Protocollo E-S-P Efficienza - Sostenibilità - Partecipazione

Partenariato Cittadino per la realizzazione di opere pubbliche

linee guida all'applicazione di partenariato cittadino ed analisi impatto sull'occupazione e sullo sviluppo

Marzo 2012

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1 PREMESSA La premessa di questo documento risiede in due evidenze.

La prima riguarda il forte interesse comunitario per le forme di Partenariato Pubblico

Privato (PPP) manifestato con le pubblicazioni: “Guidelines for successfull Public-

Private Partnership” (marzo 2003) e “Resource Book of PPP Case Studies” (giugno

2004), elaborate dalla DG Politiche Regionali della Commissione UE, nonché “Green

Paper on PPP’s and Community Law on Public Contracts and Concessions” (marzo

2004), predisposta dalla DG Mercato Interno della stessa Commissione.

La seconda riguarda la particolare attenzione che gli Stati europei attribuiscono

all’impatto delle forme di PPP sul bilancio e sul debito pubblico. Questa seconda

evidenza ha portato, dopo la consultazione del Committee on Monetary, Financial and

Bilance Payments Statistics (CMBF) alla nuova decisione di Eurostat “Treatment of

publicprivate partnerships” resa in data 11 febbraio 2004.

Con questo lavoro si intende fornire delle linee guida alle possibili forme di partenariato

cittadino, che possono essere utilizzate a livello di Comune ed Amministrazioni superiori,

per la realizzazione di opere e avvio attività ad elevato impatto sociale e quindi di valenza

a livello di cittadinanza, identificandone caratteristiche e peculiarità e verificando se e in

che modo queste possono avere influenza sulla riduzione del deficit e del debito pubblico

e contribuire quindi al rispetto dei parametri di stabilità, ma altresì garantendo ai cittadini

forme ad elevato risparmio sui servizi, aumento della qualità e occupazione.

Si deve precisare, in apertura di questo documento, che si tratta di un work in progress,

oggetto di successive integrazioni, revisioni e completamenti attraverso necessari riscontri

a livello nazionale ed europeo.

Si è ritenuto comunque opportuno diffondere questo primo “work in progress”, anche se

incompleto in alcune sue parti, per aprire su di esso un confronto anche con altri soggetti

competenti sulla materia. Ciò dovrebbe consentire di pervenire alla stesura di un

documento utile e condiviso.

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2 IL PARTENARIATO PUBBLICO CITTADINO: NASCITA Il Protocollo E-S-P e il concetto di partenariato cittadino come forma di partecipazione,

nasce da una serie di considerazioni e condizioni che l'attuale periodo di crisi ha generato

nella gestione ed amministrazione dei Comuni d'Italia per rilanciare occupazione, crescita

e sviluppo al territorio e alla comunità. Tramite politiche virtuose di amministrazione

promosse mediante la riforma delle modalità di valutazione di progetti e azioni atte alla

realizzazione di opere pubbliche ed attività economiche private, che risultino avere un

elevato impatto sociale, mediante la partecipazione attiva e diretta dei cittadini.

CONSIDERAZIONI

AMBITO SOCIALE

La crisi sta accentuando in modo preoccupante la scomparsa di quel ceto sociale

"benestante" che rappresenta la via di unione tra le classi più deboli e quelle benestanti,

tale situazione si realizza nella perdita di potere d'acquisto della base, nelle difficoltà alla

realizzazione di progetti e attività di crescita economiche, ma soprattutto nella visione da

parte del potere finanziario di attività economiche finalizzate al solo scopo di produrre utili

a scapito della crescita e del benessere sociale. E' necessario quindi riportare lo sviluppo

nella dimensione di bene per la comunità e non a vantaggio di pochi, bisogna creare

occasioni e possibilità ai cittadini di partecipare attivamente a quei progetti di crescita e

sviluppo territoriale.

