PRORA ČUN KOT NAJPOMEMBNEJŠI FINAN ČNI AKT OB ......2 Povzeto po Franc Pernek: Finan čno pravo in javne finance – splošni del, Pravna fak ulteta Univerze v Mariboru, Maribor

Lex localis, letnik I, številka 1, leto 2003, stran 33 - 56

33

PRORAČUN KOT NAJPOMEMBNEJŠI FINAN ČNI AKT OB ČINE

UDK 352:336.121 Uroš Rožič1 magister pravnih znanosti Pravna fakulteta Univerze v Mariboru Povzetek V prispevku Proračun kot najpomembnejši finančni akt občine avtor obravnava celoten segment občinskih javnih financ. Avtor prikazuje izhodišča občinskega proračuna, tako po virih kot tudi po vsebini. Prikazana je temeljna pravna ureditev proračunskega prava s posebnimi izhodišči glede napotila na urejanje in sprejemanje ustreznih občinskih predpisov. Avtor jasno razmejuje med institucionalno, funkcionalno COFOG ter ekonomsko klasifikacijo ter nakaže potrebne aktivnosti občine in njenih organov ter služb za udejanjenje izhodišč omenjenih klasifikacij na ravni občine. Povečana pozornost je namenjena posebnemu delu proračuna ter aktivnosti neposrednih uporabnikov proračuna pri pripravi njihovih finančnih načrtov, ki kumulativno predstavljajo posebni del proračuna. Izpostavljenih je več napotkov pri pripravi teh finančnih načrtov tako pri pripravi izhodišč kakor tudi pri usklajevanju finančnih načrtov s predvidenimi prihodki občine. Izpostavljen je tudi tretji del proračuna, t.j. načrt razvojnih programov. Posebna pozornost je namenjena tudi obrazložitvi proračuna občine ter v okviru le–te programu prodaje občinskega finančnega in stvarnega premoženja za prihodnje leto. Izpostavljena je tudi smiselnost izkazovanja prihodkov iz tega naslova po trenutni ureditvi. Končno so predstavljeni potrebni in eventualni akti občine pri sprejemanju proračuna. Nujni akt vsekakor je odlok o proračunu občine, hkrati pa so izpostavljene tudi spremembe obstoječih aktov za npr. zagotovitev predvidene višine prihodkov. BUDGET AS THE MOST IMPORTANT FINANCIAL ACT OF MUNICIPALITY Summary The article deals with the entire segment of the municipal / public finance. The municipal budget bases are shown according to resources and contents. The basic legal regulation of the budget law with special positions regarding instructions for laying down and adopting adequate municipal regulations is indicated. The author clearly distinguishes between institutional, functional COFOG and economic classification and points out the activities needed to be carried out by the municipality and its bodies and departments for

DAS BUDGET ALS WICHTIGSTER FINANZIERUNGSAKT Zusammenfassung In seinem Beitrag "Das Budget als wichtigster Finanzierungsakt der Gemeinde" erörtert der Autor das gesamte Segment der öffentlichen Gemeindefinanzen. Der Autor stellt die Ausgangspunkte des Gemeindebudgets dar, sowohl den Quellen als auch dem Inhalt nach. Dargestellt wird die grundlegende Rechtsordnung des Budgetrechts mit besonderen Ausgangspunkten bezüglich der Verweisung auf die Regelung und Verabschiedung entsprechender Gemeindevorschriften. Der Autor unterscheidet klar zwischen der

1 Asistent, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru.

U. Rožič: Proračun kot najpomembnejši finančni akt občine

34

implementing the positions of the mentioned classifications at the municipal level. Particular emphasis is being placed on a special part of the budget and on the activities of immediate beneficiaries of the budget in preparing their financing plans that represent a special part of the budget in the cumulative amount. Several instructions for preparing these financing plans are given in both preparing positions and bringing the financing plans into agreement with the anticipated municipal revenues. The third part of the budget, i.e. the scheme of development programme is also indicated. Particular emphasis is being placed on interpreting the municipal budget and on the programme of selling the municipal financial and effective property for the coming year. The mutatis mutandis statement of the above revenues is made according to the present regulation. Finally, the possible municipal acts needed for passing the budget are presented. The municipal budget ordinance that is certainly a necessary act, and amendments of the existing acts for providing the anticipated amount of revenues, etc. are presented as well.

institutionellen, der funktionellen COFOG und der wirtschaftlichen Klassifizierung und zeigt die erforderlichen Aktivitäten der Gemeinde und ihrer Organe sowie der Dienststellen für die Realisierung der Ausgangspunkte der erwähnten Klassifikationen auf der Gemeindeebene auf. Eine größere Aufmerksamkeit wird dem besonderen Teil des Budgets und den Aktivitäten der unmittelbaren Budgetbenutzer bei der Vorbereitung ihrer Finanzpläne, die kumulativ den besonderen Teil des Budgets darstellen, gewidmet. Es werden mehrere Anweisungen bei der Vorbereitung dieser Finanzpläne hervorgehoben, sowohl bei der Vorbereitung der Ausgangspunkte als auch bei der Angleichung der Finanzpläne an die vorgesehenen Einnahmen der Gemeinde. Es wird auch der dritte Teil des Budgets hervorgehoben, d.h. der Plan der Entwicklungsprogramme. Besondere Aufmerksamkeit wird auch der Erläuterung des Gemeindebudgets und im Rahmen dessen dem Programm bezüglich des Verkaufs des Gemeindefinanz- und Sachvermögens für das kommende Jahr gewidmet. Es wird auch die Zweckmäßigkeit der Ausweisung der Einnahmen aus dieser Anschrift nach der gegenwärtigen Ordnung hervorgehoben. Schließlich werden die erforderlichen und eventuellen Gemeindeakte bei der Festlegung des Budges dargestellt. Ein erforderlicher Akt ist zweifelsohne die Verordnung über das Gemeindebudget, gleichzeitig werden aber auch die Änderungen der bestehenden Akte, z.B. für die Gewährleistung der vorgesehenen Höhe der Einnahmen, hervorgehoben.

Ključne besede Občina, občinske javne finance, občinski proračun, izkazovanje prihodkov, odhodkov prejemkov in izdatkov, sestava in deli občinskega proračuna, finančni načrt neposrednega proračunskega uporabnika, odlok o proračunu občine. Keywords Municipality, municipal / public finance, municipal budget, statement of revenues; statement of expenses, receipts and expenditures; structure and municipal budget parts; financing plan, immediate beneficiary of budget, municipal budget ordinance. Schlüsselworte Gemeinde, öffentliche Gemeindefinanzen, Gemeindebudget, Ausweisung der Einnahmen, Abgaben, Einnahmen und Ausgaben, Zusammensetzung und Teile des Gemeindebudgets, Finanzplan des unmittelbaren Budgetbenutzers, Verordnung über das Gemeindebudget.


35

1. Uvod Področje proračuna občine oziroma lokalnih javnih financ je tista kategorija finančnega prava, ki se z vsemi vejami finančnega prava najpogosteje manifestira v neki lokalni skupnosti oziroma občini. Občinski proračun v ožjem smislu je osnovni finančni instrument, s katerim občina predvideva prejemke in razporeja izdatke za prihodnje proračunsko obdobje, danes praviloma proračunsko leto, za zadovoljevanje javnih potreb.2 Danes lahko govorimo o proračunu v širšem smislu kot o ključnem finančnem, političnem, gospodarskem ter nadzornem dokumentu posamezne občine.3 Takšno pojmovanje proračuna je udejanjila zadnja, na lokalni ravni še trajajoča reforma sistema javnih financ v Republiki Sloveniji z uvedbo krovnega Zakona o javnih financah (Ur.l. RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02 ter 56/02 – v nadaljevanju: ZJF) ter vse povezane zakonodaje. ZJF je namreč uvedel bistvene spremembe pri opredelitvi oziroma vsebini in tehničnem zapisu proračuna (institucionalna, ekonomska, programsko funkcionalna ter funkcionalna – COFOG klasifikacija) kakor tudi glede samih obveznih sestavin in prilog proračuna (splošni del, posebni del, načrt razvojnih programov ter obrazložitev, vključno z načrtom delovnih mest in načrtom nabav in gradenj).

