PRAVO NA IMOVINU U PRAKSI EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

ZAŠTITA PRAVA NA IMOVINU PREMA PRAKSIEVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

Zorica Kitanović, sudija Upravnog suda  

 U v o d

Evropska konvencija za zaštitu osnovnih ljudskih prava i sloboda, prvi je međunarodni akt o ljudskim pravima čiji je cilj bio da zaštiti veliki broj građanskih i političkih prava. Sva prava koja su zagarantovana Konvencijom svrstana su u sedam velikih kategorija, među kojima je i pravo na poštovanje imovine. To je jedino ekonomsko pravo i sadržano u članu 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima.

U članu 1. predviđeno je da svako fizičko i pravo lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava i da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni. Na navedeni način državama je dat širok stepen slobode kada se radi o ekonomskim, socijalnim i političkim interesima, i mogućnost „slobodne procene“, šta je u „javnom interesu“, ali i pojedincima da ostvare sudsku zaštitu ukoliko je država prekoračila „stepen slobodne procene“ i prekršila pravo na imovinu garantovanu članom 1. Prvog protokola.

Sva prava, uključujući i pravo na neometano uživanje svoje imovine, ostvaruje se pre svega na nacionalnom nivou, preko nadležnih organa, pa tek ako postoji nedovoljna zaštita na nacionalnom nivou, ako nacionalni akti ne definišu pravo na zadovoljavajući način ili nacionalni sudovi ne ispunjavaju obaveze vezane za ljudska prava u okviru međunarodnog prava, pojdinac se može obratiti Evropskom sudu za ljudska prava  radi zaštite. Poslednjih godina, mnogo je slučajeva u kojima je sud našao da je država prekoračila stepen slobodne procene i prekršila pravo na imovinu garantovano članom 1. Prvog protokola.

U cilju zaštite garantovanog prava na neometano uživanje svoje imovine Srbija je donela i Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenje, koji uređuje uslove, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za oduzetu imovinu, koja je na teritoriji Republike Srbije primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, kao i drugih propisa na osnovu akata o podržavljenju posle 09.03.1945. godine oduzeta od fizičkih i određenih pravnih lica i prenesena u opštenarodnu državnu, društvenu ili zadružnu svojinu, kao i imovine čije je oduzimanje posledica Holokausta na teritoriji koja danas čini teritoriju Republike Srbije.

Međutim, dalji život donetog zakona u mnogome zavisi od sudova i upravnih organa, na kojima je obaveza pravilnog tumačenja odredbi domaćeg propisa, nalaženja smisla ili značenja koje je u skladu sa tumačenjem prakse i standarda Suda pravde. Radi boljeg razumevanja prakse Evropskog suda za ljudska prava razmotrićemo bitna pitanja o kojim sud vodi računa kada odlučuje da li je bilo kršenja prava na imovinu.

Pravo na imovinu u značenju člana 1. Prvog protokola

Da bi se podnosilac predstavke pozvao na zaštitu po članu 1, mora uživati neko pravo po domaćim zakonima, koje se može smatrati pravom na imovinu u smislu člana 1. Prvog protokola. Naime,

imovina bez zakonom zasnovanog prava ne potpada pod zaštitu po članu 1. Prvog protokola.

Primer za to je, presuda u predmetu Kopečki protiv Slovačke gde je iznet stav suda da ne postoji ni imovinsko pravo, ni legitimno očekivanje imovinskog prava, ukoliko potencijalni korisnik restitucije ne ispuni uslov postavljen u zakonu, čak i ukoliko je to objektivno teško ili nemoguće učiniti. Naime, Kopečki je tužio Slovačku, jer je odbila da mu vrati zlatnike oduzete njegovom ocu, a Slovačka se branila da je zakonski osnov za vraćanje zakon iz 1991. godine, koji kao uslov postavlja da korisnik restitucije mora ne samo da dokaže svoje pravo, već mora i da ukaže tačno gde se nalazi pokretna stvar čije vraćanje traži. Kako Kopečkom nije omogućen pristup državnom trezoru to isti nije mogao sa sigurnošću da tvrdi gde se zlatnici nalaze, te nije mogao da ispuni zakonski uslov zbog čega je sud predstavaku Kopečkog proglasio neprihvatljivom.

Takođe, potrebno je da neko lice polaže pravo na konkretnu imovinu, odnosno zaštićena je samo imovina koja postoji, a ne i pravo na sticanje imovine u budućnosti (npr. buduća imovina kod testamentalnog nasleđivanja, zakonskog nasleđivanja i dr.).

U predmetu Marcxh protiv Belgije najbolje je ilustrovan ovaj princip. U ovom slučaju su se podnosilac predstavke i njena maloletna ćerka žalile na činjenicu da su u Belgiji ograničena prava majke da svoju imovinu zavešta vanbračnoj deci, a vanbračnoj deci da naslede imovinu. Međutim, sud je zaljučio da su povređena prava majke iz člana 1. Protokola, kada joj je onemogućeno da zavešta imovinu ćerki, ali da ćerka ne uživa zaštitu iz ovoga člana u pogledu svog očekivanja da stekne imovinu.

Pod pojmom imovine koja se stiče po članu 1. spadaju pored pokretne i nepokretne imovine i deonice (odluka Komisije za ljudska prava Bramelid i Malstrom protiv Švedske), patenti, (Smith i francuske laboratorije protiv Holandije), naknada po arbitraži  (presuda Stratis Andreadis i Stran Greek refineries protiv Grčke), potraživanje po zakonu (slučaj Pressos Compania Naviera SA i dr. protiv Belgije), obavljanje zanimanjem (presuda Koenig), poslovni ugled (presuda Van Marle protiv Holandije), eksproprijacijski zahtev za naknadu (presuda Akkus – protiv Turske), urbanističko-planska dozvola (presuda Pine Valley Developements Ltd protiv Irske), autorska prava odluka Komisije – Aral, dokaz o vlasništvu presuda Holy Monasteries), pravo po ugovoru (Mellacher protiv Austrije) i druge.

Takođe, pod pojmom imovine podrazumevaju se i sva stečena prava neke osobe, kao što je pravo iz penzijskog i socijalnog osiguranja (presuda Müller protiv Austrije).

Predmet zaštite prema praksi Evropskog suda je pored postojeće imovine i legitimno očekivanje, Naime, „sud smatra da su očekivanja legitimna ukoliko je vlasnički interes u odnosu na oduzetu imovinu u vreme važenja Konvencije, stekao takav oslonac u pravnom poretku da se može smatrati da je isti vlasnički interes ili preživeo oduzimanje ili da je obnovljen“. Primer da se može zaštiti legitimno očekivanje je i presuda u slučaju Pine Valley Developements Ltd protiv Irske.

U konkretnom slučaju Evropski sud za ljudska prava je našao da član 1. može zaštititi legitimno očekivanje u ovom slučaju podnosilac je kupio 1978. godine zemljište oslanjajući se ne poastojeće planske dozvole za industrijsku gradnju, nakon toga 1982. godine Vrhovni sud Irske je doneo odluku po kojoj je takva dozvola ništava, jer je u suprotnosti sa pozitivnim propisima. Podnosilac se žalio tvrdeći da je odluka Vrhovnog suda u suprotnosti sa njegovim pravom na mirano uživanje imovine. Sud je našao da je u momentu dobijanja dozvole podnosilac predstavke imao pravo izgranje na tom zemljištu, koje je moglo biti predmet mešanja po članu 1., da se oslanjao na pozitivne propise i dozvolu zavedenu kod nadležnih organa u registar i sve dok nije doneta odluka kojom je dozvola oglašena ništavom, podnosilac predstavke je imao pravo da očekuje da može izvesti izgradnju na navedenoj parceli, pa je sud smatrao da to njegovo pravo predstalja sastavni deo imovine.

Mešanje u pravo na imovinu

Prvo pitanje koje sud postavlja je da li je bilo mešanja u imovinu. Da bi odgovorio na ovo pitanje

sud mora utvrditi da li i po kom od tri pravila po članu 1. se može konkretno mešanje razmatrati. Član 1. Prvog protokola obuhvata tri pravila, prvo koje uvodi princip mirnog uživanja imovine, drugo koje govori o lišavanju imovine i postavlja uslove za isto i treće koje priznaje pravo državi na kontrolu korišćenja u skladu sa opštim interesom.

