Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del ... · OTSCORP i Informe final Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá

República de Panamá Ministerio de la Presidencia

Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible

(CONADES)

Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá

– Proyecto Cuenca-

Evaluación Final Externa

Producto 4:

Informe Final

Mayo del 2011

OTSCORP i Informe final

Proyecto de Actividades Prioritarias en la

Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá


Informe Final

Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................................... 1 1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................... 16 2. ENFOQUE GENERAL DE LA EVALUACIÓN ............................................................................. 17

2.1. Objetivo y alcances de la Evaluación ....................................................................................... 17 2.2. Enfoque y metodología de la evaluación ex post ................................................................... 17 2.3. Desarrollo de la evaluación ....................................................................................................... 20

3. EL PROYECTO CUENCA, ANTECEDENTES Y SU IMPACTO SOCIAL ................................. 21 3.1. Síntesis histórica relacionada con el Proyecto Cuenca .......................................................... 21 3.2. Descripción general y componentes del Proyecto Cuenca ................................................... 22 3.3. La participación social y comunitaria asociada al Proyecto Cuenca ................................... 25

3.3.1. Estrategia adelantada por la ACP y su relación con el Proyecto Cuenca .................... 25 3.3.2. El PAI como insumo del Proyecto Cuenca ...................................................................... 28

3.4. Balance de la gestión social y comunitaria .............................................................................. 34 4. EL PROYECTO .................................................................................................................................... 38

4.1. Impactos ....................................................................................................................................... 39 4.2. Resultados .................................................................................................................................... 40

5. EVALUACIÓN COMPONENTE I, CATASTRO Y TITULACIÓN ............................................. 41 5.1. Resultados .................................................................................................................................... 42 5.2. Productos ...................................................................................................................................... 42 5.3. De cara al futuro .......................................................................................................................... 42

6. EVALUACIÓN COMPONENTE II, RED HIDROMETEOROLÓGICA Y ESTUDIOS ESPECIALES ............................................................................................................................................... 43

6.1. Impactos ....................................................................................................................................... 44 6.2. Resultados .................................................................................................................................... 44

6.2.1. Cobertura Vegetal................................................................................................................ 45 6.2.2. Anuario hidrológico ............................................................................................................ 45 6.2.3. Calidad de agua ................................................................................................................... 45 6.2.4. Otras publicaciones ............................................................................................................. 45

6.3. Productos ...................................................................................................................................... 45 6.4. Análisis de los factores de riesgo y supuestos ........................................................................ 47 6.5. Lección aprendida ....................................................................................................................... 47 6.6. De cara al futuro .......................................................................................................................... 47

7. EVALUACIÓN COMPONENTE III, INICIATIVAS DE LA COMUNIDAD EN LA CUENCA 48

7.1. Impactos ....................................................................................................................................... 53 7.1.1. Impactos económicos, sociales, ambientales y culturales del mejoramiento del sistema vial .......................................................................................................................................... 54

Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá Evaluación Final

OTSCORP ii Informe final

7.1.2. Impactos económicos, sociales, ambientales y culturales del mejoramiento de la cobertura y calidad de los servicios básicos .................................................................................... 55 7.1.3. Impactos sobre el nivel de ingresos de la población con la incorporación de nuevas prácticas (agroforestería) ................................................................................................................... 55 7.1.4. Efectos de las estructuras comunitarias creadas (Alianzas estratégicas, CL, CCC) ... 56 7.1.5. Opinión sobre el Fondo Capitalizable .............................................................................. 57

7.2. Resultados .................................................................................................................................... 57 7.2.1. Resultados relacionados con el mejoramiento de la infraestructura vial .................... 58 7.2.2. Resultados relacionados con el mejoramiento y cobertura de servicios públicos ..... 58 7.2.3. Resultados relacionados con las estructuras comunitarias creadas ............................. 58

7.3. Productos ...................................................................................................................................... 59 7.3.1. Subcomponente 1: Consolidación del diálogo Gobierno – ACP - Comunidades ...... 59 7.3.2. Subcomponente 2, El fondo .............................................................................................. 62

7.4. Análisis de factores de riesgo y supuestos .............................................................................. 62 8. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN INSTITUCIONAL Y FINANCIERA DEL PROYECTO .... 63

8.1. Resultados .................................................................................................................................... 63 8.1.1. Funciones establecidas a la UCP y a la CICH ................................................................. 63 8.1.2. Aplicación de los mecanismos de ejecución .................................................................... 64

8.2. Sistemas de Evaluación y Seguimiento del Proyecto ............................................................. 65 8.3. Planificación y Diagnóstico ...................................................................................................... 66

8.3.1. Diagnóstico para Formular el Proyecto ............................................................................ 66 8.3.2. Diseño y ejecución ............................................................................................................... 66 8.3.3. Evaluación ex ante y verificación ex post de los indicadores ....................................... 68

8.4. Operación ..................................................................................................................................... 69 8.5. Lecciones para la planificación.................................................................................................. 69 8.6. Lecciones para actualizar el diagnóstico .................................................................................. 70 8.7. Ejecución financiera .................................................................................................................... 72

9. LECCIONES APRENDIDAS ............................................................................................................. 73 9.1. Relaciones con la comunidad .................................................................................................... 73 9.2. Institucionalidad ......................................................................................................................... 74 9.3. La ROCC y la Cuenca ................................................................................................................. 75 9.4. Planificación ................................................................................................................................. 75

10. PROPUESTAS ................................................................................................................................. 76 11. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................................. 77

11.1. Conclusiones ............................................................................................................................ 77 11.2. Recomendaciones .................................................................................................................... 78

Bibliografía .................................................................................................................................................. 79

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OTSCORP iii Informe final

Anexos

Anexo 1 Ficha de análisis institucional Anexo 2 Listado de los 147 proyectos por Provincia, Distrito, Corregimiento Anexo 3 Taller de consulta comunitaria. Listado de invitados y temática. Anexo 4 Fichas de proyecto.