2. Osnovna izhodišča občinskega proračuna Vsaka občina je pri sprejemanju proračuna vezana na številne predpise s področja javnih financ. Ključni predpis je že omenjeni ZJF, poleg tega pa še:4

1. Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Ur.l.RS, št. 45/02),

2. Navodilo o pripravi finančnih načrtov posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov (Ur.l. RS, 91/00 in 122/00),

3. Odredba o funkcionalni klasifikaciji javnofinančnih izdatkov (Ur.l. RS, št. 43/00), 4. Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge

osebe javnega prava (Ur.l. RS, 54/02). Predpisov, ki urejajo področje javnih financ v občini je seveda še mnogo več, med katerimi nekatere navajamo tudi v tekstu spodaj, vendar nam navedeni zadostujejo za osnovno predstavitev priprave proračuna. V skladu s 1. točko 1. odstavka 3. člena ZJF je proračun akt države oziroma občine, s katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki države

2 Povzeto po Franc Pernek: Finančno pravo in javne finance – splošni del, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor 1997, str. 340. 3 Izpeljava definicije iz funkcij proračuna, navedenih v Etelka Korpič – Horvat: Proračunsko pravo – delovno gradivo, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor 2000, str. 10 – 11. 4 Povzeto po Etelka Korpič – Horvat in Petra Zemljič: Proračunsko pravo – priloga, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor 2001, str. 1 – 3.


36

oziroma občine za eno leto. To pomeni, da mora biti celotno finančno poslovanje občine in neposrednih proračunskih uporabnikov zajeto v vsakoletnem proračunu.5 Osnovna naloga župana in občinske uprave je torej, da poskrbita za izkazovanje celotnega finančnega poslovanja v enem aktu – proračunu občine. Priprava predloga proračuna občine se deli na naloge župana in naloge za finance pristojnega organa občinske uprave. Naloge župana po ZJF se pri pripravi proračuna operativno začnejo šele po koncipiranju predloga, torej ko mora župan predlog proračuna predložiti občinskemu svetu. Za pripravo predloga oziroma za tehnično sestavo predloga proračuna pa je pristojna občinska uprava oziroma za finance pristojen organ občinske uprave (18. člen ZJF). Seveda to ne pomeni, da se župan prvič sreča s proračunsko problematiko šele, ko proračun predloži občinskemu svetu, saj mora kot neposredni uporabnik proračuna pripraviti finančni načrt za svoj del porabe na podlagi navodila za pripravo občinskega proračuna iz 18. člena ZJF. Poleg tega pa ima župan skupaj z občinskim svetom ključno nalogo že pri pripravi samih podlag za pripravo občinskega proračuna, torej pri pripravi ustreznih pravnih podlag ter pri pripravi dokumentov dolgoročnega razvojnega načrtovanja. Proračun je sestavljen iz več delov, in sicer:6

• splošnega dela, • posebnega dela ter • načrta razvojnih programov.

Preden razdelimo oziroma tehnično prikažemo sestavine posameznih delov proračuna, je prav, da predstavimo še nekaj proračunskih pojmov in izhodišč, ki so ključnega pomena pri razumevanju proračunske tematike. Prvo pomembno področje na ravni občinskih javnih financ je izkazovanje oziroma izpis proračunskih prihodkov in odhodkov. V tem primeru govorimo o proračunski klasifikaciji oziroma o:

1. institucionalni klasifikaciji, 2. ekonomski klasifikaciji ter 3. funkcionalni – COFOG klasifikaciji.

5 Neposredni uporabniki so v posebnem delu proračuna določeni kot nosilci postavk in se tako financirajo neposredno iz proračuna. Tako tudi Etelka Korpič – Horvat: že navedeno delo, str. 21. 6 Tako 10. člen ZJF.


37

3. Institutcionalna klasifikacija Izkazovanje javnofinančnih enot po institucionalni klasifikaciji daje odgovor na vprašanje, KDO PORABLJA PRORAČUNSKA SREDSTVA.7 To pomeni, da se v skladu z institucionalno klasifikacijo javnofinančne enote izkazujejo po NEPOSREDNIH PRORAČUNSKIH UPORABNIKIH. Neposredni uporabniki proračuna so tisti, ki so v posebnem delu proračuna določeni kot nosilci postavk in se tako financirajo neposredno iz občinskega proračuna. Neposredni in tudi posredni proračunski uporabniki so določeni z Odredbo o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov (Ur.l. RS, št. 97/01 in spremembe). Tako lahko za neposredne uporabnike občinskega proračuna štejemo (3. člen cit. odredbe):

1. občinske organe in občinsko upravo, ki so ustanovljeni z zakonom, občinskim odlokom ali drugim pravnim aktom8, ter

2. ožje dele občine, ki so pravne osebe.9 Podobno je z opredelitvijo posrednih uporabnikov občinskega proračuna. V skladu s 4. členom cit. odredbe lahko za posredne uporabnike štejemo pravne osebe, ki:

1. so organizirane v pravno organizacijski obliki javni zavod, agencija ali javni sklad, 2. katerih ustanovitelj je občina, 3. izvajajo javno službo, dejavnost v javnem interesu ali druge naloge, s katerimi se

izvajajo javne funkcije, 4. sredstva za financiranje pridobivajo iz občinskega proračuna, 5. so javni zavodi, agencije in javni skladi in so jih ustanovili posredni uporabniki.

V skladu z zgornjo delitvijo je na podlagi cit. odredbe nujen vpis v register neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov, ki ga vodi Ministrstvo za finance. Obvezne sestavine vpisa so določene v 5. členu cit. odredbe (13 obveznih sestavin). Kakšna je torej naloga občine pri definiranju institucionalne klasifikacije? Določeni neposredni uporabniki so opredeljeni že v samem zakonu, to so: občinski svet, župan, nadzorni odbor, občinska uprava in občinska volilna komisija. Drugi neposredni uporabniki pa so lahko določeni na več različnih načinov. Prvi, najbolj konsistenten način je opredelitev neposrednih uporabnikov v statutu občine (generalno

7 Povzeto po Proračunski priročnik za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, Ministrstvo za finance RS, Ljubljana 11.11.2002, str. 21. 8 Razčlenitev v odredbi sledi določiloma 5. in 6. točke prvega odstavka 3. člena ZJF. 9 Rešitev, utemeljena v prvem odstavku 1. člena ZJF.


38

določilo), ki je podrobneje razdelano z ustreznim občinskim odlokom o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov občinskega proračuna. Vedno bodo že po ZJF in cit. odredbi neposredni uporabniki tudi ožji deli občine, ki so pravne osebe (mestne, krajevne, četrtne, vaške skupnosti). Prav tako se pa za neposredne proračunske uporabnike štejejo tudi ožji deli občine, ki niso pravne osebe.10 Razlika med njimi je v tem, da ožji deli občine brez statusa pravne osebe nimajo svojega podračuna, zaradi česar je verjetno, da je njihovo poslovanje cenejše ko poslovanje tistih ožjih delov občine, ki so pravne osebe. Ožji deli občine s statusom pravne osebe (lastna pravna subjektiviteta) pa imajo svoj podračun, lahko celo izvirne prihodke (samoprispevek, pod pogojem, da tako določa občinski odlok o proračunu). Kljub temu pa morajo biti vsi prihodki in odhodki občine zajeti v enem občinskem proračunu, torej tudi prihodki in odhodki ožjih delov občine, ki so v primeru lastne pravne subjektivitete izpostavljeni še nekaterim prisilnim predpisom, kot so: ZJF, Zakon o računovodstvu ipd. Skratka, vsaka občina mora ustrezno urediti svojo institucionalno klasifikacijo s svojimi predpisi, s katerimi določi neposredne in posredne proračunske uporabnike in jih v skladu s citirano odredbo Vsi ti imajo svoje pomembno, bolj ali manj neposredno mesto v občinskem proračunu.

