Preferencje podatkowe w Polsce

Embed Size (px)

Text of Preferencje podatkowe w Polsce

  • Preferencje podatkowe w Polsce

    Warszawa 2010

    Tax

    Exp

    endi

    ture

    s

  • Z przyjemnoci oddaj w Pastwa rce pierwszy peny raport o preferencjach podatko-wych w Polsce. Podejmujc prace nad tym raportem mielimy przekonanie, e istnieje potrzeba pog-

    bionej analizy preferencji podatkowych wanie w obecnym czasie. Z jednej strony przeko-

    nanie to wynikao z podejmowanych dziaa nakierowanych na podnoszenie efektywnoci

    wydatkw publicznych, ktre przybieraj najbardziej wyrazist form w postaci wdraane-

    go od kilku lat budetu zadaniowego. Preferencje podatkowe mog czsto stanowi substy-

    tut bezporednich wydatkw budetowych i odwrotnie, a wybr najefektywniejszej formy

    interwencji publicznej wymaga wiedzy z obu tych sfer. Interwencja publiczna poprzez sys-

    tem podatkowy z natury swojej nie jest przedmiotem corocznej debaty budetowej. W efek-

    cie analiza kosztw i korzyci rnych instrumentw interwencji publicznych nie jest pena

    bez informacji o preferencjach podatkowych.

    Po drugie na podejmowane przez Rzd niezbdne wysiki konsolidacji finansw pu-

    blicznych skadaj si racjonalizacja wydatkw, czasowe podnoszenie stawek podatku oraz

    wprowadzanie nowych regulacji, w tym np. reguy wydatkowej. W takim procesie preferen-

    cje podatkowe mog stanowi pokus obejcia przyjtych rozwiza ostronociowych i

    sanacyjnych, jako alternatywa dla zwikszania rzeczywistych wydatkw. Moe to stwarza

    dodatkowe ryzyko dla stabilnoci finansw publicznych oraz dla celu rwnowaenia bu-

    detu. Dlatego te w moim przekonaniu niniejszy raport odpowiada na realne biece potrzeby polityki pu-

    blicznej, a nie jest publikacj wycznie poszerzajc nasz wiedz. Naley jednak doda, e celem porednim

    raportu jest zwikszenie przejrzystoci finansw publicznych. Bez penej wiedzy o skali, beneficjentach oraz for-

    mach preferencji podatkowych obraz finansw publicznych jest uomny.

    Idea niniejszego raportu powstaa na pocztku roku 2010 i spotkaa si z yczliwoci Ministra Jacka Ro-

    stowskiego. Zostaa rwnie przychylnie przyjta przez oddzia Banku wiatowego w Warszawie. W marcu

    we wsppracy z Bankiem wiatowym zorganizowalimy w Ministerstwie Finansw seminarium powico-

    ne zagadnieniom metodologicznym oraz dowiadczeniom innych pastw w zakresie publikowania raportw

    o preferencjach podatkowych. Zgromadzona wiedza pozwolia na szybkie przygotowanie metodologii, a na-

    stpnie uruchomienie procesu gromadzenia danych i informacji z jednostek administracji publicznej, dalszego

    ich przetwarzania oraz przygotowania samego raportu.

    Polski pierwszy peny raport obejmujcy preferencje podatkowe we wszystkich gwnych podatkach mo-

    e by stawiany obok podobnych raportw publikowanych w wielu krajach. Przyjto metodologi stosowan

    w wikszoci tego typu raportw tzn. wartoci preferencji podatkowych oparte s o szacunki utraconych do-

    chodw. Naley jednak zachowa daleko posunit ostrono przy bezporednich midzynarodowych po-

    rwnaniach szacunkw wielkoci utraconych dochodw publicznych wynikajcych z preferencji podatko-

    wych. Wynika to gwnie z rnic w definicji, co jest preferencj podatkow, a co stanowi immanentn cech

    systemu podatkowego, tzw. standard podatkowy. Z bada OECD wynika, e wielkoci utraconych dochodw

    podatkowych wynikajcych ze stosowania ulg, zwolnie, niszych stawek podatkowych wahaj si pomidzy

    0,74% PKB w przypadku Niemiec i 12,79% PKB w przypadku Wielkiej Brytanii. Natomiast liczba preferencji wy-

    nosi pomidzy 86 i 381 w zalenoci od analizowanego kraju. Szacunek utraconych dochodw z powodu pre-

    ferencji podatkowych w przypadku Polski wynis 4,9% PKB i wynika ze stosowania 352 instrumentw.

