorządach – a także zmian Prawa o adwokaturze.

Mirosław Wyrzykowski

Odpowiem na problemy przestawione przez pana Jacka Trelę. Jeśli weź-miemy pod uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące


31

postępowań dyscyplinarnych zawodów prawniczych, to zwykle część przepisów była niezgodna z Konstytucją. Artykuł 17 Konstytucji jest nie-zwykle niewygodny zarówno dla władzy wykonawczej, jak i dla pewnej części pośrednich adresatów tego przepisu, tzn. młodych prawników, któ-rzy chcieliby wejść do zawodu. Rząd, dla którego ten artykuł jest niewy-godny, wskazuje na przepisy o dostępie do zawodów. Natomiast każdy sąd konstytucyjny próbuje wyważyć racje. Dziś pojawia się w kwestii rozwią-zania tego problemu nadzieja – w Ministerstwie Sprawiedliwości za sprawy związane z postępowaniem dyscyplinarnym odpowiada pan wiceminister dr Michał Królikowski, posiadający pięcioletnie doświadczenie w kierowa-niu Biurem Analiz Sejmowych, i wie lepiej niż ktokolwiek inny, jakie pro-blemy wynikają z procesu legislacyjnego i jakie wartości trzeba uwzględnić w procesie legislacyjnym, aby znaleźć kompromis. Logika działania wła-dzy politycznej jest inna niż logika myślenia konstytucyjnego. Zawiera ona w sobie racjonalność, co nie oznacza, że każda decyzja władzy politycznej jest nieracjonalna.

Powtarzamy apel o poszanowanie esencji treści art. 17 Konstytucji.

Mikołaj Pietrzakadwokat, przewodniczący Komisji Praw Człowieka przy NRA

Czy w dyskusji tej nie pomijamy roli podsądnego? Wcześniejsze uwagi doty-czą samego postępowania dyscyplinarnego, czyli tego, czy spełnia wymaga-nia art. 6 i art. 45. Postępowanie dyscyplinarne ma być tak ukształtowane, by adwokaci, którzy reprezentują klientów w sposób odważny, nie obawiali się represji ze strony aparatu państwowego. Postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez aparat państwowy sprawi, że adwokat zawsze będzie narażony na represje. Adwokat może się lękać i nie będzie tak odważnie re-prezentował interesów klienta (ten sam sąd rozpatrywałby sprawę klienta oraz sprawę dyscyplinarną), co ma szczególne znaczenie przy procesie kar-nym z zasadą inkwizycyjności. Adwokat musi wiedzieć, że za ewentualne naruszenia dyscyplinarne zawiązane z postępowaniem będzie odpowiadał przed osobami, które rozumieją jego problemy. W Polsce wśród adwokatów jest bardzo wielu byłych sędziów, ale nie odwrotnie. Znam dwa państwa,


32

w których sądownictwo dyscyplinarne sprawują sędziowie – USA i Wielka Brytania, jednakże tam sędziowie są wyłaniani spośród adwokatów. W Pol-sce sędziowie, w szczególności prokuratorzy, nie orientują się, co jest dozwo-lone, a co niedozwolone i dlaczego.

Ziemisław Gintowtadwokat, Dziekan ORA w Warszawie

Należy zastanowić się, czego dotyczą postępowania dyscyplinarne. Cza-sem są to sprawy błahe lub takie, którymi mógłby zająć się sąd powszechny karny lub – np. w kwestii odszkodowań – sąd cywilny. Postępowanie dyscy-plinarne powinno prowadzić do tego, by nasz profesjonalizm stał na coraz wyższym poziomie. Do tego jednak nie potrzeba omnipotencji państwa. Kto bowiem wszczyna postępowanie dyscyplinarne? Adwokaci przeciwko adwokatom – jest to więc walka o konkurencję. Liczba takich spraw rów-nież jest znikoma (około 20). Aktualnie dziekan zajmuje się około 50 pro-centami spraw, stosując uproszczoną procedurę, np. upomnienie (odnoszę się do praktyki w Warszawie). Istnieje więc potrzeba zmian, ale w kwestii uproszczeń. Nie jestem ani zwolennikiem rozwiązania notariuszy (proces „inkwizycyjny”, prosty), ani stosowania wszystkich regulacji z k.p.k. Prak-tyka się zmienia – również sądy powszechne dążą do ułatwień. W War-szawie panuje pełna anonimowość. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że to środowisko może szykanować, jednakże wydaje się, że jedna instancja powszechna i forma kasacyjna daje ochronę. Mówimy o postępowaniach dyscyplinarnych wolnych zawodów, ale padło stwierdzenie, że kwestia ta dotyczy również prokuratorów. To niepokojący głos. Myślę, że problem leży nie w wolnych zawodach, ale tych regulowanych.

Michał Królikowski

Trudno mi się zgodzić ze stosowanymi podczas konferencji określeniami, za pomocą których przyrównuje się sędziego do: emanacji państwa, apara-tu, który dławi samorządność korporacyjną, urzędnika państwowego czy


33

administracji państwowej, mających przejąć uprawnienia korporacji. Ta frazeologia jest trudna do zaakceptowania. Jeżeli chodzi o całość proble-matyki, z trudem odnajduję się tu jako wynajęty ekspert – próbuję nie być politykiem. Jednym z najtrudniejszych zagadnień jest deregulacja. Według mnie korporacje nie powinny zostać pozbawione istotnych elementów po-stępowania dyscyplinarnego. Korporacje zawodowe, samorządy powinny dostawać narzędzia do samodzielnego prowadzania całości postępowania, gdyż również samorządy zgłaszają problemy dotyczące niedoskonałości w funkcjonowaniu rzeczników dyscyplinarnych. Co do zasady w tym za-kresie nie ma sporów między Ministrem Sprawiedliwości a samorządami. Nie wyobrażam sobie pracy projektodawczej inaczej niż w formie ścisłego dialogu, bo w ten sposób ma się urealniać zasada pomocniczości państwa. Prowadząc dalej ten projekt, muszę doskonale znać granice kompromi-su. Mówiąc o podzieleniu sądownictwa dyscyplinarnego, miałem na myśli rozbudowanie instrumentu „wewnątrzkorporacyjnego”, sądu o wielu funk-cjach – także i arbitrażowych – jak również jego korektę przez sądownictwo powszechne. W takiej sytuacji to sąd powinien wyznaczać te standardy i uwzględniać obecność osób będących przedstawicielami tych zawodów. Znakomite badania na ten temat prowadziły samorządy zawodowe. Nie widzę potrzeby robienia dodatkowych badań. Warto jednak zapytać, czy rzeczywiście sądownictwo dyscyplinarne działa sprawnie (postawienie za-rzutów), jeśli w 5-tysięcznej izbie działanie 20 adwokatów jest powodem wszczynania postępowania dyscyplinarnego. Duża grupa osób zaczyna wykonywać ten zawód – i dobrze. Ważne, żeby miały one prawdziwe kom-petencje (egzamin zawodowy). Nie sądzę, by nasze stanowiska były w tej kwestii tak różne.

Mirosław Wróblewski

W toczącej się dyskusji warto wspomnieć o czasie rozpatrywania skarg. Orzeczenie sądowe zgodnie z konstytucyjnym standardem powinno za-paść w takim terminie, żeby miało znaczenie zarówno dla obwinionego, jak i pokrzywdzonego. Powołanie większej liczby rzeczników dyscyplinar-nych może mieć pozytywny wpływ na czas rozpatrywania skarg. Można wskazać postępowania, w których zarzut przewlekłości postępowania jest


34

zasadny. Efektywność postępowań dyscyplinarnych leży przede wszyst-kim w interesie samorządów zawodowych, a także odgrywa funkcję pre-wencyjną. Dlatego też tak ważne jest wydanie orzeczenia dyscyplinarnego w rozsądnym czasie, co ma istotne znaczenie zarówno dla ochrony praw jednostki, jak i dla budowy wizerunku prawniczych samorządów zawodów zaufania publicznego, które w sposób transparentny i konsekwentny zała-twiają problemy związane z nieprzestrzeganiem norm deontologicznych.

Dariusz Sałajewski

Z opinii, które padły podczas dyskusji wynika, że funkcjonującego mode-lu nie należy zmieniać w całości, co najwyżej udoskonalić postępowanie dyscyplinarne. Warto zastanowić się, czy podejmując te wyzwania, chcemy coś dogonić, czy raczej przed czymś uciec? Być może chcemy uniknąć cze-goś, co może się zdarzyć na skutek otwarcia alternatywnych ścieżek zawo-dów prawniczych w ostatnim czasie.

Andrzej Michałowski

Jeżeli model i praktyka postępowań dyscyplinarnych są dobre, to oczywi-ście nie należy niczego zmieniać. Wystarczy jednak zerknąć do internetu, żeby zobaczyć skalę naruszeń, którym ani model, ani praktyka nie zapobie-gają, i wówczas zrozumieć, że każdy pomysł zmierzający do poprawy wy-maga rozważenia. Do sukcesu będzie prowadziło twórcze poszukiwanie, a nie zadowolenie z tego, co jest.

Adam Bodnar

Chciałbym się odnieść do sprawy Frankowicz przeciwko Polsce2. Pan doktor Frankowicz to członek samorządu lekarskiego, który zajmował się

2 Frankowicz przeciwko Polsce, skarga Nr 53025/99, wyrok z 17 grudnia 2008 r., por. komentarz do sprawy au-torstwa Dominiki Bychawskiej, dostępny na stronie: http://www.Prawaczlowieka.Edu.Pl/index.php?Dzial= komentarze&komentarz=2659fc519890c924f82b4475ddd71b058178d02b-c0


35

przygotowaniem opinii medycznych (błędy medyczne). Były one następnie przedstawiane sądom. Zostało wszczęte przeciwko niemu postępowanie na podstawie art. 62 Kodeksu Etyki Lekarskiej za krytykowanie kolegów. Doktor Frankowicz został skazany przez sąd dyscyplinarny. Złożył następ-nie skargę do ETPC na naruszenie art. 6 i art. 10. Trybunał w Strasburgu stwierdził naruszenie Konwencji w kontekście wolności słowa (art. 10), natomiast nie stwierdził naruszenia prawa do rzetelnego procesu (art. 6). Wziął też pod uwagę szczególny charakter Naczelnego Sądu Lekarskiego. Podkreślił również, że spełnia on standard konwencyjny, ponieważ w skład II instancji wchodził sędzia Sądu Najwyższego. Dlatego też nie dopatrzył się naruszenia Konwencji. Dokładnie na tym samym mechanizmie ma opierać się zmiana w stosunku do zawodu adwokata proponowana w projekcie za-łożeń do ustawy o zawodzie adwokata (sąd ławniczy – jeden sędzia sądu po-wszechnego, dwóch przedstawicieli zawodu adwokata). Nie promowaliśmy projektu, w którym aparat państwowy miałby charakter represyjny, tylko rozwiązanie, które było szeroko dyskutowane i poszukiwało kompromisu w tym zakresie.

Jetmira Francesca Velaj

Honesty is the best policy – jest to złota zasada, która odwołuje się do oso-bistej odpowiedzialności oraz odwagi i która uznana jest za właściwą dla wykonywania wolnego zawodu prawniczego, adwokackiego oraz radcy prawnego. Z drugiej strony jest właśnie regułą, która często prowadzi do po-wstania wśród przedstawicieli zawodów prawniczych różnych dylematów moralnych, będących nieodłącznym elementem postępowania dyscypli-narnego w tych zawodach. Jest to jednak jedna z licznych zasad moralnych, dlatego niektóre zawody (zwłaszcza zawody tzw. zaufania publicznego) po-winny mieć określone reguły zachowania, specyficzne dla wykonywanego zawodu.

Z drugiej strony mając na uwadze, że kodeksy etyki zawodowej nie są w stanie uregulować wszystkich dylematów moralnych, wielka odpowie-dzialność spada na korporacje.

„We wszystkich krajach cywilizowanych wymagano zawsze od adwo-katów, poza wiedzą prawniczą, bardziej jeszcze niż umiejętności […] nie-


36

poszlakowanej uczciwości, chronionej przez szczególną dla ich zawodu dyscyplinę”3.

Źródłem kształtowania się tych właśnie norm etycznych, o których mowa, stały się orzecznictwo dyscyplinarne oraz uchwały samorządowych organów adwokatury, m.in. Zbiór zasad etyki adwokackiej i godności zawo-du (Kodeks etyki adwokackiej).

Z jednej strony w Zbiorze zasad etyki adwokackiej i godności zawodu podkreśla się trwałość podstawowych wartości, takich jak: uczciwość, nie-zależność (niezawisłość), obowiązek dochowania tajemnicy zawodowej, nawiązując w ten sposób do starej tradycji wykonywania zawodu adwokata jako zawodu wolnego. Z drugiej strony akcentuje się nowe zjawiska, które wymagają aktualnych rozwiązań normatywnych, jak np.: obowiązek ubez-pieczenia od odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania zawodu adwokackiego czy szczególne obowiązki dotyczące zachowania tajemnicy zawodowej4.

Z uwagi na samą istotę zawodu adwokata, jak i pełnienie przez adwoka-turę funkcji publicznej w wymiarze sprawiedliwości należy wskazać na dwa bardzo ważne obowiązki adwokata, które wynikają też ze Zbioru zasad ety-ki adwokackiej i godności zawodu, tj. po pierwsze, obowiązek wykonywa-nia czynności zawodowych w sposób zgodny z prawem i etyką adwokacką (§ 1 Zbioru…), i po drugie, obowiązek godnego zachowania w działalności zawodowej, a także działalności pozazawodowej oraz w życiu prywatnym (§ 4 Zbioru…). Naruszenie tych właśnie zasad stanowi delikt dyscyplinarny, ścigany w drodze postępowania dyscyplinarnego, z którego wynika fakt, iż adwokat odpowiada dyscyplinarnie za uchybienie etyce adwokackiej lub naruszenie godności zawodu adwokackiego.

W dziale VIII Prawa o adwokaturze określona jest odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów i aplikantów adwokackich za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naru-szenie swych obowiązków zawodowych (art. 80 Prawa o adwokaturze). Określone są różne rodzaje kar, z których najsurowszą jest wydalenie z ad-wokatury. Artykuł 73 tej ustawy stanowi, że adwokat, który został skreślony z listy adwokatów z przyczyn wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 2 i 4–5,

3 F. Payen, O powołaniu adwokatury i sztuce obrończej, Warszawa, s. 15.4 C. Jaworski, Etyka adwokatów [w:] E. Łojko, Etyka prawnika…, s. 58–59.


37

podlega na swój wniosek ponownemu wpisowi na listę, chyba że przestał odpowiadać warunkom przewidzianym w art. 65 pkt 1 i 2.

Bardzo ważną kodyfikacją deontologiczną dla radców prawnych jest niewątpliwie Kodeks etyki radcy prawnego, który można uznać za odpo-wiednik Kodeksu etyki adwokackiej. Ustawa o radcach prawnych z dnia 6 lipca 1982 r., kilkakrotnie nowelizowana, określa w art. 1 zakres regula-cji, zasady wykonywania zawodu radcy prawnego oraz zasady organizacji i działania samorządu radców prawnych. O odpowiedzialności dyscypli-narnej radcy prawnego stanowi rozdział 6 ustawy o radcach prawnych. Radca prawny oraz aplikant radcowski podlegają odpowiedzialności dyscy-plinarnej za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu radcy prawnego oraz za czyny sprzeczne ze ślubowaniem radcowskim lub z zasadami etyki radcy prawnego (art. 64 ust. 1 RadPrU). Katalog ten nie jest katalogiem za-mkniętym. Radca prawny odpowiada za czyn popełniony w okresie, w któ-rym jest wpisany na listę radców prawnych, także będąc biernym zawodo-wo. Od odpowiedzialności dyscyplinarnej wyłączone są czyny naruszające przepisy dotyczące porządku i dyscypliny pracy, określone w Kodeksie pra-cy (art. 64 ust. RadPrU).

Postępowanie dyscyplinarne i postępowanie karne dotyczące tego samego czynu toczą się niezależnie od siebie lub od postępowania dys-cyplinarnego wszczętego w jednostce organizacyjnej, w której przepisy szczególne przewidują takie postępowanie (art. 67 ust. 1 zd. 1 RadPrU). Po-stępowanie dyscyplinarne wszczyna się na wniosek uprawnionego rzecz-nika. Może ono być jednak zawieszone do czasu ukończenia postępowania karnego (art. 67 ust. 1 zd. 2 RadPrU). Przy braku przepisów dotyczących zawieszenia postępowania stosujemy odpowiednio przepisy k.p.k. (art. 74 k.p.k.), gdyż zawieszenie następuje postanowieniem, na które służy zaża-lenie, a jego przesłanką jest toczące się równolegle postępowanie karne (art. 22 § 2 k.p.k.). Wynik postępowania karnego nie musi mieć wpływu na postępowanie dyscyplinarne, ponieważ nie ma dla tego ostatniego po-stępowania mocy wiążącej. Samo uniewinnienie nie musi powodować od-mowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a skazanie nie przesądza o ukaraniu dyscyplinarnym. Stronami w postępowaniu dyscyplinarnym są oskarżyciel, obwiniony i pokrzywdzony (art. 68 ust. 1 RadPrU), a samo po-stępowanie wszczyna się odpowiednio na wniosek rzecznika dyscyplinar-nego (uznany jako oskarżyciel w postępowaniu przed okręgowym sądem


38

dyscyplinarnym – art. 68 ust. 2 RadPrU) lub oskarżyciela w postępowaniu przed Wyższym Sądem Dyscyplinarnym, tj. Głównego Rzecznika Dyscypli-narnego (art. 68 ust. 1 RadPrU).

Ważną przesłanką postępowania dyscyplinarnego jest m.in. zasada niezawisłości sądu dyscyplinarnego, wyrażona w art. 73 RadPrU, w myśl której członkowie sądów dyscyplinarnych w zakresie orzekania w spra-wach dyscyplinarnych podlegają tylko przepisom prawa.


39

CZęść II. Postępowania

dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych

praktyka

Wiesław Kozielewicz Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych w praktyce orzeczniczej SN

Moje „znawstwo” w sprawach dyscyplinarnych to efekt zupełnego przy-padku. W 1990 r., będąc bardzo młodym, bo 34-letnim sędzią (wówczas najmłodszym sędzią apelacyjnym w Polsce), podczas orzekania w Sądzie Apelacyjnym w Lublinie ówczesny Prezes zaproponował mi szkolenie apli-kantów z zakresu ustawy karno-skarbowej, gdyż nikt inny się na tym nie znał. W ten sposób zostałem „znawcą”, a później „wybitnym znawcą” pra-wa karnego skarbowego. W kwestii postępowania dyscyplinarnego sytuacja była podobna – w latach 90. XX wieku sędziowie odpowiadali przed sądami dyscyplinarnymi utworzonymi na wzór sądów adwokackich. Istniały dwa sądy dyscyplinarne w Polsce: Sąd Dyscyplinarny i Wyższy Sąd Dyscyplinar-


40

ny – oba przy Sądzie Najwyższym. W sądzie I instancji orzekało 40 sędziów, a w sądzie II instancji – 30. Sędziowie, którzy wchodzili w skład sądów, wy-bierani byli przez Zgromadzenie Ogólne sędziów: sądów powszechnych, wojskowych, administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Przewodniczyłem jako sędzia sądu apelacyjnego w składach dyscyplinarnych, a u mojego jed-nego boku siedział sędzia Sądu Najwyższego, natomiast u drugiego – sędzia sądu wojskowego. Ten system był wówczas skuteczny, dlatego że do sądów dyscyplinarnych trafiało rocznie 18, 19 spraw i byliśmy w stanie zająć się nimi. Kryzys rozpoczął się pod koniec lat 90. Wpłynęło wówczas 107 spraw dyscyplinarnych i sądownictwo dyscyplinarne w opisanym kształcie nie było w stanie zapanować nad taką liczbą spraw. Pojawiły się postulaty, by ten system zreformować. W 2001 r. ustawą o ustroju sądów powszechnych ustalono, że sądami dyscyplinarnymi są sądy apelacyjne. Istnieje ich 11, a II instancją jest Sąd Najwyższy. Sędziowie są losowani do składów orze-kających. Postępowanie nie przewiduje kasacji. Nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia jest tylko wznowienie postępowania dyscyplinarnego. W Są-dzie Najwyższym działającym jako sąd dyscyplinarny II instancji orzekają wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego, z wyjątkiem prezesów i rzecznika dyscyplinarnego. Skład jest losowany, a wymóg jest tylko jeden – składowi musi przewodniczyć sędzia orzekający w Izbie Karnej bądź Izbie Wojsko-wej. Model ten wprowadzono 1 października 2001 r. i do dziś funkcjonuje w zasadzie bez większych trudności. Czasami pojawiają się głosy, że po-stępowania dyscyplinarne w sprawach sędziów toczą się opieszale. Moim zdaniem ta krytyka jest niesprawiedliwa, gdyż dotyczy ona stanu z przeło-mu wieku, gdy z uwagi na liczbę spraw i niefunkcjonalny system ich rozpo-znawania rzeczywiście wiele z nich się przedawniło. Obecnie – muszę się pochwalić – sprawność sądów dyscyplinarnych jest bardzo wysoka, spra-wy są rozpoznawane w przedziale mniej więcej dwóch miesięcy od daty wpływu. W Polsce przedawnia się niewiele spraw sędziowskich. Kiedyś ponad 100 spraw wpływało do jednego sądu dyscyplinarnego w Warsza-wie, teraz tyle samo spraw wpływa do 11 sądów apelacyjnych w Polsce. Sąd Najwyższy rozpoznaje rocznie około 60–70 spraw sędziowskich. Oczywi-ście nie wszystkie orzeczenia dyscyplinarne są skarżone. Istnieje środek odwoławczy – odwołanie na wzór apelacji.

Również kiedy byłem najmłodszym sędzią – wtedy w Sądzie Najwyż-szym – Pierwszy Prezes Prof. Lech Gardocki zaproponował mi zorgani-


41

zowanie Wydziału Dyscyplinarnego, gdyż Sąd Najwyższy stał się sądem odwoławczym w sprawach dyscyplinarnych sędziów. Po pozytywnym za-opiniowaniu przez Izbę Karną w tajnym głosowaniu Pierwszy Prezes 1 mar-ca 2002 r. powołał mnie na przewodniczącego VI Wydziału. W zakresie na-szej właściwości znajdowały się sprawy dyscyplinarne sędziów, a następnie poszerzono właściwość o rozpoznawanie kasacji w sprawach dyscyplinar-nych radców prawnych, adwokatów, notariuszy i prokuratorów. W 2006 r. napisałem tekst pt. „Kasacja w sprawach dyscyplinarnych zawodów praw-niczych” i dla potrzeb tego opracowania podliczyłem liczbę spraw kasacyj-nych, które trafiły do Sądu Najwyższego w latach 2004–2006, w rozbiciu na poszczególne samorządy. W okresie tych trzech lat rozpoznaliśmy 62 kasa-cje w sprawach dyscyplinarnych adwokatów, 29 kasacji w sprawach radców prawnych i 10 kasacji w sprawach notariuszy. W przypadku postępowań przed Sądem Najwyższym uchylono 12 spraw adwokackich, a w odniesieniu do spraw radców prawnych – z 29 spraw uchylono dwie. Najlepiej wypadli notariusze – z 10 kasacji tylko jedna została uwzględniona. Wspomniano już, że kasacja w sprawach dyscyplinarnych jest „kasacją poszerzoną”, bo można w jej trybie podnieść również zarzut rażącej niewspółmierności, czyli surowości bądź łagodności kary, czego nie można uczynić w tzw. zwy-kłej kasacji. Podnoszono zatem zarzuty, że pozostaje coś nieobjęte do koń-ca kontrolą sądową. Moim zdaniem zarzuty te nie są zasadne. Wprawdzie nie można oprzeć kasacji na zarzucie błędu w ustaleniach faktycznych, ale zawsze można to kwestionować przez wskazanie, które przepisy proceso-we zostały rażąco naruszone. W roku 2011 do Sądu Najwyższego wpłynęło 16 kasacji w sprawach dyscyplinarnych adwokatów, z tego Sąd Najwyższy uwzględnił dwie – nastąpiła więc znacząca poprawa jakości orzecznictwa Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury. Wpłynęło również dziewięć kasacji dotyczących spraw radców prawnych, z czego uwzględniono jedną, a także pięć kasacji w sprawach dyscyplinarnych notariuszy i wszystkie zo-stały oddalone.

Sądy dyscyplinarne orzekające w sprawach dyscyplinarnych radców prawnych, adwokatów, notariuszy, a także prokuratorów i sędziów bory-kają się od lat z kilkoma wciąż nierozwiązanymi przez ustawodawcę pro-blemami.

Pierwszym jest problem przedawnienia. Artykuł 88 ustawy Prawo o adwokaturze, art. 70 ustawy o radcach prawnych, art. 52 ustawy Prawo


42

o notariacie określają czas, w którym – gdy postępowanie toczy się i nie zostanie zakończone – musi zapaść rozstrzygnięcie umarzające postępo-wanie. Ale te trzy artykuły głoszą również, że jeżeli czyn zarzucany ad-wokatowi, radcy prawnemu, notariuszowi wyczerpuje znamiona czynu zabronionego, to wtedy następuje przedawnienie, jak to jest określone dla tego czynu zabronionego w Kodeksie karnym. Wydaje się, że rzecz jest pro-sta, jednak pojawił się zasadniczy problem: czy sąd dyscyplinarny może samodzielnie w postępowaniu dyscyplinarnym ustalić, że dane zacho-wanie objęte wnioskiem o ukaranie wyczerpuje znamiona przestępstwa? Czy też takie ustalenia może poczynić tylko właściwy sąd karny? Innymi słowy: czy sąd dyscyplinarny winien czekać na orzeczenie sądu karnego, czy może sam to ustalić? Czy w przypadku przyjęcia nienależnej korzyści majątkowej (czyli przestępstwa korupcyjnego) przez adwokata sąd dyscy-plinarny może samodzielnie ustalić, że adwokat taką korzyść przyjął i go usunąć z zawodu, czy też musi poczekać na wyrok karny? Zdania były w orzecznictwie Sądu Najwyższego podzielone. Przez pewien czas uwa-żano, że sądy dyscyplinarne mogą to samodzielnie ustalić. Sąd Najwyższy w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 28 września 2006 r. I KZP 8/06, I OSKW 10/2006 poz. 87 przyjął, iż postępowanie dyscyplinarne toczy się niezależnie od postępowania karnego, także w przypadku jednoczesności przedmiotowo-podmiotowej tożsamości tych postępowań, ale sądy dyscy-plinarne powinny zawiesić postępowanie dyscyplinarne do zakończenia postępowania karnego, gdy zachodzi konieczność zastosowania art. 108 § 4 ustawy o USP, art. 88 ust. 2 pr.adw., art. 80 ust. 3 RadPrU lub art. 52 § 2 ustawy Prawo o notariacie. Wprawdzie orzeczenie to poddał krytyce jeden z przedstawicieli doktryny, ale pomimo krytyki ze strony dr. Anto-niego Bojańczyka sądy dyscyplinarne od 2006 r. powszechnie przyjmują, że musi być wyrok karny skazujący. I tak postępują również sądy dyscypli-narne adwokatów, notariuszy, radców prawnych i prokuratorów.

Druga kwestia dotyczy zaostrzania przez sądy dyscyplinarne II in-stancji kar eliminacyjnych w postępowaniu odwoławczym. Pod pojęciem kary eliminacyjnej rozumiem karę wydalenia z adwokatury, pozbawienie prawa wykonywania zawodu radcy prawnego. Sąd II instancji nie może za-ostrzyć kary przez orzeczenie dożywotniego pozbawienia wolności. Jeżeli więc stosuje się do postępowania dyscyplinarnego przepisy k.p.k., to nie można orzec kary eliminacyjnej. Rozbieżność w orzecznictwie Sądu Naj-


43

wyższego została rozstrzygnięta Uchwałą Składu Siedmiu Sędziów z dnia 30 czerwca 2008 r., I KZP 11/08, OSNKW 2008 r. poz. 57, w której Sąd Naj-wyższy stwierdził, że „ten przepis nie ma zastosowania do postępowań dyscyplinarnych”. Według Sądu Najwyższego sąd odwoławczy może orzec karę pozbawienia wykonywania zawodu w sprawie karnej. Nie jest to ob-jęte zakazem, zatem byłoby paradoksem, gdyby w sprawie karnej można by taką karę orzec, a w sprawie dyscyplinarnej nie można by zaostrzyć. Od tego czasu ten pogląd prawny uzyskał pełną akceptację Sądu Najwyższego i nie było prób odejścia od treści tej uchwały. Sprawozdawcą był Pan Prof. Piotr Hofmański, a w składzie uczestniczyły osoby, które miały do tego czasu odmienne zdanie w tej kwestii.

Kolejna problematyczna kwestia dotyczy pytania o to, czy można w postępowaniu dyscyplinarnym – skoro stosujemy odpowiednio przepisy k.p.k. – dopuścić dowód z opinii biegłego psychiatry? Rozwiązanie o od-powiednim stosowaniu przepisu można interpretować na trzy sposoby: pierwszy to przeniesie odpowiednich przepisów z jednego działu do dzia-łu innego; drugi to wyeliminowanie przepisów innego działu; i trzeci – naj-trudniejszy, ale też najbardziej pociągający dla prawnika – to samodziel-ne, jako sędzia orzekający, dokonywanie pewnych modyfikacji przepisów k.p.k. i dostosowywanie ich do potrzeb postępowania dyscyplinarnego. Już wspominałem w swoich tekstach dotyczących stosowania przepisów k.p.k. w postępowaniu dyscyplinarnym, by odpowiednio stosować prze-pisy nie o postępowaniu zwyczajnym, ale o postępowaniu uproszczonym. Ta koncepcja się nie przyjęła, ale przyjął się mój inny pogląd, zaprezen-towany w 2003 r., mówiący, że jest dopuszczalne stosowanie przepisów o opinii biegłych psychiatrów w postępowaniu dyscyplinarnym. Oczywi-ście stosujemy te przepisy za pełną zgodą obwinionego. Jeżeli obwiniony nie podda się tym badaniom, to sąd dyscyplinarny, który nie ma władzy sądu powszechnego, nie może go do przeprowadzenia tych badań przymu-sić. Natomiast badania takie były już w postępowaniach dyscyplinarnych przeprowadzane. Sam w kilku sprawach taki dowód dopuszczałem, a ba-dania były wykonywane przez osoby z Kliniki Psychiatrii w Pruszkowie.

Następna kwestia dotyczy stosowania w postępowaniach dyscypli-narnych przepisów zezwalających na dobrowolne poddawanie się karze. Upraszczanie prowadzenia postępowań sądowych staje się coraz bardziej powszechne. Prawie 60 procent spraw w sądach rejonowych kończy się


44

instytucją dobrowolnego poddania się karze. Przyjęliśmy – i tu już linia orzecznictwa Sądu Najwyższego jest jednolita – że dopuszczalne jest zasto-sowanie instytucji dobrowolnego poddania się karze w postępowaniach dyscyplinarnych. Czy może być więc uzgodniona kara między rzeczni-kiem a obwinionym? Jeżeli sąd dyscyplinarny uzna, że ta ustalona kara spełnia cele kary, jakie ustawodawstwo stawia przed wymiarem kary, to oczywiście może taki wyrok wydać. Problem rodzi się w sytuacji za-stosowania przepisów Kodeksu karnego. O ile o stosowaniu k.p.k. mamy w każdej z ustaw w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej (o radcach prawnych, adwokatach etc.) odpowiednie odesłanie do przepisów k.p.k., to brakuje odesłania do przepisów k.k. Ale czy możemy orzekać odpowie-dzialnie w postępowaniach dyscyplinarnych, nie przyjmując konstrukcji winy? Trzeba winę przyjąć, ale przecież wina to konstrukcja prawa karne-go materialnego.

To samo tyczy się: działania pod wpływem błędu, kontratypów, niepo-czytalności wyłączającej winę, form stadialnych oraz form zjawiskowych przewinienia dyscyplinarnego, znikomego stopnia społecznej szkodliwo-ści (kiedyś: społecznego niebezpieczeństwa) – stosujemy te konstrukcje w postępowaniach dyscyplinarnych, czy nie?

Dnia 24 marcu 1989 r., por. OSNK 1989, poz. 23, podczas jednego z ostatnich posiedzeń składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego kaden-cyjnego, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w sprawach dyscyplinarnych nie stosuje się instytucji znikomego stopnia społecznej szkodliwości (wtedy niebezpieczeństwa). Ta konstrukcja pozwala na umorzenie postępowania, jeżeli dany delikt cechuje się znikomym stopniem społecznego niebezpie-czeństwa. Teraz pojęcie „społecznego niebezpieczeństwa” zastąpiono sfor-mułowaniem „stopień społecznej szkodliwości”. Przed laty przyjęliśmy, że nie tylko można, ale należy tę konstrukcję stosować. Byłoby nierozsądne uznać, że w drobnych, błahych sprawach dyscyplinarnych ta konstrukcja nie ma zastosowania. Orzekaliśmy tak wbrew uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego. Na szczęście uchwała ta nie miała mocy zasady prawnej i nas nie wiązała. Od 1995 r. konstrukcja ta kształtowała się w sądach dyscy-plinarnych i stosowana jest do dziś.

W roku 2008 Pan Minister Zbigniew ćwiąkalski złożył odwołanie do Sądu Najwyższego, w którym wywodził, dlaczego sąd umorzył postępowa-nie dyscyplinarne, uznając delikt sędziego za czyn o znikomej społecznej


45

szkodliwości, skoro istnieje uchwała Sądu Najwyższego z marca 1989 r. i jest to uchwała siedmiu sędziów. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (sygn. SNO 40/08) podtrzymał linię orzeczniczą zapoczątkowaną w 1995 r., że taka konstrukcja w postępowaniu dyscyplinarnym ma zasto-sowanie. Nie zmieniliśmy naszej linii orzeczniczej.

Kolejnym problemem z zakresu prawa materialnego jest kwestia kary łącznej. Adwokaci są w o tyle lepszej sytuacji, że ustawa Prawo o adwoka-turze przewiduje instytucję kary łącznej. Nie ma natomiast instytucji kary łącznej w ustawie o radcach prawnych i w prawie o notariacie. Sam byłem sprawozdawcą w sprawie dyscyplinarnej dotyczącej notariusza, w której utrzymano orzeczenie sądu I instancji skazujące notariusza za 15 popeł-nionych czynów na 15 kar. Niektóre z tych kar – szczególnie kary pieniężne – są niezwykle dolegliwe. Jest to więc sfera, która powinna być uregulowa-na przez legislatora, gdyż nie da się tu zastosować wykładni. O ile kwestie dopuszczalności stosowania konstrukcji stopnia społecznej szkodliwości mogliśmy rozwiązać na gruncie odpowiedniego stosowania przepisów Ko-deksu karnego, o tyle Sąd Najwyższy nie stworzy w drodze wykładni me-chanizmu orzekania kary łącznej w sprawach dyscyplinarnych notariuszy i radców prawnych.

Jeżeli można mieć postulat de lege ferenda, to należałoby do ustaw, mówiąc skrótowo: korporacyjnych, wprowadzić przepis – na wzór rozwią-zania zezwalającego na stosowanie odpowiednio przepisów k.p.k. w po-stępowaniach dyscyplinarnych – mówiący, że stosuje się odpowiednio przepisy rozdziałów I–III Kodeksu karnego, czyli przepisy ogólne. Wtedy mielibyśmy mocne „wejście” legislacyjne do Kodeksu karnego. Na razie opieramy się tylko na kazusach, które rozstrzygnął Sąd Najwyższy, i linii, którą te kazusy wytyczają.


46

Wojciech Marchwicki 5 Adwokackie postępowanie dyscyplinarne – postrzeganie w opinii publicznej oraz propozycje zmian

Postępowanie dyscyplinarne obarczane jest często zadaniami, którym ze względu na swoją istotę nie może sprostać. Wysoko zawieszona poprzecz-ka oczekiwań, których źródła zostaną omówione poniżej, powoduje, że rozczarowanie związane z ich niespełnieniem jest naprawdę głębokie. Pro-wadzi to do narastającego przekonania, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonuje wadliwie, że „coś jest nie tak”. To z kolei rodzi radykalne pomy-sły, choćby takie jak propozycja odebrania sądownictwa dyscyplinarnego w całości lub w części organom samorządowym i przekazania go sądom powszechnym. Tymczasem, zanim zastosuje się środek radykalny, warto dokonać rzetelnej diagnozy i zastanowić się, czy leczenia nie można by roz-począć od środków łagodniejszych dla organizmu.

Poniżej postaram się omówić skrótowo zarówno przyczyny rozcza-rowania stanem postępowań dyscyplinarnych, czyli aspekt subiektywny, jak i kilka propozycji mogących wpłynąć na ich obiektywne usprawnienie. Tezy i propozycje mają oczywiście charakter dyskusyjny, niemniej wydają się ważne dla prawidłowej oceny sytuacji i ewentualnych zmian w funkcjo-nującym modelu.

Akcesoryjny charakter postępowania dyscyplinarnegoIstotą odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokata i postępowania, w któ-rym odpowiedzialność ta jest przesądzana, jest ich akcesoryjny charakter. W przeważającej większości przypadków kwestie poruszane w toku postę-

5 Wojciech Marchwicki jest adwokatem (Warszawa), w latach 2010–2012 był członkiem Komisji Etyki Zawodowej przy Naczelnej Radzie Adwokackiej, jest autorem publikacji dotyczących etyki zawodowej, w tym książki Etyka zawodowa i odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów i radców prawnych. Orzecznictwo (współautor: M. Nie-dużak, Warszawa 2011). Artykuł stanowi nieznacznie rozszerzoną i zmodyfikowaną na potrzeby druku wersję wy-stąpienia wygłoszonego na konferencji „Postępowania dyscyplinarne w wolnych zawodach prawniczych – model ustrojowy i praktyka”, zorganizowanej przez Helsińską Fundację Praw Człowieka w Warszawie 5 marca 2012 r.


47

powań dyscyplinarnych mogą być rozstrzygnięte również w toku innej pro-cedury (zależnie od natury sprawy). Istnieje przy tym niezależność drogi dyscyplinarnej od postępowania cywilnego i karnego, wyrażona wprost w odniesieniu do postępowania karnego w art. 86 Prawa o adwokaturze oraz niekwestionowana w zakresie postępowania cywilnego. Postępowanie dyscyplinarne jest więc najczęściej – z wyjątkiem dwóch rodzajów spraw – drogą przesądzania dodatkowej odpowiedzialności.

Jedyny immunitet adwokatów, wyłączający drogę sądową, dotyczy na-ruszenia wolności słowa, które stanowi ściganą z oskarżenia prywatnego zniewagę lub zniesławienie. Obejmuje on przy tym wyłącznie naruszenie wolności słowa w stosunku do strony, jej pełnomocnika, obrońcy, biegłego świadka czy kuratora (art. 8 ust. 2 Prawa o adwokaturze), a więc w oko-licznościach stanowiących newralgiczny wycinek działalności adwokata w toku postępowania. Wydaje się, że szczególna droga sankcjonowania takich naruszeń jest konieczna dla funkcjonowania niezależnej adwoka-tury. Gwarancja sankcjonowania naruszeń wolności słowa wyłącznie na drodze dyscyplinarnej wzmacnia adwokata w coraz częstszych sytuacjach silnej presji mediów, ewentualnych nacisków organów ścigania czy oczeki-wań polityków. Kontradyktoryjność postępowania cywilnego, a być może wkrótce w pewnym stopniu również postępowania karnego, zmusza adwo-kata do balansowania pomiędzy gorliwością w reprezentowaniu interesów klienta a ochroną dóbr osobistych innych osób. Granice prawidłowości i stosowności wypowiedzi mogą być bardzo trudno uchwytne w konkret-nych sytuacjach. ściganie naruszenia granic wolności słowa na drodze dys-cyplinarnej ogranicza możliwości nacisku na adwokata w związku z jego aktywnością w toku postępowania. Problem nadużycia wolności słowa, choć nabiera znaczenia, nie wydaje się przy tym obecnie, przynajmniej we-dług mojej wiedzy, największym wyzwaniem etycznym adwokatury. Brak dziś także w debacie publicznej głosów domagających się zmian w tym za-kresie i ewentualnego poddania kwestii naruszeń wolności słowa sądow-nictwu powszechnemu.

Inną grupą czynów ściganych wyłącznie na drodze postępowania dys-cyplinarnego są sprawy stosunkowo błahe, dotyczące nieusprawiedliwio-nego niestawiennictwa na rozprawie, bądź mające charakter całkowicie „wewnątrzadwokacki”, jak kwestie nieopłacania składek czy niedozwolonej reklamy. Nie są to czyny, które – o ile nie powodują dalej idących skutków


48

(np. powstania szkody) – powinny stanowić de lege lata i de lege ferenda przedmiot analizy w toku standardowego postępowania sądowego.

Poza tymi dwoma kategoriami spraw postępowanie dyscyplinarne słu-ży ustaleniu dodatkowej odpowiedzialności za czyny, które podlegają ocenie w toku postępowania sądowego. Zauważyć należy, że w stosunku do adwo-katów, z woli samych adwokatów, ograniczeniu ulega zasada ne bis in idem.