Prvo pravilo se primenjuje kod mešanja u korišćenje ili uživanje imovine, ali nema za cilj oduzimanje te imovine i kontrolu nad njenim korišćenjem. Za ovo pravilo karakterističan je slučaj Jatridis protiv Grčke.

U naznačenom sporu lice K.N. nasledilo je imanje u Grčkoj, gde je odlučilo da izgradi bioskop na otvorenom, nakon toga je došlo do spora po pitanju vlasništva nad zemljištem na kojoj je izgrađen bioskop, za koji je država tvrdila da joj pripada. U toku spora naslednici K.N. su iznajmili bioskop podnosiocu predstavke koji ga je obnovio, da bi nakon toga država dala nalog za prinudno iseljenje podnosioca predstavke – zakupca, koji nalog je izvršen, a bioskop dat lokalnim gradskim vlastima. U konkretnom slučaju sud je našao da pored vlasnitšva nad materijalnim dobrom – zemljom i druga prava i interesi čine sredstva koja se takođe mogu smatrati pravom na imovinu u smislu člana 1., bez obzira što se nije radilo ni o eksproprijaciji zemljišta i bioskopa ni o kontroli nad korišćenjem.

Drugo pravilo se primenjuje radi utvrđivanja da li se radi o formalnoj eksproprijaciji – oduzimanju imovine ili prenosu vlasništva ili je to pravo na imovinu postalo toliko beskorisno da se može smatrati oduzetim (presuda bivši Grčki kralj i ostali protiv Grčke, presuda Sporrong i Lönnroth protiv Švedske, slučaj Paramichalopoulos protiv Grčke), Brumarescu proiv Rumunije).

Dobar primer za de facto eksproprijaciju nalazimo u slučaju Paramichalopoulos protiv Grčke.

Naime, podnosici predstavke su bili vlasnici velike površine vrednog zemljišta sa placom u Grčkoj na kojem su dobili dozvolu da izgrade hotelski kompleks. Međutim, nakon što je Vojna hunta preuzela kontrolu u Grčkoj zemljište koje je pripadalo podnosiocima 1967. godine preneto je na mornaricu. Podnosioci zahteva su tražili povraćaj zemljišta, ali umesto toga na navedenoj površini nastavljena je izgradnja pomorske baze i odmarališta. Razmatrajući predstavku Evropski sud za ljudska prava je našao da se mešanje ima smatrati trajnim kršenjem sve od 1967. godine, da zemljište nikada nije formalno eksproprisano, odnosno nije izvršen prenos vlasništva, ali je podnosiocima predstavke onemogućeno da zemljište koriste pa se navedeno oduzimanje moglo okvalifikovati kao de facto eksproprijacija. Samim gubitkom svake mogućnosti raspolaganja (prodaje, zaveštanja, zaloge, poklona) zajedno sa neuspešnim pokušajem da se takva situacija reši pravnim sredstvima za podnosioce ima ozbiljne posledice i njihovo vlasništvo na takvoj imovini je beskorisno, te se može smatrati oduzetim.

Treće pravilo se primenjuje kada je mešanje u pravo na  imovinu usmereno ili predstavlja kontrolu korišćenja imovine (npr. slučaj Sporrong i Lönnroth protiv Švedske, Pine Valley Developements Ltd protiv Irske i Mellacher i ostali protiv Austrije).

Slučaj koji se najčešće citira za treće pravilo je slučaj Sporrong i Lonmroth protiv Švedske. Naslednici podnosioca predstavke su bili suvlasnici zemljišta u Štokholmu na kome se nalazila zrgada iz 60 godina XIX veka na kome je radi izgradnje parkirališta i vijadukta data dozvola za eksproprijaciju.  U skladu sa tada važećim Zakonom o eksproprijaciji, Vlada je odredila rok od 5 godina u kome je gradski savet trebalo da pokrene postupak pred sudom za utvrđivanje naknade, nakon čega bi izgubila pravo na dozvolu. Međutim, navedeni rok je produžavan više puta, poslednji put na 10 godina da bi tek 1979. godine dozvola konačno bila otkazana na zahtev gradskog saveta u skladu sa novim urbanističkim planom, tako da je zemljište podnosioca predstavke bilo opterećeno dozvolom za eksproprijaciju u periodu od 1971. godine do 1979. godine, a zabranom gradnje na zemljištu od 1968. godine do 1980. godine. U navedenom periodu švedski zakoni nisu predviđali mogućnost da se traži skraćenje roka važenja dozvole za eksproprijaciju, te ni mogućnost naknade štete jer je dozvola izdata na duži vremenski period, odnosno što nije upotrebljena. Evropski sud je prihvatio sa formalno pravne tačke gledišta da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koristi imovinu i njome raspolaže, ali je našao da su one u praksi znatno smanjile

mogućnost vršenja ovog prava i uticale na samu suštinu prava na svojinu, te prava na mirno uživanje imovine podnosilaca predstavke, jer je zbog toga postalo nesigurno. Kada je reč o zabrani gradnje na zemljištu evropski sud je istakao da je situacija bila jasna, odnosno da je ova mera nesumnjivo ograničavala prava vlasnika da koristi imovinu. Evropski sud je našao da švedske vlasti ustvari ni jednog momenta nisu pristupile eksproprijaciji, tako da su vlasnici i dalje mogli da koriste imovinu, i raspolažu njome, te se ne bi moglo reći da je nastupila de facto eksproprijacija. Iako je pravo svojine delom izgubilo svoju suštinu, ono nije nestalo. Evropski sud je dalje razmotrio da li su ove mere predstavljle kontrolu upotrebe imovine, regulisane drugim stavom člana 1. Prvogprotokola i zaključio da je to bio slučaj sa zabranom gradnje, ali ne sa dozvolom za eksproprijaciju koji je predstavljao početni korak u procesu oduzimanja imovine. Na kraju je sud ispitao i dozvolu za eksproprijaciju u svetlu principa poštovanja prava na mirno uživanje imovine i istakao da je potrebno uspostaviti ravnotežu između potrebe zaštite opšteg interesa društva sa jedne strane i potrebe zaštite osnovnih prava pojedinca sa druge strane. Naime, švedsko pravo koje je bilo na snazi u relevantnom periodu bilo je nefleksibilno, vlasnici zemljišta su se tokom dugog vremenskog perioda nalazili u stanju potpune neizvesnosti, bez adekvatne pravne zaštite, te su stoga snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je bila pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvole ili da zahtevaju nadoknadu štete.

Javni ili opšti interes

Kada sud utvrdi kakva je bila priroda mešanja sud će oceniti da li je mešanje u pravo na imovinu bilo zakonski opravdano  iz javnog ili opšteg interesa. Svako mešanje u pravo na imovinu, mora zadovoljiti zahtev da služi legitimnom javnom ili opštem cilju. Sud prilikom preispitivanja šta je to „u javnom interesu“ polazi od procene zakonodvaca šta je to što opravdava lišavanje imenovine pojedinca ukolio je ta procena zasnovana na razumnim osnovama. Jedan od slučajeva u kojima je razmatrano da li mešanje u pravo na imovinu zadovoljava zahtev da služi legitimnom  - javnom, odnosno opštem cilju je i slučaj James protiv Ujedinjenog kraljevstva.

Predstavku su u konkretnom slučaju podneli staratelji imanja Vojvode od Westminstera, koji je posedovao 2000 zgrada u elitnom delu Londona i za koje je ubirao zakup. Zakonom o reformi zakupa iz 1967. godine omogućeno je dugogodišnjim zakupcima tj. onima koji su koristili stanove duže od 21 godine da pod vrlo povoljnim uslovima – po ceni manjoj od tržišne, kupe stanove. Na navedeni način imanje vojvode je izgubilo značajni iznos novca, jer je 80 zakupaca iskoristilo to svoje pravo i po netržišnim cenama kupilo stanove. Osnovno pitanje koje se postavilo pred sudom je bilo da li država može opravdati uzimanje imovine pre svega imajući u vidu da je to uzimanje izvršeno ne u javnom nego u pojedinačnom interesu zakupaca. Rešavajući navedeno pitanje, sud je  našao da prinudni prenos imovine sa jednog lica na drugo može imati legitimni cilj i biti u javnom interesu, ukoliko je u cilju poboljšanja socijalne pravde u zajednici. U navedenom slučaju sud je našao da ne može procenu šta je u interesu nacionalnih vlasti zameniti vlastitom procenom, ali da postoji njegova obaveza da preispita osporavane mere po članu 1. Prvog protokola  i da pri tome istraži činjenice na osnovu kojih su vlasti postupale. Samim tim ovaj sud je zaključio da je cilj zakona o reformi najamnina iz 1967. godine, veća socijalna pravda u domenu stambene politike i da je to legitiman cilj u javnom interesu.