4. Funkcionalna (COFOG) klasifikacija Funkcionalna klasifikacija je namenjena razdelitvi celotnih javnofinančnih izdatkov po posameznih funkcijah občine.11 Funkcionalna COFOG klasifikacija je v začetni fazi izvajanja pri pripravi občinskega proračuna. Sledi izhodiščem državnega proračuna in pomeni implementacijo Standardne klasifikacije funkcij držav (COFOG – Classification of the Functions of Government, OECD, 1999).12 Funkcionalna COFOG klasifikacija je urejena v Odredbi o funkcionalni klasifikaciji javnofinančnih izdatkov (Ur.l. RS, št. 43/00) in se nanaša na prikaz razvrstitve izdatkov po posameznih funkcijah neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov in se izkazuje tako v splošnem delu proračuna (poseben del – odhodki po funkcionalni klasifikaciji) kakor tudi v posebnem delu proračuna (vsak neposreden uporabnik pripravi načrte po funkcionalni klasifikaciji).

10 Tako Proračunski priročnik za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, že navedeno delo, str. 16. 11 Ibidem, str. 22 –23. 12 Povzeto po Milan M. Cvikl in Petra Zemljič: Zakon o javnih financah s komentarjem, Bonex, Ljubljana 2000, str. 26.


39

Funkcionalna klasifikacija se deli na:

- področja funkcionalne dejavnosti (dvomestna števila: 01 do 10) - oddelke funkcionalne dejavnosti (tromestna števila, npr. 013 Splošne zadeve ) - pododdelke funkcionalne dejavnosti (štirimestna števila, npr. 0131 Splošne

kadrovske zadeve). Področja, oddelki in pododdelki funkcionalne klasifikacije so opredeljeni v prilogi Odredbe o funkcionalni klasifikaciji javnofinančnih izdatkov in so vnaprej predpisani! Občina mora torej pripraviti proračun po funkcionalni klasifikaciji na podlagi te odredbe in ne sme spreminjati označb (pisnih ali številčnih) funkcionalne klasifikacije. Področja funkcionalne klasifikacije so: 01 JAVNA UPRAVA 02 OBRAMBA (ZA OBČINO JE RELEVANTEN ODDELEK 022 CIVILNA ZAŠČITA) 03 JAVNI RED IN MIR (ZA OBČINO JE RELEVANTEN ODDELEK 032

PROTIPOŽARNA VARNOST) 04 GOSPODARSKE DEJAVNOSTI 05 VARSTVO OKOLJA 06 STANOVANJSKA DEJAVNOST IN PROSTORSKI RAZVOJ 07 ZDRAVSTVO 08 REKREACIJA, KULTURA IN DEJAVNOST DEJAVNOSTI NEPORFITNIH

ORGANIZACIJ, ZDRUŽENJ, DRUŠTEV IN DRUGIH INSTITUCIJ 09 IZOBRAŽEVANJE 10 SOCIALNA VARNOST Vsi javnofinančni izdatki morajo biti torej razvrščeni v deset področij, lahko pa znotraj teh v ustrezne oddelke in pododdelke. Zakaj je to pomembno? Na tako pripravljeno podlago oziroma ogrodje proračuna se vežejo proračunske postavke. Proračunska postavka zajema namreč celotno aktivnost ali del aktivnosti ali projekta, ki ga izvaja posamezni neposredni uporabnik občinskega proračuna.13

5. Ekonomska klasifikacija Ekonomska klasifikacija izkazovanja javnofinančnih prihodkov in odhodkov daje odgovor na vprašanje, KAJ SE PLAČUJE IZ JAVNIH SREDSTEV.14 Konkretneje ekonomsko klasifikacijo predstavlja enotni kontni načrt za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava, ki je bil uveden v pravni sistem s Pravilnikom o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in osebe javnega prava (Ur.l. RS, št. 54/02).

13 Tako Proračunski priročnik za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, že navedeno delo, str. 20. 14 Ibidem, str. 22.


40

Gre za relativno nov podzakonski akt, ki velja za pripravo občinskih proračunov od leta 2003 dalje. Enotni kontni načrt je razdeljen na:

1. razrede (enomestna številka, npr. 4 ODHODKI IN DRUGI IZDATKI), 2. skupine (dvomestna številka, npr. 40 TEKOČI ODHODKI), 3. podskupine (trimestna številka, npr. 400 PLAČE IN DRUGI IZDATKI

ZAPOSLENIM), 4. konte (štirimestna številka, npr. 4000 Plače in dodatki) in 5. podkonte (šestmestne številke, npr. 400000 Osnovne plače).

Proračunska postavka predstavlja podskupino kontov (t.im. trimestni konto) in določa ekonomski namen proračunskih izdatkov ter predstavlja osnovno strukturno enoto izdatkov proračuna, ki se objavi v uradnem glasilu občine (glej odlok o uradnem glasilu občine – Uradni list RS, občinski (uradni) vestnik, medobčinski vestnik ipd.).15 Določitev podskupin kontov – proračunskih postavk - ni nujno vezana na omenjeni enotni kontni načrt, ki je priloga in sestavni del Pravilnika o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in osebe javnega prava. O tem več spodaj. Izkazovanje javnofinančnih prihodkov in odhodkov se uporablja tako za splošni kot tudi posebni del proračuna.

6. Sestavine proračuna Proračun občine je na podlagi prvega odstavka 10. člena ZJF sestavljen iz splošnega dela, posebnega dela in načrta razvojnih programov.

6.1 Splošni del proračuna občine Splošni del proračuna mora biti občinskemu svet predložen po ustrezni vsebini in strukturi. To pomeni, da mora biti pripravljen posebej po ekonomski klasifikaciji in posebej po funkcionalni (COFOG) klasifikaciji. Splošni del proračuna, sestavljen po ekonomski klasifikaciji, nam torej predstavlja sestavo proračuna po tem, kaj se iz proračuna plačuje (odhodki) in kaj v proračun »prihaja« (prihodki). A del splošnega dela proračuna (bilanca prihodkov in odhodkov) nam prikazuje celotne prihodke in odhodke na ravni proračunskega obdobja. Tako se v bilanci prihodkov in odhodkov izkazujejo tekoči prihodki, ki jih predstavljajo davčni in nedavčni prihodki, kapitalski prihodki, prejete donacije ter transferni prihodki iz drugih blagajn javnega

15 Ibidem, str. 20.


41

financiranja.16 Na strani odhodkov pa se v tej bilanci izkazujejo vsi odhodki, ki zajemajo tekoče odhodke, tekoče transfere, investicijske odhodke ter investicijske transfere.17 Bilanca prihodkov in odhodkov (A del splošnega dela proračuna) nam torej prikazuje na strani prihodkov vse prihodke občine v enem letu. Tekoči – davčni prihodki niso prosto predvidljivi, saj so točno določeni, in sicer z državnimi in občinskimi predpisi. Tako kategorijo davčnih prihodkov opredeljuje davčna zakonodaja s tem, ko določa izvirne davčne prihodke občin.18 Poleg tega pa zakonodaja na določenih mestih občinam dovoljuje, da same definirajo davčno obveznost z občinskimi odloki. Takšna oblika je npr. nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, kjer občine npr. same določajo vrednost točke kot osnovo za ugotovitev višine nadomestila. Kategorijo tekočih – nedavčnih prihodkov predstavljajo prihodki in obsegajo nepovratne in nepoplačljive tekoče prihodke občine.19 To kategorijo predstavljajo predvsem prihodki iz naslova udeležbe na dobičku (pri tistih podjetjih, kjer ima občina svoje finančne naložbe), prihodki od obresti in prihodki od upravljanja z občinskim premoženjem. Poleg tega se med nedavčne prihodke uvrščajo tudi upravne takse, ki predstavljajo določene storitve občinske (javne) uprave občanom in drugim osebam ter denarne kazni, določene predvsem za kršitve občinskih odlokov (predvsem s področja komunalne – npr. kršitev pri odlaganju odpadkov). Tretja skupina prihodkov so kapitalski prihodki in predstavljajo realizacijo prihodkov iz naslova prodaje občinskega materialnega in nematerialnega premoženja. V četrto kategorijo prihodkov pa spadajo prejete donacije, ki so tisti tekoči in kapitalski prihodki, ki so nepovratna plačila ter prostovoljna nakazila sredstev bodisi iz domačih ali mednarodnih virov.20 V peto, zadnjo kategorijo pa spadajo transferni prihodki, ki zajemajo vse prihodke iz drugih javnih blagajn, predvsem iz državnega proračuna in iz občinskih proračunov ostalih občin in ne predstavljajo prihodkov iz naslova prodaje proizvodov ali storitev, pač pa transfer sredstev iz drugih javnih blagajn.21 Bilanca odhodkov oziroma javnofinančni odhodki se členijo v štiri kategorije oziroma štiri temeljne skupine odhodkov. Pri tem obstaja neposredna povezava med ekonomsko členitvijo odhodkov (po ekonomski klasifikaciji) in računovodskim evidentiranjem in izkazovanjem posameznih javnofinančnih odhodkov.22