Zawiedzione oczekiwaniaOgraniczony zakres postępowań dyscyplinarnych nie odpowiada jednak skali oczekiwań społecznych. Postępowanie dyscyplinarne jest często traktowane jako uniwersalne narzędzie służące korygowaniu wypaczeń towarzyszących funkcjonowaniu zawodu adwokata czy też nawet całego wymiaru sprawiedliwości. To w jego toku ma dochodzić do przywrócenia zachwianego porządku, niezależnie od natury działania, które ma stano-wić o odpowiedzialności. W toku postępowania dyscyplinarnego docho-dzi bardzo często do analizy kwestii nienależytego wykonywania umów zastępstwa procesowego, które powinny być raczej oceniane na drodze cywilnej, czy też zarzutów oszustwa bądź różnego rodzaju nierzetelności, udokumentowanych wielokrotnie materiałem uzasadniającym podjęcie postępowania karnego. Tymczasem sąd dyscyplinarny nawet w przypad-ku drastycznych naruszeń nie ma możliwości skazania adwokata na karę pozbawienia wolności czy też zasądzenia odszkodowania na rzecz klienta.

Sądownictwo dyscyplinarne nie może także korygować każdego nie-właściwego zachowania adwokata. Odpowiedzialność dyscyplinarna nie powinna przekształcać się w szkołę dobrych manier. Zatem mimo że wize-runek adwokata, a w konsekwencji także całego zawodu, cierpi, gdy adwo-kat przeklina, parkuje w niedozwolonym miejscu bądź jeździ bez ważnego biletu, to jednak ściganie takich zachowań na drodze dyscyplinarnej nie wydaje się zasadne. Przyjęcie takiego modelu postępowania dyscyplinar-nego mogłoby prowadzić raczej do ośmieszenia całej instytucji.

Sądownictwo dyscyplinarne nie powinno być więc postrzegane jako uniwersalny mechanizm korygowania nieprawidłowości. Przekonanie, że będzie ono pełniło tego rodzaju funkcję, jest niezasadne, jednak nie może prowadzić do lekceważącego traktowania skarg spływających do organów izb adwokackich. Skargi te, nawet jeżeli nie są kierowane do właściwych podmiotów, są wyrazem głębokiego społecznego przekonania, że dana


49

sprawa może zostać rozwiązana na drodze postępowania dyscyplinarne-go w ramach samej adwokatury. Sytuacja taka z pewnością potwierdza, że istnieje duży kapitał zaufania społecznego do adwokatury jako środowiska zawodowego. Należy dbać, aby nie został on zmarnowany wskutek nazbyt biurokratycznego podejścia. Każda skarga czy wniosek, nawet jeżeli ewi-dentnie nie podlegają rozpoznaniu w drodze dyscyplinarnej, zasługują na poważne potraktowanie i udzielenie rzetelnej odpowiedzi.

Innym źródłem rozczarowania sądownictwem dyscyplinarnym jest zwiększenie się liczby spraw, w których zaobserwować można niewłaści-we działania pełnomocników. Wynika to nie tylko z coraz skuteczniej-szej kontroli środków przekazu nad działaniami przedstawicieli wolnych zawodów, ale również ze zwiększenia się liczby adwokatów czy radców prawnych w rezultacie otwarcia dostępu do tych zawodów. Nie powinno to być oczywiście postrzegane jako argument przeciwko procesowi zwa-nemu otwarciem zawodów prawniczych, jednak musi oznaczać – w myśl praw statystyki – wzrost liczby spraw dyscyplinarnych. Warto zaznaczyć, że choć wzrost ten jest wyraźnie dostrzegalny w zestawieniach sprawoz-dawczych organów adwokatury, to nie jest on wprost proporcjonalny do wzrostu liczby adwokatów.

Odwołując się do podstawowych praw socjologii, można ponadto wskazać, że rosnąca anonimowość związana ze zwiększającą się liczbą adwokatów będzie z pewnością wpływać na rozluźnienie więzów śro-dowiskowych. Z jednej strony spowoduje to zmniejszenie się skali źle pojmowanej solidarności zawodowej, z drugiej jednak – doprowadzi do ograniczenia pewnych rygorów moralnych. Działania, które niegdyś dość skutecznie ograniczane były tzw. sankcją rozsianą, jaką jest dezaprobata środowiska, dzisiaj w coraz większym stopniu tracą stygmatyzujący cha-rakter wobec niewątpliwego i postępującego zatomizowania adwokatury.

Słabości procedury dyscyplinarnejTrzeba również podkreślić, że postrzeganie sądownictwa dyscyplinarne-go jest odzwierciedleniem ogólnej oceny postępowania karnego. Procedu-ra dyscyplinarna jest niewątpliwie młodszą siostrą procedury karnej. Łą-czą je bardzo zbliżone problemy nadmiernego formalizmu, kluczowej roli przedawnienia i wiążącej się z nim obstrukcji procesowej. Podobieństwa dotyczą także kłopotów z dostępem do orzecznictwa (trudności technicz-


50

ne i konieczność digitalizacji). Istotnym aspektem jest kwestia profesjona-lizacji pracy sędziów sądów dyscyplinarnych. Być może zasadne byłoby stworzenie przy Wyższym Sądzie Dyscyplinarnym swoistego biura analiz orzecznictwa dyscyplinarnego bądź powoływanie merytorycznych asy-stentów przy sądach dyscyplinarnych I instancji.

Istnieją jednak także problemy specyficzne dla postępowania dyscy-plinarnego. Istotne ograniczenie stanowi możliwość inicjowania postępo-wań wyłącznie przez rzeczników dyscyplinarnych. Wydaje się, że nieza-leżnie od akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności dyscyplinarnej przyznanie pokrzywdzonemu prawa do wszczęcia postępowania (np. po upływie pewnego okresu bezczynności rzecznika dyscyplinarnego bądź odmowie wszczęcia przez niego postępowania) prowadziłoby do wzmoc-nienia autorytetu sądownictwa samorządowego. Byłoby to także rozwią-zanie pozwalające na przeciwdziałanie przewlekłości na wstępnym etapie postępowania dyscyplinarnego. Pewne elementy dyscyplinujące organy adwokatury w tym kontekście zostały przewidziane w art. 20 § 1a k.p.k., który wskazuje, że na dziekana właściwej rady adwokackiej można nało-żyć karę pieniężną w wysokości do 10 tys. zł w razie nienadesłania przez niego w wyznaczonym terminie informacji o podjętych działaniach wyni-kających z zawiadomienia przez sąd (w postępowaniu przygotowawczym – przez prokuratora) o rażącym naruszeniu przez obrońcę lub pełnomoc-nika strony ich obowiązków procesowych. Zasadnym byłoby stworzenie analogicznej instytucji dyscyplinującej w innych procedurach. Można się także zastanawiać, czy sama skarga pokrzywdzonego nie powinna przerywać biegu przedawnienia w zakresie deliktów dyscyplinarnych, zwłaszcza w odniesieniu do czynów objętych immunitetem adwokackim, w których wyłączona jest droga sądowa. Bardzo prostym i skutecznym rozwiązaniem byłoby także wydłużenie samego okresu przedawnienia ka-ralności deliktów dyscyplinarnych.

Koniecznością jest również wprowadzenie sądowej kontroli nad po-stanowieniami w zakresie odmowy wszczęcia lub umorzenia postępowa-nia dyscyplinarnego. Obecna regulacja najprawdopodobniej narusza kon-stytucyjne prawo do sądu.


51

Sądy adwokackie czy powszechne?Szeroko dyskutowana obecnie propozycja poddania sądownictwa dys-cyplinarnego jurysdykcji sądów powszechnych budzi szereg wątpliwości zarówno co do zgodności z Konstytucją, jak i co do efektywności takiego rozwiązania.

Po pierwsze, idea odebrania sądownictwa dyscyplinarnego samorzą-dom zawodowym może być niezgodna z art. 17 Konstytucji oraz zasadą sub-sydiarności państwa. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wskazywał, że występuje nierozerwalny związek konstytucyjnych zadań samorządów za-wodowych (art. 17 ust. 1) z istnieniem sądownictwa dyscyplinarnego6. Wyja-śnił także, że sądowy charakter wymiaru sprawiedliwości nie jest tożsamy z koniecznością rozstrzygania przez sądy od początku wszystkich spraw i sporów dotyczących sytuacji prawnej jednostki. Prawa do sądu nie należy łączyć z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, gdyż takiego rygoru przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji nie zawiera7. Trzeba zaznaczyć, że skoro zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej są de facto uregulowane w przepisach samorządowych, a regulacja ustawowa ma jedynie bardzo ogólny charakter, konsekwentne i logiczne wydaje się rozwiązanie, zgodnie z którym rozstrzyganie w oparciu o normy wewnętrzne dokonywane było-by przez organy samorządowe. Skoro istnienie samych norm dyscyplinar-nych wynika z woli adwokatów zrzeszonych w samorządzie zawodowym, nie ma chyba przeszkód, żeby również sankcjonowanie tych norm odbywa-ło się pod nadzorem organów wewnętrznych adwokatury. Innymi słowy, skoro samorząd adwokacki może doprowadzić do tego, że norma x prze-stanie obowiązywać (w wyniku zmiany kodeksu etyki), a w związku z tym ustanie sankcjonowanie naruszenia tej normy w odniesieniu do wszelkich

6 Por. wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97 (OTK 1998/7/117): „Realizacja tej normy konstytucyjnej [tj. wy-nikającej z art. 17 ust. 1 Konstytucji – przypis własny] następuje przez określenie w przepisach prawa odpowie-dzialności dyscyplinarnej, która również tworzy funkcję ochronną i w ten sposób zapewnia członkom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu zawodu. To pozwala na inne wyznaczenie za-kresu kontroli sądowej, bo kontrolę tę należy postrzegać nie tylko w kontekście ochrony praw jednostki, ale też jako instrument nadzoru państwa nad samorządem zawodowym, a tych uprawnień nie należy określać zbyt szeroko”. Podobne stanowisko zajmuje Sąd Najwyższy – por. postanowienia SN z 20 lutego 2002 r., sygn. akt III DS 1/02 oraz z 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III SZ 8/00.

7 Sądom musi jednak zawsze przysługiwać pozycja nadrzędna, umożliwiająca zweryfikowanie rozstrzygnięcia or-ganu pozasądowego: „Nie budzi więc wątpliwości, że prawo do sądu jest zachowane na gruncie takich regula-cji, które zapewniają kontrolę sądową rozstrzygnięcia, decyzji czy innego aktu indywidualnego kształtującego sytuację prawną podmiotu – poprzez uruchomienie postępowania przed sądem powszechnym lub sądem ad-ministracyjnym” (wyroki TK z 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07 oraz z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98 (OTK ZU 1999/5/94).


52

spraw, to można przyjąć, że władny jest on także rozstrzygać w kwestii wy-stąpienia naruszenia w jednostkowym przypadku.

Po drugie, rozstrzyganie spraw dyscyplinarnych przez Sąd Najwyższy, nie zaś przez 11 sądów apelacyjnych, służy z pewnością jednolitości orzecz-nictwa. Argument ten nabiera szczególnej wagi wobec ograniczonej liczby spraw o charakterze dyscyplinarnym.

Po trzecie, przeniesienie spraw dyscyplinarnych do sądów może przy-nieść efekty sprzeczne z oczekiwanymi. Doprowadzi to bowiem do zwięk-szenia obciążenia sądów powszechnych i zamiast skrócić, wydłuży postę-powania. Tymczasem zasadne byłoby działanie odwrotne, zmierzające do ograniczania zadań sędziowskich i wyłączenia części spraw o charakterze zbliżonym do administracyjnego spod jurysdykcji sądowej.

Wskazane przykłady zmian w zakresie trybu postępowania przekonu-ją, że w ramach istniejącego modelu można dokonać szeregu modyfikacji, które prowadziłyby do skutecznego wyeliminowania bądź ograniczenia nieprawidłowości, co z pewnością mogłoby pozytywnie wpłynąć na po-strzeganie skuteczności i rzetelności sądownictwa dyscyplinarnego przez opinię publiczną. Zanim przejdzie się do stosowania radykalniejszych środ-ków, takich jak przeniesienie postępowania dyscyplinarnego do sądów po-wszechnych, należałoby wykorzystać potencjał tkwiący w obecnie istnieją-cych instytucjach.


53

Paweł Skuczyński Aktualne problemy odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych

Uwagi wstępneOdpowiedzialność dyscyplinarna w sensie ścisłym jest swoistym rodzajem odpowiedzialności prawnej, który należy oczywiście odróżnić od odpowie-dzialności cywilnej, karnej czy konstytucyjnej, a także tzw. odpowiedzial-ności dyscyplinarnej w szerokim sensie, znanej w prawie pracy8. Występu-je ona w wielu sferach życia społecznego regulowanych przez prawo, jak chociażby w różnego rodzaju służbach, zakładach administracyjnych oraz zawodach zorganizowanych na zasadach samorządu zawodowego. W tym ostatnim przypadku, który dotyczy także tzw. wolnych zawodów prawni-czych, odpowiedzialność dyscyplinarna jest podstawowym elementem sprawowanej przez te samorządy pieczy nad należytym wykonywaniem za-wodu, o którym mowa w art. 17 Konstytucji RP. Jako swoisty i odrębny rodzaj odpowiedzialności prawnej odpowiedzialność dyscyplinarna nigdy nie była przedmiotem szerokiego zainteresowania nauki prawa ani też rzeczywiste funkcjonowanie jej mechanizmów nie budziło szczególnych emocji. Zmiany w tym zakresie przyniosła ostatnia co najmniej dekada, w której dyskusja zarówno teoretyczna, jak i praktyczna dotycząca odpowiedzialności dyscy-plinarnej stała się czymś naturalnym, a jej stan przedmiotem troski.

W ramach tej dyskusji stosunkowo często podnoszone są argumen-ty krytyczne wobec funkcjonowania mechanizmów odpowiedzialności dyscyplinarnej wszystkich zawodów zaufania publicznego, w tym zawo-dów prawniczych. Zbiegają się one oczywiście z negatywnym nastawie-niem do samorządów zawodowych w ogóle, a można zaryzykować tezę,

8 Zob. A. Wasilewski, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych (ustawodawstwo polskie na tle standardów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Konstytucji RP), „Przegląd Sądowy” 2001, Nr 9, s. 16 i n., A. Bojańczyk, Z problematyki relacji między odpowiedzialnością dyscyplinarną i karną (na przykładzie odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych, „Państwo i Prawo” 2004, Nr 9, s. 17 i n.


54

że jej dysfunkcje w dużej mierze takie negatywne nastawienie powodują. Argumenty te niezmiennie dotyczą niskiej skuteczności organów dyscy-plinarnych w wykrywaniu przewinień, nieadekwatności wymierzanych kar dyscyplinarnych, nieprzejrzystości procedur oraz wszechobecnego ducha źle pojmowanej solidarności zawodowej. Dlatego też refleksja nad odpowiedzialnością dyscyplinarną z reguły dotyczy różnych pomysłów i koncepcji jej usprawnienia i zreformowania. Oczywiście postulaty tego typu zazwyczaj jedynie w części udaje się zrealizować, a w pozostałym zakresie nadal można mówić o różnego rodzaju aktualnych problemach odpowiedzialności dyscyplinarnej. Dotyczą one zarówno sfery material-noprawnych jej podstaw, jak i łącznie ujmowanej sfery ustrojowej i pro-ceduralnej. Osobnym, ale równie istotnym zagadnieniem, są funkcje tej instytucji, które ostatecznie powinny przesądzać o wielu rozwiązaniach bardziej szczegółowych.

Organy dyscyplinarne i postępowanie przed nimiKrytyka funkcjonowania mechanizmów odpowiedzialności dyscyplinar-nej dotyczy przede wszystkim sfer ustrojowej i proceduralnej. Mimo że sfe-ry te obejmują problematykę w nauce prawa wyraźnie rozdzielaną, a więc z jednej strony ustrój organów dyscyplinarnych, a z drugiej zakres i tok czynności tych organów, to ze względów praktycznych te dwa obszary są z reguły ujmowane łącznie. Podkreśla się bowiem, że istnieje między nimi dwojaki przynajmniej związek. Po pierwsze, sposób wyłaniania organów dyscyplinarnych, ich skład, miejsce w strukturze samorządu zawodowego oraz stosunek do organów państwa mają niewątpliwie wpływ na bieg po-stępowań dyscyplinarnych, ponieważ organy te inicjują je i nimi kierują. W związku z tym ich ustrój powinien być tak ukształtowany, aby zapew-nić jak najlepsze wywiązywanie się z tych zadań. Po drugie, odpowiednie ukształtowanie ustroju organów dyscyplinarnych, w tym przede wszyst-kim ich status, może być traktowane jako nieodzowny element standardu, który rozpoznawanie spraw dyscyplinarnych musi spełniać. Przepisy o or-ganach dyscyplinarnych są z tej perspektywy częścią gwarancji procedu-ralnych, które powinny być w stosunku do stron realizowane.

Wychodząc od tego ostatniego zagadnienia, należy przede wszystkim określić ów standard przez wskazanie jego źródła oraz scharakteryzowanie treści. Istnieje w tym zakresie stosunkowo stabilna linia orzecznicza Trybu-


55

nału Konstytucyjnego9, sięgająca jeszcze poprzedniego stanu konstytucyj-nego, w której za źródło tych standardów uznawano klauzulę demokratycz-nego państwa prawnego10. Na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji RP Trybunał podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, stwierdzając m.in., że „nie wdając się […] w wyznaczanie zakresu tak rozumianych »spraw są-dowych«, a zwłaszcza w określanie, jakie sprawy i spory konstytucja bez-względnie nakazuje zaliczyć do tej kategorii, należy tylko stwierdzić, że sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego do takich nie należą. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że – jak do każdej sytuacji, gdy chodzi o orze-kanie o sytuacji prawnej jednostki – odnoszą się do tych spraw zarówno gwarancje prawa do sądu określone w art. 45 konstytucji, jak i prawo do zaskarżania orzeczeń zawarte w art. 78 konstytucji. W sprawach dyscypli-narnych nie ma natomiast konstytucyjnego obowiązku respektowania tych zasad, które bezpośrednio wynikają z art. 176 ust. 1 konstytucji, bo nie są to sprawy od początku do końca rozpatrywane przez sądy, a tylko poddane końcowej kontroli ze strony sądu”11.

Należy więc zauważyć, że w ocenie Trybunału istotą spraw dyscyplinar-nych, a przynajmniej ich bardzo charakterystyczną cechą jest to, że nie są one sprawami sądowymi w rozumieniu Konstytucji RP. W związku z tym ich rozpoznawanie nie musi być powierzone sądom w konstytucyjnym rozumie-niu tego pojęcia, a wystarczający dla spełnienia standardu drogi sądowej jest jednoinstancyjny nadzór judykacyjny. Trybunał wskazuje również, że takie rozwiązanie jest nie tylko zgodne z Konstytucją RP, ale także realizuje istot-ne wartości konstytucyjne: „[…] przyjęty model odpowiedzialności dyscypli-narnej znajduje wyraźne potwierdzenie w normie o randze konstytucyjnej, a mianowicie w art. 17 konstytucji […]. Realizacja tej normy konstytucyjnej na-stępuje przez określenie w przepisach prawa odpowiedzialności dyscyplinar-nej, która również tworzy funkcję ochronną i w ten sposób zapewnia człon-kom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu zawodu. To pozwala na inne wyznaczenie zakresu kontroli sądowej, bo kon-trolę tę należy postrzegać nie tylko w kontekście ochrony praw jednostki, ale

9 Por. M. Wąsek-Wiaderek, Zastosowanie gwarancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka do postępowań dyscyplinarnych (ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych), „Rejent” 2010 (wydanie specjalne), s. 71 i n.

10 Por. orzeczenia TK z 7 marca 1994 r., sygn. K 7/93 (OTK 1986 – 1995/t4/1993/cz2/42) oraz z 11 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1986 – 1995/t6/1995/cz1/12).

11 Wyrok TK z dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97 (OTK ZU 1998/7/117).


56

też jako instrument nadzoru państwa nad samorządami zawodowymi, a tych uprawnień nie należy zakreślać zbyt szeroko”12. Funkcje odpowiedzialności dyscyplinarnej, w tym funkcja ochronna, staną się przedmiotem dalszych rozważań, jednak już w tym miejscu ujawnia się jej wpływ na ukształtowanie ustroju i procedury w prawie dyscyplinarnym.

Wnioski, które płyną z powołanego orzecznictwa Trybunału, nie ograniczają się jednak do określenia roli nadzoru sądowego w postępowa-niach dyscyplinarnych. Istotne jest również to, że w ich ramach powinny być respektowane standardy prawa do sądu wynikające z art. 45 Konsty-tucji RP, co jest szczególnie istotne ze względu na represyjny charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej. Pozwala to sformułować wynikające z tego przepisu kryteria oceny obecnego stanu realizacji standardów kon-stytucyjnych przez prawo dyscyplinarne i praktykę w tym zakresie. Doko-nując pewnego wyboru z szerokiej treści konstytucyjnego prawa do sądu, szczególnie istotne w sprawach dyscyplinarnych wydają się trzy elementy: prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy, prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz prawo do rozpatrzenia sprawy w sposób sprawiedliwy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wszystkie te zagadnienia stały się w ostatnim czasie przedmiotem dyskusji, a także pro-pozycji zmian, z których część została wprowadzona. Oczywiście wszyst-kie trzy również łączą się ze sobą.

Jawność w postępowaniu dyscyplinarnym jest standardem o podsta-wowym znaczeniu. W sprawach sądowych jej rola sprowadza się przede wszystkim do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu oraz dostępu do materiału procesowego (jawność wewnętrzna), jak również społecznej kontroli nad wymiarem sprawiedliwości, a w konsekwencji lepszego zabez-pieczenia praw jednostki (jawność zewnętrzna). W sprawach dyscyplinar-nych jawność pełni oczywiście również rolę zabezpieczającą prawa stron, ale ze względu na fakt, że kontrola sądowa ma tu ograniczony charakter, jawność i związana z nią kontrola społeczna stają się także jednym z pod-stawowych instrumentów zapewnienia poprawności funkcjonowania or-ganów dyscyplinarnych. Jest on o tyle ważny, że ma charakter zewnętrzy w stosunku do samorządów zawodowych i z tego powodu należy jawność

12 Ibidem. Z nowszego orzecznictwa zob. przede wszystkim wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11 opu-blikowany m.in. w niniejszym tomie, s. 114 i n.


57

zewnętrzną postępowań dyscyplinarnych uważać za nieodzowny element tego rodzaju odpowiedzialności. Jest to szczególnie istotne, zważywszy na formalną niezależność samorządów uzyskiwaną w dużej mierze właśnie dzięki wyposażeniu ich w kompetencje dyscyplinarne. Tymczasem w prak-tyce przez wiele lat była to kwestia pomijana, a ustawodawstwo gwaranto-wało jedynie jawność wewnętrzną postępowań dyscyplinarnych. Dopiero od roku 2007 wprowadzona została w ustawach dotyczących zawodów prawniczych jawność zewnętrzna w tym zakresie13.

Były to niewątpliwie zmiany o charakterze jakościowym, które wyraź-nie poprawiły standardy postępowań dyscyplinarnych. W konsekwencji możliwe stało się publikowanie orzecznictwa dyscyplinarnego, co wśród zawodów prawniczych rozpoczęły Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatu-ry, Krajowa Rada Radców Prawnych oraz Sąd Najwyższy jako sąd dyscy-plinarny II instancji dla sędziów sądów powszechnych. Należy podkreślić, że publikacja orzecznictwa jest kluczowa z punktu widzenia jego analizy przez naukę, co można traktować jako element społecznej kontroli nad postępowaniami dyscyplinarnymi. Niestety po pierwszych latach publiko-wania orzecznictwa można było zaobserwować ograniczenie aktywności samorządów zawodowych w tym zakresie. Ponadto nie jest do końca jasne, na podstawie jakich kryteriów dokonywany jest wybór orzeczeń podlegają-cych publikacji. W konsekwencji dostęp do orzecznictwa dyscyplinarnego należy uznać za ograniczony i niedający pełnego obrazu funkcjonowania tego rodzaju odpowiedzialności. Może to rodzić również wątpliwości co do realizacji zasady jawności w praktyce14.

Elementem prawa do sądu, który powinien być również realizowany w rozpoznawaniu spraw dyscyplinarnych przez organy dyscyplinarne, jest prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jest ono oczy-wiście związane z unikaniem przewlekłości postępowania, a szerzej – ze standardem jego sprawności. Jego brak powoduje nieefektywność ochrony

13 W przypadku adwokatów i radców prawnych stało się to ustawą z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 540). W prawie o adwokaturze zmieniono art. 95a, nadając mu brzmienie: „Rozprawa przed sądem dyscyplinarnym jest jawna, chyba że jawność roz-prawy zagraża ujawnieniu tajemnicy adwokackiej albo zachodzą inne wymagane przepisami prawa przyczyny wyłączenia jawności”. W ustawie o radcach prawnych uchylono art. 74, a przez to także rozporządzenie Mi-nistra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w sto-sunku do radców prawnych i aplikantów radcowskich (Dz.U. Nr 27 poz. 138 z późn. zm.), które regulowało tę kwestię, a w konsekwencji jawność postępowania dyscyplinarnego gwarantowana jest odpowiednio stosowa-nymi na podstawie art. 74 ustawy przepisami Kodeksu postępowania karnego.

14 Por. np. wyrok TK z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. SK 10/07 (OTK ZU 2009/2A/8).


58

prawnej i, ogólnie rzecz biorąc, godzi w interes wszystkich stron postępowa-nia: zarówno obwinionego, jak i ewentualnego pokrzywdzonego. Niestety w praktyce realizacja standardu sprawności postępowań dyscyplinarnych wzbudza szereg kontrowersji i panuje dość powszechna opinia, że są one przewlekłe, często kończą się przedawnieniem przed wydaniem orzecze-nia, również na etapie dochodzenia. W opinii tej wiąże się tego typu sytu-acje z interesem obwinionego, który w ten sposób może unikać odpowie-dzialności. Dlatego odpowiedzialność dyscyplinarna jest efektywna jedynie wówczas, gdy istnieje pokrzywdzony – z reguły klient, ale także np. inny prawnik – dostatecznie zdeterminowany, aby czuwać nad biegiem sprawy. W przypadku braku pokrzywdzonego, w myśl tej opinii, szanse na wszczę-cie postępowania i zakończenie go orzeczeniem są znikome, przy czym na-leży pamiętać, że istnieje cały szereg naruszeń etyki zawodowej, w których niemożliwe jest wskazanie pokrzywdzonego. Oczywiście powstaje pytanie, na ile owa obiegowa opinia odzwierciedla rzeczywistość. Niestety ze wzglę-du na wspomniane kłopoty z realizacją zasady jawności zewnętrznej postę-powań dyscyplinarnych pozostaje ona trudna do zweryfikowania.

Sprawność w postępowaniach dyscyplinarnych wiąże się w sposób naturalny z przepisami proceduralnymi je regulującymi. Poszczególne ustawy ustanawiające odpowiedzialność dyscyplinarną mają w tym za-kresie charakter ramowy, nawet wówczas, gdy szczegóły postępowania uregulowane są dodatkowo w rozporządzeniu wykonawczym. Dlatego też dość szeroko przepisy te odsyłają do odpowiedniego stosowania Ko-deksu postępowania karnego. Jest to rozwiązanie słuszne, jednakże rodzi zasadniczy problem dotyczący zakresu jego stosowania, którego w prak-tyce jeszcze nie rozstrzygnięto. Zbyt szeroka interpretacja odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu karnym musi po-wodować wydłużenie postępowania, które zwyczajowo traktowane było jako znacznie odformalizowane. Należy również pamiętać, że organy dys-cyplinarne nie należą do struktury sądownictwa i prokuratury, w związ-ku z czym nie dysponują odpowiednimi zasobami do prowadzenia postę-powania takiego jak proces karny. Wydaje się więc, że rozsądnym byłoby interpretowanie omawianego odesłania jako mającego na celu przede wszystkim przyjęcie w postępowaniach dyscyplinarnych ogólnych zasad procesu, takich jak zasada prawdy, zasada kontradyktoryjności, zasada domniemania niewinności czy swobodnej oceny dowodów, w tym oczy-


59

wiście związanych z nimi przepisów stanowiących gwarancje i dla obwi-nionego, i pokrzywdzonego15.

Zagadnienia jawności i sprawności postępowań dyscyplinarnych ujawniają ich związek ze sposobem ukształtowania organów dyscy-plinarnych. Istnieje bowiem pogląd, że niewłaściwa struktura tych organów jest przyczyną problemów z realizacją standardów jawności i sprawności. Należy wskazać na dwie kwestie w obrębie tak pojmowa-nego zagadnienia. Po pierwsze, istotny, jeśli chodzi o ukształtowanie organów dyscyplinarnych, jest status, który powinien zapewniać ich niezależność, a ich członkom niezawisłość i bezstronność. Stanowi to element prawa do sądu wyrażony explicite w przepisach Konstytucji RP, w szczególności w art. 45, co zresztą jest dość oczywiste. Po dru-gie, od niedawna mówi się także o wyodrębnieniu w ramach prawa do sądu uprawnienia do „odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy”, obok tradycyjnie związanych z nim uprawnień dotyczących postępowania16. Ten element prawa do sądu zawarty jest w nim implicite, co nie znaczy jednak, że jest mniej waż-ny. Realizacja obydwu elementów w odniesieniu do postępowań dys-cyplinarnych jest przedmiotem krytyki oraz przyczyną proponowania zmian. W przypadku zawodów prawniczych idą one w dwóch różnych kierunkach, choć niekiedy również postuluje się ich łączną realizację. Potrzeba zmian jest jednak dość powszechnie uznawana.

Pierwszy kierunek proponowanych zmian dotyczy usytuowania sądów dyscyplinarnych. Zakłada się tutaj, że konieczne jest odejście od samorządowego modelu, ponieważ tradycyjne ukształtowanie tego są-downictwa, polegające na powierzeniu orzekania w sprawach dyscypli-narnych przedstawicielom tego samego zawodu co obwiniony, powoduje, że źle pojmowana solidarność zawodowa utrudnia lub uniemożliwia jaw-ne i sprawne ich rozpoznawanie, a w skrajnych przypadkach prowadzi do naruszeń niezawisłości i bezstronności. Według tego poglądu zasadniczą wadą modelu jest tkwiący w nim konflikt interesów członków organów dyscyplinarnych, który można usunąć jedynie poprzez przekazanie po-stępowań dyscyplinarnych do właściwości innych organów. Mogą to być

15 Zob. szerzej W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców praw-nych i notariuszy, Warszawa 2012, s. 71 i n.

16 Wyrok TK z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06 (OTK ZU 2007/9A/108).


60

zarówno sądy powszechne w obydwu instancjach lub tylko w II instancji albo swego rodzaju organy o mieszanym składzie, w których reprezen-towani byliby przedstawiciele wszystkich zawodów prawniczych, a nie tylko jednego. Niewątpliwie jednak, według omawianego stanowiska, ko-nieczne jest uszczuplenie kompetencji samorządów zawodowych w tym zakresie. Na zarzut, że takie zamiany ograniczyłyby pieczę samorządów nad należytym wykonywaniem zawodu, która jest koniecznym elemen-tem funkcjonowania samorządu, odpowiada się, że de facto piecza ta nie jest obecnie sprawowana w interesie publicznym i dla jego ochrony, a więc nie podlega gwarancjom wynikającym z art. 17 Konstytucji RP.

Drugi kierunek dotyczy zmian w odniesieniu do zakresu działań rzeczników dyscyplinarnych. Zwraca się uwagę, że podstawowym proble-mem postępowań dyscyplinarnych nie jest konflikt interesów członków organów dyscyplinarnych, lecz trudności z prowadzeniem dochodzeń kończących się wnioskiem o ukaranie. Wynika to z faktu, że ustawy nie przyznają rzecznikom szerokich uprawnień w zakresie zbierania i zabez-pieczania dowodów, a ponadto funkcje te z reguły sprawowane są przez osoby jednocześnie w sposób czynny wykonujące zawód. W konsekwencji obowiązujące przepisy wymagają od rzeczników pomysłowości i wysiłku na etapie dochodzenia, a jednocześnie wykonują oni swe funkcje w sposób amatorski, zazwyczaj bez wsparcia aparatu pomocniczego. Według oma-wianego poglądu podstawowe zmiany powinny dotyczyć profesjonalizacji rzeczników dyscyplinarnych, tj. przekazania na ich funkcjonowanie ta-kich zasobów, w tym przede wszystkim finansowych, które umożliwią im zawieszenie własnej praktyki prawniczej na czas kadencji rzecznikowskiej oraz stworzenie skutecznego aparatu pomocniczego. Profesjonalizacja rzeczników dyscyplinarnych i stworzenie biur ich obsługujących jest też jednym z ważnych argumentów przemawiających za integracją zawodów prawniczych. W przypadku tzw. małych izb, działających na danym ob-szarze w ramach kilku samorządów zawodowych, utrzymanie tego typu sprofesjonalizowanych instytucji nie jest możliwe. Przekracza ono bowiem pod względem nakładów organizacyjnych i finansowych ich zasoby.

Podstawy odpowiedzialnościSwoistość odpowiedzialności dyscyplinarnej wynika nie z jej ukształtowa-nia w sferze ustrojowej i proceduralnej, lecz przede wszystkim z charakteru


61

jej materialnoprawnych podstaw. Można wymienić m.in. następujące jej ce-chy. Po pierwsze, nie ma do niej zastosowania zasada oznaczoności czynu zabronionego, w związku z czym ustawa nie formułuje znamion typów prze-stępczych, ale poprzestaje na jedynie ogólnym wskazaniu, jakie cechy musi posiadać każdy czyn, który ma być uznany za przewinienie dyscyplinarne.

Po drugie, dokonując rekonstrukcji ustawodawstwa, można podzie-lić te przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej na dwie grupy. Jed-ną można umownie nazwać prawną, gdyż obejmuje ona tak czy inaczej określone lub kwalifikowane naruszenia prawa („postępowanie sprzecz-ne z prawem”, „oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa”, „naruszenie przepisów obowiązujących w uczelni” itp.), a drugą – etyczną, ponieważ odnosi się ona do określonego lub kwalifikowanego naruszenia norm i war-tości etycznych („postępowanie sprzeczne z zasadami etyki lub godności zawodu”, „uchybienia powadze lub godności zawodu”, „czyny uchybiające godności studenta” itp.). Co do zasady przesłanki te mają charakter alterna-tywny, a więc do uznania czynu za przewinienie dyscyplinarne wystarczy spełnienie jednej z nich.

Po trzecie, specyficzny charakter mają kary dyscyplinarne, które z re-guły ograniczone są do kilku możliwości ukarania obwinionego i obejmują kary werbalne (upomnienie, nagana, nagana z ostrzeżeniem) oraz związa-ne ze statusem danego obwinionego (kary pieniężne, przeniesienia, zawie-szenia, wydalenia).

Tak rozumiane zasady kształtowania przez ustawodawcę norm material-nych prawa dyscyplinarnego nie wzbudzają kontrowersji i pozostają stabil-ne. Mimo to również w tym zakresie istnieje kilka praktycznych problemów, które wymagają dyskusji. W odniesieniu do przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej są to kwestie ich jednolitości w ustawodawstwie dotyczącym różnych zawodów i innych grup oraz ich interpretacji i uzupełnienia przez inne normy. Pierwsza kwestia zdaje się mieć charakter bardziej techniczny, ale jest ona bardzo istotna z punktu widzenia uproszczenia prawa dyscypli-narnego. Ograniczając się do kilku zaledwie przykładów, należy zauważyć, że „adwokaci i aplikanci adwokaccy podlegają odpowiedzialności dyscypli-narnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych, a adwokaci również za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o któ-rym mowa w art. 8a ust. 1, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie


62

art. 8b”17, przy czym „zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: […] ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich prze-strzeganie”18. W przypadku radców prawnych „1. Radca prawny i aplikant radcowski podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej: 1) za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu radcy prawnego; 2) za czyny sprzecz-ne ze ślubowaniem radcowskim lub z zasadami etyki radcy prawnego. 1a. Radcowie prawni podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej również za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 22 ust. 1, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22”19, przy czym „do Krajowego Zjazdu Radców Prawnych należy […] uchwalanie zasad etyki radców prawnych”20. Natomiast „notariusz odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia zawodowe, w tym za oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawnych, uchybienia powadze lub godności zawodu, jak również za nie-spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 19a, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 19b”21, a „do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy w szczególności […] wy-powiadanie się w sprawie zasad etyki zawodowej notariuszy”22. Przykłady tego typu można mnożyć.

Różnorodność sformułowań w przepisach będących materialnymi pod-stawami odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest stanem właściwym, po-nieważ nie znajduje uzasadnienia merytorycznego. Odzwierciedla ona raczej fakt, że przepisy te powstawały w różnym czasie i projektowane były przez różnych autorów, niż zamiar odmiennego ukształtowania podstaw odpo-wiedzialności dyscyplinarnej. Także w praktyce wykładnia tych przepisów jest podobna i nie uwzględnia zawartej w nich różnorodności terminologii. W szczególności istotne wydaje się to w przypadku przepisów dotyczących kodeksów etyki zawodowej, które w praktyce służą interpretacji przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej o charakterze etycznym na zasadzie sub-sydiarnie stosowanych aktów miękkiego prawa, co w terminologii używanej

17 Artykuł 80 Prawa o adwokaturze (Dz.U. 2009 Nr 146 poz. 1188 ze zm.).18 Artykuł 3 ust. 1 pkt. 5 Prawa o adwokaturze.19 Artykuł 64 Ustawy o radcach prawnych (Dz.U. 2010 Nr 10 poz. 65 ze zm.).20 Artykuł 57 pkt 7 ustawy o radcach prawnych.21 Artykuł 50 Prawa o notariacie.22 Artykuł 40 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie (Dz.U. 2008 Nr 189 poz 1158 ze zm.)


63

przez Trybunał Konstytucyjny nazywa się mianem „dookreślania”23. Prakty-ka ta znajduje uzasadnienie na gruncie ustawy na pewno w przypadku sfor-mułowań takich jak „uchwalanie zasad etyki”, jednakże już w przypadku „wypowiadania się”, a nawet „ustalania i krzewienia” można spotkać pogląd kwestionujący wynikające z nich uprawnienie do tworzenia kodeksów etyki zawodowej i w konsekwencji do ich stosowania w ramach postępowań dys-cyplinarnych24. Z tego względu należy postulować dokonanie stosownych zmian podczas uchwalania nowych ustaw zawodowych lub głębokich nowe-lizacji obecnie obowiązujących. Nie są to bowiem kwestie wymagające pilnej interwencji ustawodawcy25.

Innym problemem, który wiąże się z materialnoprawnymi podstawami odpowiedzialności dyscyplinarnej, jest to, czy ustawowe jej przesłanki omó-wione wcześniej mają charakter wyczerpujący, czy też możliwe jest – a być może nawet konieczne – ich uzupełnienie o przesłanki dodatkowe. W związ-ku z faktem, że w odniesieniu do odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ma zastosowania zasada oznaczoności czynu zabronionego, nie chodzi tutaj o wskazywanie jego znamion przedmiotowych. Odmienny pogląd można jednak sformułować dla strony podmiotowej, ponieważ przepisy o odpowie-dzialności dyscyplinarnej co do zasady pomijają ten aspekt. Słuszne wyda-je się więc postawienie pytania o stosowanie w ramach odpowiedzialności dyscyplinarnej konstrukcji winy w rozumieniu prawa karnego. Należy także zauważyć, że dotyczy to również innych konstrukcji prawa karnego, jak np. społecznej szkodliwości czynu czy dyrektyw wymiaru kary. W odpowiedzi na te pytania proponuje się stosowanie tych konstrukcji na podstawie ana-logii, a w przyszłości ustanowienie przepisów, które odsyłałyby do stosowa-

23 Postanowienie TK z dnia 7 października 1992 r., sygn. U 1/92, (OTK 1992/2/38) oraz wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 16/07 (OTK 2008/3A/45).

24 Zagadnieniem, które ma odrębny charakter, jest treść kodeksów etyki zawodowej, która bywa zarówno sprzeczna z ustawodawstwem, jak i w sposób nieuzasadniony zróżnicowana w odniesieniu do tożsamych lub podobnych kwestii regulowanych w ramach różnych zawodów prawniczych. Dotyczy w szczególności etyki adwokatów i etyki radców prawnych, których podobieństwo jest tak daleko idące, że nie uzasadnia ono istniejących różnic w ko-deksach etyki zawodowej. Z tego względu należy rekomendować dokonanie daleko idącego uwspólnienia etyki zawodowej obydwu zawodów. Por. Projekt Kodeksu Etyki Adwokackiej z dnia 6 maja 2010 r., Warszawa 2010, opublikowany także jako bezpłatny dodatek do „Monitora Prawniczego” 2010, Nr 13, oraz na stronie www.ety-kaprawnicza.pl, a także dostępne na tej stronie opracowanie Projekt Kodeksu Etyki Adwokackiej z dnia 6 maja 2010 r. Podsumowanie konsultacji 6 maja 2010 r. – 6 listopada 2010 r.