Proporcionalnost

Takođe, sud nalazi da svako mešanje u pravo na imovinu mora biti u pravičnoj ravnoteži i mora postojati proporcionalnost između sredstava i cilja kome se teži.  Dakle, mora se postići ravnoteža između zadovoljenja opšteg interesa zajednice i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca, a državi je ostavljeno da prema stepenu slobodne procene odredi mešanje u imovinu pojedinca.

U oceni proporcionalnosti vrlo je bitno i da li je zakonodavac predvideo odštetu. Ukoliko je uslov proporcionalnosti odšteta, ona ne mora u svim okolnostima biti potpuna (npr. ako je mešanje u javnom interesu bilo radi postizanja veće socijalne pravde) dok bi u svim ostalim slučajevima trebalo da se zasniva na pravoj vrednosti imeovine. U velikom broju presuda je izražen stav suda da, oduzimanje imovine bez iznosa koji bi realno odražavao njenu vrednost, obično predstavlja

neproporcionalno mešanje koje se ne može smatrati opravdanim po članu 1. Prvog protokola osim u određenim slučajevima. Pored toga, visina odštete može da varira u zavisnosti od imovine i okolnosti u kojima je izvršeno oduzimanje. Stoga se standardi kod odštete mogu razlikovati u zavisnosti po kom osnovu je oduzeta imovina (nacionalizacija, otkup, eksproprijacija). Pored toga što odšteta kod poštovanja principa proporcionalnosti treba da bude odgovarajuća potrebno je da je ista isplaćena u roku odnosno da je ista delotvorna. Primer za primenu principa proporcionalnosti izražen je u odluci suda u slučaju Mellacher protiv Austrije.

U konkretnom slučaju vlasnici stambenog bloka tvrdili su da je austrijski zakon o kontroli najamnine u suprotnosti sa članom 1. Prvog protokola, jer se meša u njihovo pravo iz ugovora da primaju najamninu,. Sud je prilikom razmatranja slučaja zaključio da se primenjuje član 1. i da je bilo mešanja u pravo podnosioca na imovinu u okviru drugog pravila kontrole korišćenja. Prilikom ocene da li je navedena mera služila legitimnom cilju sud je našao, a imajući u vidu Memorandum koji je donela Vlada Austrije, a koji govori o potrebi smanjenja razlika u najmaninama koje se plaćaju za jednake stanove, da se ne može odluka vlade okarakterisati kao odluka koja nema razuman osnov. Ocenjujući zahtev za proporcionalnošću kod korektivnih socijalnih zakona, a naročito na polju kontrole najamnina sud je stao na stanovište da se mora ostaviti slobodno zakonodavstvu da preduzima mere koje se odnosne na dalju realizaciju ranije sklopljenih ugovora, kako bi se postigao cilj usvojene politike, u konkretnom slučaju smanjenje razlike u najamninama koje se plaćaju za jednake stanove.

U slučaju Pressos Compania Naviera SA protiv Belgije, sud je našao da je država prekoračila svoj stepen slobodne procene. Naime, u konkretnom slučaju jedan broj brodovlasnika čiji su se brodovi sudarili u belgijskim teritorijalnim vodama poveo je postupak za naknadu štete usled nehata pilota. Po nastanku štete Belgija je donela zakon kojim se ukida pravo na nadoknadu štete u okolnostima kao što su ove. Odlučujući o predstavci sud je stao na stanovište da je potraživanje podnosioca - svojina i da je stoga bilo mešanje u njihovo pravo po članu 1. Prvog protokola. Sud se po pitanju proporcionalnosti pozvao na test o pravičnoj ravnoteži i primetio da su uslovi odštete po relevantnim zakonima od značaja po tom pitanju. Takođe je, našao da oduzimanje imovine bez plaćanja iznosa koji razumno odražava njenu vrednost može biti opravdano samo u izuzetnim okolnostima. Činjenica da su ranijim propisima bile predviđene jako visoke nadoknade nije od uticaja na konkretan slučaj, jer ne opravdava donošenje propisa sa retroaktivnim dejstvom čiji je cilj i posledica lišavanje podnosioca njihovih potraživanja za naknadu štete, već može biti od uticaja za donošenje propisa za ubuduće, kojim bi se izmenio Zakon i nadoknada štete prouzrokovane nehatom smanjila.

Pored navedenih odluka suda postoje i odluke koje se oslobađaju od odgovornosti plaćanja bilo kakve naknade (odluka u slučaju Jan i drugi protiv Nemačke), kao i one koje nalažu naknadu pune tržišne vrednosti.

U konkretnom slučaju Jan i drugi protiv Nemačke radilo se o predstavci naslednika lica naseljenih na poljoprivredna imanja po osnovu agrarne reforme. Neposredno pre ujedinjenja dve Nemačke DDR je usvojila zakone kojim je korišćenje poljoprivednih poseda po osnovu agrarne reforme izjednačila sa svojinom. Međutim, nakon ujedinjenja usvojeni su zakoni kojima je predviđeno da u određenim slučajevima poreski organi stiču svojinu na takvim imanjima ukidajući bez ikakvih naknada prava pojedinaca stečena po navedenom Zakonu. Sud je odlučući o predstavci našao da je oduzimanje bilo predviđeno zakonom i da se ne može smatrati proizvoljnim, da je navedeno oduzimanje izvršeno u javnom interesu u pogledu proporcionalnosti upotrebljenih sredstava sa postignutim ciljem, kao i da je neophodno da postoji razumna veza između visine naknade za određeno imovinsko pravo i tržišnu vrednost tog prava uz napomenu da naknada ne mora neizostavno da postoji pod uslovom da lice koje podnese predstavku ne snosi neproporcionalni i preterani teret. U konkretnom slučaju sud je tretirao ponovno ujedinjenje Nemačke kao jednu vrstu izuzetnih okolnosti, koja je po mišljenju suda oslobodio Nemačku vlast obaveze da na neki način naknade štetu nanetu eksproprijacijom.

Za razliku od slučaja Jan i drugi protiv Nemačke, u slučaju Broniovski protiv Poljske sud se izjasnio da država duguje neki iznos koji je u razumnoj vezi sa tržišnom vrednošću prava koje se naknađuje. Naime, poljskom državljaninu Broniovskom, kome su izdate priznanice na ime zemljišta koje je ostalo van teritorije države, kada je došlo do pomeranja granica države, dugi niz godina nije data naknada za navedenu imovinu, odnosno, sa nizom propisa koji su doneti smanjen je zemljišni fond iz koga je trebalo da se izvrši namirenje, kao i visina naknade. U konkretnom slučaju sud je stao na stanovište da imajući u vidu legitimni cilj i javni interes, država mora da isplati neki razumni iznos.

Za razliku od ova dva slučaja, u slučaju Pincova i Pinc protiv Češke Republike, sud je stao na stanovište da treba dosuditi punu tržišnu vrednost za oduzetu imovinu. U navedenom sporu gospodin i gospođa Pinc su otkupili šumsku kućicu u vreme komunizma koja je u postupku restitucije zemljišta, vraćena ranijem vlasniku, a Pincovima je vraćena cena koju su platili za kućicu 1967. godine koja je tada bila netržišna. Novi vlasnik imajući u vidu da Pincovi nisu imali gde da se isele tražio je od istih da nastave da plaćaju zakupninu. Odlučujući o predstavci Pincovih sud je našao da je država dužna da Pincovima obezbedi naknadu u visini tržišne vrednosti oduzete kuće. Obrazlažući svoju odluku sud je prihvatio da je opšti cilj restitucionih zahteva olakšavanje određenih posledica narušavanja imovinskih prava od strane komunističkog režima, očuvanje zakonitosti pravnog saobraćaja i zaštite društveno ekonomskog razvoja države, ali i da lečenje starih nepravdi ne stvara nesrazmerno velike nove nepravde.

Iz svega navedenog može se zaključiti da je pitanje naknade i proporcionalnosti veoma delikatno pitanje, gde se u svakom konkretnom predmetu moraju uzeti u obzir sve specifičnosti i okolnosti svakog slučaja.