Índice de cuadros

Cuadro 1-1 Proyecto Cuenca, Productos, resultados e impactos por Componente ......................... 3 Cuadro 1-2 Estudios especiales, Indicadores y reporte ....................................................................... 6 Cuadro 1-3 Comp. III, Inversiones, Proyectos de protección y conservación, Indicadores ......... 9 Cuadro 1-4 Comp. III, Inversiones, Infraestructura básica, indicadores .......................................... 9 Cuadro 2-1 Actividades de evaluación aplicadas a los proyectos y al Programa ........................... 19 Cuadro 3-1 Eventos significativos en la Cuenca y su año ................................................................. 21 Cuadro 3-2, PAI, Las Actividades Prioritarias en la CHCP .............................................................. 30 Cuadro 4-1. Marco Lógico del Proyecto Cuenca (Fin y Propósito) ................................................... 38 Cuadro 4-2 Proyecto Cuenca, Componentes, Productos .................................................................... 40 Cuadro 5-1. Marco Lógico del Componente I, Catastro y Titulación ............................................... 41 Cuadro 6-1. Marco Lógico del Componente II, Red Hidrometeorológica y Estudios Especiales 43 Cuadro 6-2 Estudios especiales, Indicadores y reporte ..................................................................... 46 Cuadro 7-1. Marco Lógico del Componente III, Iniciativas de la Comunidad ............................... 49 Cuadro 7-2 Listado de Proyectos seleccionados para evaluación ..................................................... 51 Cuadro 7-3 Características de la intervención en las dos regiones de la cuenca ............................. 52 Cuadro 7-4 Comp. III, Inversiones, Proyectos de protección y conservación, Indicadores ....... 60 Cuadro 7-5 Comp. III, Inversiones, Infraestructura básica, indicadores ........................................ 61

Índice de Gráficos Gráfico 1-1. Tema y año de publicación ................................................................................................... 5 Gráfico 1-2 Red hidrometeorológica, estaciones operativas ................................................................. 6 Gráfico 2-1– Esquema Resumen de la Metodología de Evaluación de los proyectos ...................... 18 Gráfico 3-1, Área de influencia del Proyecto Cuenca en la CHCP ..................................................... 23 Gráfico 6-1. Tema y año de publicación ................................................................................................. 44 Gráfico 6-2 Red hidrometeorológica, estaciones operativas ............................................................... 45 Gráfico 6-3 Marco Lógico, Indicador y producto.................................................................................. 46 Gráfico 7-1 Mecanismo operativo de coordinación ............................................................................. 56 Gráfico 8-1 Mecanismo de ejecución ..................................................................................................... 67 Gráfico 8-2 Indicadores de la gestión institucional ............................................................................. 68

Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá Informe final

OTSCORP 1 Resumen Ejecutivo

Proyecto de Actividades Prioritarias en la

Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá

Evaluación Final

Resumen Ejecutivo

Introducción 1.1 El Proyecto de Actividades Prioritarias en

la Cuenca Hidrográfica del Canal de Pa-namá (Proyecto Cuenca), se ejecutó entre el 2005 y el 2010. El Proyecto fue financiado por el Gobierno de Panamá y el préstamo 1612/OC-PN otorgado por el Banco Inter-americano de Desarrollo (BID). El Proyec-to tuvo tres componentes: Comp. I, Catas-tro y Titulación; Comp. II, Red hidrometeo-rológica y estudios especiales; y, Comp. III, In-versiones comunitarias.

1.2 El mecanismo de ejecución se basó en la

participación de dos instituciones: La Auto-ridad del Canal de Panamá (ACP) y el Mi-nisterio de la Presidencia (MP), a través del Concejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES). La Ejecución de los compo-nentes I y II, y el Componente III, subcom-ponente Fondo de inversiones comunita-rias, se asignó a la ACP. CONADES eje-cutó el Componente III, subcomponente de inversiones comunitarias, con el apoyo del Fondo de Inversión Social (FIS) y la Funda-ción Natura.

1.3 Durante la ejecución del Proyecto (2006),

hubo cambios importantes en la normativa relativa a la Cuenca del Canal. En dicho año se derogó la Ley que incorporaba la zona occidental dentro de la cuenca del ca-nal, lo cual afectó el mecanismo de ejecu-ción del Proyecto, debido a que limitó la

participación de la ACP en la Región Occi-dental (ROCC).

1.4 El nivel de ejecución del Programa fue del

100%. A los dos años de haber iniciado la ejecución del proyecto se había logrado los productos a cargo de la ACP con un nivel de Satisfactorio (S)1. La ACP ejecutó los proyectos rápidamente. Los productos a cargo de CONADES tuvieron atrasos debi-do a que el FIS, entidad que apoyaría la administración de los contratos reportó problemas, y retrasó la ejecución del Com-ponente III. CONADES atendió esta con-tingencia y logró ejecutar en su totalidad las actividades propuestas. Por la natura-leza de las actividades del Componente III, se requería la participación de otras institu-ciones mediante una coordinación institu-cional estrecha.

El Programa: Impactos, Resultados y Produc-tos 2.1 La revisión del Marco Lógico no muestra

una relación lógica entre el propósito del Proyecto con el Fin. El Propósito buscaba el fortalecimiento del diálogo con las co-munidades, mientras que el Fin de largo plazo se orientaba al Desarrollo Sostenible. Hay una distancia importante entre uno y otro. El Marco Lógico, a pesar de ser el instrumento básico de planificación, ignoró completamente los sucesos que precipita-ron el Proyecto y que consistía en el impe-dimento por parte de las comunidades a que la ACP consolidara los estudios prepa-ratorios para la expansión del Canal de Pa-namá. El tema del conflicto se superó me-diante la derogatoria de la Ley que adicio-naba a la Cuenca del Canal la Región Occi-dental. El conflicto desapareció junto con la presencia de la ACP en la ROCC, lo cual afectó de manera considerable los resulta-

1 La evaluación califica (S) Satisfactorio; (I) Incom-pleto y (NS) No Satisfactorio.


OTSCORP 2 Resumen ejecutivo

dos y la calidad de los productos del Pro-yecto.