25 Warto wspomnieć, że postulat kompleksowych zmian, które miałyby prowadzić do swego rodzaju kodyfikacji prawa dyscyplinarnego, bywa zgłaszany, przynajmniej w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego. Por. np. H. Izdebski, Zawody prawnicze jako zawody zaufania publicznego [w:] H. Izdebski, P. Skuczyński (red.), Etyka zawodów prawniczych. Etyka prawnicza, Warszawa 2006, s. 50 i n., który omawia projekt ustawy o samorzą-dach zawodowych z 2005 r.


64

nia części ogólnej Kodeksu karnego przy wymierzaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej, podobnie jak to ma miejsce obecnie w sferze proceduralnej, w której występuje odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o po-stępowaniu karnym.

Pogląd taki trudno zaakceptować z kilku względów. Po pierwsze, zastoso-wanie konstrukcji prawa karnego w odpowiedzialności dyscyplinarnej musi rodzić problem zakresu tego zastosowania. O ile w przypadku pojęcia winy wydaje się to oczywiste, to inne tego typu pojęcia mogą budzić zastrzeżenia. Rozstrzygające powinny być tu różnice miedzy funkcjami prawa dyscypli-narnego i prawa karnego. Po drugie, nawet w przypadku tak oczywistym jak zastosowanie konstrukcji winy można mieć zastrzeżenia. Należy bowiem pamiętać, że znane prawu karnemu stopnie winy mogą nie odpowiadać spe-cyfice czynów stanowiących przewinienia dyscyplinarne. W szczególności chodzi o czyny będące naruszeniami etyki zawodowej, których istotą jest na-ruszenie godności zawodu, podważenie zaufania, postępowanie nieuczciwe itp. Wydaje się, że w związku z tym wina w odpowiedzialności dyscyplinarnej częściej będzie polegać na braku starannego działania i możliwe jest wprowa-dzenie znacznego zróżnicowania stopni w tym zakresie. Jest to jednak zagad-nienie, które można rozstrzygnąć jedynie przez odwołanie do szczególnego charakteru funkcji prawa dyscyplinarnego w stosunku do prawa karnego. Po trzecie, w przypadku odpowiedniego stosowania w odpowiedzialności dyscy-plinarnej przepisów części ogólnej Kodeksu karnego oraz przepisów Kodek-su postępowania karnego należy spodziewać się, że może to rodzić również szereg problemów praktycznych. W szczególności może skomplikować postę-powania dyscyplinarne w stopniu przekraczającym możliwości organów dys-cyplinarnych w ich obecnym kształcie ustrojowym, a w konsekwencji stać się argumentem przesądzającym o przekazaniu spraw dyscyplinarnych sądom powszechnym. Jak widać, wszystkie te zastrzeżenia wymagają założenia, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest odrębnym rodzajem odpowiedzialności nie tylko ze względu na jej normatywne i instytucjonalne wyodrębnienie, ale także ze względu na swoistość jej funkcji.

Funkcje odpowiedzialności dyscyplinarnejNie ulega wątpliwości, że prawo dyscyplinarne wykazuje wiele podo-bieństw z prawem karnym, co pozwala często ujmować je łącznie jako pra-wo represyjne. Jest to pogląd tradycyjny, szeroko akceptowany w doktry-


65

nie i orzecznictwie26. Opiera się on na niebudzącej zastrzeżeń konstatacji, że konstytutywne dla odpowiedzialności dyscyplinarnej jest zjawisko ka-rania, które oczywiście jest również charakterystyczne dla prawa karnego. Jednakże „od państwowego prawa karnego różni się ono swym partyku-larnym, nie powszechnym charakterem, i zaliczane bywa do szeroko rozu-mianej dziedziny prawa administracyjnego”27. Należy zatem stwierdzić, że choć odpowiedzialność dyscyplinarna ma charakter represyjny ze wzglę-du na istnienie kar dyscyplinarnych, to nie przesądza to jeszcze o przyna-leżności prawa dyscyplinarnego do prawa karnego lub administracyjne-go. Występowanie zjawiska karania nie determinuje bowiem charakteru tych kar, w szczególności funkcji, które mają one pełnić. Sam represyjny charakter jakiejś instytucji prawnej nie oznacza, że podstawową funkcją tej instytucji jest funkcja represyjna. Pogląd taki można by w stosunku do odpowiedzialności dyscyplinarnej przyjąć, gdyby nie istniały żadne inne pełnione przez nią funkcje. W mojej ocenie funkcje takie jednak istnieją, z tym że ich omówienie należy poprzedzić jeszcze jedną uwagą: gdyby nie udało się wykazać odrębności funkcji prawa dyscyplinarnego, to pod zna-kiem zapytania postawiono by tożsamość tej dziedziny, prawa i sens jej wyodrębnienia z prawa karnego, w tym również kodyfikacji karnej.

Istnieją jednak co najmniej dwie specyficzne funkcje odpowiedzialno-ści dyscyplinarnej uzasadniające jej partykularny charakter, które należy przytoczyć za rozważaniami zawartymi w innym miejscu28. Po pierwsze, jest to tzw. funkcja ochronna. Polega ona na zabezpieczeniu wartości istot-nych z punktu widzenia adresatów prawa dyscyplinarnego, a więc osób podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że ochrona ta leży w interesie publicznym. Jak stwier-dził Trybunał Konstytucyjny, „wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej [...] znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności”29. Od-powiedzialność dyscyplinarna „tworzy funkcję ochronną i w ten sposób

26 M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa 1994, s. 22–23. Wyroki TK z dnia 8 grud-nia 1998 r., sygn. K 41/97 (OTK ZU 1998/7/117) oraz z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99 (OTK ZU 1999/7/158).

27 M. Cieślak, op. cit., s. 23.28 Dalsza część rozważań opiera się na poglądach zawartych w P. Skuczyński, Granice odpowiedzialności dyscy-

plinarnej [w:] P. Skuczyński, P. Zawadzki (red.), Odpowiedzialność dyscyplinarna studentów. Podstawy, proce-dura i orzecznictwo w sprawach studentów Uniwersytetu Warszawskiego 2000–2005, Warszawa 2008, s. 7–30.

29 Wyrok TK z dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97 (OTK ZU 1998/7/117).


66

zapewnia członkom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu zawodu”30. Dlatego też np. „określone jednostkowe za-chowanie sędziego uchybiające godności zawodu sędziowskiego i podwa-żające zaufanie niezbędne do wykonywania zawodu może prowadzić do wydalenia sędziego z zawodu jedynie w drodze postępowania dyscyplinar-nego”31. Oznacza to, że ze względu na funkcję ochronną istnieją czyny, za które można ponosić wyłącznie odpowiedzialność dyscyplinarną, a pod-stawowym tego uzasadnieniem jest niezależność pewnych zawodów oraz konieczność ochrony zaufania do nich.

Po drugie, jest to tzw. funkcja integracyjna, która polega na zapewnie-niu spójności praktyki w zakresie wykonywania danego zawodu lub spra-wowanej funkcji, przy czym spójność ta może być wielorako rozumiana32. W pierwszym rozumieniu chodzi o integralność moralną, tj. jednolitość czy jedność sądów, czynów i postaw konkretnych osób. W drugim – o integral-ność zawodową, a więc przede wszystkim o unikanie konfliktu pełnionej roli zawodowej z innymi rolami społecznymi i konfliktu interesów w ramach wykonywania zawodu lub pełnienia funkcji przez konkretną osobę. W trze-cim rozumieniu z kolei chodzi o integralność zawodu, czyli jednolitość stan-dardów postępowania całej grupy zawodowej, zarówno w odniesieniu do osób spoza tej grupy, jak i w jej ramach. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma zapewniać integralność zarówno moralną i zawodową, jak i całego za-wodu, w tym jego stosunków ze społeczeństwem.

Funkcje te można przełożyć na dyrektywy orzekania przez organy dyscyplinarne, obejmujące fazę oceny czynu i fazę wymierzania kary. Oce-na danego czynu musi wiązać się z ustaleniem reguły, którą on narusza, co powinno uwzględniać następujące czynniki wynikające z funkcji inte-gracyjnej odpowiedzialności dyscyplinarnej, w szczególności wymogów dotyczących integralności zawodowej i integralności zawodu. Po pierwsze, należy przyjąć takie jej brzmienie, które w jak najszerszym zakresie pokry-wałoby się z powszechnymi standardami postępowania i jednocześnie wy-starczało dla realizacji wartości, które ustawodawca uznał za nieodzowne w danej grupie podlegającej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Innymi sło-

30 Ibidem.31 Wyrok TK z dnia 9 listopada 1993 r., sygn. K 11/93 (OTK ZU 1993/2/37).32 P. Skuczyński, Integralność [w:] H. Izdebski, P. Skuczyński (red.), Etyka zawodów prawniczych. Etyka prawni-

cza, Warszawa 2006, s. 105–112.


67

wy, reguła ta powinna wymagać szczególnych standardów tylko w uzasad-nionych przypadkach, czyli jak najszerzej gwarantować jednolitość postę-powania, a więc i zakres wolności, członków grupy i reszty społeczeństwa. Po drugie, powinna być ona adresowana do wszystkich członków grupy, aby gwarantować jednolitość postępowania w ramach grupy i nie tworzyć niepotrzebnych dodatkowych nierówności. Po trzecie, musi uwzględniać oczekiwania społeczne wobec grupy dotyczące roli zawodowej czy – szerzej – społecznej przez nią pełnionej, a więc także społeczny punkt widzenia na wartości, które mają poszukiwaną regułę uzasadniać. Po czwarte, na-leży brać pod uwagę poziom społecznego zaufania lub nieufności wobec tej grupy – im gorszą ma reputację, tym bardziej szczególnych standardów powinna przestrzegać. Spełnienie tych wymogów przez ustalaną regułę oznacza, iż postępowanie zgodnie z nią pozwoli w sposób proporcjonalny zabezpieczyć spójność ocen zarówno wewnątrzgrupowych, jak i społecz-nych w zakresie realizacji omawianych wartości, a więc w gruncie rzeczy umożliwi integrację wokół nich.

Jeśli organ dyscyplinarny jest w stanie wykazać, że została naruszona reguła przy spełnieniu powyższych warunków, to oczywiście powinien on następnie odpowiedzieć na pytanie, jaką karę należy sprawcy owego czynu wymierzyć. Przy ustalaniu wymiaru kary dyscyplinarnej za konkretny czyn powinno brać się pod uwagę przede wszystkim trzy kryteria. Po pierwsze, na ile podważa on zaufanie do całej grupy w oczach opinii społecznej i jaki jest niezbędny stopień dolegliwości, aby ewentualne straty w tym zakresie odrobić. Zauważyć przy tym należy, iż aby jeden czyn nadszarpnął zaufa-nie do całej grupy zawodowej, musi być on bardzo poważny i najczęściej dotyczy takich przewinień dyscyplinarnych, które mają jednocześnie cha-rakter kryminalny. Po drugie, istotne jest wewnątrzgrupowe stanowisko wobec danego standardu, który został naruszony. Jeśli bowiem dana regu-ła postępowania jest naruszana często i traktowana z pobłażaniem, może doprowadzić to do trwałego rozminięcia się oczekiwań społecznych wobec grupy i jej własnego wizerunku. Organy dyscyplinarne powinny więc swym orzecznictwem wyraźnie dawać do zrozumienia, jakie reguły w danej gru-pie obowiązują, nawet prowadząc czasem kampanię przeciwko najbardziej nagminnym naruszeniom wartości, do których ochrony są powołane. Po trzecie wreszcie, należy szeroko uwzględniać integralność moralną samego obwinionego i jego stosunek do owych wartości. Istotne z tego punktu wi-


68

dzenia będą więc motywy i pobudki jego działania, ewentualna wielokrot-ność i uporczywość w naruszaniu reguł oraz rękojmia należytego postępo-wania w przyszłości. To, że czynniki te znajdują się na końcu, nie oznacza oczywiście, że mają one mniejsze znaczenie niż pozostałe.

PodsumowaniePrzyjęcie, że odpowiedzialność dyscyplinarna ma charakter represyjny i pełni jednak specyficzne funkcje, takie jak funkcja ochronna i przede wszystkim funkcja integracyjna, odróżnia ją od innych rodzajów odpo-wiedzialności prawnej, w szczególności od odpowiedzialności karnej. Uzasadnia również jej odrębność zarówno w sferze regulacji ustrojowych i proceduralnych, jak i podstaw materialnoprawnych. Odrzucenie istnie-nia specyficznych funkcji odpowiedzialności dyscyplinarnej musi powo-dować coraz szersze włączanie jej w system prawa karnego i z czasem może doprowadzić do przekształcenia pojęcia przewinienia dyscyplinar-nego w typ przestępstwa zawodowego. Tym bardziej, w ramach obecnie obowiązujących przepisów, prawo dyscyplinarne nie powinno być trak-towane jak „małe prawo karne”. Istnieje ono bowiem po to, aby zapewnić integralne postępowanie danej grupy zawodowej zgodnie z regułami wy-konywania tego zawodu, a nie w celu wymierzania sprawiedliwości. Nie każde przewinienie dyscyplinarne musi być szkodliwe społecznie w stop-niu wyższym niż znikomy, a często są to wręcz czyny niewielkiej wagi. Dla nich przewidziane są kary dyscyplinarne, takie jak upomnienie czy nagana. Jeśli prawo dyscyplinarne będzie nieskuteczne w realizacji tego rodzaju funkcji, to za zasadny będzie można uznać wniosek, że nie sta-nowi ono instytucji niezbędnej dla prawidłowego działania różnych grup społecznych, w szczególności zawodowych, a w konsekwencji mogą one zostać poddane deregulacji.


69

Piotr Jóźwiak Odpowiedzialność dyscyplinarna w adwokaturze – de lege lata i de lege ferenda

Przed przejściem do dalszych rozważań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej w adwokaturze zasadnym wydaje się poczynienie dwóch niezwykle ważkich uwag odnoszących się do istoty odpowiedzialności dys-cyplinarnej. Po pierwsze, zauważyć należy, że dotychczas w Polsce ukazało się tylko jedno opracowanie monograficzne poświęcone w całości odpowie-dzialności dyscyplinarnej, które pochodzi z 1959 r.33 Praca ta – mimo wielu cennych uwag w niej zawartych – ma, z uwagi na okres, który upłynął od jej wydania oraz ówczesną sytuację polityczną, w znacznej części jednak wartość historyczną. Po drugie, truizmem jest stwierdzenie – którego nie można tracić z pola widzenia przy wszelkich rozważaniach poświęconych odpowiedzialności dyscyplinarnej – iż kary dyscyplinarne, w tym zwłasz-cza kara w postaci wydalenia z adwokatury, są niewątpliwie w swej repre-syjności zbliżone do kar czy środków karnych przewidzianych w Kodeksie karnym34. Dotyczy to w szczególności przywołanej wcześniej kary dyscy-plinarnej w postaci wydalenia z adwokatury, która wywołuje podobny sku-tek co orzeczenie środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu (art. 39 pkt 2 k.k. i art. 41 k.k.)35. Jeżeli dodamy do tego, że zakaz wykony-wania zawodu, o którym mowa w Kodeksie karnym, może być orzeczony maksymalnie na 10 lat, a zbliżona do niego kara dyscyplinarna może być w zasadzie orzeczona dożywotnio, to kwestia represyjności samego postę-powania dyscyplinarnego nie może budzić żadnych wątpliwości36.

33 Por. Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie Polski Ludowej, Poznań 1959.34 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88 poz. 553 z późn. zm.).35 Por. o tym M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa 1995, s. 23.36 A. J. Szwarc, Znaczenie odpowiedzialności dyscyplinarnej w sporcie [w:] idem, Odpowiedzialność dyscyplinarna

w sporcie, Poznań 2001, s. 30; P. Rogoziński, Instytucja ułaskawienia w prawie polskim, Warszawa 2009, s. 241.


70

Przechodząc do problematyki odpowiedzialności dyscyplinarnej w ad-wokaturze, zauważyć należy, że w ostatnim czasie można zaobserwować pewną tendencję pojawiającą się w środowiskach politycznych, dzienni-karskich, ale także i naukowych, w których wskazuje się na konieczność całkowitej modyfikacji postępowań dyscyplinarnych w zawodach prawni-czych, w tym także w adwokaturze, upatrując w tego rodzaju postępowa-niu źródła wszelkiego zła, uznając je za postępowanie chroniące wyłącznie interesy poszczególnych członków samorządu itd.37

Tymczasem nie może budzić wątpliwości fakt, że na przestrzeni ostat-nich lat to właśnie instytucje wykształcone w postępowaniu dyscyplinar-nym adwokatów, w tym zwłaszcza w orzecznictwie dyscyplinarnym, wyrażały poglądy doktryny w odniesieniu do tego rodzaju postępowania i służyły jako swego rodzaju drogowskaz wytyczający drogę czy wręcz model, do którego zmierza się w innych zawodach, w jakich tego rodzaju odpowiedzialność funkcjonuje. Przykładowo, szczegółowa lektura książki E. Zielińskiej pt. Odpowiedzialność zawodowa lekarza i jej stosunek do od-powiedzialności karnej38 pozwala na stwierdzenie, że autorka ta formułując szereg propozycji de lege lata i de lege ferenda, odwoływała się niejedno-krotnie do dorobku adwokatury, jeśli chodzi o postępowanie dyscyplinar-ne39. Można – i to bez większych wątpliwości – przyjąć, że to właśnie poglądy i postulaty de lege ferenda sformułowane w komentowanej publikacji przy-czyniły się do tego, iż w nowej ustawie o izbach lekarskich odpowiedzial-ność zawodowa lekarzy została uregulowana w sposób wręcz modelowy40.

Dla potwierdzenia zasadności tego poglądu wskazać należy również na kilka niezwykle interesujących instytucji i rozwiązań prawnych, z któ-rymi możemy się spotkać, analizując problematykę postępowania dyscy-plinarnego adwokatów.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że to właśnie na gruncie od-powiedzialności dyscyplinarnej adwokatów pojawiły się pierwsze rozwa-żania teoretycznoprawne co do możliwości zastosowania aktu łaski wobec

37 Por. Adwokaci diabła, „Newsweek” 16 lutego 2006 r., http://polska.newsweek.pl/adwokaci-diabla,15109,1,1.html [dostęp: 20 grudnia 2012 r.]; M. Sewastianowicz, Posłowie: sądy dyscyplinarne prawników nie powinny być kor-poracyjne, www.kancelaria.lex.pl/czytaj/-/artykul/poslowie-sady-dyscyplinarne-prawnikow-nie-powinny-byc-korporacyjne [dostęp: 20 grudnia 2012 r.]

38 Por. E. Zielińska, Odpowiedzialność zawodowa lekarza i jej stosunek do odpowiedzialności karnej, Warszawa 2001.

39 Ibidem, s. 115–116, 120, 144, 148, 154, 158, 161–166, 185, 190, 192, 258–260, 274, 320, 329–330 i in.40 Por. art. 53–112 Ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 219 poz. 1708 z późn. zm.).


71

obwinionego ukaranego karą dyscyplinarną41. Współcześnie w doktrynie przeważa pogląd o dopuszczalności objęcia aktem łaski także kar dyscypli-narnych42, choć, jak wskazuje P. Rogoziński, poglądu tego nie zaakceptowa-ła praktyka43. Niemniej jednak podkreślić należy, iż pierwsze pogłębione rozważania w tym temacie pojawiały się w publikacji poświęconej odpo-wiedzialności dyscyplinarnej adwokatów44. Zawarte w niej wnioski i przy-jęty sposób argumentacji zostały następnie przywołane na płaszczyźnie odpowiedzialności dyscyplinarnej lekarzy45 i sędziów46.

Bardzo interesujących wniosków dostarcza także, dokonana przez P. Kardasa, analiza orzeczeń Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinar-nych w zawodach prawniczych. O ile bowiem, jak podkreśla autor, w orzecz-nictwie – co do zasady – przyjmuje się możliwość odpowiedniego stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym konstrukcji czynu ciągłego z art. 12 k.k. czy ciągu przestępstw z art. 91 k.k., o tyle brak jest w zasadzie możliwości stosowania do realnego zbiegu przewinień dyscyplinarnych regulacji doty-czącej kary łącznej (art. 85 k.k. i n.)47. Tymczasem przepisy Prawa o adwoka-turze, jako jedne z nielicznych przepisów dyscyplinarnych, problematykę tę regulują w sposób w miarę wyczerpujący (art. 84 ust. 1–3 pr.adw.).

W przypadku postępowań dyscyplinarnych funkcjonujących w róż-nych grupach zawodowych podkreśla się, że brak jest przepisów, które

41 Pogląd o dopuszczalności stosowania ułaskawienia w postępowaniu dyscyplinarnym adwokatów nie budził wąt-pliwości w okresie międzywojennym (por. J. Ruff, Dyscyplina adwokatury, Warszawa 1938, s. 247–248). Jednakże Naczelna Rada Adwokacka w uchwale z dnia 15 października 1964 r. uznała, że prawo łaski w stosunku do orze-czeń dyscyplinarnych nie przysługuje, i to nawet w sytuacji, gdy wyrok w sprawie dyscyplinarnej wydał Sąd Naj-wyższy. Ze stanowiskiem tym nie zgodził Z. Czeszejko-Sochacki, którego zdaniem prawo łaski jest konstytucyjną prerogatywą uprawnionego organu, a jej zakres określa wyłącznie ten organ. Por. Z. Czeszejko-Sochacki [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, Z. Krzemiński (red.), Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów, Warszawa 1971, s. 50–51.

42 M. Starzewski, Uwagi o zwierzchnictwie sił zbrojnych oraz prawie łaski Prezydenta RP, „Czasopismo Prawni-cze i Ekonomiczne” 1936, Nr 1–12, s. 226; E. Zielińska, op. cit., s. 329–330; B. Banaszak, Prezydenckie prawo łaski w Polsce, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji” 2002, Nr 50, s. 35; W. Ko-zielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów. Komentarz, Warszawa 2005, s. 101; idem, Stosowanie prawa karnego materialnego i procesowego w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach sędziów (zarys pro-blematyki) [w:] L. Leszczyński, E. Skrętowicz, Z. Hołda (red.), W kręgu teorii i praktyki prawa karnego. Księga poświęcona pamięci Profesora Andrzeja Wąska, Lublin 2005, s. 461; P. Jóźwiak, Instytucja ułaskawienia – reflek-sje na płaszczyźnie odpowiedzialności dyscyplinarnej w służbach mundurowych [w:] P. Jóźwiak, K. Opaliński (red.), Węzłowe problemy prawa dyscyplinarnego w służbach mundurowych, Piła 2012, s. 22–38. Odmien-nie L. Wilk, O instytucji ułaskawienia (Uwagi de lege ferenda), „Państwo i Prawo” 1997, z. 5, s. 61; M. Jachimo-wicz, Ułaskawienie, „Prokurator” 2006, Nr 3, s. 74; idem, Przedmiotowy zakres prawa łaski, „Jurysta” 2007, Nr 7, s. 18; R. A. Stefański, Ułaskawienie w nowych uregulowaniach, „Prokuratura i Prawo” 1997, Nr 9, s. 23.

43 Por. P. Rogoziński, op. cit., s. 240.44 Por. Z. Czeszejko-Sochacki [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, Z. Krzemiński (red.), Odpowiedzialność…, 50–51.45 E. Zielińska, op. cit., s. 329.46 W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów. Komentarz…, s. 101.47 P. Kardas, Przewinienie dyscyplinarne o charakterze ciągłym [w:] Odpowiedzialność dyscyplinarna notariusza,

„Rejent” 2010 (wydanie specjalne), s. 115.


72

wymuszałyby na świadkach złożenie zeznań, a na biegłych także wydanie opinii, tak jak ma to miejsce w Kodeksie postępowania karnego48. W litera-turze wskazuje się przy tym, że z uwagi na charakter sankcji, które Kodeks postępowania karnego przewiduje w przypadku uchylania się od zeznań lub wydania opinii i które to sankcje ingerują w sferę praw obywatelskich, nie można tych przepisów stosować odpowiednio bez wyraźnego upoważ-nienia ustawowego49. Prowadzić to może – i niejednokrotnie prowadzi – do nadmiernej przewlekłości postępowań dyscyplinarnych. Problem ten, przynajmniej od strony teoretycznej, nie występuje na gruncie odpowie-dzialności dyscyplinarnej adwokatów, albowiem zgodnie z art. 95e ust. 2 pr.adw. na wniosek sądu dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego sąd rejonowy właściwy według miejsca zamieszkania świadka lub biegłego nakłada na nich karę za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, za odmo-wę złożenia zeznań lub przyrzeczenia.

Przywołane przykłady regulacji funkcjonujących, a czasem wręcz dopiero wykształconych – czy to dzięki doktrynie, czy też orzecznictwu dyscyplinarnemu – w postępowaniu dyscyplinarnym adwokatów dobit-nie potwierdzają tezę, że adwokackie sądownictwo dyscyplinarne nie działa, jak to się często zarzuca, w źle pojmowanym, partykularnym in-teresie samorządu, lecz ma na względzie dobro publiczne, które zresztą idzie w parze z interesem całej adwokatury. Uprawnione wydaje się rów-nież stwierdzenie, że adwokackie sądownictwo dyscyplinarne – w kon-frontacji z samorządowym sądownictwem innych profesji – wyznacza no-woczesne i demokratyczne standardy oraz rozwiązania prawne50.

Należy więc zapytać, czy wobec przedstawionych powyżej – jednak-że, co warte podkreślenia, jedynie przykładowo – racji, uwagi głoszące nieefektywność postępowania dyscyplinarnego w adwokaturze, które ma rzekomo służyć jedynie ochronie interesów samorządu adwokackiego i jego członków, są zasadne w jakiejkolwiek dyskusji, a już tym bardziej dyskusji naukowej? Odpowiedź na to pytanie – rzecz zresztą zrozumiałą i w pełni naturalną – pozostawić należy wyłącznie wnikliwym Czytelni-kom niniejszej publikacji.

48 E. Zielińska, op. cit., s. 248–249.49 Ibidem, s. 249. 50 Tak uchwała programowa X Krajowego Zjazdu Adwokatury z dnia 20 listopada 2010 r., „Palestra” 2011, Nr 1–2.


73

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że niezwykle trafne wyda-je się powiedzenie, że nigdy nie jest tak dobrze, aby nie mogło być le-piej. Przepisy dyscyplinarne bardzo często nie precyzują bowiem form, w jakich popełnienie przewinienia dyscyplinarnego jest karalne. Warto podkreślić, że problem ten dotyczy nie tylko przepisów dyscyplinarnych odnoszących się do adwokatów, ale także i innych grup zawodowych czy organizacji społecznych, w których tego rodzaju odpowiedzialność funk-cjonuje.

Pojawia się więc pytanie, czy karalne jest tylko popełnienie prze-winienia dyscyplinarnego w formie dokonania, czy też może już samo usiłowanie jego popełnienia albo przygotowanie do niego51. Rozważyć należy wręcz to, czy podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności dys-cyplinarnej nie powinien być już sam zamiar popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, skoro w literaturze wskazuje się, iż istota odpowiedzial-ności dyscyplinarnej sprowadza się do tego, że występuje ona tam, gdzie powszechne prawo karne takiej odpowiedzialności nie przewiduje52. Po-dobny problem powstaje w związku z tym, że przepisy dyscyplinarne nie precyzują również, czy karalne jest wyłącznie popełnienie przewinie-nia dyscyplinarnego w formie tzw. jednosprawstwa, czy także w formie współsprawstwa, tzw. sprawstwa polecającego lub sprawstwa kierowni-czego. Pojawia się również pytanie, czy represji dyscyplinarnej podlega podżeganie i udzielanie pomocy w popełnieniu przewinienia dyscypli-narnego.

W przepisach dyscyplinarnych funkcjonujących w adwokaturze nie istnieje również zakaz wstecznego stosowania regulacji dyscyplinar-nych. Rodzi się więc kolejna wątpliwość dotycząca tego, czy mimo braku takich regulacji można uznać, że zasada ta, mająca przecież konstytu-cyjne podstawy, obowiązuje także w zakresie odpowiedzialności dyscy-

51 A. J. Szwarc, „Karny” charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej w sporcie [w:] idem, Rozważania o prawie karnym. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Profesora Aleksandra Ratajczaka, Poznań 1999, s. 293.

52 Z. Leoński, op. cit., s. 159; E. Zielińska, op. cit., s. 93. Wydaje się, że naruszeniem godności zawodu, stanowią-cym przecież podstawę do egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej, jest już sam zamiar popełnia przez adwokata ciężkiego przewinienia dyscyplinarnego. Niewątpliwie zamiar dokonania przez adwokata przestęp-stwa zgwałcenia czy zabójstwa stanowi naruszenie godności zawodu i może poniżyć go w opinii publicznej lub poderwać zaufanie do całego zawodu. Pojawia się więc kolejna wątpliwość dotycząca tego, czy obwiniony, któ-remu udowodniono zamiar popełnienia ciężkiego przewinienia dyscyplinarnego, może być pociągnięty do od-powiedzialności dyscyplinarnej, czy też zgodnie z obowiązującą już od czasów rzymskich zasadą Cogitationis poenam nemo patitur nikt nie może być pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej za swoje myśli.


74

plinarnej adwokatów53. Przepisy dyscyplinarne nie odpowiadają również na pytanie, czy jeżeli regulacje poprzednio obowiązujące są dla sprawcy korzystniejsze, to czy można na ich podstawie wymierzyć sprawcy karę dyscyplinarną, mimo że w chwili orzekania już nie obowiązują54?

Wskazać przy tym należy, że przepisy w przedmiocie odpowiedzial-ności dyscyplinarnej adwokatów odsyłają jedynie do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania karnego, natomiast nie wspominają o możliwości odpowiedniego stosowania przepisów materialnego prawa karnego.

W literaturze podkreśla się, że odpowiednie odesłanie do prawa karnego procesowego, rozumianego jako wskazanie sposobów realizacji prawa karnego materialnego, oznacza, iż intencją ustawodawcy jest jed-nak to, aby w prawie dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej obo-wiązywały, również odpowiednio, zasady prawa karnego55. Oczywistym jest przy tym fakt, że nie wszystkie zasady mogą mieć takie zastosowa-nie. Wskazuje się m.in., że w prawie dyscyplinarnym nie ma zastosowa-nia fundamentalna dla prawa karnego zasada tzw. określoności czynu zabronionego56. Jednocześnie podkreśla się, że takie rozwiązanie należy uznać za słuszne57. W postępowaniu dyscyplinarnym w pełni natomiast obowiązuje zasada winy58.

Powyższa okoliczność pozwala na niekontrowersyjne, jak się wydaje, stwierdzenie, że w prawie dyscyplinarnym, pomimo braku wyraźnych ku temu podstaw materialnoprawnych, funkcjonują znane powszechne-mu prawu karnemu okoliczności wyłączające winę. Nie powinien więc ponieść odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokat działający w nieza-winionym błędzie lub niepoczytalny w chwili czynu, jak również adwo-kat znajdujący się w anormalnej sytuacji motywacyjnej59.

53 Por. też A. J. Szwarc, op. cit., s. 283–284.54 Ibidem, s. 284.55 E. Zielinska, op. cit., s. 161.56 Ibidem.57 P. Kardas, op. cit., s. 105.58 L. Gardocki, Prawnokarna problematyka sędziowskiej odpowiedzialności dyscyplinarnej [w:] J. Giezek (red.),

Przestępstwo – kara – polityka kryminalna. Problemy tworzenia i funkcjonowania prawa. Księga jubileuszowa z okazji 70. Rocznicy urodzin Profesora Tomasza Kaczmarka, Zakamycze 2006, s. 191.

59 Podobnie na płaszczyźnie odpowiedzialności dyscyplinarnej lekarzy (E. Zielińska, op. cit., s. 161) oraz policjan-tów. Por. P. Jóźwiak, Stosowanie prawa karnego materialnego i procesowego w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów (zarys problematyki) [w:] P. Jóźwiak, W. S. Majchrowicz (red.), Odpowiedzialność dyscyplinarna w Policji, Piła 2011, s. 23.


75

Wydaje się, że nie ma żadnych przeszkód do stosowania w postępowa-niu dyscyplinarnym adwokatów instytucji kontratypu60. W grę wchodzą zarówno kontratypy ustawowe, np. obrona konieczna (art. 25 k.k.) czy stan wyższej konieczności (art. 26 § 1 k.k.), jak i niektóre kontratypy pozausta-wowe, np. zgoda pokrzywdzonego61.

W niektórych przypadkach przepisy Prawa o adwokaturze wprost używają terminów, które definiuje się w Kodeksie karnym62, albo odsyłają w danym przypadku do stosowania zasad obowiązujących w tym Kodek-sie63. Warto zauważyć, iż niektóre przepisy Kodeksu postępowania karne-go, stosowane sposób niebudzący wątpliwości w postępowaniu dyscypli-narnym adwokatów, posługują się terminami, których definicje znajdują się w prawie karnym materialnym64.

Zaprezentowane powyżej uwagi prowadzą do oczywistego spostrzeże-nia, że przy stosowaniu przepisów obowiązujących w postępowaniu dyscy-plinarnym w adwokaturze zachodzi niejednokrotnie potrzeba pośredniego lub bezpośredniego odwołania się do przepisów Kodeksu karnego65. Pomi-mo tego, pamiętając o charakterze odpowiedzialności dyscyplinarnej, bę-dącej niewątpliwie odpowiedzialnością represyjną, przychylić należy się do stwierdzenia P. Kardasa, który słusznie zauważa, iż: „zaskakujące jest to, że w regulacjach ustawowych dotyczących podstaw odpowiedzialno-ści dyscyplinarnej nie przewidziano chociażby szczątkowych unormowań

60 Tak też W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych i notariuszy, Warszawa 2012, s. 51.

61 Por. P. Jóźwiak, Zgoda pokrzywdzonego, jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność dyscyplinarną (rozwa-żania na przykładzie tajemnicy zawodowej w niektórych zawodach prawniczych [w:] R. Zawłocki (red.), Zgoda pokrzywdzonego, Warszawa 2012, s. 139–159.

62 Zgodnie z treścią art. 95ł ust. 3 pr.adw. usunięcie wzmianki o ukaraniu dyscyplinarnym następuje z urzędu po upływie trzech lub pięciu lat w zależności od rodzaju orzeczonej kary. W art. 95ł ust. 6 pr.adw. wskazano zaś, że z chwilą zatarcia kary dyscyplinarnej dziekan okręgowej rady adwokackiej zarządza wykreślenie wzmianki o uka-raniu dyscyplinarnym oraz usunięcie z akt osobowych dokumentów dotyczących ukarania. Żaden z przepisów komentowanej ustawy nie wskazuje jednak wprost, tak jak to uczyniono w art. 106 k.k., iż z chwilą zatarcia kary dyscyplinarnej uważa się ją za niebyłą. Dlatego też dla ustalenia wszystkich skutków zatarcia kary dyscyplinarnej wymierzonej w adwokackim postępowaniu dyscyplinarnym konieczne jest odwołanie się do istoty tej instytucji wyrażonej w art. 106 k.k., w którym wskazuje się, iż z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe. Oznacza to, że skazanie zatarte nie może więc rodzić żadnych konsekwencji prawnych, nikt też nie może ograniczać praw osoby, której skazanie uległo zatarciu. Por. A. Marek, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2010, s. 294.

63 Przykładem tego może być przepis art. 88 ust. 2 pr.adw, według którego, jeżeli czyn zawiera znamiona prze-stępstwa, przedawnienie dyscyplinarne nie następuje wcześniej niż przedawnienie karne. Oznacza to, że w tym przypadku należy więc kierować się zasadami odnoszącymi się do przedawnienia, uregulowanymi odpowiednio w Kodeksie karnym, Kodeksie karnym skarbowym lub Kodeksie wykroczeń.

64 Przykładem takiego rozwiązania jest art. 182 § 1 k.p.k., który stanowi, iż osoba najbliższa dla oskarżonego może od-mówić zeznań. Kodeks ów nie zawiera jednak definicji osoby najbliższej i w konsekwencji tego konieczne staje się zastosowanie definicji zawartej w art. 115 § art. 11 k.k. Por. E. Zielińska, op. cit., s. 162.

65 Ibidem.


76

odnoszących się do powszechnie aprobowanych reguł odpowiedzialności, takich jak: zasada winy, zasada dostatecznej określoności, kwestii dotyczą-cych strony podmiotowej, bezprawności, zasad związanych z odpowiedzial-nością za współuczestniczenie w popełnieniu deliktu dyscyplinarnego, za-gadnienia zbiegu podstaw odpowiedzialności dyscyplinarnej, okoliczności wyłączających lub umniejszających odpowiedzialność, problemu ciągłości popełnienia deliktu dyscyplinarnego, dyrektyw wymiaru kary dyscypli-narnej, zagadnienia zbiegu przewinień dyscyplinarnych oraz ewentualnego wymiaru kary łącznej”66. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie, zwłasz-cza na płaszczyźnie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, podejmuje się próby zapełnienia tej luki67.

Jeśli chodzi o odpowiedzialność dyscyplinarną adwokatów, to należy podkreślić, że właściwa ustawa nie reguluje powyższej problematyki w spo-sób dość szczegółowy. Jeżeli porównamy przepisy dyscyplinarne adwoka-tów z regulacjami dyscyplinarnymi zawartymi w ustawie o Policji, to nie-wątpliwie w tych pierwszych istnieje wiele luk konstrukcyjnych68. Warto bowiem zauważyć, iż w tej ostatniej ustawie wyraźnie uregulowano choćby takie kwestie jak instytucje nadzwyczajnego złagodzenia kary i obostrzenia kary, kwestie związane ze stroną podmiotową przewinienia dyscyplinar-nego (umyślnością i nieumyślnością), formami zjawiskowymi przewinienia dyscyplinarnego czy też niezależności odpowiedzialności wszystkich współ-działających (tzw. indywidualizacja winy) w popełnieniu przewinienia dys-cyplinarnego. W ustawie o Policji wyraźnie wskazano również, że sprawca ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną także za pomocnictwo czy podże-ganie do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. W prawie o adwoka-turze ustawodawca nie przewidział również, o czym była już mowa, szcze-gółowych rozwiązań pozwalających na dokonywanie łącznej oceny wielu zachowań tego samego sprawcy i traktowania ich jako jednego czynu69.

66 P. Kardas, op. cit., s. 94–95.67 Ibidem, s. 95. Por. zwłaszcza J. R. Kubiak, J. Kubiak, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, „Przegląd Sądowy”

1994, Nr 4, s. 5; L. Gardocki, op. cit., s. 191–200; W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, pro-kuratorów…, s. 48–54. Ten ostatni autor zaznacza, iż przepisy materialnego prawa karnego mogą być stosowane odpowiednio w postępowaniu dyscyplinarnym, wszakże tylko pod warunkiem zachowania szczególnej ostrożno-ści polegającej na rozważeniu tego, czy powinny być one stosowane wprost, względnie z odpowiednimi modyfi-kacjami, czy też należy odmówić ich zastosowania ze względu na określone różnice.

68 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. 2009 Nr 287 poz. 1687 z późn. zm.).69 P. Kardas, op. cit., s. 109.


77

Mimo że podkreślono już, iż nikt nie kwestionuje tego, że nie poniesie odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokat, któremu nie można przypisać winy, to jednak brak jest przepisów wprost wyłączających tego rodzaju od-powiedzialność. Podobną uwagę można uczynić w odniesieniu do braku uregulowań dotyczących okoliczności wyłączających bezprawność czynu.

Wydaje się jednak, że luka ta ma charakter szczególny, bowiem ustawo-dawca nie przewiduje możliwości odpowiedniego stosowania, w zaprezen-towanych powyżej przypadkach, przepisów zawartych w Kodeksie karnym, i to pomimo faktu, iż kary orzekane w postępowaniu dyscyplinarnym mają charakter represyjny. Jest to o tyle zastanawiające, że sam ustawodawca przenosi na płaszczyznę odpowiedzialności dyscyplinarnej w adwokaturze niektóre instytucje głęboko osadzone w Kodeksie karnym (np. kara łączna, orzeczenie łączne czy zatarcie ukarania) oraz odsyła do odpowiedniego sto-sowania przepisów Kodeksu postępowania karnego.

W konsekwencji tego, pomimo wielu pozytywnych uwag odnoszących się do postępowania dyscyplinarnego funkcjonującego w adwokaturze, które zaprezentowano na początku niniejszej publikacji de lege ferenda, postulo-wać należy jednak wprowadzenie pewnych istotnych zmian w tym zakresie.

Zaproponować należy przede wszystkim stworzenie w ustawie przepi-su w jednej z następujących dwóch wersji. W pierwszej z proponowanych wersji dodać należy artykuł w brzmieniu:

Art. (…)„W sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania w przed-

miocie odpowiedzialności dyscyplinarnej stosuje się odpowiednio przepi-sy: rozdziałów I–III i art. 53 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny”.

W ramach drugiej propozycji de lege ferenda dodać należy artykuł w brzmieniu:

Art. (…)„W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpo-wiednio przepisy rozdziału II Kodeksu karnego”.

To drugie rozwiązanie umożliwi odpowiednie stosowanie w postępo-waniu dyscyplinarnym adwokatów okoliczności wyłączających winę lub bezprawność. Obok tego rozwiązania zasadnym byłoby rozważenie możli-wości wprowadzenia autonomicznych, nawiązujących jednak do konstruk-cji przewidzianych w Kodeksie karnym, regulacji dotyczących tzw. prawa międzyczasowego, czasu i miejsca popełnienia przewinienia dyscyplinar-


78

nego, czynu (przewinienia dyscyplinarnego) ciągłego oraz ciągu przewi-nień dyscyplinarnych czy też wymiaru kary dyscyplinarnej.