Pravna sigurnost

Pored navedenog, mešanje u prava na imovinu podleže takođe i zahtevu pravne sigurnosti ili zakonitosti. Princip pravne sigurnosti mora biti ispošotvan bez obzira koje pravilo iz člana 1. Prvog protokola se primenjuje. To podrazumeva postojanje i doslednu primenu domaćih zakona koji su dovoljno precizni i usklađeni sa propisima Evropske unije.

Primer za primenu principa zakonitosti je slučaj Hentrich protiv Francuske. Podnosilac predstavke i gospođa Hentrich, koja je kupila zemljište u Strazburu za 150.000 francuskih franaka, nakon čega je uprava prihoda istakla zahtev po pravu preče kupovine, smatrajući da je cena koju je ona platila preniska. Gospođa Hentrich nije mogla osporavati navode da je cena koju je ona platila bila preniska. Sud je u navedenom slučaju našao da je de facto njena imovina ekspropisana, da je pravo preče kupovine bilo proizvoljno i selektivno i da nije bilo predviđeno niti propraćeno osnovnim proceduralnim garancijama, a da način na koji je tumačena odredba opšteg poreskog zakona od strane Kasacionog suda nije zadovoljio u dovoljnoj meri zahteve o preciznosti i predvidljivosti kako to predviđaju propisi Evropske unije, pre svega Konvencija. Naime, sud je našao da odluka o pravu preče kupovine nije legitimna ako ne postoji postupak u kome mogu učestvovati stranke, iznositi svoju odbranu, ako ne postoji jednakost stranaka pred sudom, mogućnost predočavanja argumenata po pitanju plaćenog iznosa te da nije postojao u dovoljnoj meri stepen zaštite od proizvoljnosti. Takođe, nije bilo ni indicija da je podnosilac predstavke postupao u lošoj nameri, a država je imala i druga sredstva na raspolaganju, kojima je mogla da obezbedi potraživanje, te je na taj način podnosilac predstavke snosila nesrazmeran teret.

Zaključak

Cilj navođenja primera iz prakse Evropskog suda, u ovom radu je da se bolje razumeju pravne kategorije i pravna tehnika, koju primenjuje sud posebno u sličnim slučajevima.

Sa iznetog možemo reći da pravo vlasništva u najširem smislu obuhvata zaštitu imovine, stečenih prava i legitimnih očekivanja, a da je svakoj državi ostavljeno diskreciono pravo da slobodno proceni u kojoj meri će se mešati u imovinu jednog lica i šta je to u javnom interesu odnosno u opštem interesu, dok je sud vrlo fleksibilan u proceni postojanja javnog interesa kao i u proceni

proporcionalnosti između javnog i privatnog interesa.

Ako se opredeli za intervenciju, onda donosi tzv. Pilot presudu, kojom poziva državu da otkloni nedostatke. Međutim, ako se dogodi da je mešanje nezakonito, sud se onda ne upušta u bilo kakvo dalje razmatranje, već ovakvo mešanje proglašava povredom člana 1. Prvog protokola.

PRAVO NA IMOVINU U PRAKSI EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

Uvodne napomene

Pravo Evropskog suda za ljudska prava je precedentno pravo. Onaj ko bi naizust znao sve odredbe Evropske konvencije i dodatnih protokola uz ovu, još uvek ne bi bio u stanju da primenjuje odredbe Evropske konvencije, zbog toga što je poredak zaštite ljudskih prava pred Evropskim sudom suštinski sadržan u presudama tog suda. Kako je Zakonom o ratifikaciji, Evropska konvencija inkorporirana u domaći pravni sistem - sledi da su zajedno sa njom, deo našeg pravnog poretka postale i presude Evropskog suda. Stoga neposredna primena Konvencije od strane domaćih sudova i drugih državnih organa obavezuje na poznavanje njegove prakse. Koliko god je neuobičajeno za način razmišljanja sudije kontinentalnog pravnog miljea da donoseći presude ima u vidu ne samo tekst Evropske konvencije, već i presude Evropskog suda - ipak nam ne ostaje ništa drugo nego da se što pre upoznamo sa ovim delom sopstvenog pravnog poretka. Za ovu priliku izabrali smo nekoliko slučajeva koji se odnose na odlučivanje o pravu na imovinu. Ali, pre nego što se upustimo u suštinu naše teme, dajemo još jednu, načelnu napomenu.

Osim pomenute klasične tehnike, postoji i tehnika pilot-presuda, koja daje Evropskom sudu jednu novu - "ustavnu dimenziju" postupanja. Ona se primenjuje u situacijama kad Evropski sud utvrdi postojanje sistemskih nedostataka u unutrašnjem pravu, pa presudom poziva odgovornu državu da preduzme mere za otklanjanje takvog nedostatka i zaustavlja postupak u svim repetitivnim predmetima, u očekivanju odgovarajućih mera države.

Mi ćemo se, kao što rekosmo, pozabaviti uobičajenom praksom suda u materiji zaštite prava na imovinu tako što ćemo se prvo osvrnuti na sadržinu člana 1. Prvog protokola, a potom na sadržinu tri presude sa različitim ishodima u kojima je utvrđivana povreda ovoga prava. Na samom kraju daćemo nekoliko napomena o izvršavanju presuda Evropskog suda. Šta Evropska konvencija podrazumeva pod pojmom prava na imovinu?

Član 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima glasi:"Svako fizičko lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni."

Pored Konvencije, ima i drugih međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima kojim se priznaje pravo na imovinu - npr. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima. Međutim, uključivanje ovog prava u Evropsku konvenciju bilo je sporno dugo vremena. Ujedinjeno Kraljevstvo i Švedska smatrale su da bi uključivanje prava na imovinu u Konvenciju moglo isuviše ograničiti države u primeni programa industrijske nacionalizacije u javne svrhe. Zato formulacija koja je na kraju prihvaćena predviđa kvalifikovano pravo na imovinu. Interesantna je činjenica da dve presude koje je sud doneo upravo protiv

Ujedinjenog Kraljevstva i Švedske predstavljaju presedane kojima je sud vezan kad odlučuje o pojedinim segmentima mešanja u pravo na imovinu.

Pojam imovine se u praksi Evropskog suda široko tumači. Smatra se da pod zaštitu po članu 1. spada: pokretna i nepokretna imovina, deonice, patenti, pravo na penziju, pravo zakupodavca na zakupninu, ekonomski interesi vezani za vođenje nekog posla, pravo na vršenje profesije, klijentela i sl.

Da bi se član 1. Prvog protokola primenio nije neophodno da domaće pravo priznaje relevantni interes kao pravo na imovinu: koncept "imovine" je autonoman u smislu Konvencije. No, da bi se neko lice pozvalo na zaštitu po članu 1, ono mora uživati neko pravo po domaćim zakonima, koje se može smatrati za pravo na imovinu s aspekta Konvencije.

* * *

Primeri iz prakse Evropskog suda za ljudska prava

Iz prvog primera koji smo odabrali videćemo, pre svega, da nema nikakvog značaja u kakvom postupku je povređeno nečije pravo na imovinu - to može biti i upravni postupak, ili kombinacija više postupaka - upravnog, parničnog, krivičnog. Ono što se još jasnije vidi na ovom primeru jeste poimanje kategorije zakonitosti sa aspekta Konvencije. Na drugom i trećem primeru videćemo šta za Evropski sud znači javni interes, a šta ravnoteža između javnog interesa i prava pojedinca, te kakav je značaj odštete u svakoj od ovih situacija. Krenimo redom:

Primer br. 1 - Zakonitost mešanja u pravo na imovinu sa aspekta Evropske konvencije

Rezime presude Evropskog suda u predmetu Ilić protiv Srbije:Ocu podnosioca predstavke jugoslovenske komunističke vlasti su nacionalizovale stambenu zgradu u elitnom delu Beograda, s tim što je jedan stan ostao njegova imovina. Posle smrti oca, podnosilac predstavke je nasledio zakonsko pravo na taj stan. On, međutim, nije mogao da u njemu stvarno uživa jer je stan bio predmet posebnog "režima zaštićenog stanara" i, kao takvog, fizički su ga koristila druga lica čiji su najam regulisali organi javne vlasti.