    Nie wielkoci ogem s w moim przekonaniu najistotniejsze, ale analiza poszczeglnych rozwiza,

    ich celowoci, skutkw budetowych oraz skutecznoci i efektywnoci w osiganiu zaoonych celw spoecz-

    Dr Maciej Grabowski Podsekretarz Stanuw Ministerstwie Finanswodpowiedzialny za polityk podatkow

  • nych czy gospodarczych. Dla poprawy przejrzystoci raportu preferencje podatkowe zostay pogrupowane

    w zalenoci od celu.

    Chciabym podzikowa wszystkim, ktrzy przyczynili si do powstania tego raportu. Przede wszystkim

    koordynatorowi tego przedsiwzicia, Panu Arturowi wistakowi z Departamentu Polityki Podatkowej. Po-

    trafi on w trudnych warunkach doprowadzi do koca prace nad tym pionierskim raportem, co wymaga-

    o umiejtnoci merytorycznych i zdolnoci wsppracy z wieloma osobami z rnych instytucji. Pan Marcin

    Pitkowski z Banku wiatowego w Warszawie zapewni yczliw pomoc tej organizacji, co szczeglnie w po-

    cztkowym okresie naszych prac byo istotne. Wiele osb spoza Ministerstwa Finansw dostarczyo nam nie-

    zbdnych informacji i szacunkw. Chciabym bardzo serdecznie podzikowa wszystkim pracownikom Mini-

    sterstwa Finansw, ktrzy byli zaangaowani w powstanie tego raportu.

    Mam nadziej, e raport o preferencjach podatkowych stanie si trwaym, cyklicznym elementem debaty

    nad finansami publicznymi, przyczyni si do lepszej oceny wpywu rnych rozwiza podatkowych na do-

    chody budetowe oraz uatwi wprowadzanie efektywnych form interwencji publicznych.

  • Streszczenie

    Polski system podatkowy, podobnie jak wikszo systemw podatkowych na wiecie, przewiduje szereg preferencji podatkowych, ktrych celem jest stymulowanie zachowa podatnikw, wsparcie okrelonych rodzajw dziaalnoci i wybranych sektorw gospodarki, wzgldnie zmiana progresywnoci systemu podatko-wego.

    Preferencje podatkowe w sensie prawnym przybieraj rn posta - najczciej s to odliczenia, zwolnie-nia, obnione stawki, ale te i zaniechanie poboru podatku, czy czne opodatkowanie dochodw podatnikw. Ich wspln cech jest to, e prowadz one do obnienia zobowizania podatkowego i tym samym obnie-nia potencjalnych wpyww budetowych bd dla budetu centralnego, bd dla budetw jednostek samo-rzdu terytorialnego. Oznacza to, e preferencje te maj swoj warto. Wyraa si ona w wielkoci utraconych przez budet dochodw.

    Preferencje podatkowe s de facto substytutem wydatkw budetowych i w pewnych warunkach stano-wi alternatyw dla transferw bezporednich z budetu pastwa lub gminy. Jako forma wydatkw (ang. tax expenditures) dokonywana tylnymi drzwiami, preferencje podatkowe trudno pogodzi z podstawowymi za-sadami budetowania. W istocie finansowane s poprzez system podatkw, jednak w przeciwiestwie do wy-datkw budetowych nie podlegaj one tak wnikliwej analizie i kontroli. Wydatki budetowe ujte s w jed-nym dokumencie, nad ktrym toczy si debata budetowa, podczas gdy preferencje podatkowe rozproszone s w rnych ustawach podatkowych, s czsto ukryte, trudne do zauwaenia i nie jest znana ich warto. Ta-ki stan rzeczy zaburza przejrzysto gospodarki finansowej pastwa i stwarza ryzyko niewaciwej alokacji i dys-trybucji rodkw publicznych.

