Primjerenost mirovina u Hrvatskoj - World Bankpubdocs.worldbank.org/en/216731604615439079/22... · Primjerenost mirovina 4 Uvod Ovaj je dokument pripremljen s namjerom da pruži analitičku

Analitička podloga za Nacionalnu razvojnu strategiju Republike Hrvatske do 2030.:

Primjerenost mirovina u Hrvatskoj

srpanj 2019.

Primjerenost mirovina 2

Sadržaj

Uvod ................................................................................................................................................. 4

Sažetak ............................................................................................................................................. 5

1 Pregled kretanja u području mirovina u EU-u............................................................................. 10

2 Pregled kretanja u Hrvatskoj ....................................................................................................... 13

2.1 Fiskalna održivost ............................................................................................................. 13

2.2 Primjernost mirovina ........................................................................................................ 18

2.3 Ključni faktori utjecaja na primjerenost mirovina ............................................................ 22

2.4 Pitanje dodatka od 27 % i primjernost mirovina ............................................................... 29

2.5 Najniža mirovina ............................................................................................................... 32

2.6 Ostala pitanja važna za buduće reforme ........................................................................... 33

3 Učinci mirovinske reforme iz 2018. ............................................................................................ 35

3.1 Učinci reforme na primjerenost mirovina ......................................................................... 35

3.2 Fiskalni učinci reforme ..................................................................................................... 45

3.3 Ostali očekivani učinci reforme ........................................................................................ 50

3.4 Mirovinska reforma iz 2018. u kontekstu dugoročnog razvoja mirovinskog sustava....... 54

4 Ocjena glavnih izazova i prilika za Hrvatsku .............................................................................. 56

5 Prioritetne reformske preporuke.................................................................................................. 58

5.1 Prethodne aktivnosti .......................................................................................................... 58

5.2 Reformske preporuke ........................................................................................................ 59

5.3 Pregled mogućih učinaka reformskih preporuka .............................................................. 66

6 Pitanja od šireg značaja i njihove implikacije na reforme ........................................................... 69

7 Prijedlog strateških projekta ........................................................................................................ 70

DODATAK I: Izračun mirovina za izabrane hipotetske slučajeve prema mirovinskim

propisima nakon reforme iz 2018. godine ...................................................................................... 71

DODATAK II: Ključne promjene u okviru mirovinske reforme iz 2018. godine .................. 72

DODATAK III: Ključni zaključci iz Analize hrvatskog mirovinskog sustava s posebnom

osvrtom na obveznu kapitaliziranu mirovinsku shemu (Beier Research i Edward Palmer

Consulting, 2018) ........................................................................................................................... 76

DODATAK IV: Pregled investicijske politika mirovinskih fondova ..................................... 78

IV.1. Investicijske politike mirovinskih fondova u Hrvatskoj i usporedba s drugim zemljama

....................................................................................................................................................... 78

IV.2. Analiza mogućih ulaganja mirovinskih fondova .......................................................... 81


IV.3. Neke preporuke za unaprjeđenje investicijskih strategija mirovinskih fondova ........... 84

References ............................................................................................................................... 85

DODATAK V: Automatsko učlanjivanje – pregled iskustava ...................................................... 86

V.1. Uvod ............................................................................................................................... 86

V.2. Definicija i pojmovi ....................................................................................................... 87

V.3. Što nam o automatskom učlanjivanju mogu reći nalazi iz literature .............................. 89

V.4. Primjeri ........................................................................................................................... 92


Uvod

Ovaj je dokument pripremljen s namjerom da pruži analitičku podršku za pripremu reformskih

politika u području mirovinskog sustava u sljedećih desetak godina s ciljem poboljšanja stupanja

primjernosti (adekvatnosti) mirovina te uz očuvanje fiskalne i socijalne održivosti sustava.

Dokument je osmišljen kao potpora procesu pripreme Nacionalne razvojne strategije Republike

Hrvatske do 2030. godine (NRS) u dijelu mirovinske politike. U njemu najprije se daje kratki prikaz

kretanja u području mirovina u EU-u, a zatim se analizira stanje u Hrvatskoj pregledom ključnih

pokazatelja mirovinskog sustava. Fokus je analize na primjernosti mirovina, polazeći od stanja prije

mirovinske reforme iz 2018. te projiciranjem očekivanog budućeg kretanja nakon reforme. Temeljem

takve analize identificiraju se ključni izazovi i prilike za razvoj mirovinskog sustava te se navode

prijedlozi reformskih mjera u kratkom, srednjem i dugom roku. Na kraju opisuje se širi kontekst mjera

izvan samog mirovinskog sustava koje mogu utjecati na buduće mirovine te su navedeni mogući

strateški projekti u potpori dugoročnog poboljšanja primjernosti mirovinu u Hrvatskoj.

Na predloženu mirovinsku politiku u okviru Nacionalne razvojne strategije značajno će

utjecati mirovinska reforma iz 2018. godine. Ministarstvo rada i mirovinskog sustava u rujnu 2018.

uputilo je u javnu raspravu skup izmjena i dopuna ključnih zakona koji reguliraju mirovinski sustav u

Hrvatskoj: Zakon o mirovinskom osiguranju (ZOMO), Zakon o obveznim mirovinskim fondovima,

Zakon o dobrovoljnim mirovinskim fondovima, Zakon o mirovinskim osiguravajućim društvima, Zakon

o dodatku na mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju te Zakon o stažu osiguranja

s povećanim trajanjem. Ovaj je skup zakona nakon određenih izmjena usvojen u Hrvatskom saboru 7.

prosinca 2018. Većina promjena i novih mjera stupaju na snagu 1. siječnja 2019. Mirovinska reforma

donosi značajne izmjene u područjima kojima se bavi ovo izvješće. Ovaj će dokument komentirati

očekivane učinke reformskih mjera, sagledati ih u dugoročnoj perspektivi te predložiti mjere za daljnji

razvoj mirovinskog sustava.


Sažetak

Pregled kretanju u području mirovina u EU-u i Hrvatskoj

• Hrvatska je slijedila osnovne reformske trendove u EU-u, s fokusom na primjerenost mirovina u

novije vrijeme;

• mirovinski sustav u Hrvatskoj ostao je snažno ovisan o transferima iz proračuna; primjernost

mirovina smanjuje se;

• prosječan radni staž u Hrvatskoj lagano je povećava, ali je i dalje kratak, drugi najkraći u EU-u;

• drugi mirovinski stup, tj. obvezna kapitalizirana sheme u Hrvatskoj ostvarila je primjerene prinose u

fazi akumulacije, međutim faza isplate mirovina iz drugog stupa gotovo da ne postoji;

• treći, dobrovoljni mirovinski stup stabilan je, ali je njegov obuhvat relativno mali

Od kraja prošlog stoljeća poduzete su brojne reforme mirovinskih sustava u EU-u koje se od

zemlje do zemlje razlikuju u obuhvatu. Tijekom i neposredno nakon recesije koja je uslijedila poslije

financijske krize 2007. – 2008. fokus reformi dodatno je usmjeren prema jačanju financijske održivosti

mirovinskih sustava. Na valu gospodarskog oporavka i slabljenja fiskalnih pritisaka dolazi do zaokreta

u fokusu reformi u smjeru veće brige o primjerenosti (adekvatnosti) mirovina.

Hrvatska je slijedila osnovne reformske trendove u EU-u, ali u financijskom pogledu sustav

je ostao snažno ovisan o transferima iz proračuna, a stupanj primjernosti (adekvatnosti) mirovina

nastavio se smanjivati. Udio javnih izdataka za mirovine u Hrvatskoj u posljednjih je desetak godina

stabiliziran na razini od nešto preko 10 % BDP-a, pri čemu on fluktuira u ovisnosti o cikličkom stanju

gospodarstva (od 9,5 % u 2007. do 11,6 % u 2015.). Projekcije javnih izdataka za mirovine u Hrvatskoj,

prema Izvještaju o starenju iz 2018. godine koji je pripremila Europska komisija, pokazuju da bi se oni

u budućnosti trebali smanjivati. Najznačajniji faktor koji utječe na buduće smanjivanje udjela javnih

izdataka za mirovine u BDP-u jest smanjivanje buduće relativne visine mirovina, odnosno stope

zamjene.

Hrvatski mirovinski sustav suočen je s problemom kratkih radnih karijera umirovljenika.

Radni vijek u Hrvatskoj drugi je najkraći u EU-u. Na kratki radni vijek i nisku primjernost mirovina u

Hrvatskoj utječe i prijevremeno umirovljenje; približno 45 % novih korisnika starosne mirovine u

Hrvatskoj 2017. iskoristilo je neku od mogućnosti prijevremenog odlaska u mirovinu. Mirovine

određene prema posebnim propisima najčešće omogućuju ranije umirovljenje pod povoljnijim uvjetima

nego prema općim propisima, a oni čine značajan dio mirovina, kako brojem korisnika tako i ukupnim

iznosom u isplati.

Drugi mirovinski stup, tj. obvezna individualna kapitalizirana shema u Hrvatskoj ostvarila

je primjerene prinose u fazi akumulacije. Međutim, u fazi isplate za mirovine iz drugog stupa gotovo

da ne postoji jer je u nju uključeno vrlo malo korisnika zbog odluke da se ponudi povoljnija mirovina i

mogućnosti isplate iz prvog stupa za dobrovoljne dvostupaše. Treći mirovinski stup posluje stabilno, ali

je njegov potencijal u povećanju primjernosti budućih mirovina vrlo ograničen zbog relativnog malog

obuhvata i iznosa.


Učinci mirovinske reforme iz 2018.

• reforma iz 2018 proširila je pravo na dodatak na mirovinu na osiguranike oba mirovinska stupa čime

su značajno povećani iznosi dvostupnih mirovina; ti su iznosi sada slični iznosima jednostupnih

mirovina;

• usprkos ubrzavanju rasta zakonske dobi za odlazak u mirovinu koji je donijela reforma, ostavljene su

brojne opcije za ranije umirovljenje; reforma nije značajno ojačala poticaje za duži ostanak u

zaposlenosti;

• reforma iz 2018. usporit će dugoročni trend smanjivanja stope zamjene mirovina (omjer prve

mirovine i posljednje plaće), ali neće ga zaustaviti;

• opcija izbora između jednostupne i dvostupne mirovine koja je reformom proširena na sve

osiguranike oba stupa donijet će kratkoročnu fiskalnu korist, ali uz uvođenje neizvjesnosti i

nestabilnosti u dizajn cijelog višestupni mirovinskog sustava te uz smanjeni potencijal drugog stupa

da osigura veće buduće mirovine za sve;

• reforma nije donijela značajnije sadržajne promjene u sustav beneficiranog staža;

• neto fiskalni učinci reforme mogli bi biti umjereno negativni u prvim godinama primjene, pozitivni

u srednjem roku te rastuće negativni nakon 2036. godine

Reforma iz 2018 imat će značajne učinke na hrvatski mirovinski sustav; ona uključuje

izmjene i dopune šest ključnih zakona ga određuju. Reformom je prošireno pravo na dodatak na

mirovinu i na dvostupne osiguranike i svima njima omogućen je izbor između jednostupne i dvostupne

mirovine. Ubrzano je povećanje zakonske dobi za odlazak u mirovinu, promijenjen je sustav umanjenja

mirovine u slučaju prijevremenog umirovljenja, povećan je bonus u slučaju kasnijeg umirovljenja i

proširene su mogućnosti rada nakon umirovljenja uz zadržavanje mirovine. Reformom je povećan iznos

najniže mirovine za svaku godinu mirovinskog staža i uveden je dodani staž osiguranja za roditelje.