PRIVATIZZAZIONI

Una pratica comune, nelle Amministrazioni, a tutti i livelli, è la vendita o forse si potrebbe

meglio definire svendita, di beni e servizi pubblici ad aziende private, motivando tale scelta

nell'impossibilità di gestire in modo efficiente, efficace e proficuo tali beni e/o servizi e

come modalità di mantenere il debito sotto controllo. Tale situazione deriva senza ombra

di dubbio, dai quaranta anni di governo che hanno solamente visto nelle attività di

carattere pubblico un bacino di voti tramite la nascita e sviluppo di aziende, prima

pubbliche e successivamente partecipate, incapaci di porre soluzioni tecniche ed

economiche efficienti, efficaci, sostenibili e partecipate da parte della popolazione. Queste

strutture, in cui i vari CDA rappresentavano il motivo primario dell'essere, oggi soffrono di

mancanza di fondi nazionali ed introiti locali capaci di mantenere il sostentamento della

struttura, la mancanza di tecnici e personale qualificato vuole essere portato a

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giustificazione quindi di vendita del bene pubblico a società e/o cartelli, privati, più o meno

legali. Molti amministratori comunali, provinciali, regionali e nazionali hanno mostrato

interesse ad eseguire tale operazione in quanto rappresenta l'ultima possibilità di

guadagno e mantenimento di privilegi. Le giustificazioni portate a tale pratica, possono

rappresentare l'ennesimo tentativo di trovare consenso nell'operazione, fomentando il

malumore e il malcontento popolare. E' necessario quindi che i cittadini riprendano il

controllo di tali strutture e beni, che per il loro carattere di pubblico non possono e non

devono essere lasciati in mano a privati o lobby di controllo su specifici settori strategici.

Pertanto la proposta è quella di fare in modo che i cittadini e la comunità che essi stessi

rappresentano, possano, tramite l'ingresso in capitale di controllo acquisire la possibilità di

decidere sulle politiche e piani industriali.

SVILUPPO D'IMPRESA

Le modalità con cui oggi a ad ogni livello, dai Comuni allo Stato, vengono spesso portati

avanti i progetti di sviluppo e realizzazione delle opere pubbliche o attività, concretizzate

tramite la formulazione e valutazione delle gare d'appalto, rappresentano un freno allo

sviluppo Impresa Italia, un freno nella volontà d'investire in ricerca e sviluppo di nuove

soluzione e prodotti, alla realizzazione di progetti capaci di rappresentare l'eccellenza e in

grado di essere sostenibili nel tempo, ma in altri termini rappresentano anche il metodo

migliore, per gli amministratori stessi, di poter decidere in modo soggettivo, il chi e il come,

portare a termine le opere e le attività.

Questa situazione ha generato negli anni, una visione distorta da parte dei cittadini, del

valore dell'opera pubblica, nel perdere il reale significato di quella parola, pubblico, oggi

interpretata come bene e/o servizio che non ci appartiene, di bene e/o servizio il cui senso

e la sua ragione di essere può essere messa in discussione e peggio ancora non curata e

gestita. Le politiche che in questi anni si sono susseguite, sono riuscite a far accettare alla

popolazione tale stato di cose, è necessario quindi spiegare e far comprendere alla

popolazione che il bene pubblico, così come talune forme d'impresa privata, non solo

rappresentano un valore in termine civico e morale, ma possono e devono rappresentare

un valore reale, in cui investire anche economicamente, per lo sviluppo occupazionale e di

benessere, di una qualità di vita per se, per i propri figli e le generazioni future.