16 Povzeto po Milan M. Cvikl in Petra Zemljič: že navedeno delo, str. 102 17 Ibidem. 18 Tako 2. člen Zakona o davku na promet nepremičnin (Ur.l. RS, št. 57/99) določa, da prihodki od davka na promet nepremičnin pripadajo občini, kjer nepremična leži. Gre torej za davčno obliko, ki je glede davčnega subjekta, davčnega objekta, davčnega dejanskega stanja ipd. v celoti uzakonjena z zakonom (načelo zakonitosti po 147. členu Ustave Republike Slovenije), vendar je zakonodajalec prihodke iz naslova tega davka opredelil kot izvirne prihodke občin po teritorialnem načelu. 19 Tako Milan M. Cvikl in Petra Zemljič: že navedeno delo, str. 108. 20 Ibidem, str. 109. 21 Ibidem. 22 Ibidem, str. 110 – 111.


42

Te kategorije so:

- tekoči odhodki (plače in drugi izdatki zaposlenim, prispevki delodajalca za socialno varnost, izdatki za blago in storitve, plačila obresti, sredstva, izločena v rezerve),

- tekoči transferi (subvencije, transferi posameznikom in gospodinjstvom, - transferi neprofitnim organizacijam in ustanovam, drugim ravnem države, javnim

zavodom in izvajalcem javnih služb ipd) ter - investicijski odhodki (odhodki za investicije neposrednih uporabnikov) ter

investicijski transferi (nepovratna sredstva za investicije prejemnikov sredstev). Razhajanje med prihodki in odhodki se izkazuje posebej in pomeni stanje, ko občina načrtuje več odhodkov, kot bo načrtovanih prihodkov (proračunski primanjkljaj) oziroma več prihodkov, kot je načrtovanih odhodkov (proračunski presežek). B del splošnega dela proračuna predstavlja račun finančnih terjatev in naložb in ima dve strani: stran izdatkov in stran prejemkov. V računu finančnih terjatev in naložb se izkazujejo vsa prejeta sredstva od vrnjenih posojil, od prodaje kapitalskih vlog in vsa porabljena sredstva danih posojil ter porabljena sredstva za nakup kapitalskih naložb. Gre torej za prejemke in izdatke, ki nimajo narave opravljanja redne dejavnosti, pač pa ta del izkazuje izdatke za plasiranje finančnih sredstev v kapitalske deleže in posojila ter prejemke iz naslova dezinvestiranja ter iz naslova danih posojil. C del proračuna predstavlja račun financiranja. Račun financiranja predstavlja zadolževanje občine ter servisiranje (odplačila) zadolževanja. V tem delu proračuna se izkazujejo odplačila dolga in zadolževanje, ki je povezano s financiranjem presežkov odhodkov nad prihodki v bilanci prihodkov in odhodkov (proračunski primanjkljaj), presežkov izdatkov nad prejemki v računu finančnih terjatev in naložb ter s financiranjem odplačil dolgov v računu financiranja.23

23 Glej četrti odstavek 11. člena ZJF.


43

Če torej še primeroma prikažemo postavke splošnega dela, potem skladno z ekonomsko klasifikacijo splošni del proračuna izkazuje naslednje: 24 A. BILANCA PRIHODKOV IN ODHODKOV

I. SKUPAJ PRIHODKI (70 + 71 + 72 + 73 +74)

TEKOČI PRIHODKI

70 DAVČNI PRIHODKI25 71 NEDAVČNI PRIHODKI

72 KAPITALSKI PRIHODKI 73 PREJETE DONACIJE 74 TRANSFERNI PRIHODKI

II. SKUPAJ ODHODKI (40+41+42+43)

40 TEKOČI ODHODKI, 41 TEKOČI TRANSFERI, 42 INVESTICIJSKI ODHODKI, 43 INVESTICIJSKI TRANSFERI

24 Tako 10. in 11. člen ZJF. 25 Zgolj primeroma navajamo celotno delitev kategorije davčnih prihodkov. Vse ostale postavke splošnega dela so v skladu z ekonomsko klasifikacijo sestavljene po Pravilniku o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in osebe javnega prava ter priloge k temu pravilniku. Davčne prihodke občine predstavljajo:

- 700 davki na dohodek in dobiček o 7000 dohodnina

- 703 davki na premoženje o 7030 davki na nepremičnine o 7031 davki na premičnine o 7032 davki na dediščine in darila o 7033 davki na promet nepremičnin in na finančno premoženje

- 704 domači davki na blago in storitve o 7044 davki na posebne storitve o 7045 dovoljenje za poslovanje in za opravljanje dejavnosti o 7046 letna povračila za uporabo cest o 7047 drugi davki na uporabo blaga in storitev

- 706 drugi davki. Zgornja razvrstitev davčnih prihodkov je napravljena na podlagi 4 mestnih kontov ekonomske klasifikacije javnofinančnih prihodkov in odhodkov, finančnih terjatev in naložb, zadolževanja in odplačil dolga oziroma v skladu z 51. členom Pravilnika o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava – RAZRED 7, konti skupine 70.


44

III. PRORA ČUNSKI PRESEŽEK / PRORAČUNSKI PRIMANJKLJAJ (I. – II.) B. RAČUN FINANČNIH TERJATEV

IV. PREJETA VRA ČILA DANIH POSOJIL IN PRODAJA KAPITALSKIH DELEŽEV (750 + 751 + 752)

75 PREJETA VRAČILA DANIH POSOJIL

750 Prejeta vračila danih posojil 751 Prodaja kapitalskih deležev 752 Kupnine iz naslova privatizacije

V. DANA POSOJILA IN POVE ČANJE KAPITALSKIH DELEŽEV (440 + 441 + 442)

44 DANA POSOJILA IN POVEČANJE KAPITALSKIH DELEŽEV

440 Dana posojila 441 Povečanje kapitalskih deležev in naložb 442 Poraba sredstev kupnin iz naslova privatizacije

V. PREJETA MINUS DANA POSOJILA IN SPREMEMBE KAPITAL SKIH DELEŽEV (IV. – V.)

C. RAČUN FINANCIRANJA

VII. ZADOLŽEVANJE (500)

50 ZADOLŽEVANJE

500 Domače zadolževanje

VIII. ODPLA ČILA DOLGA (550)

55 ODPLAČILA DOLGA 550 Odplačila domačega dolga

IX. SPREMEMBA STANJA SREDSTEV NA RAČUNIH (I. + IV. + VII. – II. – V. – VIII.)

X. NETO ZADOLŽEVANJE (VII. – VIII. – IX.)

XI. NETO FINANCIRANJE (VI. + X.)


45

Zgornja razvrstitev je prikazana na podlagi štirimestnih kontov, kakršno izkazovanje se zahteva za pripravo predloga proračuna.26 Poleg izkazovanja po ekonomski klasifikaciji je potrebno skladno s petim odstavkom 11. člena ZJF splošni del proračuna izkazati tudi po funkcionalni (COFOG) klasifikaciji. Tako je splošni del proračuna izkazan dvojno. Po ekonomski klasifikaciji smo ga prikazali zgoraj, po funkcionalni klasifikaciji pa mora biti izkazan po dvomestnih številih, torej po desetih področjih funkcionalne klasifikacije. Področja smo navedli že pri opredelitvi funkcionalne klasifikacije. Splošni del izkazuje torej prihodke in odhodke ter prejemke in izdatke občine za celotno proračunsko obdobje, torej za eno koledarsko leto. Določljivost splošnega dela mora biti konsistentna s posebnim delom ter z načrtom razvojnih programov. To konkretneje pomeni, da morata biti usklajena posebni del in načrt razvojnih programov s splošnim delom, čeprav se tehnično najprej napravita prav posebni del in načrt razvojnih programov, ob predpostavki relativne določljivosti prihodkov občinskega proračuna za prihodnje leto. To konkretneje pomeni, da morajo biti načrtovani odhodki na ravni načrtovanih prihodkov. Ključni del refleksije posebnega dela in načrta razvojnih programov je v odhodkovni strani splošnega dela proračuna. Kako občina doseže usklajenost vseh delov? Ključnega pomena pri tem je Navodilo za pripravo občinskega proračuna za neposredne uporabnike proračuna. To navodilo vsebuje:27