Wydaje się, że należy również wskazać tzw. formy zjawiskowe, w ja-kich może zostać popełnione przewinienie dyscyplinarne. Jeśli zaś chodzi o kwestie związane z możliwością pociągnięcia do odpowiedzialności dys-cyplinarnej za wcześniejsze niż dokonanie etapy realizacji deliktu dyscy-plinarnego, to ewentualne wprowadzenie właściwych regulacji w tym za-kresie należy uzależnić od rozstrzygnięcia tego, czy pożądane jest w ogóle formułowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej także za zachowania przybierające postać usiłowania czy przygotowania70.

Gwoli jasności wskazać należy, że w interesującym nas aspekcie, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów de lege lata uprawniona może być wykładnia, zgodnie z którą nie ma potrzeby wskazywania w prawie o adwokaturze tzw. form stadialnych czy zjawiskowych, w których może być popełnione przewinienie dyscyplinarne. Już bowiem w świetle aktu-alnego brzmienia przepisów oczywistością musi być stwierdzenie, iż pod-żeganie czy pomocnictwo, tzw. sprawstwo polecające, przygotowanie czy usiłowanie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego mogą być uznane za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych adwokata, które to zachowa-nie zgodnie z art. 80 pr.adw. uzasadnia egzekwowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec adwokata.

Z drugiej jednak strony można – i to z pełnym przekonaniem – bronić stanowiska, zgodnie z którym skoro w ustawodawstwie dotyczącym postę-powania dyscyplinarnego w służbach mundurowych (zwłaszcza w Policji, ale także w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym71) wyraźnie zaakcento-wano, że karalne jest także podżeganie czy pomocnictwo do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, równie wyraźnie wskazano tzw. formy zja-wiskowe, w jakich można popełnić przewinienie dyscyplinarne, to brak tego rodzaju rozwiązań w prawie o adwokaturze oznacza, iż być może zda-niem ustawodawcy sprawca nie może być pociągnięty do odpowiedzialno-ści dyscyplinarnej za inne niż dokonanie (w postaci tzw. jednosprawstwa,

70 Przeciwko możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej za wcześniejsze niż dokonanie formy stadialne przewinienia dyscyplinarnego opowiada się M. Bojarski, Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej w sporcie [w:] A. J. Szwarc (red.), op. cit., s. 84.

71 Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jednolity Dz.U. 2012 poz. 621 z późn. zm.).


79

względnie współsprawstwa) formy stadialne czy zjawiskowe przewinienia dyscyplinarnego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby adwokat ponosił odpowiedzialność dyscyplinarną za przygotowanie, usiłowanie, podżega-nie czy pomocnictwo do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, kwe-stię tę uregulowałby w taki sam sposób, jak uczyniono to w ustawie o Policji czy ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w przepisach dyscy-plinarnych adwokatów istnieje w tym zakresie wyraźna luka. Nawet więc gdy doktryna czy praktyka będą próbowały „ratować się” możliwością sto-sowania w takim wypadku analogii – choćby na zasadzie analogia iuris – do Kodeksu karnego, to i tak pojawią się dwie poważne wątpliwości z tym związane.

Po pierwsze, rodzi się pytanie, czy w takim wypadku dopuszczalne jest w ogóle stosowanie zasady analogii do Kodeksu karnego. Niektórzy autorzy twierdzą bowiem, że skoro nie mamy do czynienia z odpowiedzialnością karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialnością ujmowa-ną jako odpowiedzialność za przestępstwo, to niemożliwe jest stosowanie nawet na zasadzie analogii w odniesieniu do zagadnień materialnopraw-nych rodzących się na gruncie ustawy, a nie uregulowanych w niej bezpo-średnio, przepisów części ogólnej Kodeksu karnego formułujących podsta-wowe zasady i instytucje odpowiedzialności karnej (np. intertemporalne prawo karne, formy zjawiskowe i stadialne, okoliczności uchylające bez-prawność czy winę, wielość i jedność czynów i ocen czy zasady wymiaru kary)72.

Po drugie, w doktrynie podkreśla się, że każdy system prawny powi-nien cechować się zupełnością i spójnością. W znaczeniu podstawowym, najczęściej spotykanym, zwrot „zupełny system prawa” oznacza system wolny od luk73. Choćby więc już z tego powodu brak stosowanych przepi-sów w ustawie należy ocenić negatywnie.

Na zakończenie, niejako na marginesie przeprowadzonych powyżej rozważań, należy odnieść się również do coraz częściej pojawiających się propozycji zastąpienia sądów dyscyplinarnych funkcjonujących w adwo-

72 Por. M. Filar, Węzłowe problemy odpowiedzialności podmiotów zbiorowych na gruncie ustawy z 28 paździer-nika 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary [w:] J. Giezek (red.), op. cit., s. 169.

73 S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 181–183.


80

katurze organami quasi-sądowymi, składającymi się zarówno z sędziów sądów państwowych, jak i adwokatów. Zdaniem niektórych tego rodzaju rozwiązanie nie tylko usprawni sądownictwo dyscyplinarne, ale i zagwa-rantuje obwinionemu konstytucyjne prawo do sądu, choćby z tego względu, iż w skład takich sądów będą wchodzić sędziowie sądów państwowych74.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie można co prawda wykluczyć tego, że taki organ dyscyplinarny mógłby być uznany za organ sądowy w rozumieniu art. 6 EKPC75. Tym niemniej warto pamiętać, że w Polsce tzw. prawo do sądu jest regulowane w pierwszej kolejności przez art. 45 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z treścią którego: „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwło-ki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Tymczasem art. 175 Konstytucji pojęciu „sądu” nadaje o wiele węższe znaczenie niż to ustalone w orzecznictwie europejskim, wiążąc je jedynie z tymi orga-nami, które funkcjonują w ramach wymiaru sprawiedliwości76. Dlatego też w świetle prawa polskiego żadne inne organy, nawet częściowo składające się z sędziów sądów państwowych, nie mogą być uznane za organy sądowe, a już tym bardziej nie mogą sprawować wymiaru sprawiedliwości, którego monopol został wyraźne zastrzeżony w Konstytucji wyłącznie na rzecz są-dów, o których mowa w art. 175 Konstytucji RP77. Dlatego też od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez taki organ quasi-sądowy, składający się z sędziów i adwokatów, obwinionemu i tak musiałoby przysługiwać odwo-łanie do sądu państwowego w celu realizacji przysługującego mu prawa do sądu.

Przedstawione powyżej przykładowe problemy i wątpliwości obrazu-ją doniosłość i wagę problemów występujących na płaszczyźnie odpowie-dzialności dyscyplinarnej adwokatów. Prezentowane w tym artykule pro-pozycje posiadają charakter propozycji wstępnych, które wymagają jeszcze

74 Tego rodzaju propozycję sformułował m.in. A. Bodnar podczas konferencji, której pokłosiem jest niniejsza pu-blikacja. W swoim wystąpieniu autor ten zaproponował, aby sąd dyscyplinarny I instancji był tworzony przez samorząd zawodowy, a sądem II instancji był sąd „powszechny”, orzekający w składzie mieszanym, składającym się z dwóch sędziów sądu powszechnego i jednego adwokata. Zdaniem A. Bodnara, który na poparcie swego stanowiska przywołał stosowne orzecznictwo, sąd taki spełniałby wymogi sądu z punktu widzenia art. 6 EKPC.

75 Por. szeroko na temat kluczowych warunków uznania danego organu za organ sądowy w rozumieniu art. 6 EKPC: P. Przybysz, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych, „Państwo i Prawo” 1998, Nr 8, s. 76.

76 Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Naj-wyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe.

77 A. Wasilewski, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych (ustawodawstwo polskie na tle standardów Euro-pejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Konstytucji RP), „Przegląd Są-dowy”, Nr 9, s. 35.


81

bardzo rozważnej i wnikliwej analizy. Formułowaniu powyższych uwag towarzyszyło przekonanie, że problemy związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną w adwokaturze zostaną podjęte w piśmiennictwie prawni-czym i doktrynie w sposób bardziej pogłębiony. Zmiany w postępowaniu dyscyplinarnym w zawodach prawniczych, w tym także w adwokaturze, nie powinny być wprowadzane zbyt pochopnie, aby po ewentualnym uchwaleniu proponowanych regulacji nie trzeba było ich natychmiast no-welizować. Zadania tego nie ułatwia fakt, iż problematyka postępowania dyscyplinarnego w adwokaturze nie jest w ostatnim czasie podejmowana zbyt często w literaturze prawniczej78. Opracowania artykułowe z tego za-kresu mają na ogół charakter ogólny, odnoszący się do szerzej rozumianych zawodów prawniczych, dotyczą często charakteru prawnego tego rodzaju odpowiedzialności lub podejmują tylko niektóre jej aspekty79.

Zajęcie się powyższą problematyką na konferencji, której konsekwen-cją jest niniejsze opracowanie, może stanowić doskonały przyczynek do formułowania wniosków de lege ferenda pod adresem ustawodawcy.

78 Por. m.in. A. Bąkowski, Sądownictwo dyscyplinarne adwokatury. Samorządowe czy państwowe, „Palestra” 2006, Nr 5–6, s. 155 i n.; W. Wolski, Jakie zmiany w adwokackim postępowaniu dyscyplinarnym, „Palestra” 2006, Nr 5–6, s. 160 i n.; W. Cieślak, T. Kanty, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 15 lipca 2010 r., SDI 12/10, „Pale-stra” 2012, Nr 5–6, s. 146 i n.; J. Bodio, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 15 lipca 2010 r., SDI 12/10, „Pale-stra” 2012, Nr 5–6, s. 153 i n.

79 Termin „zawody prawnicze” nie ma co prawda ustawowego charakteru, ale w doktrynie wykorzystuje się czę-sto ów zwrot na zbiorcze określenie obejmujące zawody: sędziego, adwokata, radcy prawnego, notariusza i prokuratora. Por. m.in. A. Bojańczyk, Z problematyki między odpowiedzialnością dyscyplinarną i karną (na przykładzie odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych), „Państwo i Prawo” 2004, Nr 9, s. 17 i n.; K. Chudy, Czy istnieje potrzeba wprowadzenia radykalnych zmian w sądownictwie dyscyplinarnym zawodów prawniczych?, „Palestra” 2006, Nr 5–6, s. 165 i n.; P. Kardas, op. cit., s. 88 i n.; M. Wąsek-Wiaderek, Zastosowa-nie gwarancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka do postępowań dyscyplinarnych (ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych) [w:] Odpowiedzialność dyscypli-narna notariusza, „Rejent” 2010 (wydanie specjalne), s. 71 i n.; P. Jóźwiak, op. cit., s. 139 i n.


82

Dyskusja

Ziemisław Gintowtadwokat, Dziekan ORA w Warszawie

Etyka to nic innego jak zachowania moralne – a więc odnoszące się do sfe-ry myśli i uczynków – za które nie można kogoś osądzać. Nie będzie więc etyczne ocenianie innych za to, czy ktoś postępuje moralnie. Należałoby raczej określić zakres etyki, a dopiero potem przejść do kwestii procedury. Zasady etyki adwokackiej sformułowano w latach 60., warto więc zastano-wić się, czy dziś podejście do wykonywania zawodu się zmieniło, a jeśli tak, to kto powinien kwestię zasad etyki uregulować. Dopiero wtedy, po skata-logowaniu zasad, będzie można pokusić się o ocenianie.

Adam Bodnar

Próbowaliśmy przystąpić do postępowania dyscyplinarnego jako organiza-cja społeczna w trybie odpowiedniego stosowania przepisu Kodeksu po-stępowania karnego. Czy w tym zakresie można zastosować Kodeks postę-powania karnego? Czasami pojawiają się sprawy dyscyplinarne, w których z punktu widzenia interesu publicznego byłoby korzystne przedstawienie opinii przez organizację społeczną.

Magdalena Żurawskaadwokat

De lege lata do postępowania dyscyplinarnego stosujemy przepisy k.p.k. Zdarzyło mi się bronić przed sądem dyscyplinarnym i refleksja jest gorzka. Moja wypowiedź dotyczy rzetelnego procesu. Kolega stanął przed zarzu-


83

tem zgłaszania nieprawdziwych wniosków o wyłączenie sędziego. W po-stępowaniu przygotowawczym przedstawiał dowody, jednak zostały one oddalone, a on sam nie został przesłuchany, mógł jedynie złożyć wyjaśnie-nia na piśmie. W tej kwestii przepisy k.p.k. powinny być stosowane wprost. Wyższy Sąd Dyscyplinarny przyznał mi rację. Jednak w praktyce w postę-powaniu przygotowawczym osób się nie przesłuchuje. Twierdzi się, że sko-ro dowody będą przedstawione przed sądem na rozprawie, nie muszą być rozpatrywane w postepowaniu przygotowawczym.

Anna Korzeniewska-Lasotaadiunkt w Katedrze Teorii i Filozofii Prawa i Państwa UWM w Olsztynie

Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.k. budzi wiele zastrzeżeń. W nie-których orzeczeniach sąd niemal wprost wskazuje na niewłaściwe stoso-wanie przepisów Kodeksu postępowania karnego w postępowaniach dys-cyplinarnych adwokatów. Warto by wysunąć postulat do Ustawodawcy odnośnie do ram stosowania przepisów k.p.k. – czy powinno stosować się wszystkie przepisy, czy tylko wybrane; czy stosować wprost, w pewnym zakresie, czy też dokonać rekonstrukcji normy prawnej? Te wątpliwości na-leżałoby wyjaśnić.

Wiesław Kozielewicz

Przepis o dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu dyscyplinarnym według mnie ma zastosowanie. Trybunał w Strasburgu traktuje sprawy dyscyplinarne jako sprawy cywilne i wyjątkowo jako spra-wy karne (szerszy pakiet gwarancji). Czasem nawet twierdził, że art. 6 Kon-wencji w ogóle nie ma zastosowania do spraw dyscyplinarnych. W Polsce stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, gwarantu-jemy w postępowaniach dyscyplinarnych poziom wyższy niż wynikający z EKPC. Rozwiązaniem byłoby ustalenie, które przepisy prawa mogą być stosowane odnośnie do postępowania dyscyplinarnego. Przez wiele lat


84

uważałem, że nie ma tu uzasadnienia stosowanie przepisów o postępowa-niu zwykłym, a jedynie uproszczonym. Jednak sędziowie przychylają się do stosowania przepisów o postępowaniu zwyczajnym.

Piotr Jóźwiak

W sprawach nieuregulowanych ustawą Prawo o adwokaturze lub innych ustawach zawodowych powinno się stosować tylko Rozdział II k.k., doty-czący okoliczności wyłączających winę lub bezprawność, a jednocześnie byłoby zasadne wprowadzenie pewnych przepisów autonomicznych, na-wiązujących do konstrukcji zawartych w k.k.

Odnosząc się do kwestii stosowania art. 6 Konwencji, zasadne byłoby twierdzenie, że sąd dyscyplinarny jest sądem w rozumieniu tego artyku-łu. Nawet gdyby wprowadzono sądy dyscyplinarne składające się z jednego sędziego zawodowego i dwóch ławników, to i tak konieczna byłaby według Konstytucji RP możliwość odwołania się do sądu państwowego. Konsty-tucja stawia wyższe wymagania, bo każdemu przysługuje prawo do sądu, a sądem nie byłby organ złożony z sędziów zawodowych i adwokatów itd.


85

Adam Bodnar Podsumowanie konferencji

Pomysł na organizację konferencji wziął się z różnych ministerialnych propozycji i wypowiedzi pojawiających się w prasie. Uznaliśmy to za od-powiedni moment, by skonsultować się z Ministerstwem Sprawiedliwości, co faktycznie chce zrobić. Chcieliśmy też, żeby Minister Sprawiedliwości miał okazję wysłuchać głosów różnych środowisk, by ta dyskusja posiadała jakieś ramy, a nie była abstrakcyjna.

W kontekście naszej dyskusji warto mieć na uwadze, czy mówimy o przeszłości, czy przyszłości. Za chwilę będzie dwa razy więcej adwokatów i radców prawnych. Skuteczne egzekwowanie odpowiedzialności dyscy-plinarnej stanie się jedynym sposobem zapewnienia odpowiedniej jakości usług świadczonych przez adwokatów i radców prawnych.

Analizując wystąpienia w ramach części I, można odnieść wrażenie, że Ministerstwo Sprawiedliwości idzie nawet dalej niż propozycje skrytyko-wanej „Nowej Adwokatury”. Nie ma zgody, jak model sądu II instancji po-winien wyglądać. Tezy przedstawione przez sędziego Sądu Najwyższego W. Kozielewicza być może wskazują, że w istocie problem w ogóle nie istnieje. Wydaje się, że wszyscy zgodziliśmy się co do konieczności profesjonaliza-cji egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz instytucji rzecz-nika dyscyplinarnego, konieczności wydzielenia pionu oraz zachowania odrębności strukturalnej od władz samorządowych. Został także wyraźnie zidentyfikowany problem braku należytej kontroli nad umorzeniami spraw dyscyplinarnych.

Część II była niezwykle istotna dla całej debaty. Dzięki tej dyskusji moż-na sformułować jeden konkretny wniosek i przekazać go Ministerstwu Spra-wiedliwości w postaci postulatu. Należy bowiem uregulować kwestię odpo-wiedniego stosowania rozdziałów I–III Kodeksu postępowania karnego do postępowań dyscyplinarnych. Nasza dyskusja wykazała także wiele różnych kwestii praktycznych wymagających regulacji, np. konieczność wprowadze-nia skargi na przewlekłość postępowania.


86

CZęść III. Materiały uzupełniające

Piotr Kubaszewski O wyroku TK w sprawie postępowań dyscyplinarnych myśliwychTrybunał Konstytucyjny orzekł80, że art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego81 w zakresie, w jakim nie przewiduje prawa odwołania się do sądu członka Polskiego Związku Łowieckiego, wobec którego zastosowano sankcję dys-cyplinarną inną niż utrata członkostwa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem TK możliwość odwołania do sądu nie jest konieczna jedynie w sprawach, w których przewinienie i orzeczona za nie sankcja mają charakter wyłącznie wewnątrzorganizacyjny.

Trybunał Konstytucyjny, określając prawny charakter PZŁ, wskazał, iż związek ten nie jest dobrowolnym zrzeszeniem, za czym przemawiają dwa argumenty. Po pierwsze, PZŁ nie tworzy się i nie rozwiązuje z inicja-tywy jego członków. Po drugie, brak przynależności do niego wiąże się z negatywnymi konsekwencjami dla jednostek w postaci niemożności wykonywania określonych praw, przede wszystkim prawa do polowa-nia. Skoro więc realizacja potrzeb obywateli w zakresie prowadzenia go-spodarki łowieckiej jest możliwa jedynie w ramach PZŁ, mającego nadto wyłączność na prowadzenie tej gospodarki, związek ten ma cechy organi-zacji przymusowej, ponieważ każdy podmiot zainteresowany partycypa-cją w administrowaniu sprawami łowiectwa musi zostać jego członkiem.

80 Wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. akt K 21/11, Dz.U. z 2012 r. poz. 1281.81 Ustawa z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. 2005 Nr 127 poz. 1066).


87

Trybunał stwierdził także, że w PZŁ dominuje aspekt publicznoprawny, a sam związek wykazuje wiele istotnych cech samorządu, o jakim mowa w art. 17 ust. 2 Konstytucji.

W omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego82 ogranicza prawo do sądu przedmioto-wo (kontroli sądowej poddane są tylko niektóre rozstrzygnięcia organów dyscyplinarnych PZŁ), jak również przez to, że przyznaje je dopiero po wy-czerpaniu postępowania wewnątrzorganizacyjnego. Właśnie powiązanie przez ustawodawcę członkostwa w PZŁ z prawem wykonywania polowa-nia oraz innymi prawami majątkowymi i niemajątkowymi przesądza, że członkowie PZŁ nie mogą być wyłączeni z klasy podmiotów, którym przy-sługuje prawo dostępu do sądu w razie prowadzonego wobec nich postę-powania dyscyplinarnego.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że dotychczasowa linia orzeczni-cza Trybunału w sprawach dyscyplinarnych, podobnie jak w sprawach dotyczących prawa do sądu, jest jednolita i trwała. Trybunał stoi na stano-wisku, że dopuszczalne jest orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy pozasądowe83. Ponadto w postępowaniach dotyczących odpowie-dzialności dyscyplinarnej poszczególnych grup zawodowych występują pewne różnice84, które dają się usprawiedliwić swoistymi cechami tych grup oraz potrzebą ochrony ich autonomii i samorządności85. Jednak, jak wskazuje TK, istnieją pewne podstawowe standardy konstytucyjne, przez pryzmat których powinno być oceniane każde postępowanie dyscypli-narne. Przede wszystkim prawo do sądu powinno być zagwarantowane w ramach każdego postępowania dyscyplinarnego, niezależnie od tego, czy chodzi o postępowanie egzekwujące odpowiedzialność dyscyplinar-

82 Art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego stanowi: „W sprawach nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Ło-wieckim oraz utraty członkostwa w kole łowieckim zainteresowany może – po wyczerpaniu postępowania we-wnątrzorganizacyjnego – dochodzić swoich praw na drodze sądowej”.

83 Trybunał wskazał, że podziela w tym względzie stanowisko ETPC w Strasburgu, który konsekwentnie uważa za możliwe orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez specjalnie w tym celu tworzone instytucje administra-cyjne lub korporacyjne, zwłaszcza jeżeli rozwiązania tego rodzaju nawiązują do tradycji prawnej danego pań-stwa. Trybunał powołał się na wyrok ETPC w sprawie Le Compte, van Leuven i De Meyere przeciwko Belgii (wyrok z 23 czerwca 1981 r., skargi Nr 6878/75 i 7238/75), wskazany przez HFPC w opinii przyjaciela sądu przed-stawionej TK w niniejszej sprawie.

84 Odnoszą się one do katalogu przewinień dyscyplinarnych, sankcji grożących za ich popełnienie, organów egze-kwujących odpowiedzialność oraz samej procedury.

85 Zob. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06; 11 grudnia 2008 r., sygn. K 33/07, OTK ZU 2008/10A/177; 17 lutego 2009 r., sygn. SK 10/07, OTK ZU 2009/2A/8; 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08).


88

ną względem osób wykonujących zawód zaufania publicznego, czy osób należących do innych grup zawodowych86. Każde postępowanie dyscypli-narne – podobnie jak postępowanie karne – jest bowiem postępowaniem represyjnym87, a gwarancje ustanowione w rozdziale drugim Konstytucji odnoszą się do wszystkich postępowań represyjnych, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania bądź sankcji88. Sądowa kon-trola postępowania dyscyplinarnego jest zatem uznana przez Trybunał za podstawowy standard konstytucyjny w sprawach dyscyplinarnych osób należących do samorządu zawodowego i osób, które takiego samorządu nie tworzą89.

W wyroku dotyczącym postępowań dyscyplinarnych myśliwych Trybunał Konstytucyjny podtrzymał również stanowisko, iż rodzaj orze-czonej kary dyscyplinarnej nie może być kryterium różnicującym dostęp ukaranego do sądu90. Równocześnie jednak TK uznał za dopuszczalne, by pewien zakres spraw, w których orzekane są sankcje dyscyplinarne wo-bec członka PZŁ, został wyłączony spod kontroli sądowej – mianowicie sprawy, które mają charakter wyłącznie „wewnątrzorganizacyjny”. Try-bunał stwierdził więc, że wymierzanie sankcji dyscyplinarnych przez or-gany PZŁ jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji w każdym przypadku, który nie ma wyłącznie wewnątrzorganizacyjnego charakte-ru. Wskazał zarazem, że ustalenie, kiedy postępowanie dyscyplinarne wo-bec członka PZŁ ma charakter wewnątrzorganizacyjny, możliwe jest jedy-nie abstrakcyjnie. Zdaniem TK istotne wątpliwości budziłoby uznanie za sankcje dyscyplinarne środków dyscyplinujących nakładanych w trakcie wykonywania polowania. Służą one bowiem zapewnieniu prawidłowego przebiegu polowania, w tym bezpieczeństwa jego uczestników. Nie budzi także wątpliwości Trybunału, że PZŁ mógłby samodzielnie decydować o wymierzaniu dolegliwości o charakterze honorowym, np. o odebraniu odznaczeń łowieckich, o zakazie pełnienia funkcji honorowych, a także

86 Zob. wyroki TK z: 2 września 2008 r., sygn. K 35/06; 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98.

87 Zob. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 19 marca 2007 r., sygn. k 47/05.

88 Zob. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU 2007/3A/27; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06; 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU 2009/11A/162.

89 Zob. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98.90 Tak TK w wyrokach z: 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 29 czerwca 2010 r., sygn. P 28/09.


89

o pozbawieniu prawa pełnienia funkcji w organach PZŁ i koła łowieckiego na określony czas. W opinii TK w tego rodzaju przypadkach członkowie PZŁ powinni mieć możliwość dochodzenia naruszonych praw na zasadach ogólnych.

Trybunał zauważył jednocześnie, że inaczej należałoby traktować te wszystkie sprawy, które wiążą się z wykonywaniem przez PZŁ i jego człon-ków zadań władzy publicznej. W szczególności zatem do spraw wewnątrz-organizacyjnych nie należą sankcje takie jak: wykluczenie z PZŁ, zawiesze-nie w prawach członka PZŁ, zawieszenie w prawie do polowania lub brak możliwości wykonywania polowania przez czas określony. Wykonywanie prawa do polowania – co zostało już zauważone – jest bowiem możliwe jedynie w ramach PZŁ. Ponadto nie mają charakteru wewnątrzorganiza-cyjnego sankcje takie jak zobowiązanie członka PZŁ do naprawienia wy-rządzonej szkody oraz ogłoszenie na jego koszt prawomocnego orzeczenia w prasie, ponieważ ingerują w jego prawa majątkowe, a ogłoszenie orze-czenia w prasie ingeruje także w jego dobra osobiste. W tych wszystkich sprawach wymierzanie sankcji dyscyplinarnych przez organy PZŁ nie jest sprawą wewnątrzorganizacyjną, przeciwnie – jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W wyroku w sprawie o sygn. akt K 21/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł także o niezgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego91 (w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, 3 i 11 prawa łowieckiego) z art. 42 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim dotyczy dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego. Trybunał wskazał, iż prawo łowieckie nie zagwarantowało zasad i warun-ków odpowiedzialności dyscyplinarnej na poziomie ustawowym. Niezbęd-ne elementy postępowania dyscyplinarnego zostały bowiem uregulowane statutem uchwalonym przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 prawa łowieckiego określa on w szcze-gólności: sposób nabywania i utraty członkostwa w Polskim Związku Ło-wieckim oraz kole łowieckim, zasady przynależności do kół łowieckich, przyczyny utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków, a także zasady postępowania wewnątrzorganizacyjnego oraz sankcje dyscyplinar-ne za naruszenie obowiązków członkowskich. Trybunał zauważył, że za-

91 Artykuł 34 pkt 6 prawa łowieckiego stanowi: „Do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy: prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego”.


90

sada wyrażona w art. 42 ust. 1 Konstytucji głosi, że czyn zagrożony karą oraz sama kara muszą być wyznaczone bezpośrednio przez ustawę; nie jest dopuszczalne, by ustawa upoważniała do unormowania tych spraw aktem niższej rangi, a tym bardziej, by akt tego rodzaju unormował je samoistnie. W przypadku prawa łowieckiego – zgodnie z orzeczeniem TK – wymaganie to nie zostało spełnione.

Trybunał Konstytucyjny wskazał zatem, iż ustawodawca, realizując wskazania zawarte w omawianym wyroku, powinien uregulować w pra-wie łowieckim (a więc w akcie normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym) kwestie: pojęcia łowieckiego deliktu dyscyplinarnego, katalogu sankcji dyscyplinarnych, organów prowadzących postępowanie dyscyplinarne oraz przynajmniej ogólnych zasad tego postępowania.

W ramach niniejszej sprawy Helsińska Fundacja Praw Człowieka przed-stawiła Trybunałowi Konstytucyjnemu opinię przyjaciela sądu92. HFPC wskazała w opinii, iż wyłączenie możliwości wniesienia odwołania do sądu w przypadku nałożenia kar dyscyplinarnych innych niż kara wykluczenia z PZŁ budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z przepisami Konsty-tucji RP i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: Konwencja).

W swojej opinii HFPC wskazała, że kwestia prawa do kontroli orze-czeń organów dyscyplinarnych przez sądy zawodowe była przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, przede wszystkim na tle art. 6 ust. 1 Konwencji93. W sprawie Le Compte, Van Leu-ven i De Meyere przeciwko Belgii94 ETPC zauważył bowiem, że choć po-stępowania dyscyplinarne nie zawsze będą dotykać „praw i obowiązków o charakterze cywilnym”, to może się tak jednak zdarzyć, zważywszy na szczególne okoliczności danej sprawy. We wskazanym wyroku ETPC pod-kreślił, że Konwencja nie zobowiązuje państw do tego, by na każdym etapie postępowania dotyczącego praw i obowiązków cywilnych sprawa była roz-patrywana przez organ sądowy, spełniający wymagania art. 6. Szczególne względy mogą uzasadniać rozpatrywanie sprawy na wcześniejszych eta-

92 Opinia HFPC z dnia 17 lipca 2012 r., przygotowana w ramach programu „Standardy rzetelnego procesu w po-stępowaniach dyscyplinarnych”.

93 Artykuł 6 ust. 1 EKPC stanowi: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej […]”.

94 Wyrok ETPC z 23 czerwca 1981 r. w sprawie Le Compte, Van Leuven i De Meyere przeciwko Belgii, skargi Nr 6878/75 i 7238/75.


91

pach także przez organy administracyjne czy sądowe niespełniające tych warunków95. W takim wypadku jednak rozstrzygnięcia tego rodzaju orga-nów powinny zostać poddane faktycznej i prawnej kontroli organu mające-go wszelkie znamiona sądu. ETPC przypomniał jednocześnie, że zgodnie z Konwencją „sąd” w rozumieniu art. 6 ust. 1 musi spełniać pewne warunki; nie wystarczy więc sam fakt, że prawo przyznaje mu funkcje sądownicze. Szczególne znaczenie mają tu niezawisłość i bezstronność członków wcho-dzących w skład organu, trwały charakter funkcji pełnionych przez człon-ków, istnienie pewnych gwarancji proceduralnych dla stron.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka zauważyła także, iż w orzecznic-twie ETPC dominuje aktualnie teza, zgodnie z którą państwo ma do wybo-ru dwa alternatywne rozwiązania w zakresie sądownictwa dyscyplinarne-go umożliwiające zachowanie zgodności z art. 6 Konwencji. Państwa mogą zatem albo nadać organom sądownictwa wewnętrznego wszystkie cechy sądu przewidziane w art. 6 ust. 1, albo przewidzieć poddanie orzeczeń ta-kich organów pełnej kontroli sądowej96.

Odnosząc się do postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przez organy PZŁ Helsińska Fundacja Praw Człowieka wskazała, iż poza sytuacja-mi wymienionymi w art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego standardy płynące z orzecznictwa ETPC nie są realizowane. Sądów łowieckich – zarówno okrę-gowych, jak i Głównego Sądu Łowieckiego – nie można uznać bowiem za sądy w rozumieniu art. 6 Konwencji. Ponadto na obu szczeblach wszyscy sędziowie oraz prezes powoływani są przez organy PZŁ. Wreszcie, postę-powanie dyscyplinarne przed sądami łowieckimi oraz status sędziów ło-wieckich uregulowane są w całości na szczeblu przepisów wewnętrznych; kwestie te nie są chronione ustawowo.

W opinii przyjaciela sądu przedstawionej przed TK, HFPC zaprezen-towała również statystyki odnoszące się do funkcjonowania dyscyplinar-nego sądownictwa łowieckiego w praktyce97. Wynika z nich, że aktualnie98 w skład Głównego Sądu Łowieckiego wchodzi 23 sędziów łowieckich – wszyscy sędziowie posiadają wykształcenie prawnicze, zaś 21 spośród nich

95 Trybunał Konstytucyjny wprost podzielił przedstawione stanowisko ETPC – zob. przypis nr 4.96 Tak ETPC w wyroku z 16 grudnia 2008 r. w sprawie Frankowicz przeciwko Polsce, skarga Nr 53025/99.97 Przedstawione dane pochodziły z dokumentu „Sprawozdanie z działalności sądów łowieckich w 2011 roku”

(znak: L.Dz.58/GSŁ/12) oraz statystyk przesłanych do HFPC przez Prezesa Głównego Sądu Łowieckiego.98 Dane za rok 2011.


92

pełni funkcje sędziów sądów powszechnych. Na terenie całego kraju funk-cjonuje również 49 okręgowych sądów łowieckich, w których orzeka 445 sędziów łowieckich. HFPC zauważyła zarazem, iż obowiązujące przepisy wewnętrzne nie przewidują wymogu posiadania wykształcenia prawnicze-go przez sędziów.

Zgodnie z przedstawionymi Trybunałowi statystykami, w 2011 r. do okręgowych sądów łowieckich na terenie całego kraju wpłynęło 235 spraw, spośród których rozpoznano 187 spraw przeciwko 213 obwinionym. Już w I instancji zakończyły się 162 sprawy, odwołania złożyło 45 obwinionych, zaś w 11 przypadkach złożyli je okręgowi rzecznicy dyscyplinarni. Uniewin-niono 10 obwinionych (4,69 procent spośród ogólnej liczby obwinionych w 2011 r.), zaś wobec 11 obwinionych postępowanie zostało umorzone (5,11 procent). Jeśli chodzi natomiast o ukaranych, to najsurowszą karę – wyklu-czenie z PZŁ – orzeczono wobec 17 obwinionych (7,98 procent). Najczęściej orzekaną karą było natomiast zawieszenie w prawach członka, którą zasto-sowano wobec 105 obwinionych (aż 49,3 procent). W przypadku 70 obwi-nionych orzeczono karę nagany (32,86 procent).

Helsińska Fundacja Praw Człowieka podkreśliła, że zawieszenie w pra-wach członka, orzekane na okres od sześciu miesięcy do lat trzech, jest karą bardzo dotkliwą, praktycznie równą karze wykluczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją przepisów do-tyczących postępowań dyscyplinarnych myśliwych jest więc bardzo istot-ny z punktu widzenia wielu jednostek, które dotychczas mogły skorzystać z prawa odwołania do sądu jedynie w znikomym procencie przypadków spośród wszystkich orzeczeń dyscyplinarnych sądów łowieckich.

Niniejsza publikacja jest przedrukiem artykułu pt. „Przepisy dotyczące postępowań dyscyplinarnych myśliwych są niezgodne z Konstytucją”, który ukazał się w „Kwartalniku o prawach człowieka” 99.

99 P. Kubaszewski, Przepisy dotyczące postępowań dyscyplinarnych myśliwych są niezgodne z Konstytucją, „Kwar-talnik o prawach człowieka” 2013, Nr 1(5), s. 23–26.


93

Opinia amicus curiae HFPC przedstawiona TK

w sprawie postępowań dyscyplinarnych myśliwych

(sygn. akt K 21/11)

1. Uwagi wstępneAmicus Curiae, „opinia przyjaciela sądu”, to znana w praktyce sądów za-granicznych, a w kilkudziesięciu sprawach także w Polsce, forma wyra-żania przez organizacje pozarządowe opinii prawnej w postępowaniach sądowych w przypadkach, gdy w związku z celami działalności danej or-ganizacji zachodzi taka potrzeba. „Opinia przyjaciela sądu” ma na celu przedstawienie szczególnego poglądu organizacji społecznej na sprawę roz-patrywaną przed sądem, któremu taka opinia jest przedstawiana. „Opinia przyjaciela sądu” pomaga sądowi w kompleksowym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem argumentów oraz poglądów, które niekoniecznie mogą być przedstawione przez strony w postępowaniu. Tego typu opinie składa-ne są przez Fundację w wielu sprawach zarówno przed sądami powszech-nymi, Trybunałem Konstytucyjnym, jak i Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPC).

2. Interes prawny Helsińskiej Fundacji Praw CzłowiekaHelsińska Fundacja Praw Człowieka (dalej: HFPC) jest organizacją pozarzą-dową, której statutowym celem jest ochrona praw człowieka, w tym ich przestrzeganie przez organy władzy publicznej w Polsce. Jednym z pro-blemów stanowiących przedmiot szczególnego zainteresowania HFPC jest prawo do rzetelnego postępowania sądowego, gwarantowane w przepisach Konstytucji i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolno-ści (dalej: EKPC).


94

W dniu 1 maja 2011 r. w HFPC uruchomiony został program „Standar-dy rzetelnego procesu w postępowaniach dyscyplinarnych”, który zakła-da m.in. udzielanie porad prawnych przedstawicielom zawodów zaufania publicznego oraz zawodów regulowanych, przeciwko którym toczą się po-stępowania dyscyplinarne. Porady prawne, z uwagi na zakres działalności Fundacji, dotyczą postępowania dyscyplinarnego w zakresie, w jakim sto-suje się w nim Kodeks postępowania karnego, w szczególności na przysłu-gującym stronie postępowania prawie do rzetelnego procesu, zagwaranto-wanym w art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPC. Długoterminowym celem projektu jest doprowadzenie do ujednolicenia standardów procesowych w zakresie postępowań dyscyplinarnych zawodów zaufania publicznego oraz zawodów regulowanych. Obecnie rozwiązania te są różne i opierają się na różnych regulacjach.

3. Stan faktyczny i prawny

3.1. Regulacje prawne dotyczące postępowań dyscyplinarnych przed or-ganami Polskiego Związku Łowieckiego

Przedmiotem niniejszego postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym jest wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. akt: K 21/11) o zbadanie zgodności art. 34 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. 2005 Nr 127 poz. 1066; dalej: Prawo łowieckie) z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 6 wymienionej usta-wy w zakresie, w jakim wyłącza prawo członka zrzeszenia ukaranego karą inną niż pociągającą za sobą utratę członkostwa w zrzeszeniu, do wniesienia odwołania do sądu – z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konsty-tucji RP. Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie przypomnieć, że równolegle toczy się postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej Andrzeja W. (sygn. SK 8/11), w którym analogicznej kontroli zgodności z Konstytucją poddany zostanie art. 33 ust. 6 Prawa łowieckiego.

Zgodnie z art. 34 pkt 6 Prawa łowieckiego jednym z zadań Pol-skiego Związku Łowieckiego (dalej: PZŁ) jest prowadzenie dyscypli-narnego sądownictwa łowieckiego. Jednocześnie Prawo łowieckie (por. art. 32 ust. 4 pkt 11) stanowi, że sankcje dyscyplinarne za naru-szenie obowiązków członkowskich określi statut PZŁ. W obecnie obo-


95

wiązującym statucie, przyjętym uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Dele-gatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., materii tej poświęcony jest rozdział XV zatytułowany „Postępowanie w przypadku naruszenia obowiąz-ków członkowskich”. Paragraf 135 statutu dzieli sankcje wymierza-ne członkom na trzy kategorie: kary dyscyplinarne (wymierzane po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego), kary porządkowe (wymierzane po przeprowadzeniu postępowania porządkowego) oraz środki dyscyplinujące nakładane w trakcie wykonywania polowania. Wśród kar dyscyplinarnych statut (§ 141) wyróżnia kary zasadnicze i dodatkowe. W skład tych pierwszych wchodzą: nagana, zawieszenie w prawach członka PZŁ na okres od sześciu miesięcy do lat trzech, a także wykluczenie z PZŁ; karami dodatkowymi zaś w świetle statutu są: pozbawienie prawa pełnienia funkcji w organach zrzeszenia i koła na okres do lat pięciu, pozbawienie odznaczeń łowieckich w przypad-ku wykluczenia ze zrzeszenia, zarządzenie ogłoszenia prawomocnego orzeczenia w miesięczniku „Łowiec Polski” lub łowieckich pismach regionalnych na koszt ukaranego. Dodatkowo sąd łowiecki może zo-bowiązać obwinionego do naprawienia wyrządzonej szkody oraz do przeproszenia poszkodowanego. Do kar porządkowych statut zalicza kary: upomnienia, nagany, zawieszenia w prawach do wykonywania polowania na okres do roku i zawieszenia w prawach członka koła na okres do roku. Cechują się one zatem mniejszą surowością.

Statut wyróżnia dwa rodzaje postępowań prowadzonych w przy-padku naruszenia obowiązków członkowskich przez członków PZŁ: postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez rzeczników dyscypli-narnych i sądy łowieckie oraz postępowanie porządkowe prowadzone przez organy koła łowieckiego i PZŁ. Paragraf 136 precyzuje, że postę-powanie dyscyplinarne prowadzi się w przypadku popełnienia prze-winienia łowieckiego, a także usiłowania jego popełnienia oraz pod-żegania do niego i pomocnictwa w jego popełnieniu. Przewinieniem łowieckim członka zrzeszenia jest działanie bądź zaniechanie, polega-jące na naruszeniu obowiązującej ustawy i wydanych na jej podstawie rozporządzeń właściwego ministra regulujących zasady łowiectwa polskiego; naruszeniu postanowień statutu lub innych uchwał orga-nów zrzeszenia; wykonywaniu polowania w sposób sprzeczny z do-brymi obyczajami i etyką łowiecką; działaniu na szkodę zrzeszenia lub


96

dobrego imienia łowiectwa, a także stwierdzone prawomocnym wy-rokiem sądu powszechnego przestępstwa i wykroczenia wymienione w rozdziale 10 Prawa łowieckiego (§ 137 statutu). Postępowanie po-rządkowe prowadzi się natomiast w wypadku przewinień przeciwko przepisom prawa łowieckiego, statutu i uchwałom organów PZŁ i koła łowieckiego (§ 152).

