PRAVNA ZAŠTITA TLA U MEĐUNARODNOM I EUROPSKOM … · 2018-02-28 · 115 Lana Ofak: Pravna zaštita tla u međunarodnom i europskom pravu (i) sprečavanje i/ili ublažavanje degradacije

Lana Ofak: Pravna zaštita tla u međunarodnom i europskom pravu

113

Doc. dr. sc. Lana OfakKatedra za upravno pravoPravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

PRAVNA ZAŠTITA TLA U MEĐUNARODNOM I EUROPSKOM PRAVU

1. UVODNA NAPOMENA

Rezolucijom Opće skupštine Ujedinjenih naroda1 2015. godina proglašena je Međunarodnom godinom tla, a 5. prosinca obilježava se Svjetski dan tla.2 U svrhu podizanja svijesti o važnosti zaštite tla, cilj ovog rada prikazati je kakvo je trenutno stanje pravne zaštite tla na međunarodnoj razini te na razini Europske unije. Iz tog prikaza moći će se donijeti zaključci o pitanju je li takva pravna regulacija zado-voljavajuća s obzirom na sve prijetnje kojima su tla diljem svijeta izložena. Prema procjenama Ujedinjenih naroda, godišnje dolazi do gubitka između 10 i 12 milijuna hektara plodnog tla zbog neodržive prakse njegovog upravljanja. Ta količina koja se godišnje izgubi može se usporediti s gotovo svim poljoprivrednim zemljištem koje se koristi u Italiji. Postoji više uzroka smanjenja kvalitete tla, a to su primjerice neodrživa poljoprivredna praksa i sve veći pritisak na korištenje resursa, ekstremne vremenske prilike uzrokovane klimatskim promjenama, ali i gubitak tla zbog pove-ćane urbanizacije i provedbe infrastrukturnih projekata.3

2. PRAVNA ZAŠTITA TLA U MEđUNARODNOM PRAVUIako je jasno da bi svaka država za sebe trebala usvojiti programe i propise

usmjerene na zaštitu tla, i bez potrebe da joj to neki međunarodni ugovor naređuje

1 Resolution adopted by the General Assembly on 20 December 2013, A/RES/68/232 - World Soil Day and International Year of Soils.

2 V. Bašić, F.; Jones, A., Tla Hrvatske u Strategiji zaštite tala Europske unije povodom Međunarodne godine tla – 2015. (Soils of Croatia in the strategy of soil protection of European Union. Regarding of International year of soils – 2015), u: Pospišil, M. (gl. ur.), Zbornik radova - 50. hrvatski i 10. me-đunarodni simpozij agronoma, Opatija, 16. - 20. veljače 2015., Sveučilište u Zagrebu, Agronomski fakultet, mrežna stranica: http://sa.agr.hr/pdf/2015/sa2015_proceedings.pdf, str. 9-19.

3 Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal Instruments to implement the objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, Umweltbundesamt, 2015., str. 18.

Pravna zastita tla - Book 1.indb 113 8.6.2016. 10:35:51

114


da napravi, ipak bi bilo korisno uspostaviti adekvatan međunarodni pravni režim koji bi služio ispunjenju nekoliko ciljeva. Vidljivost problema tla puno je manja kada ne postoji značajna akcija na međunarodnoj razini koja bi i zasebno i sveobuhvat-no bila usredotočena na zaštitu tla. Dodatno, države imaju manje poticaja djelovati ako ne postoji kolektivno i koordinirano djelovanje međunarodne zajednice. Treći razlog zbog čega je usvajanje međunarodnih ugovora korisno jest da se u njima može predvidjeti i način financiranja zaštite tla, što osobito može biti korisno za ze-mlje u razvoju. I naposljetku, sveobuhvatan međunarodni pravni režim koristan je jer stvara međunarodni pritisak na zemlje da sudjeluju u zajedničkoj akciji, što sve može dovesti do strožeg pravnog uređenja zaštite tla na nacionalnoj razini.4

Danas postoje tri glavna međunarodna ugovora koji sadrže odredbe o zaštiti tla: Konvencija o suzbijanju dezertifikacije u zemljama pogođenim jakim sušama i/ili dezertifikacijom, osobito u Africi iz 1994. (dalje: Konvencija o suzbijanju dezertifi-kacije), Konvencija o biološkoj raznolikosti iz 1992. te Okvirna konvencija o promjeni klime iz 1992. Hrvatska je ratificirala sva tri međunarodna ugovora.5 Tlo se u tim ugovorima štiti pod širim pojmom zemljišta koje uključuje integrirani ekosustav koji se sastoji od tla, vode, klime, krajolika, terena i vegetacije.6 Postoji i jedan re-gionalni instrument sklopljen između alpskih država i Europske unije. Riječ je o Protokolu o zaštiti tla za provedbu Alpske konvencije iz 1991. godine. Hrvatska nije stranka te konvencije, ali se, za područje Dinarida, razmatra mogućnost sklapanja konvencije slične Alpskoj.7

Konvencija o suzbijanju dezertifikacije izravno se bavi zaštitom tla i suzbijanjem degradacije zemljišta. Cilj te Konvencije suzbijanje je dezertifikacije i ublažavanje posljedica suše u zemljama pogođenim jakim sušama i/ili dezertifikacijom, osobito u Africi, učinkovitim djelovanjem na svim razinama (članak 1., stavak 1.). Dezerti-fikacija je definirana kao degradacija zemljišta u aridnim, semiaridnim i suhim su-bhumidnim područjima kao posljedica različitih činitelja, uključujući promjene kli-me i ljudske aktivnosti (članak 1. (a)). Suzbijanje dezertifikacije uključuje aktivnosti za održivi razvoj koje su dio sveukupnog razvoja zemljišta u aridnim, semiaridnim i suhim subhumidnim područjima, a kojima je cilj:

4 Wyatt, A. M., The Dirt On International Environmental Law Regarding Soils: Is The Existing Regi-me Adequate? u: 19 Duke Environmental Law & Policy Forum 165-208 (Fall 2008), str. 192-193.

5 Zakon o potvrđivanju Okvirne Konvencije Ujedinjenih naroda o promjeni klime, NN-MU br. 2/96; Zakon o potvrđivanju Konvencije o biološkoj raznolikosti, NN-MU br. 6/96; Zakon o potvrđivanju Konvencije Ujedinjenih naroda o suzbijanju dezertifikacije u zemljama pogođenim jakim sušama i/ili dezertifikacijom, osobito u Africi, NN-MU br. 14/00.

6 V. Dooley, E.; Roberts, E.; Wunder, S., Land Degradation neutrality inder the SDGs: National and international implementation of the land degradation neutral world target, u: elni Review 1+2/15, Environmental Law Network International, str. 3.

7 Alpine Convention, Regional initiatives of sustainable mountain development, mrežna stranica: http://www.alpconv.org/en/convention/agreements/regionalinitiatives/default.html.


115


(i) sprečavanje i/ili ublažavanje degradacije zemljišta, (ii) obnavljanje djelomično degradiranog zemljišta, i (iii) melioracija zemljišta zahvaćenih dezertifikacijom (članak 1. (b)).

Nadalje, Konvencija propisuje i definiciju degradacije zemljišta. Degradacija zemljišta umanjenje je ili gubitak, u aridnim, semiaridnim i suhim subhumidnim područjima, biološke i ekonomske produktivnosti i složenosti oborinama vlaženih tala, navodnjavanih obradivih zemljišta, površina pašnjaka, šuma i šumskih zemlji-šta njihovim korištenjem, jednim ili više kombiniranih procesa, uključujući procese koji proizlaze iz ljudskih aktivnosti i modela stanovanja, kao što su: (i) erozija tla uzrokovana vjetrom i/ili vodom, (ii) pogoršanje fizikalnih, kemijskih i bioloških ili gospodarskih svojstava tala, i (iii) dugoročni gubitak prirodne vegetacije (članak 1. (f)).

Međutim, usprkos izričitim odredbama koje se odnose na degradaciju zemljišta, glavni nedostatak Konvencije o suzbijanju dezertifikacije jest taj što je usredotočena na aridna, semiaridna i suha subhumidna područja, poznata kao suha područja (drylands), osobito u Africi. Dakle, ona je namijenjena rješavanju samo nekih prijetnji prema tlu.