Promjene u regulativi mirovinskih fondova drugog stupa uključuju niže naknade upraviteljima fondova,

nešto šire mogućnosti investiranja, ali uz precizno propisivanje tih mogućnosti uz jačanje nadzora nad

radom fondova. Sličan smjer zauzet je kod regulacije mirovinskih fondova trećeg stupa. Omogućeno je

da isplatu mirovina iz drugog stupa vrši i mirovinsko osiguravajuće društvo koje može osnovati HZMO.

Struktura naknada mirovinskih osiguravajućih društva izmijenjena je i nešto proširene mogućnosti

ulaganja. Uz određene uvjete omogućena je i jednokratna isplata do 15 % ušteđenih sredstava u

mirovinskim fondovima drugog stupa. Mirovine iz drugog stupa usklađivat će se uz inflaciju.

Proširenjem prava na dodatak na mirovinu iz prvog stupa na osiguranike oba mirovinska

stupa zatvorit će najveći dio jaza između jednostupnih i dvostupnih mirovina. Ranije pravo na

dodatak nisu imali osiguranici drugog stupa. Ovime su značajno povećani iznosi dvostupnih

(mješovitih) mirovina i oni će2019. biti na razini sličnoj jednostupnim mirovinama, tj. mirovinama onih

koji su bili osigurani samo u prvom stupu.

Uz ubrzanje povećanja zakonske dobi za odlazak u mirovina na 67 godina starosti do 2033.

(ranije do 2038.) reforma je ostavila široko otvorene opcije za prijevremeno umirovljenje. Tako

reforma nije značajnije ojačala poticaje za duži ostanak u zaposlenosti. Stoga je teško očekivati budući

rast primjerenosti mirovina na toj osnovi. Neki elementi reforme potiču duži ostanak u radnom odnosu,

ali drugi čini obrnuto. Još uvijek postoji širok prostor za prijevremeno umirovljenje.

Projekcije pokazuju da će reforma iz 2018. usporiti dugoročni trend smanjivanja stope

zamjene mirovina (omjer prve mirovine i posljednje plaće), ali neće ga zaustaviti. Na takav

zaključak upućuju projekcije za nekoliko hipotetskih slučajeva osiguranika. Stabilizacija stope zamjene


prisutna je u razdoblju kada se povećava zakonska dob za odlazak u mirovinu. Stopa zamjene kod

dvostupnih mirovina nakon 2027. zadržat će dostignute razine zbog rasta dobi za umirovljenje te nakon

što drugi stup uđe u fazu zrelosti i počinje isplaćivati značajnije iznose mirovine. Općenito se pokazuje

da u razdobljima u kojima dolazi do značajnijeg produženja radnog vijeka i dobi odlaska u mirovinu

(što se posebno očekuje kod žena u sljedećih 15-ak godina) može doći do rasta stope zamjene. Stopa

zamjene za jednostupne mirovine u slučaju nepromijenjenog radnog staža ubuduće će se smanjivati, što

će imati značajne implikacije na primatelje najniže mirovine.

Mogućnost izbora između jednostupne i dvostupne mirovine koju nudi reforma iz 2018.

donijet će kratkoročne fiskalne koristi, ali uz cijenu povećane nesigurnosti i nestabilnost dizajna

cijelog višestupnog mirovinskog sustava te uz smanjeni potencijal drugog stupa da osigura veće

buduće mirovine za sve. Za većinu osiguranika neće biti jasno koji od ta dva oblika mirovine

predstavlja povoljniju opciju za njih. Izračun prve mirovine, koji bi trebao biti ključni kriterij izbora,

neće nužno dati nedvosmisleni odgovor koja je mirovina povoljnija jer su stope usklađivanja za mirovine

prvog i drugo stupa različite. Za osiguranike s većim plaćama omogućena je jednokratna isplata 15 %

sredstva iz drugog stupa, uz alikvotno umanjenje mirovine ako izaberu dvostupnu mirovinu. Gruba

procjena pokazuje da bi u prvim godinama nakon reforme oko 70 % budućih umirovljenika koji su bili

osigurani u oba obvezna mirovinska stupa moglo izabrati korištenje jednostupnih mirovina kao

povoljnije, ali s vremenom taj bi se udio smanjivao, na oko 50 % u 2030. godini te ispod 30 % u 2045.

godini. Različita struktura umirovljenika koji će izabrati jedan, odnosno drugi tip mirovine mogla bi

dovesti do narušavanja kredibiliteta cjelokupnog mirovinskog sustava i dugoročno ga oslabiti.

Službene procjene pokazuju da bi neto fiskalni učinak cijelog paketa mirovinske reforme iz

2018. godine u početnim godinama mogao biti umjereno negativan, da bi postupno prešao u

pozitivnu zonu, ali bi nakon 2036. on postao negativan s tendencijom snažnog rasta neto troškova.

To ukazuje na potencijalno rizična fiskalna kretanja u dugom roku i na potrebu daljnjih reformi.

Pozitivni učinci proizlaze iz reforme ZOMO-a (prvenstveno ubrzanja rasta zakonske dobi za odlazak u

mirovinu) te iz prijenosa ušteđenih sredstva iz drugog stupa u prvi stup za sve one koji izaberu

jednostupnu mirovinu. Ovaj drugi faktor djeluje na način da se povećani tekući troškovi javnog sustava

zbog proširenja dodatka na mirovine, povećanja najniže mirovine i uvođenja dodanog staža za roditelje

financiraju povećanjem budućih obveza za mirovine. Kako će ovi učinci s vremenom slabjeti, a rast

troškova uzrokovanih reformom rasti, to će u dugom roku dovesti do značajnog povećanja javnih

izdataka za mirovine.

Glavni izazovi i prilike za Hrvatsku

Prepoznati su sljedeći glavni izazovi za mirovinski sustav u Hrvatskoj:

Izazovi

• nizak i opadajući stupanj primjernosti mirovina

• nestabilnost postojećeg višestupnog dizajna mirovinskog sustava

• kratki radni staž

• razmjerno visok udio mirovina određenih prema posebnim propisima

• financijski rizici povezani uz potrebu stalnih transfera iz proračuna

• niska stopa zaposlenosti


Demografski trendovi

Prilike

• dostignuta stabilnost sadašnjeg i budućeg udjela mirovinskih izdataka u BDP-u

• uspostavljene i relativno dobro funkcionirajuće ključne institucije višestupnog mirovinskog sustava

• iskustvo rada s kapitaliziranim mirovinskim shemama

Prioritetne reformske preporuke

• postrožiti uvjete za prijevremeno umirovljenje i povećati faktore umanjenja mirovine kod

prijevremenog umirovljenja

• nakon razdoblja povećanja zakonske dobi za mirovinu koju propisuje sadašnji zakon, budući rast

zakonske dobi za vezati uz očekivano trajanje života

• ukinuti mogućnosti izbora između jednostupne i dvostupne mirovine i izjednačiti stopu dodatka na

mirovinu od 27 % za sve osiguranike za cijelo razdoblje osiguranja

• korigirati formulu najniže mirovine za osiguranike oba mirovinska stupa kako bi se omogućilo da

najniža dvostupna mirovine bude usporediva s najnižom jednostupnom mirovinom

• uvesti nulti stup (nacionalnu mirovinu) za starije osobe bez mirovine temeljem mirovinskog

osiguranja, preporučljivo uz kontrolu dohodaka i imovine

• u ovisnosti o dugoročnoj fiskalnoj poziciji sustava osmisliti za korisnike povoljniju formulu

usklađivanja (valorizacije i indeksacije) mirovina

• unaprijediti institucionalno uređenje drugog stupa, omogućiti aktivnije upravljanje imovinom

mirovinskih fondova, te integrirati fazu akumulacije i fazu isplate mirovina

• ojačati treći mirovinski stup, razmotriti uvođenje sustava automatskog uključivanja s mogućnošću

izlaska

• ograničiti obuhvat staža osiguranja s povećanim trajanjem (beneficirani staž)

• potrebno je osigurati konvergenciju mirovina uz posebne propise prema mirovinama iz općeg sustava

Uz postojeća demografska i fiskalna ograničenja jedini način da se osigura održivo povećanje

mirovina u Hrvatskoj jest povećanje radnog staža. Ako se sadašnji kratki radni staž zadrži, u

budućnosti bit će potrebno smanjivati relativnu razinu mirovina kako bi se održala fiskalna stabilnosti.

Izbor je između dužeg rada i nižih mirovina. Neće biti moguće učiniti mirovinski sustav izdašnijim i

fiskalno održivim bez rješavanja problema kratkog radnog staža.

Potrebno je postrožiti uvjete za prijevremeno umirovljenje i povećati umanjenje mirovine

kod prijevremenog odlaska u mirovinu. Tu treba razmotriti odgovarajuće podizanje dobne granice za

prijevremenu mirovinu, odnosno skratiti razliku u odnosu na zakonsku dob te povećati uvjet staža. Treba

razmotriti ukidanje statusa dugogodišnjeg osiguranika, a u najmanju ruku povećati i dob i staž za

ostvarivanje prava na starosnu mirovinu bez umanjenja mirovine za najmanje dvije godine u odnosu na

sadašnje. Radi boljih poticaja za dužim radom potrebno je povećati stupanj umanjenja mirovine u

slučaju prijevremenog umirovljenja najmanje na aktuarski neutralnu razinu i to temeljem neovisnih

aktuarskih izračuna. Zakonsku dob za odlazak u mirovinu treba vezivati uz očekivano trajanje života.

Opciju izbora između jednostupne i dvostupne mirovine treba ukinuti te izjednačiti stopu

dodatka na mirovinu od 27 % za sve osiguranike za cijelo razdoblje osiguranja. U tom bi slučaju


cijela generacija osiguranika oba mirovinska stupa bila suočena s istim uvjetima umirovljenja što bi

pomoglo cjelovitosti i stabilnosti mirovinskog sustava. Nakon ukidanja opcije izbora mirovine potrebno

je korigirati formulu najniže mirovine za osiguranike oba mirovinska stupa kako bi se omogućilo da

najniža dvostupna mirovine bude usporediva s najnižom jednostupnom mirovinom.

Potrebno je uvesti nulti stup (nacionalnu mirovinu) za starije osobe bez mirovine temeljem

mirovinskog osiguranja, preporučljivo uz kontrolu dohodaka i imovine. Uvođenje se treba zasnivati

na temeljitoj analizi i ocjeni kompatibilnosti s postojećim sustavom socijalne zaštite. Preporučuje se

primjena imovinskog i dohodovnog cenzusa kako bi se povećala učinkovitost i omogućila raspodjela

većih sredstava za siromašne.