Szczegółowe regulacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego znajdują się w Regulaminie Postępowania Dyscyplinarnego w Polskim Związku Łowieckim z 12 grudnia 2005 r. (dalej: Regulamin). Zgodnie z § 2, obejmuje ono postępowanie wyjaśniające, dochodzenie dyscypli-narne, postępowanie przed sądem oraz wykonywanie orzeczeń. Dwa pierwsze etapy prowadzone są przez rzeczników dyscyplinarnych, postępowanie sądowe ma natomiast charakter dwuinstancyjnego postępowania przed sądami łowieckimi. Od orzeczeń i postanowień okręgowych sądów łowieckich100 przysługuje odwołanie do Głównego Sądu Łowieckiego, natomiast w przypadku rozstrzygnięć Głównego Sądu Łowieckiego podjętych w pierwszej instancji przysługuje odwo-łanie do powiększonego składu tego sądu. Statut stanowi, że sędziowie sądów łowieckich są niezawiśli i podlegają jedynie prawu, a wydając orzeczenia, kierują się wyłącznie zasadami prawa i etyki łowieckiej.

Jednocześnie Prawo łowieckie i akty wewnętrzne PZŁ przewidują bardzo ograniczoną możliwość wnoszenia odwołań od orzeczeń są-dów łowieckich do sądów powszechnych. Zgodnie z art. 33 ust. 6 usta-wy w sprawach nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim oraz utraty członkostwa w kole łowieckim zainteresowany może – po wyczerpaniu postępowania wewnątrzorganizacyjnego – do-chodzić swoich praw na drodze sądowej. Oznacza to zatem, że droga sądowa przysługuje jedynie wówczas, gdy postępowanie dyscypli-narne zakończyło się nałożeniem na obwinionego kary wykluczenia z PZŁ, wyłączona jest natomiast w przypadku nałożenia innego rodza-ju kar dyscyplinarnych. Taka konstrukcja budzi uzasadnione wątpli-wości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP i przepisami EKPC.

100 Należy podkreślić, że w rozumieniu Regulaminu postanowienie nie jest orzeczeniem. Stosownie do § 33 ust. 1 w for-mie orzeczenia wydaje się rozstrzygnięcie kończące postępowanie po przeprowadzonej rozprawie lub bez rozprawy, jeżeli obwiniony złożył wniosek o ukaranie go bez przeprowadzania rozprawy i wymierzenie określonej kary. We wszystkich pozostałych przypadkach sąd wydaje postanowienie.


97

3.2. Funkcjonowanie sądów łowieckich w praktyce101

Podstawowe kwestie dotyczące organizacji sądownictwa łowieckiego uregulowane są w Rozdziale XIV Oddział III Statutu PZŁ. Stosownie do tych przepisów sądy łowieckie powołane są do rozpoznawania w try-bie dyscyplinarnym spraw osób fizycznych członków PZŁ oraz byłych członków. Sędziowie sądów łowieckich są niezawiśli i podlegają jedy-nie prawu, a wydając orzeczenia, kierują się wyłącznie zasadami pra-wa i etyki łowieckiej.

Postępowanie przed sądami łowieckimi jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji sprawy są rozpatrywane przez okręgowe sądy łowieckie, sądem wyższego rzędu jest zaś Główny Sąd Łowiecki. Powo-ływanie i odwoływanie prezesa i sędziów Głównego Sądu Łowieckiego należy do kompetencji Naczelnej Rady Łowieckiej, prezes i sędziowie okręgowych sądów łowieckich są natomiast powoływani i odwoływa-ni przez okręgową radę łowiecką. Aktualnie102 w skład Głównego Sądu Łowieckiego wchodzi 23 sędziów łowieckich – wszyscy sędziowie po-siadają wykształcenie prawnicze, zaś 21 spośród nich pełni funkcje sę-dziów sądów powszechnych. Na terenie całego kraju funkcjonuje rów-nież 49 okręgowych sądów łowieckich, w których orzeka 445 sędziów łowieckich.

W 2011 r. do okręgowych sądów łowieckich na terenie całego kra-ju wpłynęło 235 spraw, spośród których rozpoznano 187 spraw prze-ciwko 213 obwinionym. Sto sześćdziesiąt dwie sprawy zakończyły się już w pierwszej instancji, odwołania złożyło 45 obwinionych, zaś w 11 przypadkach złożyli je okręgowi rzecznicy dyscyplinarni. Uniewinnio-no 10 obwinionych (4,69 procent spośród ogólnej liczby obwinionych w 2011 r.), zaś wobec 11 obwinionych postępowanie zostało umorzone (5,11 procent). Jeśli chodzi natomiast o ukaranych, to najsurowszą karę – wykluczenie z PZŁ – orzeczono wobec 17 obwinionych (7,98 procent). Najczęściej orzekaną karą było natomiast zawieszenie w prawach

101 Dane przedstawione w tej części opinii pochodzą z dokumentu „Sprawozdanie z działalności sądów łowiec-kich w 2011 roku” (znak: L.Dz.58/GSŁ/12) oraz statystyk przesłanych do HFPC przez Prezesa Głównego Sądu Łowieckiego.

102 Dane za rok 2011.


98

członka, którą zastosowano wobec 105 obwinionych (aż 49,3 procent). W przypadku 70 obwinionych orzeczono karę nagany (32,86 procent).

Główny Sąd Łowiecki rozpoznał w 2011 r. 65 spraw, co stanowiło prawie dwukrotny przyrost w stosunku do roku 2010, kiedy to wydał on orzeczenia w zaledwie 34 sprawach. Piętnaście orzeczeń dotyczy-ło odwołań od postanowień okręgowych sądów łowieckich, a 46 – od-wołań od orzeczeń. W przypadku tych drugich w mocy utrzymano orzeczenia wobec 28 osób, w stosunku do ośmiu obwinionych kary zostały złagodzone. Wobec ośmiu osób postępowanie umorzono, zaś w stosunku do 15 obwinionych Główny Sąd Łowiecki orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i skierowaniu sprawy do ponownego rozpozna-nia przez okręgowy sąd łowiecki. Główny Sąd Łowiecki rozpoznał także cztery skargi nadzwyczajne103 (dwie wniesione przez Głównego Rzecz-nika Dyscyplinarnego PZŁ oraz dwie wniesione przez Prezesa Główne-go Sądu Łowieckiego), w wyniku czego wobec trzech osób orzeczenie uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania, a w stosunku do jednego obwinionego postępowanie umorzono.

Jeśli chodzi natomiast o rodzaje przewinień, których dopuszczały się osoby ukarane przez sądy łowieckie, to spośród 192 ukaranych aż 141 dopuściło się naruszenia zasad etyki lub przepisów organizacyj-nych PZŁ (68,23 procent). Jedynie trzech obwinionych zostało uka-ranych z powodu postrzelenia człowieka (1,56 procent), należy przy tym zaznaczyć, że w 2011 r. nie doszło do ukarania z powodu zarzutu postrzelenia ze skutkiem śmiertelnym. Stosunkowo wiele osób – 48 – poniosło karę z powodu kłusownictwa (25 procent).

4. Ocena prawna

4.1. Charakter prawny Polskiego Związku Łowieckiego

Przepisy Prawa łowieckiego oraz statutu PZŁ nadają Polskiemu Związ-kowi Łowieckiemu wiele cech zbliżonych do samorządów zawodów za-

103 Skarga nadzwyczajna jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, który na mocy § 68 ust. 1 Regulaminu w przy-padku najpoważniejszych uchybień proceduralnych może wnieść Prezes Głównego Sądu Łowieckiego, Główny Rzecznik Dyscyplinarny oraz Przewodniczący Zarządu Głównego Zrzeszenia.


99

ufania publicznego. Zgodnie z art. 32 Prawa łowieckiego Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Jest on wyposażony w osobowość prawną. Wśród zadań PZŁ ustawa wymienia zadania charakterystyczne dla samorzą-dów zawodowych, jak czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tra-dycji łowieckich (art. 34 pkt 5), a także prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego (art. 34 pkt 6). Podobne zadania prawo na-kłada m.in. na samorząd adwokacki (ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Pra-wo o adwokaturze; Dz.U. Nr 16 poz. 124 ze zm.), samorząd zawodowy radców prawnych (ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych; Dz.U. Nr 19 poz. 145 ze zm.) czy samorząd lekarzy (ustawa z dnia 2 grud-nia 2009 r. o izbach lekarskich; Dz.U. Nr 219 poz. 1708 ze zm.).

Polski Związek Łowiecki wykonuje zadania z zakresu łowiectwa i ochrony środowiska, a więc z dziedziny będącej na mocy art. 5 i art. 74 Konstytucji jednym z zadań publicznych, do którego wykonywania zo-bowiązane są władze publiczne. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że Prawo łowieckie powierza PZŁ liczne zadania z zakresu administracji publicznej. Na tę okoliczność zwraca się uwagę także w orzecznictwie: Należy wszakże zwrócić w tym miejscu uwagę, że w przepisach Prawa łowieckiego ustawodawca powierzył Polskiemu Związkowi Łowieckie-mu wykonywanie kompetencji państwa, jak na przykład prowadzenie gospodarki łowieckiej, ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych oraz czuwa-nie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowiec-kiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich (art. 34 pkt 1, 4 i 5 Prawa łowieckiego), a co szczególnie istotne zastrzegł możliwość prowadzenia polowań tylko przez osoby będące członkami Polskiego Związku Łowieckiego lub spełniających ustawowo określone kryteria cudzoziemców (art. 42 ust. 1 Prawa łowieckiego)104. Polskiemu Związ-kowi Łowieckiemu przysługują również liczne doniosłe kompetencje opiniodawcze.

104 Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SO/WA 19/11.


100

Wszystkie te cechy sprawiają, że określenie charakteru Polskiego Związku Łowieckiego w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie jest moż-liwe, co znajduje swoje odzwierciedlenie w rozbieżnościach w doktry-nie. Według niektórych jej przedstawicieli ustawa nadaje PZŁ charakter de facto zbliżony do organu administracji państwowej: Zamieszczone w art. 34 wyliczenie zadań PZŁ wskazuje, że nie jest to typowa organi-zacja społeczna. Na plan pierwszy zostały bowiem wysunięte zadania z zakresu gospodarki łowieckiej, a zobowiązanie PZŁ do wykonywania zadań zleconych przez Mś prowadzi do wniosku, że PZŁ jest w isto-cie „przedłużeniem” państwowej administracji łowieckiej105. Według innych głosów: Polski Związek Łowiecki jest specyficzną organizacją, łączącą w sobie cechy stowarzyszenia, samorządu osób wykonujących łowiectwo i – w zakresie gospodarki łowieckiej – samorządu gospodar-czego106. Jeszcze inne komentarze wskazują na odmienności prawne Polskiego Związku Łowieckiego w porównaniu do prywatnoprawnych stowarzyszeń: Należy wyraźnie stwierdzić, że PZŁ stowarzyszeniem nie jest. […] Stowarzyszenia mają zupełnie odmienną formułę powsta-wania, organizowania się i zaprzestania działalności niż Polski Związek Łowiecki. Wynika to po pierwsze z faktu, iż o tym, czy istnieje dane stowarzyszenie, decydują nie tylko jego członkowie, ale także sąd, któ-ry w przypadku bezprawnego działania stowarzyszenia może orzec o jego likwidacji poprzez wykreślenie z prowadzonego przez sąd reje-stru. Tego rodzaju środki nie mogą być zastosowane wobec PZŁ […]. Wynika to z tego, iż PZŁ zostało utworzone ustawą i nie podlega re-jestracji, wobec czego nie może być zlikwidowane orzeczeniem sądu, nawet jeżeli działa niezgodnie z prawem107.

Niezależnie od powyższego wydaje się, iż należy zgodzić się przede wszystkim z tymi głosami, które definiując charakter prawny PZŁ, od-wołują się do utrwalonej w doktrynie prawa administracyjnego kon-cepcji zdecentralizowanych form administracji publicznej, a konkret-nie do tzw. funkcji zleconych administracji publicznej108. Przyjmuje się,

105 W. Radecki, Prawo łowieckie. Komentarz, Warszawa 2010, s. 164.106 B. Wierzbowski, Prawo łowieckie [w:] A. Stelmachowski (red.), Prawo rolne, Warszawa 2009, s. 499.107 M. J. Skocka, J. Szczepański, Prawo łowieckie. Komentarz, Warszawa 1998, s. 76,108 P. Radziewicz, W sprawie zgodności przepisów ustawy Prawo łowieckie z Konstytucją, „Zeszyty Prawnicze Biura

Studiów i Ekspertyz Sejmu” 2004, Nr 4, s. 16–18.


101

że decentralizacja administracji polega na ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytu-cje administracyjne, nienależące do scentralizowanej administracji rządowej109. Do typowych form decentralizacji możemy zaliczyć np. samorząd terytorialny lub zawodowy. Formą decentralizacji jest rów-nież instytucja funkcji zleconych administracji publicznej, która zakła-da udział w wykonywaniu administracji publicznej także podmiotów niewchodzących w skład aparatu państwowego, w szczególności orga-nizacje społeczne i zakłady administracyjne110. W doktrynie przyjmu-je się, że z działaniem w ramach funkcji zleconej mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki, tj. powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw oraz roz-strzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy państwowe111.

Bezsporne jest, że Polski Związek Łowiecki te kryteria spełnia. W dal-szym ciągu nie rozstrzyga to jednak, jaki charakter prawny ma on w isto-cie. W szczególności należy pamiętać, że zlecenie funkcji administracji publicznej danemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Definicję organu administracji publicznej zawiera Kodeks postępowania administracyjnego, w którym pod pojęciem tym należy rozumieć: mini-strów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rzą-dowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu teryto-rialnego (wyżej wymienione podmioty stanowią organy administracji w ujęciu ustrojowym) oraz inne organy i podmioty powołane z mocy pra-wa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (organy administra-cji w ujęciu funkcjonalnym). W doktrynie z kolei istnieje wielość różnych definicji organów administracji, są one jednak zgodne co do pewnych wspólnych cech, które powinny posiadać podmioty tego rodzaju: Organ jest podmiotem znajdującym się w strukturze państwa lub samorządu te-rytorialnego, ale wyodrębnionym organizacyjnie, co oznacza, że istnieją

109 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 135.110 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 116. 111 Z. Cieślak, Inne podmioty administrujące [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo administracyjne, Warszawa 2011,

s. 213.


102

kryteria, według których można go odróżnić od innego organu lub inne-go podmiotu administracji publicznej. […] Aby organ administracyjny istniał, niezbędne jest prawne umocowanie go do działania, a skoro jego działanie ma być wykonywane w imieniu państwa, to prawne umoco-wanie powinno mieć rangę ustawową. Organ działa w imieniu państwa i na jego rachunek. […] Możliwość działania w imieniu państwa oznacza jednoczesne wyposażenie organu administracyjnego w prawo do korzy-stania ze środków władczych. Wreszcie właśnie działanie organu admini-stracyjnego polega na tym, że jest on powołany przez prawo do realizacji (stosowania) norm prawa administracyjnego […] ze skutkami właściwymi temu prawu i w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji112.

Mając na uwadze powyższe definicje ustawowe i doktrynalne, należy zgodzić się z dominującym w orzecznictwie polskich sądów ad-ministracyjnych poglądem, zgodnie z którym Polski Związek Łowiecki oraz Główny Sąd Łowiecki nie są organami administracji. Wynika to przede wszystkim z tego, że rozstrzygnięcia przez nie podejmowane nie mają waloru decyzji administracyjnej i nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępo-wania administracyjnego113. Bardziej zasadne będzie zatem zakwalifi-kowanie PZŁ do kategorii podmiotów administrujących rozumianych jako wyodrębnione w systemie administracji jednostki organizacyjne, niezależnie od tego, czy są one podmiotami publicznymi, czy podmio-tami niepublicznymi (społecznymi, prywatnymi, przedsiębiorcami, osobami fizycznymi), wykonujące zadania administracji publicznej114. Warto w tym miejscu zauważyć, że podmiotem administrującym może być także podmiot niepubliczny, o ile wykonuje on funkcje zlecone administracji. Wśród tego rodzaju podmiotów niepublicznych mogą znajdować się osoby fizyczne i osoby prawne, w tym różnego rodzaju organizacje społeczne.

M. Stahl określa zatem Polski Związek Łowiecki jako podmiot admi-nistrujący w formie organizacji społecznej, przywołując definicję tej ostat-

112 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 118–119.113 Por. np. postanowienie WSA cyt. w przyp. 14; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w War-

szawie z dnia 10 czerwca 2011 r. IV SO/Wa 18/11.114 M. Stahl, Określenia jednostek organizacyjnych wykonujących zadania administracji publicznej, ich zróżnico-

wanie i uwarunkowania [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 6 – Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 48.


103

niej jako takiej, której celem powołania nie jest wykonywanie zdecen-tralizowanej administracji, lecz prowadzenie działalności społecznej115. S. Fundowicz z kolei określa PZŁ jako zdecentralizowany podmiot admini-stracji publicznej, zaznaczając przy tym, że: jeśli jakiś podmiot utworzony został w wyniku wydania ustawy, to należy traktować go jako podmiot administracji publicznej, chyba że coś innego wyraźnie wynika z prze-pisów ustawy, np. podmiot został powołany wyłącznie do wykonywania funkcji właścicielskich państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jak to jest w przypadku przedsiębiorstw państwowych, agencji oraz spół-ek prawa handlowego. Za podmioty zdecentralizowane należy przyjąć także te, którym ustawy przypisują zadania publiczne do samodzielnego wykonywania116.

Nie rozwijając szerzej przywołanych rozważań doktrynalnych, nale-ży zauważyć, że rola Polskiego Związku Łowieckiego w zakresie wykony-wania zadań administracji publicznej jest na tyle istotna, że nie sposób traktować go jako stricte prywatnoprawnego zrzeszenia, w którego we-wnętrzną organizację państwo co do zasady nie powinno ingerować. Rola ta jest tym istotniejsza, że w świetle przepisów Prawa łowieckiego dla tych wszystkich osób, które chcą polować, przynależność do Polskiego Związ-ku Łowieckiego nie ma charakteru dobrowolnego (art. 42 ust. 1 ustawy). Polski Związek Łowiecki jest faktycznym monopolistą, jeżeli chodzi o do-puszczanie do polowań na terytorium kraju, a przepisy ustawy wyklucza-ją możliwość utworzenia, obok Polskiego Związku Łowieckiego, innych podmiotów o takim samym lub podobnym przedmiocie działania. Analo-giczną uwagę można odnieść również do kół łowieckich, które nie mogą ani powstawać, ani funkcjonować poza strukturami Polskiego Związku Łowieckiego117.

Jakże odmiennie prezentuje się na tym tle rola np. Polskiego Związku Wędkarskiego (dalej: PZW). Po pierwsze, PZW nie jest stowarzyszeniem powołanym do życia z mocy konkretnej ustawy – w szczególności nie czy-ni tego normująca kwestie związane z wędkarstwem Ustawa z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. Nr 21 poz. 91 z późn. zm.; dalej: u.r.ś.) – lecz powstałym w drodze uregulowanej w Prawie o stowarzysze-

115 M. Stahl, Niepubliczne podmioty administrujące [w:] System Prawa Administracyjnego…, s. 530.116 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 233.117 P. Radziewicz, op. cit., s. 17.


104

niach, tak jak inne podobne zrzeszenia prywatnoprawne. Po drugie, PZW podlega wszystkim warunkom przewidzianym w ustawie Prawo o stowa-rzyszeniach, w tym przede wszystkim przepisom dotyczącym nadzoru nad stowarzyszeniami, co oznacza, że w określonych sytuacjach może nawet dojść do rozwiązania organizacji przez sąd. Po trzecie, członkostwo w PZW nie jest wymogiem koniecznym do prowadzenia amatorskiego połowu ryb (w tym wędkarstwa). Zgodnie z przepisami u.r.ś. amatorski połów ryb może uprawiać osoba posiadająca dokument uprawniający do takiego połowu – kartę wędkarską. Jest ona wydawana przez właściwego starostę po złożeniu egzaminu przeprowadzonego przez komisję egzami-nacyjną, powołaną przez organizację społeczną, której statutowym celem jest działanie na rzecz ochrony ryb oraz rozwoju amatorskiego połowu ryb. Oznacza to zatem, że jedynym wpływem PZW na udzielanie zezwo-leń na amatorski połów jest powołanie komisji egzaminacyjnej oraz udzie-lanie zezwolenia na połów ryb w wodach należących do PZW. Po uzyska-niu karty wędkarskiej osoba może prowadzić połów amatorski, dopóki nie zostanie takiej karty pozbawiona, niezależnie od tego, czy jest człon-kiem PZW, czy też nie. Po czwarte, o pozbawieniu karty wędkarskiej na stałe bądź na oznaczony czas rozstrzyga – w przypadku popełnienia któ-regoś z uregulowanych w ustawie wykroczeń – sąd. Wewnętrzne organy dyscyplinarne PZW nie są więc władne do podejmowania rozstrzygnięć mających wpływ na wykonywanie prawa do amatorskiego połowu ryb.

Porównanie tych dwóch organizacji pełniących – wydawać by się mo-gło – podobne funkcje, pokazuje, że rola Polskiego Związku Łowieckiego wykracza dalece poza rolę stowarzyszenia dobrowolnie zrzeszającego mi-łośników polowań. W istocie pozycja PZŁ jest na tyle zbliżona do organu administracji publicznej, że nie znajduje uzasadnienia tak daleko idące ograniczenie możliwości weryfikowania podejmowanych przez niego decyzji przez organy państwa, zwłaszcza w zakresie orzeczeń dyscypli-narnych, tym bardziej że orzeczenia te mogą wpłynąć na gwarantowane w Konstytucji prawa i wolności.

Obecne uregulowania budzą wątpliwości co do zgodności z Konsty-tucją, zwłaszcza gdy spojrzymy na nie przez pryzmat przepisów doty-czących postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wśród niektórych grup zawodowych. Przykładowo, zgodnie z ustawą o izbach lekarskich od prawomocnego orzeczenia sądu lekarskiego kończącego postępowanie


105

w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy przysługuje kasa-cja do Sądu Najwyższego w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia (art. 95 ust. 1). Podobne uregulowanie obowiązuje na gruncie przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów (art. 91a ust. 1 Prawa o adwokaturze: Od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscy-plinarny w drugiej instancji przysługuje stronom, Ministrowi Sprawiedli-wości, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej kasacja do Sądu Najwyższego) czy architektów (art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architek-tów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, Dz.U 2001 Nr 5 poz. 42: Od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego w sprawach odpowie-dzialności dyscyplinarnej przysługuje obwinionemu, okręgowemu rzecz-nikowi odpowiedzialności zawodowej lub Krajowemu Rzecznikowi Odpo-wiedzialności Zawodowej prawo wniesienia odwołania do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia na piśmie rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem).

Co więcej, prawo do sądowej kontroli orzeczeń organów dyscyplinar-nych niezależnie od surowości kary zapewnione jest także w przypadku postępowań dyscyplinarnych dotyczących grup zawodowych nienale-żących do kategorii zawodów zaufania publicznego, jak np. policjantów (art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz.U. Nr 30 poz. 179 ze zm.: Od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dys-cyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu ad-ministracyjnego) czy nauczycieli (art. 77 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, Dz.U. Nr 3 poz. 19: Od prawomocnych orzeczeń odwoławczych komisji dyscyplinarnych przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania oraz przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w sprawach dyscyplinarnych stronom przysługuje odwołanie do właściwego ze względu na miejsce za-mieszkania obwinionego sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uza-sadnieniem), a nawet grup w ogóle niebędących grupami zawodowymi – przede wszystkim studentów (art. 221 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Pra-wo o szkolnictwie wyższym, Dz.U. Nr 164 poz. 1365: Od prawomocnego


106

orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej służy skarga do sądu ad-ministracyjnego).

4.2. Prawo do sądu w Konstytucji RP a uregulowania zawarte w Prawie łowieckim

Odnosząc się jedynie pokrótce do orzecznictwa Trybunału Konstytucyj-nego, pragniemy przypomnieć, że TK wielokrotnie badał zgodność prze-pisów dotyczących postępowań dyscyplinarnych z Konstytucją. Szczegól-nie doniosłe znaczenie ma tutaj wyrok z 29 czerwca 2010 r.118, w którym TK dokonał niejako podsumowania swojej linii orzeczniczej w tym zakresie. Przypomniał, że postępowanie dyscyplinarne musi być dostosowane do specyfiki danej grupy zawodowej. […] Okolicznością mającą istotne zna-czenie z punktu widzenia przyjętego modelu odpowiedzialności dyscy-plinarnej jest charakter wykonywanego zawodu. W wypadku osób wyko-nujących tzw. zawód zaufania publicznego postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest przez organy samorządu zawodowego, do którego osoby te należą z mocy prawa. W wypadku osób wykonujących inny zawód po-stępowanie dyscyplinarne prowadzone jest przez podmioty, którym oso-by te podlegają (np. pracodawców, przełożonych służbowych) lub organy powołane przez te podmioty na mocy przepisów ustawowych (np. komi-sje dyscyplinarne). Według Trybunału postępowanie dyscyplinarne nie stanowi formy wymierzania sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji, nie musi zatem być zastrzeżone do wyłącznej właściwości są-dów. Dopuszczalne jest więc orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy dyscyplinarne w ramach postępowania, które nie spełnia wszyst-kich wymagań stawianych postępowaniu sądowemu. Jednocześnie TK podkreślał znaczenie konieczności poszanowania pewnych podstawo-wych gwarancji praw człowieka, przede wszystkim tych ustanowionych w rozdziale II Konstytucji, w stosunku do postępowań o charakterze re-presyjnym, w tym również postępowań dyscyplinarnych.

Trybunał wyraził także pogląd, że gwarancją konstytucyjnej ochrony osób podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej jest przyznanie im możliwości wniesienia odwołania do sądu kontrolujące-

118 Sygn. akt P 28/09.


107

go prawidłowość postępowania dyscyplinarnego i mającego możliwość uchylenia orzeczenia wydanego przez organy dyscyplinarne. Prawo do sądu powinno być zatem gwarantowane w ramach każdego postępo-wania dyscyplinarnego, niezależnie od tego, czy jest ono prowadzone przeciwko osobom wykonującym wolny zawód, czy przeciwko innym kategoriom osób: Każde postępowanie dyscyplinarne jest bowiem po-stępowaniem represyjnym zmierzającym do ukarania osoby obwinio-nej o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego. Sądowa kontrola pra-widłowości postępowania dyscyplinarnego oraz rozstrzygnięć w nim wydawanych gwarantuje ochronę konstytucyjnych praw i wolności takiej osoby […]. Z tego też względu w każdej sprawie dyscyplinarnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w pozasądowym postępowa-niu dyscyplinarnym, ustawodawca musi zapewnić prawo do wszczęcia sądowej kontroli postępowania dyscyplinarnego i zapadłego w jego wy-niku orzeczenia.

Z kolei w wyroku z 16 marca 1999 r.119, badając zgodność przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu dys-cyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, TK stwierdził, że przepis zamykający drogę kontroli orze-czeń organów dyscyplinarnych przez jakikolwiek sąd jest oczywiście sprzeczny z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Niedopuszczalne jest również ograniczenie prawa do sądu jedynie do najsurowszych kar wymierza-nych przez wewnętrzne organy dyscyplinarne, o czym orzekł Trybunał w wyrokach z dnia 11 września 2001 r.120 oraz z dnia 29 czerwca 2010 r.121

Według Trybunału Konstytucyjnego nie jest natomiast sprzeczne z Konstytucją ograniczenie w pewnych przypadkach podstaw kasa-cyjnych w sprawach dyscyplinarnych do „rażącego naruszenia pra-wa” oraz „rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej”, gdyż takie rozwiązanie mieści się w granicach swobody stanowienia prawa przez ustawodawcę zwykłego oraz nie narusza zasady sprawiedliwego rozpa-trzenia sprawy i związanego z nią obowiązku odpowiedniego ukształto-wania procedury sądowej. Nie zmienia to jednak faktu, że standardem konstytucyjnym jest sądowa kontrola prawidłowości postępowania

119 Sygn. akt SK 19/98.120 Sygn. akt SK 17/00.121 Sygn. akt P 28/09


108

w sprawach dyscyplinarnych, która powinna mieć charakter efektyw-ny i rzeczywisty oraz umożliwiać m.in. uchylenie wadliwego orzecze-nia122.

Podsumowując, opisane w punkcie 3 przepisy ustawy Prawo ło-wieckie oraz aktów wewnętrznych PZŁ ograniczające prawo do sądu członków PZŁ ukaranych karami dyscyplinarnymi innymi niż wyklu-czenie ze związku wydają się zatem sprzeczne z omówionymi powy-żej zasadami płynącymi z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Z Konstytucji wynika bowiem zakaz zamykania drogi sądowej osobom ukaranym za przewinienia dyscyplinarne przez wewnętrzne organy dyscyplinarne, niezależnie od wysokości orzeczonej kary. Ponadto przyjęte w Prawie łowieckim rozwiązanie sprawia, że prawo do sądu ma w przypadku postępowań dyscyplinarnych w PZŁ jedynie charak-ter pozorny, uniemożliwiając obwinionym dochodzenia sądowej kon-troli orzeczeń, niekiedy mocno ingerującego w ich prawa i obowiązki (przede wszystkim w przypadku kary zawieszenia w prawach członka).

4.3. Prawo do sądowej kontroli orzeczeń organów dyscyplinarnych w orzecznictwie ETPC

Kwestia prawa do kontroli orzeczeń organów dyscyplinarnych przez sądy zawodowe była także przedmiotem rozważań ETPC, przede wszystkim na tle art. 6 ust. 1 EKPC, stosownie do którego: każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej prze-ciwko niemu sprawie karnej. Wątpliwości co do tak definiowanego pra-wa do sądu budzi przede wszystkim definicja pojęcia „praw i obowiąz-ków o charakterze cywilnym”, tj. czy sprawy dyscyplinarne, w których w grę wchodzi prawo do wykonywania zawodu lub określonej działal-ności, rodzą spór dotyczący praw cywilnych.

122 Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt K 9/12.


109

Do problemu tego odniósł się ETPC przede wszystkim w wyroku w sprawie Le Compte, Van Leuven i De Meyere przeciwko Belgii123. Do-tyczyła ona m.in. zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza przez skarżącego na okres sześciu tygodni przez wewnętrzny organ dyscyplinarny. Zgodnie z prawem od rozstrzygnięć organów dyscypli-narnych przysługiwała skarga do Sądu Kasacyjnego, jednak mógł on je badać tylko pod kątem formalnym, nie wnikając np. w kwestie za-sadności wysokości kary. W omawianym przypadku Sąd Kasacyjny od-mówił przyjęcia odwołania skarżącego, uznając je za niedopuszczalne. Ten nie podporządkował się zawieszeniu, co doprowadziło do wszczę-cia postępowania karnego i w konsekwencji – skazania go. Rozpatru-jąc sprawę, ETPC zauważył, że choć postępowania dyscyplinarne nie zawsze będą dotykać „praw i obowiązków o charakterze cywilnym”, to może się tak jednak zdarzyć, zważywszy na szczególne okoliczności danej sprawy. Powołując się na wcześniejsze orzeczenia124, ETPC przy-pomniał, że zakres art. 6 ust. 1 obejmuje wszystkie postępowania, któ-rych rezultat może być decydujący dla praw i obowiązków jednostki, nawet jeżeli dotyczą one sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej. Jako „prawo cywilne” ETPC uznał więc także prawo do wy-konywania zawodu lekarza (sprawa König przeciwko Niemcom). Ba-dając, czy przedmiotowa sprawa wchodzi w zakres art. 6 ust. 1, ETPC rozważył kilka czynników. Po pierwsze, ustalił, że sprawa ma charakter sporny. Następnie przeszedł do zbadania, czy spór ten dotyczył praw i obowiązków cywilnych. ETPC stwierdził, że przedmiotem skargi do sądów powszechnych była kwestia czasowego pozbawienia skarżącego prawa do wykonywania zawodu, a co za tym idzie – art. 6 mógł znaleźć zastosowanie.

W związku z tym, że rozpatrywana sprawa miała charakter spo-ru wokół cywilnych praw i obowiązków skarżących, ETPC zbadał, czy została ona rozpatrzona przez „sąd” spełniający wszystkie wymogi z art. 6 ust. 1. Co istotne, ETPC podkreślił, że Konwencja nie zobowią-zuje państw do tego, by na każdym etapie postępowania dotyczącego

123 Wyrok ETPC z dnia 23 czerwca 1981 r. w sprawie Le Compte, Van Leuven i De Meyere przeciwko Belgii, skargi Nr 6878/75 i 7238/75.

124 Przede wszystkim wyroki: z 16 lipca 1971 r. w sprawie Ringeisen przeciwko Austrii, skarga Nr 2614/65 oraz z 28 czerwca 1978 r. w sprawie König przeciwko Niemcom, skarga Nr 6232/73.


110

praw i obowiązków cywilnych sprawa była rozpatrywana przez organ sądowy, spełniający wymagania art. 6. Szczególne względy mogą uza-sadniać rozpatrywanie sprawy na wcześniejszych etapach także przez organy administracyjne czy sądowe, niespełniające tych warunków. W takim wypadku jednak rozstrzygnięcia tego rodzaju organów powin-ny zostać poddane faktycznej i prawnej kontroli organu mającego wszel-kie znamiona sądu. ETPC przypomniał, że zgodnie z Konwencją „sąd” w rozumieniu art. 6 ust. 1 musi spełniać pewne warunki; nie wystarczy więc sam fakt, że prawo przyznaje mu funkcje sądownicze. Szczególne znaczenie ma tu niezawisłość i bezstronność członków wchodzących w skład organu, trwały charakter funkcji pełnionych przez członków, istnienie pewnych gwarancji proceduralnych dla stron. W rozpatrywa-nej sprawie organy dyscyplinarne nie spełniały innego warunku wy-maganego w Konwencji – rozpatrywania sprawy publicznie. Skarżący domagali się, by przeprowadzono jawną rozprawę, jednak z uwagi na brzmienie przepisów belgijskich w tej kwestii odmówiono im tego. Ma-jąc to na uwadze, ETPC orzekł, że doszło do złamania art. 6 EKPC. Tej oceny nie zmienia fakt, że rozprawa przed Sądem Kasacyjnym jest już jawna, ponieważ w tym wypadku sąd ten nie rozstrzyga sporu co do meritum.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy rozważyć, czy w przypadku postępowań dyscyplinarnych prowa-dzonych na podstawie Prawa łowieckiego oraz aktów wewnętrznych PZŁ może dochodzić do sporów dotyczących cywilnych praw i obowiązków. Zgodnie z prawem droga sądowa przysługuje tu jedynie w sprawach na-bycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim oraz utraty członkostwa w kole łowieckim. A contrario, nie przysługuje zatem np. w przypadku orzeczenia kary zawieszenia w prawach członka PZŁ. Za-wieszenie w prawach członka jest karą bardzo dotkliwą, de facto równą karze wykluczenia, orzekaną jednakże na określony czas. Najdotkliw-szym skutkiem jest zatem niemożność wykonywania polowań przez okres zawieszenia. Ponadto warto przypomnieć, że jest to równocześnie kara najczęściej stosowana – w 2011 r. zawieszenie stanowiło prawie 50 procent spośród wszystkich kar orzeczonych w pierwszej instancji przez okręgowe sądy łowieckie (por. pkt 3.2 niniejszej opinii).


111

ETPC jak dotąd nie wypowiadał się w swoim orzecznictwie na temat tego, czy sprawa dotycząca prawa do wykonywania polowania może zo-stać zakwalifikowana jako spór dotyczący cywilnych praw i obowiązków. Zagadnienia tego częściowo dotyczyła decyzja o niedopuszczalności skar-gi w sprawie Rutkowski przeciwko Polsce125, w której ETPC badał skargę mężczyzny bezskutecznie starającego się przez kilka lat o przyjęcie do koła łowieckiego. Skarżący składał odwołania do wyższych instancji re-gionalnych oddziałów Polskiego Związku Łowieckiego, a także odwoły-wał się do Ministra środowiska i składał skargi do sądów administracyj-nych. Ostatecznie jednak dopiero po pięciu latach starań został przyjęty do koła łowieckiego.

ETPC uznał, że taki stan faktyczny nie może zostać rozpoznany pod kątem art. 6 ust. 1 Konwencji: W przedmiotowej sprawie zakwestionowa-ne postępowanie dotyczyło wyłącznie kwestii przyjęcia skarżącego do różnych lokalnych oddziałów Polskiego Związku Łowieckiego, prywatnej organizacji zajmującej się rozrywką czy hobby prywatnych osób, a nie, przykładowo, organu grupy zawodowej wykonującego ustawowe obo-wiązki zlecone przez państwo, do którego przynależność osób wykonu-jących ten zawód jest obligatoryjna. Trybunał zauważa, że skarżący nie ma żadnego prawa czy podstawowej potrzeby bycia członkiem Polskiego Związku Łowieckiego. W takich okolicznościach Trybunał uznaje, że za-skarżone procedury nie wpływają na prawa i obowiązki cywilne skarżą-cego. W związku z tym art. 6 § 1 Konwencji nie znajduje tu zastosowania.

Należy jednak zauważyć, że stan faktyczny przywołanej spra-wy rozgrywał się jeszcze przed wejściem w życie Prawa łowieckiego z 1995 r., zaś ujęcie ustawowych zadań PZŁ na gruncie ustawy z 17 czerw-ca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (Dz.U. Nr 36 poz. 226) odbiegało nieco od obecnego kształtu. Ponadto oceniając PZŁ jako prywatną organizację zajmującą się sprawami pry-watnych osób (ich hobby), ETPC nie dostrzegł roli PZŁ w wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Nie zwrócił również uwagi na fakt, iż członkostwo w PZŁ jest warunkiem koniecznym do wykonywania polowania. Kwestie te w ogóle nie zostały podjęte przez ETPC, co ozna-

125 Decyzja ETPC z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie Rutkowski przeciwko Polsce, skarga Nr 30867/96.


112

cza, że być może na takim rozstrzygnięciu zaważyło błędne skonstru-owanie skargi przez skarżącego.

Nie sposób nie dostrzec, że postępowania dyscyplinarne prowadzo-ne przez Polski Związek Łowiecki mogą wpływać na prawa i wolności jednostki gwarantowane w EKPC oraz Konstytucji. Przede wszystkim zagrożone naruszeniem mogą być wolność zrzeszania się (art. 11 EKPC) czy wolność słowa (art. 10 EKPC). Oznacza to zatem, że niewykluczone jest, iż dojdzie do sytuacji, w której ETPC uzna, wbrew tezom zawartym w przywołanej decyzji, że w sprawie doszło do ingerencji w cywilne pra-wa i obowiązki strony, co umożliwi zbadanie zgodności obecnie obowią-zującej procedury z przepisami Konwencji, przede wszystkim pod kątem tego, czy nie doszło do naruszenia prawa do sądu.

W orzecznictwie ETPC dominuje aktualnie teza, zgodnie z którą pań-stwo ma do wyboru dwa alternatywne rozwiązania w zakresie sądownic-twa dyscyplinarnego umożliwiające zachowanie zgodności z art. 6 EKPC. Państwa mogą zatem albo nadać organom sądownictwa wewnętrznego wszystkie cechy sądu przewidziane w art. 6 ust. 1, albo przewidzieć pod-danie orzeczeń takich organów pełnej kontroli ze strony sądu. Tezę tę ETPC przywołał m.in. w wyroku w sprawie Frankowicz przeciwko Pol-sce126. Sprawa ta dotyczyła dyscyplinarnego skazania skarżącego, lekarza, za krytykowanie kolegów. Rozpatrując zarzut naruszenia art. 6, Trybunał stwierdził, że nie doszło do złamania Konwencji. To, co ETPC wziął pod uwagę, to szczególny charakter Naczelnego Sądu Lekarskiego. Zasiadali w nim zarówno przedstawiciele środowiska lekarskiego, działający nie jako reprezentanci samorządu lekarskiego, lecz we własnym imieniu, jak również sędzia zawodowy wyznaczony przez Sąd Najwyższy. Ta okolicz-ność zaważyła na tym, że ETPC uznał Naczelny Sąd Lekarski za sąd speł-niający kryteria wynikające z art. 6 Konwencji.

