Programa Uruguay Trabaja 10 años Una política activa de ... · Una política activa de inclusión educativa y sociolaboral Avances y desafíos. Programa Uruguay Trabaja ... trabajada

Programa Uruguay Trabaja 10 años Una política activa de inclusión educativa y sociolaboralAvances y desafíos

ProgramaUruguay Trabaja

10 añosUna política activa de inclusióneducativa y sociolaboralAvances y desafios

Economía Social eIntegración Laboral

AutoridadesMINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL

Ministra de Desarrollo SocialMARINA ARISMENDI

Subsecretaria de Desarrollo SocialANA OLIVERA

Directora Nacional de Economía Social eIntegración Laboral MARIELA FODDE

Directora División de Trabajo PromovidoROSA DE LEÓN

Jefa de Departamento Uruguay TrabajaLILIANA MIRABALLESEquipo: SANTIAGO DELGADO, VIVIANA BASANTA,VIVIANA FERREIRA, ANALÍA FRAIGOLA, MARIANALESPADA, MARÍA CRISTINA PERDOMO, MAURICIORUCHANSKY, IVANA SARRO, EMILIANO TEALDI,BÁRBARA VALLARINO, WALKIRIA VARELA, AGUS-TÍN CASTRO, CATERINA TERZAGHI, GILDA AYALA,DANILO CABALLERO.

Directora de División Planificación y Secre-tarías: VIVIAN GILLES

Jefa de Departamento Secretaría TécnicaMARIELA DEBELLIS

Jefa de Departamento Secretaría Administra-tivaMÓNICA CABRERAEquipo: SELENE GARGIULLO, PABLO MÉNDEZ.

AutoríaDIRECCIÓN NACIONAL DE ECONOMÍA SOCIAL EINTEGRACIÓN LABORAL. MINISTERIO DE DESARRO-LLO SOCIAL. URUGUAY.

Primera elaboración de documento:NATALIA GUIDOBONOCooperación técnica – ATN OC 15187/UR.Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

CorrecciónEquipo de la Dirección Nacional de EconomíaSocial e Integración Laboral: JOANA BURGUETE,MARIELA DEBELLIS; ROSA DE LEÓN; SELENE GAR-GIULLO; VIVIAN GILLES; MAURICIO RUCHANSKY YPABLO MÉNDEZ.

FotografíasUruguay Trabaja, MIDES.

Diseño editorial y corrección finalTERRE D’IDÉES, para COOPERATIVA GRUPO OMBÚ.Cooperación técnica – ATN OC 15187/UR.Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

ISBN: Impresión:Depósito Legal:Publicado en diciembre de 2018.

Créditos

La Dirección Nacional de EconomíaSocial e Integración Laboral (DINESIL) delMinisterio de Desarrollo Social (MIDES)desea agradecer a quienes directa o indirec-tamente han aportado a la elaboración deesta publicación.

Al Banco Interamericano de Desarrollo(BID), por la cooperación técnica que hacontribuido de manera sustantiva, tanto enlos aspectos del desarrollo de contenidos dela publicación como en aspectos necesariosde gestión y logística general vinculada alSeminario y talleres preparatorios.

Asimismo, deseamos agradecer a todosaquellos técnicos, profesionales y represen-tantes institucionales, especialmente aaquellos pertenecientes a las DireccionesNacionales e Institutos del MIDES, que hanparticipado en el Seminario «10 años delprograma Uruguay Trabaja, avances y des-afíos», sumando sus ponencias a esta publi-cación; tanto como a quienes colaboraronen el armado de los contenidos, redaccióny edición del documento, trabajo lideradopor los equipos técnicos de las DivisionesTrabajo Promovido y Planificación.

Por otra parte, la presencia activa de lasautoridades de los ministerios de Trabajo ySeguridad Social, Educación y Cultura, y deSalud, y de la Oficina de Planeamiento yPresupuesto (OPP), la AdministraciónNacional de Educación Pública (ANEP), elConsejo Directivo Central (CODICEN), laAdministración de Servicios de Salud del

Estado (ASSE), el Instituto Nacional deEmpleo y Formación Profesional (INEFOP),la Dirección Nacional de Impresiones yPublicaciones Oficiales y Presidencia de laRepública en el Seminario y en la conme-moración oficial de los diez años del Pro-grama en la Torre Ejecutiva, mereceespecial reconocimiento por su permanenteapoyo y compromiso con el programa Uru-guay Trabaja.

Extendemos el agradecimiento al Plena-rio de Municipios, Municipio de TomásGomensoro, Intendencia de Montevideo(IM), Asociación Nacional de Organizacio-nes no gubernamentales (ANONG), el Sindi-cato Único Nacional de la Construcción yAfines (SUNCA) y la delegación de técnicosy representantes institucionales del Minis-terio de Desarrollo Social de la RepúblicaArgentina que participó de ambos eventos.

Finalmente, agradecer a todos y a todasquienes fueron partícipes del esfuerzo dereflexión, análisis y diálogos ocurridosantes, durante y después del Seminario «10años del programa Uruguay Trabaja, avan-ces y desafíos.

Agradecimientos

Prólogos 13

JUAN ANDRÉS ROBALLOProsecretario. Presidencia de la República. Uruguay 15

MARINA ARISMENDIMinistra de Desarrollo Social 17

MARIELA FODDEDirectora Nacional de Economía Social e Integración Laboral 19

Introducción 25Uruguay Trabaja: 10 años 27

Políticas públicas: mecanismo para la inclusión 31

Uruguay Trabaja: 10 años 37Los orígenes del programa Uruguay Trabaja 39La trayectoria de UT 39El Programa en el MIDES 40El programa Uruguay Trabaja hoy 42Estrategias del Programa: interinstitucionalidad 43

Población beneficiaria 47

Reflexiones a partir de las evidencias que surgen de la caracterizaciónde la población del programa Uruguay Trabaja.Martín Moreno, DINEM, MIDES. 53

Índice

Mesas temáticas del Seminario 10 años Uruguay Trabaja 61

Panel 1 Inclusión socioeducativa y laboral 63

Uruguay Trabaja: educación y empleabilidad. 64Mercado de empleo e ingresos. Análisis de las desigualdades de género.•Sharon Katzkowicz, INMUJERES, MIDES. 65El programa Uruguay Trabaja desde una visión de planificación de las políticas:•algunas reflexiones.Vivian Gilles, DINESIL, MIDES. 72La orientación educativo-laboral en el marco de las políticas activas de empleo.•Gabriela Pena, INEFOP. 83Políticas Públicas para el fomento de la Empleabilidad.•Tina Cirillo, DINAE, MTSS. 93Inclusión sociolaboral: complementariedad entre las agendas social y productiva.•Avances desde el Consejo Nacional de Políticas Sociales.Fernanda Ferrari, CNPS. 96Estudios sobre trabajo y vulnerabilidad.•Leonardo Cosse, DINEM, MIDES. 117

Uruguay Trabaja: inclusión para los desocupados de larga duración. 120La experiencia de la acción afirmativa de discapacidad en el programa•Uruguay Trabaja. Período 2014 a 2017.Fernanda Apud, PRONADIS, MIDES. 121Desafíos de las acciones afirmativas: Uruguay Trabaja y la aplicación de•cuotas para población afrodescendiente.Patricia Gainza, División Derechos Humanos / Dirección de PromociónSociocultural, MIDES. 127Los cupos para personas trans en Uruguay Trabaja.•Gonzalo Gutiérrez Nicola. División Derechos Humanos / Dirección dePromoción Sociocultural, MIDES. 131Vulneración social y políticas promocionales. Desafíos pendientes.•Marina Pintos, DNPISV, MIDES. 135Uruguay Trabaja y Jóvenes en Red/inju. Políticas complementarias para el•fortalecimiento de trayectorias socio-laborales con jóvenes en situaciónde pobreza.Andrea Pérez, INJU, MIDES. 139

Reflexiones. Permanencias y cambios en el programa Uruguay Trabaja.Rosa De León. 147

Comentarios Mesas 1 y 2.Reflexiones en torno a las presentaciones del Panel 1.Juan Pablo Labat, DINEM, MIDES. 151

Panel 2: La articulación multinivel, descentralización, territorio yparticipación social. 157

Articulación multinivel, descentralización, territorio y participación social. 162Articulación institucional, descentralización territorio y participación social.•Pedro Apezteguía DIP, OPP. 163La experiencia desde el Municipio F.•Francisco Fleitas, Plenario de Municipios. 170Una mirada desde el interior del país.•Magdalena Recoba, DNGT, MIDES. 172Adriana García, ANONG. 175•Daniel Diverio, SUNCA, PIT-CNT. 178•

Participación social. 180Repensando el rol y relacionamiento con la Sociedad Civil a la luz de•los 10 años de Uruguay Trabaja.Lorena Seijo, DNPS, MIDES. 181

Uruguay Trabaja: territorialización 186Programa Uruguay Trabaja y Territorio.•Liliana Miraballes, DINESIL, MIDES. 187Las implicancias de la articulación multinivel.•María De Barbieri, DIP, OPP. 190La visión desde la interinstitucionalidad pública y su expresión territorial.•Rosina Methol, DNGT, MIDES. 193Volver a las chacras, la familia y el gusto por el trabajo.•Luis Eduardo Gutiérrez, Municipio Tomás Gomensoro, Artigas. 195

Breve panorama: buenas prácticas y desafíos del programaUruguay Trabaja. 199

Siglas y acrónimos. 203

Anexo. 205

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Prólogos

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La publicación “Programa Uruguay Tra-baja. 10 años. Una política activa de inclu-sión educativa y sociolaboral. Avances ydesafíos”, forma parte del conjunto depublicaciones del Estado uruguayo, que tie-nen por objetivo cumplir con la obligaciónde rendir cuentas a la población sobre laimplementación de las políticas públicas. Latransparencia, la rendición de cuentas y laparticipación, desde el punto de vista for-mal son los pilares del denominado“Gobierno Abierto”, pero desde el punto devista material, conforman la seña de iden-tidad de su gestión.

Quisiéramos destacar la calidad técnicay diversidad de miradas que contiene el pre-sente trabajo. Ello no sólo cumple con elobjetivo de constituir la memoria institu-cional, sino que también aporta un mapadel recorrido organizacional de las temáti-cas y discusiones que atraviesan los pro-gramas sociolaborales enfocados a lapoblación vulnerable.