Konvencija o biološkoj raznolikosti određuje tri glavna cilja koje treba provoditi u skladu s njenim relevantnim odredbama: (1) očuvanje biološke raznolikosti, (2) održivo korištenje njenih komponenti te (3) pravedna raspodjela dobrobiti koje proi-zlaze iz korištenja genetskih izvora (članak 1.). Biološka raznolikost definirana je kao sveukupnost svih živućih organizama koji su sastavni dijelovi kopnenih, morskih i drugih vodenih ekosustava i ekoloških kompleksa te uključuje raznolikost unutar vrsta, između vrsta te raznolikost između ekosustava (članak 2.). Tlo se implicitno nalazi u toj definiciji, a zaštita tla obuhvaćena je pod ciljem očuvanja biološke razno-likosti i održivog korištenja njenih komponenti. Na bioraznolikost tla bitno utječe degradacija zemljišta jer degradacija uništava bogatu raznolikost mikroorganizama koji pridonose organskoj tvari tla, kvaliteti tla i produktivnosti.8

Uz Konvenciju o biološkoj raznolikosti usvojena su dva dodatna protokola: (1) Protokol o biološkoj sigurnosti (Kartagenski protokol)9 te (2) Protokol iz Nagoye o pristupu genetskim resursima te poštenoj i pravičnoj podjeli dobiti koja proizlazi iz njihova korištenja.10 Međutim, navedeni protokoli nisu od značaja za sprječavanje degradacije zemljišta. 8 Dooley, E.; Roberts, E.; Wunder, S., Land Degradation neutrality inder the SDGs: National and inter-

national implementation of the land degradation neutral world target, op. cit., str. 8. 9 Zakon o potvrđivanju Protokola o biološkoj sigurnosti (Kartagenski protokol) uz Konvenciju o bio-

loškoj raznolikosti, NN - MU br. 07/02.10 Zakon o potvrđivanju Protokola iz Nagoye o pristupu genetskim resursima te poštenoj i pravičnoj

podjeli dobiti koja proizlazi iz njihova korištenja uz Konvenciju o biološkoj raznolikosti, NN-MU br. 5/15.


116


Na desetom sastanku Konferencije stranaka Konvencije o biološkoj raznolikosti, koji se održao u listopadu 2010. godine u Nagoyi, usvojen je i desetogodišnji Strateš-ki plan Konvencije za razdoblje 2011–2020., kao temeljni dokument za usmjeravanje međunarodnih i nacionalnih aktivnosti kako bi se pridonijelo ostvarenju tri temeljna cilja konvencije. Novi Strateški plan sadrži 20 ciljeva (Aichi Biodiversity Targets)11 za poboljšanje provedbe Konvencije. Mnogi od tih ciljeva mogu doprinijeti sprječavanju degradacije zemljišta.12 Primjerice, u okviru Cilja 7 želi se do 2020. postići upravljanje poljoprivrednim i šumskim područjima na održiv način, osiguravajući očuvanje bio-loške raznolikosti, a pod Ciljem 14 nastoje se do 2020. obnoviti ekosustavi.

Cilj Okvirne konvencije o promjeni klime jest uspostaviti stabilnost koncentracije stakleničkih plinova u atmosferi na razini koja će spriječiti opasno antropogeno uplita-nje u klimatski sustav. Takav nivo trebalo bi postići u vremenskom roku koji je dovoljan da se ekosustavima omogući prirodno adaptiranje na promjenu klime, da se osigura da proizvodnja hrane ne bude ugrožena i da se omogući daljnji gospodarski razvoj na održivi način (članak 2.). Budući da na tlo i njegove uloge utječu klimatske promjene, tlo je isto tako uključeno u glavni cilj Okvirne konvencije. Sukladno članku 3., stavku 3. Okvirne konvencije, stranke bi trebale poduzeti mjere predostrožnosti, kako bi se predvidjeli, spriječili ili minimalizirali uzroci promjene klime i ublažile njene negativ-ne posljedice. Mjere koje se bave promjenom klime trebaju obuhvaćati sve relevantne izvore, odlive i skladištenja stakleničkih plinova što uključuje tlo i šume. Međutim, odredbe Okvirne konvencije ipak nisu usmjerene na zaštitu tla kao takvog već se na njega odnose u kontekstu ublažavanja i prilagodbe klimatskim promjenama.13

Iz ovog prikaza međunarodne pravne zaštite proizlazi zaključak da, iako nave-deni međunarodni ugovori sadrže odredbe koje mogu pomoći u ostvarenju održi-vog korištenja tla, nijedan od njih nije sam po sebi dovoljan da osigura sveobuhvat-nu zaštitu tla. To je iz razloga što kao prioritete postavljaju samo one uloge tla koje su izravno važne za postizanje ciljeva kojima su ti međunarodni ugovori namijenje-ni, a pritom zanemaruju druge uloge tla koje jednako tako zaslužuju pravnu zaštitu te podcjenjuju tlo u široj perspektivi.

Međunarodna znanstvena zajednica koja se bavi zaštitom tla odavno upozora-va na ozbiljne nedostatke u postojećem međunarodnom pravnom režimu. Interes znanstvene zajednice osobito je porastao nakon konferencije u Riju 1992.14 Naža-

11 Mrežna stranica: https://www.cbd.int/sp/targets/.12 Dooley, E.; Roberts, E.; Wunder, S., Land Degradation neutrality inder the SDGs: National and inter-

national implementation of the land degradation neutral world target, op. cit., str. 8.13 Ibid., str. 7.14 Detaljnije o aktivnostima znanstvene zajednice na međunarodnoj razini u: Wyatt, A. M., The Dirt

On International Environmental Law Regarding Soils: Is The Existing Regime Adequate? op. cit., str. 196-200.


117


lost, zalaganje za bolju međunarodnu pravnu zaštitu ne rezultira dovoljno brzim promjenama budući da novi međunarodni ugovori zahtijevaju znatne troškove u smislu novaca, vremena i pozornosti što države nisu sklone ulagati sve dok se ne dogode neke ozbiljnije katastrofe koje bi ih natjerale na to.

Međutim, pozivi znanstvene zajednice na promjene u međunarodnoj pravnoj zaštiti prepoznati su u završnom dokumentu Konferencije Ujedinjenih naroda o odr-živom razvoju koja se održala u lipnju 2012. u Rio de Janeiru (Rio+20 konferencija).15 Međunarodna zajednica složila se oko postizanja zajedničkog cilja „neutralnog svi-jeta degradacije zemljišta“ tj. „svijeta u kojem nema degradacije zemljišta“ (Land Degradation Neutral World).16

Definicija „svijeta u kojem nema degradacije zemljišta“, još uvijek nije formalno usvojena, ali pojedini autori shvaćaju taj pojam kao „pristup postizanju ravnoteže između budućeg stupnja degradacije zemljišta i obnove degradiranog zemljišta“.17 Radna definicija „neutralnosti degradacije zemljišta“ (Land Degradation Neutrality) jest da je to „stanje u kojem količina i kvaliteta zemljišnih resursa, koja je nužna za podržavanje funkcija i usluga ekosustava i povećanje sigurnosti hrane, osta-je stabilna ili se povećava unutar određenih vremenskih i prostornih mjerila i ekosustava“.18

Instrumenti koji bi pridonijeli cilju postizanja „svijeta u kojem nema degradacije zemljišta“ mogu se podijeliti u tri različite kategorije: prevenciju, sanaciju te pla-niranje.19 Instrumenti koji pridonose sprječavanju degradacije zemljišta uključuju mjere koje ograničavaju određene vrste namjene zemljišta ili djelatnosti na zemljištu ili koje smanjuju negativan utjecaj procesa kako bi se očuvala i održala kvaliteta zemljišta. Instrumenti sanacije uključuju mjere obnove zemljišta iz njihovog lošeg stanja u zdravije. Kategorija planiranja podrazumijeva usvajanje dugoročnih strate-gija, programa i planova kako bi se postigla nulta stopa degradacije zemljišta, a to

15 Završni dokument „Budućnost kakvu želimo“ dostupan je na hrvatskom jeziku: v. mrežnu strani-cu: http://mzoip.hr/doc/buducnost_kakvu_zelimo.pdf.

16 V. ibid., točka 206. 17 Dooley, E.; Roberts, E.; Wunder, S., Land Degradation neutrality inder the SDGs: National and inter-

national implementation of the land degradation neutral world target, op. cit., str. 6.18 Integration of the Sustainable Development Goals and targets into the implementation of the Uni-

ted Nations Convention to Combat Desertification and the report of the Intergovernmental Wor-king Group on Land Degradation Neutrality, ICCD/COP(12)/4, 7 July 2015, mrežna stranica: http://istina.msu.ru/media/reports/report/b31/c3c/11896546/www.unccd.int_Lists_OfficialDocuments_cop12_4eng.pdf, str. 4., par. 8.

19 Ecologic Institut u Berlinu proveo je komparativnu analizu pravnih instrumenata u Njemačkoj, Eu-ropskoj uniji, Sjedinjenim Američkim Državama i Brazilu u svrhu utvrđivanja onih instrumenata koji bi se mogli predvidjeti na međunarodnoj razini za postizanje svijeta u kojem nema degradacije zemljišta – v. Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal Instruments to im-plement the objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, op. cit., str. 115-117.