    Wiedza na temat wartoci preferencji podatkowych ma zatem kluczowe znaczenie dla waciwego ksztato-wania polityki fiskalnej pastwa. Z jednej strony umoliwia ona dokonywanie w toku debaty budetowej waci-wej alokacji i redystrybucji rodkw publicznych, z drugiej za stanowi punkt wyjcia dla dokonania oceny efek-tywnoci poszczeglnych preferencji i systemu podatkowego jako caoci.

    Sporzdzanie raportw na temat preferencji podatkowych ma dug tradycj w krajach OECD. Pierwsze ra-porty powstay w latach 60-tych w Niemczech i Stanach Zjednoczonych. Obecnie jest to ju praktyk w wikszo-ci krajw OECD. W Polsce obowizek sporzdzania tego typu raportu nie wynika z przepisw prawa. Dotych-czas nie wyksztacia si te podobna praktyka. Niniejsze opracowanie jest pierwsz w Polsce prb oszacowania wartoci preferencji podatkowych.

    Warunkiem koniecznym dla ustalenia wartoci preferencji podatkowych jest ich zidentyfikowanie. Nie wszystkie rozwizania podatkowe, ktre w sensie prawnym stanowi ulgi podatkowe (zwolnienia, odlicze-nia, itp.) s rzeczywist preferencj podatkow. Niektre z nich su bowiem racjonalizacji systemu podatko-wego, obniaj koszty poboru podatku lub te wynikaj z zobowiza midzynarodowych lub wsplnotowych i jako takie uznawane s za standard podatkowy, czyli swego rodzaju pierwotny (naturalny) zakres opodatkowa-nia. Dopiero te rozwizania, ktre stanowi odstpstwo od przyjtego standardu opodatkowania wykazuj ce-chy preferencji podatkowych.

    Okrelenie standardu podatkowego jest z natury rzeczy obarczone pewnym subiektywizmem. W dyskusji nad jego ksztatem ciera si bd opinie ekspertw, czy w istocie dane rozwizanie stanowi immanentn ce-ch opodatkowania danym podatkiem, czy te stanowi przywilej dla okrelonej grupy podatnikw, dziaalno-ci, sektora gospodarki, itp.

    Przyjty w niniejszym opracowaniu standard podatkowy zosta zdefiniowany przez pryzmat najwaniej-szych zasad podatkowych (zasady powszechnoci, zupenoci i rwnoci opodatkowania), w oparciu o po-dejcie modelowe (conceptual approach) odrbnie dla kadej grupy podatkw (dochodowych, konsump-cyjnych i majtkowych). Nie naley przy tym wyklucza koniecznoci wprowadzenia zmian w tak opisanym standardzie podatkowym.

    Szacowania wartoci preferencji podatkowych dokonano w oparciu o metod utraconych wpyww, bez uwzgldniania zmiany zachowania podatnikw spowodowanej zniesieniem danej preferencji bazujc na da-nych wynikajcych z zezna podatkowych oraz danych pozyskanych od rnych instytucji. Badaniem objto podatki pastwowe (PIT, CIT, VAT i akcyz) oraz samorzdowe (podatek od nieruchomoci, podatek rolny oraz podatek leny).

    W obszarze badanych podatkw zidentyfikowano cznie 473 preferencji podatkowych, w tym 402 w po-

  • datkach pastwowych i 71 w podatkach samorzdowych. Najwiksz liczb rnego rodzaju preferencji prze-widuj podatki dochodowe (138 w PIT i 54 w CIT). Wrd objtych analiz podatkw samorzdowych najwicej preferencji wystpuje w podatku od nieruchomoci.

    W oparci