El trabajo muestra la potencia reflexivay analítica cuando se plantean los aprendi-zajes de las políticas sectoriales y transver-sales con un enfoque de derechos humanos.Es evidente que no sería posible si no secontara con los sistemas de informaciónque se crearon y se fortalecen constante-mente. A lo largo de todo el documento se

revela el manejo de información de calidadtrabajada por equipos técnicos capaces deusarla con una consistencia metodológicaacorde a los altos desafíos de la políticapública.

Se está presentando un trabajo quedocumenta a lo largo de más de diez años,el desarrollo del Estado con un enfoqueclaro en mejorar la condición social de laspersonas que se encuentran con derechosvulnerados. Quedan planteados avances yal mismo tiempo claros desafíos en materiade integralidad de políticas. Desafíos queimplican la incorporación de aprendizajesy nuevos enfoques a un programa que vienedando año a año respuestas de inclusiónsocial para uruguayos y uruguayas.

Por último, deseamos explicitar, en lapersona de la Sra. Ministra de DesarrolloSocial, Marina Arismendi, el reconoci-miento a los equipos técnicos, profesionalesy administrativos del Ministerio de Des-arrollo Social, así como a todos aquellos quecolaboran con este hermoso ProgramaUruguay Trabaja, cuya misión fundamentalconsiste en contribuir a fortalecer la digni-dad de las personas en su dimensión indi-vidual y comunitaria, lo que implicanecesariamente, el compromiso personal einstitucional de todos los actores con laspolíticas sociales.

Prólogos

Juan Andrés RoballoProsecretario. Presidencia de la República

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La reflexión y acción en materia de polí-ticas y de programas de desarrollo socialvienen siendo priorizados en Uruguay enlos últimos diez años. Desde el gobiernonacional y los inicios del propio Ministeriode Desarrollo Social, se puso en marcha unamatriz programática de planificación estra-tégica. La misma fue impulsada por losmejores equipos profesionales de caráctermultidisciplinario, que provenían de la aca-demia y de la sociedad civil, tanto para sudiseño, desarrollo e implantación, asi comopara su monitoreo y evaluación. El PlanNacional de Atención a la EmergenciaSocial y el Plan de Equidad son muestra deello.

Junto con la creación del MIDES en 2005,se definen ámbitos y espacios de coordina-ción de las políticas sociales, en el entedidoque desde su génesis, las políticas socialesrepresentan un conjunto de programas sec-toriales que era preciso articular para laconvergencia en sus estrategias, resultadose impactos. Se definen entonces la creacióndel Gabinete Social, integrado por la mayo-ría de los organismos públicos vinculadosa la matriz de protección social, el ConsejoNacional de Políticas Sociales como ámbitopolítico en la toma de decisión de agenda ylas Mesas Interinstitucionales en el primery segundo nivel de descentralización, conel objetivo de promover el protagonismo delos territorios en relación a las políticas,mejorando el acceso a las prestaciones yservicios públicos de toda la población uru-guaya.

Se puede plantear hoy con responsabili-dad política y profesional, como lo hemoshecho ante diversos organismos -naciona-les, regionales e internacionales- que lapobreza, analizada desde distintos enfoquesconceptuales y metodológicos, se redujo deforma sostenida desde 2006 llegando amínimos históricos para los años recientes.De forma complementaria, el país halogrado avanzar en términos de igualdad enla distribución de sus ingresos, tal como lodemuestra el descenso sostenido del índicede Gini desde 2007.

Hoy, en 2018, podemos decir que el paísexperimentó importantes avances en mate-ria de desarrollo social, pero que tambiénpersisten desafíos de envergadura para lle-gar a un nivel de desarrollo que incluya a latotalidad de la sociedad y en un paradigmade ejercicio efectivo y pleno de los derechoshumanos.

Esta publicación de la Dirección Nacio-nal de Economía Social, en relación a losdiez años del Programa Uruguay Trabaja,es parte de ese proceso sostenido de refle-xión-acción que integra el desempeño pro-fesional de este Ministerio de DesarrolloSocial.

Cabe destacar, que esta publicación pre-senta una característica distintiva en tantocontiene dos vertientes de aportes.

Por un lado, las reflexiones sistematiza-das de diversos profesionales de casi todaslas direcciones nacionales que integran este

Prólogos

Marina ArismendiMinistra de Desarrollo Social

Ministerio. Ello implica un conocimientoacumulado, que suma los desafíos de laimplementación cotidiana de una política yno solamente aquellos que provienen de unconjunto de saberes exclusivamente teóri-cos sin vinculación con el propio programa.Representa por tanto, un aporte para lareflexión en torno al ciclo de políticas quehace énfasis en los asuntos vinculados nosólo al diseño, monitoreo y evaluación sinopor sobre todo, a los aspectos vinculados ala implementación.

Por otra parte, se han compendiado losaportes de diversos referentes instituciona-les que representan organismos públicos,de la sociedad civil y de la academia, quie-nes se vinculan al Programa Uruguay Tra-baja en alguna fase del ciclo de la políticasocial y que tienen una característicacomún, que es que todos, año a año, cola-boran en distintos planos para que el pro-grama pueda implementarse. Nosreferimos a actores de la economía, del pre-supuesto nacional; del desarrollo territo-rial; de la educación y de la formaciónprofesional; y de la salud. Asimismo, secuenta con los aportes de gobiernos depar-tamentales y municipales que articulan elprograma en sus territorios junto con lasoficinas del propio MIDES.

Esto compone una publicación genuinaen lo discursivo y a la vez compleja y des-afiante, dado que presenta la heterogenei-dad y riqueza de miradas conceptuales yanalíticas, tanto como sus apuestas a futuropara el desarrollo de nuevas y mejores res-puestas ante los desafíos pendientes en tér-minos de inclusión social, colocando alPrograma Uruguay Trabaja en el centro deun análisis prospectivo.

En términos generales, la publicaciónplantea cuatro aspectos de relevancia entorno a la cuestión de la superación soste-nible de la pobreza en el marco de la matriz

de protección social en Uruguay: el valorpedagógico del trabajo en relación a losprogramas sociales; el valor del compo-nente educativo como sustento de cualquiercambio social; los desafíos necesarios yurgentes de la coordinación de las políticassociales a efectos de trascender lo sectorialy articular en los hechos las políticas labo-rales y productivas con las vinculadas a laprotección y asistencia social; por último yen cuarto lugar, reflexiones acerca de lasacciones focalizadas y afirmativas para con-tribuir con el cierre de brechas sociales queaún persisten en la sociedad uruguaya.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible2030 nos impulsan a avanzar hacia unaagenda universal y transformadora, inclu-siva y responsable. Debemos construir undesarrollo sostenible a mediano plazo, quearticule los aspectos de la economía y laspolíticas sociales con las laborales y produc-tivas, en un marco de equilibrio ecológicopara un medioambiente sano e inclusivo.Para las personas significa un estado queproponga políticas y programas en donde,el logro de la doble inclusión social y labo-ral, sea parte de un recorrido honesto, gra-dual, no regresivo y con foco en laspersonas más vulnerables.

El Programa Uruguay Trabaja ya es partede esta agenda nacional, por tanto, los invi-tamos a continuar la reflexión que estapublicación nos propone e incorporar lasacciones que tengan sentido en relación alos desafíos a instrumentar para el logro deuna sociedad más justa e inclusiva.

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Programa Uruguay Trabaja / 10 años

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En el mes de noviembre de 2017 se llevóa cabo en la ciudad de Montevideo (Uru-guay) el Seminario-Taller «10 años del Pro-grama Uruguay Trabaja, avances ydesafíos», organizado por la DirecciónNacional de Economía Social e IntegraciónLaboral (DINESIL, MIDES).

El mismo contó con la participación demás de veinte ponencias (todas ellas inte-gran esta publicación), algunas de carácterdescriptivo-analítico y otras de carácterreflexivo y problematizador. De forma par-ticular y con contenidos relevantes desdeuna visión general país, el Panel 2 contócon la participación de Pedro Apezteguía,Director de Descentralización e InversiónPública de la Oficina de Planeamiento yPresupuesto (OPP), y las reflexiones ycomentarios del Soc. Juan Pablo Labat,Director de Evaluación y Monitoreo delMinisterio de Desarrollo Social (MIDES), ydel Soc. Julio Bango, Secretario General delSistema Nacional Integrado de Cuidados.

Deseamos destacar que el Seminarioestuvo siempre a sala colmada durante todoel desarrollo del programa, lo que evidenciaclaramente la motivación de los equipostécnicos y de los representantes institucio-nales respecto al aporte y a la participaciónen el mismo.

Las presentaciones se ordenaron en dospaneles. El Panel 1 evidenció y problema-tizó los aciertos y también las tensiones dela inclusión social, educativa y laboral para

población desempleada de larga duración.Por otro lado, el Panel 2 centró su temáticaen la descentralización, la articulaciónmultinivel, el territorio y la participaciónsocial; mapeó los diferentes enfoques, des-cribió las políticas y programas que losdiferentes organismos despliegan en elterritorio nacional y los puntos de con-tacto que dichas intervenciones tienen conel programa Uruguay Trabaja. Posterior-mente se realizó un acto oficial en la TorreEjecutiva de Presidencia de la República.Allí participaron altas autoridades de losorganismos vinculados al Programa, asaber, el Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial, representado por su subsecretario,Sr. Nelson Loustaunau; el Ministerio deSalud, representado por su titular, Sr. JorgeBasso; y el Ministerio de Educación y Cul-tura, representado por su titular, Sra.María Julia Muñoz. Asimismo, por Presi-dencia de la República participó el subse-cretario, Sr. Juan Andrés Roballo, y por elMinisterio de Desarrollo Social, la minis-tra, Sra. Marina Arismendi, la subsecreta-ria, Sra. Ana Olivera, y las directorasnacionales del Instituto Nacional de lasMujeres y de Economía Social e Integra-ción Laboral, Mariela Mazzotti y MarielaFodde, respectivamente.

Prólogos

Mariela FoddeDirectora Nacional de Economía Social e Integración Laboral

El programa Uruguay Trabaja en el marcode la Dirección de Economía Social eIntegración Laboral

El fortalecimiento de las trayectoriassociolaborales de las personas que seintegran a los programas sociolaboralesy de la economía social desde la perspec-tiva de derechos y del desarrollo consti-tuye un eje estratégico de trabajodefinido por la DINESIL para el período2015-2020 que trasversaliza todos losprogramas sociales.

En dicho marco es pertinente la interro-gante: ¿qué significado le estamos dandodesde la política pública a este concepto ypráctica sobre las trayectorias socioeduca-tivas y laborales?