U ovisnosti o dugoročnoj fiskalnoj poziciji treba osmisliti za korisnike povoljniju formulu

usklađivanja (valorizacije i indeksacije) mirovina. Potrebno je razmotriti sadašnji sustav usklađivanja

(valorizacija i indeksacija uz jedinstvenu stupu) i njegove troškove te ga učiniti povoljnijim za

umirovljenike. Treba razmotriti opciju da se valorizacija i indeksacija mirovina vežu uz rast mase plaća.

Treba razmotriti i opciju razdvajanja valorizacije mirovina (izračunavanje vrijednosti boda kod

određivanja prve mirovine) od indeksacije mirovina (usklađivanje iznosa mirovine koja se već isplaćuje)

za nove umirovljenike određivanjem različitih aktualnih vrijednosti mirovina za valorizaciju u odnosu

na indeksaciju. Jedna od najboljih postojećih međunarodnih praksi odnosi se na valorizaciju 100 % uz

rast plaće te indeksaciju mirovinu u isplati 100 % uz inflaciju.

Potrebno je nastaviti raditi na unapređenju institucionalnog uređenja drugog stupa te

omogućiti aktivnije upravljanje imovinom mirovinskih fondova i integraciju faza akumulacije i

isplate mirovina. U cilju jačanja trećeg stupa i njegovog snažnijeg učinka na buduću primjernost

mirovina za što širi krug umirovljenika poželjno je uvođenje automatskog učlanjivanja uz opciju izlaska

(engl. auto-enrolment with opting out) u kombinaciji s fiskalnim poticajima i mjerama financijskog

obrazovanja.

Potrebna je dodatna, znatno opsežnija reforma sustava beneficiranog staža u skladu s

najnovijim saznanjima medicine rada i najboljom međunarodnom praksom. Potrebno je osigurati

konvergenciju mirovina uz posebne propise prema mirovinama iz općeg sustava.

Predložene reforme primarno su usmjerene na povećanje primjerenosti mirovina u dugom

roku. Projekcije pokazuju da njihova kombinacija uz razumne parametre može osigurati takav rast.

Fiskalni učinci predloženih mjera mogli bi biti uravnoteženi, odnosno nositi podnošljive troškove ako

se razumno dizajniraju. Za većinu reformskih prijedloga očekivani učinci na troškove rada i neto plaće

neutralni su, dok je učinak na nejednakost i siromaštvo među umirovljenicima za većinu predloženih

mjera ili pozitivan ili neutralan.


Primjerenost Mirovina i prijedlozi za poboljšanja

1 Pregled kretanja u području mirovina u EU-u

Suočene sa sve izrazitijim izazovima starenja stanovništva, zemlje EU-a još su 1990-ih započele s

opsežnijim reformama mirovinskog sustava kako bi ga učinile fiskalno održivim te u najvećoj

mogućoj mjeri održale stupanj primjerenosti mirovina. Naime, starenje stanovništva s jedne strane

znači smanjivanje stope rađanja, a s druge produljivanje životnog vijeka stanovništva, što rezultira

padom udjela mladih u stanovništvu koji se s vremenom preslikava u smanjivanju udjela stanovništva u

radnoj dobi, dok raste udio starijeg stanovništva. U mirovinskim sustavima zasnovanima na načelu

međugeneracijske solidarnosti prema kojem zaposlenici svojim tekućim uplatama mirovinskih

doprinosa financiraju tekuću isplatu mirovina (Pay-As-You-Go (PAYG) načelo), to predstavlja ozbiljan

problem. Bez reforme relativno smanjenje tekućih uplata u odnosu na rastuće tekuće isplate vodi do

bujanja fiskalnih troškova. Naime, standardni PAYG sustavi ujedno su i sustavi definiranih mirovina

(defined benefits – DB), gdje je iznos mirovine unaprijed određen na temelju zakonskih propisa; pri

čemu obično ovisi o razdoblju provedenom u mirovinskom osiguranju (staž) i visini plaće (kao osnovice

iz koje su se uplaćivali doprinosi) te u pravilu ne ovisi o tekućem gospodarskom stanju, broju zaposlenih

ili masi uplaćenih tekućih doprinosa. Iako postoje sustavi koji i ove faktore na određeni način uključuju

u mirovinske formule, to u većini zemalja, uključujući Hrvatsku, nije bio slučaj. Stoga su poduzimane

reforme čiji je prvi korak bio učiniti sustav međugeneracijske solidarnosti financijski održivim. Dodatni

izazovi za mirovinske sustave tiču se novih oblika rada i zapošljavanja koje je sve teže porezno zahvatiti

i osigurati plaćanje obveznih mirovinskih doprinosa dovoljnih za primjerenu mirovinu u starosti. Stoga

se sve više razvijaju individualne mirovinske sheme i potiče se osobna odgovornosti za osiguranje

primjerenih primanja u starosti.

Od kraja prošlog stoljeća poduzete su brojne reforme mirovinskih sustava u EU-u koje se

od zemlje do zemlje razlikuju u obuhvatu. U nekim je zemljama došlo do temeljnih sustavnih

promjena, dok se u drugima krenulo u parametarsko prilagođavanje postojećeg sustava. U dijelu zemalja

srednje i istočne Europe došlo je do uvođenja obveznih kapitaliziranih mirovinskih shema i definiranja

takozvanih višestupnih mirovinskih sustava, između ostalih i u Hrvatskoj. Parametarske reforme u

postojećim PAYG sustavima uključivale su povećanje zakonske dobi za umirovljenje, njezino vezivanje

uz rast očekivanog trajanja života, obeshrabrivanje ili onemogućavanje prijevremenog umirovljenja,

promjene mirovinskih formula i formula valorizacije i indeksacije mirovina, uvođenje faktora održivosti

i čvršće vezivanje isplaćenih mirovina s uplaćenim doprinosima. Bilo je reformskih mjera koje su ciljale

na povećanje stupnja primjernosti mirovina, s jedne strane jačanjem instituta najniže mirovine i

socijalnih naknada za starije, a s druge strane poreznim stimuliranjem dobrovoljne mirovinske štednje.

Tijekom i neposredno nakon recesije koja je uslijedila poslije financijske krize 2007. –

2008. fokus reformi dodatno je usmjeren prema jačanju financijske održivosti mirovinskih

sustava. Nastavljeni su i dodatno osnaženi reformski napori za povećanje efektivne dobi odlaska u

mirovinu. To se činilo povećanjem zakonske dobi za mirovinu i povećanjem minimalnog razdoblja


uplate doprinosa radi stjecanja prava na mirovinu, otežavanjem mogućnosti prijevremenog umirovljenja

(povećanjem minimalne dobi i staža te drugih uvjeta), značajnijim umanjenjem prijevremene mirovine,

uvećanjem mirovine u slučaju kasnijeg odlaska, ali i širenjem mogućnosti rada uz zadržavanje

mirovinskih primanja.

Negdje oko 2015. na valu gospodarskog oporavka i slabljenja fiskalnih pritisaka dolazi do

određenog zaokreta u fokusu reformi u smjeru veće brige o primjerenosti (adekvatnosti) mirovina

1. Iako se dalje provode mjere za osiguranje dugoročne financijske održivosti sustava, sve je više mjera

koje ciljaju na poboljšanje primjernosti mirovina. Tako se više pozornosti posvećuje umirovljenicima s

izrazito niskim mirovinama te se uvode ili vraćaju prijašnji povoljniji mehanizmi indeksacije mirovina.

Naime, tijekom recesije u nekim je zemljama došlo do zamrzavanja indeksacije ili je ona učinjena znatno

nepovoljnijom.

Nakon 2015. intenzivirane su reforme dopunskih mirovinskih shema, kao što su strukovne

mirovinske sheme (engl. occupational pension schemes) i dobrovoljna privatna mirovinska

štednja. U tom smjeru išle su reforme u Belgiji, Danskoj, Estoniji, Francuskoj, Njemačkoj, Irskoj i

Sloveniji. Kako navodi Pension Adequacy Report 2018, većinom se radilo o unapređenju postojećih

shema s ciljem povećanja obuhvata (broja osiguranika) i povećanja primjerenosti (iznosa štednje i

mirovina). Iako se mjere razvoja dopunskih mirovinskih shema razlikuju od zemlje do zemlje, glavni

pravci odnose se na jačanje obvezatnosti tih shema za neke skupine radnika, automatsko uključivanje u

sheme s mogućnošću izlaska, porezne i financijske poticaje te promoviranje svijesti o različitim

opcijama štednje za starost.

Jedna od značajnih inovacija u cilju jačanja buduće primjernosti mirovina odnosi se na

automatsko uključivanje u dopunske mirovinske sheme s mogućnošću izlaska (engl. auto-

enrolment with opting-out). Najdalje je u tom smjeru otišla Ujedinjena Kraljevina, gdje je od 2012.

uvedena obveza poslodavaca da određene skupine radnike automatski uključuju u dopunsko mirovinsko

osiguranje, pri čemu radnici mogu izabrati da izađu iz te sheme. Ubrzo je obveza automatskog

uključivanja proširena na veći krug poslodavaca i radnika. Ta je mjera imala za posljedicu značajno

povećanje obuhvata dopunskim profesionalnim mirovinskim osiguranjem, čak na 68 % u 2016 (Pension

Adequacy Report 2018). Trenutačno se razmatra proširenje ove mjere na još širi krug radnika. Irska i

Poljska isto tako planiraju uvođenje shema s auto-enrolmentom. Uspješnost ovakve mjere u povećanju

obuhvata dopunskih shema leži u financijskim poticajima u slučaju ostanka u shemi nakon automatskog

uključivanja na način da se sredstva koja uplaćuje zaposlenik nadopunjuju sredstvima koja uplaćuje

poslodavac ili, u nekim slučajevima, država. Moguća je porezna stimulacija ostanka. U slučaju izlaska

iz sheme zaposlenik gubi mogućnosti da mu poslodavac i država uplate dio doprinosa. Drugi mehanizam

vezan je za tromost u odlučivanju pa većina radnika naprosto ne poduzima administrativni napor kako

bi zahtijevala ispis ili izlazak is te sheme. Istraživanja pokazuju da opcija s automatskim učlanjivanjem

i mogućnošću izlaska (engl. opt-out) rezultira većim brojem upisanih članova nego opcija gdje se

uključivanje u shemu ostvaruje isključivo dobrovoljnim učlanjivanjem (engl. opt-in). Automatsko

učlanjivanje kao mehanizam povećanja mirovinske štednje, odnosno uplate doprinosa u dobrovoljne

mirovinske fondove mogao bi biti zanimljiv za Hrvatsku. No ključno za njegovu uspješnost jest

osiguranje razmjeno velikog obuhvata jer ako on bude rezerviran samo za one s najvišim plaćama, tada

će izostati potpora tom mehanizmu i širi utjecaj na primjerenost mirovina. Međunarodno iskustvo

pokazuje da su oba ishoda moguća, širi obuhvat i povećanje iznosa štednje, a isto tako identificira napore

1 European Commission and Social Protection Committee (2018), The 2018 Pension Adequacy Report: current and future

income adequacy in old age in the EU, Volume I; str. 99. Radi jednostavnosti i lakšeg prepoznavanja u nastavku će se ova

publikacija navoditi kao Pension Adequacy Report 2018.


i politike, poput fiskalne potpore i financijskog obrazovanja, koje je pritom potrebno poduzeti kako bi

se aktivno osigurala uspješnost procesa.