118


uključuje, primjerice, mehanizme prostornog planiranja i mjere kontroliranja urba-nog razvoja.20

Značajan događaj na međunarodnoj razini dogodio se 25. rujna 2015. kada je Opća skupština Ujedinjenih naroda usvojila Rezoluciju pod nazivom: „Promijeniti svijet: Program za održivi razvoj 2030.“ Programom za održivi razvoj 2030., koji se nastavlja na milenijske razvojne ciljeve donesene 2000., utvrđen je globalni okvir u svrhu iskorjenjivanja siromaštva i postizanja održivog razvoja do 2030. Njime je obuhvaćen skup od 17 ciljeva održivog razvoja i 169 povezanih ciljeva. U Program 2030. uključen je i Akcijski program Ujedinjenih naroda iz Adis Abebe donesen u srpnju, a kojim se utvrđuju različita sredstva potrebna za provedbu Programa 2030., uključujući domaće resurse, privatno financiranje i službenu razvojnu pomoć.21

Tlo se, u Programu za održivi razvoj, spominje među nekoliko ciljeva za posti-zanje održivog razvoja.22 Pod Ciljem 2 želi se spriječiti glad, postići sigurnost hrane i bolju prehranu, te promicati održiva poljoprivreda. Unutar tog cilja određeno je da se do 2030. osiguraju sustavi održive proizvodnje hrane i provedu fleksibilne poljo-privredne prakse koji povećavaju produktivnost i proizvodnju, pomažu održavanju ekosustava, jačaju kapacitete prilagodbe klimatskim promjenama, ekstremnim vre-menskim uvjetima, suši, poplavama i drugim nepogodama te koji postupno pobolj-šavaju kvalitetu zemljišta i tla (2.4). Cilj 3 odnosi se na osiguranje zdravih života i promicanje dobrobiti za sve u svakoj dobi u okviru čega se, inter alia, do 2030. želi značajno smanjiti smrtnost i bolesti uzrokovane opasnim kemikalijama koje zagađu-ju zrak, vodu i tlo (3.9). Ciljem 12 osigurava se održiva potrošnja i oblici proizvodnje, a s obzirom na tlo pod tim se ciljem do 2020. određuje postizanje ekološki ispravnog upravljanja kemikalijama i svim vrstama otpada tijekom njihovog životnog ciklusa, u skladu s dogovorenim međunarodnim okvirima te značajno smanjenje njihovog ispuštanja u zrak, vodu i tlo, kako bi se smanjili njihovi štetni učinci na zdravlje ljudi i okoliš (12.4). Pod Ciljem 15 utvrđena je zaštita, obnova i promicanje održivog kori-štenja kopnenih ekosustava, održivog upravljanja šumama, suzbijanje dezertifikaci-je, zaustavljanje degradacije zemljišta, njegova rehabilitacija te zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti. U okviru tog cilja će se do 2030. suzbiti dezertifikacija, obno-viti degradirano zemljište i tlo, uključujući i zemljište pogođeno dezertifikacijom, sušom i poplavama te nastojati postići svijet bez degradacije zemljišta (15.3).

Na međunarodnoj razini mnogo se raspravlja o mogućnostima integriranja ci-lja – svijet bez degradacije zemljišta – u postojeći međunarodni pravni režim. Me-

20 Ibid., str. 19.21 V. detaljnije: Priopćenje za tisak Europske komisije na mrežnoj stranici: http://europa.eu/rapid/pre-

ss-release_IP-15-5708_hr.htm. 22 V. A/RES/70/1 - Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, mrežna

stranica: https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld.


119


đunarodne obveze mogle bi biti uključene bilo u Okvirnu konvenciju o promjeni klime bilo u Konvenciju o biološkoj raznolikosti, međutim najviše se raspravljalo o mogućnosti ostvarenja spomenutog cilja pod okriljem Konvencije o suzbijanju de-zertifikacije.23

U pogledu mogućeg novog protokola koji bi se usvojio uz Konvenciju o suzbija-nju dezertifikacije, raspravlja se o tome bi li taj protokol bio primjenjiv na sve zemlje, a ne samo na one koju su temeljem te Konvencije određene kao „pogođene zemlje“. Naime, ako bi se obveze u pogledu postizanja svijeta u kojem nema degradacije zemljišta odnosile i na razvijene zemlje, to bi proširilo pravni opseg primjene Kon-vencije.24 Ispunjavanje obveza pogođenih zemalja ovisi o financiranju koje pružaju razvijene zemlje. Ako bi i razvijene zemlje dobile opsežne obveze koje bi morale is-puniti, to bi moglo dovesti do promjene u financijskoj strukturi, a pogođene zemlje zasigurno ne bi bile voljne izgubiti financijsku pomoć.25

Dodatni problem s Konvencijom o suzbijanju dezertifikacije je taj što se ona u praksi nije pokazala osobito učinkovitom.26 Godine 2007. usvojena je 10-godišnja strategija (za razdoblje od 2008. do 2018.) s ciljem jačanja provedbe Konvencije te djelotvornijeg zaustavljanja degradacije zemljišta i dezertifikacije. Nakon isteka po-lovine vremena, 2013. godine provedena je srednjoročna evaluacija dotadašnje im-plementacije strategije kojom je utvrđeno da je postignut blagi napredak u postiza-nju zadanih ciljeva: „Glavni zaključak je da je postignut određeni napredak prema ostvarenju ciljeva sadržanih u Strategiji, ali manje od onoga što se nadalo. Potrebna su mnoga poboljšanja da se Strategija uspješno provede.“27

Stoga, čak i da se stranke Konvencije o suzbijanju dezertifikacije uspješno do-govore o usvajanju dodatnog protokola o „neutralnosti degradacije zemljišta“ (land degradation neutrality), ostaje otvoreno pitanje koliko će njegove odredbe biti jasne, ciljane, ambiciozne, mjerljive, itd.28 Zbog slabe učinkovitosti te Konvencije, bolje rje-šenje za jačanje održivog korištenja zemljišta bila bi Konvencija o biološkoj raznoli-

23 V. Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal Instruments to implement the objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, op. cit., str. 9. te 101-105.

24 Ibid., str. 98-99.25 Ibid., str. 117.26 Dooley, E.; Roberts, E.; Wunder, S., Land Degradation neutrality inder the SDGs: National and inter-

national implementation of the land degradation neutral world target, op. cit., str. 9.27 Report by the Intersessional Working Group, Mid-term evaluation of the 10-year strategic plan and

framework to enhance the implementation of the Convention (2008–2018), ICCD/COP(11)/21, 8 July 2013, mrežna stranica: http://www.unccd.int/Lists/SiteDocumentLibrary/10YearStrategy/IWG%20final%20report%20cop11-21.pdf, str. 5., par. 11.

28 Dooley, E.; Roberts, E.; Wunder, S., Land Degradation neutrality inder the SDGs: National and inter-national implementation of the land degradation neutral world target, op. cit., str. 9.


120


kosti.29 Usvajanje dodatnih protokola uz tu Konvenciju već je uspješno provedeno u dva navrata. Dodatna pozitivna okolnost jest da Konvencija o biološkoj raznolikosti ne pravi razlike među zemljama kao što to čini Konvencija o suzbijanju dezertifika-cije, pa se u tom smislu ne pojavljuje problematično pitanje pravnog opsega primje-ne dodatnog protokola.30

3. PRAVNA ZAŠTITA TLA U PRAVU EUROPSKE UNIJE

Tablica 1. Europska pravna zaštita tla31

Naziv propisa EU Prevencija Sanacija Planiranje

Direktiva 2004/35/EZ o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu

+ + –

Direktiva 2010/75/EU o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja)

0 + –

Direktiva 2014/52/EU o izmjeni Direktive 2011/92/EU o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš

– – +

Direktiva 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš

– – +

Direktiva 86/278/EEZ o zaštiti okoliša, posebno tla, kod upotrebe mulja iz uređaja za pročišćavanja otpadnih voda u poljoprivredi

+ + 0

Uredba (EU) br. 528/2012 o stavljanju na raspolaganje na tržištu i uporabi biocidnih proizvoda

+ – –

Direktiva 1999/31/EZ o odlagalištima otpada + – –Direktiva 2008/98/EZ o otpadu + – –

Direktiva 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore

+ – 0

Reforma zajedničke poljoprivredne politike 2013. + – –

29 Ibid.30 Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal Instruments to implement the

objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, op. cit., str. 117.31 Tablica izrađena po uzoru na: Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal

Instruments to implement the objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, op. cit., str. 23-24. Oznaka + znači da su norme sadržane u navedenom propisu, oznaka 0 znači da se u propisima nalaze vrlo slabe odredbe, a oznaka – znači da su takve norme izostavljene iz propisa.


121


Na koji je način pravna zaštita tla osigurana u Europskoj uniji? Tlo još uvijek nije podvrgnuto nekom jedinstvenom propisu na razini Unije koji bi se sveobuhvatno bavio njegovom zaštitom. Neki aspekti zaštite tla mogu se pronaći u raznim prav-nim aktima, stoga različite politike Europske unije mogu doprinijeti zaštiti tla. Radi se o propisima iz područja upravnog prava koji se odnose na zaštitu okoliša (gospo-darenje otpadom, industrijsko onečišćenje, zaštita prirode, pesticidi, i dr.).

U tablici 1. prikazani su najznačajniji propisi Europske unije koji na različite načine doprinose zaštiti tla – sprječavanju njegove degradacije, sanaciji ili planira-nju sa svrhom da se degradacija izbjegne. Temeljno obilježje navednih propisa jest činjenica da su pravne norme koje se odnose na zaštitu tla razbacane po različitim područjima te da ne čine jednu koherentnu politiku zaštite tla. Štoviše, čak i da se sve postojeće odredbe primjenjuju na najbolji mogući način, one ne pokrivaju sva tla niti sve prijetnje tlima te zato i dalje dolazi do njegove degradacije diljem Europske unije.32 Nakon prikazane tablice, za svaki od navedenih europskih propisa, istaknut će se njegova osnovna obilježja sa stajališta pravne zaštite tla.