La complejidad que revisten los nuevosescenarios de desigualdades, incertidum-bres y desafiliaciones, y la tensión entrederechos y necesidades en donde se aplicala intervención social requieren por partede las políticas públicas una fuerte capaci-dad para articular y generar diálogos queaporten a la comprensión y elaboración desentidos de dicha intervención como unsaber acreditado por los actores participan-tes, necesario y a la vez pertinente en rela-ción con los problemas que se pretendenrevertir.

En este proceso merece especial desta-que el rol que adquiere la dimensión terri-torial, dado que se priorizan aquellosmodelos de intervención que tengan unavinculación con el territorio y con sus opor-tunidades de trabajo y de desarrollo pro-ductivo, a través de propuestas educativo-laborales con acompañamiento social. Losprogramas son concebidos como impulso-res y promotores de trayectorias de inclu-sión, en el marco de un conjunto deestrategias de carácter más global de nues-tro sistema de protección social.

El trabajo como una herramientaSe define al trabajo como una herra-

mienta para la inclusión a través de la cuallas personas estructuran sus biografías,quedando plasmadas en el desarrollo de lastareas operativas solicitadas por los organis-mos públicos, configurando además unvalor social que realizan las 3000 personasque participan cada año. No obstante ello,se privilegia en igual medida lo educativo.El programa Uruguay Trabaja cuenta concomponentes especialmente diseñados paraapoyar la culminación de ciclos educativos,tanto como para capacitarse específica-mente en oficios, a lo que se adicionanhoras dedicadas a la capacitación y refle-xión en temáticas transversales comogénero, salud ocupacional, alfabetizacióndigital, derechos y obligaciones laborales ycuidados como derechos, entre otros.

La intervención basada en la articulaciónde las políticas públicas

Trabajar desde la lógica de trayectoriasimplica el desarrollo de los programas, nosolo en el nivel de la intervención social confoco en las personas, sino adicionalmentepensar esa intervención desde el nivel de laspolíticas sociales en su conjunto.

Se privilegian de esta lógica los disposi-tivos de articulación interinstitucional eintersectorial; la promoción del diálogo delas agendas sociales y las laborales-produc-tivas en sus niveles centrales territoriales; laparticipación en instancias de fortaleci-miento técnico e institucional de los equi-pos de trabajo de la dirección; la búsquedade mejora continua en los planes de trabajotécnicos y en los sistemas de información yuna permanente y sistemática supervisión,monitoreo y evaluación de los programas.

A efectos de alcanzar mayores niveles deeficacia y eficiencia hemos profundizado un

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conjunto de procesos de carácter adminis-trativo, técnico-profesionales y de gestióncomunes a todos los programas. Esto harequerido plasticidad y disponibilidad, asícomo orientación al trabajo de los equiposen clave colaborativa, en particular de losequipos técnicos de la dirección, y de lospertenecientes a las organizaciones socialesque el MIDES contrata para su implementa-ción.

AvancesA modo de ejemplificar alguno de esos

procesos que entendemos dan cuenta de loantes mencionado, se destacan los siguien-tes avances: Participación activa y sistemá-tica en las comisiones técnicas del ConsejoNacional de Género, colaborando directa-mente con la Estrategia Nacional para laIgualdad de Género y con el PresupuestoSensible al Género que desde la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto y el INMUJERESse impulsa; participación en el ConsejoNacional de Políticas Sociales, coelabo-rando el Plan de Complementariedad de lasAgendas Social y Productiva que involucraa varios programas de esta Dirección; pro-fundización del trabajo junto a la Direcciónde Evaluación y Monitoreo (DINEM) en elque se destaca el impulso y los esfuerzosconjuntos para la realización de una evalua-ción de impacto del programa UruguayTrabaja, la cual se suma al conjunto deinvestigaciones realizadas a lo largo de estosdiez años, y el apoyo a un proyecto minis-terial de desarrollo de indicadores de super-visión en relación con el presupuesto.

Inicio de intercambios de trabajo técnicocon dos Institutos, el INACOOP y el INEFOP. Elobjetivo es identificar los puntos de con-tacto entre ambos organismos y los progra-mas sociales de la dinesil-mides a losefectos de profundizar en los aspectos nor-mativos, programáticos y de gestión comu-

nes, que redunden en mejores oportunida-des de inclusión social para los participan-tes de los programas.

Diálogo sistemático con la comisión deEducación y Trabajo de la ANONG, a los efec-tos de reflexionar y profundizar sobre lasprácticas de intervención y sus alcances;con el sunca (PIT-CNT), a los efectos depotenciar la participación de los oficiales enel marco de la tarea educativa del grupo delPrograma; con cetp-utu y otras entidadesde formación profesional, a los efectos deconsolidar y ajustar las propuestas de capa-citación en relación a la demanda.

En el plano internacional se destaca eldesarrollo de un intercambio de fortaleci-miento técnico con equipos del Ministeriode Desarrollo Social de Argentina (FOAR);la participación como invitados en Semina-rios y Foros Regionales e Internacionalesvinculados a la Economía Social y las polí-ticas públicas; el ingreso del MIDES a laAlianza Cooperativa Internacional (ACI),espacio que integran los organismos públi-cos de fomento y desarrollo cooperativo; lainvitación a ser parte de diversos espaciosde reflexión profesional sobre las temáticade la es y las políticas, en particular vincu-lando a los ODS 1 (fin de la pobreza), 5(igualdad de género), 8 (trabajo decente ycrecimiento económico) y 10 (reducción delas desigualdades) con las políticas y pro-gramas socio-educativos, laborales y de laeconomía social; la participación de técni-cos en la Academia de la EES de la OIT.

En materia de cooperación internacio-nal, son sustantivos los aportes de consul-torías nacionales para el análisis de losprogramas y la propuesta de Planes Estra-tégicos para la incorporación de la perspec-tiva de género al diseño de los mismos(PEIG-PNUD); cooperación técnica (BID) parala descripción analizada de los modelos deorganización, gestión e implementación de

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Prólogos

los programas; y la sistematización de losprincipales avances y desafíos desde losaportes de todos los organismos públicos,la sociedad civil y actores privados vincula-dos al Programa desde su génesis. Por otraparte, merecen especial destaque los cam-bios introducidos en el plano operacional ymetodológico del programa Uruguay Tra-baja. Se incluye la temática del cuidadocomo derecho –en orden a la nueva políticade Cuidados– y se redistribuye la asigna-ción de horas de capacitación, dandocomienzo a un proyecto piloto en poblacio-nes rurales dispersas. Asimismo, se redefi-nen las competencias del acompañantesocial (AS) y del técnico para la inserciónlaboral (TIL), promoviendo la vinculacióndel participante a otros programas, comolos de Fortalecimiento a EmprendimientosProductivos y Redes y Cooperativas Socia-les. Por otra parte, se profundizan accionescon los institutos respectivos en materia degénero, generaciones y discapacidad; se dia-loga de forma organizada con las OficinasTerritoriales del mides a efectos de que lasmips sean quienes identifiquen los organis-mos públicos en los que el Programa des-arrollará sus tareas de valor social.

DesafíosA diez años de iniciado el programa Uru-

guay Trabaja, la presentación de esta publica-ción constituye una instancia de celebraciónpara todas las direcciones que integran elMinisterio de Desarrollo Social, y en particu-lar para la Dirección de Economía Social eIntegración Laboral. No obstante, existen des-afíos pendientes, identificados en las diversasponencias presentadas, presentados en lasiguiente síntesis: En primer lugar, celebrar losavances reconociendo que aún queda muchopor hacer, asumiendo nuestra responsabili-dad como servidores públicos y como orga-nismos públicos.

La pobreza ha descendido muy signifi-cativamente en Uruguay en los últimos diezaños, pero la que aún queda tiene rostros demujer, de jóvenes, de niños y niñas, de adul-tos mayores, afrodescendientes o personascon discapacidad. Viven en localidades dis-persas en Uruguay, alejados de centrospoblados, o son adultos que no han podidocapacitarse o no han culminado los cicloseducativos, y es con ellos y para ellos quetenemos que trabajar, en clave de derechosy de desarrollo desde el programa UruguayTrabaja.

Todos los años se presentan al Programamás de 20.000 personas que con su inscrip-ción demuestran la intención doble de tra-bajo y de formación, sin embargo, sucobertura es de tres mil beneficiarios, portanto su alcance es un desafío presupuestalmayor. Por otra parte, algunos de los aspec-tos planteados relativos a la intervenciónrefieren a: la mejora de los dispositivos deintegración de las personas con discapaci-dad a la propuesta de tareas operativas, laorientación a los servicios de cercanía enmateria de adicciones, la adaptación de losdispositivos a las personas de extrema vul-neración de derechos como las personas ensituación de calle y de refugios, el ajuste delos contenidos de las capacitaciones en rela-ción con la demanda y en el marco de laorientación laboral más general, y la vincu-lación a los centros de empleo en el territo-rio, entre otros. Asimismo, los temas degénero trabajados –acoso sexual en losámbitos laborales y violencia de género–requieren profundización, así como conti-nuar trabajando sobre la base conceptual yoperativa de las autonomías económica,social y política de las mujeres participantesdel programa Uruguay Trabaja. En segundolugar, fortalecer la capacidad de planifica-ción conjunta y complementaria de losorganismos para trabajar la doble inclusión:social y productiva.

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Ello implica generar una lógica de segui-miento y evaluación permanente de losprogramas para dar sentido estricto a loscambios necesarios; promover la interope-rabilidad de los sistemas de informaciónpara la coejecución e implementación de laspolíticas. El diálogo para la acción conjuntaes una estrategia con avances notorios, noobstante, resta mucho por hacer para evitarla superposición y mejorar la complemen-tariedad. El concepto de doble inclusión(social y laboral) al que refiere la cepal haceénfasis en el componente laboral como con-dición indispensable para contribuir a des-montar las causas estructurales de ladesigualdad, generar empleo productivo ytrabajo decente.

Pensar el Programa Uruguay Trabajacomo un eslabón en una cadena de progra-mas de promoción social, que hacen siner-gia desde la educación y la orientaciónlaboral para la inclusión social y sostenidade las personas que aún hoy son vulnerablesal desempleo de larga duración es parte deeste desafío.

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Prólogos

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Introducción

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El año 2017 se transforma en un hitopara el MIDES y para todas las políticas quesurgieron en el marco del Plan de Asisten-cia Nacional a la Emergencia Social (PANES2005-2006), entre las que se destacan los 10años de implementación del programaUruguay Trabaja. En este contexto se plan-tea la necesidad de llevar a cabo una revi-sión de las acciones realizadas hasta ahora.Entre otras actividades, se definió realizarun seminario a efectos de generar instanciasde intercambio y reflexión colectiva juntocon los actores que participan desde los dis-tintos espacios de intervención.