W przypadku postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez organy Polskiego Związku Łowieckiego, poza sytuacjami wymienionymi w art. 33 ust. 6 Prawa łowieckiego, powyższe standardy nie są realizowa-ne. Sądów łowieckich, zarówno okręgowych, jak i Głównego Sądu Łowiec-kiego, nie można uznać za sądy spełniające kryteria z art. 6 EKPC. Choć prawdą jest, że zgodnie z danymi przekazanymi przez Prezesa Główne-

126 Wyrok ETPC z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie Frankowicz przeciwko Polsce, skarga Nr 53025/99.


113

go Sądu Łowieckiego wszyscy sędziowie zasiadający w Głównym Sądzie Łowieckim mają wykształcenie prawnicze, to należy mieć na uwadze, iż obowiązujące przepisy wewnętrzne nie przewidują takiego wymogu. Po-nadto na obu szczeblach wszyscy sędziowie oraz prezes powoływani są przez organy PZŁ, a nie – tak jak w przypadku sprawy Frankowicz prze-ciwko Polsce – wyznaczeni częściowo przez Sąd Najwyższy. Trzeba tak-że mieć na uwadze fakt, że postępowanie przed sądami łowieckimi oraz status sędziów łowieckich uregulowane są w całości na szczeblu przepi-sów wewnętrznych, kwestie te nie są zatem chronione gwarancjami usta-wowymi. W tej sytuacji ustawodawca powinien był zapewnić możliwość kontroli orzeczeń sądów łowieckich przez sądy zawodowe, uczynił to jed-nak w bardzo wąskim zakresie, co z pewnością nie może zostać uznane za spełniające wymogi płynące z orzecznictwa ETPC.

5. Konkluzje

Podsumowując, w ocenie HFPC obecne regulacje nie spełniają nie tylko wy-mogów płynących z przywołanych we wniosku Rzecznika Praw Obywatel-skich wzorców konstytucyjnych, ale i wynikających z orzecznictwa ETPC. Prawo do kontroli orzeczenia dyscyplinarnego w sytuacji, gdy orzeczenie ta-kie mogło wpłynąć (lub wpłynęło) na konstytucyjne czy wyrażone w EKPC prawa i wolności jednostki, powinno zostać uznane za jeden z podstawowych standardów rzetelnego postępowania. Jednocześnie za aktualnie obowiązują-cym brzmieniem regulacji nie przejawiają żadne argumenty natury praktycz-nej czy aksjologicznej.


114

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie postępowań

dyscyplinarnych myśliwych (sygn. akt K 21/11)

WYROKz dnia 6 listopada 2012 r.Sygn. akt K 21/11127*

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat – przewodniczącyStanisław BiernatZbigniew CieślakPiotr TulejaSławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca,

protokolant: Grażyna Szałygo, Krzysztof Zalecki,

po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Ge-neralnego, na rozprawie w dniach 24 lipca i 6 listopada 2012 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

1) art. 34 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowiec-kie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.) z art. 2 i art. 42 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

127* Sentencja została ogłoszona dnia 21 listopada 2012 r. w Dz.U. z 2012 r. poz. 1281.


115

2) art. 33 ust. 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyłącza prawo członka zrzeszenia ukaranego karą inną niż pocią-gającą za sobą utratę członkostwa w zrzeszeniu, do wniesienia od-wołania do sądu, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,

o r z e k a:

1. Art. 34 pkt 6 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2, 3 i 11 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 i Nr 175, poz. 1462, z 2006 r. Nr 220, poz. 1600, z 2007 r. Nr 176, poz. 1238, z 2008 r. Nr 201, poz. 1237, z 2009 r. Nr 92, poz. 753 i Nr 223, poz. 1777, z 2011 r. Nr 106, poz. 622 oraz z 2012 r. poz. 985) w zakresie, w jakim do-tyczy dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego:

a) jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej zasadą poprawnej legislacji,

b) jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 33 ust. 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje prawa członka Polskiego Związku Łowieckiego, wobec którego zastosowano sankcję dyscyplinarną inną niż utrata członko-stwa w Związku lub w kole łowieckim, gdy przewinienie i orzeczona za nie sankcja nie mają wyłącznie charakteru wewnątrzorganizacyjnego, do wniesienia odwołania do sądu, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.

UZASADNIENIE

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich 20 czerwca 2011 r. złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 34 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.; dalej: prawo łowieckie) z art. 2 Konstytucji; 2) art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego w zakresie, w jakim wyłącza prawo człon-ka zrzeszenia ukaranego karą inną niż pociągająca za sobą utratę członko-


116

stwa w zrzeszeniu, do wniesienia odwołania do sądu, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Kwestionując konstytucyjność art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził:– po pierwsze, że powierzenie Polskiemu Związkowi Łowieckiemu (da-

lej: PZŁ lub Związek) wyłącznej kompetencji w zakresie prowadzenia i określenia zasad sądownictwa dyscyplinarnego narusza zasadę po-prawnej legislacji, gdyż został złamany zakaz stanowienia przepisów pozostawiających organom państwa zbyt dużą swobodę rozstrzygnięć, a także przez brak jasności i precyzji art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego, a te cechy są wymagane w szczególności w regulacjach odnoszących się do tych praw i wolności obywateli, które podlegają reglamentacji;

– po drugie, że brak kontroli państwa nad wykonywaniem przez PZŁ wskazanych wyżej kompetencji jest sprzeczny z zasadą zaufania do państwa i zasadą pewności prawa;

– po trzecie, że niepełna regulacja postępowania dyscyplinarnego nie-dostatecznie chroni członków PZŁ jako stronę słabszą w stosunku do Związku, przez co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej;

– po czwarte, że art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego ma charakter blan-kietowy; sądownictwo dyscyplinarne ze względu na swój represyjny charakter powinno zostać szczegółowo uregulowane w ustawie, a tym-czasem kwestionowaną ustawą ceduje na PZŁ uregulowanie spraw od-noszących się do tego postępowania.

Zdaniem Rzecznika, wszystkie wskazane wyżej zarzuty uzasadniają kon-kluzję, że w rozważanym przypadku występuje pominięcie prawodawcze. Podsumowując tę część uzasadnienia wniosku, Rzecznik stwierdził: „Brak zagwarantowania na poziomie ustawowym zasad i warunków odpowie-dzialności sprawia, że art. 34 pkt. 6 Prawa łowieckiego jest niezgodny z wy-nikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji”.

Jeżeli chodzi o art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis ten pozbawia ukaranego w postępowaniu dys-cyplinarnym karą inną niż pociągająca za sobą utratę członkostwa w zrze-szeniu prawa do sądu. Także inne kary orzekane w tym postępowaniu, jak


117

np. nagana lub zawieszenie, mogą ingerować w sferę konstytucyjnych praw i wolności ukaranego, takich jak godność lub dobre imię.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że konstytucyjne standardy postępowania dyscyplinarnego, wypracowane w dotychczasowym orzecz-nictwie Trybunału Konstytucyjnego, powinny być stosowane także do po-stępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez organy PZŁ. Chodzi tu między innymi o niedopuszczalność różnicowania prawa do sądu ze wzglę-du na rodzaj kary wymierzonej w postępowaniu dyscyplinarnym.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 25 lipca 2011 r. przedstawił stano-wisko, zgodnie z którym art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz że art. 33 ust. 6 tejże ustawy – w zakresie, w jakim wyłącza prawo członka PZŁ, ukaranego karą inną niż pociągającą za sobą utratę członkostwa w Zrzeszeniu, do wniesienia odwołania do sądu – jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu, Prokurator Generalny zwrócił przede wszystkim uwagę na „szczątkowy” charakter regulacji dotyczącej postępowania dyscyplinarnego, zawartej w przepisach prawa łowieckiego. Wskazał, że kwestionowana ustawa nie zawiera postanowień, które okre-ślałyby, komu i za jakie czyny grozi odpowiedzialność dyscyplinarna przed łowieckim sądem dyscyplinarnym, nie określa sankcji grożących za do-puszczenie się deliktu dyscyplinarnego, nie zawiera jakichkolwiek przepi-sów dotyczących winy sprawcy deliktu dyscyplinarnego oraz nie ustanawia gwarancji prawa do obrony ani w wymiarze materialnym, ani formalnym. Postanowienia takie zawiera natomiast statut PZŁ. Jednak, zdaniem Proku-ratora Generalnego, „fakt zamieszczenia powyższych regulacji w Statucie PZŁ (a więc w wewnętrznym akcie organizacji pozarządowej), a nie w usta-wie, przesądza o konieczności ich zdecydowanego zakwestionowania”. Wobec pominięcia prawodawczego, zaskarżony przez RPO art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego „nie respektuje zasady nullum crimen, nulla poena sine lege (w tym zasady określoności przepisów penalnych), prawa do obrony, zasady domniemania niewinności i prawa do sądu (...)” i w konsekwencji – w opinii Prokuratora Generalnego – narusza konstytucyjne zasady spra-wiedliwości społecznej oraz poprawnej legislacji.

Prokurator Generalny poddał analizie także postanowienia statutu PZŁ normujące postępowanie dyscyplinarne i zarzucił im brak precyzji


118

oraz niedookreśloność, uznając, że potwierdzają one negatywną ocenę przyjętego modelu postępowania dyscyplinarnego.

Jeśli chodzi o zarzut niezgodności z Konstytucją art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego, Prokurator Generalny w pełni podzielił zapatrywania Rzecz-nika Praw Obywatelskich co do zakresu zarzutu jak i jego uzasadnienia. Prokurator wskazał w szczególności, że kary nakładane w toku postępo-wania dyscyplinarnego na członka PZŁ dotyczą zarówno ograniczenia lub całkowitego wyłączenia możliwości wykonywania przez niego polowań na obszarze Polski, jak i sfery majątkowej (zobowiązanie do naprawienia wyrządzonej szkody) oraz sfery dóbr osobistych: dobrego imienia i czci ukaranego (zarządzenie ogłoszenia prawomocnego orzeczenia w mie-sięczniku „Łowiec Polski” lub łowieckich pismach regionalnych, na koszt ukaranego). Każda ze wskazanych powyżej spraw należy – w ocenie Proku-ratora Generalnego – do kategorii „spraw”, w których zgodnie z orzecznic-twem Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest rozstrzygnięcie o pra-wach danego podmiotu przez sąd. Podkreślił jednocześnie, że łowieckie postępowanie dyscyplinarne wkracza niekiedy w sferę konstytucyjnie chronionych wolności członków Związku, takich jak wolność wyrażania przez nich swoich poglądów oraz wolność pozyskiwania i rozpowszech-niania informacji. Tym samym członkowie PZŁ poddani postępowaniu dyscyplinarnemu muszą mieć zagwarantowaną w ustawie możliwość, by w razie naruszenia tych wolności i praw dochodzić ich przed sądem.

3. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 22 sierpnia 2011 r., przedstawił sta-nowisko, zgodnie z którym art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości odwołania się do sądu od ostateczne-go rozstrzygnięcia organu PZŁ orzekającego karę dyscyplinarną, niema-jącą charakteru wyłącznie organizacyjnego, inną niż utrata członkostwa w PZŁ lub kole łowieckim, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego z art. 2 Kon-stytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazano, że wysunięty przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzut niezgodności art. 34 pkt 6 prawa ło-


119

wieckiego z art. 2 Konstytucji nie odnosi się do treści normy prawnej wy-rażonej w tym przepisie. Zdaniem Sejmu, wnioskodawca kwestionuje więc zaniechanie ustawodawcze, które nie podlega kognicji Trybunału Konsty-tucyjnego. Powyższe stanowisko Sejm uzasadnia, po pierwsze, jednoznacz-nością zaskarżonego przepisu, którego treścią jest jedynie wymienienie – wśród ustawowych zadań PZŁ – prowadzenia łowieckiego sądownictwa dyscyplinarnego. Po drugie, wskazuje, że za przyjętą przez niego kwalifi-kacją zarzutu przemawia nader szeroki zakres przedmiotowy regulacji, jaki w opinii wnioskodawcy byłby konieczny, gdyby uczynić zadość zasadzie przyzwoitej legislacji. Po trzecie, sygnalizuje, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich zmierza do zakwestionowania określonego modelu ustroju i funkcjonowania PZŁ, zakładającego szeroką swobodę statutową PZŁ. Po czwarte, przyjętą wyżej kwalifikację – zdaniem Sejmu – potwierdza anali-za potencjalnych skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku zgodnego z oczekiwaniami wnioskodawcy. Uwzględnienie rozważanego zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, prowadziłoby do wydania orze-czenia obligującego ustawodawcę do podjęcia określonego działania, a nie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym.

Odniesienie się do zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego poprzedzono w piśmie Sejmu analizą wzorców kontroli: art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Odwołując się do wy-pracowanej w orzecznictwie Trybunału treści prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, Sejm stwierdził, że spośród kilku jego kompo-nentów w rozważanej sprawie relewantne jest prawo dostępu do sądu jako jedynej instytucji powołanej do ostatecznego rozstrzygania o prawach, wolnościach i obowiązkach obywateli. Natomiast analizując art. 77 ust. 2 Konstytucji, Sejm przywołał podstawową tezę wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99), w którym Trybunał stwierdził, że wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem konstytucyjnych wolności i praw może nastąpić jedynie w przepisach Konstytucji. Wobec powyższych kon-statacji dla rozstrzygnięcia trafności zarzutu wnioskodawcy kluczowe zna-czenie ma – według Sejmu – ustalenie, czy postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez organy PZŁ wobec członków PZŁ mieści się w konstytu-cyjnym pojęciu „sprawy”.

Odpowiadając na to pytanie, Sejm zwrócił uwagę na różnice występu-jące między łowieckim sądownictwem dyscyplinarnym a postępowaniami


120

o zbliżonym charakterze, prowadzonymi wobec osób należących do okre-ślonych grup lub korporacji zawodowych. Zdaniem Sejmu, sytuacja praw-na członków PZŁ wyznaczona jest przez: charakter prawny Związku oraz brak ścisłego powiązania członkostwa w nim z realizacją takich praw lub wolności konstytucyjnych, jak np. swoboda działalności gospodarczej czy wolność wyboru i wykonywania zawodu. W konsekwencji odpowiedź na pytanie o relację między pojęciem łowieckiego sądownictwa dyscyplinar-nego a konstytucyjnym pojęciem sprawy zależy, zdaniem Sejmu, od ustale-nia: charakteru prawnego PZŁ, charakteru stosunku prawnego istniejącego między Związkiem a jego członkiem oraz od charakteru prawnego i dolegli-wości sankcji wymierzanych przez organy dyscyplinarne PZŁ.

Co do prawnego charakteru PZŁ Sejm stwierdził, że jest to organiza-cja typu zrzeszeniowego, niemająca jednak charakteru stowarzyszenia, a przy tym wykonująca zlecone jej zadania z zakresu administracji publicz-nej. Członkostwo w tej organizacji ma charakter dualistyczny: więź łącząca członka z PZŁ i kołem łowieckim ma charakter korporacyjny, o cechach sto-sunku cywilnoprawnego. Zarazem PZŁ jest faktycznym „monopolistą”, je-śli chodzi o dopuszczenie do polowania na terytorium kraju, a przyjmując, że prawo do polowania ma charakter publicznego prawa podmiotowego, Sejm stwierdził, że członkostwo w PZŁ uprawnia do wykonywania określo-nych praw o charakterze publicznoprawnym. Natomiast co do charakteru kar wymierzanych przez sądy dyscyplinarne PZŁ Sejm stwierdził, że część z nich ma charakter „czysto organizacyjny” (np. pozbawienie odznaczeń ło-wieckich), i nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, zgodnie z którym każ-da kara dyscyplinarna, w tym także o charakterze czysto organizacyjnym, może stanowić dla obwinionego istotną dolegliwość, naruszając konstytu-cyjnie chronione dobra człowieka, takie jak godność, dobre imię czy zaufa-nie innych osób. W ocenie Sejmu, z punktu widzenia standardów, jakim ma odpowiadać postępowanie dyscyplinarne, istotne jest to, czy kary orzekane w tym postępowaniu wpływają na prawa i wolności realizowane poza zrze-szeniem, ewentualnie czy mają wpływ na te prawa, które realizowane są w ramach zrzeszenia, jak w rozważanym przypadku – prawo polowania. Gdyby nie podzielić tego punktu widzenia, należałoby dojść do wniosku, że prawo wniesienia odwołania do sądu powinno być zagwarantowane w każ-dej organizacji typu korporacyjnego, w której funkcjonują organy upraw-nione do orzekania o naruszeniu norm wewnątrzkorporacyjnych.


121

Sejm zauważył jednak, że niektóre z kar orzekanych przez organy dys-cyplinarne PZŁ wykraczają poza płaszczyznę stricte organizacyjną (np. zarządzenie ogłoszenia prawomocnego orzeczenia, zobowiązanie obwinio-nego do naprawienia szkody, przeproszenie poszkodowanego). W przypad-ku kary zawieszenia w prawach członka Zrzeszenia oraz wykluczenia ze Związku, zwrócił uwagę na konsekwencję tych kar, jaką jest niemożliwość wykonywania nabytych uprawnień do polowania. Konkludując, Sejm wska-zał, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez organy PZŁ: „mieści się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, o ile orzekane w jego ramach sank-cje nie mają charakteru (…) wyłącznie organizacyjnego”, i w tym zakresie uznał trafność zarzutu wnioskodawcy co do niezgodności art. 33 ust. 6 pra-wa łowieckiego z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego art. 77 ust. 2 Konstytucji, Sejm wska-zał, że w analizowanej sprawie nie dopatrzył się przypadków, w których ostateczne rozstrzygnięcia organów dyscyplinarnych miałyby naruszać konstytucyjne prawa i wolności. Tym samym, skoro w art. 77 ust. 2 Konsty-tucji mowa jest wyłącznie o prawach i wolnościach konstytucyjnych, Sejm stwierdził, że przepis ten nie jest właściwym wzorcem kontroli.

4. 17 lipca 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęła opinia przyja-ciela sądu (amicus curiae) – Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

II

Podczas rozprawy 24 lipca 2012 r. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywa-telskich zmodyfikował punkt pierwszy wniosku z 20 czerwca 2011 r., wno-sząc o stwierdzenie niezgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego dodatko-wo z art. 42 Konstytucji.

W związku z powyższym przedstawiciel Sejmu stwierdził, że będąc związany pisemnym stanowiskiem Sejmu z 22 sierpnia 2011 r., nie może ustosunkować się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich poszerzone-go o nowy wzorzec kontroli, natomiast przedstawiciel Prokuratora General-nego zmodyfikował stanowisko i stwierdził, że art. 34 pkt 6 prawa łowiec-kiego jest niezgodny nie tylko z art. 2, ale także z art. 42 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny postanowił odroczyć rozprawę; zobowiązał Rzecznika Praw Obywatelskich do sprecyzowania i uzasadnienia na piśmie


122

zarzutu naruszenia art. 42 Konstytucji, a pozostałych uczestników postępo-wania – do ustosunkowania się do stanowiska Rzecznika.

III

1. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 27 sierpnia 2012 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego także z art. 42 Konstytucji.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Rzecz-nik wskazał, że gwarancje wynikające z rozdziału II Konstytucji odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji; postępowanie dys-cyplinarne jest również postępowaniem tego rodzaju. W takiej dziedzinie wymagana jest regulacja ustawowa. Według orzecznictwa Trybunału Kon-stytucyjnego i doktryny „wszystkie elementy normy karnej powinny być doprecyzowane w sposób na tyle dokładny, aby wykluczyć dowolność jej stosowania przez właściwe organy władzy publicznej, czy też zawłaszcza-nie przez te organy pewnych sfer życia i penalizowanie zachowań, które nie zostały w sposób wyraźny określone jako zabronione w przepisie pra-wa karnego”. Tymczasem przepisy prawa łowieckiego nie określają, komu i za popełnienie jakiego czynu grozi odpowiedzialność dyscyplinarna. Ar-tykuł 34 pkt 6 prawa łowieckiego kwestie te powierza w całości Polskiemu Związkowi Łowieckiemu. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest regulowa-na przez statut tego Związku, a zatem akt o charakterze wewnętrznym.

Rzecznik zaznaczył, że warunkiem odpowiedzialności karnej lub dys-cyplinarnej jest również to, iżby kara została określona w ustawie. Wiąże się to z wynikającymi między innymi z art. 42 Konstytucji tak fundamen-talnymi zasadami jak nullum crimen sine lege oraz nulla poena sine lege. Zasady te mają charakter absolutny. Zdaniem Rzecznika prawo łowieckie jest niezgodne z tymi zasadami, gdyż w art. 32 ust. 4 pkt 11 odsyła określe-nie sankcji dyscyplinarnych za naruszenie obowiązków członkowskich do statutu PZŁ.

Rzecznik podkreślił ponadto, że ani w prawie łowieckim, ani w sta-tucie PZŁ, nie ma regulacji dotyczących winy. W ocenie Rzecznika po-minięcie prawodawcze w zakresie zagwarantowania obwinionemu domniemania niewinności, a także określenia, za które przewinienia


123

odpowiada jako za zawinione lub niezawinione, powoduje niekonstytu-cyjność art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego. Na ustawodawcy ciąży bowiem obowiązek takiego ukształtowania przepisów regulujących łowieckie po-stępowanie dyscyplinarne, by zapewniały odpowiedni poziom prawa do obrony w obu jego wymiarach. Rzecznik stwierdził, że prawo łowieckie nie zawiera jakichkolwiek regulacji zapewniających obwinionemu możli-wości skorzystania z tego prawa. Zauważył też, że chociaż § 146 statutu PZŁ przyznaje obwinionemu prawo korzystania z pomocy obrońcy, będą-cego członkiem zrzeszenia, który nie pełni funkcji w jego organach lub nie jest jego pracownikiem, to jednak należyty poziom obrony obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym zapewnia w większym stopniu zawodo-wy prawnik.

Rzecznik stwierdził, że brak określenia elementów odpowiedzialno-ści dyscyplinarnej w ustawie przesądza w sposób wystarczający o niekon-stytucyjności przepisu prawa łowieckiego, który deleguje kompetencje na poziom statutu Związku. Niezależnie od tego Rzecznik dodał, że regulacje statutowe dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej cechują się blan-kietowością i niedookreślonością. W efekcie członek PZŁ ani z przepisów ustawy, ani z postanowień statutu nie jest w stanie dowiedzieć się, jakie konkretnie czyny powodują jego odpowiedzialność dyscyplinarną. Rzecz-nik wskazał tu § 136 pkt 1 oraz § 137 statutu, powołując przy tym przykład stanu faktycznego leżącego u podstaw skargi konstytucyjnej rozpoznawa-nej w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. SK 8/11.

Rzecznik wskazał nadto na trudności interpretacyjne pojęcia „wyko-nywanie polowania w sposób sprzeczny (...) z etyką łowiecką”. Zgodnie z pkt 2 Zbioru zasad etyki, tradycji i zwyczajów łowieckich, opracowane-go przez Komisję Etyki, Tradycji i Zwyczajów Łowieckich Naczelnej Rady Łowieckiej i przyjętego przez Naczelną Radę Łowiecką 6 czerwca 1992 r., myśliwy za swój podstawowy obowiązek uważa rzetelne przestrzeganie norm prawa łowieckiego oraz pełne podporządkowanie się wymogom dyscypliny organizacyjnej. W ocenie Rzecznika brak sprecyzowania ta-kich wymogów może wywoływać tzw. efekt mrożący. Ogólne sformuło-wania nie tylko ustawy, ale i postanowień statutu czy Zbioru zasad etyki sprawiają, że członek Związku nie ma pełnej świadomości, za jakie zacho-wania grozi mu odpowiedzialność dyscyplinarna.


124

2. Prokurator Generalny przedstawił dodatkowe stanowisko w piśmie z 11 września 2012 r. Stwierdził w nim, że: 1) art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego jest niezgodny z art. 2 oraz art. 42 Konstytucji; 2) art. 33 ust. 6 prawa ło-wieckiego – w zakresie, w jakim wyłącza prawo członka Polskiego Związku Łowieckiego, ukaranego karą inną niż pociągająca za sobą utratę człon-kostwa w Zrzeszeniu, do wniesienia odwołania do sądu – jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Na wstępie Prokurator Generalny, odwołując się do wypowiedzi Try-bunału Konstytucyjnego dotyczącej pozycji Polskiego Związku Działkow-ców (wyrok z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10), stwierdził, że przyznanie PZŁ pozycji monopolistycznej w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej, w tym wykonywania polowania, może budzić wątpliwości natury konsty-tucyjnej. Zdaniem Prokuratora, należy bardziej rygorystycznie egzekwo-wać od ustawodawcy konieczność precyzyjnego i kompletnego określenia struktury organizacyjnej i kompetencji władz PZŁ, w szczególności w za-kresie wzajemnych relacji władz i członków Związku.

Prokurator Generalny przypomniał swe stanowisko, że łowieckie po-stępowanie dyscyplinarne, jak każde postępowanie dyscyplinarne, jest typowym postępowaniem represyjnym, w rozumieniu orzecznictwa Try-bunału Konstytucyjnego. Tym samym gwarancje zawarte w art. 42–45 Kon-stytucji (podobnie jak wszystkie gwarancje określone w rozdziale II ustawy zasadniczej) mają zastosowanie do regulacji tego postępowania.

Podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu stanowiska z 25 lip-ca 2011 r., Prokurator Generalny stwierdził, że skoro ustawodawca przyjął regulację zawartą w art. 32 ust. 4 pkt 11, art. 33 ust. 6 oraz art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego, to powinien przyjąć również regulacje gwarantujące standardy zawarte w art. 42 Konstytucji. Tymczasem ustawodawca nie unormował, komu i za jakie czyny grozi odpowiedzialność dyscyplinarna przed łowieckim sądem dyscyplinarnym, a ponadto scedował na PZŁ okre-ślenie sankcji dyscyplinarnych. Tym samym potencjalny podmiot odpo-wiedzialności dyscyplinarnej, to jest myśliwy lub były członek Zrzeszenia, nie ma możliwości określenia na podstawie treści ustawy, jakie mogą być konsekwencje jego postępowania. Co więcej regulacje statutowe – w ocenie Prokuratora – cechuje blankietowość i niedookreśloność.

Podobnie jak Rzecznik, Prokurator Generalny uznał, że przepisy pra-wa łowieckiego nie gwarantują prawa do obrony, a przy tym w statucie PZŁ


125

(§ 146) w niedopuszczalny sposób ograniczono możliwość wyboru obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym przez eliminację między innymi zawodo-wych prawników.

Prokurator Generalny wskazał, że prawo łowieckie nie zawiera tak-że żadnych regulacji dotyczących winy sprawcy deliktu dyscyplinarnego. Analiza statutu obrazuje, że władze Zrzeszenia pozostawiły poza sferą swe-go zainteresowania nie tylko kwestię domniemania niewinności, ale (poza § 140 statutu) wszelką problematykę związaną z winą członka PZŁ lub oso-by, która członkiem Zrzeszenia być przestała, a została pociągnięta do od-powiedzialności dyscyplinarnej.

Prokurator zauważył przy tym, że dyscyplinarne postępowanie ło-wieckie jest tylko jednym z trzech postępowań mających na celu ukaranie członków Zrzeszenia, pozostałe to – regulowane tylko aktem o charakterze wewnętrznym – postępowanie dyscyplinujące (§ 135 ust. 1 pkt 3 oraz § 157 statutu PZŁ) oraz postępowanie porządkowe (§ 135 ust. 1 pkt 2 oraz § 152–156 statutu).

Prokurator Generalny przypomniał przy tym, że § 144 statutu PZŁ do-puszcza prowadzenie postępowania dyscyplinarnego niezależnie od po-stępowania karnego lub innych postępowań przewidzianych w przepisach odrębnych. Nadto, zgodnie z § 154 ust. 3 statutu, wymierzenie kary porząd-kowej nie stoi na przeszkodzie wszczęciu przez rzecznika dyscyplinarnego postępowania dyscyplinarnego. Ta sama osoba, za ten sam czyn może być zatem ukarana wielokrotnie: w postępowaniu dyscyplinującym, w postę-powaniu porządkowym, w postępowaniu karnym lub w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, a także w postępowaniu dyscyplinarnym.

Co do zarzutu niezgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego z art. 2 Konstytucji oraz art. 33 ust. 6 tejże ustawy w zakresie, w jakim wyłącza prawo członka PZŁ, ukaranego karą inną niż pociągająca za sobą utratę członkostwa w Zrzeszeniu, do wniesienia odwołania do sądu, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny podtrzymał stanowi-sko wcześniejsze.

3. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 30 października 2012 r., podtrzy-mał stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie z 22 sierpnia 2011 r., stwierdzając, że modyfikacja wniosku Rzecznika polegająca na wskazaniu dodatkowego wzorca kontroli (art. 42 Konstytucji) nie wpływa na zgłoszone


126

przez Sejm zastrzeżenia co do dopuszczalności merytorycznego rozpozna-nia sprawy.

Sejm nie podzielił poglądu Rzecznika co do zakresu i skutków stosowa-nia art. 42 Konstytucji. Podkreślił, że gwarancje wynikające z tego przepisu znajdują tylko „odpowiednie” zastosowanie do postępowań dyscyplinar-nych, uwarunkowane swoistością tego postępowania oraz rangą wolności i praw, których może ono dotykać. Przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sejm wskazał, że w przypadku odpowiedzialności dyscy-plinarnej nie można precyzyjnie dokonać typizacji czynów zabronionych; pozostają one ustawowo niedookreślone z uwagi na obiektywną niemoż-ność stworzenia zamkniętego katalogu przewinień służbowych, godzących w dobro danej służby, godność zawodu, etc. Zdaniem Sejmu, ze względu na stopień dolegliwości sankcji, determinowany m.in. rodzajem interesu angażowanego w postępowanie, nie jest uzasadnione równoprawne trak-towanie sądownictwa dyscyplinarnego określonych profesji (np. zawodów zaufania publicznego) oraz dobrowolnych, prywatnoprawnych zrzeszeń, do których należy PZŁ.

Sejm stwierdził, że zarzuty Rzecznika w istocie dotyczą nie przepisów ustawy, ale konkretnych przepisów aktów organizacyjnych PZŁ w związku z odpowiednim przepisem ustawy, delegującym na Związek kompetencję do unormowania zagadnień związanych z postępowaniem dyscyplinarnym.

Sejm podkreślił przy tym, że dostrzega problemy, jakie generuje: z jed-nej strony – zrzeszeniowy charakter PZŁ oraz dobrowolny (przynajmniej formalnie) charakter członkostwa w nim, z drugiej zaś – monopolistyczna pozycja PZŁ w sferze wykonywania prawa polowania na terytorium RP. Problematyka postępowania dyscyplinarnego jest tylko jednym (chociaż nie jedynym) tego przykładem. W ocenie Sejmu, rozwiązanie tych proble-mów nie musi wszakże polegać na poszerzeniu zakresu ustawowej regula-cji ustroju i zasad funkcjonowania PZŁ; może również zmierzać w kierunku wyeliminowania jego monopolistycznej pozycji i dopuszczenia tworzenia innych organizacji społecznych (w szczególności działających w formie prawnej stowarzyszenia), które mogłyby – pod kontrolą właściwych or-ganów państwowych – nadawać uprawnienia łowieckie, zrzeszać osoby chcące wykonywać prawo polowania i występować w charakterze dzier-żawców lub zarządców obwodów łowieckich. Sejm stwierdził w wyniku analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że to ostatnie rozwią-


127

zanie w większym stopniu uwzględnia aksjologię demokratycznego pań-stwa prawnego (zwłaszcza wyrok pełnego składu TK z 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10 i cyt. tam wcześniejsze orzecznictwo), nie prowadząc przy tym do konieczności głębokiej reglamentacji ustawowej zasad funkcjonowania tego typu zrzeszeń.

IV

Podczas rozprawy 6 listopada 2012 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska pisemne.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił, że istotą problemu konstytucyjnego sformułowanego we wniosku Rzecznika jest blankietowe przekazanie materii postępowania dyscyplinarnego do ure-gulowania aktem podustawowym (statutem). Zaznaczył, że analizując ten problem, trzeba mieć na względzie treść całej ustawy z dnia 13 paździer-nika 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.), w szczególności – oprócz przepisów kwestionowanych we wniosku – nadto art. 32 ust. 4 tej ustawy.

V

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. We wniosku inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytu-cyjnym Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność z Kon-stytucją dwóch przepisów ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.; dalej: prawo łowieckie).

Artykułowi art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego wnioskodawca zarzucił nie-godność z dwoma wzorcami konstytucyjnymi, mianowicie z art. 2 i art. 42 ustawy zasadniczej.

Uzasadniając wniosek co do niezgodności art. 34 pkt 6 prawa łowiec-kiego z art. 2 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał szereg problemów konstytucyjnych. Ze względu jednak na mało przejrzysty spo-sób sformułowania wniosku, trudno jest zrekonstruować postawione przez wnioskodawcę zarzuty i przyporządkować im poszczególne wskazane we wniosku argumenty.


128

Argumenty Rzecznika, analizowane każdy z osobna, sygnalizują wiele istotnych zagadnień, takich jak np. prawny charakter Polskiego Związku Łowieckiego (dalej: PZŁ lub Związek), charakter stosunku łączącego człon-ka ze Związkiem, wykonywanie przez ten Związek zadań z zakresu admini-stracji publicznej, charakter przysługujących poszczególnym podmiotom praw realizowanych w ramach gospodarki łowieckiej, zakres przedmioto-wy i zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej członka Związku, represyj-ność odpowiedzialności dyscyplinarnej. Dotyczą one zatem pozycji praw-nej PZŁ i mechanizmu jego funkcjonowania wykreowanego przez prawo łowieckie. Niemniej jednak, Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje nie cały ten mechanizm, ale jeden przepis: art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego. Przy czym całość argumentacji, mimo że przywołuje zasadę zaufania do państwa i zasadę pewności prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, zostaje przez wnioskodawcę sprowadzona na płaszczyznę zarzutu naru-szenia zasady poprawnej legislacji, ponieważ liczne, wskazane przez niego wady zaskarżonej regulacji prowadzą go do konkluzji, że „w opisanej sytu-acji mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym”. Podsumowując tę część uzasadnienia wniosku, Rzecznik stwierdził wprost: „Brak zagwa-rantowania na poziomie ustawowym zasad i warunków odpowiedzialności sprawia, że art. 34 pkt. 6 Prawa łowieckiego jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji”. Tak określony przed-miot, wzorzec i zarzut niekonstytucyjności został przez Trybunał Konstytu-cyjny rozpoznany jako pierwszy.

1.1. Rozważając zarzut niezgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, Prokuratora Generalnego oraz Marszałka Sejmu co do przyjętej kwalifikacji wad tej regulacji jako:

1) zaniechania prawodawczego (zgodnie ze stanowiskiem Sej-mu), co w konsekwencji wyklucza możliwość umorzenia postępo-wania z powodu braku kognicji Trybunału w tym zakresie i spo-wodowanej tym niedopuszczalności wydania wyroku,2) pominięcia prawodawczego (zgodnie ze stanowiskiem wnio-skodawcy oraz Prokuratora Generalnego), co wyklucza możliwość sformułowania zarzutu naruszenia zasady poprawnej legislacji ze względu na niekompletność kwestionowanej regulacji.


129

Przeprowadzone przez Trybunał Konstytucyjny rozróżnienie zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), które nie podlega jego kognicji, i pominię-cia prawodawczego, które może być przedmiotem badania przez Trybunał, nie jest oparte na tak precyzyjnych kryteriach, by w praktyce nie mogły występować trudności z zakwalifikowaniem określonych sytuacji jako za-niechania albo pominięcia (patrz: postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU Nr 7/A/2002, poz. 98; postanowienie TK z 29 listopa-da 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU Nr 9/A/2010, poz. 125; wyrok TK z 8 wrze-śnia 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU Nr 8/A/2005, poz. 90, oraz P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze, [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Prof. dr hab. Mariana Grzybowskiego, Kraków 2007, s. 397 i n). Niemniej jednak zaniechanie prawodawcze występuje niespornie wtedy, gdy na podmiocie wyposażonym w kompetencje prawodawcze spo-czywa obowiązek uregulowania jakiejś dziedziny spraw aktem normatyw-nym, a prawodawca obowiązku tego nie spełnia: nie stanowi norm regulu-jących jakąś dziedzinę spraw. Ze względu na to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd konstytucyjny nie jest upoważniony do badania zanie-chań prawodawczych, to z punktu widzenia jego kognicji obojętne jest, czy obowiązek wydania aktu wyznacza norma konstytucyjna (tak zazwyczaj w przypadku ustaw), czy jest on wyznaczony przez akt niższej rangi (tak zazwyczaj w przypadku aktów wykonawczych).

Pominięcie prawodawcze zachodzi niespornie wtedy, gdy prawodaw-ca w wydanym przez siebie akcie normatywnym przewidział jakąś czyn-ność konwencjonalną, lecz pominął reguły jej dokonywania – wszystkie lub tylko niektóre – w następstwie czego czynności konwencjonalnej „ważnie” dokonać się nie da. Jest to typowa sytuacja określana mianem luki tetycznej (konstrukcyjnej): prawodawca w akcie normatywnym daje wyraz woli wy-kreowania określonej czynności konwencjonalnej, ale czyni to konstrukcyj-nie wadliwie.

Jako pominięcie prawodawcze Trybunał kwalifikuje również takie sy-tuacje, gdy prawodawca w akcie normatywnym kształtuje jakąś sytuację prawną, na którą zazwyczaj składają się powiązane ze sobą funkcjonalnie kompetencje, obowiązki, uprawnienia jakiegoś podmiotu, przy czym: 1) nie stanowi norm, które są niezbędne, by wyznaczone obowiązki dało się zrealizować, lub norm, które umożliwiałyby czynienie użytku z przyzna-nych kompetencji lub uprawnień bądź też 2) nie przewiduje odpowiednich


130

gwarancji zabezpieczających egzekwowanie albo kontrolę wykonywania rozważanych obowiązków, kompetencji czy uprawnień. W tego rodzaju przypadkach Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak normy lub norm, które umożliwiałyby funkcjonowanie mechanizmu przyjętego przez pra-wodawcę.

Z przypadkiem pominięcia, który w praktyce nastręcza najwięcej trud-ności, mamy do czynienia wtedy, gdy w rozważanej regulacji prawnej nie uwzględniono pewnych podmiotów czy sytuacji, co może być konsekwen-cją nietrafnego doboru cech relewantnych, ze względu na które jakieś inne podmioty lub sytuacje zostały wyróżnione, albo wprowadzenia nieuzasad-nionego zróżnicowania.

Podsumowując swoje orzecznictwo w zakresie pominięć prawodaw-czych, Trybunał stwierdził m.in., że pominięcia te są związane na ogół z niezapewnieniem właściwej realizacji konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących danej kategorii podmiotów. Największa grupa wyroków w sprawie pominięcia ustawodawczego dotyczy bowiem właśnie nieprzy-znania pewnych praw określonej kategorii podmiotów (np. wyroki TK z: 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU Nr 6/A/2009, poz. 84, 28 kwietnia 2009 r., sygn. K 27/07, OTK ZU Nr 4/A/2009, poz. 54). Zauważyć należy przy tym, że wyróżnione typy pominięć prawodawczych mogą w praktyce wy-stępować w rozmaitych powiązaniach.

W każdym ze wskazanych wyżej przypadków regulacja prawna jest obarczona wadą, a wada ta dotyczy materialnych rozwiązań przewidzia-nych w akcie normatywnym, a nie jego formy. Przy tym wada ta ma charak-ter konstytucyjny: ukształtowana przez prawodawcę regulacja nie odpo-wiada standardom konstytucyjnym. To znaczy, że z norm konstytucyjnych da się odtworzyć wzorzec instytucji prawnej kształtowanej w akcie nor-matywnym, lecz instytucja w akcie tym ukształtowana konstytucyjnemu wzorcowi nie odpowiada, bo np. narusza konstytucyjną zasadę równości, nie zawiera norm koniecznych do realizacji konstytucyjnych uprawnień, kompetencji czy obowiązków, jest obarczona luką tetyczną, uniemożliwia-jącą dokonanie niezbędnych z punktu widzenia Konstytucji czynności kon-wencjonalnych.

Uwzględniając poczynione uwagi, uprawione jest twierdzenie, że z za-niechaniem prawodawczym związany jest całkowity brak ingerencji prawo-dawcy w system prawa wtedy, gdy jest on do tego zobowiązany przez wią-


131

żącą go normę prawną. Inaczej jest w przypadku pominięcia: prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta jest w następstwie wy-konania ciążącego na nim obowiązku uregulowania jakichś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe. Trybunał stwierdził bowiem, że „o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie unormować w drodze ustawowej, to skoro decyzja taka zostaje już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymogów konstytucyjnych” (wyrok TK z 24 września 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU Nr 7/2001, poz. 216).

1.2. Zgodnie z art. 32 ust. 3 prawa łowieckiego, PZŁ oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajo-wy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. W ustępie 4 tego artykułu wskazano, że statut PZŁ określa w szczególności: „sposób nabywania i utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim oraz kole łowieckim, zasady przynależności do kół łowieckich, przyczyny utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków”, a nadto zasady postępowania wewnątrzorganizacyjnego oraz sankcje dyscyplinarne za naruszenie obowiązków członkowskich.

Z kolei art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego, nawiązując do treści przy-wołanego wyżej art. 32 ust. 4, stanowi: „W sprawach nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim oraz utraty członkostwa w kole łowieckim zainteresowany może – po wyczerpaniu postępowa-nia wewnątrzorganizacyjnego – dochodzić swoich praw na drodze są-dowej”.

W kwestionowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego prawodawca powierzył PZŁ, wśród in-nych zadań, prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego. Prawo łowieckie określa zatem podstawy prawne PZŁ, wskazując, że są nimi ustawa oraz statut, wyznacza sprawy, które mają zostać uregu-lowane statutem uchwalonym przez wskazany w niej organ i porucza PZŁ prowadzenie postępowania dyscyplinarnego. Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy statut ma uregulować zarówno sprawy nabycia i utraty członkostwa w PZŁ, jak i prawa oraz obowiązki członka PZŁ


132

oraz sankcje dyscyplinarne za naruszenie tych obowiązków. To zna-czy, iż statut powinien zawierać m.in. normy wyznaczające członkom PZŁ określone obowiązki (normy sankcjonowane) i normy wyznaczają-ce sankcje za ich naruszenie (normy sankcjonujące).

1.3. Uwzględniając treść norm wyrażonych w przepisach, na które powołuje się Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz uwzględniając uwagi zawarte w pkt. 1.1. uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego nie można postawić zarzutu zanie-chania prawodawczego. Nie obowiązuje bowiem norma wyznaczająca prawodawcy obowiązek aktywności w rozpatrywanym zakresie. Nie mamy tu także do czynienia z pominięciem prawodawczym. Powie-rzenie PZŁ prowadzenia postępowania dyscyplinarnego opiera się na przyjętym przez ustawodawcę założeniu, że w Związku ma istnieć po-stępowanie dyscyplinarne. Nie ma więc wątpliwości, że decyzja usta-wodawcy co do funkcjonowania instytucji postępowania dyscyplinar-nego została podjęta i znalazła w sposób niebudzący wątpliwości wyraz w przywołanym wyżej przepisie, sformułowanym komunikatywnie i precyzyjnie. Nie ma też wątpliwości, że na postępowanie dyscyplinar-ne składa się zespół norm wyznaczających różnym podmiotom kon-kretne obowiązki i uprawnienia, a także wyrażających skomplikowane reguły dokonywania czynności konwencjonalnych, jakimi są różne czynności proceduralne oraz sam akt orzeczenia komisji dyscyplinar-nej, przeto muszą one zostać uregulowane wprost lub przed odesłanie do obowiązujących norm.

1.3.1. W prawie łowieckim zamieszczono wprawdzie kilka przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego. Są to art. 32 ust. 4 pkt 11, art. 34 pkt 6, a także, jak twierdzi Rzecznik, art. 33 ust. 6. Nie ma jednak wśród nich przepisów, które by regu-lowały niezbędne elementy postępowania dyscyplinarnego, takie jak: pojęcie deliktu dyscyplinarnego, katalog sankcji dyscyplinar-nych, zasady wymierzania sankcji dyscyplinarnych, podmioty prowadzące postępowanie dyscyplinarne i procedurę tego postę-powania. Treść art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego o tym nie przesą-dza. Ogranicza się wyłącznie do wskazania jednego z wielu zadań


133

PZŁ. Sprawy, o których mowa, reguluje natomiast, ze znacznym stopniem szczegółowości, statut PZŁ w rozdziale XV.

Ustawodawca, przewidując odpowiedzialność dyscyplinarną członków PZŁ oraz powierzając Związkowi prowadzenie postępo-wania dyscyplinarnego, upoważnił i zobowiązał Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ do uregulowania w statucie PZŁ sankcji dyscypli-narnych za naruszenie obowiązków członkowskich, a wobec jedy-nie przykładowego wskazania spraw, które mogą być regulowane statutem, i wobec braku innych niż wcześniej wymienione usta-wowych postanowień w sprawie postępowania dyscyplinarnego – także innych elementów tego postępowania. To postanowienia statutu łącznie z nielicznymi – jak wskazano – przepisami ustawy mają tworzyć, w zamyśle ustawodawcy, instytucję postępowania dyscyplinarnego. Nie można przeto twierdzić, że ustawodawca pominął uregulowanie tych spraw; unormował je bowiem przez odesłanie do statutu. Inną sprawą jest natomiast to, czy taki spo-sób uregulowania przez powierzenie materii, o której mowa, ak-towi niemającemu charakteru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego jest w rozważanym przypadku konstytucyjnie dopuszczalny.

1.3.2. Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że postępowanie dyscyplinarne w PZŁ powinno być unormowane ustawą, a brak ustawowego uregulowania kwalifikuje jako usta-wodawcze pominięcie. W jego opinii, sposób unormowania postę-powania dyscyplinarnego w PZŁ jest więc konstytucyjnie wadli-wy, bo niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej.

Wobec tego, że zaskarżona ustawa sama nie normuje postę-powania dyscyplinarnego, lecz zawiera normy zobowiązujące do jego uregulowania, zarzut pominięcia co do art. 34 pkt 6 prawa ło-wieckiego jest nietrafny. Został bowiem oparty na niepoprawnym zakwalifikowaniu rozstrzygnięcia ustawodawcy.

1.4. Wobec powyższych ustaleń nie było konieczne analizowanie po-stanowień statutu PZŁ, w szczególności normujących postępowanie


134

dyscyplinarne, i wykazywanie, że ich treść spełnia konstytucyjne stan-dardy regulacji dyscyplinarnych lub ich nie spełnia. Ocena regulacji postanowień statutu dokonana z tego punktu widzenia nie miałaby bo-wiem wpływu na konstatację, że postępowanie dyscyplinarne wobec członków PZŁ powinno być unormowane ustawą.

Z tego samego powodu zarzut pominięcia prawodawczego nie mógł być w rozważanym przypadku oceniany według zasady popraw-nej legislacji jako wzorca kontroli. Zwolniło to Trybunał od analizy tre-ści tej zasady. Niemniej jednak TK chciałby zaznaczyć, że sama zasada ma charakter formalny, a wyrażane przez nią wymaganie poprawno-ści (rzetelności) odnosi się przede wszystkim do określonej regulacji jako wytworu działań prawodawcy i dotyczy „jakości” tego wytworu.

Zasady rzetelnej legislacji tworzą zbiór niejednorodny, a przy tym niezamknięty. Są wśród nich m.in. reguły wskazujące, jak dokonywać zmian w systemie prawa, by były one najmniej zaskakujące i uciążliwe dla zainteresowanych, jak muszą być ukształtowane rozstrzygnięcia legislacyjne, by nie miały charakteru pozornego, oraz reguły wskazu-jące, jakie warunki muszą spełniać przepisy prawne, by uznać je za zadowalająco precyzyjne i jasne. W każdym przypadku dotyczą one jednak, jak powiedziano, jakości regulacji lub stopnia staranności podmiotu tworzącego akt. Ich respektowanie sprzyja osiąganiu takich wartości jak pewność prawa, jego spójność, funkcjonalność, przejrzy-stość, komunikatywność, natomiast ich naruszenie osiągnięcie tych pożądanych cech – w skrajnych przypadkach – uniemożliwia. Nie ma wśród nich reguł nakazujących określoną materię normować aktem normatywnym takiego, a nie innego rodzaju. Te ostatnio wymienione reguły należą bowiem do reguł konstruowania prawa, a nie do reguł wskazujących jak tworzyć prawo poprawne (rzetelne).

1.5. Podsumowując tę część rozważań, Trybunał stwierdził, że wskazany przez Rzecznika brak ustawowej regulacji postępowania dyscyplinarnego wobec członków PZŁ nie jest pominięciem prawo-dawczym. A zatem wnioskodawca niepoprawnie zakwalifikował przedmiot kontroli. Z tego względu Trybunał nie mógł ocenić takiego zarzutu z punktu widzenia zasady poprawnej legislacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji.


135

Trybunał zauważył przy tym, że kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego jest sformułowany zgodnie z wymaganiami techniki prawodawczej i jasno oraz precyzyj-nie wyraża zamysł ustawodawcy. Z tego punktu widzenia nie wysłowia więc normy niezgodnej z konstytucyjną zasadą poprawnej legislacji.

2. Artykułowi 34 pkt 6 prawa łowieckiego Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił także niezgodność z art. 42 Konstytucji. Zarzut ten wsparł dwoma argumentami.

Po pierwsze, prawny charakter PZŁ jako organizacji będącej nie sto-warzyszeniem, lecz zrzeszeniem, któremu ustawa powierzyła określone zadania z zakresu administracji publicznej, w tym również sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego, i przynależność do którego jest przymuso-wa dla każdego, kto zamierza wykonywać prawo polowania. Rzecznik wy-prowadził stąd wniosek, że ze względu na powyższe cechy PZŁ powinien się znajdować pod nadzorem państwa, obejmującym także prowadzone przez organy Związku postępowanie dyscyplinarne. Po drugie, wniosko-dawca trafnie wskazał, że sankcje wymierzane w postępowaniu dyscy-plinarnym mają charakter represyjny i mogą naruszać prawa i wolności jednostki. Wada konstytucyjna rozważanej ustawy polega więc zdaniem Rzecznika na tym, że postępowanie represyjne, które należy do materii ustawowej, przekazano do unormowania statutem. W rozważanym przy-padku doszło do naruszenia zasady wyłączności ustawy w regulowaniu czynów zabronionych pod groźbą sankcji karnych, mającej zastosowanie odpowiednio do postępowań dyscyplinarnych. Wnioskodawca nie okre-ślił jednak, czy przywołana powyżej zasada, jeśli odnieść ją do zrzesze-nia takiego jak PZŁ, dopuszcza „stopniowalność” regulacji rozumianą jako konieczność unormowania określonych spraw w ustawie i możliwość przekazania pozostałych do regulacji innymi aktami (np. statutem danej organizacji).

Rozważenie tego zarzutu wnioskodawcy wymagało: a) ustalenia, jaki jest prawny charakter PZŁ, b) określenia sytuacji prawnej członków PZŁ oraz c) określenia charakteru deliktów dyscyplinarnych i kar wymierza-nych za ich popełnienie przez organy PZŁ. Takie same ustalenia były ko-nieczne dla rozważenia kolejnego zarzutu Rzecznika i dlatego zostały po-czynione łącznie (w pkt 3.2.–3.4.).


136

W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny odniósł się do treści zakwe-stionowanego przez Rzecznika art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego, który jako tzw. przepis zadaniowy upoważnia i zarazem zobowiązuje PZŁ do prowa-dzenia sądownictwa dyscyplinarnego. Przepis ten, wyznaczając – jak Try-bunał stwierdził wcześniej – Związkowi jedno z jego zadań, stwarza zaled-wie podstawy sądownictwa dyscyplinarnego w PZŁ.

Wykonanie obowiązku, jaki na PZŁ nakłada art. 34 pkt 6 prawa łowiec-kiego, jest możliwe jedynie, jeśli obowiązują normy regulujące niezbędne elementy postępowania dyscyplinarnego, takie jak pojęcie deliktu dyscy-plinarnego, katalog sankcji dyscyplinarnych, podmioty prowadzące postę-powanie dyscyplinarne i procedurę tego postępowania. Treść art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego nie przesądza o tym, w jakim akcie normy tego rodzaju powinny zostać zawarte. Na jego gruncie byłoby możliwe, iżby wszystkie, czy choćby najważniejsze, elementy postępowania dyscyplinarnego zosta-ły uregulowane ustawą. Tak jednak nie jest. Sprawy te bowiem, z upoważ-nienia ustawy, normuje statut PZŁ.

Istotą zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich co do niezgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego z art. 42 Konstytucji jest to, że nie zagwa-rantowano na poziomie ustawowym zasad i warunków odpowiedzialności dyscyplinarnej. Uwzględniając całość argumentacji Rzecznika zmierza-jącej do wykazania niekonstytucyjności rozwiązania ustawowego pole-gającego na przekazaniu materii ustawowej do uregulowania statutem i podnoszoną w niej wątpliwość co do konstytucyjności wielu przepisów ustawy tworzących mechanizm postępowania dyscyplinarnego w PZŁ, Trybunał Konstytucyjny zastosował zakorzenioną w europejskiej kulturze prawnej zasadę falsa demonstratio non nocet i przyjął, że przedmiotem zaskarżenia Rzecznika jest art. 34 pkt 6 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2, 3 i 11 prawa łowieckiego. Uwzględnił przy tym, że art. 32 upoważnia Krajo-wy Zjazd Delegatów do ustanowienia statutu, w którym mają być uregu-lowane podstawowe elementy postępowania dyscyplinarnego: a) sposób nabywania i utraty członkostwa w PZŁ oraz kole łowieckim, zasady przy-należności do kół łowieckich, przyczyny utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa łowieckiego), b) organy PZŁ oraz koła łowieckiego, ich kompetencje, tryb dokonywania ich wybo-ru, zmiany bądź uzupełnienia składu (art. 32 ust. 4 pkt 3 prawa łowieckie-


137

go), c) sankcje dyscyplinarne za naruszenie obowiązków członkowskich (art. 32 ust. 4 pkt 11 prawa łowieckiego).

Powołany przez Rzecznika jako wzorzec kontroli art. 42 Konstytucji ma bardzo bogatą treść. W jego ustępie 1 ustrojodawca sformułował będącą fundamentem prawa karnego zasadę nullum crimen, nulla poena sine lege, a w kolejnych przepisach określił pewne gwarancje proceduralne w dzie-dzinie prawa karnego, mianowicie prawo do obrony (ust. 2) oraz zasadę domniemania niewinności (ust. 3). Zasada wyrażona w art. 42 ust. 1 głosi, że czyn zagrożony karą oraz sama kara muszą być wyznaczone bezpośrednio przez ustawę; nie jest dopuszczalne, by ustawa upoważniała do unormo-wania tych spraw aktem niższej rangi, a tym bardziej, by akt tego rodzaju unormował je samoistnie. Głosi ponadto, że ustawa ta musi obowiązywać w momencie popełnienia czynu, a sam czyn zakazany musi zostać określo-ny przez ustawodawcę w sposób dostatecznie precyzyjny.

Wszystkie zasady wyrażone w art. 42 ustawy zasadniczej, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz wieloma poglądami dok-tryny, odnoszą się do całego tzw. prawa represyjnego; do prawa karnego, prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, odpowiedzialności dyscy-plinarnej (zob. np. Prawo konstytucyjne RP, red. P Sarnecki, 7. wyd., War-szawa 2008, s. 112–114). Trybunał zaznaczał przy tym, że do odpowiedzial-ności dyscyplinarnej postanowienia art. 42 Konstytucji odnoszą się jedynie „odpowiednio”.

Choć we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest odniesienie do treści wszystkich zasad wysłowionych w art. 42 Konstytucji, a obszerna ana-liza ich treści znalazła się w pismach Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, to zarzut wnioskodawcy dotyczy jedynie przywołanej już wielokrotnie za-sady wyłączności ustawy w regulowaniu czynów zabronionych pod groź-bą sankcji oraz samych tych sankcji. Zwolniło to Trybunał od obowiązku analizowania treści całego art. 42 ustawy zasadniczej. Trybunał dodaje przy tym, że dopiero wtedy, gdy zostaje spełnione formalne wymaganie wysło-wione w tej zasadzie (unormowanie ustawą), doniosłości nabierają inne wy-magania wyrażone przez ustrojodawcę w omawianym przepisie (np. pre-cyzji określenia czynu zabronionego czy efektywnych gwarancji prawa do obrony). W rozważanej przez Trybunał sprawie owo formalne wymaganie nie zostało spełnione. Uwzględniając przy tym charakter Polskiego Związku Łowieckiego (patrz pkt 3.2.–3.4 tej części uzasadnienia) oraz to, że postę-


138

powanie dyscyplinarne ma charakter represyjny (patrz pkt 3.6.), Trybunał podzielił zarzut Rzecznika i uznał, że art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

3. Jeśli chodzi o zarzut niekonstytucyjności art. 33 ust. 6 prawa łowiec-kiego, to rekonstruując wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, należało przede wszystkim wziąć pod uwagę dokonaną przez wnioskodawcę wykład-nię tego przepisu. Otóż zdaniem Rzecznika, art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego odnosi się do postępowania dyscyplinarnego i przyznaje „możliwość odwo-łania się do sądu powszechnego od orzeczenia Głównego Sądu Łowieckiego podjętego w drugiej instancji, tylko w przypadku utraty członkostwa w Pol-skim Związku Łowieckim lub utraty członkostwa w kole łowieckim, a zatem aktualnie tylko w przypadku orzeczenia kary wykluczenia ze Zrzeszenia. A contrario – art. 33 ust. 6 Prawa łowieckiego zamyka obywatelowi dostęp do drogi sądowej w przypadku orzeczenia przez sąd dyscyplinarny Zrze-szenia każdej innej kary dyscyplinarnej – tak kar zasadniczych, którymi są aktualnie nagana i zawieszenie w prawach członka Zrzeszenia, jak również dodatkowych”. Przyjmując taką interpretację art. 33 ust. 6 prawa łowiec-kiego, Rzecznik stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza pra-wo członka zrzeszenia, ukaranego karą inną niż pociągającą za sobą utratę członkostwa w zrzeszeniu, do wniesienia odwołania do sądu, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że przywołany powyżej fragment wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest niejasny z dwóch powodów. Po pierwsze, statut PZŁ wśród sankcji dyscyplinarnych wyróżnia wykluczenie ze Związku, o którym orzeka sąd łowiecki, ale już nie – choć w tym przypad-ku również mamy do czynienia z sankcją – wykluczenie z koła łowieckiego, o którym decyduje walne zgromadzenie koła (§ 21, § 44 oraz rozdział XV statutu PZŁ). Po drugie, z żadnego postanowienia statutu PZŁ nie wynika, by wykluczenie z koła łowieckiego było równoznaczne z wykluczeniem ze Związku (§ 19–21 statutu PZŁ). Niezależnie od wskazanych wątpliwości, ma-jąc na uwadze, że przepisów ustawy nie należy interpretować przez pryzmat postanowień statutu, Trybunał przyjął, że przedmiotem kontroli w sprawie powinien być art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego w zakresie, w jakim nie prze-widuje prawa członka PZŁ, ukaranego sankcją dyscyplinarną, inną niż utra-ta członkostwa w Związku lub w kole łowieckim, do wniesienia odwołania


139

do sądu. Prawo łowieckie nie wskazuje bowiem sankcji dyscyplinarnych, lecz przeciwnie – nakazuje ich określenie w statucie; dopuszczalne jest za-tem, by w statucie za sankcję dyscyplinarną uznać – obok wykluczenia ze Związku – również wykluczenie z koła łowieckiego. Gdyby rozważana sytu-acja miała miejsce, to – jak wynika z analizy art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego – w przypadku ukarania którąkolwiek z takich sankcji, istnieje możliwość dochodzenia naruszonych praw na drodze sądowej (zob. pkt 3.1.).

3.1. Kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego stanowi: „W sprawach nabycia lub utraty członko-stwa w Polskim Związku Łowieckim oraz utraty członkostwa w kole łowieckim zainteresowany może – po wyczerpaniu postępowania we-wnątrzorganizacyjnego – dochodzić swoich praw na drodze sądowej”.

Treść tego przepisu nasuwa wątpliwości. Po pierwsze, czy wobec ugruntowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego szerokie-go rozumienia wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sądu nie jest on normatywnie zbędny. Wszak prawo do sądu przysługuje każ-demu, gdy zachodzi konieczność rozstrzygania o jego prawach i wolno-ściach lub chronionych prawnie interesach, gdy są one naruszone lub zagrożone. Natomiast jeśli odwołać się do wykładni subiektywnej tego przepisu – czy nie otwiera on zainteresowanym nieistniejącej do chwili nowelizacji prawa łowieckiego sądowej drogi dochodzenia swoich praw i nie nakazuje przyjąć, że wyraża normę, która każdemu podmiotowi ubiegającymi się o członkostwo w PZŁ w sprawie nabycia członkostwa oraz każdemu członkowi PZŁ w sprawie utraty członkostwa w Związ-ku oraz utraty członkostwa w kole łowieckim i – rozumując a contra-rio – tylko w tych sprawach, przyznaje upoważnienie do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej pod warunkiem, że wyczerpano postę-powanie wewnątrzorganizacyjne. Powyższą konkluzję wzmacnia sta-nowisko, jakie wyraził Prezes Rady Ministrów, opiniując projekt ustawy nowelizującej, którą przepis ten do prawa łowieckiego wprowadzono (ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r., Dz. U. Nr 172, poz. 1802) oraz powtó-rzył przedstawiciel rządu w toku prac nad projektem w Komisji Ochro-ny środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, stwierdzając: „ta poprawka zmierza do tego, by właściwością sądu były [objęte] wszyst-kie sprawy wynikające z członkostwa w Polskim Związku Łowieckim”


140

(protokół z posiedzenia Komisji z 15 czerwca 2004 r., Biuletyn Nr 3263/IV kadencja Sejmu).

Po drugie, czy analizowany przepis przyznaje zainteresowanym prawo do sądu w przypadkach, gdy utrata członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim została orzeczona w postępowaniu dyscyplinarnym prowa-dzonym przez organy PZŁ, o czym w tym przepisie nie ma mowy.

Warunki, jakie musi spełniać osoba fizyczna ubiegająca się o człon-kostwo w PZŁ, określa art. 32 ust. 5 prawa łowieckiego. Natomiast spo-sób nabywania i utraty członkostwa w PZŁ oraz kole łowieckim, a także przyczyny utraty członkostwa ma określać statut PZŁ (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa łowieckiego). Zgodnie z nim przyjęcie do PZŁ następuje w dniu podjęcia stosownej uchwały przez właściwy zarząd okręgowy związku (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Natomiast utrata członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim następuje przez skreślenie z listy członków PZŁ lub człon-ków koła oraz przez wykluczenie z PZŁ lub z koła łowieckiego (§ 19 oraz § 42 statutu PZŁ). Dodać przy tym należy, że zgodnie z § 21 statutu, wykluczenie z PZŁ następuje orzeczeniem sądu dyscyplinarnego, jakim jest sąd łowiecki, zapadłym w toku postępowania dyscyplinarnego. Wy-kluczenie z koła łowieckiego następuje zaś w drodze uchwały Walne-go Zgromadzenia (§ 44 statutu PZŁ), które tworzą wszyscy członkowie koła (§ 52 statutu PZŁ).

Zaskarżony przez Rzecznika art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego prze-widuje dochodzenie przez zainteresowanych swoich praw na drodze sądowej po wyczerpaniu postępowania wewnątrzorganizacyjnego. Ustawa nie określa jednak, co przez tego rodzaju postępowanie należy rozumieć, i odsyła uregulowanie zasad postępowania wewnątrzorga-nizacyjnego do statutu (art. 32 ust. 4 pkt 9 prawa łowieckiego). Ten zaś odrębnie reguluje postępowanie wewnątrzorganizacyjne w sprawach nabycia członkostwa w PZŁ i utraty członkostwa w PZŁ lub w kole ło-wieckim oraz odrębnie reguluje postępowanie dyscyplinarne wobec członków PZŁ. Z punktu widzenia kontroli konstytucyjności tego prze-pisu unormowania statutu, oparte na określonym rozumieniu art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego, są jednak obojętne, ponieważ niedopuszczal-na jest interpretacja ustawy przez pryzmat norm statutowych.

Postępowanie wewnątrzorganizacyjne, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 9 prawa łowieckiego, może być rozumiane szeroko – jako każ-


141

de postępowanie toczące się w ramach tej organizacji przed jej orga-nami, w tym w sprawie nabycia członkostwa oraz utraty członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim. W takim rozumieniu postępowaniem we-wnątrzorganizacyjnym jest również toczące się przed organami PZŁ i wobec jego członków postępowanie dyscyplinarne, przewidziane przez ustawę, a jedną z kar orzekanych w takim postępowaniu może być – choć ustawa tego nie przesądza – utrata członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim. Powyższą wykładnię rozważanego przepisu Trybunał uznał za dopuszczalną i zgodnie z nią droga sądowa dochodzenia swo-ich praw przysługuje tym podmiotom, które wyczerpały postępowanie wewnątrzorganizacyjne: a) w sprawie nabycia członkostwa w PZŁ, b) w sprawie utraty członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim, w tym tak-że wyczerpały postępowanie dyscyplinarne, w którym mogłaby zostać orzeczona kara utraty członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim. Taką prokonstytucyjną interpretację rozważanego przepisu przyjmowały także sądy powszechne (zob. postanowienie SN z 30 czerwca 2007 r., sygn. akt II CSK 100/07, OSNC-ZD Nr 2/2008, poz. 37 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I ACa 376/09, niepubl.).

Przedmiotem zainteresowania Rzecznika nie jest jednak sytuacja, w której członek PZŁ zostaje orzeczeniem wydanym w postępowaniu dyscyplinarnym pozbawiony członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim. Wnioskodawca niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu upatruje w tym, że nie przewiduje on prawa odwołania do sądu od orzeczenia dyscyplinarnego orzekającego inną (a możliwą na gruncie ustawy) sankcję dyscyplinarną. Trybunał Konstytucyjny podzielił wątpliwości wnioskodawcy. Dalsza wykładnia art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego, któ-rej efektem byłoby przyjęcie, że dochodzenie praw członków Związku możliwe jest także w innych sprawach niż w nim wymienione, wydaje się niemożliwa do przeprowadzenia. Przy czym Rzecznik nie ograni-czył zaskarżenia ani ze względu na rodzaj popełnionego deliktu dys-cyplinarnego, ani rodzaj orzeczonej kary dyscyplinarnej. Problem konstytucyjny w rozważanej sprawie sprowadza się więc do tego, czy objęcie zaskarżeniem do sądu jedynie orzeczeń organów dyscyplinar-nych, orzekających utratę członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim, jest


142

zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, jako przepisami wyrażającymi prawo do sądu.

Rozważenie tego zarzutu wnioskodawcy – podobnie jak zarzutu nie-zgodności art. 34 pkt 6 prawa łowieckiego z art. 42 Konstytucji – wyma-gało tych samych ustaleń, które Trybunał wskazał w pkt 2 uzasadnienia.

3.2. Polski Związek Łowiecki jest strukturą organizacyjną, której trady-cje sięgają okresu dwudziestolecia międzywojennego.

W II Rzeczypospolitej sprawy łowiectwa były unormowane roz-porządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 grudnia 1927 r. o prawie łowieckim (Dz. U. Nr 110, poz. 934). Akt ten nie regu-lował struktury i zadań organizacji zrzeszającej osoby zainteresowane wykonywaniem polowania, lecz jedynie reglamentował prawo jego wy-konywania. Zgodnie z jego postanowieniami prawo do wykonywania polowania było uzależnione od posiadania karty łowieckiej wydawanej przez starostów właściwych ze względu na miejsce zamieszkania wnio-skodawcy. Posiadana karta łowiecka – wydawana na czas oznaczony – uprawniała do wykonywania polowania na terenie całego kraju.

Początki PZŁ sięgają roku 1923. Na odbywającym się w Warszawie Walnym Zebraniu Myśliwych z trzech zaborów (zrzeszonych w Towa-rzystwie Łowieckim w Warszawie, Małopolskim Towarzystwie Łowiec-kim we Lwowie oraz Towarzystwie Ziem Wschodnich w Wilnie) zde-cydowano o powołaniu Centralnego Związku Polskich Stowarzyszeń Łowieckich, który w 1936 r. zmienił nazwę na Polski Związek Łowiecki, a w 1937 r. przyjął swój statut.

W rozpatrywanym okresie PZŁ był stowarzyszeniem, działającym na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospoli-tej Polskiej z dnia z 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808; dalej: prawo o stowarzyszeniach z 1932 r.) oraz statutu. Zgodnie z § 1 statutu PZŁ był związkiem osób fizycznych, po-siadających karty łowieckie lub uprawnionych do ich posiadania, oraz stowarzyszeń, działających w zakresie gospodarstwa łowieckiego w Rze-czypospolitej Polskiej. Miał charakter tzw. stowarzyszenia ideowego, którego podstawowym celem było zjednoczenie wszystkich myśliwych i organizacji łowieckich dla wspólnej pracy nad podniesieniem i nale-żytym utrzymaniem zwierzostanów krajowych oraz nad rozwojem ło-


143

wiectwa pod względem gospodarczym, prawnym i etycznym. Związek posiadał osobowość prawną, a jego członkami mogły być osoby fizyczne oraz stowarzyszenia, ale te tylko, których członkami były osoby będą-ce honorowymi, zwyczajnymi lub nadzwyczajnymi członkami Związku (§ 7 statutu). Naczelnymi organami związku były: Walne Zgromadzenie Związku, Naczelna Rada Łowiecka oraz Prezes Związku (§ 18 statutu). Statut przewidywał również – dla zaspokojenia lokalnych potrzeb gospo-darki łowieckiej – ustanowienie wojewódzkich oddziałów Związku. sta-tut PZŁ przewidywał postępowanie dyscyplinarne w zakresie czynów niezgodnych z etyką myśliwską (§ 61 statutu). Karami dyscyplinarnymi były: ostrzeżenie, nagana, przeniesienie oskarżonego z kategorii człon-ków zwyczajnych do kategorii członków nadzwyczajnych, wyłączenie członka ze Związku na czas oznaczony lub na zawsze. Postępowanie dys-cyplinarne było dwuinstancyjne – od orzeczeń wydanych w pierwszej instancji przez Wojewódzki Sąd Łowiecki przysługiwało obwinionemu prawo wniesienia odwołania do Sądu Łowieckiego przy Naczelnej Radzie Łowieckiej. Rozstrzygnięcie tego Sądu było ostateczne (§ 66 statutu).

W następstwie zasadniczych zmian ustrojowych, jakie nastąpiły po II wojnie światowej, dekretem z dnia 29 października 1952 r. o pra-wie łowieckim (Dz. U. Nr 44, poz. 300; dalej: dekret z 1952 r.), wprowa-dzono nowe regulacje dotyczące zasobów przyrody, w tym w szczegól-ności dotyczące łowiectwa.

Na podstawie art. 26 dekretu z 1952 r. utworzono PZŁ, jako zrze-szenie mające osobowość prawną, a którego członkami mogły być tylko osoby spełniające kryteria określone w statucie. Podstawową komórką organizacyjną PZŁ były koła łowieckie, skupiające co najmniej 15, a nie więcej niż 30 członków (§ 48 ust. 1 statutu). Do zadań PZŁ należały: tro-ska o rozwój łowiectwa, współdziałanie z organami państwa w zakresie wykonywania ustawodawstwa łowieckiego, wydawanie opinii (m.in. w sprawach aktów prawnych określających katalog zwierząt łownych, wydawania przez Ministra Leśnictwa zezwolenia na założenie hodowli zwierząt łownych dotychczas niewystępujących w kraju) i – w porozu-mieniu z prezydiami powiatowych rad narodowych – składanie wnio-sków w sprawach podziału obwodów łowieckich i zmian ich granic, szkolenie i wychowywanie członków w zakresie łowiectwa, nadzór nad działalnością organizacji łowieckich i członków Związku, współpraca


144

z pokrewnymi organizacjami za granicą, wykonywanie w zakresie ło-wiectwa czynności zleconych przez organy państwa.

Utworzenie PZŁ jako zrzeszenia oznaczało likwidację funkcjonu-jącego w okresie międzywojennym stowarzyszenia o tej samej nazwie. Na podstawie art. 41 ust. 2 dekretu z 1952 r. nowo utworzony PZŁ przejął cały majątek stowarzyszenia PZŁ. Jeśli w okresie międzywojennym PZŁ działał w formie stowarzyszenia na podstawie przepisów prawa o sto-warzyszeniach z 1932 r., to po 1952 r. podstawą prawną jego funkcjo-nowania był przywołany dekret z 1952 r. Odpowiednie przepisy oma-wianego dekretu stanowiły: „Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem posiadającym osobowość prawną i działającym wyłącznie na podstawie przepisów niniejszego dekretu i nadanego mu statutu” (art. 26 ust. 1), „Z dniem powstania zrzeszenia pod nazwą Polski Związek Łowiecki Mi-nister Leśnictwa za zgodą Prezesa Rady Ministrów zarządzi likwidację dotychczasowego stowarzyszenia pod nazwą «Polski Związek Łowiec-ki». Likwidację dotychczasowego stowarzyszenia pod nazwą «Polski Związek Łowiecki» przeprowadzi zrzeszenie pod nazwą Polski Związek Łowiecki, które przejmie majątek tego stowarzyszenia” (art. 41 ust. 1).

Zrzeszenie było faktycznym monopolistą w zakresie dopuszczania do wykonywania polowania na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Lu-dowej. Na podstawie art. 14 ust. 2 dekretu z 1952 r. prawo wykonywania polowania przysługiwało osobie, która spełniała łącznie trzy warunki: miała zezwolenie na posiadanie broni myśliwskiej, była członkiem PZŁ, legitymowała się stosownym upoważnieniem wydanym w obwodach wydzierżawionych przez dzierżawcę obwodu łowieckiego, a w obwo-dach niewydzierżawionych – przez zarządcę obwodu łowieckiego.

Statut PZŁ, nadany zarządzeniem Ministra Leśnictwa z dnia 26 marca 1953 r. (M. P. Nr A-38, poz. 475), przewidywał funkcjonowanie w Związku sądownictwa dyscyplinarnego. W zakresie postępowania dyscyplinarnego statut PZŁ regulował: 1) gwarancję dwuinstancyjności postępowania (§ 67 ust. 3 i 4 statutu), 2) pojęcie deliktu dyscyplinarnego (czyn niezgodny z prawem łowieckim, statutem, etyką łowiecką lub dys-cypliną organizacyjną – § 67 ust. 1 statutu), 3) katalog kar dyscyplinar-nych (ostrzeżenie, nagana, zawieszenie w prawach członka oraz wyklu-czenie z Zrzeszenia – § 69 statutu), 4) zasady wyłaniania członków sądów dyscyplinarnych oraz rzeczników dyscyplinarnych (§ 67 i 68 statutu).


145

Dekret z 1952 r. obowiązywał 7 lat; uchylono go ustawą z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowiec-kim (Dz. U. Nr 36, poz. 226; dalej: ustawa z 1959 r.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 tej ustawy, PZŁ był zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych zajmujących się łowiectwem, działającym wyłącznie na podstawie przepisów ustawy i statutu. Koła łowieckie, w porównaniu z przepisami omówionego de-kretu z 1952 r., uzyskały daleko idącą samodzielność, ponieważ nadano im osobowość prawną (art. 47 ust. 2 ustawy z 1959 r.). Do zadań PZŁ na-leżało m. in. hodowanie zwierzyny, wydawanie opinii i składanie wnio-sków w sprawach, o których mowa w ustawie, nadzór nad działalno-ścią kół łowieckich, instruowanie ich w sprawach łowiectwa, szkolenie i wychowywanie myśliwych w zakresie łowiectwa oraz etyki łowieckiej, współpraca z pokrewnymi organizacjami za granicą, prowadzenie i po-pieranie prac naukowych i doświadczalnych w zakresie gospodarowania zwierzyną, prowadzenie oraz popieranie działalności gospodarczej ma-jącej na celu zaopatrywanie myśliwych i odłów zwierzyny, prowadzenie i popieranie hodowli psów myśliwskich oraz wykonywanie w zakresie łowiectwa czynności zleconych przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. PZŁ zachował status faktycznego monopolisty w zakresie dopuszczania do wykonywania polowania na terytorium państwa.

Uchwalenie ustawy z 1959 r. spowodowało zmiany w strukturze organizacyjnej PZŁ. Wprowadzono je zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 15 października 1959 r. (M. P. Nr 91, poz. 492), którym nadano Związkowi nowy statut. Zgodnie z treścią § 1 statutu, PZŁ stanowił zrzeszenie osób fizycznych uprawiających łowiectwo oraz osób prawnych – kół łowieckich. Statut nie przewidywał możliwości uzyska-nia przez osobę fizyczną członkostwa w PZŁ, jeżeli nie była ona jedno-cześnie członkiem jednego z kół łowieckich. W zakresie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego, przepisy nowego statutu powtarzały de facto wcześniejsze regulacje prawne wydane na podstawie dekretu z 1952 r.

Omawiana ustawa obowiązywała do roku 1995, kiedy weszło w ży-cie prawo łowieckie. W jego rozdziale 6 uregulowano status prawny PZŁ.

Konkludując, Trybunał stwierdził, że w okresie po II wojnie światowej PZŁ nie miał statusu stowarzyszenia, lecz był utworzonym przez pań-stwo zrzeszeniem, któremu państwo powierzało do realizacji określone


146

zadania. Jednocześnie PZŁ uzyskał monopol w zakresie dopuszczania do wykonywania polowania na terytorium państwa, a wykonywanie polowania zostało uzależnione od członkostwa w PZŁ. Sprawy dys-cyplinarne – na podstawie kolejno obowiązujących: dekretu i ustawy z 1959 r. – regulowano statutem Związku, nadawanym przez określone ograny państwa.

3.3. Ograniczenia dostępu do swobodnego wykonywania polowania występują w większości państw członkowskich UE. Trybunał wska-zuje tytułem przykładu, że w Republice Francuskiej polować może tylko taka osoba, która uzyskała zezwolenie na polowanie zatwier-dzone przez władze departamentu. W Królestwie Hiszpanii prawo do wykonywania polowania jest uzależnione od posiadania odpowied-niej licencji. W Republice Federalnej Niemiec każdy myśliwy musi posiadać kartę łowiecką. Zezwolenia na wykonywanie polowania mają różne formy i są wydawane przez organy władzy państwowej. W żadnym z wymienionych państw przynależność do określonego zrzeszenia nie stanowi jednego z warunków nabycia uprawnień do wykonywania polowania.

O ile Republice Francuskiej, na terenie każdego z departamen-tów istnieje tylko jedno zrzeszenie łowieckie, którego członkami z mocy prawa stają się osoby posiadające zezwolenie na polowanie, o tyle w pozostałych krajach przyjęto zasadę pluralizmu organizacji łowieckich. Dodać trzeba, że w poszczególnych państwach takie orga-nizacje partycypują w prowadzeniu gospodarki łowieckiej, przy czym zakres uprawnień i obowiązków, jakie ustawodawca scedował na te podmioty jest zróżnicowany. I tak w Królestwie Hiszpanii prowincjo-nalne stowarzyszenia łowieckie, które uzyskały status stowarzyszenia współpracującego, uczestniczą w procesie oznaczania terenów podda-nych reżimowi polowań kontrolowanych. Z kolei w Republice Włoch uznane przez ministra rolnictwa stowarzyszenia łowieckie uczestni-czą w opracowywaniu planów łowieckich. W żadnym jednak z wyżej wymienionych państw nie nałożono na takie organizacje obowiązku prowadzenia dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego. A w spra-wach utraty uprawnień do wykonywania polowania orzekają sądy po-wszechne (Republika Francuska) albo właściwe organy administracji


147

publicznej (Królestwo Hiszpanii, Republika Federalna Niemiec, Repu-blika Włoska).

3.4. Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa obec-nie art. 32 ust. 1 prawa łowieckiego, który stanowi, że PZŁ jest zrze-szeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwie-rząt łownych. Podstawą prawną działania Związku jest ustawa oraz statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 prawa łowieckiego).

3.4.1. Członkiem PZŁ może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, która nabyła uprawnienia do wykonywania polowania, pod wa-runkiem że korzysta z pełni praw publicznych oraz nie była karana za przestępstwa enumeratywnie wskazane w prawie łowieckim. Nabycie członkostwa w PZŁ wymaga złożenia deklaracji członkow-skiej oraz uiszczenia wpisowego (art. 32 ust. 5 prawa łowieckiego). Każda osoba fizyczna, która spełni powyższe wymagania staje się członkiem PZŁ z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy miejsco-wo zarząd okręgowy PZŁ (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Statut PZŁ wyróż-nia dwie kategorie osób fizycznych-członków PZŁ: członków kół łowieckich oraz członków niestowarzyszonych, tj. niezrzeszonych w kołach łowieckich.

Z chwilą stania się członkiem w PZŁ, osoba fizyczna nabywa określone prawa oraz zostaje obciążona obowiązkami. Może czyn-nie uczestniczyć w wykonywaniu zadań Związku, w szczególno-ści związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, korzystać z jego majątku, wybierać i być wybieraną do organów Związku, no-sić odznaczenia łowieckie, a nadto – co dla członków PZŁ jest istot-ne – wykonywać polowania indywidualnie lub zbiorowo (§ 9 statu-tu PZŁ). Jednocześnie osoba taka jest zobowiązana do sumiennego wykonywania zadań Związku, przestrzegania prawa łowieckiego, dbania o dobre imię łowiectwa polskiego i Związku, przestrzega-nia obowiązujących zasad dotyczących gospodarki łowieckiej (§ 11 statutu PZŁ).


148

W skład PZŁ wchodzą również koła łowieckie. Są one podsta-wowym ogniwem organizacyjnym PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 prawa łowieckiego). Koła łowieckie składa-ją się co najmniej z 10 osób fizycznych mających uprawnienia do wykonywania polowania i będących jednocześnie członkami PZŁ (§ 27 ust. 1 statutu PZŁ). Posiadają one osobowość prawną, którą uzyskują z dniem nabycia członkostwa w PZŁ. Prowadzą swoją działalność na podstawie prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów PZŁ i koła łowieckiego (§ 31 statutu PZŁ).

