SITA

PREZENTACJA

Naturalne

środowisko

Partnerstwa

Publiczno –

Prywatnego

SITA FORBES SITA FORBES

Istota Partnerstwa Publiczno-Prywatnego sprowadza się do wspólnej realizacji konkretnego przedsięwzięcia, opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznyma partnerem prywatnym.

Uwolnić biznes dla samorządów

PREZENTACJA

Partnerstwo Publiczno-Prywatne to formuła współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym.

Ale w Polsce istnienia owych ryzyk, a więc także możliwo-

ści niepowodzenia przedsięwzięcia, nie akceptuje pań-

stwo. Począwszy od regionalnych izb obrachunkowych, a

skończywszy na Najwyższej Izbie Kontroli i „kontrolerach

szczególnych” czyli na przykład Centralnym Biurze Śledczym. Z kolei

organy, które szczególnie powinny być zainteresowane finansowym

odciążeniem sektora publicznego w procesie realizacji jego zadań,

nie zawsze sprzyjają tego typu przedsięwzięciom.

BARIERY PRAWNEPrzykładem tworzenia barier prawnych w tej działalności jest rozpo-

rządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie

szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych

do państwowego długi publicznego, w tym do długu Skarbu

Państwa. Zgodnie z tym przepisem Minister Finansów do tytułów

dłużnych, klasyfikowanych w kategorii kredytów i pożyczek, zaliczył

również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają

wpływ na poziom długu publicznego. Jakie zatem organy i w opar-

ciu o jakie kryteria będą rozstrzygać czy konkretna umowa zwiększa

czy nie wysokość długu publicznego? - Niestety z takiej „wykonaw-

czej” regulacji prawnej można wyprowadzić wniosek bardziej pesy-

mistyczny: przy aktualnej wysokości długu publicznego żaden pod-

miot publiczny nie zaryzykuje podjęcia działań w trybie partnerstwa

publiczno-prywatnego w obawie przed zarzutem organów kontrol-

nych zwiększenia długu publicznego – ubolewa dr Marek Stańko,

adwokat i partner w kancelarii adwokackiej GMS.

BEZ PRZESZŁOŚCICzy zatem partnerstwo publiczno-prywatne to kolejna zmarnowana

szansa rozwoju Polski samorządowej? Odpowiedź nie jest prosta,

bo w naszym kraju nie ma w ogóle tradycji realizacji przedsięwzięć

w sektorze publicznym z udziałem podmiotów prywatnych. W po-

przednich realiach ustrojowych, w których własność prywatna była

traktowana jako schyłkowy typ własności, a zdecydowanie domino-

wała własność państwowa, wspólne przedsięwzięcia na styku pań-

stwo – firma nie miały żadnych podstaw prawnych. Kwestia prywa-

tyzacji zadań publicznych pojawiła się wraz z odrodzeniem w Polsce

samorządu terytorialnego, kiedy okazało się, że jednostki samorzą-

dowe nie są w stanie realizować swoich zadań jedynie za pomocą

środków własnych, ewentualnie przekazywanych z budżetu pań-

stwa. Praktyka gospodarcza wskazywała coraz wyraźniej, że więk-

szość przedsięwzięć była sprawniej realizowana tam, gdzie prawi-

dłowo funkcjonowała własność prywatna. Te determinanty spowo-

dowały, że idea realizacji części przedsięwzięć podmiotów publicz-

nych z partycypacją w nich partnerów prywatnych,

musiała wreszcie znaleźć swoje umocowanie prawne.

Nastąpiło to dość późno, gdyż dopiero z chwilą wej-

ścia w życie ustawyz dnia 28 lipca 2005 r. o partner-

stwie publiczno-prywatnym. Kształt normatywny tej

ustawy, ale także niechęć do stosowania jej rozwią-

zań, w szczególności przez podmioty publiczne, spo-

wodowały, że zaczęto poszukiwać nowych, mniej

sformalizowanych narzędzi prawnych, umożliwiają-

cych współdziałanie sektora publicznego i prywatne-

go w realizacji wspólnych przedsięwzięć.