La presente sistematización se enmarcaen el proyecto de cooperación entre el MIDESy el Banco Interamericano de Desarrollo(BID), con el objetivo de fortalecer las capa-cidades institucionales para «… implemen-tar y supervisar servicios destinados apoblación en situación de vulnerabilidadextrema, focalizado en la mejora de los pro-cesos de atención; captación, derivación debeneficiarios; monitoreo y evaluación deintervenciones focalizadas»1. El componenteen el que está incluido refiere al mejora-miento del «…diseño de estrategias específi-cas de abordaje en el marco de programas deprotección focalizados en poblaciones ensituación de vulnerabilidad y vulnerabilidadextrema…»2.

En referencia al programa Uruguay Tra-baja, cabe destacar que desde sus iniciostiene gran notoriedad pública, fundamen-talmente por la cantidad de inscriptos queconvoca, el despliegue de actores quesupone en Montevideo y en el Interior, y elproducto del trabajo colectivo en las insti-tuciones públicas donde se realiza la tareaoperativa, que tiene un valor social para lacomunidad. Se trata de uno de los progra-

mas promocionales con mayor número deinteresados, lo que manifiesta su vigenciaen tanto se han postulado veinte mil perso-nas en cada una de las últimas ediciones,pudiendo participar un máximo de tres milpor año. Asimismo, es uno de los principa-les programas sociolaborales a los que remi-ten otros programas sociales para darrespuesta a las familias y personas en ladimensión laboral, educativa y social.

El presente documento integra una sis-tematización ordenada de ponencias pre-sentadas al Seminario, así como los nudosde alcances y desafíos encontrados. Adicio-nalmente, se han incorporado elementoscontextuales e información relevada dedocumentos del mides.

Uruguay Trabaja: 10 añosLos días 28 y 29 de noviembre de 2017

se realizaron dos eventos donde múltiplesactores aportaron su punto de vista y deba-tieron teniendo como centro el ProgramaUruguay Trabaja.

El objetivo general de los eventos fuegenerar espacios de intercambio y análisissobre los antecedentes históricos, avances ydesafíos de la política de trabajo protegidoque se operacionaliza en un programasocioeducativo laboral denominado «Uru-guay Trabaja» en el período 2007-2017,desde las visiones de la interinstitucionali-dad e intersectorialidadad a partir de tresejes temáticos: las políticas de trabajo y for-mación, la descentralización y la participa-ción social.

Los eventos se realizaron en el impo(seminario) y en la Torre Ejecutiva, con unaparticipación de más de 500 personas detodo el territorio nacional, incluidos repre-

Introducción

1 Definido en proyecto de cooperación técnica BID-MIDES: ATN OC-15187-UR.2 Extraído de Términos de Referencias para la elaboración de la sistematización.

sentantes nacionales, departamentales,municipales y de la sociedad civil, así comobeneficiarios del Programa de la zonametropolitana. Especialmente, participaronequipos técnicos de las Organizaciones dela Sociedad Civil y de los organismos públi-cos con quienes se coordina: ASSE, ANEP,UTU, INEFOP, Intendencias, MTSS, Munici-pios, OPP; representantes del MIDES, entre losque se destacan los institutos y direcciones:INJU, INMUJERES, PRONADIE, DINEM, DNPS,DNPSC, DNPISV, INFOCOM, DIGESE y Coopera-ción Internacional.

El Seminario se organizó en dos pane-les. El panel 1 evidenció y problematizóacerca de los aciertos y las tensiones de lainclusión social, educativa y laboral enfo-cada en población desempleada de largaduración, dando especial atención a pobla-ción con vulneraciones agravadas comopersonas afrodescendientes, con discapaci-dad y trans. El panel 2 refirió a la descen-tralización, la articulación multinivel, elterritorio y la participación social, mapeólos diferentes enfoques, mostró lo que losorganismos vienen desplegando en el terri-torio nacional y cuáles son los puntos decontacto con la intervención del programaUruguay Trabaja.

En el evento de la Torre Ejecutiva lamesa estuvo integrada por el prosecretariode la Presidencia de la República, JuanAndrés Roballo, el subsecretario del Minis-terio de Trabajo y Seguridad Social, NelsonLoustaunau, el ministro de Salud Pública,Jorge Basso, la ministra de Educación yCultura, María Julia Muñoz, la ministra deDesarrollo Social, Marina Arismendi, y ladirectora de la Dirección Nacional de Eco-nomía Social e Integración Laboral, MarielaFodde. Fue un evento de carácter políticodonde estuvieron presentes técnicos de lasOSC, participantes e integrantes del pro-grama Uruguay Trabaja.

Además se contó con la presencia derepresentantes del Ministerio de Desarrolloargentino, con quienes se viene realizandoun intercambio de cooperación en el marcodel proyecto fo.ar (Intercambio de Expe-riencias de la Economía Social para el For-talecimiento del Desarrollo Local).

En esta oportunidad se presentó la pelí-cula documental sobre los 10 años del Pro-grama Uruguay Trabaja.

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Políticas públicas:

mecanismo para la inclusión1

El principio de universalidad de losderechos humanos exige a los gobiernosrealizar acciones para garantizar a toda lapoblación su acceso y disfrute.

Avanzar hacia la inclusión social conce-bida como la efectivización del ejercicio dederechos requiere de políticas públicas quearticulen sus acciones hacia la inclusiónsocial, pero también hacia la inclusión pro-ductiva de los grupos poblacionales másafectados por la pobreza. Si bien ambasdimensiones de la inclusión son fundamen-tales, requieren de nuevos aspectos a serconsiderados, dentro de los que se destacala inclusión financiera, necesaria para con-tribuir al desarrollo social y económico sos-tenible.

La inclusión financiera opera en múlti-ples niveles. En los pequeños emprendi-mientos productivo-comerciales es eldiferencial para el acceso al crédito y laobtención de capital de giro. Para las y lostrabajadores facilita la autonomía econó-mica promoviendo la inclusión social,mejorando la calidad de los empleos y elacceso a la protección social (CEPAL, 2017:130). En ambas situaciones, la formaliza-ción productiva y laboral se hace indispen-sable. Sin embargo, no todos los empleospromueven la inclusión social, ni todos lostrabajos decentes son igualmente válidospara todas las personas, por lo que se haceimprescindible que este desarrollo sea sos-tenible en sus múltiples perspectivas yámbitos de afectación. Debe promover elcrecimiento económico sostenido e inclu-sivo para la diversidad de situaciones y dis-criminaciones existentes, debe integrar elempleo pleno y productivo y el trabajodecente (CEPAL, 2017: 92).

Las familias más excluidas tienen unbajo nivel de autonomía, producto de tra-yectorias personales muy deficitarias, conescaso o nulo acceso a derechos, lo que ha

hecho disminuir sus oportunidades (entreellas, las laborales) de acceso al logro deniveles de vida aceptables (sanitarios, edu-cativos y de consumo). Proceso que a la veztiende a la reproducción generacional(social) en similares condiciones depobreza o exclusión.

Las políticas públicas, que son descritascomo acciones destinadas a realizarse desdelos Estados con la finalidad de mejorar lavida de las personas (García Prince, E.,2011) o de un colectivo específico, tienencomo meta dar respuestas para disminuirlas desigualdades existentes.

Cumpliendo con esta finalidad, la cepal(2017) plantea la necesidad de la dobleinclusión de quienes están excluidos: socialy laboral, como estrategia para la supera-ción de la pobreza y reducción de las des-igualdades, siendo clave el acceso al trabajodecente, el desarrollo de autonomía y el cre-cimiento personal y económico.

Tanto la acción como la omisión estatalimpactan en la población, generandomayores condiciones hacia la igualdad o,por el contrario, profundizando las des-igualdades. Estas desigualdades puedenestar asociadas a la clase social, el género, laascendencia étnico-racial, el territorio deresidencia, la situación de discapacidad, etc.Estas múltiples situaciones generan discri-minaciones que deben ser abordadas desdeuna multiplicidad de propuestas de resolu-ción orientadas a mejorar las condicionesde vida de las personas.

En este sentido, la acción del mides hacefoco en la interinstitucionalidad, enten-diendo que «la actual complejidad en losnuevos escenarios de desigualdades, incer-tidumbres y desafiliaciones, y la tensiónentre derechos y necesidades requieren porparte de las políticas públicas de una impor-tante capacidad para articular y generardiálogos comprensivos que elaboren senti-

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Políticas públicas: mecanismo para la inclusión

dos de esa intervención. Entendida estacomo instrumento de cambio, implica unaacción colectiva pero a la vez intersubjetiva,que parte del problema del abordaje de lasrepresentaciones sociales y los mecanismosdesplegados para atravesarlas y contribuircon la trayectoria de inclusión social con-textualizada» (2017). Es así que se com-prende al «... sujeto histórico social comoparte de un todo contextual que las políticaspúblicas pretenden abordar para el logro detransformaciones sociales, por tanto laperspectiva de desarrollo pasa a ser un ele-mento central. La relación entre la interven-ción social y las políticas públicas no seconstruye de manera automática sino quees el resultado de una negociación y media-ción programada, direccionada, siemprecolectiva y que se pretende colaborativa».(mides, 2017)

Avances sociales y laborales junto conun marcado crecimiento económico hanimpactado a inicios del nuevo milenio, enuna América Latina que se ha permitidopromover sociedades más justas e igualita-rias; «…políticas públicas de formalización,aumento del salario mínimo y del gastosocial, y de procesos de fortalecimiento dela negociación colectiva y espacios y meca-nismos de diálogo social entre los gobier-nos, las organizaciones sindicales y lasorganizaciones de empleadores» (CEPAL,2017: 130) fueron las claves para aumentarla integración de la ciudadanía al sistema depensiones, disminuir la pobreza entre laspersonas ocupadas, disminuir la desocupa-ción y promover trabajos decentes yempleos de calidad (CEPAL, 2017: 130).