Fokus na primjernost mirovina zahtijeva i razvoj odgovarajućih pokazatelja primjernosti

radi mjerenja napretka. Pension Adequacy Report 2018 promatra tri aspekta primjerenosti mirovina:

a) zaštita od siromaštva; b) održavanje dohotka i c) razdoblje korištenja mirovine. Kod prvog aspekta

primjerenosti, odnosno zaštite od siromaštva, promatra se veći broj pokazatelja poput rizika od

siromaštva, materijalne deprivacije i dubine siromaštva za starije osobe i slično. Drugi aspekt

primjernosti razmatra u kojoj mjeri mirovina zamjenjuje dohotke od rada. U tom se slučaju promatraju

takozvane stope zamjene, najčešće definirane kao omjer prve mirovine i posljednje plaće za različite

radne karijere osiguranika. U trećem se aspektu promatra očekivano trajanje korištenja mirovine i

uspoređuje s radnim vijekom, odnosno trajanjem razdoblja uplate mirovinskih doprinosa.

Hrvatska je slijedila osnovne reformske trendove u EU-u, ali je sustav u financijskom

pogledu ostao snažno ovisan o transferima iz proračuna, a stupanj primjernosti mirovina nastavio

se smanjivati. Takva situacija zahtijeva dodatne reformske korake koje će na održiv način kontrolirati

proračunske troškove, ali i osigurati povećanje stupanja primjerenosti. O stanju u Hrvatskoj i tako

izazovnom reformskom zadatku, s posebnim fokusom na primjernost mirovina govori se u nastavku.


2 Pregled kretanja u Hrvatskoj

Hrvatska je, kao i većina europskih zemalja suočenih s problemom starenja stanovništva,

poduzela ozbiljne reformske zahvate u svojem mirovinskom sustavu u posljednjih 20 godina.

Sustavna mirovinska reforma započela je donošenjem Zakona o mirovinskom osiguranju 1998. u kojem

su pripremljeni temelji za prelazak sa sustava temeljenog isključivo na javnom PAYG sustavu na

takozvani višestupni mirovinski sustav, a implementacijom drugog i trećeg mirovinskog stupa 2002.

godine postavljeni su temelji današnjeg sustava. Nizom kasnijih parametarskih promjena sustav je

mijenjan i dograđivan, često ne u konzistentnom smjeru2.

2.1 Fiskalna održivost

Ukupno gledano mirovinski sustav doveden je pod fiskalnu kontrolu, premda još uvijek postoje

značajne financijske neravnoteže unutar njega. Tako je 2017. godine za isplatu mirovina izdvojeno

37,7 milijardi kuna (10,0 % BDP-a), od čega je 21,1 milijarda kuna bila pokrivena uplatama doprinosa

za mirovinsko osiguranje (56 % isplaćenih mirovina), dok je ostatak financiran prihodima iz proračuna.

Uplate iz proračuna na račun Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje formalno su pokrivene

obvezom financiranja zbog donošenja posebnih propisa. Tako se sredstva uplaćuju zbog propisa o

dodatku na mirovine od 100 kuna i 6 %, zatim po osnovi tranzicijskog troška zbog uvođenja drugog

mirovinskog stupa, za mirovine ostvarene prema posebnim propisima pod povoljnijim uvjetima, za

povećanje mirovine radi otklanjanja razlika u mirovinama ostvarenih u različitim razdobljima te za

povećanje mirovina temeljem Zakona o dodatku na mirovine3. Takvo stanje multiplicira ovisnost

mirovina o općim prihodima proračuna i potencira učestale (dnevno) političke rasprave i zadiranja u

mirovinski sustav.

Udio javnih izdataka za mirovine u posljednjih je desetak godina stabiliziran na razini od

nešto preko 10 % BDP-a, pri čemu on fluktuira u ovisnosti o cikličkom stanju gospodarstva (od

9,5 % u 2007. do 11,6 % u 2015.). Broj korisnika mirovina nakon 2010. polako raste, tako da je sa

tadašnjih 1,20 milijuna do 2017. povećan na 1,23 milijuna. Istodobno je udio prosječne mirovine prema

općim propisima u prosječnoj neto plaći smanjen s 40,5 % na 38,2 %. Smanjenje omjera mirovina i

plaća rezultat je kako indeksacije mirovina koja je niža od rasta plaća, tako i promjena u strukturi

2 Kratki opis hrvatskog mirovinskog sustava može se pronaći u Croatian Pension Insurance Institute (2017)

„Croatia: Country fiche on pensions projections”, raspoloživo na

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/final_country_fiche_hr.pdf, dok se kritički osvrt na

ranije reforme može vidjeti, primjerice, u Vukorepa (2015), „Lost between Sustainability and Adequacy: Critical

Analysis of the Croatian Pension System’s Parametric Reform”, Revija za socijalnu politiku, 22, 3, str. 279–308.

http://www.rsp.hr/ojs2/index.php/rsp/article/viewFile/1307/1306. O važnosti drugog mirovinskog stupa u

Hrvatskoj, uključujući i procjenu učinaka promjene formule osnovne mirovine iz 2014. godine vidjeti kod

Potočnjak Ž. i I. Vukorepa (2018), „Drugi mirovinski stup – prijepori i moguća poboljšanja”, Zbornik susret

pravnika- Opatija 2018, str. 231–271.

3 HZMO „Izvješće o radu i poslovanju Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje za 2017”, HZMO, lipanj 2018.


korisnika gdje umiru stariji korisnici mirovina koji u pravilu imaju nešto više mirovine, a u sustav ulaze

novi umirovljenici s nešto nižim mirovinama.

Projekcije javnih izdataka za mirovine u Hrvatskoj, prema izvještaju Europske komisije

(The 2018 Ageing Report), pokazuju da bi se oni u budućnosti trebali smanjivati4. Slika 1. pokazuje

da bi se javni izdaci za mirovine sa današnjih 10,6 % BDP-a mogli smanjiti na 10 % u 2030. godini te

još intenzivnije nakon toga, na 7 % u 2060. i 6,8 % u 2070. godini. Ove su projekcije napravljene uz

pretpostavku zadržavanja mirovinskih propisa iz kraja 2017. godine i ne uključuju učinke reforme iz

2018. godine. Snažniji projicirani pad izdataka za mirovine nakon 2030. godine posljedica je ulaska

drugog mirovinskog stupa u fazu zrelosti kada bi on trebao isplaćivati mirovine za većinu novih

umirovljenika u Hrvatskoj, dok bi prvi stup isplaćivao osnovnu mirovinu prema trenutačno važećoj

mirovinskoj formuli. Prema zakonskim propisima prije reforme iz 2018. projicirani izdaci drugog stupa

postupno bi rasli da bi 2040. godine iznosili 0,8 % BDP-a, a 2070. godine bili bi 1,6 % BDP-a. Ukupni

izdaci za mirovine iznosili bi 2070. godine 8,4 % BDP-a.

Slika 1.: Projekcije izdataka za mirovine i prihoda od doprinosa 2016. – 2070.

Izvor: ilustracija temeljem podatka iz Ageing Reporta 2018.

4 European Commission (2018), The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States

(2016-2070), European Economy Institutional Paper 079, May 2018. Radi jednostavnosti ova će se publikacija u nastavku

navoditi kao Ageing Report 2018.

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

2016 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Izdaci za mirovine -I stup Izdaci za mirovine - I i II stup

Prihodi od doprinosa - I stup Prihodi od doprinosa - I i II stup


Slika 2.: Udio bruto izdataka za mirovine u BDP-u 2016. i promjena udjela 2016. – 2070.

Napomena: podaci za EU-28 (sve zemlje EU-a) i EU-13 (zemlje koje su pristupile EU 2004. – 2013.) dobiveni su kao neponderirani prosjeci po zemljama.

Izvor: ilustracija temeljem podataka Ageing Reporta 2018.

Usprkos smanjivanju javnih izdataka za mirovine prihodi od doprinosa za mirovinsko

osiguranje u vrlo dugom vremenskom horizontu i dalje neće biti dostatni da pokriju sve izdatke

za mirovine. U prvom će mirovinskom stupu i u 2070. godini prema ovim projekcijama nedostajati

1,2 % BDP-a za pokrivanje izdataka. No, treba zapaziti da izdaci za mirovine iz prvog stupa uključuju

i izdatke za mirovine po posebnim propisima za koje se sredstva osiguravaju iz proračunskog transfera,

tako da nije nužno da prihodi od doprinosa pokriju sve izdatke, već samo one koji se temelje na uplatama

doprinosa.

Bruto izdaci za mirovine od 10,6 % BDP-a 2016. blago su iznad prosjeka EU-a. Slika 2.

pokazuje da je 17 zemalja članica imalo niže izdatke od Hrvatske 2016. godine, dok je prosjek svih

zemalja EU-a iznosio 10,3 % BDP-a, a prosjek novih članica EUa (EU-13) 9,0 %. No, javni izdaci za

mirovine mjerene udjelom u BDP-u trebali bi se značajno smanjiti do 2070. godine. Jedan od ključnih

faktora koji su utjecali na ovakvu projekciju pada udjela jest aktivacija drugog mirovinskog stupa u fazi

isplate mirovine i po toj osnovi smanjena obveza javnog sustava za isplatom mirovina, odnosno njegova

obveza da isplaćuje samo osnovnu mirovinu za većinu budućih umirovljenika. Očekivano smanjenje

javnih izdataka u Hrvatskoj jest nakon Grčke najveće u EU-u5.

5 Projekcije iz Ageing Reporta 2018 temelje se na mirovinskim propisima prije reforme iz 2018.. Projekcija udjela izdataka za

mirovine do 2040., uz uključivanje učinaka reforme iz 2018., prikazana je na slici 24. Usporedbom sa slikom 1. može se uočiti

da je osnovni smjer u sljedećih 20-ak godina zadržan, tako da su ovdje prezentirani rezultati još uvijek valjani u smislu osnovnih

trendova na koje ukazuju. Može se očekivati da će Hrvatska tijekom 2019. pripremiti kompletan novi skup dugoročnih

projekcija koje se pojavljuju u Ageing Reportu, a koje uključuju učinke reforme iz 2018.