Impactos

2.2 De manera agregada se esperaba que se

generara y se consolidara una dinámica de comunicación entre las comunidades y el Gobierno Central. Los resultados del tra-bajo de campo indican que en efecto, en la Región Oriental (ROR) bajo la coor-dinación de la CICH, existe y opera un me-canismo, pero requiere su ajuste para que en efecto sea un escenario de comunicación fluida entre el Gobierno y las comunidades. En la Región Occidental (ROCC) los resul-tados esperados de una comunicación flui-da entre el Gobierno y las comunidades no se logró.

2.3 Los dos componentes a cargo de la ACP se

alcanzaron. Se logró la titulación esperada, con beneficios reales sobre una cantidad amplia de poseedores de tierra que asegu-raron su posesión. Es necesario profundi-zar sobre los impactos negativos potencia-les que están relacionados con un mal uso del recurso suelo. La ACP ha abordado es-te tema a partir de las lecciones aprendidas. En la actualidad, el proceso de titulación se acompaña con un programa de incentivos económicos ambientales que orienta la pla-nificación de fincas de acuerdo al uso apropiado del suelo y la protección de los recursos hídricos, al tiempo que se apoya el desarrollo y mejoramiento de calidad de vida en la población.

2.4 Los proyectos comunitarios del Compo-

nente III se alcanzaron y están generando resultados. La medición de los impactos no fue posible con la información secundaria existente (Marzo 2011). Las comunidades visitadas reportan la aceptación de los pro-yectos realizados, así como los beneficios que reciben (acueductos, escuelas, centros de salud). Aunque hay evidencia de haberse mejorado el bienestar de las comu-

nidades beneficiarias de los proyectos, no es posible estimarlos en términos de un in-dicador como ingreso.

2.5 Si bien el Fondo Capitalizable no se esta-

bleció de la manera propuesta en el Marco Lógico, si se separaron los fondos y una vez terminada la ejecución del Proyecto, fueron trasladados al Estado.2 En el 2007, el Gobierno con recursos provenientes del Canal de Panamá conformó el PRODEC (un fondo de US$50 millones anuales du-rante 10 años), para el financiamiento de infraestructura social. La ACP, con recur-sos propios y de la AID canalizó $8.5 mi-llones a proyectos comunitarios en la Cuenca Tradicional.

2 La Ley Orgánica de la ACP establece que los exce-dentes operativos deben ser trasladados a las cuentas del Estado.



Resultados y productos Los resultados y productos se presentan a con-tinuación.

Cuadro 1-1 Proyecto Cuenca, Productos, resultados e impactos por Com-ponente

Componente / Subcomponente Productos Resultados Impactos1 Catastro y Titulación en la ROCC. S S S

2 Red Hidrometeorológica y estudios espe-ciales. S S S

3 Iniciativas de la Comunidad en la Cuenca. 3.1 Inversiones Comunitarias S I I 3.2 Fondo de Capitalización. S I I

S, Satisfatoria; NS, No satisfactorio; I, Incompleto.

El Proyecto Cuenca, Resultados agregados Componente Resultados

0 Programa El Proyecto financió una serie de actividades en las comunidades y en

la ACP. De manera individual cada componente genera beneficios, lo cual de por si es positivo.

I Catastro y Titulación en

la ROCC. La titulación de los predios generó la seguridad a los poseedores de la tierra. Generó una dinámica en el mercado de tierras, propia de fenómenos de titulación.

II Red Hidrometeorológi-

ca y estudios especiales. La Red Hidrometeorológica genera información pertinente. Está generando los resultados esperados.

III Iniciativas de la Comu-

nidad en la Cuenca. El nivel de organización de base en las comunidades de la ROCCes bajo. La ACP mantuvo su programa de fortalecimiento de organiza-ciones en la cuenca tradicional, región que reporta una diferencia profunda con las organizaciones consultadas en la ROCC.

3.1 Inversiones Comunita-

rias. Se financiaron 147 proyectos (67 de saneamiento; 21, educación; 3, salud, 33, caminos; 4, electrificación, 5, reforestaciones; 2, comunica-ciones; 4, social). En general, las inversiones generan beneficios. Los acueductos están operando, las escuelas operan, los centros de salud atienden vacuna-ción y atención básica, algunas comunidades cuentan con electrifica-ción (No fue posible precisar el nivel de avance en cobertura de servi-cios básicos debido a que no estuvo disponible la información del Censo del 2010).

3.2 Fondo de Capitaliza-

ción. El resultado se logró pero no a través del producto esperado. La derogatoria de la Ley impidió que la ACP asignara recursos directa-mente, a pesar de tenerlos reservados y disponibles desde Diciembre del 2004. Los recursos (US$10 millones), se trasladaron en el primer trimestre del 2011 al Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional creó en el 2007 a PRODEC, fondo que financia proyectos hasta por $80 mil/año por Corregimiento. La ACP y la USAID consolidaron el acuerdo del 2003 y se logró inyectar a la Cuenca Tradicional $3.5 millones adicionales a los $5 millones inicialmente acordados.



Componente I. Catastro y Titulación 2.6 Los logros de los objetivos de Desarrollo

derivados del Componente I están relacio-nados directamente con los efectos de la implementación del catastro y titulación de tierras sobre el valor de la tierra, sobre el mejoramiento de la seguridad jurídica y sobre su contribución a potenciar el desa-rrollo de la Región.