CEPAL propone múltiples medidas quepermiten fomentar mejores condicioneslaborales y productivas para un desarrollopara el que calce una «llave maestra» queabra las puertas hacia una igualdad sosteni-ble en el tiempo: la mejora en la calidad deltrabajo. Algunas de las principales medidas

que competen al mundo laboral y produc-tivo son las siguientes (CEPAL, 2015: 131):• Promover la formalización del trabajo yde la economía informal, permitiendo espe-cialmente la cobertura social.• Fomentar la autonomía económica de lasmujeres, incluyendo políticas de valoriza-ción del trabajo no remunerado y promo-ción para la conciliación mercado, trabajoy familia.• Aumentar el salario mínimo.• Mejorar los seguros de desempleo. • Promover los derechos laborales,incluida la erradicación del trabajo infantily el trabajo forzoso.• Combatir todas las formas de discrimi-nación en el empleo y la ocupación (inclui-das las de género y orientación sexual,étnico-raciales, territoriales, personas condiscapacidad, entre otras).• Garantizar los derechos de organizaciónsindical y negociación colectiva.• Instituir y fortalecer instancias y procesosde diálogo social.

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1 Referencias bibliográficas:CEPAL (2015). Desarrollo social inclu-

sivo: una nueva generación de políticas parasuperar la pobreza y reducir la desigualdaden América Latina y el Caribe, Santiago deChile.

CEPAL (2017). Brechas, ejes y desafíos enel vínculo entre los social y lo productivo.Segunda Reunión de la Conferencia Regio-nal sobre Desarrollo Social de AméricaLatina y el Caribe, Santiago de Chile.

CEPAL (2017b). Resolución de II Confe-rencia Regional sobre desarrollo social deAmérica Latina y el Caribe. Montevideo,Uruguay.

García Prince, Evangelina (2011). Notaspara la el debate Nº 2 Mainstreaming degénero y políticas de igualdad. P. AméricaLatina Genera. PNUD.

MIDES (2017). Resumen Ejecutivo.Seminario 10 años del Programa UruguayTrabaja, avances y desafíos. DINESIL, MIDES.Uruguay.

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Políticas públicas: mecanismo para la inclusión

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Uruguay Trabaja: 10 años

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Uruguay Trabaja 10 años

Los orígenes del programa UruguayTrabaja

De acuerdo con lo ya mencionado, elprograma Uruguay Trabaja tiene sus iniciosen el Plan de Asistencia Nacional a la Emer-gencia Social (PANES)1, creado en 2005 en laórbita del Ministerio de Desarrollo Social.Tiene como antecedente inmediato el pro-grama Jornales Solidarios de tres meses deduración, política desarrollada por la Inten-dencia de Montevideo durante el período2001-2004 para dar respuesta directa a lacrisis económica de inicios del año 2000,momento en el que hubo una drástica caídadel empleo en el país. Los participantes delPrograma tenían experiencias laboralesrecientes, eran trabajadores y trabajadorasdesempleadas que realizaban una tarea convalor social.

El enfoque de la intervención estabacolocado en el valor del trabajo como ele-mento sustantivo para la integración social,incorporando la capacitación en derechoslaborales, apostando a la formación de laspersonas, a efectos de generar estrategias desalida, en primer lugar, de la situación depobreza transitoria y luego de la situaciónde pobreza estructural que comenzó avisualizarse, producto del desempleo delarga data.

En dicho período la sociedad civil orga-nizada ya era un puntal en la efectivizaciónde la política, «ir pensando con las organi-zaciones fue fundamental», al decir de AnaOlivera (2017)2, dado que desde la décadapasada se efectuaban convenios sociolabo-rales entre la Intendencia de Montevideo ylas Organizaciones de la Sociedad Civil, que

permitieron avanzar en capacitaciones con-cretas (inicialmente a mujeres).

En dicho marco, cabe destacar que laAsociación Nacional de Organizaciones noGubernamentales (ANONG) impulsa y pro-mueve la generación de espacios de parti-cipación ciudadana, aportando a laintegración de perspectivas e interesessociales diversos en las políticas públicas.

La trayectoria de UTTal como se mencionó anteriormente,

Uruguay Trabaja nace en el marco de la eje-cución del panes en conjunto con diversosprogramas sociales con multiplicidad deobjetivos, cuyo núcleo «duro» se centró endos dimensiones: asistencial y promocional.

En el caso de Uruguay Trabaja se buscócontribuir a la ruptura de las barreras de laexclusión social mediante una intervencióncentrada en trabajos transitorios, comoherramienta para el desarrollo de habilida-des laborales y sociales.

Finalizado el PANES, se avanza hacia elPlan de Equidad3 (2007-2009) intentandoacentuar el perfil del Estado proteccionistay a la vez articulador e integrador de lasdiferentes líneas de políticas públicas, entreellas las de corte social. La estructura delPlan está basada en dos pilares fundamen-tales: un pilar de componentes estructuralesintegrado por las políticas de salud, educa-ción, empleo, vivienda, tributaria y género;y otro pilar integrado por dispositivos queconforman la Red de asistencia e integra-ción social en el cual se destacan: el nuevorégimen de asignaciones familiares, las pen-siones a la vejez, la tarjeta Uruguay Social,

1 En sus inicios se denominó «Trabajo por Uruguay» y en 2007, en el marco del Plan de Equidad 2007-2009,se reformula bajo el nombre «Uruguay Trabaja».2 Olivera, Ana (2017). Ponencia presentada en Mesa de Apertura del Seminario: «10 años del Programa Uru-guay Trabaja, avances y desafíos, dinesil-mides», Montevideo, 28 de noviembre de 2017.3 http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/913/1/plan_equidad_def.pdf

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políticas de trabajo promovido, políticasdirigidas a la infancia y a las personas ensituación de discapacidad, entre otras.

«El componente Trabajo Promovido enel marco del Plan de Equidad supuso la ela-boración de una propuesta innovadora quetomó al trabajo como herramienta de inte-gración en el marco de la Protección Social.Esto supuso una propuesta claramente dife-rente de las políticas de empleo, aunquerequería una articulación entre ellas. En sudiseño, tuvo por finalidad fortalecer losprocesos de integración social recono-ciendo al trabajo como actividad humanaque generaba efectos sinérgicos en la órbitapersonal, familiar y social debilitando fac-tores de exclusión social.» (MIDES, 2017)

Estaba conformado por dos subprogra-mas: Uruguay Trabaja, en la órbita delmides, e Incentivo a la Contratación, acargo del MTSS. Es en este marco que en elmes de diciembre de 2007 se aprueba en elParlamento la Ley de creación del programaUruguay Trabaja, n.° 18.2404 y, año a año,la Ley Presupuestal le asigna los fondospara su funcionamiento, lo que permite laincorporación al Programa de tres mil par-ticipantes cada año.

En el año 2013, a efectos de repararsituaciones de discriminación de diversoscolectivos poblacionales históricamenterelegados, se introducen reformas a la leyoriginal, permitiendo implementar accio-nes afirmativas. Dicha modificación indicaque «… el jerarca del Inciso podrá disponercupos, en forma previa a la convocatoria, afin de contemplar a grupos que sufran dis-criminación de género, étnica o presentenvulnerabilidad extrema por razones de vio-

lencia, consumo problemático de sustanciapsicoactivas u otros factores»5. Se asigna un8% para personas afrodescendientes, un 4%para personas en situación de discapacidady un 2 % para personas trans. Si bien estapoblación ya venía participando en el Pro-grama, la introducción de la obligatoriedadpor ley de otorgarles cupos específicos ase-gura su efectiva integración a este.

Paralelamente, se multiplican las estra-tegias que profundizan la articulación dediversos programas sociales que componenla Red de Asistencia e Integración Social(RAIS), mediante derivaciones responsablese informadas de distintos programas a loscuales se les asigna un 6% del total decupos. Entre ellos, los programas de proxi-midad: Cercanías, Uruguay Crece Contigoy Jóvenes en Red; y otros que atienden apersonas en situación de vulnerabilidadcomo ser liberados, víctimas de violencia degénero, personas con consumo problemá-tico de drogas, en situación de calle, entreotros.

En la presente administración se destacala revisión de los procesos de descentraliza-ción y desconcentración del Programa, queincluye áreas rurales, la revalorización delcomponente de capacitación vinculado altrabajo (incorporando la economía social),la promoción de las trayectorias de las y losparticipantes, así como el diálogo con lasorganizaciones sociales a través de ANONG.

El Programa en el MIDES6

El programa Uruguay Trabaja formaparte de las políticas definidas desde laDirección Nacional de Economía Social eIntegración Laboral (DINESIL). Esta Direc-

4 Ley 18.240 del 27/12/2007. https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18240-2007/65 Ley 19.149 del 24/10/2013, artículo 303. https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19149-20136 Mides (2017). Resumen Ejecutivo. «Seminario 10 años del Programa Uruguay Trabaja, avances y desafíos».dinesil, mides, Uruguay.

ción diseña e implementa políticas, pro-gramas y proyectos que tienen por finali-dad fortalecer la integración al mundolaboral de las personas en condición deexclusión y/o vulnerabilidad social, econó-mica y territorial. Aporta a las políticas deinclusión social y a las de promoción deltrabajo de tipo asociativo, solidario y coo-perativo.

La DINESIL ha definido para el periodo2015-2020 –como eje estratégico de tra-bajo– hacer foco en el fortalecimiento de lastrayectorias sociolaborales de las personasdesde la perspectiva de derechos y del des-arrollo. Privilegia para ello modelos deintervención para la inclusión social a tra-vés de propuestas educativo-laborales, dis-positivos de articulación interinstitucionale intersectorial para promover el diálogo deagendas sociales y productivas, y un perma-nente y sistemático monitoreo y evaluaciónde los programas.

Actualmente integran la oferta progra-mática del mides en materia de trabajo pro-tegido los siguientes programas: UruguayTrabaja (UT), Uruguay Clasifica (UC), Pri-mera Experiencia Laboral (PEL), Fortaleci-miento de Capacidades y Competencias(FOCCO), Ruralidad, Cooperativas socialesy Emprendimientos Productivos y Redes.Todos ellos se enfocan en personas con vul-nerabilidades específicas o restricciones deacceso al ingreso y sostenibilidad delmundo del trabajo.

Los ejes educación y trabajo, descentra-lización, participación social y perspectivastransversales son claves para entender ladimensión de la política de trabajo prote-gido contenida en el Programa. Por talmotivo se articula con los institutos referen-tes en la materia y, en el marco de la dinesil,se participa en dos espacios de articulacióna nivel nacional: el Consejo Nacional deGénero (CNG) y el Consejo Nacional de

Políticas Sociales (CNPS). El trabajo con-junto con diversos actores en este últimoespacio en particular, ha permitido la ela-boración de una agenda que reúne lasdimensiones productiva y social.

Las trayectorias sociolaborales en clavede derechos y de desarrollo son lineamien-tos de la política pública que se entiende,garantizan la efectiva implementación delPrograma así como las acciones afirmativasprevistas en la ley.