Il concetto di società capitalista, oggi appannaggio di pochi, basata su una finanza il cui

unico scopo è la generazione di dividendi, deve essere rivisto e ridiscusso, affinché diventi

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capacità di crescita e sviluppo per una platea maggiore, fatta dagli stessi cittadini che

possono così trovare soddisfazione e piacere nella realizzazione di opere ed azioni di

governance.

dalla speculazione finanziaria alla speculazione sociale

Il Protocollo E-S-P rappresenta e racchiude la visione di una politica di gestione, che pone

il cittadino e la comunità che l'amministrazione stessa rappresenta, come fulcro per la

realizzazione di progetti di crescita e sviluppo. Protocollo E-S-P, pone il bene comune, il

bene pubblico, come capacità di rappresentare la volontà della comunità di cittadini di

creare e dare impulso alla propria terra, come chiave di risposta alla volontà di potersi

sentire partecipi di una vita pubblica, felici di poterne far parte traendo i benefici e i frutti di

tale politica. Protocollo E-S-P si concretizza nella riorganizzazione, innanzitutto, della

metodologia di formulazione e valutazione di progetti e attività dando il più ampio respiro al

dialogo e al confronto tra Cittadinanza e P.A. e nella volontà di anteporre l'interesse della

comunità così come la disponibilità alle nuove idee e ai giovani.

3 PROTOCOLLO E-S-P: DEFINIZIONI

Efficienza - Sostenibilità - Partecipazione

In questi tre principi si sintetizza la volontà e la capacità di una amministrazione che vuole

il cittadino nella veste di protagonista, di riportare il bene "pubblico" al giusto posto, di

ridare quel valore e quel rispetto che le opere e servizi pubblici, rappresentano per la

collettività stessa. Questa visione, cambia prospettiva, spostando una politica di gestione

fatta sempre più e portata avanti sempre più da ideologi e burocrati, ad una politica e una

gestione fatta da persone capaci di valutare in modo oggettivo e costruttivo le azioni di

governo.

L'Efficienza, rappresenta la sintesi di una capacità di giudicare progetti e portare avanti

azioni di governo che rappresentino l'eccellenza. L'efficienza si esprime nei diversi ambiti,

tramite la capacità di un progetto o azione, di apportare il massimo beneficio e la migliore

risposta in quel momento disponibile. L'efficienza è il risultato di azioni di ricerca e sviluppo

nei vari ambiti d'applicazione, tramite la formazione dei giovani realizzata dalle istituzioni

scolastiche e universitarie, dagli investimenti eseguiti nelle aziende; l'efficienza non

rappresenta dunque solo il dare risposte oggettivamente valide tramite un metro di

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valutazione, ma la volontà di ridare impulso alla formazione, istruzione e investimenti in

ambiti che oggi rappresentano unico volano per l'uscita da una crisi produttiva che vede la

nostra Nazione colpita in modo particolare.

Sostenibilità rappresenta il grado di un investimento in un progetto o azione di potersi

sostenere nel tempo in modo autonomo garantendo i giusti rientri per sopperire ai costi di

struttura e personale necessari. Naturalmente il grado oggettivo di valutazione della

sostenibilità non può solo basarsi su una mera valutazione economica, ma anche su rientri

indiretti che il progetto o l'azione, in relazione al caso, trovano ed essere interessati.

Indubbiamente la sostenibilità e quindi il guadagno derivante dall'investimento fatto, sono

sicuramente la molla e la spinta affinché la popolazione e i cittadini trovino ragione

d'intervento in modo attivo. Troppo spesso abbiamo sotto gli occhi spese ed investimenti

realizzati per creare le così dette "cattedrali nel deserto" opere più o meno gravose per il

cittadino che allo stato dei fatti non sono state in grado di apportare i benefici promessi,

ma che ancor più gravemente, sono continue fonti di spesa e aggravio del deficit delle

amministrazioni.

Partecipazione è il terzo valore di misura oggettiva di un progetto, la partecipazione

indica la capacità di poter ottenere consenso dalla cittadinanza o meglio della comunità,

nel farsi carico di fornire i mezzi, anche economici, per la realizzazione dell'opera pubblica.

Tramite la partecipazione i cittadini, condividono la realizzazione di opere in grado di

fornire benessere e miglioramento per la terra in cui essi vivono, per generare e rigenerare

ricchezza che si tramuta in capitalizzazione di benessere, ricchezza e lavoro per se per i

propri figli e per le future generazioni.