2.7 Es evidente que el proceso de titulación de

tierras que se siguió en la ROCC mediante la ejecución del Proyecto Cuenca, permitió a cientos de campesinos acceder a la pro-piedad de parcelas. Es evidente igualmen-te, que este complejo proceso ha transfor-mado la realidad social, económica y agra-ria de la Región ofreciendo confianza a los nuevos titulares que ya podrían acceder a recursos económicos para realizar inver-siones en sus explotaciones agrarias, que ahora les es propio.

Impacto

2.8 De acuerdo con el CENSO 2000, el 92% de

las explotaciones agropecuarias de la ROCC no tenían título de propiedad y so-lamente un 9% de los ocupantes de sus tie-rras tienen título de propiedad. Según el Documento de préstamo BID, aunque a noviembre de 2004 se tenían catastrado y pretitulado el 73% de las 197.233 ha de fin-cas agropecuarias y forestales, así como el 100% de los ejidos municipales y el 100% de los pueblos rurales, se plantearon como objetivos de este componente catastrar 213,112 has y titular 197,000 has al final del quinto año de ejecución del Proyecto. De acuerdo con el Informe de Progreso 2007, para este componente se tienen registrados los siguientes indicadores:

1) 100% de avance físico; 2) 100% de metas

cumplidas;

Resultados 2.9 De acuerdo con el CENSO 2000, el 92% de

las explotaciones agropecuarias de la ROCC no tenían título de propiedad y so-lamente un 9% de los ocupantes de sus tie-rras tienen título de propiedad. Según el Documento de préstamo BID, aunque a noviembre de 2004 se tenían catastrado y pretitulado el 73% de las 197.233 ha de fin-cas agropecuarias y forestales, así como el 100% de los ejidos municipales y el 100% de los pueblos rurales, se plantearon como objetivos de este componente catastrar 213,112 has y titular 197,000 has al final del quinto año de ejecución del Proyecto. De acuerdo con el Informe de Progreso 2007, para este componente se tienen registrados los siguientes indicadores:

1) 100% de avance físico; 2) 100% de metas

cumplidas; Productos 2.10 De acuerdo con la información suminis-

trada, el trabajo de catastro y pretitulación se venía realizando desde antes de iniciar el Proyecto Cuenca, lo que permitió comple-tar la meta en menos de 5 años, es decir de octubre de 2002 a 2007, período en el cual se tuvieron los siguientes productos:

• Catastro en la Región Occidental de

215,761.76 has • Titulación de 14,863 3 predios titulables, en

190,000 ha de fincas y pueblos rurales • Levantamiento catastral de 2,027 predios en

100 pueblos rurales • Levantamiento catastral de 9 ejidos municipa-

les • Declaración de uso de bosques en fincas agro-

pecuarias y forestales en 9,304 títulos de pro-piedad inscritos”.

3 ACP, Video.



Componente II. Red Hidrométrica 2.11 La ACP administra, desde antes de la

entrada en operación del Canal de Panamá, una red hidrometeorológica que cubre el área de la cuenca del Canal.

2.12 Con la ampliación de la cuenca en 1999,

surgió la necesidad de ampliar la red en densidad y en calidad de la información re-colectada. Por esa razón, en la prepara-ción del Plan de Acción Inmediato (PAI), se incluyó como una prioridad al Programa Cuenca, y se integró en el Componente II. En el Cuadro 6-1 se presenta el Marco Lógico e Indicadores propuestos en el Documento de Crédito para el Componente II del Proyecto.

Impacto

2.13 La disponibilidad de series de tiem-

po de información de hidrología y me-teorología son esenciales para la genera-ción y actualización de políticas opera-tivas del canal (tránsito de barcos), y políticas de manejo de la cuenca, las cuales se operativizan mediante ajuste a la normativa y mediante proyectos. La información también está disponible pa-ra otros usuarios, quienes deben proce-sarla y analizarla para sus objetivos es-pecíficos.

2.14 La ACP está utilizando la informa-

ción proveniente de la red hidrometeo-rológica para el diseño de políticas de intervención en el área de la cuenca del Canal de Panamá. Por ejemplo, la in-formación de esta red influyó en la iden-tificación de zonas con potencial para ser incorporadas –como actualmente lo están- en el programa de incentivos económicos ambientales.

En resumen, el Fin buscado: “Asegurar la eva-luación del recurso hídrico dentro de la cuenca …” se está logrando.

Resultados

El Gráfico 2.1 presenta algunas publicaciones pertinentes a la gestión de los recursos hídricos en la Cuenca.

Gráfico 1-1. Tema y año de publicación Tema Publicación

(año) a. Cobertura Vegetal (a) 2003 b. Anuario

hidrológico 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009

c. Sedimentos sus-

pendidos 1998 - 2004 2005 1998 - 2007 2010

d. Informe de cali-

dad de agua 2003 - 2005 2006

2007 2008 2008 - 2009 2010

e. Informe del estado ambiental 2007 f. Mapa de estaciones hidrométri-

cas 2008

g. Plan de Desarrollo Sostenible y

Gestión Integrada de los Recur-sos Hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Pa-namá

2008

h. Agua y bosques en la cuenca

del Canal, Tendencias de largo plazo

2010

Estudio incorporado en los indicadores de Estu-dios Especiales. Fuente: Informes suministrados por la División de Ambiente, Agua y Energía de la ACP.



Productos

2.15 El Componente tuvo como objetivo la

consolidación de la red hidrométrica. se re-laciona las estaciones operativas.

También se relacionó una serie de estudios especiales.

Cuadro 1-2 Estudios especiales, Indicadores y re-porte

Indicador Reporte Estudio de cober-tura vegetal

Se efectuó en el 2003 para la ROR y la ROCC. Fue la base de un programa de monitoreo que opera en la actualidad en con-junto entre la ACP y la ANAM. En el 2008 se efectuó un nuevo estudio con resultados sobre la intervención en la cuenca tradi-cional. Se tiene proyectado para el 2012 efectuar otra muestra.

Calidad de agua Se inició en el 2003.

Se preparó un índice de calidad de agua y se generan informes anuales con base en la informa-ción levantada.

