Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale

selvstyret?Nasjonal konferanse 28. mai 2013

NIBR – UiO – KS. Sted: CIENS forum, Oslo

”Tilsynskjeden”

Effekter av tilsyn

Utøvelse av tilsyn

Tilsynets hjemler og

innhold

Premisser for tilsyn

Kommunal forvaltning og

tjeneste-produksjon

Kommunale politiske

prosesserRegionale

tilsyns-myndigheter

Statlige sektor-myndigheter

Stortinget og regjeringen

Tilsyn med at kommunene gjør som Stortinget har bestemt?

Professor Eivind SmithInstitutt for offentlig rett

UiO

Problemstillingen

• Kortversjonen av «kommunalt selvstyre»:– Det gir dårlig mening å snakke om forholdet

mellom kommunene og «staten» – Også kommunene er bundet av loven (som bygger

sin legitimitet på at den følger av politiske vedtak av Stortinget)

– Også den utøvende statsmakt (statsforvaltningen) er bundet av loven

– Den kan ofte utøve delegert lovgivningsmyndighet (forskrifter), men ellers ikke legge noe til

Statsforvaltningen og kommunene

• «Tilsyn» er bare én av de funksjonstyper som binder statsforvaltning og kommuner sammen

• Klageinstans, rådgivning, innsigelser … • På tvers av funksjonstype (når kommunene er

rettslig bundet): – Overprøving av kommunalt skjønn innenfor lovens

ramme reiser åpenbare (velkjente) problemer …– men de prinsippspørsmål som statsforvaltningens

herredømme over tolkingen av juridiske grenser for kommunens handlefrihet reiser, er de grunnleggende

Kort om tilsynsreglene

• Tilsynshjemlene må finnes i den enkelte særlov (helse og omsorg, opplæring osv.)

• Her finner vi også de operative hovedreglene om tilsynets grenser

• Når tilsynet er felles for kommuner og private (eks.: arbeidsmiljø) følger det av legalitetsprinsippet at tilsynet må begrenses til respekten for lov/forskrift

• For såkalte «kommuneplikter» gjelder kommuneloven kap. 10 A (stort sett) subsidiært

«Lovlighets-/legalitetstilsyn» • Siden 2006 har den subsidiære hovedregelen

også her vært at tilsynet er begrenset til «lovligheten» (§ 60 b)

• Føringene fra 2006-reformen er senere fulgt opp i særlovgivningen om kommuner

• Prinsipielt representerer dette en betydelig seier for hensynet til kommunalt selvstyre innenfor lovens rammer

• Praktisk sett avhenger reformens betydning av hvordan lovgivningens krav til kommunene nærmere bestemt er utformet

«Presise» krav • Grensene mellom «presise» og andre krav er

selvsagt ikke skarp • Det finnes likevel mange lov-/forskriftsfestede

krav som er rimelig presise • De er ofte, men ikke utelukkende, relatert til

prosess (internkontroll, krav om enkeltvedtak …) • Kommunenes handlefrihet kan likevel være

redusert som følge av økende antall krav …• Men vanskelig å «telle» utviklingen her (hva er

én/flere plikter, hva med vage rettigheter …?)

Mindre presise krav

• Kildene til lav presisjon er mange:– Omfattende regelverk skaper mange mulige interne

konflikter(eks.: læreplanverket) eller «overkill» – Men særlig: Skjønnsmessige ord/uttrykk. Eksempler: – «tilfredsstillande utbytte», «pedagogisk og tryggleiks-

messig forsvarlig», «tenleg» (opplæringslova)– «standard til enhver tid i samsvar med den

teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet» (aml.) – «forsvarlig», «verdig», «tilstrekkelig fagkompetanse»

(helse- og omsorgstjenester)

Hvem utøver skjønnet?

• I juridisk terminologi vil det her som regel være tale om «rettsanvendelsesskjønn»

• Derav følger at fastleggelsen av hva som følger av den aktuelle standard inngår i vurderingen av det «lovlige»

• Dette innebærer igjen at det er tilsynsorganet, ikke kommunen, som avgjør spørsmål som kan være avgjørende for kommunebudsjettet mv.