4 IL PARTENARIATO CITTADINO: DEFINIZIONI

Con il termine Partenariato Cittadino Pubblico (PCP) si definiscono diverse forme di

cooperazione tra Amministrazione e Cittadini, attraverso le quali le rispettive competenze

e risorse si integrano per realizzare e gestire opere infrastrutturali in funzione delle diverse

responsabilità ed obiettivi.

In un progetto di PCP, la Pubblica Amministrazione affida all’operatore privato, anche sulla

base di uno specifico contratto, l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere

pubbliche o di pubblica utilità e per la gestione del relativo servizio. Ciò implica la

realizzazione di una complessa operazione, nella quale coesistono, in tutto o in parte, i

seguenti elementi chiave:

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la progettazione (Design);

il finanziamento (Finance);

la costruzione (Build);

la gestione (Operate);

la manutenzione (Maintenance).

I progetti realizzabili attraverso forme di PCP possono essere classificati in base a tre principali tipologie:

progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza: i ricavi commerciali prospettici di tali progetti consentono, ai cittadini-investitori, un integrale recupero dell'investimento nell’arco della vita della opera. In tale tipologia di progetti, il coinvolgimento della P.A. si limita ad identificare le condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto, facendosi carico delle fasi iniziali di pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per l’assegnazione delle concessioni e fornendo la relativa assistenza per le procedure autorizzative;

progetti in cui i cittadini-investitori forniscono direttamente servizi alla pubblica amministrazione: è il caso di tutte quelle opere pubbliche - carceri, ospedali, scuole - per le quali il soggetto privato, costituito dagli stessi cittadini, che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione su base commerciale;

progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica: è il caso di iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono di per se stessi insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali e di crescita futura indotti dalla infrastruttura. Tali esternalità giustificano l’erogazione di un finanziamento da parte della comunità di cittadini.

Il Citizen Financing o Finanza dei Cittadini (CF), costituisce una delle modalità applicative del PCP per la realizzazione di opere infrastrutturali pubbliche e di pubblica utilità.

Il CF è un’operazione di finanziamento di una specifica iniziativa economica, realizzata, di norma, tramite una società costituita ad hoc in cui:

i flussi di cassa (“cash flow”) generati/stimati dalla gestione costituiscono la primaria garanzia e fonte per la copertura del servizio del debito;

la realizzazione dell’iniziativa deve essere accompagnata da un adeguato livello di certezza del quadro progettuale che deriva da una rigorosa analisi e gestione dei rischi legati alla stessa. La ripartizione dei rischi (“risk sharing”) si attua secondo il principio di efficienza ed economicità;

la sostenibilità economico-finanziaria della singola iniziativa non dipende dal merito creditizio dei singoli azionisti ma si basa sulla qualità del singolo progetto (qualità

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intesa come capacità di generare flussi di cassa a fronte di un determinato livello di rischio);

L'iniziativa deve essere volta principalmente alla realizzazione di: o nuova occupazione. o miglioramento dei servizi. o abbattimento dei costi strutturali. o produrre economia di scala sulla comunità. o beni e servizi di valore per la crescita del territorio.

l’iniziativa beneficia di una autonomia patrimoniale a tutela di tutti i portatori di interesse coinvolti (stakeholder) attraverso la costituzione, di norma, di una società veicolo (c.d.: i) Special Purpose Vehicle (SPV), ii) Società di Progetto, iii) Newco, iiii) Società di scopo.

la fase di gestione dell’opera costituisce elemento di primaria importanza, in quanto soltanto una gestione efficace e qualitativamente elevata consente di generare i flussi di cassa necessari a soddisfare i cittadini azionisti;

il “montaggio” dell’operazione è caratterizzato da un processo di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti (cittadini, P.A., controparti commerciali, banche), avente lo scopo di valutare la migliore proposta e volto alla ripartizione dei rischi dell’iniziativa tra i diversi partecipanti.