Zakon o stanovanju je 1992. godine omogućio da, pod određenim uslovima vlasnici takvih stanova povrate efektivnu državinu. Dana 19. januara 1993. godine Odeljenje za komunalno-stambene poslove opštine Palilula prihvatilo je zahtev podnosioca predstavke za iseljenje stanara iz stana i naložilo je istoj opštini da se "zaštićenom stanaru" o kome je reč obezbedi odgovarajući alternativni smeštaj najkasnije do 31. decembra 1995. godine. Podnosilac predstavke je 1996. godine pokrenuo i parnični postupak protiv opštine Palilula kod Prvog opštinskog suda u Beogradu. Tražio je naknadu za materijalnu štetu koju je pretrpeo zbog nemogućnosti da i dalje koristi stan o kome je reč. Parnični postupak do trenutka odlučivanja pred Evropskim sudom nije okončan, ali je u toku postupka, Vrhovni sud Srbije svojom odlukom iz 2003. godine naložio ponovno suđenje pred Opštinskim sudom utvrdivši, inter alia, da je opština Palilula zaista obavezna da izvrši odluku od 17. avgusta 1994. godine, naloživši iseljenje zaštićenog stanara, i, štaviše, da je rok za to već istekao. Sud je zaključio da se zahtev podnosioca predstavke stoga mora ponovo razmotriti što se tiče osnovanosti i dalje naveo da podnosilac predstavke nema na raspolaganju pravni put koji bi mogao obavezati navedenu opštinu da ispoštuje "svoju sopstenu konačnu i izvršnu odluku" od 17. avgusta 1994. godine.

Evropski sud smatra da je zahtev podnosioca predstavke za vraćanje imovine u posed "dovoljno utvrđen" što se tiče obima "poseda" u smislu značenja člana 1. Protokola br. 1. Dalje, počev od 31. decembra 2000. godine, kada je navedeni krajnji rok istekao i drugi nije predviđen, mešanje tužene

države je jasno kršilo domaće zakonodavstvo i, kao takvo, ono je nekompatibilno sa pravom podnosioca predstavke na mirno uživanje svog poseda. Najzad, Sud primećuje da ovaj zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane, i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca sa druge strane. Shodno tome, Sud je utvrdio postojanje povrede člana 1. Protokola br. 1. Sud dalje smatra, uzimajući u obzir činjenicu da očigledno još nema pravosnažne domaće presude za traženu materijalnu nadoknadu, da Vlada mora ispuniti zahtev podnosioca predstavke obezbeđenjem, putem odgovarajućih sredstava, brzog izvršenja pravosnažnog naloga za iseljenje od 17. avgusta 1994. godine.

Kako bi se zadovoljio princip zakonitosti, država mora poštovati odredbe domaćeg zakona. Ovo znači ne samo da konkretno mešanje mora biti zasnovano na nekoj od odredbi iz domaćeg zakona, nego da takođe mora postojati i pravičan i pravilan postupak, da relevantnu meru daje i izvršava odgovarajući organ, kao i da ta ista mera nije proizvoljna.

* * *

Prelazimo sada na drugi primer u kome nije bilo povrede zakonitosti mešanja u pravo na imovinu, ali se postavilo sledeće pitanje:

Primer br. 2 - Da li je mešanje u pravo na imovinu opravdano sa aspekta javnog interesa?

Slučaj James protiv UK ilustruje široki stepen slobodne procene koji su organi u Strazburu spremni dati domaćim vlastima prilikom procene da li mešanje u pravo na imovinu služi legitimnom cilju od javnog interesa, i da li je ono proporcionalno tom cilju. Ova odluka sasvim jasno kaže, međutim, da je uloga Suda da preispita činjenice konkretnog predmeta i oceni da li je država prekoračila taj stepen slobodne ocene.

Argument podnosioca u vezi pitanja da li država može opravdati uzimanje imovine bio je da relevantna legislativa nije mogla biti u javnom interesu, jer imovina nije oduzeta u korist zajednice uopšte. Podnosioci su u ovom slučaju bili staratelji imanja Vojvode od Vestminstera, koji je posedovao 2000 zgrada u elitnom delu Londona. Podnosioci su se žalili da je imanje izgubilo veliki iznos novca kao posledica primene Zakona o reformi zakupa iz 1967. godine kojim se dugogodišnjim zakupcima (stanarima) davalo pravo kupovine vlasništva po ceni manjoj od tržišne. Zakon iz 1967. primenjivao se samo na dugogodišnje zakupe, tj. one od 21 godinu i više. Ovi zakupi su se morali takođe uključivati u nisku zakupninu. Imanje Vojvode je izgubilo preko 2 miliona funti sterlinga, kao posledica prodaje po ovom zakonu, kada je nekih 80 zakupaca u Londonu iskoristilo svoje pravo kupovine ili "povlastice". Argument podnosioca u vezi pitanja da li država može opravdati uzimanje imovine bio je da relevantna legislativa nije mogla biti u javnom interesu, jer imovina nije oduzeta u korist zajednice uopšte. Podnosioci su tvrdili da prenos imovine sa jednog lica na drugo, ne može biti, u principu "u javnom interesu". Sud se nije složio i bio je mišljenja da prinudni prenos imovine sa jednog lica na drugo može biti i legitimni cilj u javnom interesu. Sud je dodao da se oduzimanje imovine u skladu sa politikom u cilju poboljšanja socijalne pravde u zajednici može s pravom opisati kao nešto što je u javnom interesu. Sud je zatim dao vrlo važnu i često citiranu izreku o principu "stepen slobodne procene" koji ima država. Ona predstavlja osnov, zajedno s izrekama u Sporrong i Lonnroth protiv Švedske, prilikom svakog razmatranja šta predstavlja opravdano mešanje u imovinu danas: "Zbog svog direktnog poznavanja vlastitog društva i njegovih potreba, domaće vlasti su u principu u boljem položaju od međunarodnih sudija da ocene šta je "u javnom interesu". Prema sistemu zaštite koji je uspostavila Konvencija, na domaćim vlastima je da naprave inicijalnu ocenu postojanja problema od javnog interesa koji zahteva mere lišavanja imovine i postupka za zaštitu prava koji se može povesti. Ovde, kao i u drugim područjima na koje se protežu garantije iz Konvencije, nacionalne vlasti imaju određeni

stepen slobodne procene."

Nadalje, pojam "javni interes" mora se ekstenzivno tumačiti. Sud će, našavši za logično da stepen slobodne procene koji je na raspolaganju zakonodavcu u primeni socijalne i ekonomske politike treba da bude širok, poštovati procenu zakonodavca šta je "u javnom interesu", ukoliko ta procena nije očigledno bez razumne osnove. Drugim rečima, iako Sud ne može ocenu nacionalnih vlasti zameniti vlastitom, on je obavezan da preispita osporavane mere po članu 1. Protokola br. 1 i da pri tome, istraži činjenice na osnovu kojih su nacionalne vlasti postupile. Sud je dalje ustanovio da je cilj Zakona o reformi najamnina iz 1967. godine - veća socijalna pravda u domenu stambene politike - bio legitiman cilj od javnog interesa. Sud nije taj koji odlučuje da li je Zakon o reformi stambene politike iz 1967. godine taj koji predstavlja najbolje rešenje ovog problema.

U pogledu odštete, sud konstatuje da član 1. ne garantuje pravo na potpunu odštetu u svim okolnostima: "legitimni ciljevi od javnog interesa kao što su oni kojima se teži u merama ekonomske reforme ili merama u cilju postizanja veće socijalne pravde, mogu zahtevati manju naknadu od pune tržišne vrednosti". Sud je dalje našao da je u ovom slučaju postignuta pravična ravnoteža, iako imanje Vojvode od Vestminstera nije dobilo punu tržišnu vrednost prilikom prenosa vlasništva na zakupce. Sud je primetio da je zakupac isplatio samo približnu vrednost građevinskog zemljišta, a ništa za objekte na tom zemljištu. Ovo je očigledno pogodovalo zakupcima, ali pošto je novac koji je on (ili njegovi prethodnici) već platio kao najamninu (kapitalni iznos), kao i novac utrošen na popravke, održavanje i adaptacije tokom godina, zakupac ili njegovi prethodnici po pravu su zapravo već platili tu imovinu. Prema tome, nije bilo kršenja člana 1. Protokola br. 1.