NADZIEJE PARTNERÓWRemedium na nadmierny formalizm prawny miała

być nowa ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o part-

nerstwie publiczno-prywatnym. Z ustawą tą zwią-

zane były nowe nadzieje i oczekiwania przedsię-

biorców i samorządów, szczególnie szczebla gmin-

nego. Nadzieje te zostały spotęgowane w szczegól-

ności w wyniku nowelizacji tej ustawy dokonanej

ustawą dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci

telekomunikacyjnych, która weszła w życie z dniem

17 lipca 2010 r. Począwszy od tej daty, znowelizowa-

na ustawa zezwala na stosowanie, obok dotychczas

znanych trybów wyłaniania partnera prywatnego,

nowego, z pozoru znacznie odformalizowanego

trybu. Polega to na tym, że w przypadku, gdy wy-

nagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do

pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa

publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to

prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru

partnera prywatnego stosuje się przepisy ustawy z

dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budow-

lane lub usługi, w zakresie nieuregulowanym w ni-

niejszej ustawie. Taki uproszczony sposób wyboru

partnera prywatnego, pozwala przede wszystkim

na przyspieszenie całej procedury, ale także na za-

stosowanie innych niż tylko cenowe kryteriów wy-

boru partnera prywatnego. Niewątpliwie negocja-

cyjna procedura wyboru partnera prywatnego jest

również mniej restrykcyjna od systemu zamówień

publicznych. W przypadku stosowania ustawy kon-

cesyjnej, rozkład ciężaru ryzyka jest zatem korzyst-

ny dla podmiotu publicznego, gdyż znaczną jego

część przejmuje partner prywatny.

KWESTIA INTERPRETACJIO ile jednak sama procedura nie budzi większych

wątpliwości, to pojawia się podnoszony często w

doktrynie prawnej problem określenia zakresu po-

jęcia „pobierania pożytków” przez partnera pry-

watnego jako formy ustalenia jego wynagrodzenia.

- Niejednokrotnie owo pobieranie pożytków z cywi-

listycznego punktu widzenia jest niczym innym niż

klasycznym prawem do czynszu z najmu, czy czyn-

szu z dzierżawy. Tego typu pożytek nie zawsze jed-

nak będzie mógł być kwalifikowany jako odpowied-

nik wynagrodzenia. Taka niejednoznaczność inter-

pretacyjna nie będzie zaś sprzyjała pewności obro-

tu prawnego, co w konsekwencji prowadzić może

do niepodejmowania realizacji wspólnych przedsię-

wzięć przez podmiot publiczny i partnera prywat-

nego w tym właśnie odformalizowanym trybie –

podsumowuje dr Marek Stańko, adwokat i partner

w kancelarii adwokackiej GMS.

NA CZYM POLEGA PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE?Partnerstwo Publiczno-Prywatne (PPP) to formuła

współpracy pomiędzy sektorem publicznym i pry-

watnym. Wykorzystywana jest przez władze lokal-

ne i przedsiębiorstwa do modernizacji infrastruktu-

ry i poprawy jakości podstawowych usług publicz-

nych. PPP pozwala na realizację długoterminowych

kontraktów (25-30 lat) w formule: Buduj – Finansuj

– Zarządzaj. Model ten w wielu krajach Unii

Europejskiej stosowany jest w celu przyspieszenia

realizacji inwestycji oraz optymalizacji kosztów z

nimi związanych. Pozwala też na zwiększenie sku-

teczności usług publicznych dzięki podziałowi ry-

zyka oraz wykorzystaniu kompetencji technicz-

nych sektora prywatnego. W ramach Partnerstwa

Publiczno-Prywatnego inwestor prywatny może

ograniczać presję ciążącą na finansach publicznych

poprzez zapewnienie dodatkowego kapitału, uzu-

pełniającego środki unijne.

PREZENTACJA

Mec Marek Stanko, adwokat

w Kancelarii GMS

dr Marek Stańko,

adwokat i partner

w kancelarii

adwokackiej GMS.

CECHY WSPÓLNE

Porozumienia PPP różnią się pod kilkoma

względami od standardowych zamówień

publicznych. W ramach tego rodzaju porozu-

mień podmioty z sektora publicznego i sek-

tora prywatnego wspólnie realizują projekty

związane z budową infrastruktury publicz-

nej, przy czym projekty te mają zazwyczaj

wspólne cechy, takie jak: zawarcie przez pu-

bliczną jednostkę zamawiającą i przedsię-

biorstwo prywatne długoterminowej umo-

wy, której przedmiotem jest świadczenie

usług, a nie dostarczanie środków trwałych;

przeniesienie na sektor prywatny niektórych

czynników ryzyka związanych z projektem;

położenie nacisku na sprecyzowanie rezulta-

tów projektu, nie zaś jego parametrów wej-

ściowych; zastosowanie finansowania ze

środków prywatnych w związku z przeniesie-

niem ryzyka na sektor prywatny; dokonywa-

nie na rzecz sektora prywatnego płatności

odzwierciedlających świadczone usługi.