Índice de la cali-dad de agua

Elaboración del Plan Indicativo de Ordenamiento Territorial Am-biental.

Se elaboró y se entregó a la ANAM.

Diagnóstico socio-ambiental

El diagnóstico se levantó. Se analiza en detalle en el módulo de la evaluación social. Hay un nuevo análisis social efectuado en el 2010, a cargo de la Unidad de la sección de ma-nejo de cuenca.

Estudio de impac-to de la Ley 21

El estudio se efectuó. Su circu-lación está restringida a funcio-narios de la ACP.

Estudio sobre pre-cio del Agua

Se desarrollaron estudios sobre la factibilidad de im-plementar el programa de PSA, y ello dio la base para el programa de incentivos económicos ambientales..

Programa de pa-gos por servicios ambientales.

Gráfico 1-2 Red hidrometeorológica, estaciones operativas

Tipo Lugar #

Pluvio-métricas

A lo largo de la cuenca hidrográfica

59

Meteo-ro-lógicas

FAA, Gamboa, Gatún, Limón Bay, Vistamares, Gasparillal, Ranchería, Los Darieles, El Frai-le.

9

Limni-gráficas

Gatún, Guacha, Raíces, Gatún West, Madden, Nuevo Vigía, Salamanca, Miraflores

8

Fluvio-gráficas

Chico, Candelaria, Peluca, Río Piedras, Ciento, Cañones, Cho-rro, Alhajuela, Santa Rosa, Ga-tuncillo, Caño Quebrado, Boca de Uracillo, Tres Hermanas, El Silencio, Las Marías, Batatilla, Canoa.

17

Nivel del mar

Diablo Heights y Limón Bay 2

Tempe-ratura del mar

Amador y Limón Bay 2

Estación, se reportó su intervención. Fuente: Programa Cuenca, Informe de Progreso Semestral, 2010.



Componente III. Inversiones Comunitarias

La ejecución del componente III deja algu-nas lecciones.

2.16 El componente III tuvo un subcompo-nente, Mecanismos de financiamiento para las iniciativas de la comunidad, que se eje-cutó parcialmente. La razón fue que las condiciones jurídicas de la ACP le impiden asignar recursos a cualquier tipo de institu-ción pública y/o privada, diferentes a las que le establece la Ley. El Gobierno creó un fondo para financiar infraestructura en el país. Sin embargo, las comunidades re-portan quejas porque hace más de dos años no se ejecutan proyectos en la región objeto del Proyecto Cuenca.

2.17 El otro subcomponente, Consolidación del proceso de diálogo, se ejecutó en las dos regiones, la ROCC y la ROR, con dife-rencias importantes en la obtención de los productos y resultados. Los resultados muestran que la coordinación interinstitu-cional efectuada por la CICH en la ROR (cuenca tradicional), fue especialmente va-liosa. Los proyectos se identificaron en co-ordinación con las comunidades. Algunos proyectos, a pesar de que tuvieron diseños erróneos o deficientes, fue posible su ejecu-ción y el aseguramiento de resultados (aunque parciales) gracias precisamente a la coordinación interinstitucional. Las ins-tituciones sectoriales ajustaron diseños, so-licitaron cambios en las cantidades de obra, mejoraron las especificaciones, efectuaron supervisión y facilitaron los mecanismos para su operación y acompañamiento. En la ROCC, no se tuvo una coordinación in-terinstitucional efectiva y por lo tanto, al ejecutarse los proyectos, no se tuvo super-visión ni acompañamiento por parte de las instituciones sectoriales correspondientes, lo que produjo proyectos incompletos y proyectos que en la actualidad no están ge-

nerando todos los resultados esperados. La derogatoria de la Ley 44 fue un factor pri-mordial en la falta de seguimiento del pro-yecto en la ROCC.

Impactos

2.18 Con la ejecución de proyectos viales se

esperaba desarrollar una comunicación di-recta entre las comunidades, para facilitar el intercambio de bienes y servicios. De acuerdo con la verificación de campo reali-zada a la muestra seleccionada de proyec-tos viales se pudo comprobar que ha mejo-rado la comunicación y trasiego de bienes y personas.

2.19 En la línea base del proyecto sólo el 33%

de la población contaba con servicio de agua potable. Se esperaba que con la am-pliación y/o construcción de acueductos, se abasteciera de agua potable a las comu-nidades involucradas, a fin de asegurar la disponibilidad del recurso en cantidad y calidad para el consumo y para las necesi-dades básicas de los residentes. Los repor-tes de proyectos indican que 25,487 perso-nas se beneficiaron con mejoras o construc-ción de sistemas de agua potable (Tabla de proyectos) 4. En la ROCC habitaban 35,727 en el 2000 (Censo 2000). Con un crecimien-to estimado del 21%, la población del 2010 se estima en 43,197 habitantes, lo que su-giere que con los proyectos desarrollados, la cobertura se ha incrementado a cerca del 60% (Si se considera solo los proyectos nuevos y ampliaciones). Este en sí es un impacto importante. Sin embargo, al no haber habido un indicador específico para la ampliación de cobertura del servicio de agua potable, puede utilizarse como refe-rencia la cobertura nacional al 2007, 93.2% (Contraloría General de la República, 2008). Se ejecutaron 67 proyectos de saneamiento (agua potable y letrinas).

4 Estos sistemas no incluyeron solución de aguas servidas.



2.20 Con relación al sistema de salud, se es-

peraba que los moradores de la comunidad no tuvieran que viajar largas distancias pa-ra ser atendidos y que además contaran con los medicamentos adecuados. En la verificación de campo no se contó con in-formación sistematizada sobre impactos al-canzados por la ejecución de estos proyec-tos (cambio en morbilidad de la población o indicadores de asistencia – vacunación, captura de embarazadas, citas a infantes -, así como atención de emergencias). De acuerdo a entrevistas con los beneficiarios de los puestos de salud, manifiestan estar contentos con las mejoras realizadas, ya que ahora sienten más comodidad al acudir a la atención.