En materia de procesos evaluativos sedestaca, además de los trabajos realizadosa lo largo de estos diez años por la Direc-ción de Evaluación y Monitoreo (DINEM),una evaluación del modelo de gestión quese encuentra en proceso y se prevé reali-zar una evaluación de impacto.

Se recibieron también aportes de con-sultores nacionales a través de la modali-dad de cooperación técnica para analizarel Programa desde la perspectiva degénero (PNUD); un análisis descriptivosobre su modelo de organización, gestióne implementación (BID), y se encuentra enproceso una sistematización de los prin-cipales avances y desafíos del Programadesde su génesis a la actualidad.

Para el quinquenio 2015-2020 el MIDESha definido como ejes estratégicos: la des-centralización, la implementación del Sis-tema de Cuidados y la erradicación de lasvulnerabilidades extremas, lineamientospara los cuales el programa ut aporta desdediversos enfoques.

En este sentido se han procesado algu-nos cambios, introduciendo en las capaci-taciones la temática del derecho al cuidadoen el marco del Sistema Nacional Integradode Cuidados, y cambios metodológicos yoperacionales en la implementación delPrograma en poblaciones rurales.

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El programa Uruguay Trabaja hoyUruguay Trabaja tiene como objetivo

estratégico contribuir a las trayectoriassocioeducativo-laborales para la integra-ción al mundo del trabajo, para el fortaleci-miento y restitución de la ciudadanía social,en clave de protección y acceso a derechos,creado por Ley n.° 18.240 en 2007. Consisteen un régimen de acompañamiento socialy formativo para el desarrollo de procesosde integración social, en el marco de loscuales los y las participantes realizan traba-jos transitorios de valor público por 30horas semanales y por un período de hastanueve meses durante los que cada partici-pante percibe un subsidio por un valor de2,35 bpc (Base de Prestaciones y Contribu-ciones) denominado «apoyo a la inserciónlaboral».

Desde sus inicios, a partir de la aproba-ción de la ley de creación del programaUruguay Trabaja, se establecen una serie decondiciones de acceso a este:

Tener entre 18 años y 64 años de edad.•No haber culminado 3er año de Liceo o•UTU.Encontrarse en situación de vulnerabi-•lidad socioeconómica.No haber aportado por más de 90 jor-•nales al BPS en los últimos dos años.No haber participado en cualquiera de•las ediciones del programa UruguayTrabaja por más de tres meses.

Los ejes educación y trabajo, descentra-lización, participación social y perspectivas

transversales son claves para entender ladimensión de la política de trabajo prote-gido contenida en el Programa.

Actualmente, una de las últimas innova-ciones en términos de inclusión de ejestransversales refiere al fortalecimiento delabordaje en clave de economía social,modificándose el objeto del llamado a lici-tación pública [«…mejora de las competen-cias de las personas para el mundo deltrabajo (dependiente, por cuenta propia,asociativo) y/o a la reinserción educativa delos participantes del programa UruguayTrabaja en el marco de los valores de la Eco-nomía Social»]. La incorporación de lafigura del técnico de inserción laboral (TIL)aporta un acompañamiento hacia una tra-yectoria socioeducativa laboral más ampliaque permite que algunos participantes pue-dan transitar también por experiencias dela economía social.

El proceso requerido para que el Pro-grama se efectivice año a año implica unaserie de pasos articulados, un «árbol insti-tucional altamente complejo» al decir deRosa de León (2017)7, esto implica que lasinstituciones:

Soliciten las tareas de valor público a•través de las Mesas Interinstitucionalesde Políticas Sociales (MIPS)8. Oferten lacapacitación (UTU, OSC).Aseguren la prestación de los servicios•de salud (ASSE, MSP, Intendencia deMontevideo, Facultad de Odontología).Garanticen el pago de la prestación•social denominada «apoyo a la inser-ción laboral» (BPS, BROU).

7 De León, Rosa (2017). Ponencia presentada en mesa de apertura del Seminario: «10 años del ProgramaUruguay Trabaja, avances y desafíos, dinesil-mides», Montevideo, 28 de noviembre de 2017.8 Las MIPS son «…ámbitos de intercambio y articulación entre distintos organismos públicos con expresiónterritorial departamental, que tienen la finalidad de favorecer la integralidad y complementariedad en laimplementación de las políticas públicas, con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población dedichos territorios […] participan activamente los Gobiernos Departamentales y Municipales» (mides, 2014,en Mesas interinstitucionales de políticas sociales. Reporte del sistema de información 2011-2013. Uruguay).

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Aseguren la cobertura de seguridad•social (BPS) y seguridad laboral (BSE).Se logren los acuerdos con el Sindicato•Único de la Construcción y Anexos,SUNCA.Las múltiples áreas del MIDES articulen•sus acciones. Lo expuesto anterior-mente requiere9:— Un despliegue de alcance nacionalen el mismo tiempo histórico.— Administración de cupos y requisi-tos de participación establecidos porley.— Inscripciones y sorteos públicos.— Llamados a licitación.— Que las organizaciones de la socie-dad civil se presenten a dichos llamadospúblicos que se realizan en cada nuevaedición del programa UT.— Contratación de organizaciones de lasociedad civil.— Conformación de grupos de 15, 25 y35 participantes.— Tareas diarias con los y las partici-pantes de seis horas, cinco días a lasemana (en tareas de bien público ocapacitación).Inclusión de los beneficiarios en la redde inclusión financiera (cobro por tar-jeta).— Duración de seis a ocho meses(según la modalidad grupal establecidaen el convenio).— Sistema de Información – SMART(Sistema de Monitoreo, Administracióny Resolución de Trámites del MIDES).— Monitoreo de metas.

— Seguimiento por parte del equipo degestión MIDES.

La ejecución de esta política pública cen-tra al sujeto de derechos en el eje del tra-bajo. Todos los componentes del Programaestán centrados en la restitución de dere-chos de quien participa. La prestaciónsocial que se brinda se complementa concapacitaciones transversales y específicas.Asimismo, en el marco del acompaña-miento social, se construyen proyectos per-sonales con base en las necesidades yexpectativas de cada participante. Otro delos objetivos refiere al cuidado de la salud yel fomento de la recreación.

Estrategias del Programa: interins-titucionalidad

La riqueza e integralidad del Programaimplica el trabajo y la participación demuchos actores y organismos, tanto delEstado como de la sociedad civil.

Componente educativo:El Programa promueve la revinculación

o continuidad educativa formal de los par-ticipantes, apoyando la culminación de losciclos educativos. A partir de un acuerdocon la Administración Nacional de Educa-ción Pública (ANEP) para la acreditacióneducativa formal a través de sus Consejosde Educación Primaria, Secundaria y Téc-nico Profesional, está previsto que las y losparticipantes puedan rendir los exámenescorrespondientes al nivel que se encuen-tren.

El proceso de acreditación en primariase realiza a través del apoyo proporcionadopor el equipo técnico y, en las próximas

9 Complejidades indicadas por Rosa De León (2017) en ponencia presentada en mesa de apertura del Semi-nario: «10 años del Programa Uruguay Trabaja, avances y desafíos», DINESIL-MIDES, Montevideo, 28 denoviembre de 2017.

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ediciones, en coordinación con el pro-grama Fortalecimiento Educativo de laDirección de Promoción Sociocultural delmides y/o con el programa Uruguay Estu-dia del codicen que habilita la acreditaciónen secundaria.

Para lograr las capacitaciones específi-cas10 se realizan coordinaciones con cetp-utu e instituciones de enseñanza privada, demanera tal que los y las participantes pue-dan acceder a una oferta diversificada.Entre los rubros desarrollados se destacan:construcción, yeso, herrería, sanitaria, elec-tricidad, operario de depósito, gastronomía,atención al cliente y huerta. En los últimosaños se han impulsado cursos de tisaneríay auxiliar de servicio, cuidados11 y produc-ción agropecuaria. De esta manera obtie-nen una certificación que habilita a trabajaren las áreas ocupacionales para las cuales secapacitan.

A través de las capacitaciones transver-sales12 y específicas se buscan fortalecer lassiguientes competencias: «…comunicacióninterpersonal, trabajo en equipo, responsa-bilidad frente a la tarea, planificación yorganización, resolución de problemas ytoma de decisiones; iniciativa y creatividad,disposición al aprendizaje permanente, asícomo a competencias básicas de lectoescri-tura y matemática…» (MIDES, 2012).

La alfabetización digital13 se realiza en elmarco del Plan Nacional de AlfabetizaciónDigital (PNAD) en acuerdo con el Ministeriode Educación y Cultura. Al finalizar el Pro-grama los participantes pueden acreditarsus conocimientos mediante una prueba yobtener un certificado de aprobación delcurso.

Se apunta a fortalecer las competenciaslaborales permitiendo conocer y favorecerla utilización de la herramienta informática(computadoras, internet, Plan Ceibal,gobierno electrónico, trámites en línea),para así mejorar la búsqueda de empleo, laconstrucción de currículos, la búsqueda deinformación y comprensión de derechos ydeberes relativos a la ciudadanía y el género,entre otros aspectos (MIDES, 2012). En losúltimos cinco años acercar a los beneficia-rios del Programa a la alfabetización digitalse ha tornado indispensable dado que sehan multiplicado las acciones cotidianasque se realizan a través de medios electró-nicos, incluyendo la cotidianeidad vincu-lada con la inclusión financiera.

Componente sanitario:El Programa facilita que los participan-

tes accedan a atender aspectos de su saludque por diversas restricciones sociales hansido postergados, entendiendo que dicha

10 Desarrollo de destrezas y habilidades vinculadas a un área de actividad particular donde existan posibi-lidades de inserción.11 El área ocupacional de cuidados se enmarca en el Sistema Nacional Integrado de Cuidados, que tienedentro de sus objetivos regular, valorizar y profesionalizar la tarea del cuidado a las personas dependientes,mediante capacitación técnica diseñada y supervisada por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Estaárea es una oportunidad laboral para algunos de los/as participantes del programa puesto que la demandade cuidadores calificados ha ido creciendo en los últimos años. (Sistema de Cuidados, informe anual 2016.)12 Busca desarrollar pautas y códigos culturales del mundo del trabajo, tanto como la adquisición de habi-lidades y conocimientos aplicables en diversos ámbitos laborales y sociales. (Uruguay Trabaja: una oportu-nidad. Sistematización del Programa 2008-2009.)13 MIDES (2012), programa Uruguay Trabaja, alfabetización digital. Informe de resultados. Documento detrabajo n.° 19.

atención es un derecho básico para su bien-estar físico, contribuyendo en su futurainserción laboral.