SITA FORBES SITA FORBES

Najlepszą weryfikacją korzyści płynących z Partnerstwa

Publiczno-Prywatnego (PPP) jest realizacja konkretnych projek-

tów, a ta dopiero zaczyna się w Polsce rozwijać. Niestety w zakre-

sie gospodarki odpadami komunalnymi, gminy niechętnie korzy-

stają na razie z instrumentu PPP. Ten rodzaj współpracy jest czę-

sto mylnie postrzegany przez społeczeństwo i środowisko samo-

rządowe jako plan prywatyzacyjny lub model sprzeczny z zasada-

mi finansowania obowiązującymi w Unii Europejskiej. - Jest to

szkodzące i paradoksalne, ponieważ fundusze strukturalne dają

państwom członkowskim, czyli również Polsce ogromne możli-

wości finansowania, a współpraca w ramach PPP może przyspie-

szyć realizację nowych, innowacyjnych projektów. Mogłyby na

przykład w branży gospodarki odpadami powstać nowoczesne

spalarnie, które budowane na zasadach partnerstwa w przyszło-

ści będą eksploatowane w sposób profesjonalny i skuteczny –

podkreśla

Jean-Michel Kaleta, Prezes Zarządu SITA Polska.

UNIJNE WARTOŚCIKomisja Europejska wydała rozporządzenie dotyczące efek-

tywnej współpracy w ramach PPP. Natomiast, właściwe wła-

dze w Polsce powinny opracować i rozwinąć odpowiednie

narzędzia informacyjne oraz szkoleniowe na temat

Partnerstwa Publiczno-Prywatnego adresowane do władz lo-

kalnych (oraz ich doradców) będących odpowiedzialnymi za

system gospodarowania odpadami. W naszym kraju brakuje

jednak jasnych wytycznych w obowiązujących dziś uregulo-

waniach prawnych. Podmiotom publicznym zależy na bez-

pieczeństwie transakcji, a przepisy ustawy o PPP i koncesjach

nie są precyzyjne co do zasad wyboru prywatnego wyko-

nawcy. Ustawa o Zamówieniach Publicznych jest na tyle re-

strykcyjna, że może być stosowana w każdej takiej sytuacji.

Natomiast ustawa o PPP nakazuje stosowanie rozwiązań uję-

tych w ustawie o koncesjach. Ta jednak jest pełna niejasnych

zapisów co budzi wątpliwości wśród samorządowców.

Również regulacje podatkowe nie są jednoznaczne.

Szczególnie ustawy o VAT i CIT nie zostały dostosowane do

modelu PPP, w tym niejasna jest nadal zasada rozliczania VAT

przez podmioty publiczne. Wiele obiekcji budzą też kwestie

związane z ustawą o finansach publicznych i wpływie umów

o PPP na limit długu publicznego. Samorządy obawiają się

bowiem, że zawieranie umów na zasadach PPP powiększy

ich dług publiczny. Rozporządzenie z grudnia 2010 nie roz-

wiało tych wątpliwości. Interpretację w tym zakresie do-

starcza jednak decyzja Eurostat 2014/18. Zgodnie z nią

umowy, na podstawie których partner prywatny przejmuje

na siebie jedno z dwóch ryzyko – popytu lub dostępności i

dodatkowo ryzyko budowlane – nie generują długu pu-

Dobrze zarządzana inwestycja w ramach

Partnerstwa Publiczno-Prywatnego ma

pozytywny wpływ na całą społeczność lokalną

i środowisko naturalne.

Korzyści dla wszystkichPREZENTACJA

FOT.:

MAT

ERIA

ŁY K

LIEN

TA

blicznego. Dla uniknięcia wątpliwości wszystkich stron, konieczna

jest jednoznaczna, rządowa interpretacja obowiązujących w tym

przedmiocie przepisów.

MODELOWE DOŚWIADCZENIETymczasem model współpracy Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

(„PPP”) z powodzeniem od lat funkcjonuje w wielu krajach europej-

skich. Przez firmę SITA, należącą do Grupy Suez Environnement, jest

wykorzystywany w inwestycjach związanych z gospodarką odpadami,

takich jak spalarnie odpadów komunalnych. W tej formule zrealizowa-

no już wiele kontraktów będących dowodem licznych korzyści jakie

PPP może wnieść do usług środowiskowych i społeczności lokalnych.