2.21 De acuerdo con la verificación de cam-po realizada, a pesar de su contribución al fortaleciendo de la capacidad local (Co-mités Locales) porque existen5, la contribu-ción del Proyecto Cuenca al desarrollo so-cial es pobre. Los Comités no se han con-vertido en un vehículo de representativi-dad local. Abundan los comités para solu-cionar necesidades básicas (agua, electrici-dad, carretera, religión, escuela), pero no hay uno solo que integre visión de futuro hacia la comunidad y hacia la región.

Resultados 2.22 En efecto, el tráfico ha aumentado, pero

se tiene problemas con la información. No hay conteos. También hay queja sobre el mantenimiento. La comunidad reportó el establecimiento de las giras de salud y la visita de los supervisores del MEDUCA.

2.23 Los sistemas de agua operan. Las co-

munidades consolidaron los comités de agua, que operan los sistemas, cobran el

5 Al taller realizado en Chorrera el 7 de Abril, asistie-ron miembros de los Comités.

dinero, asignan trabajo a los beneficiarios (días de trabajo). El MINSA asigna los técnicos que han enseñado a la dosificación de cloro y arreglo de daños.

2.24 De acuerdo a los resultados de las en-

trevistas realizadas a usuarios de los Pues-tos de Salud, los usuarios manifiestan estar contentos con las mejoras realizadas, ya que ahora sienten más comodidad al acudir a la atención, puesto que antes se mojaban mientras esperaban ser atendidos (el techo tenía muchos huecos) o tomaban sol ya que el espacio era reducido, tenían que estar de pie. Ahora ya tienen sillas para sentarse mientras esperan; había mucha incomodi-dad para la atención de los pacientes, pues no contaban con un lugar especial para es-to.

2.25 En conclusión, los puestos de salud aún

requieren mejoras y ampliaciones debido a que la población ha aumentado. A las nuevas instalaciones no solo acude pobla-ción de la comunidad inmediata, sino tam-bién la población vecina.

2.26 En la ROR las estructuras de organiza-

ción comunitaria existen, operan y atienden las solicitudes de reuniones. Aún en el ca-so de la convocatoria que se hizo al taller de consulta del 7 de abril, que se hizo con escasos ocho días de antelación, la asisten-cia fue de más del 60%.


OTSCORP 9 Resumen Ejecutivo

Productos De acuerdo con los informes de progreso, durante el tiempo de ejecución del proyecto se logró:

Cuadro 1-3 Comp. III, Inversiones, Proyectos de protección y conservación, Indicadores Indicador Reporte (S, I, NS) 150 ha reforestadas al final del tercer año del Proyec-to:

Cinco comunidades de Río Indio, doce en Toabré, tres en Coclé del Norte y ocho en Caño Sucio.

S

A diciembre de 2008 se habían reforestado 146.6 has, de las cuales el 40% corresponde a siembra de Bambú de la especie Guadua Angustifolia, otros 40% en agroforestería (café) y el resto en árboles maderables.

300 ha reforestadas en agro-forestería en 23 co-munidades de los ríos Cirí y Trinidad, al final del proyecto.

A 2007 se totalizan 166 has (7 proyectos). S En 2008 se adicionan 77.75 has (de las 146.6 has refores-tadas) que corresponden al régimen de agroforesteria.

Incorporación de 5,000 ha. al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) del Nacimiento del Río Indio al final del tercer año de ejecución del proyecto:

A 2009 se inició el Proyecto para la Creación y Estable-cimiento del Área Especial Protegida (zonas ribereñas y bosques de galería) en las subcuencas de Cirí Grande y Trinidad.

I

Subcomponente 2: Infraestructura básica. El reporte a abril del 2011 es de 145 proyectos terminados.

Cuadro 1-4 Comp. III, Inversiones, Infraestructura básica, indicadores Indicador Reporte (S, I, NS) 30 escuelas de la Cuenca construidas, re-habilitadas o ampliadas al final del tercer año.

34 proyectos para la rehabilitación, mejora o construcción de aulas y escuelas

S

20 acueductos rurales rehabilitados, cons-truidos o ampliados al final del quinto año.

Al 2009 se habían realizado 65 proyectos co-rrespondientes a acueductos, beneficiando a cerca de 25,000 habitantes.

S

2,000 letrinas construidas en 60 comunida-des rurales de la Cuenca al final.

Al 2009, se habían construido 1,215 letrinas en 33 comunidades beneficiando a 6,141 habitan-tes.

I

15 instalaciones de salud (puestos, sub-centros y centros de salud) construidas, rehabilitadas o ampliadas al final del quin-to año.

Al 2009, se habían mejorado nueve instalacio-nes de salud.

I

10 caminos rurales rehabilitados al final del cuarto año.

A diciembre del 2009, se habían rehabilitado 17 caminos de producción, para un total de aproximadamente 100 km.

S



Indicador Reporte (S, I, NS) 10 vados y/o puentes construidos o rehabi-litados al final del cuarto año.

A diciembre del 2009, se había construido 19 vados y/o puentes.

S

3 comunidades rurales de la Cuenca dota-das de energía eléctrica al final del tercer año de ejecución del proyecto y 6 comuni-dades al final del proyecto

Se construyeron 4 proyectos de electrificación. S

30 comunidades rurales de la Cuenca do-tadas de sistemas de comunicación (radio o teléfono público) al final del tercer año.

Suministro e Instalación de 30 Estaciones de Radio; nueve instalaciones de radio secunda-ria; y Equipo y Repuesto de 14 Estaciones Exis-tentes.