-10

-5

0

5

10

15

20

Irsk

a

Litv

a

Niz

oze

msk

a

Latv

ija UK

Mal

ta

Ru

mu

njs

ka

Esto

nija

Če

ška

Šved

ska

Slo

vačk

a

Luxe

mb

ou

rg

Bu

gars

ka

Mađ

arsk

a

Dan

ska

Nje

mač

ka

Cip

ar

Hrv

atsk

a

Slo

ven

ija

Po

ljska

Be

lgija

Špan

jols

ka

Fin

ska

Po

rtu

gal

Au

stri

ja

Fran

cusk

a

Ital

ija

Grč

ka

EU-2

8

EU-1

3

u %

BD

P-a

/ p

rom

jena u

posto

tnim

je

din

icm

a B

DP

2016 Razlika 2016-70


Okvir 1.: Dekompozicija udjela mirovinskih izdatka u BDP-u

Udio izdataka na mirovine u BDP-u može se razložiti na sljedeći način kako bi se analizirali ključni faktori koji stoje iza opaženih promjena:

Mirovinski izdaci

BDP =

Stanovništvo 65+

Stanovništvo 20-64×

Ukupan broj umirovljenika (mirovina)

Stanovništvo 65+

×Prosječna mirovina

BDP

Sati rada 20-74

×Stanovništvo 20-64

Sati rada 20-74

Odnosno:

Mirovinski izdaci / BDP = Omjer ovisnosti x Pokrivenost mirovinama x Relativna visina mirovina x Tržište rada / intenzitet

Sami učinci tržišta rada / intenziteta rada mogu se dalje dekomponirati na sljedeće sastavnice:

Stanovništvo 20-64

Sati rada 20-74 =

Stanovništvo 20-64

Zaposleni 20-64×

Zaposleni 20-64

Sati rada 20-64×

Sati rada 20-64

Sati rada 20-74

Tržište rada/intenzitet rada = 1 / Stopa zaposlenosti x 1 / Intenzitet rada x 1 / Produženje karijere

Izvor: Ageing Report 2018, str. 77.

Iako nepovoljna demografska kretanja vrše pritisak na rast javnih izdataka za mirovine,

ostali faktori poput povoljnijih kretanja na tržištu rada i rezultata dosad poduzetih reformi u

mirovinskom sustavu po svojem bi intenzitetu trebali nadvladati učinke starenja stanovništva i

omogućiti smanjivanje budućih izdataka. Formalna dekompozicija promjene udjela javnih izdataka

za mirovine u BDP-u pokazuje koji se faktori nalaze u pozadini projiciranih kretanja (okvir 1.)6. Slika

3. pokazuje da demografske promjene, točnije rastući omjer ovisnosti (stanovništvo 65+ / stanovništvo

u radnoj dobi 20 – 64) utječu u smjeru povećanja izdataka za mirovine. Da je sve drugo ostalo

nepromijenjeno, u razdoblju između 2020. i 2030. godine udio izdataka na mirovine u BDP-u povećao

bi se za 2,3 postotna boda. Iako nešto slabijeg utjecaja u kasnijim razdobljima, demografska kretanja

zadržat će pritisak prema rastu rashoda. Na drugoj strani nalaze se faktori koji su prilikom projekcija

utjecali na relativno smanjivanje rashoda za mirovine. Tako bi se pokrivenost mirovinama (broj

umirovljenika / stanovništvo 65+) smanjila zbog očekivanog sve manjeg broja mirovina ostvarenih u

dobi ispod 65 godina i zbog toga usporenog priljeva u mirovinu. To je rezultat dosad poduzetih

reformskih mjera poput povećanja zakonske dobi za odlazak u mirovinu, strožih kriterija za invalidsku

mirovinu, kao i znatno smanjenog priljeva ranih mirovina prema posebnim propisima. Očekivana

kretanja na tržištu rada, prije svega povećanje stope zaposlenosti i produženje radnog vijeka, isto će tako

djelovati na smanjivanje budućih rashoda za mirovine. Iako se rezultati baziraju na mirovinskim

propisima prije reforme iz 2018., procjenjujemo da su osnovne tendencije zadržane i nakon reforme.

6 Više o dekompoziciji promjene udjela izdataka za mirovine u BDP-u na ključne faktore objašnjeno je u Ageing Reportu

2018 (European Commission, 2018; str. 77) (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip079_en.pdf ).

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip079_en.pdf


Slika 3.: Dekompozicija promjene udjela javnih izdataka za mirovine u BDP-u 2016. – 2070. po

podrazdobljima (u postotnim jedinicama udjela u BDP-u)

Izvor: ilustracija temeljem podataka iz Ageing Reporta 2018.

Najznačajniji faktor koji utječe na buduće smanjivanje udjela javnih izdataka za mirovine u

BDP-u jest smanjivanje relativne visine mirovina (engl. benefit ratio effect). Slika 3. to jasno

pokazuje. Tehnički gledano u prikazanoj metodi dekompozicije radi se o omjeru prosječne mirovine i

BDP-a po satu rada, pri čemu je nazivnik mjera proizvodnosti rada, a njezino je kretanje, prema

pretpostavkama, istovjetno kretanju prosječnih plaća. Stoga se može reći da je smanjivanje relativne

visine mirovine isplaćenih iz prvog stupa rezultat smanjivanja omjera prosječnih bruto mirovina i

prosječnih bruto plaća koje je prikazano na slici 4. Smanjivanje bruto omjera za mirovine prvog stupa s

32 % u 2016. godini na 18 % u 2070. godini izrazito je snažno. Ono je jednim dijelom rezultat toga da

bi prema propisima iz 2017. prvi stup u budućnosti većinom isplaćivao osnovne mirovine za osiguranike

oba mirovinska stupa, a ne kao do sada cjelokupnu mirovinu. Dio budućih mirovina isplaćivao bi drugi

stup. No, čak i zbrojene mirovine prvog i drugog stupa značajno bi se smanjivale u odnosu na prosječnu

plaću, pa bi one tako do 2070. godine pale na 22 % prosječne bruto plaće. Istina, s obzirom na veće

oporezivanje bruto plaća od oporezivanja bruto mirovine, omjer neto mirovine i neto plaća bio bi veći,

ali bi trend ostao isti. Drugi glavni razlog smanjivanja omjera mirovina i plaća leži u načinu valorizacije

i indeksacije mirovina koje se u Hrvatskoj ravnaju prema formuli koja ovisi o inflaciji i rastu plaća

(varijabilna formula 70 : 30; 30 : 70, u ovisnosti što je povoljnije umirovljenicima), pri čemu je

očekivani rezultat stopa usklađivanja mirovina niža od rasta plaća. Drugi važan razlog jest dodatak na

mirovine iz prvog stupa od 27 % na koji prema propisima koji su vrijedili prilikom izrade projekcija

nemaju pravo osiguranici oba mirovinska stupa rođeni 1962. godine i kasnije. Tom pitanju više prostora

posvetit će se u narednim poglavljima, kao i projekcijama učinaka reforme iz 2018. godine na omjer

mirovina i plaća.

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

2016-20 2020-30 2030-40 2040-50 2050-60 2060-70

Demografski učinci (omjer ovisnosti) Učinak pokrivenosti mirovinama

Učinak relativne visine mirovina Učinak tržišta rada/intenziteta rada

Ukupni učinci

Promjena u postotnim jedinicama udjela u BDP-u


Slika 4.: Projekcija omjera prosječne bruto mirovine i prosječne bruto plaće, 2016. – 2070.

Napomena: projekcije uz mirovinske propise prije reforme 2018.

Izvor: ilustracija temeljem podataka iz Ageing Reporta 2018.

2.2 Primjernost mirovina

Projekcije iz Ageing Reporta 2018 ukazuju da hrvatski mirovinski sustav očekuje smanjenje

budućih javnih rashoda za mirovine, ali da će ono biti ostvareno uz značajno smanjivanje

relativne visine mirovina. To bi smanjivanje moglo imati značajne socijalne implikacije, stoga se

pozornost nositelja ekonomske i socijalne politike treba usmjeriti na pitanje primjerenosti (adekvatnosti)

mirovina. Pitanje primjerenosti mirovina nužno je razmotriti korištenjem odgovarajućih podatka i

pokazatelja. Prikladno je to učiniti razmatranjem triju dimenzija primjerenosti koje razmatra i Pension

Adequacy Report 2018: a) zaštita od siromaštva; b) održavanje dohotka i c) razdoblje korištenja

mirovine.

Stopa rizika od siromaštva ili socijalne isključenosti u Hrvatskoj za osobe starije od 65

godina jedna je od najviših u EU-u. Sa stopom od 32,6 % u 2016. godini Hrvatska je imala šestu

najvišu stopu rizika siromaštva i socijalne isključenosti u EU-u (slika 5.)7. Ako se starije stanovništvo

razloži prema radnom statusu i onda razmotri stanje i kretanje ove stope u Hrvatskoj, kao što je to

napravljeno na slici 6., onda se može uočiti da je daleko najveći rizik siromaštva imaju ostale neaktivne

osobe, dakle osobe koje nemaju primanja ni od rada ni od mirovine. To ukazuje na potrebu da se

socijalna politika usmjeri na ovu skupinu starijih osoba.

7 Stopa rizika od siromaštva i socijalne isključenosti jest udio u populaciji osoba koje su u riziku od siromaštva, ozbiljno

materijalno deprivirani ili žive u kućanstvima s vrlo niskim radnim intenzitetom. Više o definiciji vidjeti na

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:At_risk_of_poverty_or_social_exclusion_(AROPE)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2016 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Udio u I stupu Udio u II stupu Ukupno I i II stup

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:At_risk_of_poverty_or_social_exclusion_(AROPE)


Slika 5.: Stopa rizika od siromaštva ili socijalne isključenosti u EU-u 2016.

Izvor: Eurostat.

Slika 6.: Stopa rizika od siromaštva ili socijalne isključenosti u Hrvatskoj 2010. – 2016.

Izvor: Eurostat.

Zaposlene starije osobe imaju znatno nižu stopu siromaštva i socijalne isključenosti nego

umirovljenici ili općenito odrasle osobe u radnoj dobi. U tom smislu politike poticanja zapošljavanja

u starijoj dobi očito imaju značajan potencijal za smanjivanje siromaštva i socijalne isključenosti starijih

osoba. Umirovljenici u dobi 65+ u Hrvatskoj imaju višu stopu siromaštva i socijalne isključenosti od

odrasle populacije do 64 godine u 2016. godini, ali razlika nije velika; tijekom nekih recesijskih godina

(2012. – 2014.) događalo se da je i manja. To pokazuje da mirovinski sustav do određene mjere pruža

socijalnu zaštitu starijem stanovništvu. No, neki drugi pokazatelji ukazuju da je starija populacija ipak

u lošijem materijalnom položaju od prosjeka stanovništva. Tako je stopa rizika od monetarnog

siromaštva za starije osobe (65+) iznosila 26,5 % nasuprot stopi od 19,9 % za opću populaciju 2016.

godine.

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

EU

Luxe

mb

ou

rg

Dan

ska

Fran

cusk

a

Niz

oze

msk

a

Če

ška

Slo

vačk

a

Au

stri

ja

Fin

ska

Špan

jols

ka

Mađ

arsk

a

Be

lgija

Po

ljska

Šved

ska

Irsk

a

UK

Nje

mač

ka

Slo

ven

ija

Po

rtu

gal

Grč

ka

Cip

ar

Ital

ija

Mal

ta

Hrv

atsk

a

Ru

mu

njs

ka

Litv

a

Esto

nija

Latv

ija

Bu

gars

ka

2010 2016

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Population (18 -64) Employed (65 and over)

Retired (65 and over) Other inactive (65 and over)


Slika 7.: Projekcija omjera prosječne mirovine i praga rizika od siromaštva za jednočlano

kućanstvo u Hrvatskoj, 2016. – 2070. (u %)

Napomena: projekcija uz pretpostavku povećanja praga rizika od siromaštva iz 2016. istom stopom kao i rast BDP-a po stanovniku.