• Utgangspunktet om avgrensning til det «lovlige» får tilsvarende redusert betydning

Hva er problemet? • På spissen ved åpent dynamiske standarder («til

enhver tid» …)• Tilsynsorganet kan likevel ikke unngå å gjøre seg

opp en mening om hvilke kriterier som skal styre tilsynet med skjønnsmessige standarder

• Kanskje er hensynet til elever, pasienter osv. endog best tjent med at det er slik det er

• Men likevel er ordningen betenkelig i alle fall prinsipielt, jfr. ovenfor om skillet mellom den lovgivende og den utøvende makt

• Det kommunale selvstyret som tapende part?

Alternativer/Mildnet «modell»

• «Klarhetsprinsipp» (formulert i Danmark)?• Dialog med kommunene mer enn «inngrep»?• Råd/veiledning mer enn pålegg? • Tilsyn med interne prosesser i kommunene

mer enn med resultatene? • Samordning av (for) omfattende krav gjennom

fylkesmannen (kommunel. § 60 e – men hva da med respekten for den enkelte lov?)

En tilfredsstillende løsning? • En mer tilfredsstillende løsning kan finnes ved

presisering av hva som følger av loven – ved at Stortinget viser tilbakeholdenhet med å formulere,

brede upresise krav – ved at kravene blir presisert gjennom lovendring – eller do. ved presisering gjennom forskrift.

• Gitt dagens system er presisering samt endring ved forskrift prinsipielt sett overlegent – Prosesskrav: Åpenhet, høring, kunngjøring …

• Delegert lov er også lov • Dermed blir idealet om «legalitetstilsyn» respektert

Tall til sammenligningElevundersøkelsen (mobbes 2 -3 ganger i mnd eller oftere)

Klagesaker hos Fylkesmannen

Tilsyn: Antall kommuner med pålegg

2008

7,5%

50

2009 67

94,5%2010 94

2011 110

2012 6,8 % 94 75 %

Linjen i nasjonalt initierte tilsyn

Udir/KD FM Kommunen/ Fylkeskommunen Skolen

Ansvarlig for

korreksjon

Vil ofte være undersøkelsesobjekt

Utøvertilsynene

Forberederog setter rammer

Tall til sammenligning

Tilsynskorpset

40 årsverk hos FM til tilsyn + UDIR

Dekningsomfang

428/ 19 kommuner/fylkeskommuner

2957 grunnskoler + 352 vgs

614 894 gr.skole elever + 193 996 vgs elever

Ca 115 000 lærere

Regelverk som skal dekkes

301 plikter

192 plikter for skoleeier/ 28 pliktsubjekter totalt

214 rettigheter/ 170 rettet mot eleven/ 22 rettighetshavere

totalt

Påleggsstatistikk 2008-2012(FNT på

kommunenivå)

TILSYNSÅR ANTALL SKOLEIERE KONTROLERT

PROSENT PÅLEGG

2008 108 86 %

2009 80 59 %

2010 – 2011 168 94,5 %

2012 73 75 %

Utvikling av tilsyn på utdanningsområdet

• UDIR fikk nasjonalt ansvar for tilsyn

2006

• Felles metodehåndbok

• Større inkludering av skolenivå

2010• Etablering av mer

helhetlig strategi

2013

R1

Tilsyn1

Egen-evaluering

R2

Tilsyn2

NY

EGEN

VURD

ERIN

G O

GO

PPSU

MM

ERIN

G

R3

KON

TRO

LLRE

GELV

ERKS

INFO

Lovlighetstilsyn med ”runde” lovformuleringer

Nasjonal konferanse 28. mai 2013 NIBR

Anders Haugland, Statens helsetilsyn

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 22

Rettslige standarder

• Lovteksten gir anvisning på en målestokk som ligger utenfor loven

• Målestokken fylles ut av andre enn rettsanvenderen

• Standarden skifter innhold med tiden

• Standarden gir tolkingsdirektiv

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 23

Målestokk utenfor loven

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 24

Kunnskaps- produksjon og v itenskap

Rettslig bindende normer

Sivilsamfunn tredjepart Lovgivning, forvaltning,

myndighetskontroll

Industri standardBeste praksis

Handlingsrom, rettslig standard

Verdiskapning/industrie ll virksomhet

Verdibasert,

politikkdrevet

prosess

Teknologi,

industridrevet

prosess

Preben H Lindøe

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 Forsvarlighet

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skalvære forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at: a. den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse-

og omsorgstjenestetilbud, b. den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud, c. helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i

stand til å overholde sine lovpålagte plikter og d. tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene. Kongen i statsråd kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om

kommunens plikt etter første ledd bokstav d.