3.4.2. Określając strukturę PZŁ, ustawodawca pozostawił w tym zakresie dużą swobodę samemu Związkowi. Poza wyliczeniem kra-jowych organów PZŁ oraz zobowiązaniem PZŁ do posiadania or-ganów kontroli wewnętrznej, ustawodawca pozostawił do uznania Związku powołanie innych organów terenowych oraz krajowych (art. 32a ust. 4 prawa łowieckiego). Zgodnie z art. 32a ust. 1 prawa łowieckiego organami PZŁ są: Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ, Na-czelna Rada Łowiecka oraz Zarząd Główny. Natomiast organami powołanymi – zgodnie z art. 32a ust. 4 prawa łowieckiego – przez statut PZŁ są: Kapituła Odznaczeń Łowieckich, Główny Sąd Łowiec-ki, Główny Rzecznik Dyscyplinarny oraz Główna Komisja Rewizyj-na. Odpowiednio na szczeblu terenowym funkcjonują: okręgowy zjazd delegatów, okręgowe rady łowieckie, zarządy okręgowe, okręgowe sądy łowieckie, okręgowi rzecznicy dyscyplinarni oraz okręgowego komisje rewizyjne (§ 98 statutu PZŁ).

3.4.3. W zakresie zadań PZŁ ustawodawca na pierwszy plan wy-sunął obowiązek prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 34 ust. 1 prawa łowieckiego), w ramach której Związek jest zobowiązany do współdziałania m.in. z administracją rządową, samorządową oraz jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśne-go Lasy Państwowe. Przy czym gospodarka łowiecka jest jedną z dziedzin łowiectwa, rozumianego jako element ochrony środo-wiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Ustawo-


149

dawca definiuje gospodarkę łowiecką jako działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 prawa łowieckiego). Obejmuje ona w szczególności planowe kierowanie rozwojem zwierzostanu, polegające na dokarmianiu, planowym odstrzale, przesiedlaniu i innych zabiegach, których celem jest podniesienie stanu ilościowego zwierzyny do górnej granicy po-jemności danego łowiska, utrzymanie jej w dobrej kondycji fizycz-nej i zachowanie oraz zapewnienie warunków rozwoju gatunkom ginącym, a nadto urządzanie ostoi, nasiloną likwidację szkodników łowieckich i chorób, urządzanie karmowisk, oszczędzanie przed odstrzałem sztuk dorodnych, przyszłościowych (T. Muller, Z. Zwo-lak, Prawo łowieckie wraz z komentarzem oraz przepisami wyko-nawczymi i związkowymi, Warszawa 1998). Gospodarka łowiecka jest prowadzona w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców lub zarządców (art. 8 ust. 1 prawa łowieckiego), którymi – poza Pań-stwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe, instytucjami naukowo-dydaktycznymi oraz jednostkami, które przed dniem wejścia w życie prawa łowieckiego prowadziły ośrodki hodowli zwierzyny – mogą być tylko koła łowieckie albo PZŁ. Prowadzi się ją w oparciu o roczne plany łowieckie oraz wieloletnie łowieckie plany hodowlane (art. 8 ust. 3 prawa łowieckiego). Roczne plany łowieckie sporządzane są przez koła łowieckie-dzierżawców ob-wodów łowieckich, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w uzgod-nieniu z PZŁ (art. 8 ust.3a prawa łowieckiego). Z kolei wieloletnie łowieckie plany hodowlane sporządzają dyrektorzy regionalnych dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w uzgodnieniu z marszałkiem województwa i PZŁ (art. 8 ust. 3e prawa łowieckiego). Nadto, w ramach prowadzonej gospodarki łowieckiej, PZŁ uzgadnia ze starostą wydanie decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym (art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego), występuje z wnioskiem o wydzierżawienie obwodów łowieckich (art. 29 ust. 1 prawa łowieckiego), organizuje szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego (art. 34 pkt 7 prawa łowieckiego).


150

Do zadań PZŁ w ramach prowadzonej przez Związek gospo-darki łowieckiej należy również opiniowanie: 1) aktów wykonaw-czych wydawanych przez Ministra środowiska, a dotyczących listy zwierząt łownych (art. 5 prawa łowieckiego), sposobu sporządza-nia rocznych planów łowieckich i wieloletnich łowieckich planów hodowlanych (art. 8 ust. 4 prawa łowieckiego), zasad przekazywa-nia w zarząd obwodów łowieckich wyłączonych z wydzierżawia-nia (art. 28 ust. 4 prawa łowieckiego), szczegółowych warunków wykonywania polowania oraz znakowania (art. 43 ust. 3 prawa łowieckiego), szczegółowych warunków dotyczących zasad naby-wania uprawnień do polowania (art. 43 ust. 2 prawa łowieckiego), 2) uchwał sejmików województw dotyczących podziału na obwody łowieckie oraz zmian granic obwodów łowieckich, a także skraca-nia okresów polowań (art. 44 ust. 2 prawa łowieckiego), 3) decyzji nadleśniczego nakazujących wykonanie odłowu lub odstrzału re-dukcyjnego zwierzyny (art. 45 ust. 1 prawa łowieckiego).

Obowiązkiem PZŁ jest też prowadzenie i popieranie dzia-łalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej, współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi, wspie-ranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną. PZŁ jest nadto zobligowany do czuwania nad prze-strzeganiem przez swoich członków prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich. Ten ostatnio wymieniony obowiązek jest eg-zekwowany przez zobowiązanie PZŁ do prowadzenia dyscyplinar-nego sądownictwa łowieckiego.

3.4.4. PZŁ działający na podstawie przepisów ustawy szczególnej, która określiła jego zadania i podstawy struktury organizacyjnej, należy do osób prawnych typu zrzeszeniowego, tzn. grupujących określone grono osób fizycznych i prawnych dla podejmowania aktywności przewidzianej w ustawie. Uprawnia to do wniosku, że członkowie PZŁ tworzą określoną grupę społeczną (choć nie jest to grupa zawodowa), dającą się wyodrębnić ze względu na prowadzo-ną przez nich działalność w zakresie łowiectwa, w tym w szczegól-ności zainteresowanie wykonywaniem polowania. Nawiązanie sto-sunku członkostwa wymaga zgodnych oświadczeń woli PZŁ oraz


151

osoby fizycznej, a z jego powstaniem członek nabywa prawa oraz zostaje obciążony obowiązkami wynikającymi z członkostwa (zob. postanowienie SN z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II CSK 100/07). Za pośrednictwem PZŁ dochodzi do artykulacji i realizacji interesów jego członków. Jednak sam sposób nawiązania stosunku członko-stwa w PZŁ, niemający charakteru przymusowego, jak również wynikające z tego następstwa nie przesądzają o zakwalifikowaniu tej formy organizacyjnej jako stowarzyszenia, ruchu obywatelskie-go lub innego dobrowolnego zrzeszenia lub fundacji, o których mowa w art. 12 Konstytucji. PZŁ nie jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem, za czym przemawiają dwa argumenty. Po pierwsze, Związku nie tworzy się i nie rozwiązuje z inicjatywy jego członków. Po drugie, brak przynależności do niego wiąże się z negatywnymi konsekwencjami dla jednostek w postaci niemożności wykony-wania określonych praw, przy czym warto zauważyć w tym kon-tekście, że w świetle art. 6 ust. 2 zdania drugiego ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, ze zm.; dalej: prawo o stowarzyszeniach z 1989 r.) zakaz ponoszenia ujemnych następstw z powodu pozostawania poza stowarzyszeniem stanowi jedną z podstawowych gwarancji dobrowolnego charakteru członkostwa w takiej organizacji. Usta-wowa wyłączność, jaką posiada PZŁ w zakresie prowadzenia okre-ślonej działalności w postaci gospodarki łowieckiej oraz w zakresie dopuszczalności do wykonywania polowania, uzasadnia zatem kwalifikowanie go jako ustanowionego z woli ustawodawcy przy-musowego zrzeszenia osób zainteresowanych wykonywaniem polowania oraz partycypowaniem w wykonywaniu zadań związa-nych z szeroko pojętym administrowaniem sprawami łowiectwa. Każdy, kto zamierza prowadzić taką działalność, powinien ubiegać się o członkostwo w PZŁ, które w tym znaczeniu przestaje mieć charakter przynależności dobrowolnej.

PZŁ wykonuje także zadania administracji państwowej zwią-zane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiąz-kiem ochrony środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 1 prawa ło-wieckiego, gospodarka łowiecka jest bowiem elementem ochrony środowiska przyrodniczego. Nałożone przez ustawodawcę obo-


152

wiązki związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej są przy tym przez PZŁ realizowane samodzielnie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Do funkcji administracji publicz-nej, które z mocy ustawy zostały powierzone PZŁ, należy zaliczyć w szczególności: kompetencję do przyznawania i pozbawiania pra-wa wykonywania polowania, ustalanie zasad etycznych i deontolo-gicznych tej grupy społecznej, jak również sprawowanie sądownic-twa dyscyplinarnego. Konsekwencją nałożenia na PZŁ obowiązku zarządzania określoną kategorią spraw należących do zadań ad-ministracji publicznej jest poddanie go nadzorowi właściwych or-ganów państwowych. Zgodnie z art. 35a ust. 1 prawa łowieckiego nadzór nad działalnością PZŁ sprawuje minister właściwy do spraw środowiska, jako naczelny organ administracji rządowej w zakresie łowiectwa. Nadzór ten jest sprawowany na zasadach określonych w prawie o stowarzyszeniach z 1989 r.

3.4.5. Konkludując, Trybunał stwierdził, że PZŁ jest utworzo-nym ustawą, a więc z woli państwa, zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych. Zrzeszenie to działa na podstawie ustawy i uchwalo-nego przez swoje władze (a więc nienadanego, a nawet niezatwier-dzonego przez organy państwa) statutu. świadczy to o dużym zakresie swobody, jaką ustawodawca pozostawił PZŁ w zakresie określenia jego struktury organizacyjnej, sposobu działania oraz praw i obowiązków jego członków. PZŁ na podstawie ustawy i w zgodzie z jej postanowieniami wykonuje powierzone mu za-dania publiczne, pozostając w tym zakresie pod nadzorem wła-ściwych organów państwa. Nie jest więc utworzoną dobrowolnie samodzielną organizacją, na którą państwo scedowało określone obowiązki. Od chwili gdy na bazie stowarzyszenia „Polski Związek Łowiecki” utworzono ustawą organizację o charakterze korpora-cyjnym i obarczono ją obowiązkami wykonywania określonych za-dań państwa, PZŁ przestał być stowarzyszeniem. Związek zrzesza osoby fizyczne oraz koła łowieckie w celu podejmowania aktywno-ści przewidzianej w ustawie i statucie, a przystąpienie do niego jest dobrowolne. Zarazem jednak, skoro realizacja potrzeb obywateli w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej jest możliwa jedy-


153

nie w ramach PZŁ, mającego nadto wyłączność w prowadzeniu tej gospodarki, Związek ma cechy organizacji przymusowej, ponie-waż każdy podmiot zainteresowany partycypacją w administro-waniu sprawami łowiectwa musi zostać jego członkiem. Stąd Try-bunał stwierdził, że w Związku dominuje aspekt publicznoprawny, a sam Związek wykazuje wiele istotnych cech samorządu, o jakim mowa w art. 17 ust. 2 Konstytucji.

Z punktu widzenia sprawy rozpatrywanej przez Trybunał szczególną doniosłość mają dwie cechy PZŁ: powierzenie Związ-kowi przez państwo zadań z zakresu gospodarki łowieckiej oraz związek między prawem wykonywania polowania a członko-stwem w PZŁ.

3.5. Jako wzorzec kontroli wnioskodawca wskazał art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawie-dliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten wyraża jedno z fundamentalnych praw demokratycznego państwa prawnego – prawo do sądu, które gwarantuje każdemu obronę jego in-teresów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowią-zującym w państwie prawem (zob. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU Nr 2/A/2002, poz. 14).

Zakres podmiotowy prawa do sądu wyznaczył ustrojodawca szero-ko (przysługuje ono m.in. każdej osobie fizycznej – zarówno obywatelo-wi polskiemu, cudzoziemcowi, jak i bezpaństwowcom. zob. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., sygn. K 4/91, OTK 1992, poz. 2; wyrok TK z 2 czerw-ca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50; wyrok TK z 20 wrze-śnia 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU Nr 8/A/2006, poz. 108). Przedmio-towy zakres prawa do sądu wyznaczony jest przez pojęcie „sprawy”, ujmowanej w orzecznictwie Trybunału jako pojęcie autonomiczne, inne niż przyjęte w poszczególnych gałęziach prawa, bo odwołujące się do podstawowej funkcji sądów, jaką jest – zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Trybunał kon-sekwentnie opowiada się za szerokim pojmowaniem „sprawy”: mamy z nią do czynienia w każdym przypadku, gdy zachodzi konieczność


154

rozstrzygania o prawach i wolnościach jednostki oraz jej chronionych prawem interesach, zarówno w razie ich naruszenia czy zagrożenia, jak i konieczności ich autorytatywnego ustalenia.

Termin „sprawa” nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego. Dotyczy to w szczególności sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m. in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych, choć tylko w takim zakresie, w jakim sprawa podległości służbowej należy do sfe-ry wewnętrznej administracji publicznej (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97).

Linia orzecznicza Trybunału w sprawach dotyczących prawa do sądu jest jednolita i trwała. Art. 45 ust. 1 Konstytucji daje wyraz woli ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie szeroki zakres spraw, a zasada demokratycznego państwa prawnego uzasadnia dyrek-tywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu (zob. orzeczenia TK z: 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 5; 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK w 1993, cz. II, poz. 33; 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU Nr 2/1997, poz. 16). Pogląd ten podzielił w swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjne-go, prawo do sądu obejmuje w szczególności: 1) prawo do uruchomie-nia postępowania sądowego, 2) prawo do odpowiednio ukształtowa-nej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyjności, 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnię-cia, 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji orga-nów sądowych (zob. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU Nr 9/A/2007, poz. 108). Warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce re-alizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia sto-sownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego pro-gu, doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (tak TK w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06 oraz 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU Nr 7/A/2009, poz. 113, s. 1186 – 1187).


155

Analizowany przepis obejmuje zatem prawo do sądu w ujęciu formal-nym (dostępność drogi sądowej w ogóle) i materialnym (możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej).

Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej i są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie wartości konstytucyjnej kolidującej z prawem do sądu nie jest możliwe w inny sposób (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 36; 8 listopada 2001 r., sygn. P 6/01, OTK ZU Nr 8/2001, poz. 248). Przy czym ograniczenia pra-wa do sądu nie tylko muszą spełniać warunki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz także uwzględniać treść art. 77 ust. 2 Konstytucji.

O ile art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje prawo do sądu w ujęciu „pozytywnym”, o tyle art. 77 ust. 2 Konstytucji wyraża jego negatywny aspekt. Adresatem normy wyrażonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji jest bowiem ustawodawca, któremu norma ta zakazuje stanowienia prze-pisów zamykających sądową drogę dochodzenia naruszonych konsty-tucyjnych wolności i praw (zob. wyrok TK z 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01, OTK ZU Nr 3/A/2002, poz. 31).

Związek między art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji wyraża się także w tym, że wykluczenie sądowej ochrony naruszonych wolności i praw jest zawsze pozbawieniem jednostki prawa do sprawiedliwe-go i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenie prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 nie musi jednak prowadzić w konsekwencji do pogwał-cenia art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, bowiem w treści art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji występują inne jeszcze niż wskazane wcze-śniej różnice. Po pierwsze, w tym ostatnio wymienionym przepisie mowa jest wyłącznie o konstytucyjnych wolnościach i prawach, pod-czas gdy art. 45 ust. 1 odnosi się do wszelkich prawnie chronionych praw, wolności i interesów jednostki. Po drugie, art. 77 ust. 2 Konsty-tucji odnosi się jedynie do wolności i praw naruszonych, podczas gdy art. 45 ust. 1 obejmuje także sytuacje, w których nie doszło jeszcze do naruszenia praw, lecz zainteresowany poszukuje drogi sądowej w celu


156

ustalenia swego statusu prawnego (zob. np. wyroki TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98 oraz z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, a także: Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” z. 11 – 12/1997).

3.6. Trybunał wielokrotnie oceniał konstytucyjność przepisów regu-lujących postępowanie dyscyplinarne. Dotyczyły one różnych grup zawodowych i różnych kwestii związanych z tym postępowaniem. Istotny dla niniejszej sprawy problem prawa do sądu w ramach po-stępowania dyscyplinarnego był analizowany przez Trybunał w kon-tekście przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej ko-morników (zob. wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK ZU Nr 7/1998, poz. 117), nauczycieli akademickich (zob. wyroki TK z: 27 lutego 2001 r., sygn. K 22/00, OTK ZU Nr 3/2001, poz. 48; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, OTK ZU Nr 6/2001, poz. 165; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU Nr 5/A/2004, poz. 40), sędziów sądów po-wszechnych (zob. wyrok TK z 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU Nr 2/A/2008, poz. 25), sędziów sądów wojskowych (zob. wyrok TK z 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU Nr 10/A/2009, poz. 148), funkcjonariuszy Policji (zob. wyroki TK z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK ZU Nr 5/A/2002, poz. 63 oraz 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU Nr 7/A/2008, poz. 120), funkcjonariuszy Służby Więziennej (zob. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98), funkcjo-nariuszy Służby Granicznej (zob. wyrok TK z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 158) oraz lekarzy (zob. wyrok TK z 29 czerwca 2010 r., sygn. P 28/09, OTK ZU Nr 5/A/2010, poz. 52).

W każdym z tych przypadków Trybunał utrzymywał, że dopusz-czalne jest orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy po-zasądowe. Podzielał w tym względnie stanowisko ETPC, który konse-kwentnie uważa za możliwe orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez specjalnie w tym celu tworzone instytucje administracyjne lub korporacyjne, zwłaszcza jeżeli rozwiązania tego rodzaju nawiązują do tradycji prawnej danego państwa (ob. Le Compte, van Leuven i De Meyere przeciwko Belgii, skarga Nr 6878/75, wyrok ETPC z 23 czerwca 1981 r., seria A, Nr 43).


157

W postępowaniach dotyczących odpowiedzialności dyscyplinar-nej poszczególnych grup zawodowych występują pewne różnice. Od-noszą się one do katalogu przewinień dyscyplinarnych, sankcji grożą-cych za ich popełnienie, organów egzekwujących odpowiedzialność oraz samej procedury. Różnice te dają się, zdaniem Trybunału, uspra-wiedliwić swoistymi cechami poszczególnych grup zawodowych oraz potrzebą ochrony ich autonomii i samorządności (zob. np. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06; 11 grudnia 2008 r., sygn. K 33/07, OTK ZU Nr 10/A/2008, poz. 177; 17 lu-tego 2009 r., sygn. SK 10/07, OTK ZU Nr 2/A/2009, poz. 8; 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08).

Niemniej jednak Trybunał stoi na stanowisku, że istnieją pewne podstawowe standardy konstytucyjne, przez pryzmat których powin-no być oceniane każde postępowanie dyscyplinarne. I standardy takie expressis verbis formułował zwłaszcza w orzeczeniach wydanych po wejściu w życie ustawy zasadniczej z 1997 r.

W szczególności Trybunał twierdzi, że „w każdej sprawie dyscy-plinarnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w pozasądowym postępowaniu dyscyplinarnym, ustawodawca musi zapewnić prawo do wszczęcia sądowej kontroli postępowania dyscyplinarnego i za-padłego w jego wyniku orzeczenia” (wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, zob. też np. wyrok z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99). Kontynuując tę myśl, Trybunał dodaje: „W przypadku przekazania rozstrzygania konfliktów prawnych organom pozasądowym prawo do sądu (...) winno realizować się poprzez możliwość weryfikowania przez sąd prawidłowości orzeczenia każdego organu pozasądowego” (wyrok z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98). Sądowa kontrola postę-powania dyscyplinarnego jest zatem uznana przez Trybunał za pod-stawowy standard konstytucyjny w sprawach dyscyplinarnych osób należących do samorządu zawodowego i osób, które takiego samorzą-du nie tworzą (zob. powołany wyżej wyrok z 16 marca 1999 r. sygn. SK 19/98 w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy służby więziennej).

Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wywodzona przez Try-bunał z zasady demokratycznego państwa prawnego teza, że gwaran-


158

cje ustanowione w rozdziale II Konstytucji odnoszą się do wszystkich postępowań represyjnych, których celem jest poddanie obywate-la jakiejś formie ukarania bądź sankcji (zob. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, 19 mar-ca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU Nr 3/A/2007, poz. 27; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06; 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU Nr 11/A/2009, poz. 162).

Postępowanie dyscyplinarne ma, według Trybunału, podob-nie jak postępowanie karne, charakter represyjny (zob. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05). Różni się ono od postępowania kar-nego w szczególności naturą czynów nagannych kwalifikowanych jako delikty dyscyplinarne oraz tym, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wymiarem sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej. Niemniej jednak właśnie ze względu na swój represyjny charakter gwarancją konstytucyjnej ochrony osób podlegających od-powiedzialności dyscyplinarnej jest – jak utrzymuje Trybunał – przy-znanie im możliwości wniesienia odwołania do sądu, który kontroluje poprawność postępowania dyscyplinarnego i jest upoważniony, by uchylić orzeczenie wydane przez organy dyscyplinarne (zob. wyroki TK z: 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 94; 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06). Dla wzmocnienia tego stanowiska Trybunał podaje jeszcze jeden ar-gument. Oto w wyroku z 11 września 2001 r. (sygn. SK 17/00) Trybu-nał stwierdził, że o ile w postępowaniu dyscyplinarnym dopuszcza się „orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy pozasądowe odstępując tym samym od stosowania w tym postępowaniu standar-dów obowiązujących w postępowaniu karnym sensu stricto, o tyle w sposób zdecydowany i konsekwentny przyjmuje ono, iż gwarancją poszanowania praw i wolności obwinionego jest zapewnienie kontroli sądowej orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych. We wszystkich postę-powaniach o charakterze represyjnym prawo do sądu pełni [bowiem] rolę szczególną, gwarantując kontrolę poszanowania praw i wolności obywatelskich przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”.

Formułując standardy dotyczące postępowania dyscyplinarnego Trybunał stwierdził nadto, że rodzaj orzeczonej kary dyscyplinarnej


159

nie może być kryterium różnicującym dostęp ukaranego do sądu. Gwa-rancja prawa do sądu jest bowiem – zdaniem Trybunału, zachowana jedynie wtedy, gdy osoba ukarana dyscyplinarnie ma możliwość sądo-wego zakwestionowania faktu popełnienia przewinienia dyscyplinar-nego, poprawności przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego oraz zasadności wymierzonej w nim sankcji (zob. wyroki TK z 11 wrze-śnia 2001 r., sygn. SK 17/00 oraz 29 czerwca 2010 r., sygn. P 28/09).

Konieczność zagwarantowania sądowej weryfikacji rozstrzygnięć organów dyscyplinarnych podkreśla również judykatura. W wyroku z 7 kwietnia 1999 r. (sygn. akt I PKN 648/98, OSNP Nr 11/2000, poz. 423) Sąd Najwyższy wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. nie jest możliwe kontynuowanie dotychczasowej linii orzecznictwa prze-widującej, że – z uwagi na odrębny i szczególny charakter prawny pro-cedur dyscyplinarnych stosowanych w sprawach porządkowych lub dyscyplinarnych przewinień pracowniczych – takie sprawy są wyłą-czone spod merytorycznej kontroli sądów pracy.

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że li-nia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego w sprawach dyscypli-narnych, podobnie jak w sprawach dotyczących prawa do sądu, jest jednolita i trwała. Trybunał utrzymuje, że prawo do sądu powinno być zagwarantowane w ramach każdego postępowania dyscyplinar-nego, niezależnie od tego, czy chodzi o postępowanie egzekwujące odpowiedzialność dyscyplinarną względem osób wykonujących za-wód zaufania publicznego, czy osób należących do innych grup za-wodowych. Każde postępowanie dyscyplinarne jest bowiem postę-powaniem represyjnym zmierzającym do ukarania osoby obwinionej o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego. Sądowa kontrola po-prawności postępowania dyscyplinarnego oraz rozstrzygnięć w nim wydawanych jest gwarancją ochrony konstytucyjnych praw i wolno-ści takiej osoby, a dodatkowo – jeżeli wykonuje ona zawód zaufania publicznego – stanowi element nadzoru państwa nad działalnością samorządu zawodowego.

3.7. Jak Trybunał ustalił, zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego – w zakresie objętym zaskarżeniem – ogranicza prawo do sądu przedmiotowo (bo kontroli


160

sądowej poddane są tylko niektóre rozstrzygnięcia organów dyscypli-narnych PZŁ), a nadto przez to, że przyznaje je dopiero po wyczerpa-niu postępowania wewnątrzorganizacyjnego.

Aby ustalić zgodność tego przepisu ze wskazanymi wzorcami, należało rozstrzygnąć:

a) czy nazwa „członek PZŁ” mieści się w zakresie nazwy „każ-dy”, któremu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej przyznaje pra-wo do sądu,

b) czy postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez organy PZŁ wobec członków Związku mieści się w pojęciu „spra-wy”, o której mowa w tym przepisie,

c) czy przewidziane w art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego ograni-czenie prawa do sądu zostało wprowadzone z zachowaniem warunków wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz

d) czy naruszone orzeczeniem dyscyplinarnym organu PZŁ prawa i wolności członka Związku mają charakter praw i wolności konstytucyjnych.

3.7.1. Postępowanie dyscyplinarne funkcjonujące w różnych orga-nizacjach (np. stowarzyszeniach, samorządach zawodowych, par-tiach politycznych) ma charakter represyjny. Taki charakter ma też postępowanie dyscyplinarne przewidziane wobec członków PZŁ. Wprawdzie przynależność do PZŁ ma charakter dobrowolny w tym sensie, że zainteresowany sam decyduje o wstąpieniu do niego, to jednak – jak Trybunał wykazał – PZŁ nie jest stowarzy-szeniem. Każdy, kto chce uzyskać prawo wykonywania polowania (z wyjątkami wskazanymi w art. 42a i art. 43 ustawy), musi zostać jego członkiem (art. 42 ust. 1). PZŁ ma bowiem wyłączność w spra-wie dopuszczenia do polowania na terytorium Polski, a przy tym prawo łowieckie wyklucza utworzenie innych podmiotów o takim samym lub zbliżonym zakresie działania. Właśnie powiązanie przez ustawodawcę członkostwa w PZŁ z prawem wykonywania polowania oraz innymi prawami majątkowymi i niemajątkowymi, o których była mowa, przesądza, że członkowie PZŁ nie mogą być wyłączeni z klasy podmiotów, którym przysługuje prawo dostępu


161

do sądu w razie prowadzonego wobec nich postępowania dyscy-plinarnego, a przeciwnie „członek PZŁ” mieści się w zakresie na-zwy „każdy” użytej w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

3.7.2. Za objęciem postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez organy PZŁ kontrolą sądową przemawiają ważne argumen-ty. Po pierwsze, chodzi o represyjny charakter tego postępowania i wypracowane przez TK dla tego rodzaju postępowań standardy ochrony jednostki, na którą w postępowaniu dyscyplinarnym nałożono sankcję. Po drugie chodzi o charakter prawny PZŁ jako związku, jak wskazał Trybunał, utworzonego ustawą przez pań-stwo i wykonującego z jego woli zadania należące do państwa (ochrona środowiska i prowadzenie gospodarki łowieckiej), wyka-zującego istotne cechy samorządu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy zasadniczej. Nakładając na tworzony przez siebie związek zadania publiczne, ustawodawca obowiązany jest zagwarantować jego członkom ochronę ich praw i wolności, wziąwszy pod uwa-gę zwłaszcza przymusowy aspekt przynależności do niego. Usta-wodawca powinien ponadto uwzględnić, że zobowiązał Związek do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, a to uzasadnia konstatację, że sądownictwo dyscyplinarne nie jest wewnętrzną sprawą Związku. Sankcje dyscyplinarne w tym postępowaniu, nie-zależnie od ich rodzaju i dolegliwości, wymierzane są – ze względu na konstrukcję przyjętą w prawie łowieckim – nie tylko z upoważ-nienia, ale wręcz z nakazu ustawodawcy.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – a co Trybunał w niniejszym składzie podtrzymuje – niedopuszczalne jest zróżnicowanie dostępu do drogi sądowej w zależności od ro-dzaju sankcji dyscyplinarnej orzeczonej przez organy dyscyplinar-ne, a zatem także przez organy PZŁ. Trybunał zauważył jednak, że droga sądowa w ramach postępowania dyscyplinarnego prowa-dzonego przez organy organizacji o charakterze korporacyjnym nie musi być przewidziana w każdym przypadku.

Najpierw trzeba uwzględnić, że choć PZŁ nie jest tworzony z inicjatywy obywateli, to jednak przynależność do niego, a zatem i przyjęcie wynikających z tej przynależności praw i obowiązków


162

ma charakter w tym sensie dobrowolny, że każdy zainteresowa-ny może podjąć decyzję o wstąpieniu albo niewstąpieniu do nie-go. Nadto więzią spajającą członków Związku jest zainteresowanie dziedziną, jaką jest gospodarka łowiecka, w szczególności wykony-wanie polowania, przywiązanie do tradycji i obyczajów łowieckich oraz gotowość pielęgnowania „historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa”, a także czuwanie nad prze-strzeganiem przez jego członków zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich. PZŁ wykazuje więc także – oprócz wcześniej wskaza-nych – pewne cechy stowarzyszenia, choć cechy te właściwe są również klasycznym samorządom zawodowym, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Ze względu na to, że w PZŁ jako organizacji mającej cechy sa-morządu w rozumieniu art. 17 ust. 2 Konstytucji silnie eksponuje się także element wspólnoty zainteresowań – zwłaszcza wykony-wanie polowania – charakterystyczny dla stowarzyszenia oraz ze względu na to, że członkowie PZŁ nie tworzą grupy zawodowej, Trybunał uznał za dopuszczalne, by pewien zakres spraw, w któ-rych orzekane są sankcje dyscyplinarne wobec członka PZŁ został wyłączony spod kontroli sądowej, mianowicie sprawy, które mają charakter wyłącznie „wewnątrzorganizacyjny”. Inaczej mówiąc, Trybunał stwierdził, że wymierzanie sankcji dyscyplinarnych przez organy PZŁ jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Kon-stytucji w każdym przypadku, który nie ma wyłącznie wewnątrz-organizacyjnego charakteru. Od razu należy jednak zastrzec, że – inaczej niż w stowarzyszeniach – zakres zagadnień uznanych za wewnątrzorganizacyjne ma zdecydowanie węższy zakres. W przy-padku stowarzyszeń w zasadzie wszelkie zagadnienia mają charak-ter wewnątrzorganizacyjny, a to w odniesieniu do prowadzonych w ich ramach postępowań dyscyplinarnych oznacza, iż zarówno przewinienia, o których orzeka się w tych postępowaniach, jak i nałożone w ich wyniku sankcje nie są sprawami w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a tym samym nie ma konieczności za-gwarantowania szczególnej procedury sądowej umożliwiającej ich kontrolowanie. Wystąpić do sądu można jedynie wtedy, gdy na zasadach ogólnych spełnione zostaną przesłanki takiego czy


163

innego roszczenia, jeżeli orzeczone dolegliwości wiążą się z pozba-wieniem lub ograniczeniem praw i wolności przysługujących na podstawie obowiązującego prawa, a nie są jedynie pozbawieniem lub ograniczeniem przywilejów wynikających z przynależności do stowarzyszenia.

Ustalenie, kiedy postępowanie dyscyplinarne wobec człon-ka PZŁ ma charakter wewnątrzorganizacyjny, jest – w okoliczno-ściach sprawy rozpatrywanej przez Trybunał – możliwe jedynie abstrakcyjnie. Wprawdzie statut PZŁ określa przewinienia dyscy-plinarne oraz sankcje dyscyplinarne przewidziane za ich popeł-nienie, lecz statut nie jest przedmiotem kontroli Trybunału. Jego postanowienia służyć mogą jedynie jako wskazówka co do tego, jakie są – na gruncie prawa łowieckiego – możliwe delikty i sank-cje dyscyplinarne. W tym kontekście warto zauważyć, że zgodnie z postanowieniami rozdziału XV statutu PZŁ do sankcji dyscypli-narnych wymierzanych osobom fizycznym będącym członkami Związku zalicza się: kary dyscyplinarne, kary porządkowe oraz środki dyscyplinujące nakładane w trakcie wykonywania polo-wania (§ 135 ust. 2 statutu PZŁ). Sankcje te wymierzane są od-powiednio w postępowaniu dyscyplinarnym, postępowaniu po-rządkowym i postępowaniu dyscyplinującym (§ 135 ust. 1 statutu PZŁ). Karami dyscyplinarnymi są, zgodnie z § 141 statutu: kary zasadnicze (nagana, zawieszenie w prawach członka Związku, wykluczenie ze Związku) i kary dodatkowe (pozbawienie prawa pełnienia funkcji w organach Związku i koła, pozbawienie od-znaczeń łowieckich w razie wykluczenia ze Związku, zarządze-nie ogłoszenia prawomocnego orzeczenia w piśmie łowieckim na koszt ukaranego), przy czym sąd łowiecki może ponadto zobo-wiązać obwinionego do naprawienia szkody lub przeproszenia poszkodowanego. Karami porządkowymi są: upomnienie, naga-na, zawieszenie w prawach do wykonywania polowania w ogóle lub na określone zwierzęta i zawieszenie w prawach członka koła (§ 152 i § 154 statutu PZŁ). Z kolei środkami dyscyplinującymi są: upomnienie oraz wykluczenie z części lub całości polowania (§ 157 statutu PZŁ). Trybunał Konstytucyjny zauważył w tym kon-tekście, że w świetle postanowień statutu pojęcie sankcji dyscypli-


164

narnych ujęte zostało bardzo szeroko, jako że obejmuje nie tylko kary dyscyplinarne, ale również kary porządkowe i środki dys-cyplinujące. Pozostaje zatem poważna wątpliwość, czy wszystkie te dolegliwości należy traktować aktualnie jako sankcje dyscypli-narne w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 11 prawa łowieckiego.

Zdaniem Trybunału, istotne wątpliwości budziłoby uznanie za sankcje dyscyplinarne środków dyscyplinujących nakłada-nych w trakcie wykonywania polowania, skoro nie służą one uka-raniu członka Związku, lecz jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu polowania, w tym bezpieczeństwa jego uczestników. Określenie tego rodzaju środków i okoliczności ich zastosowania powinno być pozostawione w gestii Związku, chociaż – mając na uwadze, iż reguły prowadzenia polowań mają zabezpieczać życie i zdrowie samych polujących oraz osób postronnych – powinny być uzgadniane z organami państwa. Nie budzi też wątpliwości, że Związek mógłby samodzielnie decydować o wymierzaniu do-legliwości o charakterze honorowym, np. o odebraniu odznaczeń łowieckich czy o zakazie pełnienia funkcji honorowych, a tak-że o pozbawieniu prawa pełnienia funkcji w organach Związku i koła na określony czas. W tego rodzaju przypadkach członkowie PZŁ powinni mieć możliwość dochodzenia naruszonych praw na zasadach ogólnych. Inaczej natomiast należałoby traktować te wszystkie sprawy, które wiążą się z wykonywaniem przez PZŁ i jego członków zadań władzy publicznej. W szczególności więc nie należą do spraw wewnątrzorganizacyjnych sankcje takie jak wykluczenie ze Związku, zawieszenie w prawach członka Związ-ku, zawieszenie w prawie do polowania, bo powodują utratę na-bytego prawa do wykonywania polowania lub brak możliwości wykonywania go przez czas określony, a – co wielokrotnie pod-kreślano – wykonywanie tego prawa jest możliwe jedynie w ra-mach Związku. Nie mają charakteru wewnątrzorganizacyjnego sankcje takie jak zobowiązanie członka PZŁ do naprawienia wy-rządzonej szkody oraz ogłoszenie na jego koszt prawomocnego orzeczenia w prasie, ponieważ ingerują w jego prawa majątkowe. Wreszcie ogłoszenie orzeczenia w prasie ingeruje w jego dobra osobiste. W tych wszystkich sprawach wymierzanie sankcji dys-


165

cyplinarnych przez organy PZŁ nie jest sprawą wewnątrzorgani-zacyjną, a przeciwnie – jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.

3.7.3. Art. 33 ust. 6 prawa łowieckiego wprowadza – jak wykaza-no – ograniczenia prawa do sądu. Nie czyni tego jednak ze wzglę-du na wartości wskazane w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Trze-ba zaznaczyć, że wprowadzone ograniczenia nie są arbitralne, jeżeli się uwzględni, że PZŁ ma pewne cechy samorządu, którego organom ustawa przyznała szeroki zakres kompetencji w regulo-waniu struktury organizacyjnej Związku, praw i obowiązków jego członków oraz postępowania dyscyplinarnego. Wartość, jaką jest poszanowanie autonomii decyzji PZŁ, usprawiedliwia uwarunko-wanie prawa do sądu wyczerpaniem postępowania wewnątrzor-ganizacyjnego. Nie jest to jednak wartość, która może usprawie-dliwiać przedmiotowe ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu.

3.7.4. Prawa i wolności jednostki, które mogą zostać naruszone dyscyplinarnym rozstrzygnięciem organów PZŁ, są zróżnicowa-ne. Wiele spośród nich nie ma charakteru praw i wolności kon-stytucyjnych. Charakteru takiego nie ma zwłaszcza szczególnie doniosłe dla członka PZŁ prawo wykonywania polowania. Kon-stytucyjnej ochronie podlegają jednak prawa majątkowe człon-ków PZŁ, prawo do ochrony dobrego imienia, a także wolność zrzeszania się, której ochronę prawo łowieckie poręcza. Prawa powyżej wymienione mogą zostać naruszone orzeczeniem dyscy-plinarnym organów PZŁ i choć konsekwencje takiego naruszenia mogą mieć inną wagę niż w przypadku orzeczenia w stosunku do członków samorządów zawodowych, reprezentujących zawody zaufania publicznego, lub innych organizacji, o których Trybunał orzekał, to także wymagają ochrony.

3.8. Realizując wskazania zawarte w niniejszym wyroku, ustawodaw-ca powinien uregulować w prawie łowieckim: pojęcie łowieckiego deliktu dyscyplinarnego, katalog sankcji dyscyplinarnych, organy


166

prowadzące postępowanie dyscyplinarne oraz przynajmniej ogólne zasady tego postępowania. Decydując, jakie przewinienia podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz jakie sankcje mogą być wy-mierzane przez PZŁ w ramach postępowania dyscyplinarnego, sam niejako wyznaczy zakres spraw podlegających kognicji sądowej. Nie jest zatem wykluczone, że wymierzanie pewnych dolegliwości, za uchybienia o charakterze wewnątrzorganizacyjnym, pozostanie w wyłącznej gestii Związku, o ile rozważane dolegliwości nie będą sankcjami dyscyplinarnymi orzekanymi z upoważnienia i nakazu ustawodawcy oraz będą należeć do kategorii spraw wewnątrzorgani-zacyjnych, a w konsekwencji nie będzie w ich przypadku konieczne zagwarantowanie ochrony sądowej innej niż możliwość dochodzenia naruszonych praw na zasadach ogólnych w razie spełnienia się prze-słanek takiego czy innego roszczenia. Zastrzec jednak należy, że do-legliwości te nie mogą dotyczyć przynależności do Związku czy kół łowieckich, możliwości pełnienia w nich funkcji organizacyjnych, prawa do wykonywania polowania czy też naruszać praw osobistych i majątkowych członków PZŁ.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sen-tencji.


167

Informacje o autorach

Danuta Przywara Prezes Zarządu HFPC;

Mirosław Wyrzykowski dr hab., profesor nadzwyczajny w Instytucie Nauk Prawno-Administracyjnych WPiA UW, kierownik Zakładu Praw Człowieka WPiA UW;

Piotr Kubaszewski prawnik HFPC, koordynator programu „Standardy rzetelnego procesu w postępowaniach dyscyplinarnych”;

Maria Rogacka-Rzewnicka dr hab., profesor nadzwyczajny w Instytucie Prawa Karnego WPiA UW;

Michał Królikowski doktor nauk prawnych, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, adiunkt w Instytucie Prawa Karnego WPiA UW;

Mirosław Wróblewski Dyrektor Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze RPO;

Dariusz Sałajewski radca prawny, Wiceprezes Krajowej Rady Radców Prawnych;

Andrzej Michałowskiadwokat, były p.o. Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej;

Adam Bodnar doktor nauk prawnych, Wiceprezes Zarządu HFPC, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW;

Wiesław KozielewiczSędzia Sądu Najwyższego, Przewodniczący Wydziału IV Izby Karnej SN;

Wojciech Marchwicki adwokat, członek Komisji Etyki Zawodowej przy NRA, współautor książki Odpowiedzialność dyscyplinarna, etyka zawodowa adwokatów i radców prawnych. Orzecznictwo;

Paweł Skuczyńskidoktor nauk prawnych, adiunkt w Instytucie Nauk o Państwie i Prawie WPiA UW, redaktor naczelny portalu www.etykaprawnicza.pl;

Piotr Jóźwiakdoktorant na WPiA UAM w Poznaniu.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka ul. Zgoda 11 ∙ 00 – 018 Warszawa

zakład Praw Człowieka Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytet Warszawski Collegium Iuridicum III

ul. Oboźna 6/8 ∙ 00 – 325 Warszawa

Documents

Postępowania dyscyplinarne