3.1. DIREKTIVA 2004/35/EZ O ODGOVORNOSTI ZA OKOLIŠ U POGLEDU SPREČAVANJA I OTKLANJANJA ŠTETE U OKOLIŠU

Svrha Direktiva 2004/35/EZ o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu33 (dalje: Direktiva o odgovornosti za okoliš) jest utvrđi-vanje okvira odgovornosti za okoliš koji se temelji na načelu „onečišćivač plaća“, radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu (članak 1). U preambuli34 Direktive navodi se da šteta u okolišu također obuhvaća štetu prouzročenu elementima koji se prenose zračnim putem ako su oni štetni za vodu, tlo, zaštićene vrste ili prirodna staništa (uvodna izjava (4)). Dodatno je određeno da je za potrebe procjene štete na zemljištu, kako je definirana u ovoj Direktivi, poželjna primjena postupaka procjene rizika radi utvrđivanja kolika je vjerojatnost nepovoljnih posljedica za zdravlje ljudi (uvodna izjava (7)). 32 Olazdbal, S., Overview of the Development of EU Soil Policy: towards a EU Thematic Strategy for

Soil Protection, u: 3 Journal for European Environmental & Planning Law 184-189 (2006), str. 185.33 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 26, str. 58-77.34 Preambule direktiva imaju veliki značaj. Prema Rodinu, tradicionalna gramatička interpretacija

prava u uvjetima članstva u Europskoj uniji više nije zadovoljavajuća. Sud Europske unije inzisti-ra na tumačenju u svjetlu ciljeva koje norma nastoji ostvariti, što u praktičnom smislu znači veće oslanjanje na teleološku interpretaciju norme. To se odnosi ne samo na norme prava Unije, već i na nacionalne norme koje moraju biti interpretirane u svjetlu ciljeva prava Unije. Ti se ciljevi ponekad mogu iščitati iz norme prava Unije, primjerice preambule ili uvodnih odredaba direktive (Rodin, S., Direktive i njihovi učinci prema praksi Europskog suda, u: Rodin, S.; Ćapeta, T., Učinci direktiva Europske unije u nacionalnom pravu s izabranim presudama Europskog suda u punom tekstu i komentarom, Pravosudna akademija, Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske, Zagreb, 2008., str. 53.).


122


Za potrebe pravilne primjene Direktive, njezin važan dio su definicije pojmo-va (članak 2.). Sa stajališta pravne zaštite tla, bitno je nekoliko definicija. U okviru definicije „štete u okolišu“ definirano je značenje „štete nanesene zemljištu“, a to je svako onečišćenje zemljišta koje uzrokuje veliki rizik od nepovoljnog djelovanja na zdravlje ljudi zbog izravnog ili neizravnog unošenja tvari, pripravaka, organizama ili mikroorganizama u, na ili pod zemljište (članak 2. točka 1. (c)). Također je defini-ran pojam „štete nanesene zaštićenim vrstama i prirodnim staništima“, a to je svaka šteta sa značajnim nepovoljnim utjecajima za postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti tih staništa ili vrsta. Značaj tih utjecaja procjenjuje se u odnosu na početno stanje uzimajući u obzir kriterije iz Priloga I. (članak 2., točka 1. (a)).

Pojam „prirodno dobro“ uključuje zaštićene vrste i prirodna staništa, vodu i zemljište (članak 2., točka 12.), a „obnavljanje“, uključujući „prirodno obnavljanje“, znači, u slučaju vode, zaštićenih vrsta i prirodnih staništa vraćanje oštećenih pri-rodnih dobara i/ili oštećenih funkcija u početno stanje, a u slučaju štete nanesene zemljištu, otklanjanje svakog značajnog rizika od nepovoljnog utjecaja na zdravlje ljudi (članak 2., točka 15.).

Direktiva propisuje otklanjanje štete u okolišu na način da uređuje mjere spre-čavanja (članak 5.), mjere otklanjanja (članak 6.) te njihovo određivanje (članak 7.) i snošenje troškova sprečavanja i otklanjanja štete (članak 8.). Dakle, ona određuje potrebne mjere koje investitori odnosno oni koji obavljaju različite štetne djelatnosti za okoliš moraju poduzeti kako bi se spriječili štetni utjecaji na tlo.

Prilogom II. Direktive utvrđuje se zajednički okvir koji treba primijeniti za iz-bor najprimjerenijih mjera za osiguranje otklanjanja štete u okolišu. U Prilogu II. propisano je otklanjanje štete na zemljištu poduzimanjem potrebnih mjera kojima se minimalno osigurava da su onečišćujuće tvari uklonjene, stavljene pod nadzor, zadržane ili njihova količina smanjena tako da onečišćeno zemljište, uzimajući u obzir njegovu sadašnju uporabu ili buduću uporabu odobrenu u vrijeme nastanka štete, više ne predstavlja značajni rizik od nepovoljnog utjecaja na zdravlje ljudi. Postojanje tih rizika procjenjuje se postupkom procjene rizika, uzimajući u obzir svojstva i funkciju tla, vrstu i koncentraciju štetnih tvari, pripravaka, organizama ili mikroorganizama, s njima povezanu opasnost i mogućnost njihova širenja. Uporaba se utvrđuje na temelju propisa o uporabi zemljišta ili drugih odgovarajućih propisa na snazi u vrijeme nastanka štete, ako postoje.

Ako se uporaba zemljišta promijeni, poduzimaju se sve potrebne mjere za spre-čavanje nepovoljnih utjecaja na zdravlje ljudi. Ako nema propisa o uporabi zemljišta ili drugih odgovarajućih propisa, za područje na kojem je došlo do štete uporaba se određuje prema naravi tog područja, uzimajući u obzir njegov očekivani razvoj. Također, razmatra se mogućnost prirodnog obnavljanja, tj. mogućnost u kojoj ne bi bilo izravnog čovjekova zahvata u proces obnavljanja (Prilog II., točka 2.).


123


Zaključno, Direktivom o odgovornosti za okoliš uspostavlja se sustav prema kojemu su tijela javne vlasti dužna osigurati da onečišćivač ponovno uspostavi po-četno stanje oštećenog okoliša. Međutim, Direktiva se ne odnosi na druge štete na zemljištu osim onečišćenja.35 Nadalje, da bi se moglo smatrati štetom, onečišćenje zemljišta treba predstavljati značajan rizik za ljudsko zdravlje.36 Pojedini autori isti-ču da se ovakvo ograničenje teško može opravdati. Naime, zaštićene vrste, staništa i voda zaštićeni su na temelju ove Direktive sami po sebi, a ne samo kada šteta na njima stvara rizik za ljudsko zdravlje. Zašto to onda ne vrijedi i za onečišćenje zemljišta? Tlo je isto tako jedna od sastavnica okoliša, kao što su to vrste, staništa i voda, i jednako je važno prirodno dobro koje se treba zaštititi.37

3.2. DIREKTIVA 2010/75/EU O INDUSTRIJSKIM EMISIJAMA (INTEGRIRANO SPREČAVANJE I KONTROLA ONEČIŠĆENJA)

Direktiva 2010/75/EU o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kon-trola onečišćenja)38 sadrži brojne odredbe o sprječavanju degradacije zemljišta. Ovom se Direktivom propisuju pravila o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja nastalog zbog industrijskih aktivnosti. Također se propisuju pravila namijenjena sprečavanju ili, gdje to nije izvedivo, smanjenju emisija u zrak, vodu i zemljište te sprečavanju nastajanja otpada, kako bi se postigla visoka razina zaštite okoliša u cijelosti (članak 1.).

Uvodne izjave preambule pojašnjavaju razloge za usvajanje Direktive te smisao njezinih odredaba. Kako bi se osiguralo sprečavanje i kontrola onečišćenja, svako po-strojenje treba raditi samo ako posjeduje dozvolu ili, u slučaju određenih postrojenja i aktivnosti u kojima se koriste organskim otapalima, samo ako posjeduje dozvolu ili je registrirano (uvodna izjava (5)). Dozvola treba sadržavati sve mjere potrebne kako bi se postigla visoka razina zaštite okoliša u cjelini i kako bi se osiguralo da se postrojenjem upravlja u skladu s općim načelima prema kojima su utvrđene osnov-ne obveze operatera. Dozvola također treba sadržavati granične vrijednosti emisije za onečišćujuće tvari ili istovjetne parametre ili tehničke mjere te odgovarajuće za-htjeve za zaštitu tla i podzemnih voda i zahtjeve za praćenje stanja. Uvjeti dozvole trebaju se utvrditi na temelju najboljih raspoloživih tehnika (uvodna izjava (12)).

U pogledu zaštite tla Direktiva ističe da je potrebno osigurati da rad postrojenja ne dovodi do smanjenja kvalitete tla i podzemnih voda. Uvjeti dozvole stoga trebaju 35 Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal Instruments to implement the

objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, op. cit., str. 27.36 Winter, G.; Jans, J. H.; Marcory, R.; Krämer, L., Weighing up the EC Environmental Liability Direc-

tive, Journal of Environmental Law, Volume 20, Issue 2, str. 173.37 Ibid., str. 173-174.38 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 15, str. 159-261.