Para dar respuesta al componente saludbucal se realizan convenios con distintosprestadores públicos, lo que incluye trans-ferencias presupuestales a: ASSE, Intendenciade Montevideo, Facultad de Odontología ySanidad Policial, que se comprometen aasignar los recursos humanos y materialesnecesarios para brindar a los participantesde ut un tratamiento integral.

Adicionalmente, se realizan coordina-ciones (no implica transferencia de dinero)por temas de salud ocular o estudios diag-nósticos (Papanicolaou, mamografías, antí-geno prostático).

Componente de valor público:El desarrollo de las tareas operativas rea-

lizadas por los participantes y lideradas porlos equipos técnicos refieren a las siguientesáreas: construcción, pintura, albañilería yreparaciones edilicias. Para implementar laejecución de las mismas se realiza un con-venio con el Sindicato Único de la Cons-trucción y Afines (SUNCA) mediante el cualse dispone de recursos humanos calificadosque apoyan la incorporación de aprendiza-jes y destrezas específicas en el trabajo a rea-lizar.

Estas tareas se coordinan con diferentesorganismos a nivel nacional, departamentalo municipal, a saber: Ministerio de SaludPública (MSP), Administración de los Servi-cios de Salud del Estado (ASSE), Instituto delNiño y Adolescente del Uruguay (INAU),Administración Nacional de EducaciónPública (ANEP), Ministerio de Turismo(MINTUR), Ministerio del Interior (MI),Ministerio de Ganadería, Agricultura yPesca (MGAP), Correos del Uruguay (ANC),Intendencias departamentales y Munici-pios, Museo de Arte Precolombino e Indí-gena (MAPI), Universidad de la República(UDELAR).

En relación con el pago de las prestacio-nes, cabe destacar que el MIDES mantiene unacuerdo con el BPS para la gestión en con-junto de varios ítems de la administracióndel Programa. En dicha articulación se leencomienda la verificación de los requisitosexigidos a las personas que se inscriben encada edición, y el cálculo y organización depago de las prestaciones monetarias a losparticipantes.

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Población beneficiaria


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Desde sus inicios, han pasado por el Programa más de 34.000 personas. Año a año sealcanza una cobertura que oscila entre 3.000 y 3.100 cupos. Su desagregación por sexoindica que el 71 % son mujeres.

Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por DINEM (MIDES, 2017)

Porcentaje de participantes de Uruguay Trabaja,según sexo (ediciones 2008 a 2016).

varones

29%

mujeres

71%

50


Asimismo, la estructura de edades de quienes participan revela que hay un alto porcen-taje de personas jóvenes, ya que el 45 % han sido menores de 30 años, lo que significa quehan transitado cerca de 15.000 jóvenes por este Programa.

Porcentaje de participantes de Uruguay Trabaja,según grupos etarios (ediciones 2008 a 2016).


30 A 65 AÑOS

55%

18 A 29 AÑOS

45%


51

Por otra parte, a través del análisis conjunto de las variables sexo y edad se puede obser-var que prevalecen mujeres mayores de 30 años.

Población participante de Uruguay Trabaja,según sexo y grupos etarios (ediciones 2008 a 2016).


18 A 29 AÑOS

30 A 65 AÑOS

31%

41%

13%41%

52


La dispersión departamental de quienes han participado refleja la amplitud territorialdel Programa, abarcando la totalidad de los departamentos con una concentración impor-tante en Canelones y Montevideo.

Porcentaje de participantes de Uruguay Trabaja,según departamentos (ediciones 2008 a 2016).


Tacuarembó – 5%

Soriano – 3%

San José – 4%

Salto – 6%

Rocha – 3%

Rivera – 4%

Río Negro – 3%

Paysandú – 5%

Montevideo – 28%

Treinta y Tres – 3%

Artigas – 6%

Canelones – 13%

Cerro Largo – 4%

Colonia – 3%

Durazno – 3%Flores – 1%

Florida – 2%

Lavalleja – 2%

Maldonado – 3%


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Martín Moreno Sena1

Director de la División de Evaluación Dirección Nacional de Evaluación y Monito-reo (MIDES)

IntroducciónAntes de comenzar con el foco de la pre-

sentación, es importante realizar algunaspuntualizaciones que son fundamentalespara entender el marco desde el cual se rea-lizan algunas de las afirmaciones y conside-raciones que haremos a continuación.

En primer lugar, más allá de lo que a pri-mera vista pueda parecer, Uruguay Trabaja(UT) no debe ser concebido exclusivamentecomo un programa de empleo transitorio oincluso como un programa sociolaboral. Es,por su espíritu, objetivos y actividades,esencialmente un programa socioeduca-tivo, que tiene al trabajo como una herra-mienta privilegiada por la cual (a) buscafortalecer competencias, habilidades ycapacidades de los participantes para mejo-rar la empleabilidad (como probabilidad depostular, acceder y permanecer en un tra-bajo/empleo en un contexto particulardado) , a la vez que (b) afectar otras esferasde la vida social, familiar y personal de

los/as participantes, con el objetivo últimode contribuir con los procesos de integra-ción social.

En segundo lugar, señalar la relevancia yel lugar institucional que la evaluación tieney ha tenido en el Ministerio de DesarrolloSocial. El MIDES, desde su propia creación,ha apostado a crear institucionalidad y unacultura para la evaluación y la generaciónde sistemas de información que produzcany provean información confiable y de cali-dad para la mejora continua de los diseñosde sus políticas y programas, su gestión eimplementación. Esto encuentra en Uru-guay Trabaja casi un ejemplo paradigmático(pero claramente no único). Desde su ante-cesor, Trabajo por Uruguay, podemos enu-merar numerosas evaluaciones que se hanrealizado sobre el Programa y a partir de2009, o sea desde hace 8 años, comenzó unmonitoreo permanente del Programa en sugestión e implementación, y en el segui-miento de las metas que se plantea.

El ProgramaUruguay Trabaja se crea por la Ley

18.240; establece ciertas condiciones para lapoblación objetivo y define que va a trabajarcon 3.000 cupos anuales. No obstante, al

1 Magíster y Licenciado en Sociología por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.Director de la División de Evaluación de la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del Ministerio deDesarrollo Social desde 2010. Trabaja en temas de evaluación de programas y políticas sociales desde 2006.

Reflexiones a partir de las evidencias que surgen de lacaracterización de la población del programa UruguayTrabaja.

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estimar la población objetivo –es decir,aquella que cumple con los requerimientosdel Programa– encontramos una poblaciónque ronda, en promedio en los años consi-derados, las 83.500 personas. Esto es unaestimación de la demanda potencial delPrograma por parte de la ciudadanía. Porsu parte, si consideramos a la población queefectivamente demanda participar en UT, seobserva que anualmente se postulan –enpromedio– 18.200 personas.

En este sentido, considerando que elPrograma dispone anualmente de unos3.000 cupos, se observa una brecha impor-tante entre «los puestos ofertados» y lademanda tanto potencial como real. Lademanda excede significativamente elnúmero de cupos. Diez años lleva UT y yahan pasado casi 34.000 personas, locual –sin lugar a dudas– merece ser cele-brado; sin embargo, al mirar en relacióncon la población objetivo, aún hay unaimportante brecha. Esta brecha nos dicesobre el Programa pero también sobre lapoblación. Por cada persona que participade UT se postularon otras cinco que no par-ticiparán del mismo. Esto muestra que lapoblación que cumple con las condicionesde UT realmente quiere trabajar, algo visua-lizado desde que comenzó. Es centralentender que hay voluntad de trabajo, por-que existe un clima discursivo que asociapobreza a vagancia. Existe voluntad de tra-bajo y, aunque muchas veces no estén dadaslas condiciones para las personas –comoveremos más adelante–, UT genera escena-rios para que esta población pueda estartrabajando, fortaleciendo o incorporandocapacidades y habilidades, a la vez que refle-xionar sobre representaciones y prácticas desu vida cotidiana. Aun teniendo en cuenta

esta brecha entre la demanda y la oferta decupos del Programa, UT ha sido una refe-rencia de respuesta estatal a la exclusiónlaboral de la población más vulnerable. Esdemandado como una respuesta o «salidalaboral» por parte de distintos programassociales que trabajan con la población másvulnerable. En los últimos años, con lainclusión de cuotas para población afro,trans y con discapacidad, a la vez que laderivación de otros programas, estademanda se ha ampliado a la vez que ha«tensionado» al Programa en términos desu diseño original, de su gestión –que esmuy compleja–, de su implementación y, enconsecuencia, de su evaluación. Esta ten-sión o demanda se manifiesta también enotras sectorialidades o en otros programassociales que trabajan en la temática: ¿en quésentido pueden dar cuenta de esta pobla-ción que tiene características particulares?

Perfil de los participantes de UruguayTrabaja

¿Cuáles son las características que tienenlos participantes?: 7 de cada 10 son mujeres,y el 50% de ellas con edades entre 30 y 49años. En los últimos años la poblaciónjoven ha crecido, son jefes y jefas de hogarcon bajo nivel educativo, el 60% no superala educación primaria.

Un dato que refuerza la idea de que síhay historia y voluntad de trabajo refiere aque casi el 80 % de quienes participan tieneexperiencia laboral, mientras que el 62 % hatrabajado informalmente en la semanaanterior al comienzo de su participación enel Programa2. Son constataciones querefuerzan la idea de que en lapoblación –lejos de ciertos estereotipos–

2 Datos en base a la evaluación ut, edición 2009 (dinem–mides). Es importante recalcar que el trabajo en lasemana anterior refiere a trabajo no formal, dado que el programa tiene entre sus requisitos de participaciónser desempleado de larga duración.


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hay trabajo y hay trayectoria del trabajo.Igualmente esta trayectoria e inserciónlaboral está lejos de ser simple, es complejay constituida por múltiples carencias y difi-cultades, tanto en lo que hace a las propiascaracterísticas de la persona, de su contextoy del mercado en el cual se mueve/inserta.

Algunas de estas características son esta-dísticamente observables. Sin embargo,sabemos que a ellas se suman otras vulne-rabilidades y vulneraciones que hacen queel Programa deba trabajar múltiples temá-ticas. En consecuencia, UT no atiende espe-cíficamente un tema –grosso modo, lacapacitación laboral–, sino que debe abor-dar otras problemáticas, de salud, vivienda,violencia, consumo problemático, etcétera,y abrir su abanico de acciones ante otrasvulneraciones específicas que se suman.