I

LECCIONES APRENDIDAS 3.1 Se enumeran algunos aspectos que en

opinión del equipo consultor vale la pe-na analizar y replicar en próximas situa-ciones ó prevenir su no aplicación, según sea el caso. Se distribuyen en cuatro líneas: (i) Relaciones con la comunidad; (ii) Institucionalidad; (iii) La ROCC y la Cuenca; y, (iii) planificación de progra-mas, proyectos y actividades específicas.

Relaciones con la comunidad 3.2 Aunque el mecanismo de asignación de

recursos por demanda asegura que la comunidad estuviera anuente a la ejecu-ción de los proyectos, las obras no con-sideraron participación adicional de las comunidades (tiempos, veeduría por parte de las comunidades, preparación para su administración y/o manteni-miento, entrega a la comunidad). Se hace necesario involucrar a la comuni-dad en el desarrollo de cada una de las etapas de este tipo de proyectos, desde el diagnóstico, la formulación y planifica-ción, hasta la ejecución, seguimiento y evaluación de los mismos.

3.3 Se sugiere que al culminar cada obra de

infraestructura se efectúe un evento co-munitario lo más participativo posible.

Este aspecto debe ser considerado inclu-so como una actividad de importancia contenida en los términos de referencia del contratista.

3.4 Para favorecer el diálogo con las comu-

nidades es importante que este proceso sea liderado por una institución con cre-dibilidad técnica y de propósitos para generar la confianza en las comunidades y la seguridad de que se alcanzarán so-luciones a problemas prioritarios identi-ficados por ellas. Este diálogo se puede reforzar con la evaluación compartida de los resultados y efectos y la supervisión social de los mismos.

3.5 La imagen de la ACP en la cuenca tradi-

cional, su participación en la identifica-ción y solución de problemas comunita-rios y la continuidad de sus acciones a través del tiempo han sido un factor cla-ve para aglutinar conocimiento y moti-var a las comunidades, aunque en el ta-ller de diálogo con las comunidades (Abril 7 del 2011), algunos representan-tes expresaron cierta frustración con el mecanismo de consulta, porque no ate-rriza en proyectos ni se informa sobre su avance. Se hace necesario aclarar que la ejecución de las inversiones escapa al al-cance de la ACP.

Institucionalidad



3.6 La coordinación institucional tuvo un

resultado positivo en la cuenca tradicio-nal en donde la presencia de la ACP ja-lonó a otras instituciones a través de la CICH. En la ROCC presentó falencias importantes, lo cual se debe a que no hubo una institución fuerte que conti-nuara el proceso a partir del 2006 año en que la ACP sale de la región, como con-secuencia de la derogatoria de la Ley 44..

3.7 Es esencial que los programas cuenten con un mecanismo diseñado y operativo para la organización de la información por proyecto (actividad), de manera que cada carpeta de proyecto cuente con la información básica (estudios preparato-rios, poa, términos de referencia, no ob-jeciones, propuesta técnica, carta de ne-gociación, productos, notas de acepta-ción de productos y solicitudes de des-embolso, renegociaciones de alcance –si es del caso-, actas de cierre, informes de visitas una vez entre en operación, como parte del seguimiento de la Unidad de Coordinación). Esta información es esencial para una gerencia de proyecto adecuada y la transferencia de la infor-mación aglutinada a las instituciones del Estado.

3.8 Los Proyectos que involucran activida-des que pertenecen a las responsabilida-des de otras instituciones deberían esta-blecer con claridad la participación de las mismas para asegurar sostenibilidad y contemplar el mecanismo de traspaso. Hasta ahora se tienen convenios genéri-cos de cooperación, que no incorporan mecanismos de seguimiento y evalua-ción.

3.9 Los informes semestrales del Proyecto y

los POAs eran la sumatoria de informes y POAS del Departamento de Ambiente, Agua y Energía de la ACP y la UCP Cuenca; esta última no tuvo intervención

alguna en materia de la ejecución, se-guimiento y evaluación de los Compo-nentes I y II, aunque recibió los reportes de ejecución. Cuando existe coejecución en un Proyecto, es conveniente estable-cer un mecanismo de reporte de progre-so realmente integrado y no un reporte que sea la suma de las partes, pues esto divorcia a la UCP del seguimiento de las actividades de los coejecutores.

3.10 Tres tipos de experiencias han gene-

rado conocimientos: (i) las relativas a la comunicación gobierno – comunidades y la formación de comités como vehículo estratégico y operativo, (ii) el proceso de titulación; (iii) así como la generada por proyectos agroforestales.

La ROOC y la Cuenca

3.11 Ambas instituciones (CONADES y ACP) son las de mayor experiencia en el país, en la formulación de planes territo-riales integrados para el desarrollo. La ACP tiene los estudios de base requeri-dos para la ROCC. Es conveniente, in-dependientemente que el área de in-fluencia de la ACP se haya limitado a la Cuenca Tradicional, que CONADES y ACP lideren la elaboración de las pro-puestas base, considerando el potencial hídrico de la región hacia el futuro.

3.12 La identificación de las Líneas de

Acción del proceso adelantado en el PAI constituye un acierto. Incluso podrían constituirse en un punto de partida para la ROCC. Se requeriría entonces de una incidencia sobre los ítems identificados como complementarios a la “Promoción de la protección, conservación y rehabili-tación de los ecosistemas naturales de las áreas” y al “Mejoramiento de la integra-ción territorial a través de equipamiento



razonable de infraestructura y servicios públicos”. . Oferta de capacitación, asistencia

técnica y financiamiento para la trans-formación de la producción.

. Promoción de la participación de la so-ciedad civil en el proceso de gestión de las áreas.

. Fortalecimiento de la estructura y la

capacidad de gestión ambiental del go-bierno central, regional y local.

Planificación

3.13 El cambio en un instrumento legal

como la derogación de la ley de amplia-ción de la cuenca ameritaba la revisión del proyecto. Este es un cambio mayor en el escenario que generó el proyecto. Este elemento no fue considerado en el Marco Lógico (supuestos), porque se ig-noró por completo la situación de con-flicto entre las comunidades y el Gobier-no.