Izvor: procjena autora temeljem projekcije kretanja mirovina i BDP-a iz Ageing Reporta 2018.

Projicirana kretanja mirovina pokazuju da bi problem siromaštva umirovljenika u

Hrvatskoj mogao eskalirati u budućnosti. Projekcije mirovina iz Ageing Reporta 2018 koje su

pripremljene uz pretpostavku zadržavanja zakonske regulacije mirovinskog sustava iz 2017. godine te

uz pretpostavku da će se novčani iznos praga rizika siromaštva u budućnosti povećavati po istoj stopi

kao i projicirani rast BDP-a po stanovniku, pokazuju da bi iznos prosječne mirovine mogao pasti ispod

praga siromaštva za jednočlano kućanstvo oko 2035. godine te da bi se do 2070. godine prosječna

mirovina mogla smanjiti na oko 80 % tog praga siromaštva. Veći očekivani pad omjera u početnim

godinama posljedica je značajnijeg projiciranog rasta BDP-a, ukupnog raspoloživog dohotka i praga

rizika od siromaštva, dok će prosječne mirovine rasti po nižim stopama.

Drugi važan aspekt primjerenosti mirovina jest stupanj u kojem mirovine nadoknađuju

gubitak dohotka od rada u slučaju odlaska u mirovinu. Naime, u trenutku umirovljenja jedan oblik

dohotka (zarade, plaće) nadomješta se drugim (mirovina). U tom smislu govori se o stopi zamjene.

Najčešće se stopa zamjene definira kao udio prve mirovine u posljednjoj plaći. Tako je on definiran i od

strane Europske komisije u publikaciji Pension Adequacy Report 2018, a tako će biti definiran i u

izračunima koji se prikazuju u ovom dokumentu. Pritom se stope zamjene računaju za umirovljenike

različitih karijera u pogledu dobi prilikom umirovljenja, dužine radnog staža, plaće, a kada je to

relevantno i u pogledu spola i drugih karakteristika. Stopa zamjene može se definirati kao bruto stopa

ako se promatraju bruto plaće i bruto mirovine te kao neto stopa ako je oboje iskazano u neto iznosu

nakon oporezivanja. Kako su u mnogim zemljama mirovine povoljnije porezno tretirane nego plaće,

neto omjeri bolji su pokazatelji promjene u raspoloživom dohotku koja se događa prilikom umirovljenja.

No, kod dugoročnih projekcija, bruto i neto omjeri ukazuju na iste trendove.

60%

70%

80%

90%

100%

110%

120%

Prag rizika od siromaštva Mirovine iz I stupa Ukupne mirovine (I i II stup)


Slika 8.: Neto teoretska stopa zamjene 2016. (40 godina neprekidnog radnog staža do zakonske

dobi za umirovljenje, prosječna plaća)

Izvor: ilustracija na temelju podataka iz Pension Adequacy Report 2018.

Slika 9.: Neto teoretska stopa zamjene 2056. i promjena u odnosu na 2016. godinu (40 godina

neprekidnog radnog staža do zakonske dobi za umirovljenje, prosječna plaća)

Napomene: *Hrvatska 2056. prema propisima prije reforme iz 2018.. **Hrvatska 2056. prema propisima nakon reforme 2018. (dvostupna mirovina kao očekivano povoljnija). Za zemlje kod kojih se stopa zamjene 2056. razlikuje za muškarce i žene (Poljska, Rumunjska i Slovenija) prikazan je njihov prosjek. Razlika u stopi između 2016. i 2056. temelji se na razlici između prosječnih stopa za muškarce i žene.

Izvor: ilustracija na temelju podataka iz Pension Adequacy Report 2018. i izračuni autora.

Hrvatska je 2016. godine imala jednu od najnižih neto stopa zamjena u EU-u, a projekcije uz

mirovinske propise nakon reforme iz 2018. godine pokazuju da će do 2056. godine doći do

dodatnog smanjivanja stope i ona bi mogla biti treća najniža u EU-u. Slika 8. prikazuje usporedive

neto stope zamjene za zemlje EU-a iz Pension Adequacy Reporta 2018 u hipotetskom slučaju (zbog

čega se takve stope nazivaju teoretskim) osobe koja se s 40 godina staža umirovljuje u zakonskoj dobi

2016. godine, a prethodno je cijeli radni vijek primala prosječnu plaću. U Hrvatskoj prva neto mirovina

takve osobe iznosila bi 56,6 % posljednje neto plaće, pri čemu u takvom slučaju nema razlike između

žena i muškaraca. To je peta najniža stopa u EU-u. Stopa zamjena za osobu identične karijere

procijenjena je za 2056. godinu. Prema propisima prije reforme iz 2018. godine nakon 40 godina, do

2056., u Hrvatskoj stopa zamjene mogla bi se smanjiti za 16,4 postotne jedinice i iznositi 40,2 % za

izabranu hipotetsku osobu. Nakon reforme iz 2018. godine očekivana stopa neto zamjene 2056. godine

0

20

40

60

80

100

120Es

ton

ija

Litv

a

Šved

ska

Nje

mač

ka

Hrv

atsk

a

Bu

gars

ka

Slo

ven

ija

Če

ška

Latv

ija

Cip

ar

Slo

vačk

a

Fin

ska

Dan

ska

Be

lgija

Irsk

a

Fran

cusk

a

Ru

mu

njs

ka

Mal

ta

Ital

ija UK

Mađ

arsk

a

Po

ljska

Au

stri

ja

Špan

jols

ka

Luxe

mb

ou

rg

Po

rtu

gal

Niz

oze

msk

a

Muškarci (i žene) Žene (ako je različito)

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

Rum

unjs

ka

Hrv

ats

ka*

Hrv

ats

ka**

Po

ljska

Švedska

Esto

nija

Litva

Latv

ija

Češka

Fin

ska

Slo

venija

Nje

ma

čka

UK

Slo

vačka

Cip

ar

Fra

ncu

ska

Irska

Ma

lta

Danska

Bu

gars

ka

Be

lgija

Italij

a

Ma

đars

ka

Au

str

ija

Šp

anjo

lska

Po

rtuga

l

Luxem

bourg

Sto

pa n

eto

zam

jene

2056 Razlika 2016.-2056.


iznosi 44,3 %, što je za 12,3 postotna boda manje nego 2016. godine. Hrvatska bi time imala treću

najnižu stopa neto zamjene u EU-u. Nižu stopu imale bi Rumunjska i Poljska. Iako detalji usporedbe

mogu ovisiti o izabranim karijerama hipotetskih osoba, prethodno izneseni podaci iz Ageing Reporta

2018 o prosječnoj stopi zamjene (slika 4.) pokazuju da se radi o sustavnom problemu.

2.3 Ključni faktori utjecaja na primjerenost mirovina

Niska stopa zamjene i njezino značajno smanjivanje u budućnosti zahtijevaju odlučnu reakciju

nositelja ekonomske i socijalne politike pri ispravljanju takvog trenda. Prvi korak jest identifikacija

ključnih uzroka takvih kretanja. Razmotrit ćemo četiri čimbenika koji su utjecali na takvo stanje i na

koje se treba fokusirati prilikom reformi usmjerenih na poboljšanje primjerenosti mirovina:

I) relativno kratke radne karijere umirovljenika

II) nepovoljan omjer osiguranika (zaposlenih) i umirovljenika

III) valorizacija i indeksacija mirovina i

IV) tretman dodatka na mirovinu iz prvog stupa.

Prva dva čimbenika nisu isključivo vezana za mirovinsku politiku i nije ih lako promijeniti u

kratkom roku, ali se mirovinskom politikom ipak može na njih znatno utjecati. Druga dva čimbenika

rezultat su samog dizajna mirovinskog sustava, mogu se promijeniti u kratkom roku, ali imaju značajne

dugoročne implikacije za proračun i fiskalnu održivost sustava.

Hrvatski je mirovinski sustav suočen s relativno kratkim radnim karijerama umirovljenika,

posebno u odnosu na razdoblje korištenja mirovine. Prema podacima Hrvatskog zavoda za

mirovinsko osiguranje prosječan mirovinski staž umirovljenika koji su mirovinu ostvarili prema općim

propisima iznosio je 30 godina i 4 mjeseca (32 godine za muškarce i 29 godina za žene), dok je prosječno

razdoblje korištenja starosne mirovine 20 godina i 11 mjeseci8. Mirovinski staž novih umirovljenika

2017. godine bio je za oko dvije godine veći od prosjeka za sve umirovljenike i iznosio je 32 godine i 4

mjeseca (33 godine i 3 mjeseca za muškarce i 31 godinu i 7 mjeseci za žene), što ukazuje na trend

postupnog produljenja radnog vijeka, a što je, između ostalog, rezultat povećanja zakonske dobi za

odlazak u mirovinu u razdoblju 1999. – 2008. te dodatno za žene nakon 2010. godine. Prosječna dob

novih korisnika starosne mirovine iznosila je 2017. godine 62 godine i 4 mjeseca. Rezultat takve

kombinacije staža i dobi je relativno kratki radni vijeku u odnosu na očekivano razdoblje korištenja

mirovine.

Radni vijek u Hrvatskoj drugi je najkraći u EU-u. Procjene Eurostata koje to ilustriraju

prikazane su na slici 10. Za razliku od prethodno spomenutih administrativnih podataka za Hrvatsku,

podaci sa slike 10. temelje se na očekivanom radnom vijeku osobe stare 15 godina, usporedivi su za sve

zemlje EU-a te zato imaju nešto drugačije vrijednosti. Očekivani radni vijek procijenjen je na osnovi

demografskih podataka Eurostata i podataka o stopama aktivnosti na tržištu rada. Procjena radnog vijeka

8 HZMO (2018), Statističke informacije Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, br. 4/2017.


od 32,5 godine rada (34,5 godine za muškarce i 30,4 za žene) za Hrvatsku je značajno manja od prosjeka

EU-28 od 35,8 godina i prosjeka novih članica EU-13 od 34,8 godina.

Slika 10.: Prosječni radni vijek u EU-u, 2017.

Izvor: Eurostat.

Razdoblje korištenja mirovine u odnosu na radni staž u Hrvatskoj jedno je od većih u EU-u.

Ageing Report 2018 izvještava o omjeru dužine korištenja mirovine i radnog staža u Hrvatskoj od 43 %

za muškarce i 59 % za žene za 2017. godinu (slika 11.). Dok je za muškarce ovaj omjer nešto manji od

prosjeka EU-28, on je za žene nešto viši od europskom prosjeka. U odnosu na prosjek novih članica

EU-a (EU-13) hrvatski umirovljenici provedu relativno više vremena u mirovini u odnosu na radni staž.

U velikoj većini zemalja, uključujući i Hrvatsku, do 2070. godine očekuje se povećanje relativne dužine

trajanja korištenja mirovine, i to usprkos povećanju zakonske dobi za odlazak u mirovinu i strožim

kriterijima za prijevremenu mirovinu, što su bili sastavni dijelovi reformi u mnogim zemljama. Može se

stoga reći da se očekuje da će se blagodat povećanja trajanja života prisutna u suvremenom svijetu

raspodijeliti jednim dijelom na produžavanje razdoblje rada i drugim dijelom na razdoblje mirovine.