- temeljna ekonomska izhodišča in predpostavke za pripravo državnega proračuna, - opis načrtovane politike občine, - oceno bilance prihodkov in odhodkov, računa finančnih terjatev in naložb ter

računa financiranja občinskega proračuna v prihodnjem letu (dveh letih, če gre za proračun za dve leti),

- okvirni predlog finančnega načrta posameznega neposrednega uporabnika v prihodnjem letu (dveh letih, če gre za proračun za dve leti),

- način priprave ter terminski načrt za pripravo občinskega proračuna in predlogov finančnih načrtov neposrednih uporabnikov.

To pomeni, da morajo biti predlog finančnih načrtov posameznih neposrednih uporabnikov usklajeni z omenjenim navodilom (kar pomeni predvsem realno načrtovanje v občini). Pri tem je pomembno opozorilo, da je postavke splošnega dela proračuna potrebno izkazovati za tri leta, in sicer za predvideno leto, poleg tega pa tudi ocenjeno realizacijo v tekočem letu in realizacijo v letu pred tekočim letom. Pri proračunu za leto 2003 to pomeni, da moramo prikazati realizacijo za leto 2001, predvideno realizacijo za leto 2002 ter predlog za leto 2003.

26 Tako Proračunski priročnik za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, že navedeno delo, str. 32. 27 Tako Proračunski priročnik za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, že navedeno delo, str. 7.


46

6.2 Posebni del proračuna občine Kot smo že omenili, je posebni del sestavljen iz finančnih načrtov neposrednih uporabnikov, ki so določeni na podlagi institucionalne klasifikacije. Posebni del pomeni torej vsebino porabe javnofinančnih sredstev v finančnih načrtih posameznih proračunskih uporabnikov oziroma skupin proračunskih uporabnikov in vključuje odhodke in druge izdatke delovanja po sklopih, skupinah in posameznih proračunskih postavkah v proračunskem letu, v katerih so predstavljeni glavni programi, podprogrami, projekti, ukrepi in aktivnosti ter druge naloge proračunskih uporabnikov, z uresničevanjem katerih dosegajo cilje na svojem področju.28 Finančni načrt proračunskega uporabnika mora biti sestavljen po ekonomski in funkcionalni klasifikaciji, imeti morajo vse zahtevane vsebine (prikaz finančnega načrta, načrt razvojnih programov, obrazložitve – posebej načrt delovnih mest ter načrt nabav in gradenj). To pomeni, da morajo biti razdeljeni na področja proračunske porabe (01 do 10 ter znotraj teh na oddelke in pododdelke), na ta področja pa so vezane proračunske postavke – konti. Proračunske postavke se vežejo na ekonomsko klasifikacijo, pri čemer osnovno strukturno enoto izdatkov predstavlja štirimestni konto. Če konkretiziramo, potem je struktura finančnega načrta posameznega neposrednega uporabnika sestavljena iz delitve po funkcionalni klasifikaciji (nujno vsaj področje lahko še oddelek in pododdelek), na katero navežemo proračunsko postavko, ki določajo ekonomske namene proračunskih izdatkov na podlagi podkontov iz ekonomske klasifikacije javnofinančnih prejemkov in izdatkov. Poleg tega pa lahko občine na podlagi petega odstavka 1. člena Pravilnika o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in osebe javnega prava določajo nadaljnjo členitev podkontov, če to na podlagi potreb opredelijo v svojih predpisih (npr. pravilniku o računovodstvu občine). Najtežja naloga pri pripravi finančnega načrta je ustrezno oblikovanje vsebine proračunskih postavk.

28 Povzeto po Milna M. Cvikl in Petra Zemljič: že navedeno delo, str. 103.


47

Primeroma lahko opredelimo finančni načrt takole: OBČINSKA UPRAVA (neposredni uporabnik po institucionalni klasifikaciji)

01 Javna uprava (področje po funkcionalni klasifikaciji)

Plače in drugi izdatki zaposlenim (proračunska postavka) 4000 Plače in dodatki (konto)

400000 osnovne plače(podkonto) 4000001 osnovne plače, tajništvo (nad. členitev – NČ) 4000002 osnovne plače, pravna služba (NČ) 400001 splošni dodatki (podkonto) 400002 dodatki za delo v posebnih pogojih

(podkonto)

4001 Regres za letni dopust (konto) 400100 Regres za letni dopust (podkonto) 4001001 Regres za letni dopust v tajništvu (NČ) 4001002 Regres za letni dopust v pravni službi (NČ) Podobno kot smo primeroma prikazali zgoraj, se finančni načrt pripravi za vse neposredne uporabnike in za vso načrtovano porabo. Kakšni so praktični napotki za pripravo finančnih načrtov neposrednih proračunskih uporabnikov? Prvi pomemben napotek je priprava ustrezne institucionalne klasifikacije neposrednih proračunskih uporabnikov. Vedno bodo neposredni uporabniki župan, občinski svet, nadzorni odbor, občinska volilna komisija, občinska uprava in ožji deli občine. Seveda so občine različno velike in različno organizirane, zaradi česar imajo različne potrebe. Pri večjih in velikih občinah se občinska uprava, lahko pa tudi ožji deli občine, še notranje členijo. Tako imajo občinske uprave oddelke za družbene dejavnosti, pravne zadeve, finance ipd. V takem primeru ti oddelki pripravijo svoje finančne načrte, ki se kasneje v proračunu izkazujejo pod občinsko upravo ločeno (npr. občinska uprava – oddelek za finance). Podobno je z ožjimi deli občin, še posebej, če imajo le–ti lastno pravno subjektiviteto. Členitev ožjih delov občine na ta način se ne priporoča, ker to dejansko pomeni, da je občine le neke vrste holding, ožji deli občine pa de facto samostojne občine. Poleg tega se izpostavlja praktično vprašanje lastne pravne subjektivitete ožjih delov občine, saj s proračunskega vidika taka oblika nima pozitivnih učinkov. Jasno je namreč


48

določeno, da so ožji deli občin neposredni proračunski uporabniki in da morajo sami pripraviti finančne načrte, ne glede na to, ali so prave osebe ali ne. Glede usklajevanja zaradi eventualnega nerealnega načrtovanja pa so popolnoma izenačeni, saj so taki (nerealni in neusklajeni) finančni načrti vedno izpostavljeni usklajevanju na ravni občine oziroma župana, preden ta usklajen predlog proračuna posreduje občinskemu svetu. Tudi glede odredbodajalstva za izvrševanje finančnega načrta sta obe obliki lahko izenačeni. Pri ožjem delu – pravni osebi je odredbodajalec oseba, ki ima pooblastilo za zastopanje (npr. predsednik krajevne skupnosti), pri ožjem delu, ki pa ni pravna oseba, pa župan oziroma oseba, ki jo pooblasti župan (praviloma predsednik krajevnega odbora). Glede tega sta ob ustreznem dogovoru obe obliki izenačeni. Sicer je pa oblika z lastno pravno subjektiviteto finančno bolj zapletena in dražja, saj pri izvrševanju prihaja do prenakazil na podračun ožje enote. Ožje lokalne enote brez pravne subjektivitete nimajo lastnih podračunov, vendar je kljub temu njihovo finančno poslovanje transparentno določeno v posebnem delu proračuna, poleg tega pa (lahko) imajo tudi lastnega odredbodajalca. Glede notranje členitev občinske uprave je potrebno opozoriti, da je smiselna le pri večjih občinah. Notranja členitev se uporablja predvsem pri lažji določitvi cilja porabe, torej da se tudi na institucionalni ravni prikaže poraba znotraj občinske uprave. Pri manjših občinah takšna delitev ni smiselna in lahko povzroča dodatne nepotrebne stroške. Drugi pomembni napotek je glede določitev proračunskih postavk. Določen del le–teh je lahko povzet iz ekonomske klasifikacije javnofinančnih prihodkov in odhodkov, finančnih terjatev in naložb, zadolževanja in odplačil dolga oziroma po enotnem kontnem načrtu. Ta del je predvsem tisti del, ki se nanaša na redno poslovanje občine (plače, izdatki za blago in storitve). V tem delu se torej priporoča uporaba enotnih ekonomskih izhodišč opisov. V delu, ki se pa nanaša na programe in investicije, je pa potrebna večja aktivnost v smislu določitve ekonomskega opisa za porabo, na katerega nato vežemo konte in podkonte. Sicer se tudi pri teh proračunskih postavkah svetuje uporaba izhodišč enotnega kontnega načrta, vendar ti ne podajo konkretnega odgovora o porabi oziroma proračunski postavki zaradi njene specialnosti. Takšne proračunske postavke so primeroma lahko:

- rekonstrukcija jezu na potoku A, - izgradnja pločnika na občinski cesti XY v kraju B, - sofinanciranje nabave gasilskega vozila v GD XY ipd..

Pri določanju proračunske postavke je ključnega pomena, da proračunska postavka zaobjema, opisuje celotno aktivnost ali projekt (ali del aktivnost in projekta), ki ga izvaja posamezni neposredni proračunski uporabnik. Še posebna pozornost pa mora biti namenjena tistim proračunskim postavkam, ki imajo naravo investicij, saj morajo biti po vpisu in vsebini enaka tretjemu delu proračuna, t.j. načrtu razvojnih programov. Naslednji napotek je glede izrabe možnosti omenjenega petega odstavka 1. člena Pravilnika o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in osebe javnega prava, in


49

sicer glede možnosti nadaljnje členitve podkontov. S tem instrumentom je občini omogočeno podrobnejše spremljanje porabe npr. znotraj občinske uprave, s čimer lahko dosežemo podobne rezultate kot z delitvijo občinske uprave na oddelke. Ta možnost omogoča konkretizacijo in podrobnejšo razčlenitev proračunskih postavk, tako da lahko tudi vsebinsko prikažemo razčlenitev v primerih, ko nam šestmestni podkonto poda presplošen opis. To smo prikazali tudi na zgornjem primeru, ko smo izdatke za plače razčlenili po posameznih službah znotraj občinske uprave. Kot naslednji napotek velja opozorilo na vključevanje finančnih načrtov posrednih proračunskih uporabnikov v finančni načrt neposrednega uporabnika. Tudi posredni porabniki morajo pripraviti finančne načrte za proračunsko obdobje, za katerega se pripravlja občinski proračun. Tudi posredni uporabniki morajo pripraviti finančni načrt na podlagi 27. člena ZJF, in sicer na podlagi enakih predpostavk, kot to velja za neposredne uporabnike. To je pomembno zaradi tega, ker se posredni uporabniki financirajo iz občinskega proračuna v okviru finančnega načrta neposrednega uporabnika, večinoma občinske uprave. Zaradi tega mora neposredni uporabnik pred pripravo svojega finančnega načrta pridobiti od posrednega uporabnika njegov finančni načrt, da lahko eventualno ustrezno pripravi proračunske postavke ter nanje veže ustrezne konte in podkonte za financiranje dejavnosti posrednega uporabnika. Zahtevo, način in roke za pripravo finančnih načrtov posrednih uporabnikov predpiše župan občine. Finančni načrti posrednih uporabnikov – javnih skladov in agencij morajo biti posredovani za finance pristojnemu organu občine ter predloženi občinskemu svetu skupaj s predlogom proračuna občine. Kot zadnji napotek pa opozarjamo na roke za predložitev finančnih načrtov in na podlagi teh oblikovanje predloga občinskega proračuna. V Navodilu za pripravo občinskega proračuna za neposredne proračunske uporabnike mora namreč biti določen tudi rok za predložitev finančnega načrta, ki mora biti izkazan po omenjenih izhodiščih oziroma zahtevah. Določitev roka je seveda odvisna od roka, predvidenega za predložitev celotnega predloga proračuna občinskemu svetu. Načeloma je priprava občinskega proračuna vezana na pripravo državnega proračuna, saj mora biti državni proračun predložen Državnemu zboru do 1. oktobra tekočega leta, občinski proračun pa mora biti predložen občinskemu svet v 30 dneh po predložitvi državnega proračuna Državnemu zboru. Za finance pristojni občinski organ mora koncipirati terminski plan tako, da je izpolnjen rok iz drugega odstavka 28. člena ZJF, kar pomeni, da se morajo postopki za sestavo občinskega proračuna pričeti že v poletnih mesecih. Od vsake občine in neposrednih uporabnikov posebej je odvisno, v kakšnem času bodo uspeli pripraviti ustrezne proračunske dokumente, saj bo najverjetneje potrebno še usklajevanje proračuna z neposrednimi proračunskimi uporabniki in nato dokončno oblikovanje predloga občinskega proračuna. Podobno kot pri splošnem delu proračuna pa je potrebno v finančnem načrtu neposrednega proračunskega uporabnika izkazovati poleg načrtovanih odhodkov za predvideno leto tudi realizacijo v tekočem letu in letu pred tekočim letom. Pri proračunu za leto 2003 to pomeni, da moramo prikazati realizacijo za leto 2001, predvideno realizacijo za leto 2002 ter predlog za leto 2003.


50

6.3 Načrt razvojnih programov Načrt razvojnih programov predstavlja tretji del proračunske dokumentacije in odraža razvojno politiko občine na področju investicijskih izdatkov občine in državnih pomoči za naslednja štiri leta in so razdeljeni po:29

1. posameznih programih neposrednih uporabnikov, 2. letih, v katerih bodo izdatki za programe bremenili občinske proračune prihodnjih

let, in 3. virih financiranja za celovito izvedbo programov.

Načrt razvojnih programov, načrt delovnih mest ter načrt nabav in gradenj so ključni dokumenti proračunskega načrtovanja in za opredeljevanje prioritet delovanja občine, pri čemer je načrt delovnih mest dokument, ki načrtuje uporabo človeških virov pri delovanju občine, načrt nabav in gradenj pa dokument, ki načrtuje zagotavljanje ustrezne opreme in prostorov za delovanje občine (obrazložitev).30 Načrt razvojnih programov sestavljajo letni načrti razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z ustreznimi dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja. Priprava načrta razvojnih programov je strokovno zelo poglobljena dejavnost vsake posamezne občine, pri čemer je le–ta večkrat vezana na državno zakonodajo in aktivno vlogo države pri sprejemanju načrta razvojnih programov (dajanje soglasij ipd.). Hkrati pa je načrt razvojnih programov tisti akt, ki usmerja razvoj občine za naslednja štiri leta in v katerem se refleksira politika občine kot celote. Načrt razvojnih programov se prikaže po področjih funkcionalne klasifikacije, znotraj področij po projektih in znotraj projektov po virih financiranja. Načrt razvojnih programov občine ima dve pojavni obliki, in sicer (skupni) razvojni načrt občine in letni načrti neposrednih uporabnikov, pri čemer skupni načrt temelji na načrtih neposrednih uporabnikov. ZJF opredeljuje dve merili za sestavo skupnega načrta razvojnih programov, in sicer da mora biti vsak posamezen program projekt neposrednega uporabnika usklajen z:

1. dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja in 2. proračunskim memorandumom.

Podrobnejša vsebina načrtov razvojnih programov je predpisana v VI. Poglavju Uredbe o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Ur.l. RS, št. 45/02). Načrt razvojnih programov se vsako leto pripravi za naslednja štiri proračunska leta.