* * *

Na trećem primeru, u kome je mešanje u pravo na imovinu zakonito i opravdano sa stanovišta javnog interesa, postavljeno je i poslednje moguće pitanje:

Primer br. 3 - Da li se mešanjem u pravo na imovinu postiže pravična ravnoteža između zahteva od opšteg interesa neke zajednice i zahteva za zaštitom osnovnih prava pojedinca?

Ovaj, treći stepen u razmatranju osnovanosti predstavke, primenjen je u slučaju Skolo protiv Italije, čiji rezime sledi:Radi se o podnosiocu koji je kupio stan u Rimu 1982. godine, u kojem je u to vreme boravio stanar. Podnosilac je zahtevao prinudno iseljenje stanara u martu 1983. godine, na osnovu toga što je on (podnosilac) 70% invalid, nezaposlen, dijabetičar i što mu je stan neophodan, a stanar je prestao plaćati najamninu. Podnosiocu je prvo u aprilu 1983. g. Osnovni sud odobrio zahtev za prinudno iseljenje. Međutim, u skladu sa politikom italijanske vlade o odlaganju ili o neizvršavanju naloga o izvršenju, nalog o iseljenju je u četiri odvojena slučaja odgođen u skladu sa zakonskom uredbom. Na kraju, stanar je po vlastitom nahođenju napustio stan 1995. godine, tj. 11 godina i 10 meseci nakon što je podnosilac pokrenuo postupak o njegovom iseljenju.

Podnosilac se žali na kršenje njegovog prava na imovinu. Sud je primetio da se ne radi niti o prenosu imovine niti, suprotno tvrdnji podnosioca, o de facto eksproprijaciji. U to vreme podnosilac je mogao otuđiti imovinu i primao je najamninu - u punom iznosu do oktobra 1987. g. , a delimičnu za period novembar 1987. - februar 1990. g. S obzirom da je provođenje mera o kojima se ovde radi značilo da je stanar nastavio da stanuje u tom stanu, one su onda nesumnjivo imale efekat kontrole nad korišćenjem imovine, Prema tome, primenjuje se drugi stav člana 1. Prvog protokola.

Sud se pozvao na činjenicu da drugi stav člana 1. daje pravo državi da donese takve zakone koje smatra neophodnim u smislu kontrole korišćenja imovine u skladu s opštim interesom. Takvi zakoni, primećuje Sud, su naročito česti u domenu stambene politike, koja u našim savremenim

društvima predstavlja centralni interes socijalne i ekonomske politike. Da bi bio u stanju sprovesti takvu politiku, zakonodavac mora imati širok stepen slobodne procene, kako u pogledu postojanja problema od javnog interesa koji zahteva mere javne kontrole, tako i u pogledu izbora detaljnih propisa o sprovođenju tih mera. Sud je ponovo naglasio da će poštovati procenu zakonodavca u odnosu na ono što je u opštem interesu, ukoliko ta procena nije očigledno neutemeljena. Sud je primetio da su zakonske odredbe kojima se odlaže nalog o iseljenju u periodu od 1984. do 1988. godine nastale usled potrebe da se reši veliki broj ugovora o najmu koji su isticali 1982. i 1983. godine i nastojanja da se stanarima koje je to pogađalo nađe prihvatljiv novi smeštaj ili osigura dotirani novi smeštaj. Provođenje svih naloga o iseljenju istovremeno dovelo bi bez sumnje, smatrao je sud, do značajnih socijalnih tenzija i ugrozilo javni red. Prema tome, ove zakonske mere imale su legitimni cilj od opšteg interesa, kao što se zahteva članom 1. Protokola br. 1.

Prešavši na zahtev o proporcionalnosti, Sud je primetio da svako mešanje u pravo na imovinu mora biti u pravičnoj ravnoteži i da mora postojati razumna proporcionalnost između sredstava koja se primenjuju i cilja kome se teži.

Sud je zapazio da je nedostatak stambenog prostora gotovo univerzalan problem savremenog društva. Da bi video da li su konkretne mere bile proporcionalne cilju koji se želeo postići - zaštita zakupaca lošeg imovnog stanja i izbegavanje rizika bilo kakve štete po javni red, Sud se morao uveriti da li se prema zakupcu postupilo na način da je postignuta pravična ravnoteža. Sud je primetio da je podnosilac jasno dao do znanja vlastima da mu je stan potreban, da nema zaposlenje i da je invalid. Podnosilac nije mogao doći do svoje imovine sve dok zakupac nije svojevoljno napustio istu, iako su uslovi za prisilno iseljenje bili zadovoljeni u periodu dok je ovaj postupak bio odložen. Sud je takođe primetio da je podnosilac morao kupiti još jedan stan i povesti postupak za naplatu stanarine. Sve u svemu, restrikcija na podnosiočevo korišćenje vlastitog stana predstavljale su kršenje zahteva o proporcionalnosti i kršenje člana 1. Prvog protokola. Skolo protiv Italije je slučaj koji predstavlja neuspeo pokušaj dokazivanja da određene mere nisu služile legitimnom cilju u opštem interesu. Međutim, podnosilac je uspeo u svojoj tvrdnji da čak i ako se radilo o legitimnom cilju, sredstva koja su izabrana za postizanje tog cilja bila su neproporcionalna.

Primer br. 4 - Grudić protiv Srbije, presuda Evropskog suda za ljudska prava u vezi povrede prava na mirno uživanje penzije

Predstavka br. 31925/08, presuda od 17.04.2012. godine (u prilogu, na srpskom jeziku)

Činjenice

Podnosioci predstavke, bračni par Grudić, Ljutvija i Mahmut, državljani Republike Srbije bošnjačkog porekla koji su živeli u Kosovskoj Mitrovici, redovno su primali invalidske penzije do 9. juna 1999. godine, odnosno 15. januara 2000. godine, kada su mesečne isplate prestale bez objašnjenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje (RFPIO). Oni su se 2005. godine iz Kosovske Mitrovice preselili u Novi Pazar. RFPIO je 1. marta 2005. godine odnosno 17. maja 2004. godine naknadno doneo zvanična rešenja o obustavi isplate penzija podnosilaca predstavke konstatujući da je Kosovo sada pod međunarodnom upravom zbog čega se penzije više ne mogu isplaćivati. Okružni sud u Novom Pazaru je 11 jula 2006. godine posebnim presudama poništio sporna rešenja RFPIO navodeći da ona ne pružaju zadovoljavajuća objašnjenja zašto bi isplata penzije trebalo da bude obustavljena.Nakon toga RFPIO je podneo zahteve za vanredno preispitivanje presude u vezi sa odlukama Okružnog suda u Novom Pazaru navodeći da s obzirom da organi Srbije ne mogu da naplate doprinose za penzijsko osiguranje na Kosovu od 1999 godine, lica kojima je penzija dodeljena na ovoj teritoriji više ne mogu da ih primaju. U prilog svojoj tvrdnji RFPIO je naveo da smatra obavezujućim mišljenje Ministarstva za socijalna pitanja od 7 marta 2003. godine koje navodi da se

penzijski sistem u Srbiji zasniva na konceptu “tekućeg finansiranja” i da, pošto organi Srbije nisu u mogućnosti da naplate doprinose za penzijsko osiguranje na Kosovu od 1999. godine, lica kojima je RFPIO penzije priznao na Kosovu ne mogu očekivati da će ih dalje primati. Mišljenje dalje konstantuje da je Misija privremene uprave na Kosovu donela posebnu Uredbu o penzijama na Kosovu, koja predviđa poseban penzijski sistem za lica koja žive na teritoriji Kosova.

Vrhovni sud Srbije je 2007. tj. 2008 godine odbacio navedene zahteve za vanredno preispitivanje presude. Nakon toga RFPIO je 3 aprila 2008. godine obustavio postupak za nastavak isplate njihovih penzija do vremena, kada će se problem isplate penzija rešiti između organa Srbije i međunarodne uprave na Kosovu.

Prihvatljivost predstavke

Iako se podnosioci predstavke nisu oslonili na određenu odredbu Konvencije, već su se jednostavno žalili na to što im penzije nisu isplaćivane više od 10 godina. Evropski sud je, iskoristivši svoje pravo da “kvalifikuje” činjenice koje se nalaze pred njim, našao da pritužbe treba razmatrati u svetlu povrede člana 1. Protokola 1 koji jemči pravo na mirno uživanje imovine.