124


sadržavati odgovarajuće mjere za sprečavanje emisija u tlo i podzemne vode i re-dovitu kontrolu tih mjera kako bi se izbjegla curenja, rasipanja, nezgode ili nesreće do kojih dolazi tijekom korištenja opremom i skladištenja. Kako bi se moguće one-čišćenje tla i podzemnih voda otkrilo u ranoj fazi i stoga poduzele odgovarajuće ko-rektivne mjere prije širenja onečišćenja, također je potrebno pratiti predmetne opa-sne tvari u tlu i podzemnim vodama. Kod utvrđivanja učestalosti praćenja mogu se uzeti u obzir vrsta preventivnih mjera, opseg i učestalost njihovog nadziranja (uvodna izjava (23)).

Kako bi se osiguralo da rad postrojenja ne umanjuje kvalitetu tla i podzemnih voda, potrebno je kroz temeljno izvješće utvrditi stanje onečišćenosti tla i podze-mnih voda. Temeljno izvješće treba biti praktičan alat koji u što većoj mjeri omo-gućuje kvantificiranu usporedbu između stanja lokacije opisanog u tom izvješću i stanja lokacije nakon konačnog prestanka aktivnosti, kako bi se utvrdilo je li došlo do većeg porasta onečišćenja tla i podzemnih voda. Temeljno izvješće stoga treba sadržavati informacije koje koriste postojeće podatke o mjerenjima tla i podzemnih voda te povijesne podatke o korištenju lokacije u prošlosti (uvodna izjava (24)).

Uvjeti dozvola detaljno su uređeni odredbama članka 14. Direktive. Dozvole mo-raju sadržavati sve mjere koje su potrebne za ispunjavanje zahtjeva Direktive, a to uključuje odgovarajuće zahtjeve kojima se osigurava zaštita tla i podzemnih voda i mjere koje se odnose na praćenje i upravljanje otpadom nastalim u postrojenju (članak 14., stavak 1., točka (b)). Dozvole moraju sadržavati i odgovarajuće zahtjeve za redovno održavanje i kontrolu mjera koje su poduzete kako bi spriječile emisije u tlo i podze-mne vode u skladu s točkom (b) te odgovarajuće zahtjeve koji se odnose na periodično praćenje tla i podzemnih voda u vezi s predmetnim opasnim tvarima za koje je vjero-jatno da bi se mogle pronaći na lokaciji, vodeći pritom računa o mogućnosti onečišće-nja tla i podzemnih voda na lokaciji postrojenja (članak 14., stavak 1., točka (e)).

Zatvaranje lokacije odnosno konačan prestanak aktivnosti koje uključuju kori-štenje, proizvodnju ili ispuštanje predmetnih opasnih tvari uređeno je odredbama članka 22. Direktive sa svrhom sprečavanja i suzbijanja mogućeg onečišćenja tla i podzemnih voda takvim tvarima. U tom smislu važna je izrada temeljnog izvješća koje sadrži podatke potrebne za utvrđivanje stanja onečišćenosti tla i podzemnih voda, kako bi se mogla napraviti količinska usporedba sa stanjem nakon konačnog prestanka aktivnosti. Ako aktivnost uključuje korištenje, proizvodnju ili ispuštanje predmetnih opasnih tvari i uzimajući u obzir mogućnost onečišćenja tla i podze-mnih voda na lokaciji postrojenja, operater mora pripremiti i dostaviti nadležnom tijelu temeljno izvješće prije početka rada postrojenja ili prije prvog ažuriranja do-zvole za postrojenje nakon 7. siječnja 2013. (članak 22., stavak 2.).

Nakon konačnog prestanka aktivnosti, operater je dužan procijeniti stanje one-čišćenosti tla i podzemnih voda relevantnim opasnim tvarima koje je postrojenje


125


koristilo, proizvelo ili ispustilo. Ako je postrojenje uzrokovalo veliko onečišćenje tla ili podzemnih voda predmetnim opasnim tvarima u usporedbi sa stanjem koje je utvrđeno u temeljnom izvješću, operater mora poduzeti potrebne mjere za rješava-nje tog onečišćenja kako bi vratio lokaciju u stanje utvrđeno u temeljnom izvješću. U tu svrhu, može se voditi računa o tehničkoj izvedivosti takvih mjera (članak 23. stavak 3.).

Direktiva također uređuje situacije u kojima operater nije obvezan pripremiti te-meljno izvješće (članak 23. stavak 4.). Ako operater nije obvezan pripremiti temeljno izvješće, nakon konačnog prestanka aktivnosti dužan je poduzeti potrebne radnje s ciljem uklanjanja, kontrole, ograničavanja ili smanjenja predmetnih opasnih tvari, kako lokacija – vodeći računa o njezinoj trenutačnoj ili budućoj odobrenoj uporabi – više ne bi predstavljala spomenuti rizik za zdravlje ljudi ili za okoliš, a zbog one-čišćenja tla i podzemnih voda kao rezultat dozvoljenih aktivnosti, te vodeći računa o stanju lokacije postrojenja koja je utvrđena u skladu s člankom 12. stavkom 1. toč-kom (d) Direktive tj. u zahtjevu za izdavanje dozvole.

Pojedine odredbe Direktive imaju cilj spriječiti onečišćenje tla. Tako je propisano da se lokacije postrojenja za spaljivanje otpada i lokacije postrojenja za suspaljivanje otpada, uključujući i pripadajuće područje za skladištenje otpada, moraju projekti-rati i upotrebljavati na način da se spriječi neovlašteno i slučajno ispuštanje bilo ka-kvih onečišćujućih tvari u tlo, površinsku vodu i podzemne vode (članak 46., stavak 5.). Također je propisano da je operater koji upravlja radom postrojenja za spaljivanje otpada ili postrojenja za suspaljivanje otpada dužan poduzimati sve potrebne mjere opreza uz isporuku i prihvat otpada, kako bi spriječio ili što je moguće više ogra-ničio onečišćenje zraka, tla, površinskih i podzemnih voda, kao i ostale negativne učinke na okoliš, neugodne mirise i buku, i izravne rizike za zdravlje ljudi (članak 52., stavak 1.).

3.3. DIREKTIVA 2014/52/EU O IZMJENI DIREKTIVE 2011/92/EU O PROCJENI UTJECAJA ODREĐENIH JAVNIH I PRIVATNIH PROJEKATA NA OKOLIŠ

Preambula Direktive 2014/52/EU o izmjeni Direktive 2011/92/EU o procjeni utje-caja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš39 poziva se, inter alia, na završni dokument konferencije Ujedinjenih naroda o održivom razvoju održane u Rio de Janeiru 2012. u kojem se prepoznaje ekonomska i socijalna važnost dobrog upravlja-nja zemljištem, uključujući i tlo, te potreba za hitnim djelovanjem radi zaustavljanja degradacije zemljišta. Stoga se u preambuli Direktive navodi da bi se kod javnih i privatnih projekata trebao razmotriti i ograničiti njihov utjecaj na zemljište (poseb-

39 OJ L 124, 25.4.2014., str. 1–18.


126


no s obzirom na iskorištavanje zemljišta) i na tlo, uključujući organske tvari, eroziju, zbijenost i zatvaranje tla (uvodna izjava (9)).

Odredba članka 3. stavka 1. Direktive propisuje da se procjenom utjecaja na oko-liš utvrđuje, opisuje i procjenjuje, na odgovarajući način i u svjetlu svakog pojedinog slučaja, izravni i neizravni značajan utjecaj projekta na, između ostalog, zemlju, tlo, vodu, zrak i klimu (točka (c)). Direktiva razlikuje: (1) projekte iz Priloga I. koji su uvijek podložni procjeni (čl. 4. st. 1. Direktive) te (2) projekte iz Priloga II. kod kojih države članice ispituju treba li se provesti procjena utjecaja ili ne (čl. 4. st. 2. Direkti-ve) (tzv. screening procedure odnosno ocjena o potrebi procjene).

Direktivom se detaljno propisuje provedba postupka, a u prilozima Direktive utvrđuje se koje su informacije potrebne, što uključuje i informacije o mogućem ne-povoljnom utjecaju na tlo. Tlo se, dakle, spominje u novom Prilogu II. A koji se odnosi na informacije o projektima koji podliježu ocjeni o potrebi procjene utjecaja na okoliš, a koje treba dostaviti nositelj projekta. Nositelj projekta treba dostaviti opis svih mogućih bitnih utjecaja projekta na okoliš (u mjeri u kojoj su informacije o takvim utjecajima dostupne), a koji su posljedica iskorištavanja prirodnih dobara, posebno tla, zemljišta, vode i biološke raznolikosti (Prilog II. A, točka 3. (b)). Zatim, odredbe o tlu nalaze se u Prilogu III. koji se odnosi na kriterije kojima se utvrđuje trebaju li projekti iz Priloga II. podlijegati procjeni utjecaja na okoliš. Među kriteriji-ma odabira koji se odnose na značajke projekta, a koji se osobito moraju razmotriti, jest korištenje prirodnih dobara, a posebno tla, zemljišta, vode i biološke raznoli-kosti (Prilog III., točka 1. (c)). Što se tiče lokacije projekta, propisano je da se mora razmotriti osjetljivost okoliša zemljopisnih područja na koja bi projekti mogli bitno utjecati, posebno uzimajući u obzir, inter alia, postojeći i odobreni način upotrebe ze-mljišta te relativno obilje, dostupnost, kakvoću i sposobnost obnavljanja prirodnih dobara (uključujući tlo, zemljište, vodu i biološku raznolikost) tog područja i njegova podzemnog dijela (Prilog III., točka 2. (a) i (b)).