29 Tako določa prvi odstavek 12. člena ZJF. 30 Povzeto po Milan M. Cvikl in Petra Zemljič: že navedeno delo, str. 151.


51

6.3.1. Načrt razvojnih programov za investicije in investicijske transfere ter načrt razvojnih programov za državne pomoči

Konkretno na občinski ravni načrt razvojnih programov pomeni pripravo načrta za investicije in investicijske transfere ter načrt razvojnih programov za državne pomoči, ki (kot zahtevata 22. in 23. člen ZJF) morata biti usklajena z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja. Na investicijskem področju je ključnega pomena investicijska dokumentacija, ki mora biti pripravljena v skladu z državnimi predpisi, predvsem z Zakonom o javnih naročilih in Uredbe o enotni metodologiji za pripravo programov za javna naročila investicijskega značaja (Ur.l. RS, št. 82/98 in spr.). V primeru, da pri investiciji sodeluje tudi država, je nujno upoštevanje tudi Zakona o nadzoru državne pomoči (Ur.l. RS, št. 1/00). Gre torej za zelo obsežno tematiko, ki presega namene tega prispevka.31 Ključnega pomena je sestava investicijskega načrta za štiri leta ob danih predpostavkah. Podobno je na področju načrta razvojnih programov za državne pomoči. Načrtujejo se tiste državne pomoči, ki so izdatki občinskega proračuna in jih proračunski uporabnik načrtuje za naslednja obdobja in nimajo značaja investicij. Občina je tukaj vezana na omenjeni Zakon o nadzoru državnih pomoči. V skladu s tem mora dokazati gospodarnost in učinkovitost porabe sredstev.32

6.3.2. Načrt delovnih mest Načrt delovnih mest opredeljuje 24. člen ZJF. Načrt delovnih mest neposrednega uporabnika zajema sistematizirana in zasedena delovna mesta in funkcije pri neposrednem uporabniku za prihodnji dve leti in ga za vse neposredne uporabnike sprejema župan občine. Načrt delovnih mest predstavlja tisti segment proračunske porabe v občini, ki ima lahko zelo pomemben delež v proračunskih odhodkih (stroški dela). Zaradi tega je nujno transparentno spremljanje in načrtovanje novih delovnih mest. Pri tem je kot podlaga potreben ustrezen akt o sistematizaciji delovnih mest v občini, in sicer za vse neposredne proračunske uporabnike. Ta akt mora vsebovati opis delovnega mesta, strokovne zahteve in izkušnje za zasedbo delovnega mesta ter določitev ustreznega količnika za zasedeno delovno mesto. Če bo akt o sistematizaciji delovnih mest pripravljen na dobrih strokovnih temeljih, bo priprava načrta delovnih mest relativno enostavna. Načrt delovnih mest mora biti prikazan po institucionalni klasifikaciji, s številom sistematiziranih in zasedenih delovnih mest, s predvidenim številom zaposlenih za leto, za katero se proračun sprejema, in za leto, ki sledi temu letu.

31 Podrobneje o samih postopkih v Proračunskem priročniku za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, že navedeno delo, str. 12 – 13 in 25 – 27. 32 Ibidem, str. 13.


52

Načrt delovnih mest se izkazuje v obrazložitvi občinskega proračuna.

6.3.3. Načrt nabav in gradenj V skladu s 25. členom ZJF načrt nabav in gradenj zajema osnovna sredstva, potrebna za delovanje neposrednih uporabnikov. Načrt nabav in gradenj prikazuje stroške za nabavo osnovnih sredstev in izvedbo investicijskega vzdrževanja, ki ga je v letu, na katero se nanaša predlog proračuna, potrebno izvesti za normalno izvajanje nalog neposrednih uporabnikov.33 Pri tem se kaže močna povezava med načrtom razvojnih programov in načrtom nabav in gradenj, saj lahko načrt nabav in gradenj zajema le postavke, ki so sprejete za konkretno leto tudi v načrtu razvojnih programov. V načrtu nabav in gradenj se ločeno po neposrednih uporabnikih izkažejo odplačni načini pridobitve lastninske pravice in zakup osnovnih sredstev, investicijsko vzdrževanje in obnova osnovnih sredstev, ločeno po:34

1. zgradbah in prostorih, 2. prevoznih sredstvih, 3. informacijski opremi in storitvah, 4. drugi opremi, 5. zemljiščih in naravnem bogastvu, 6. drugih osnovnih sredstvih.

Načrt nabav in gradenj predstavlja osnovo za sklepanje poslov (pogodb) za zagotovitev omenjenih sredstev. Vsaka nabava, ki po zakonu spada v ta načrt in ni vnesena v ta načrt, predstavlja nenamensko porabo v skladu z ZJF. Podobno kot načrt delovnih mest je tudi načrt nabav in gradenj sestavni del obrazložitev občinskega proračuna.

33 Ibidem, str. 29. 34 Tako določa 25. člen ZJF.


53

7. Priprava prora čuna Skladno s 13. členom ZJF mora župan občinskemu svetu predložiti:

1. predlog občinskega proračuna z obrazložitvami (sestavni del obrazložitev so načrti delovnih mest in načrt nabav in gradenj)

2. program prodaje občinskega finančnega in stvarnega premoženja za prihodnje leto, ki je potrebna zaradi zagotavljanja prejemkov proračuna, z obrazložitvami,

3. predloge finančnih načrtov za prihodnje leto javnih skladov, katerih ustanovitelj je občina, z obrazložitvami in

4. predloge predpisov občine, ki so potrebni za izvršitev predloga občinskega proračuna.

7.1. Predlog občinskega proračuna z obrazložitvami (sestavni del obrazložitev so načrti delovnih mest in načrt nabav in gradenj)

Predlog občinskega sveta mora biti pripravljen po vseh vsebinah, ki smo jih obravnavali predhodno, torej I. splošni del, II. posebni del ter III. načrt razvojnih programov. Potrebna je obrazložitev vseh treh delov proračuna. Obrazložitev predstavlja opise proračunskih postavk po vsebini. Posebnega pomena sta obrazložitvi posebnega dela ter načrta razvojnih programov. V teh dveh delih mora biti obrazložitev vsebinska, mora torej konkretno utemeljiti porabo na posamezni, predvideni proračunski postavki. Obrazložitve izhajajo iz obrazložitev, ki so jih podali neposredni proračunski uporabniki. Iz obrazložitev mora jasno izhajati, kaj določena proračunska postavka predvideva. Še posebej natančna mora biti obrazložitev v primeru, ko je predloženi proračun sestavljen le na podlagi štirimestnih kontov in ne vsebuje podkontov. Naše mnenje v tej zvezi je, da naj bo občinskemu svetu predložen proračun, ki je pripravljen na vseh nivojih, torej tudi na nivoju šestmestnih podkontov ali celo nadaljnje členitve, ki jo omogoča zadnji odstavek 1. člena Pravilnika o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in osebe javnega prava. Tako bo takšen prikaz služil tudi kot obrazložitev, saj bo iz njega jasno razvidna celotna struktura proračuna. Seveda pa mora v tej smeri biti pripravljeno tudi navodilo za pripravo finančnih načrtov neposrednih uporabnikov občinskega proračuna. V obrazložitvi sta izpostavljena tudi načrta delovnih mest in nabav in gradenj, ki morata biti prikazana številčno, kakor tudi utemeljena (zakaj se predvideva takšen obseg oziroma zakaj je takšen obseg potreben za normalno, tekoče delovanje občine).