Wyraźnie określone cele działalności, do których inwestor prywatny

zobowiązuje się w ramach kontraktu PPP, umożliwiają władzom lokal-

nym sprawne osiągnięcie wymogów Unii Europejskiej w zakresie

ochrony środowiska związanych z odzyskiem odpadów oraz recyklin-

giem. Zintegrowane podejście instrumentu PPP do projektowania, bu-

dowy i finansowania inwestycji, pozwala na skuteczną optymalizację

kosztów przedsięwzięcia już od samego początku. Co więcej, wielolet-

nie doświadczenie SITA w zakresie eksploatacji instalacji odzysku lub

unieszkodliwiania odpadów umożliwia zwiększenie jej wydajności

operacyjnej. Otwarta i uczciwa konkurencja pomiędzy modelem „pu-

blicznym” – w którym usługi są świadczone przez sektor publiczny – i

modelem PPP skutecznie mobilizuje do podnoszenia jakości tych

usług i sposobów zarządzania. Ostatecznie zyskuje i społeczeństwo

lokalne i środowisko – tłumaczy Jean-Michel Kaleta, Prezes Zarządu

SITA Polska. Dla przykładu w formule PPP usługi komunalne są po-

wszechnie kontraktowane w Wielkiej Brytanii. W 2006 roku SITA pod-

pisała tam 30-letni kontrakt z Cornwall County na zagospodarowanie

340 000 ton odpadów komunalnych wytwarzanych rocznie przez 500 000

mieszkańców tego hrabstwa. Usługi świadczone na zasadach PPP

obejmują modernizację, eksploatację oraz utrzymanie istniejącego

składowiska i instalacji do recyklingu. SITA ma również wybudować

i eksploatować nową stację przeładunkową, dodatkowe instalacje do

recyklingu oraz spalarnię o przepustowości 240 000 ton/rok. W chwili

podpisania kontraktu wywożono na składowisko 71% wszystkich od-

padów komunalnych wytwarzanych w hrabstwie. Głównym celem

kontraktu PPP jest redukcja tej ilości do 20%. Projekt został sfinanso-

wany z kredytów udzielonych przez European Investment Bank Royal

Bank of Scotland oraz z wkładu inwestorów prywatnych SITA UK (45%),

Royal Bank of Scotland (45%) oraz AXA (10%).

OCZYWISTE ROZWIĄZANIE Polska może czerpać z tych gotowych i sprawdzonych rozwiązań

w działaniach związanych z ochroną środowiska. Zwłaszcza, że UE wy-

maga od nas zastosowania wielu rozwiązań, na które nie będzie stać

sektora publicznego. Zgodnie z wymogiem unijnym, w zakresie go-

spodarki odpadami musimy radykalnie zmniejszyć ilość odpadów wy-

wożonych na składowiska oraz postawić na odzysk i unieszkodliwia-

nie. Zdaniem Jean-Michel Kaleta, Prezesa Zarządu SITA Polska, z uwagi

na brak odpowiednich środków budżetowych oraz limity zadłużenia

jednostek samorządu terytorialnego, sektora publicznego nie będzie

stać na budowę zakładów unieszkodliwiania odpadów takich, jak spa-

larnie. Dlatego współpraca z sektorem prywatnym jest oczywistym

rozwiązaniem. W obszarach związanych z gospodarką odpadami, part-

ner publiczny jako właściciel odpadów powinien dostarczać narzędzia

prawne i strumień odpadów, a wyłoniony w przetargu partner prywat-

ny powinien przejąć odpowiedzialność za finansowanie, budowę i eks-

ploatację instalacji. A co najważniejsze, w ramach PPP, partner publicz-

ny może kontrolować cały proces i rozliczać partnera prywatnego.

W zakresie gospodarki odpadami, Polska musi radykalnie zmniejszyć ilość odpa-dów wywożonych na składowiska i postawić na odzysk i unieszkodliwianie.

Jean-Michel Kaleta, Prezes Zarządu SITA Polska.

Do spalarni odpadów w ZORBAU w Niemczech kierowane są odpady komunalne. Uzyskana ze spalania energia jest wykorzystywana do za-spokojenia potrzeb energetycznych okolicznych miejscowości.