Ako se zahtijeva procjena utjecaja na okoliš, nositelj projekta dužan je pripremiti i podnijeti izvješće (studiju) o procjeni utjecaja na okoliš. U Prilogu IV. Direktive propisane su informacije koje nositelj projekta mora dostaviti. Između ostalog, to su informacije o opisu projekta koje uključuju opis glavnih značajki operativne faze projekta (posebno svih postupaka proizvodnje) na primjer, energetsku potražnju i korištenje energije, vrstu i količine korištenih materijala i prirodnih dobara (uklju-čujući vodu, zemljište, tlo i biološku raznolikost) te procjena, po vrsti i količini, pred-viđenih ostataka i emisija (kao što su onečišćenje vode, zraka, tla i podzemlja, buka, vibracije, svjetlost, toplina, radijacija) te količinu i vrstu otpada proizvedenog tije-kom građenja i operativnih faza (Prilog IV., točka 1. (c) i (d)). Dodatno je propisano da opis projekta mora uključivati i opis čimbenika na koje bi projekt mogao znatno utjecati, uključujući zemljište (npr. zauzimanje zemljišta) te tlo (npr. organske tvari, erozija, zbijanje, zatvaranje tla).


127


3.4. DIREKTIVA 2001/42/EZ O PROCJENI UČINAKA ODREĐENIH PLANOVA I PROGRAMA NA OKOLIŠ

Cilj je Direktive 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš40 (tzv. Direktiva o strateškoj procjeni) osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući da se za određene planove i pro-grame koji bi mogli imati velike učinke na okoliš provede procjena okoliša (članak 1.). Smisao Direktive o strateškoj procjeni jest da se pitanja okoliša uključe od samog početka planiranja aktivnosti koje bi mogle imati veliki utjecaj na okoliš.

Prilikom provedbe strateške procjene sastavlja se izvješće o okolišu (tj. strateška studija) u kojem se utvrđuju, opisuju i procjenjuju mogući bitni učinci provođenja plana ili programa na okoliš kao i razumna alternativna rješenja, uzimajući u obzir ciljeve i zemljopisno područje primjene plana i programa (članak 5., stavak 1.). Infor-macije koje se u tu svrhu moraju dati navedene su u Prilogu I., a tu potpadaju, inter alia, mogući bitni učinci na okoliš, uključujući biološku raznolikost, stanovništvo, zdravlje ljudi, faunu, floru, tlo, vode, zrak, klimatske čimbenike, materijalnu imo-vinu, kulturno-povijesnu baštinu, uključujući arhitektonsku i arheološku baštinu, krajobraz i međusobni odnos navedenih čimbenika (Prilog I., točka (f)).

3.5. DIREKTIVA 86/278/EEZ O ZAŠTITI OKOLIŠA, POSEBNO TLA, KOD UPOTREBE MULJA IZ UREĐAJA ZA PROČIŠĆAVANJA OTPADNIH VODA U POLJOPRIVREDI

Svrha Direktive 86/278/EEZ o zaštiti okoliša, posebno tla, kod upotrebe mulja iz ure-đaja za pročišćavanja otpadnih voda u poljoprivredi41 jest da regulira upotrebu mulja iz uređaja za pročišćavanje otpadnih voda u poljoprivredi na način da spriječi štetne po-sljedice po tlo, biljke, životinje i čovjeka, time potičući ispravnu upotrebu takvog mulja.

U preambuli Direktive dodatno se navodi da je njezin cilj uspostavljanje odre-đenih početnih mjera o zaštiti tla. Mulj može imati vrijedna agronomska svojstva pa je stoga opravdano poticati njegovu upotrebu u poljoprivredi ako se ispravno upotrebljava. S druge strane, upotreba mulja iz uređaja za pročišćavanje otpadnih voda ne smije narušiti kvalitetu tla i poljoprivrednih proizvoda. Ističe se i da prisut-nost nekih teških metala u usjevima može imati toksičan učinak na biljke i čovjeka te je nužno utvrditi obavezne granične vrijednosti za spomenute tvari u tlu, a kada koncentracija tih metala u tlu prekorači spomenute granične vrijednosti upotrebu mulja treba zabraniti.

40 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 13, str. 17-24.41 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 32, str. 8-14.


128


Direktiva propisuje da su države članice dužne zabraniti upotrebu mulja kada koncentracija jednog ili više teških metala u tlu prelazi granične vrijednosti koje države propisuju u skladu s Prilogom I. A te poduzimaju nuždne korake kako bi osigurale da se kao posljedica upotrebe mulja ne prekorače spomenute granične vri-jednosti (članak 5., stavak 1.). Nadalje, države članice dužne su regulirati upotrebu mulja na način da nakupljanje teških metala u tlu ne dovede do prekoračenja gra-ničnih vrijednosti, a kako bi se to postiglo, moraju primjenjivati neku od procedura predviđenih u točkama (a) i (b):(a) države članice moraju odrediti najveće količine mulja izražene u tonama suhe

tvari koje se mogu primjenjivati na tlu po jedinici površine godišnje, poštujući granične vrijednosti koncentracije teških metala u mulju koje određuju u skladu s Prilogom I. B; ili

(b) države članice moraju osigurati poštovanje graničnih vrijednosti za količine metala unesenih u tlo po jedinici površine i jedinici vremena kako je propisano u Prilogu I. C (članak 5., stavak 2.).

Pri upotrebi mulja moraju se poštovati sljedeća pravila:– mulj se upotrebljava tako da se uzimaju u obzir potrebe biljaka za prehranjiva-

njem i bez nanošenja štete kvaliteti tla te površinskim i podzemnim vodama,– ako se mulj upotrebljava na tlu čija je pH vrijednost manja od 6, države članice

moraju uzeti u obzir povećanu mobilnost teških metala i njihovu dostupnost usjevima te, prema potrebi, smanjiti granične vrijednosti koje su odredile u skladu s Prilogom I. A (članak 8.).

3.6. UREDBA (EU) BR. 528/2012 O STAVLJANJU NA RASPOLAGANJE NA TRŽIŠTU I UPORABI BIOCIDNIH PROIZVODA

Uredba (EU) br. 528/2012 o stavljanju na raspolaganje na tržištu i uporabi biocid-nih proizvoda42 utvrđuje pravila za:(a) uspostavu popisa aktivnih tvari na razini Unije, koje se mogu koristiti u biocid-

nim proizvodima;(b) odobrenje biocidnih proizvoda;(c) međusobno priznavanje odobrenja unutar Unije;(d) stavljanje na raspolaganje na tržištu i uporabu biocidnih proizvoda u jednoj ili

više država članica Unije;(e) stavljanje tretiranih proizvoda na tržište (članak 1., stavak 2.).

42 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 13, Svezak 49, str. 181-303.


129


Njezina svrha jest poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta kroz usklađiva-nje pravila o stavljanju na raspolaganje na tržištu i uporabi biocidnih proizvoda isto-dobno osiguravajući visoki stupanj zaštite zdravlja ljudi, zdravlja životinja i okoliša (članak 1., stavak 2.).

U preambuli Uredbe navodi se da se s ciljem postizanja visokog stupnja zaštite zdravlja ljudi, zdravlja životinja i okoliša, aktivne tvari s najvišim stupnjem štetnosti ne smiju odobriti za uporabu u biocidnim proizvodima, osim u posebnim slučaje-vima u kojima se odobrenje smatra opravdanim zbog zanemarivog rizika od izlo-ženosti toj tvari, zbog zaštite zdravlja ljudi, zdravlja životinja ili okoliša ili zbog ne-srazmjernog negativnog učinka na društvo u slučaju neodobrenja. Kod odlučivanja o odobrenju takvih aktivnih tvari potrebno je uzeti u obzir dostupnost prikladnih i dostatnih alternativnih tvari ili tehnologija (uvodna izjava (12)). Dodatno se pro-pisuje da uporaba biocidnih proizvoda koji sadrže aktivne tvari, a koje su odobre-ne sukladno odredbama Uredbe, podliježe odgovarajućim mjerama za smanjenje rizika kako bi se osiguralo da se izloženost ljudi, životinja i okoliša tim aktivnim tvarima svede na najnižu razinu (članak 5., stavak 2.).