Sud je odbacio prigovor države da predstavku treba proglasiti neprihvatljivom usled neiscrpljivanja domaćih delotvornih pravnih sredstava. Naime, Sud je primetio da dalje žalbe upućene RFPIO ne bi imale smisla imajući u vidu da je RFPIO jasno istakao da navedena mišljenja ministarstava smatra obavezujućim. S druge strane, imajući u vidu da je Vlada istakla da je sudovima nemoguće da odlučuju o osnovanosti sličnih zahteva u vezi sa penzijama usled praktičnih teškoća (uništena dokumentacija, odsustvo saradnje između nadležnih organa u Srbiji i na Kosovu, potreba da se ovaj problem reši pregovorima), vođenje upravnog spora takođe ne bi bilo delotvorno. Štaviše, u opisanoj situaciji sudovi su u većini slučajeva potvrđivali navedena mišljenja.

Osnovanost zahteva

Podnosioci predstavke su istakli da je pravo na penziju tzv. stečeno pravo i da predstavlja imovinu u smislu člana 1. Protokola 1 Evropske konvencije. Takođe, oni su istakli da se penzija može opozvati ili obustaviti samo u skladu sa relevantnim odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju što ovde nije bio slučaj. Podnosioci su dalje naveli da su penzije nastavili da primaju uglavnom Srbi i da argument nemogućnosti naplata doprinosa ne stoji, jer mnoga preduzeća u Srbiji ne uplaćuju doprinose što ne dovodi do obustave isplate penzija licima koji borave na teritoriji uže Srbije. Konačno oni su još jednom istakli da nisu tražili niti primali penzije od kosovskih institucija.

Vlada Srbije se branila isticanjem da je većina dokumentacije u vezi sa penzijama uništena tokom intervencije NATO pakta 1999. godine, da je penzijski sistem Srbije prestao da funkcioniše na Kosovu, da je na Kosovu uspostavljen poseban penzijski sistem i da, usled odsustva koordinacije između dva sistema, srpski organi nisu imali drugog izbora osim da obustave isplate penzija u pokrajini. Konačno, Vlada je istakla teško stanje u srpskom penzionom sistemu, realnu mogućnost zloupotrebe prava na penziju (primanje penzija na Kosovu i u Srbiji) i potencijalno poguban efekat isplate zaostalih penzija po finansijsku stabilnost države imajući u vidu da RFPIO mogući dug procenjuje na preko milijardu evra. Konačno, Vlada je istakla da Srbija ovo pitanje ne može rešiti jednostrano već političkim pregovorima sa Kosovom.

Evropski sud je na početku citirao svoju dobro ustanovljenu praksu po pitanju prava na imovinu tj. da, iako ono ne garantuje pravo na sticanje imovine ili pravo na penziju u određenom iznosu, kada država zakonom garantuje isplatu penzija to zakonodavstvo, licima koja ispunjavaju propisane uslove, stvara svojinski interes zaštićen članom 1. Protokola 1 Evropske konvencije. Prema tome, svako mešanje u ovo pravo, u smislu obustave isplate ili smanjenja iznosa penzije, predstavlja mešanje u pravo na mirno uživanje imovine i stoga mora biti opravdano.

Dalje, Evropski sud je primenio poseban test koji se koristi u pogledu ograničenja prava na imovinu. Ovaj test se sastoji iz dva dela, prvo se ispituje da li je ograničenje bilo zasnovano na zakonu. Ukoliko je odgovor potvrdan, Sud odmerava da li postoji odnos proporcionalnosti između

upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži, odnosno da li je uspostavljena pravična ravnoteža između opštih interesa zajednice i zaštite osnovnih prava pojedinca. U osnovi ovog tzv. “testa pravične ravnoteže” je ispitivanje da li je prilikom ostvarivanja legitimnih ciljeva tj. u ovom slučaju “javnog interesa” (očuvanje finansijske likvidnosti države) preveliki teret stavljen na pojedinca?

Republika Srbija je “pala” na prvom koraku testa, tj. na uslovu zakonitosti. Naime, s obzirom da relevantni član 110 Zakona o PIO ne sadrži odredbe na osnovu kojih se penzije mogu obustaviti na neodređeno vreme, sporne obustave su se zasnivale na navedenim mišljenjima Ministarstva za socijalna pitanja i Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike od 7. marta 2003. godine i 18. juna 2004. godine, koja čak nisu objavljena u Službenom listu Republike Srbije. Sud dalje navodi da je Ustavni sud Srbije u svojim odlukama navodio da mišljenja ministarstava ne predstavljaju zakone i da je njihova svrha samo da olakšaju njihovu primenu. Vrhovni sud Srbije je takođe izričito naveo da se priznato pravo pojedinca na penziju može ograničiti samo na osnovu člana 110. Zakona o PIO, što ovde nije bio slučaj.

Konačno, Evropski sud je zaključio da mešanje u pravo na imovinu podnosioca predstavke nije bilo u skladu sa zakonom te je ustanovio povredu prava na imovinu, bez ulaženja u ocenu postizanja pravične ravnoteže između opšteg interesa zajednice i zaštite osnovnih prava pojedinca. Sud je dosudio 7.000 evra svakom podnosiocu predstavke na ime nematerijalne štete, 3.000 podnosiocima predstavke zajedno na ime troškova i naložio državi da isplati penzije dospele za naplatu na ime pretrpljene materijalne štete. Srbija je takođe, u samom dispozitivu presude, obavezana da u roku od šest meseci od nastupanja pravosnažnosti preduzme sve odgovarajuće mere kako bi se obezbedila isplata penzija korisnicima sa Kosova.

Komentar

Pravo na mirno uživanje imovine je u kontekstu prava zajemčenih Evropskom konvencijom “posebna životinja”. Naime, ovo pravo se ne uklapa najbolje sa osnovnim građanskim i političkim pravima kao što su pravo na pravično suđenje, zabrana mučenja, ropstva, pravo na okupljanje, izražavanje, slobodne izbore itd. pre svega zato što utvrđivanje njegove povrede može da izazove velike finansijske posledice po državu i u krajnjoj liniji omete sprovođenje ekonomske i socijalne politike države ugovornice. Zato sam tekst Konvencije ovo pravo formuliše prilično restriktivno:

Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Takođe, Evropski sud je bio prilično oprezan prilikom razmatranja navodnih povreda prava na imovinu i tumačenja njegovog praktičnog domašaja. Državama ugovornicama se po pitanjima vezanim za imovinu obično dozvoljava veoma široko tzv. polje slobodne procene. Evropski sud je u samoj presudi Grudić ponovio da:

Postoji neophodnost da pojam “javnog interesa” bude širok. Posebno, odluka da se donesu zakoni u vezi sa penzijama ili socijalnim staranjem podrazumeva razmatranje raznih ekonomskih i socijalnih pitanja. Sud prihvata da u oblasti socijalnog zakonodavstva, uključujući i oblast penzija, Države uživaju širok prostor za procenu, koji u interesu socijalne pravde i ekonomske dobrobiti može zakonito da dovede do prilagođavanja, pa čak i do smanjenja iznosa penzija, koje se inače isplaćuju stanovništvu koje za to ispunjava uslove.

Uprkos izlaženju u susret zahtevima država da regulišu pitanja koja potencijalno mogu prozurokovati velike finansijske implikacije i uticati na sprovođenje ekonomske i socijalne politike, njihova diskrecija ipak nije neograničena. Tako je na Evropskom sudu da konačno utvrdi šta

predstavlja imovinu koja uživa zaštitu Evropske konvencije. Zahtev da mešanje u pravo na imovinu mora biti zakonito i zadovoljiti test pravične ravnoteže takođe predstavlja ograničenje državne diskrecije.

Osnovni argument Republike Srbije tj. odsustvo saradnje sa nadležnim organima na Kosovu usled osetljive političke situacije i pitanje finansijskih implikacija utvrđivanja povrede prava na imovinu nije ni došao na red, jer mešanje nije zadovoljilo osnovni zahtev pravne države, tj. da je zasnovano na zakonu.

Jedan od zaključaka koji se može izvući iz ove presude je jednostavan. Ako Srbija želi da bude deo Evrope i ukoliko smatra da neka prava treba ograničiti radi zaštite javnog interesa, onda treba da postupa u skladu sa evropskim pravilima. S druge strane, teško je pretpostaviti da bi potpuna obustava isplate penzija u periodu dužem od 10 godina zadovoljila pomenuti test pravičnosti Evropskog suda.