Cuando observamos los factores de des-vinculación del Programa Uruguay Trabaja,apreciamos que uno de ellos es haber con-seguido empleo, todo lo cual debe versecomo una buena noticia. También hay otrosmotivos –que son condicionantes para lainserción laboral futura de la población–como los cuidados familiares, las cuestionesde salud, muy presentes en esta población,y cuestiones/representaciones sobre géneroy violencia.

Las características señaladas hasta aquíbuscan mostrar algunas características quetienen los participantes y que mayoritaria-mente operan como obstáculos o desventa-jas a la hora de postular, conseguir ymantener un empleo. En apartados siguien-tes profundizaremos en esto.

Empleabilidad: Una noción relacional,contextual y sistémica, no individual.

Si solo se observan las característicaspersonales, la mirada de la empleabilidadno es completa y el concepto se vuelve par-cial, erróneo, miope, el cual responsabilizaal individuo (en este caso a las personas másvulnerables de la sociedad) y potencial-mente las culpabiliza. Atendiendo a esto ya la propia lógica y funcionamiento delmercado de trabajo y del sistema capitalista,la idea de empleabilidad debe ser relacionaly contextual, entre oferta-demanda y en uncontexto que es dado en un lugar y tiempo.

Hay que tener en cuenta que los partici-pantes, además de sumar capacidades yhabilidades, tienen carencias y constriccio-nes que limitan su capacidad de buscar-encontrar-mantener un trabajo. Peroademás del perfil de la población queatiende el Programa, la población partici-pante de ut, o incluso su población objetivo,accede a puestos de trabajo muchas vecesprecarios, que son vividos como no dignosni dignificantes, además de insuficientesfuentes de ingreso3.

Como marco conceptual, en consecuen-cia y en consonancia con lo presentadoanteriormente, tenemos –para la evaluacióndel Programa– una conceptualización inte-gral de la noción de empleabilidad, no cul-pabilizadora, respecto a los participantes ysu relación con el trabajo y también realistacon respecto a los resultados e impactos quese esperan por parte del Programa, en par-ticular en la dimensión laboral. Estos sonaspectos que in-forman (dan forma) a laevaluación y deben ser considerados.

A efectos de entender la complejidad dela noción de empleabilidad que manejamos,donde se deben incorporar características

3 Esta síntesis responde a investigaciones realizadas por dinem, (a) una —que llamamos Estudio de laDemanda— recoge la mirada de cámaras empresariales y empleadores sobre las particularidades de la pobla-ción más vulnerable en el mercado laboral; (b) otra —que llamamos Estudio de Trayectorias— que recoge elderrotero laboral de población participante de programas sociales además de las representaciones asociadasal mundo de trabajo y la valoración que de las características y condiciones de las inserciones laborales quehan tenido. Ver www.mides.dinem.gub.uy

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provenientes de distintos ámbitos y no soloparticulares del individuo que ofrece su tra-bajo, proponemos –para esta presentación–identificar cuatro esferas:

Características de la oferta, es decir, de•la población.El contexto y las condicionantes que•tiene esta población y que «no le sonpropias», sino que son, por ejemplo,familiares o barriales.Características de la demanda, es decir,•grosso modo, en qué empleo puedeninsertarse.Representaciones o valoraciones de esta•población sobre el mercado de trabajoy de los potenciales empleadores sobrela población más vulnerable y su rela-ción con el mundo del trabajo. A partirde aquí hemos avanzado en dos estu-dios: uno que hace referencia a lademanda y otro que enfatiza en las tra-yectorias4.

Algunas características de la poblaciónparticipante de ut no favorecen la inclusiónlaboral deseada: bajo nivel educativo,población altamente feminizada con menortrayectoria laboral, en consecuencia uncurrículo con poca formación y altas res-ponsabilidades no remuneradas basadas ensu condición de género. Por otra parte, nosreferimos a personas que –en lo que hace asu edad– con cuarenta y pocos años consi-deran que ya son viejos para la mayoría delas actividades en las que pueden desempe-ñarse, sea por problemas de salud muymarcados o porque son trabajadores ubica-dos en la base de la estructura socio ocupa-cional. Se desempeñan o se handesempeñado mayoritariamente, dado loseñalado anteriormente, en tareas manualescon bajos niveles de capacitación. Por su

parte, en sus historias laborales han tenidocondiciones de inestabilidad, precariedad ysubempleo. Si uno mira las trayectoriasintergeneracionales, podría encontrar aquíindicios de movilidad descendente: elempleo de sus padres era más estable.

Asimismo, las personas tienen tareas decuidados familiares muy significativas,familias muy numerosas, viven en barriosinseguros donde no pueden dejar la casasola, hay situaciones de violencia de géneromuy importantes, está presente el estigmaasociado a ser «población mides», todascondicionantes sobre la chance de postular,encontrar y mantener un empleo.

Por otra parte, además de lo señalado,hay que considerar cómo esta poblaciónmira el mercado de trabajo en el cual pue-den insertarse. Es decir, cuáles son susrepresentaciones sobre el trabajo, cuáles sonsus experiencias de trabajo y cómo reflexio-nan sobre ellas y la calidad de los puestosde trabajo a los cuales pueden acceder, a loscuales se los califica en muchas oportuni-dades como de muy mala calidad. En lasentrevistas se han encontrado personas quemanifiestan que las jornadas de trabajo sonmuy extensas, muy mal pagas, que la tareaes muy pesada desde el punto de vista físicoy también psicológico. Son condiciones queafectan al mercado de trabajo en el cualpueden incorporarse. Esta es la contracarade lo que muchas veces se considera o sesimplifica bajo el diagnóstico –o más aún laacusación– de «falta de cultura de trabajo».

Teniendo en cuenta lo señalado, qué eslo más valorado por los y las participantesen Uruguay Trabaja, es decir qué ofrece laexperiencia del Programa como positivo ydiferencial –desde la mirada de los partici-pantes– en comparación con experienciasprevias de trabajo. Las características que se

4 Ver nota al pie anterior.


valoran positivamente son esencialmente lacalidad del trato recibido por parte de supe-riores y de compañeros de trabajo. En estascondiciones, y en comparación con expe-riencias previas, lo que esta poblaciónseñala como un diferencial, es el trato reci-bido y esto es en lo que viene trabajando elPrograma, en el trato digno: recuperar ladignidad en lo laboral.

Pero como decíamos, no es posibleentender la empleabilidad o cómo se da lainclusión/exclusión en el mercado laboralconsiderando exclusivamente solo a laoferta laboral, sino que debe considerarseal otro actor central en esta relación –lademanda, los empleadores–.

Si nos centramos en el discurso de losempleadores, lo primero que se afirma esque existen puestos de trabajo para lapoblación con menores niveles de capacita-ción y formación. Esto es un hecho impor-tante pues muchas veces se instala la ideade «inempleabilidad», sin embargo esto nose debe –según su discurso– a la no necesi-dad de trabajadores con este perfil. Desdeel discurso de cámaras empresariales con-sultadas y de distintos empleadores, semanifiesta como principal carencia o difi-cultad para emplear a este perfil de pobla-ción (con las características mencionadasen los párrafos anteriores) a lo que sinteti-zan en «falta de cultura de trabajo», quegrosso modo indica alguna problemática odificultad con respecto al presentismo, almanejo inadecuado de los conflictos, larelación entre compañeros, el respeto a laautoridad, entre otras.

Esta población, en algunos discursos,termina teniendo el rótulo de «poblaciónmides», asociado a que cuentan con bajascompetencias, con muchos condiciona-mientos sociales y aptitudes y actitudes paracon el trabajo que se entiende son negati-vas –desde los empleadores–. En conse-

cuencia, por el lado de los empleadores vena la contratación de esta población como unriesgo.

En ese sentido se señala que las mujeresy los adultos en contraposición a los hom-bres y los jóvenes suelen contar con mayor«cultura de trabajo». En este contexto, loque se necesita –según los empleadores y enconsecuencia demandan a las políticassociales– es un mayor acompañamiento, envez de incluir otras políticas que a veces sellevan adelante, por ejemplo capacitaciónespecífica, que no sería tan necesaria y noparece ser suficiente a la luz del discurso dela demanda. De alguna manera, ante elriesgo que supone emplear, están deman-dando ciertas seguridades para poder con-tratar.

En síntesis, lo que hemos señalado ante-riormente busca mostrar las dificultadesque tiene –o a las que se enfrenta– estapoblación para acceder y mantener unempleo. Dificultades que, como repasamossomeramente, son muchas, variadas, algu-nas que pueden adscribirse a la propia per-sona, otras que son parte de su contexto yotras que se encuentran en la demandalaboral (puestos de trabajo y representacio-nes de los empleadores). Estas dificulta-des –dadas por la relación de los factoresmencionados en párrafos anteriores– nopueden ser obviadas a la hora de interpretarlos resultados del Programa, pero muchomenos a la hora de diseñar y pensar progra-mas y políticas para atender la problemáticade la inclusión laboral de calidad en lapoblación más vulnerable.

En este sentido es que, al menos en loque refiere a la dimensión de inclusiónlaboral, lo expuesto hasta aquí busca ser uninsumo para enfrentar dos preguntas: ¿quéefectos del Programa son esperables? y¿cómo mejorarlo para ampliar sus logros?

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Evaluación, resultados y líneas deacción a futuro

Las evaluaciones y el monitoreo reali-zado del Programa han intentado darcuenta de Uruguay Trabaja en términosintegrales, atendiendo a la complejidad desu diseño, de su gestión, de su implementa-ción y de sus objetivos. De lo que hemosevaluado, en distintos momentos, podemosdecir que 3 de cada 4 de los hogares de losparticipantes mejora sus ingresos duranteel Programa. Asimismo, la evidencia mues-tra que no solo han mejorado sus ingresossino que también han mejorado el acceso yconocimiento de sus derechos y han acce-dido a servicios de salud.

Por su parte, en lo que tiene que ver concompetencias específicas, se da una mejoradébil, pero sí muy valorada. En competen-cias básicas, sociales o trasversales, seobserva una mejora sustantiva y altamentevalorada. Asimismo, aumentan las redes ycapital social en el sentido de que amplíanlas redes vinculares y las redes de apoyo, aquién recurrir en caso de tener alguna nece-sidad, mejora o aumenta la autoestima,mejora la autopresentación, aumenta lacapacidad de socializar con otros. El Pro-grama permite o fomenta una desnaturali-zación de representaciones y de prácticas,en particular relacionadas con es

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