3.7. DIREKTIVA 1999/31/EZ O ODLAGALIŠTIMA OTPADA

Opći cilj Direktive 1999/31/EZ o odlagalištima otpada43 jest osigurati mjere, po-stupke i smjernice za sprečavanje štetnih utjecaja na okoliš ili njihovo smanjenje u najvećoj mogućoj mjeri, i to naročito za sprečavanje i smanjenje onečišćenja povr-šinskih voda, podzemnih voda, tla i zraka te globalnog okoliša, uključujući efekt staklenika, kao i svake opasnosti za zdravlje ljudi do kojeg bi moglo doći zbog odla-ganja otpada tijekom cijelog životnog vijeka odlagališta (članak 1.).

Direktiva o odlagalištima otpada usvojena je, između ostalog, i zbog potrebe da se jasno ukaže na zahtjeve koje lokacije predviđene za odlaganje otpada moraju ispunjavati u pogledu lokacije, uvjeta, upravljanja, kontrole, zatvaranja te preventiv-nih i zaštitnih mjera koje se trebaju poduzeti u slučaju bilo kakve opasnosti za okoliš kako u kratkoročnoj, tako i u dugoročnoj perspektivi, a ponajprije protiv onečišćenja podzemnih voda zbog infiltracije procjednih voda u tlo (uvodna izjava (12)).

Zaštita tla osobito je uređena u Prilogu I. Direktive u kojem su propisani opći uvjeti za sve kategorije odlagališta otpada. Odlagalište mora biti smješteno i projek-tirano tako da zadovolji potrebne uvjete za sprečavanje onečišćenja tla. Zaštita tla, podzemnih i površinskih voda postiže se kombinacijom geološke barijere i donjeg brtvenog sloja za vrijeme aktivnog korištenja te kombinacijom geološke barijere i površinskog brtvenog sloja po prestanku odlaganja (Prilog I., točka 3.1.).

43 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 34, str. 14-32.


130


3.8. DIREKTIVA 2008/98/EZ O OTPADU

Direktiva 2008/98/EZ o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva44 utvrđuje mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi sprečavanjem ili umanjenjem štet-nih učinaka proizvodnje i gospodarenja otpadom i umanjenjem sveukupnih učina-ka uporabe resursa te poboljšanjem efikasnosti te uporabe (članak 1.).

Sukladno Direktivi o otpadu, države članice dužne su poduzimati sve potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi, ne šteti okolišu, a posebno:(a) ne ugrožava voda, zrak, tlo, biljke ili životinje;(b) ne uzrokuju neugodnosti u pogledu buke ili neugodnih mirisa; i(c) bez štetnih utjecaja na krajolik ili mjesta od posebnog interesa (članak 13.).

3.9. DIREKTIVA 92/43/EEZ O OČUVANJU PRIRODNIH STANIŠTA I DIVLJE FAUNE I FLORE

Direktivom 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore45 (tzv. Direktiva o staništima) uspostavljena je koherentna europska ekološka mreža po-sebnih područja očuvanja pod nazivom Natura 2000. Mreža je sastavljena od po-dručja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi navedeni u Prilogu I. i staništa vrsta navedenih u Prilogu II. te omogućuje održavanje određenih prirodnih sta-nišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu (članak 3., stavak 1.). Mreža Natura 2000 obuhvaća i područja posebne zaštite koja su države članice klasificirale u skladu s Direktivom 2009/147/EZ o očuvanju divljih ptica (tzv. Direktiva o pticama).46

Cilj Direktive o staništima doprinijeti je osiguranju biološke raznolikosti očuva-njem prirodnih staništa te divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje (članak 2., stavak 1.). Svaka država članica doprinosi stvaranju mreže Natura 2000 u razmjeru u kojem su na njezinom području zastu-pljeni prirodni stanišni tipovi i staništa vrsta. U tu svrhu svaka država članica u skladu s odredbama Direktive određuje područja kao posebna područja očuvanja, uzimajući u obzir ciljeve Direktive (članak 3., stavak 2.).

Izbjegavanje onečišćenja i pogoršanja poljoprivrednog tla pretpostavke su za za-štitu i obnovu staništa i vrsta.47 Djelotvorna primjena Direktive o staništima i Direk-

44 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 34, str. 99-126. 45 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 2, str. 14-57. 46 Posebno izdanje Službenog lista na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 32, str. 128-146. 47 Bowyer, C.; Withana, S.; Fenn, I.; Bassi, S.; Lewis, M.; Cooper, T.; Benito, P.; Shailendra, M., Land

Degradation and Desertification, Study for the European Parliament, Policy Depart-ment Economic


131


tive o pticama može doprinijeti sprječavanju smanjenja bioraznolikosti tla, plodno-sti i organske tvari tla, kao i smanjenju onečišćenja, erozije, zbijanja i gubitka tla.48

3.10. REFORMA ZAJEDNIČKE POLJOPRIVREDNE POLITIKE

Reforma zajedničke poljoprivredne politike (tzv. CAP – Common Agricultural Policy) dogovorena je 2013. godine, zajedno s proračunom za 2014–2020. Nova za-jednička poljoprivredna politika sastoji se od četiri temeljne Uredbe koje pokrivaju sljedeća područja:1) Ruralni razvoj – Uredba br. 1305/2013;49

2) „Opća“ pitanja poput financiranja, upravljanja i nadzora – Uredba br. 1306/2013;50

3) Izravna plaćanja poljoprivrednicima – Uredba br. 1307/2013;51 te 4) Zajednička organizacija tržišta – Uredba br. 1308/2013.52

Reformirana zajednička poljoprivredna politika obuhvaća, između ostalog, „ekologizaciju“ plaćanja poljoprivrednim gospodarstvima uvođenjem okolišno pri-hvatljivih postupaka uzgoja poput raznolikosti usjeva te održavanjem ekološki bo-gatih obilježja krajolika i minimalne površine trajnog travnjaka.53

Sukladno Uredbi br. 1307/2013 države članice dužne su odrediti trajne travnjake koji su okolišno osjetljivi, na područjima obuhvaćenim Direktivom o staništima ili Direktivom o pticama, uključujući na tresetnim i močvarnim dijelovima smješteni-ma u tim područjima, te kojima je potrebna stroga zaštita kako bi se ispunili ciljevi tih direktiva (članak 45., stavak 1., podstavak 1.). Kako bi se zajamčila zaštita trajnih travnjaka vrijednih za okoliš, države članice mogu odlučiti odrediti dodatna osjet-

and Scientific Policy, 2009., mrežna stranica: http://ecologic.eu/sites/files/project/2013/SC_20_Study_Land_Degradation_and_Desertification_March_2009.pdf, str. 38.

48 Ibid.49 Uredba (EU) br. 1305/2013 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ru-

ralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005, OJ L 347, 20.12.2013., str. 487–548.

50 Uredba (EU) br. 1306/2013 o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008, OJ L 347, 20.12.2013., str. 549–607.

51 Uredba (EU) br. 1307/2013 o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u progra-mima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009, OJ L 347, 20.12.2013., str. 608–670.

52 Uredba (EU) br. 1308/2013 o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvo-da i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007, OJ L 347, 20.12.2013., str. 671–854.

53 Reforma Zajedničke poljoprivredne politike, mrežna stranica: http://www.consilium.europa.eu/hr/policies/cap-reform/.


132


ljiva područja smještena izvan područja obuhvaćenih Direktivom o staništima ili Direktivom o pticama, uključujući trajne travnjake na tlu bogatom ugljikom (članak 45., stavak 1., podstavak 2.). Poljoprivrednici ne smiju prenamijeniti ni obraditi trajni travnjak smješten na područjima koja su odredile države članice, na temelju prvog podstavka i, kada je to primjenjivo, drugog podstavka članka 45.

Uredbom je također propisano da su poljoprivrednici koji imaju pravo na pri-manje plaćanja u okviru programa osnovnih plaćanja ili programa jedinstvenih plaćanja po površini dužni na svim svojim prihvatljivim hektarima pridržavati se poljoprivrednih praksi koje su korisne za klimu i okoliš ili jednakih praksi (članak 43., stavci 1. – 3.). To je jedna od mjera koje su poljoprivrednici dužni ispuniti kako bi primili posebna plaćanja uz dodatna pravila o višestrukoj sukladnosti za primanje izravnih plaćanja.54

Zahtijeva se i raznolikost usjeva (članak 44.), a ako obradivo zemljište poljopri-vrednog gospodarstva zauzima više od 15 hektara, poljoprivrednik je dužan osigu-rati da od 1. siječnja 2015. najmanje 5% površine obradivog zemljišta poljoprivred-nog gospodarstva bude ekološki značajna površina (članak 46., stavak 1.).

Višestruka sukladnost („cross-compliance“) mehanizam je koji povezuje izrav-na plaćanja poljoprivrednicima s ispunjavanjem uvjeta o zaštiti okoliša, sigurno-sti hrane, zdravlja životinja i bilja, dobrobiti životinja te o održavanju zemljišta u dobrom poljoprivrednom i okolišnom stanju.55 Prema članku 93. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013 pravila o višestrukoj sukladnosti sastoje se od propisanih zahtjeva o upravljanju u okviru prava Unije i standarda za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta ustanovljenih na nacionalnoj razini kako je navedeno u Prilogu II. Uredbe o sljedećim područjima:(a) okoliš, klimatske promjene i dobro poljoprivredno stanje zemljišta;(b) javno zdravlje, zdravlje životinja i biljaka;(c) dobrobit životinja.