Spekulacije na ovu temu postaju naročito zanimljive ukoliko uzmemo u obzir rezonovanje Evropskog suda u drugim slučajevima koji su se odnosili na penzije (npr. u presudi Karson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva Evropski sud nije našao povredu Konvencije u slučaju različitog tretmana (tj. nižih penzija) britanskih penzionera koji ne borave na teritoriji Ujedinjenog Kraljevstva). Ipak, potpuna obustava isplate penzija u periodu od 14 godina radi zaštite javnog interesa bi, verovatno, bila ocenjena kao suviše veliki teret stavljen na penzionere koji borave na Kosovu.

Takođe, ovde možemo videti praktične implikacije politike, merljive miljardama evra, da sa kosovskim institucijama ne treba pregovarati jer one zapravo ne postoje. Odsustvo saradnje sa relevantnim organima na Kosovu i odgovarajućeg sporazuma sa njima dovelo je do toga da Srbija mora da isplati iznos verovatno veći od onog koji bi bio utvrđen u saradnji sa njima. Naime, neke procene pokazuju da na ime zaostalih penzija treba isplatiti milijardu i po evra.

Konačno, iako je Evropski sud našao da ne postoje dokazi koji ukazuju da su podnosioci predstavke bili diskriminisani po osnovu etničke pripadnosti, imajući u vidu etničku strukturu Kosova, izgleda ovo pitanje predstavlja srž problema. Naime, podnosioci predstavke su naveli da su svi Srbi sa Kosova nastavili da primaju penzije, ali i mnogi Bošnjaci, Romi, Turci i Albanci.

Republika Srbija je dostavila dokaze da su najmanje 32 lica nesrpskog porekla nastavila da primaju penzije. Ipak, dokaz da 32 lica nesrpskog porekla primaju penzije u svetlu podatka o najmanje 30.000 ljudi kojima je ispata penzija obustavljena ne govori mnogo o kriterijumu na osnovu kog su isplate obustavljane. U svakom slučaju, imajući u vidu utvrđivanje povrede prava na zaštitu imovine i nalaganje sprovođenja mera u cilju isplate zaostalih penzija svim oštećenim na teritoriji Kosova, čini se da Evropski sud nije želeo da insistira i na utvrđivanju postojanja diskriminacije u vezi sa uživanjem prava na imovinu.

Epilog ili epitaf?

Vlada Srbije je 10 januara 2013. godine usvojila akcioni plan za prevazilaženje problema isplate penzija na Kosovu i Metohiji koji predviđa upućivanje javnog obaveštenja o neophodnoj dokumentaciji svim građanima na KiM koji smatraju da imaju pravo na penziju, zatim evidentiranje i odlučivanje o podnetim zahtevima. Ceo proces treba da bude okončan do avgusta tekuće godine. S obzirom da je rok, postavljen od strane Evropskog suda, isticao 24 marta 2013. godine Srbija je 19 februara tražila i, nevoljno, dobila produženje roka do 24 septembra 2013. godine.

Umesto zaključka - o izvršavanju presuda Evropskog suda za ljudska prava

Birajući primere iz prakse Evropskog suda, nastojali smo da činjenično stanje u izloženim slučajevima bude što je moguće sličnije, kako bi se lakše moglo razumeti poimanje opštih pravnih kategorija i pravna tehnika koju primenjuje Sud. Kao što se vidi iz navedenih presuda, Sud je vrlo fleksibilan u proceni postojanja javnog interesa, pa i u proceni ravnoteže između javnog i privatnog interesa. Gotovo da se ne meša u domaće pravo u tom pogledu. Ako se opredeli za intervenciju,

onda se radi o tzv. pilot-presudama kojima poziva odgovornu državu da otkloni sistemske nedostatke, a konkretne postupke vezane za ovakve nedostatke zaustavlja. Međutim, ukoliko se dogodi kao u slučaju Ilić protiv Srbije, da je mešanje nezakonito (ne poštuju se odluke državnih organa zasnovane na domaćem zakonu, a odlaganje izvršenja tih odluka se vrši bez opravdanog javnog interesa), onda se sud i ne upušta u bilo kakvo dalje razmatranje, već ovakvo mešanje u pravo na imovinu proglašava povredom člana 1. Prvog protokola.

Naročito je interesantno uporediti stav Suda u pogledu opravdanosti odlaganja pravosnažnih naloga o iseljenju u predmetima Ilić protiv Srbije i Skolo protiv Italije. U prvom slučaju Sud se oslanja na činjenicu da su sami domaći sudovi utvrdili da opština Palilula nije samo u zakonskoj obavezi da izvrši nalog o kome je reč, već i da je imala dovoljno sredstava i raspoloživih stanova da zaštićenom stanaru podnosioca predstavke obezbedi odgovarajući alternativni smeštaj. U slučaju Skolo protiv Italije, država je očigledno uverila sud da bi sprovođenje naloga o iseljenju dovelo do značajnih socijalnih tenzija i ugrozilo javni red. Tako se dogodilo da u sličnim situacijama - postojanje pravosnažnih naloga za iseljenje - jedna država odlaže izvršenje tih naloga opravdano, te po oceni Suda nema povrede Prvog protokola, a druga to čini neopravdano - te je povredila član 1. Prvog protokola.Napominjemo da bi, za potpuno razumevanje stavova Evropskog suda izraženih u presudama, bilo neophodno obezbediti kvalitetne prevode ovih presuda - kojih za sada nema - pa smo se i mi u izradi ovoga članka služili posrednim izvorima. To svakako može dovesti ne samo do jezičkih, već i do pojmovnih nedoumica, a rasprava o njima u svako doba je dragocena.Dakle, ne samo ishod odluka Evropskog suda, već i metodologija njegovih pravnih analiza - ostvariće nesumnjivo uticaj na našu sudsku praksu. Možda je smelo predviđanje, ali mi ovaj uticaj vidimo kao šansu za formiranje jake i stabilne prakse - kako sudova tako i drugih državnih organa. U kojoj će meri ova šansa biti iskorišćena, zavisiće donekle i od mehanizama za izvršavanje presuda Evropskog suda. O tome u narednim redovima dajemo nekoliko napomena.U procesu nadzora nad sprovođenjem odluke Suda važnu ulogu imaju i drugi - politički organi u sistemu Saveta Evrope, ali i izvesni organi na nacionalnom planu, a pre svega Zastupnik pred Evropskim sudom za ljudska prava.Naročito je značajna uloga Komiteta ministara u vezi sa nadzorom nad izvršavanjem presuda. To praktično znači da će od Vlade države članice na koju se presuda odnosi Komitet ministara zahtevati izveštavanje o merama koje se preduzimaju u cilju sprovođenja presuda suda u vezi sa isplatom pravične naknade, primenom individualnih mera (ponavljanje postupka, uključujući otklanjanje nezakonite situacije itd.). Od države se zahteva da podnese bar dva izveštaja godišnje o koracima koje preduzima da bi ispoštovala odluku Suda, a u slučaju da odluka Suda uključuje nadoknadu štete i/ili troškova postupka, nalaže se njihova isplata u vremenskom roku od 3 meseca.Ukoliko presuda nije izvršena Komitet ministara može preduzimati diplomatske inicijative, donositi rezolucije kojima se određuju privremene mere radi sprovođenja presuda Suda i utvrđuje vremenski okvir za sprovođenje presuda. U slučaju da država odbija da se povinuje presudi Suda donose se nove rezolucije u kojima se koriste i pretnje prestankom članstva u SE ili se druge članice SE pozivaju da preduzmu mere protiv države prekršioca koja odbija da sprovede odluku Suda (na primer u slučaju Loizidou protiv Turske stalno su donošene rezolucije protiv Turske koja je od 1998. godine do decembra 2003. godine odbijala da plati iznos dosuđen presudom Suda na ime pravične naknade, a uslov poštovanja presude uključen je 2003. godine u Sporazum o pridruživanju između Turske i EU). Inače, članom 16. Protokola 14. dato je ovlašćenje Komitetu ministara da, ukoliko dvotrećinskom većinom glasova utvrdi da država odbija da se povinuje presudi suda, iznese to pitanje pred Sud, kako bi se utvrdilo da li je država odbila da ispuni svoje obaveze po članu 46. stav 1. Konvencije (infringement proceedings). Međutim, Sud nije snabdeven ovlašćenjima da u takvim slučajevima prema državi u pitanju izrekne sankciju, već je njegova odluka u takvim situacijama samo deklaratornog karaktera.