7.2. Program prodaje občinskega finančnega in stvarnega premoženja za prihodnje leto, ki je potrebna zaradi zagotavljanja prejemkov proračuna, z obrazložitvami

Pomemben del proračunske dokumentacije je tudi program prodaje občinskega stvarnega in finančnega premoženja z ustreznimi obrazložitvami. Vsebina programa prodaje občinskega premoženja v najširšem smislu pojasnjuje, kaj namerava občina v prihodnjem letu prodati,


54

saj dejstvo prodaje spreminja bilanco stanja občinskega finančnega in stvarnega premoženja.35 Odprodaja oziroma sredstva odprodaje občinskega premoženja so lahko namenjeni le za namene, opredeljene v 74. in 80. členu ZJF. Tako se občinsko premoženje deli na finančno premoženje (kapitalske naložbe) ter stvarno premoženje (nepremičnine ipd.). Premoženje ima v konceptu ZJF poseben položaj, saj občina ni namenjena vlaganju javnofinančnih sredstev v premoženje, pač pa za izvrševanje nalog. Kljub temu pa lahko ZJF dovoljuje naložbe v finančno in stvarno premoženje. Naložbe v finančno premoženje so dovoljene na podlagi 73. člena ZJF le v primeru, če so za nakup zagotovljena sredstva v proračunu in če se s tem ščitijo občinski interesi. To pomeni, da se občina ne sme zadolžiti za to, da bi si pridobila finančno premoženje, poleg tega pa je potrebno pred nakupom izkazati še občinski interes. Pri prodaji finančnega premoženja je ZJF strožji. Prodajo finančnega premoženja opredeljuje 74. člen ZJF. Tako je kupnina od prodaje kapitalskih naložb in vlog namenjena le odplačilu dolga v računu financiranja. Tako je uzakonjena prepoved prenosa med bilancami. Neustrezno bi namreč bilo, da bi občina zaradi pokrivanja tekočih obveznosti ali celo zaradi investiranja prodajala kapitalske naložbe.36 Seveda ima takšno stanje lahko velik vpliv na občinske javne finance. Občina bi npr. želela v enem letu del sredstev prenesti v kapitalske naložbe z namenom prodaje finančnega premoženja v drugem letu, s čimer bi zagotovila sredstva za investiranje. Po našem mnenju ima takšno zakonsko določilo predvsem namen v zmanjševanju dolga občin. Konkretno bi se v omenjenem hipotetičnem primeru občina morala predhodno (kratkoročno) zadolžiti ter nato dolg odplačati z odprodajo finančnega premoženja. Smiselnost določbe 74. člena ZJF je v primeru občinskih financ večkrat vprašljiva. Podobno kot na strani finančnega premoženja je na strani stvarnega premoženja. Občina sme pridobivati stvarno premoženje za opravljanje svojih nalog. Zato 80. člen ZJF določa, da se smejo sredstva od prodaje in zamenjave občinskega stvarnega premoženja in odškodnine iz naslova zavarovanj le–tega uporabiti samo za vzdrževanje ali nakup občinskega stvarnega premoženja. Ta določba je bolj smiselna, saj omogoča ohranjanje in povečevanje realne vrednosti stvarnega premoženja, s katerim občina opravlja naloge. Tako je prepovedana uporaba eventualnih kupnin za druge namene. Program prodaje občinskega stvarnega in finančnega premoženja mora torej temeljiti na omenjenih predpostavkah, pripravljen pa mora biti na podlagi institucionalne klasifikacije z ustreznimi obrazložitvami, iz katerih izhaja potreba in utemeljitev po tovrstnih transakcijah.

35 Tako tudi Proračunski priročnik za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, že navedeno delo, str. 46 –47. 36 Tako Milna M. Cvilk in Petra Zemljič: že navedeno delo, str. 248.


55

7.3. Predlogi finančnih načrtov za prihodnje leto javnih skladov, katerih ustanovitelj je občina, z obrazložitvami

Obvezna priloga občinskega proračuna so tudi finančni načrti javnih skladov in agencij, katerih ustanovitelj je občina. Potreba po tem se kaže predvsem v tem, da mora občina ustanoviteljsko financirati tovrstne osebe javnega prava. Zaradi tega mora imeti občinski svet možnost, da preveri upravičenost občinskih odhodkov v te namene tudi tako, da preveri, ali bodo sredstva porabljena smotrno, gospodarno in v skladu z namenom. Tudi ti finančni načrti morajo biti ustrezno obrazloženi.

7.4. Predlogi predpisov občine, ki so potrebni za izvršitev predloga občinskega proračuna

Predlogi predpisov, potrebnih za izvršitev predloga občinskega proračuna, so lahko različni. Ključni akt v tej zvezi je vsekakor odlok o proračunu občine. Sicer pa so lahko predlagani tudi ostali predpisi, ki bodo ob sprejetem predlogu npr. zagotovili višjo raven realizacije prihodkov zaradi pokritja odhodkov.

7.4.1. Odlok o proračunu občine Odlok o proračunu občine opredeljuje vsebine, ki jih določata ZJF in Zakon o financiranju občin (Ur.l. RS, št. 80/94 in spr.). Ta zakona glede vsebina odloka o proračunu občine opredeljujeta:37

1. določitev proračuna po predpisani strukturi, 2. izvrševanja proračuna, 3. posebnosti upravljanja in prodaje stvarnega in finančnega premoženja občine, 4. obseg zadolževanja in poroštev občine in javnega sektorja.

Občinski proračun se pripravi po merilih in kriterijih, ki smo jih že omenjali. V odloku o proračunu se objavi samo splošni del proračuna po trimestnih kontih ekonomske klasifikacije. Splošni del, pripravljen po funkcionalni klasifikaciji, posebni del ter načrt razvojnih programov so priloga k odloku o proračunu občine in se ne objavljajo v uradnem glasilu. Predstavitev splošnega dela proračuna po trimestnih kontih v odloku je enaka, kot smo jo prikazali zgoraj, s tem da se objavljajo le vrednostne postavke za leto, na katero se nanaša, ne pa tudi ta predvidena realizacija za tekoče leto in realizacija za leto pred tekočim letom, kakor je to potrebno za sam proračun, ki ga sprejema občinski svet. V odlok o proračunu se torej vnesejo vsi trije deli splošnega dela proračuna (deli: A – bilanca prihodkov in odhodkov, B – račun finančnih terjatev in naložb ter C – račun financiranja). Z odlokom o proračunu občine se opredeli tudi:38

37 Povzeto po Proračunskem priročniku za sestavo občinskih proračunov za leti 2003 in 2004, str. 48 – 49. 38 Ibidem, str. 48.


56

- pooblastilo županu za proračunsko virmiranje oziroma prerazporejanje proračunskih sredstev (38. člen ZJF),

- določitev drugih namenskih prejemkov proračuna, ki jih ne zajema 43 člen ZJF, - vprašanja v zvezi s proračunskimi rezervami (49. člen ZJF), - prevzemanje obveznosti v breme proračunov prihodnjih let (51. člen ZJF), - določbe o načinu porabe sredstev splošne proračunske rezervacije.

Tretji segment je opredelitev oziroma povzetek posebnosti glede upravljanja in prodaje občinskega premoženja, kot smo ugotovili že zgoraj. Četrti segment oziroma sestavina odloka o proračunu občine pa je opredelitev glede zadolževanja in poroštev občine in javnega sektorja. Glede tega se uporabljajo 5. (višina zadolžitve in izdanih poroštev občine) in 88. (zadolževanje in izdajanje poroštev javnega sektorja na ravni občine) člen ZJF ter 18. (zadolževanje javnega sektorja) in 19. (poroštva javnemu sektorju) člen Zakona o financiranju občin. V odloku o proračunu občina odloči o tistih vprašanjih, ki so utemeljena že v ZJF ali Zakonu o financiranju občin, vendar vsaki občini posebej dovoljujejo odstopanja od razpona ali pa razpona sploh ne določijo. Takšne rešitve so življenjske, saj občinam omogočajo nekatere prilagoditve pri delovanju zaradi njihovih različnih potreb, velikosti, delovanja ipd..

8. Sklepno V tem prispevku smo nameravali pojasniti osnovne pojme glede občinskih javnih financ, ki jih zaokroža občinski proračun. Prav tako smo poskušali podati nekaj praktičnih primerov ter sproti opozarjati na možnosti individualizacije občinskih proračunov. Sicer pa reforma občinskih javnih financ še ni končana, saj bi naj bila predpisana še programsko funkcionalna klasifikacija poleg že treh omenjenih. Zato je nujno, da se občinski proračun pripravi v skladu z vsemi navodili, še posebej navodili Ministrstva za finance (proračunski priročnik).

Documents

PRORA ČUN KOT NAJPOMEMBNEJŠI FINAN ČNI AKT OB ......2 Povzeto po Franc Pernek: Finan čno pravo in javne finance – splošni del, Pravna fak ulteta Univerze v Mariboru, Maribor