Dobre poljoprivredne i okolišne uvjete kojih se mora pridržavati korisnik potpo-re ustanovljava svaka država članica, a ti uvjeti obuhvaćaju, primjerice, sprječavanje erozije te održavanje strukture tla i organske tvari u tlu. Te mjere imaju za cilj spri-ječiti degradaciju zemljišta, ali su relativno općenite u smislu zahtjeva i strogosti.56 Pored toga, poljoprivrednici koji ne primaju izravna plaćanja nisu pokriveni tim uvjetima.57

54 Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal Instruments to implement the objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, op. cit., str. 37.

55 Mrežna stranica: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/cross-compliance/index_en.htm. 56 Altvater, S.; Dooley, E.; Roberts, E., Ecologic Institute, Berlin, Legal Instruments to implement the

objective “Land Degradation Neutral World” in International Law, op. cit., str. 38.57 Ibid.


133


3.11. PRIJEDLOG OKVIRNE DIREKTIVE O TLU

Europska komisija usvojila je 2006. godine, u svrhu zaštite i održivog korištenja tla, Tematsku strategiju zaštite tla.58 Govoreći o pravnoj prirodi tog akta, strategija nema svojstvo propisa i ne sadrži pravne obveze za države članice. Stoga je Komisija ujedno predstavila i prijedlog Okvirne direktive o tlu.59 Ta je Direktiva imala za cilj popuniti praznine u pravnom režimu Europske unije. Sa sveobuhvatnim pristu-pom zaštiti tla predviđene su mjere i instrumenti kojima bi se koordinirala akcija za zaštitu i poboljšanje tla diljem Unije. Koncepcijski, Direktiva je bila zamišljena kao planski instrument. Države bi, između ostalog, bile obvezne identificirati glav-ne pokretače degradacije zemljišta. Na temelju toga usvojili bi se programi s ciljem smanjenja degradacije zemljišta i neutraliziranja slučajeva neizbježne štete.

Prijedlog Okvirne direktive o tlu naišao je na protivljenje određenih država čla-nica Europske unije koje su blokirale njezino usvajanje. Riječ je o Njemačkoj, Francu-skoj, Nizozemskoj, Austriji i Ujedinjenoj Kraljevini.60 Dva su glavna razloga zašto su se protivile direktivi. Prvi razlog protivljenju pozivanje je na načelo supsidijarnosti jer su smatrale da zaštita tla nije tema o kojoj bi se trebalo raspravljati na europskoj razini. Drugi razlog protivljenju bio je strah od visokih troškova provedbe direktive kojima bi države bile izložene, na što nisu bile spremne pristati. Smatrale su da bi teret implementacije bio pretežak. Ono što se paralelno događalo jest jak pritisak pojedinih lobističkih grupa koje su se aktivno zalagale za odbacivanje prijedloga direktive.61 Jedan od argumenata na koje su se pozivali protivnici Direktive za zašti-tu tla jest taj da je tlo već dovoljno zaštićeno diljem Europe. Ali je li to doista istina? Postoje brojna znanstvena istraživanja koja govore upravo suprotno, a problem de-gradacije, fragmentacije i neodržive upotrebe zemljišta istaknut je i u novom Akcij-skom programu Europske unije za okoliš.62 Nedavno je objavljeno jedno istraživanje pravnih propisa na razini Unije kojima se štiti tlo te je to istraživanje utvrdilo da se niti jedan europski propis ne bavi problemima salinizacije tla, zbijanja tla i gubitka

58 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Eco-nomic and Social Committee and the Committee of the Regions - Thematic Strategy for Soil Protec-tion [SEC(2006)620] [SEC(2006)1165], COM/2006/0231 final.

59 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the protection of soil and amending Directive 2004/35/EC, COM/2006/0232 final – COD 2006/0086.

60 V. 2842nd Council meeting ENVIRONMENT (Brussels, 20 December 2007), na mrežnoj stranici: http://eusoils.jrc.ec.europa.eu/library/jrc_soil/policy/.

61 V. primjerice: NFU, Soil Framework Directive withdrawn, na mrežnoj stranici: http://www.nfuonli-ne.com/archived-content/more-news/soil-framework-directive-withdrawn/.

62 Odluka br. 1386/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o Općem programu djelovanja Unije za okoliš do 2020. „Živjeti dobro unutar granica našeg planeta”, v. prioritetni cilj 1. zaštita, očuvanje i povećanje prirodnog kapitala Unije, točka 23.


134


tla.63 Osim toga, u istraživanju je utvrđeno da se direktive u vrlo malom broju bave smanjenjem prijetnji tlima te poboljšanjem funkcija tla. Autori su stoga zaključili da, zbog toga što se problemom zaštite pojedinih uloga tla bave različite direkti-ve individualno, multifunkcionalnost tla nije adekvatno zaštićena. Da se Okvirna direktiva o tlu usvojila, povećala bi se učinkovitost očuvanja uloga tla u Europskoj uniji.64 Usvajanje te direktive ne bi naštetilo načelu supsidijarnosti jer bi države čla-nice i dalje bile slobodne zadržati ili uvesti strožu zaštitu tla od one koja bi se za-htijevala direktivom. Što se tiče straha od troškova provedbe Direktive, određena znanstvena istraživanja su pokazala da će troškovi nepoduzimanja nikakvih mjera brzo premašiti troškove kojima bi države bile izložene da se usvoje pravne mjere za zaštitu tla.65

4. ZAKLJUČAK

Iz provedene analize međunarodnog i europskog pravnog okvira proizlazi za-ključak da tlo nije dovoljno zaštićeno ni na međunarodnoj ni na europskoj razini. Kakve su mogućnosti za budući razvoj njegove zaštite? Određenu priliku pružaju ciljevi za postizanje održivog razvoja koje je Opća skupština Ujedinjenih naroda usvojila u rujnu ove godine. Takvi ciljevi su u prošlosti imali važnu ulogu u po-maganju oblikovanja politike međunarodne zajednice i u oblikovanju prioriteta za financiranje.66 Stoga uključivanje cilja postizanja svijeta u kojem nema degradacije zemljišta može imati korisne praktične posljedice. Dodatno, na međunarodnoj, ali i europskoj razini trenutno se vodi aktivna rasprava o tome kako koncept „svijeta bez degradacije zemljišta“ uklopiti u postojeći pravni režim. To bi Europskoj komisiji mogla biti prilika za djelovanje, osobito nakon doživljenog neuspjeha s prijedlogom Okvirne direktive o tlu.

Predsjedatelj:

Zahvaljujem kolegici Lani Ofak. Kod nas su stvari uvijek jako opasne. Nama ako nešto vrlo ozbiljno i direktno ne naredite i ne zaprijetite vrlo izvjesnim oštrim kaznama, teško da možete očekivati da ćemo poduzeti ono što se očekuje. Takav je nažalost naš mentalitet. Zato je šteta da u ovom slučaju nije naređena primjena malo

63 Glæsner, N.; Helming, K.; de Vries, W., Do Current European Policies Prevent Soil Threats and Sup-port Soil Functions? u: Sustainability 2014, 6, 9538-9563.

64 Ibid., str. 9558.65 Nkonya, E. et al., Economics of Land Degradation Initiative: Methods and Approach for Global and

National Assessments (October 2013), ZEF - Discussion Papers on Development Policy No. 183.66 Welton, S.; Biasutti, M.; Gerrard, M. B., Legal and Scientific Integrity in Advancing a Land Degrada-

tion Neutral World, u: Columbia Journal of Environmental Law, vol. 40, no. 1, str. 43.


135


jačih mjera koje bismo morali provesti. Potpuno podržavam prijedlog kolege Bašića da se donese poseban propis kojim bi se stvari vrlo rigorozno propisale, naložilo točno određeno postupanje s tlom. Dok nas netko izvana ne natjera, bojim se da nismo baš voljni poduzimati mjere koje bi bile prijeko potrebne. Bitna je konstatacija koju je izrekla kolegica Ofak – više će nas koštati neprimjenjivanje potrebnih mjera nego da ih primijenimo.

Gledajući na duge staze, štete su takve da ih kasnije nećemo moći popraviti. Je-dan američki autor je, prije puno godina, kod nas održao predavanje i rekao izvrsnu rečenicu, otprilike: „Vi ste divna zemlja, imate sjajne izglede, mi smo upropastili stvar.“ Svi su na to bili šokirani, a on je nastavio: „Mi smo najprije uništili našu prirodu, sada trošimo goleme novce da to popravimo, ali je nikada nećemo dovesti u stanje u kakvom je izvorno bila. Imajte pred očima naš primjer i nemojte ponovi-ti ono što smo mi u neznanju tada učinili.“ Međutim, u Hrvatskoj postoji pravilo: moramo sami udariti glavom o zid. Nismo skloni upotrijebiti tuđa iskustva i iz njih izvoditi za nas korisne zaključke. Prvo udarimo glavom o zid, a zatim razmišljamo.



III. RASPRAVA