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 25

Prp 91 L 2010-2011 s 263 flg

”Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor

loven. Forsvarlighetskravet for helse- og omsorgstjenesten er

forankret i anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og

allmenngyldige samfunnsetiske normer. Innholdet i forsvarlighetskravet

endrer seg dermed også i takt med utviklingen av fagkunnskap og

endringer i verdioppfatninger.”

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 26

”Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for tjenesten og viser til normer som beskriver hvordan tjenestene bør være. Disse normene utgjør kjernen i forsvarlighetskravet og kan betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenesten blir uforsvarlig.

Mellom god praksis, og forsvarlighetskravets nedre grense, vil det være rom for at kommunen kan utøve skjønn. Det følger imidlertid av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.”

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 27

God praksis – kjernen i forsvarlighetskravet

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 28

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 29

Beskrivelser av ”god praksis” i faglige retningslinjer og andre former for anerkjent fagkunnskap kan gi ulikt rom for alternative løsninger

” Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenesten blir uforsvarlig”

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 30

Entydige anbefalinger med lite rom for alternativer

Anbefalinger med rom for alternativer, men med klare yttergrenser

Anbefalinger med betydelig rom for alternativer og uklar overgang mot det uakseptable

…og til slutt

• Bruk av runde formuleringer i lovtekst generelt –og bruk av rettslige standarder spesielt –medfører mye tolkingsarbeid for kommunene

• Setter store krav til fagkompetanse i virksomhetene, både innenfor det spesifikke fagområdet og juridisk kompetanse

• Og det er av samme grunn krevende for tilsynsmyndighetene

onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 31

Bidrar tilsynet til at vi leverer bedre til innbyggerne?Ole Magnus Stensrud, rådmann,

Kragerø kommuneNasjonal konferanse 28. mai 2013 NIBR

– KS – UiO. Sted: CIENS forum, Oslo

Kragerø kommune

• Fakta Kragerø kommune

Ole Magnus Stensrud

Organisering av den kommunale tjenesteproduksjonen

• Rådmannen er leder for den samlede kommunale tjenesten, kommuneloven § 23.1

• Samfunnsoppdraget: levere samordnede tjenester til kommunens innbyggere og næringsliv

• Kommunens ansvar for å levere samordnede og koordinerte tjenester blir understreket i blant annet i den nyere helselovgivning

Hvordan styrer Staten kommunene

• Øremerkede tilskudd• Faglige retningslinjer• Veiledningsmateriell• Rådgiving• Fagsamlinger og opplæring• Lover og forskrifter• Rundskriv• Tilsyn

Hvordan har Staten organisert sine tilsyn

• Fylkesmannens koordinerende rolle– Hvilket ansvar har fylkesmannen– Hvordan fungerer dette i praksis?

• Måltall for hvor mange og hvilket tilsyn som skal gjennomføres.– Hvilke konsekvenser får dette for tilsynet?

Hva kan tilsynet måle?

• Systemrevisjon• Kan tilsynet kontrollere om kommunene har:

– «verdige tjenester»– «koordinert tilbud»– «helhetlig tilbud»

• Kan tilsynene måle kvalitet ved kommunens tjenester ?

Kvalitet

• Kvalitet er egenskaper ved tjenesten som vedrører dens evne til å tilfredsstille krav eller behov

• Kvalitet forstås som egenskaper ved tjenesten, ikke omfanget av de tjenester som leveres

Hvordan påvirker tilsynene kommunene?

• Prioriterer kommunene områder der det skal foretas tilsyn?

• Blir rutiner tilpasset «Risikoen» for tilsyn?• Påvirker tilsynene kommunenes omdømme?• Påvirker tilsynene de ansattes motivasjon?• Lærer kommunene noe av tilsynene?

Ressursbruk

• Hvor mye ressurser bruker statlig myndigheter på tilsyn?

• Ressursbruken for kommunene er betydelig

Tilsynet «løper etter» media

Bidrar tilsynet til at vi leverer bedre til innbyggerne?

• Tilsynene bidrar på en positiv måte• Samlet sett kan staten oppnå mer ved å

benytte andre styringsformer