Pritom bi se omjer razdoblje mirovine i razdoblja rada trebao povećati do 2070. godine. To vrijedi i za

Hrvatsku i uz zakonsko povećanje dobi za odlazak u mirovinu na 67 godina do 2038. godine prema

postojećim mirovinskim propisima. Za Hrvatsku Ageing Report 2018 predviđa povećanje razdoblja

korištenja mirovina između 2017. i 2040. godine za 1,5 godinu za muškarce i 0,2 godine za žene. To

znači da je čak i zakonski predviđeno osjetno povećanje zakonske dobi za odlazak u mirovinu za žene

kao posljedice ujednačavanja uvjeta umirovljenja za žene i muškarce i rasta opće zakonske dobi sa 65

na 67 godina više nego kompenzirano povećanjem očekivanog trajanja života.

20

25

30

35

40

45

Italij

a

Hrv

ats

ka

Grč

ka

Be

lgija

Bu

gars

ka

Luxem

bourg

Po

ljska

Rum

unjs

ka

Ma

đars

ka

Ma

lta

Slo

vačka

Šp

anjo

lska

Fra

ncu

ska

Slo

venija

Češka

Litva

Latv

ija

Cip

ar

Irska

Au

str

ija

Po

rtuga

l

Fin

ska

Nje

ma

čka

Esto

nija UK

Danska

Niz

ozem

ska

Švedska

EU

-28

EU

-13

Ukupno Muškarci Žene


Slika 11.: Dužina korištenja mirovine u odnosu na prosječan radni staž (u %)

Muškarci

Žene

Napomene: poredano prema veličini omjera 2070. godine. Podaci za EU-28 (sve zemlje EU-a) i EU-13 (zemlje koje su pristupile EU-u u razdoblju 2004. – 2013.) dobiveni su kao neponderirani prosjeci po zemljama.

Izvor: Ageing Report 2018.

Na kratki radni vijek i nisku primjerenost mirovina u Hrvatskoj utječe i prijevremeno

umirovljenje; približno 45 % novih korisnika starosne mirovine u Hrvatskoj 2017. iskoristilo je

neku od mogućnosti prijevremenog odlaska u mirovinu. Tako je od ukupno 28.591 novih starosnih

mirovina 2017. godine (bez mirovina određenih prema međunarodnim ugovorima) bilo 8,308 ili

približno 29 % prijevremenih starosnih mirovina. Iako imaju duži staž od prosjeka, njihova je prosječna

dob bila 60 godina i 9 mjeseci za muškarce i 57 godina i 8 mjeseci za žene. Ovoj skupini umirovljenika

može se dodati i razmjeno velik broj novih starosnih mirovina za dugogodišnje osiguranike, njih 4,525.

Naime, radi se zapravo o prijevremenoj mirovini koja je moguća već nakon 60. godine života uz dužinu

staža od 41 ili više godina, ali ne primjenjuje se umanjenje mirovine kao u slučaju standardne

prijevremene mirovine, zbog čega se u službenim podacima ta mirovina ne naziva prijevremenom, već

starosnom mirovinom za dugogodišnjeg osiguranika. No, kako se de facto radi o prijevremenom

umirovljenju, proizlazi da je ukupno 45 % novih starosnih mirovina bilo odobreno prije zakonske dobi

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Niz

ozem

ska

Slo

vačka

Fin

ska

Cip

ar

Danska

Grč

ka

Italij

a

Po

rtuga

l

UK

Latv

ija

Esto

nija

Nje

mačka

Mađars

ka

Švedska

Irska

Bu

gars

ka

Šp

anjo

lska

Po

ljska

Litva

Hrv

ats

ka

Rum

unjs

ka

Fra

ncu

ska

Češka

Ma

lta

Au

str

ija

Be

lgija

Slo

venija

Luxem

bourg

EU

-28

EU

-13

2017 2070

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Danska

Niz

ozem

ska

Fin

ska

Grč

ka

Italij

a

Cip

ar

Slo

vačka

UK

Po

rtuga

l

Šp

anjo

lska

Irska

Latv

ija

Nje

mačka

Esto

nija

Mađars

ka

Hrv

ats

ka

Švedska

Litva

Bu

gars

ka

Au

str

ija

Be

lgija

Ma

lta

Fra

ncu

ska

Slo

venija

Češka

Rum

unjs

ka

Po

ljska

Luxem

bourg

EU

-28

EU

-13

2017 2070


za umirovljenje. Tako visok postotak prijevremenog umirovljenja, u razmjeno niskoj dobi, produbljuje

probleme u mirovinskom sustavu i zahtijeva promjene. Očito se radi o preblagim uvjetima za

prijevremeno umirovljenje. Hrvatska omogućava prijevremenu mirovinu pet godina prije zakonske

dobi. Uz to, do kraja 2018. primjenjivali su se i varijabilni faktori umanjenja prijevremenih mirovina u

ovisnosti o stažu, od 6 % po godini do 20,4 %.

Hrvatska ima izrazito nepovoljan omjer osiguranika i umirovljenika u javnom mirovinskom

sustavu, a to nije isključivo posljedica nepovoljnog demografskog stanja. Naime, kao što to

pokazuje slika 13., prema demografskom omjeru ovisnosti (starije stanovništvo 65+ u odnosu na

stanovništvo u radnoj dobi 20 – 64) u 2016. godini Hrvatska je bila zemlja s jedanaestim najvećim

omjerom u EU-u (32 %), dok je omjer uzdržavanja u javnom mirovinskom sustavu

(osiguranici/umirovljenici) tada bio nakon Rumunjske najmanji u EU-u (slika 12.). Projekcije Eurostata

pokazuju da će se u svim zemljama EU-a demografski omjer ovisnosti povećavati. U Hrvatskoj bi se do

2070. godine on povećao za još 29 postotnih jedinica i iznosio bi 61 %. S takvim bi omjerom Hrvatska

bila zemlja s devetim najvećim omjerom ovisnosti u EU-u. Omjer uzdržavanja bi se, prema

projekcijama, mogao smanjiti u svim zemljama EU-a, što znači da bi bilo sve manje osiguranika u

odnosu na broj umirovljenika. Reforme koje se poduzimaju u EU-u u cilju usporavanja priljeva u

mirovinu i povećanja stopa zaposlenosti pokušavaju taj omjer zadržati što je moguće višim. Niski omjer

uzdržavanja predstavlja problem za javne mirovinske sustave koji su bazirani na načelu

međugeneracijske solidarnosti jer sve malobrojnija generacija u radnoj dobi (osiguranici) mora

financirati mirovine sve većeg broja umirovljenika.


Slika 12.: Omjer uzdržavanja u javnom mirovinskom sustavu (osiguranici/umirovljenici), u %



Slika 13.: Demografski omjer ovisnosti (stanovništvo 65+ / (20 – 64)), u %



-150

-100

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

Rum

unjs

ka

Hrv

ats

ka

Bu

gars

ka

Fra

ncu

ska

Slo

venija

Po

rtuga

l

Italij

a

Esto

nija

Fin

ska

Nje

ma

čka

Slo

vačka

Be

lgija

Au

str

ija

Latv

ija

Mađars

ka

Grč

ka

Češka

Po

ljska

Šp

anjo

lska

Niz

ozem

ska

Ma

lta

Luxem

bourg

Švedska

Irska

Cip

ar

EU

-28

EU

-13

U %

/ pro

mje

na u

posto

tnim

jedin

icm

a

2016 Promjena 2016-70

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Luxem

bourg

Slo

vačka

Irska

Cip

ar

Po

ljska

Rum

unjs

ka

Ma

đars

ka

Au

str

ija

Češka

Slo

venija UK

Šp

anjo

lska

Niz

ozem

ska

Be

lgija

Litva

Ma

lta

Esto

nija

Hrv

ats

ka

Danska

Latv

ija

Fra

ncu

ska

Bu

gars

ka

Švedska

Nje

mačka

Po

rtuga

l

Fin

ska

Grč

ka

Italij

a

EU

-28

EU

-13

u %

/ pro

mje

na u

posto

tnim

jedin

icm

a

2016 Promjena 2016-70


Slika 14.: Razlika u neto teoretskoj stopi zamjene 10 godina nakon primitka prve mirovine 2056.

(40 godina neprekidnog radnog staža do zakonske dobi za umirovljenje, prosječna plaća)

Izvor: ilustracija na temelju podataka iz Pension Adequacy Report 2018

Sustav indeksacije mirovina u Hrvatskoj, u usporedbi s drugim zemljama EU-a, razmjerno

dobro štiti mirovine u isplati od gubitka vrijednosti tijekom razdoblja korištenja mirovine. Kao

što pokazuje slika 14., smanjivanje omjera zamjene tijekom deset godina korištenja mirovine u

Hrvatskoj među manjima je u EU-u. Učinci indeksacije mirovina važan su element za procjenu

primjerenosti mirovine jer stopa zamjene kako smo je definirali u ovom dokumentu (prva

mirovina / posljednja plaća) ukazuje samo na relativnu visinu prve mirovine. No, tijekom vremena

uobičajeno dolazi do inflacije, rasta prosječnih plaća u zemlji i povećanja prosječnog životnog

standarda. Indeksacija mirovina trebala bi osigurati da mirovine prate neka od ovih kretanja. U

Nizozemskoj povećanje mirovina vezano je uz rast plaća pa stopa zamjene ostaje nepromijenjena. U

svim drugim zemljama stopa zamjene smanjuje se, najviše u Portugalu. Kod ovog pokazatelja treba

uzeti u obzir i samu visinu stope zamjene, a ona bi u Hrvatskoj 2056. godine mogla biti treća najniža u

EU-u (slika 9.).

Buduća primjernost mirovina u Hrvatskoj značajno ovisi o rješavanju pitanja dodatka na

mirovine koje se isplaćuju iz prvog stupa, a na koji su pravo imali umirovljenici koji su bili

osigurani isključivo u prvom stupu i to i iznosu od 27 % mirovine određene prema mirovinskoj

formuli. Više o dodatku na mirovine i mirovinskoj formuli vidjeti u okviru 2., a o njegovom utjecaju

na mirovinsku formulu u okviru 3. Rješavanje tog pitanja imat će jednu od ključnih ulogu za strukturu

budućeg mirovinskog sustava u Hrvatskoj. Ono stoga zaslužuje da mu se posveti više prostora.

-20

-18

-16

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

Niz

ozem

ska

Italij

a

Hrv

ats

ka

Malta

Nje

ma

čka

Češka

Slo

venija

Po

ljska

Esto

nija

Švedska

UK

Irska

Fin

ska

Rum

unjs

ka

Litva

Danska

Latv

ija

Cip

ar

Luxem

bourg

Bu

gars

ka

Slo

vačka

Fra

ncu

ska

Šp

anjo

lska

Be

lgija

Au

str

ija

Ma

đars

ka

Po

rtuga

l


Okvir 2.: Dodatak na mirovine prvog stupa

Zakonom o dodatku na mirovine ostvarene prema zakonu o mirovinskom osiguranju (NN 79/07) koji je donesen i implementiran krajem 2007. godine određena je isplata dodatka u iznosu od 4% – 27% na cijeli iznos mirovine prvog stupa, pri čemu je konkretna stopa ovisila o godini umirovljenja. Dodatak je nastao kao odgovor na sve niže nove mirovine za usporedive karijere do čega je dolazilo zbog postupnog prelaska s obračuna na osnovi plaća iz 10 najboljih uzastopnih godina na obračun temeljem plaća iz cijelog radnog vijeka. Određeno je da postotak dodatka raste kako raste godina u kojoj je određena prva mirovina. On iznosi 4 % za mirovine ostvarene 1999. godine i 27 % za mirovine ostvarene 2010. godine i kasnije. No, ključna poteškoća s dodatkom na mirovinu proizlazi iz zakonske odredbe da na njega imaju pravo isključivo osobe osigurane samo u prvom stupu, dok na njega nemaju pravo osobe osigurane u oba mirovinska stupa. Ta je odredba problematična jer su i dvostupaši bili jednako pogođeni prelaskom na obračun na temelju zarada tijekom cijelog radnog vijeka a naročito zato jer su prije reforme uplaćivali jednake doprinose u prvi stup kao i jednostupaši (20 % bruto plaće), a nakon reforme 2002. godine uplaćuju tri četvrtine svojih ukupnih mirovinskih doprinosa (15 % u prvi i 5 % u drugi stup).

Prve mirovine za osobe osigurane u oba mirovinska stupa koje su se sastojale iz osnovne mirovine iz prvog stupa i anuiteta iz drugog stupa počele su se isplaćivati 2006. godine i već tada primijetilo se da su one niže od mirovina za usporedive karijere isplaćivane samo iz prvog stupa. Radilo se o mirovinama „dobrovoljnih dvostupašaˮ. Nakon uvođenja dodatka na mirovinu za jednostupaše ta je razlika postala još uočljivija i kako je rastao broj dvostupnih mirovina, rastao je pritisak da se taj problem riješi.

Problem razlika u visini mirovina privremeno je riješen 2011. godine kad je zakonskim izmjenama omogućeno osobama koje su dobrovoljno izabrale kombinirano mirovinsko osiguranje da u trenutku umirovljenja izaberu žele li primati mirovinu prema pravilima za jednostupne osiguranike ili kombiniranu mirovinu iz oba stupa. Ako izaberu pravila za „jednostupneˮ umirovljenike, njihova mirovinska štednja iz drugog stupa prebacuje se u državni proračun. Razlika u visini mirovina bila je tolika da je velika većina „dobrovoljnih dvostupašaˮ u trenutku umirovljenja izabrala isplatu „jednostupnihˮ mirovina. Do sredine 2018. godine od približno 16 tisuća takvih osoba tek je oko 300 osoba prihvatilo kombiniranu mirovinu iz prvog i drugog stupa (podacima iz prezentacije Ministarstva rada i mirovinskog sustava „Cjelovita mirovinska reformaˮ od 31. srpnja 2018.).

Izbor isplate jednostupne mirovine, međutim, prije mirovinske reforme iz 2018. godine nije bio predviđen za obvezne dvostupaše, odnosno sve osiguranike rođene 1962. godine i kasnije. Takve će osobe 2019. godine početi stjecati uvjete za mirovinu i da se nije pristupilo rješavanju tog pitanja u reformi 2018. godine, njihove bi mirovine bile znatno niže od jednostupnih mirovina uz identične parametre (dob, spol, mirovinski staž, visina plaće). Broj obveznih dvostupaša koji će steći pravo na mirovinu 2019. godine bit će vrlo mali, ali će s vremenom rasti; započet će s prijevremenim mirovina, većinom žena koje ranije stječu pravo na takvu mirovinu, a 2027. godine počet će se isplaćivati i redovne starosne mirovine.


Okvir 3.: Mirovinske formule za izračun mirovine iz prvog stupa

Izračun mirovine iz prvog stupa može se računski predstaviti u obliku sljedeće mirovinske formule:

Mirovina = Osobni bodovi * Mirovinski faktor * Aktualna vrijednost mirovine * Faktor dodatka

Pri čemu je:

Osobni bodovi = Mirovinski staž * Prosječna vrijednost boda * Polazni faktor * Faktor osnovne mirovine

Kod osobnih bodova prosječna vrijednost boda dobiva se na način da se zbroje svi godišnji omjeri osobne plaće i prosječne plaće u Hrvatskoj i podijele s mirovinskim stažem. Drugim riječima to je prosječna plaća osiguranika tijekom radnog vijeka u odnosu na prosječnu plaću u zemlji. Polazni faktor određuje umanjenje ili uvećanje mirovine u slučaju prijevremene, odnosno kasnije mirovine. Za mirovinu u zakonskoj dobi on je 1. Za prijevremenu starosnu mirovinu, nakon reforme iz 2018. godine, polazni faktor umanjuje se za 0,3 % za svaki mjesec umirovljenja prije zakonske dobi (u slučaju umirovljenja pet godina prije zakonskog roka za 18 %, odnosno on poprima vrijednosti 0,82). Prije reforme umanjenje je ovisilo o stažu. Faktor osnovne mirovine poprima vrijednost 1, osim u slučaju osiguranika oba mirovinska stupa koji se odluče za mirovinu iz oba stupa kod kojih za razdoblje nakon uvođenja drugog stupa (1. siječnja 2002.) taj faktor dobiva vrijednost jednaku omjeru stope doprinosa koji se uplaćuje u prvi stup u odnosu na ukupnu stupu doprinosa (trenutačno 15/20, odnosno ¾). Mirovinski faktor u formuli za mirovinu ovisi o vrsti mirovine i on poprima vrijednost 1 za starosnu mirovinu te druge vrijednosti za invalidsku i obiteljski mirovinu. Aktualna vrijednost mirovine jest mjesečni iznos mirovine za jedan osobni bod, određuje ju HZMO, i to je vrijednost koja je predmetom usklađivanja (indeksacije) dva puta godišnje. Faktor dodatka na mirovinu do 2018. godine poprimao je vrijednost 1,27 za osobe osigurane samo u prvom mirovinskom stupu te 1 za osobe osigurane u oba obvezna mirovinska stupa. Reformom iz 2018. godine prošireno je pravo na dodatak za osobe osigurane u oba mirovinska stupa, a za osobe koje izaberu korištenje mirovini iz oba stupa, za njihov staž do 1. siječnja 2002. godine faktor osnovne mirovine iznositi 1,27, a za staž nakon toga 1,2025. Vrijedi zapaziti da se za osobe koje će primati mirovinu iz oba stupa razlikuju faktori osnovne mirovine i faktori dodatke za razdoblje prije i nakon 1. siječnja 2002. pa bismo mogli reći da se njihov izračun mirovine iz prvog stupa sastoji iz dva dijela, jedan za razdoblje prije i drugi za razdoblje nakon uvođenja drugog stupa.

Formula najniže mirovine:

Najniža mirovina = Mirovinski staž * Polazni faktor * Mirovinski faktor * Aktualna vrijednost najniže mirovine * Faktor osnovne mirovine

Aktualna vrijednost najniže mirovine jest mjesečni iznos mirovine koji osiguraniku pripada za jednu godinu mirovinskog staža. Reformom iz 2018. godine aktualna vrijednosti najniže mirovine određena je na razni od 100 % aktualne vrijednost mirovine iz opće formule (ranije 97 %). Ta se vrijednost usklađuje na isti način kao i aktualna vrijednosti mirovine iz opće formule. Vrijedi zapaziti da se faktor dodatka ne primjenjuje na najnižu mirovinu.

2.4 Pitanje dodatka od 27 % i primjerenost mirovina

U obveznom mirovinskom osiguranju mogu se prepoznati tri skupine osiguranika:

a) osobe osigurane samo u prvom mirovinskom stupu („jednostupašiˮ) – to su osobe koje su u

trenutku uvođenja drugog mirovinskog stupa početkom 2002. godine imale 50 i više godina ili

su imale između 40 i 50 godina, ali su tada dobrovoljno izabrale osiguranje samo u prvom stupu

b) osobe koje su dobrovoljno izabrale osiguranje u prvom i drugom mirovinskom stupu – radi se

o osobama koje su u trenutku uvođenja drugog stupa imale između 40 i 50 godina (osobe rođene

u razdoblju 1952. – 1961.) i tada su izabrale osiguranje u oba obvezna mirovinska stupa

(„dobrovoljni dvostupašiˮ)

c) osobe koje su obvezno, prema odredbama zakona, osigurane u oba mirovinska stupa – osobe

koje su u trenutku uvođenja drugog stupa imale manje od 40 godina, tj. osobe rođene 1962.

godine i kasnije („obvezni dvostupašiˮ).


Usporedba visine mirovine prema propisima koji su vrijedili 2018. godine pokazuje da su

dvostupne mirovine osjetno niže od jednostupnih za usporedive karijere, a ta razlika nije nastala

zbog neučinkovitosti drugog stupa. Glavni razlog razlike za većinu osiguranika leži u dodatku od

27 % na iznos mirovine na koji imaju pravo samo „jednostupašiˮ. Za osiguranike s nižim plaćama

razlika nastaje i zbog sustava najniže mirovine koji osigurava donji prag mirovina u prvom stupu, dok

u drugom stupu ne postoji najniža mirovina. Primjerice, za ženu koja bi 2019. godine išla u prijevremenu

starosnu mirovinu s prvim uvjetima (57 godina 3 i mjeseca starosti i 32 godine i 3 mjeseca staža), a

tijekom neprekinutog radnog vijeka primala plaću na visini prosječne plaće, ukupna dvostupna mirovina

bila bi 18 % manja nego da uz iste uvjete prima mirovinu na temelju pravila iz mirovine isplaćene samo

iz prvog stupa9. Dio javnosti takav rezultat može percipirati kao manjkavost u dizajnu i funkcioniranju

drugog stupa, premda su glavni uzroci razlike u zakonskom dizajnu prvog stupa. Iako postoji potreba za

unaprjeđenjem drugog stupa o kojima će biti riječi kasnije, uočeni nedostaci od manjeg su značaja za

objašnjenje razlike. Naime, u fazi akumulacije mirovinske štednje fondovi drugog stupa od početka

2002. do kraja 2017. godine ostvarili su prosječni godišnji prinos od oko 6 % nominalno (prosjek rasta

vrijednosti MIREX-a) što je oko četiri postotna boda iznad inflacije i za više od dva postotna boda više

od rasta prosječnih plaća.

Dugoročne projekcije pokazuju da se bez dodanih mjera jaz u mirovinama između

jednostupaša i dvostupaša vjerojatno neće zatvoriti u sljedećih 20 – 25 godina, a moguće niti u

puno dužem vremenskom horizontu. Za ilustraciju učinaka status-quo scenarija na visinu mirovina u

razmatranje uzet će se hipotetski primjer muškarca s 40 godina staža i uz umirovljenje u

Documents

Primjerenost mirovina u Hrvatskoj - World Bankpubdocs.worldbank.org/en/216731604615439079/22... · Primjerenost mirovina 4 Uvod Ovaj je dokument pripremljen s namjerom da pruži analitičku