3.14 Es conveniente incluir en los Proyec-tos un subcomponente relativo al manejo del conocimiento con el fin de asegurar la sistematización del aprendizaje y promover el desarrollo de capacidades institucionales y la transferencia del co-nocimiento. El reglamento operativo de los Programas debería establecer y defi-nir el método de manejo de la informa-ción, informes de capacitación y otros; así como de productos para evitar la pérdida del conocimiento y la memoria institucional. La rotación del personal, la pérdida de información y la informa-lidad en el manejo de la información di-ficultaron la evaluación.

3.15 Cuando en el Manual Operativo no

se contemplan funciones claras a las unidades administrativas de la UCP, se

pone en peligro la calidad de la ejecución y se puede alargar el tiempo de ejecu-ción mientras se crean capacidades en la UCP. La UCP Cuenca se distanció del apoyo administrativo y técnico de CO-NADES y como consecuencia de ello se generaron problemas en el desempeño administrativo, el control, la evaluación y el seguimiento. No se encontraron evidencias de que los POAs fueron fil-trados y aprobados por todos los niveles. La ACP afirmó que tuvo conocimiento y aprobó todos los POAs.

PROPUESTAS

4.1 Es esencial ordenar la ocupación del territo-rio. El Plan de Ordenamiento Territorial es una primera aproximación al uso del territo-rio. Las acciones de atención a las comuni-dades con infraestructura básica debe con-siderar su localización, las características de vulnerabilidad ambiental, la capacidad pro-ductiva de los suelos y demás elementos pertinentes. El concepto de atender a las comunidades con niveles de pobreza signi-ficativos, no debe estar aislado del ordena-miento territorial. Comunidades localizadas en zonas frágiles pueden recibir restriccio-nes importantes en la construcción de vías (obras lineales que generan impactos am-bientales negativos e importantes), y de in-fraestructura social; así como en la asistencia técnica en actividades productivas.

4.2 Es esencial profundizar en la administración del territorio, de manera que las interven-ciones que se planteen efectuar por parte del Gobierno Central y las empresas privadas, estén cubiertas bajo la orientación del Plan de Ordenamiento. Es básico para garantizar que la ocupación del territorio de la cuenca no vaya en detrimento de la dinámica del Canal ni del suministro de agua a Panamá.

4.3 El proceso de intervención efectuado en la ROCC deja una gran enseñanza en la nece-



sidad de un reconocimiento más elaborado sobre los procesos y dinámicas organizati-vas y de participación generadas por las comunidades, muchas de ellas producidas bajo la iniciativa del Estado Central. La ACP ha venido avanzando en este proceso y reporta algunos avances. Estas acciones escaparon al alcance de esta evaluación de-bido a que fueron financiadas con otros re-cursos.

4.4 Se debe considerar – sobre la identificación del alcance y pertinencia hoy de la denomi-nada Región Occidental - las instancias más indicadas para profundizar la idea que tuvo la ACP entonces, de propiciar y fortalecer espacios de encuentro entre el estado central y las comunidades locales. Más que control sobre ellas, se requeriría de una cultura y prácticas políticas que propicien una identi-dad local y regional inserta en un propósito de desarrollo sostenible de mediano y largo plazo, y que genere un fortalecimiento de los procesos de autonomía y de capacidad de gestión de las mismas comunidades, co-mo protagonistas principales de su propio desarrollo. Esto pasa por el establecimiento de procesos dirigidos a cambiar las prácticas políticas que buscan generar dependencia, sobre la base de relaciones de intercambio – generalmente desigual – entre intermedia-rios políticos y las comunidades. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIO-NES Conclusiones 5.1 Como resultado de la evaluación reali-

zada, a continuación se concluye y re-comienda dando respuesta de manera específica a cada una de las tareas y acti-vidades solicitadas en los TDR.

5.2 El recorrido histórico de la denominada

Región Occidental alrededor de su visi-bilidad como alternativa para la imple-

mentación del proyecto de ampliación de la CHCP, generó dos procesos encon-trados. De un lado, una fuerte moviliza-ción política a partir del año 2000 de oposición radical frente a la posibilidad de construcción de embalses que sopor-tarían la operación de un tercer juego de esclusas como base para la ampliación de la capacidad del Canal. Y de otro, un proceso de acercamiento del estado cen-tral sobre ese territorio que hizo visible las graves condiciones de vida sobre to-do de las comunidades rurales. Pero ese acercamiento se sesgó en una dimensión asociada al eventual rol de la denomina-da ROCC en el contexto del aprovecha-miento de sus recursos hídricos y no propiamente alrededor de las circuns-tancias adversas de reproducción de la pobreza y en consecuencia de identifica-ción de los factores que posibiliten su transformación social, económica y polí-tica local y regional.

5.3 La coyuntura política que culminó en la

derogatoria de la Ley 44 de 1999 ha de-jado a la denominada ROCC en una si-tuación de vacío como unidad de pla-neación e intervención del estado cen-tral. No obstante, el enfoque que preva-leció en ese acercamiento hacía prever limitaciones en la incidencia estratégica de las Actividades Prioritarias alrededor de los problemas de desarrollo, sobre todo a nivel rural, allí existentes.

5.4 En general se puede observar que en los corregimientos seleccionados para foca-lizar las Actividades Prioritarias existe, sin duda, una situación social grave que demandaría ingentes recursos para lo-grar impactar en el pasivo social allí exis-tente, sin que se garantice una solución al problema de pobreza, el cual requiere una reformulación alrededor del tipo y calidad de los diagnósticos socioeconó-micos y de las propuestas de desarrollo.



5.5 El proceso de intervención generado deja una gran enseñanza en la necesidad de un reconocimiento más complejo so-bre los procesos y dinámicas organizati-vas y de participación generadas por las comunidades, muchas de ellas produci-das bajo la iniciativa del Estado Central. Así mismo se debe considerar – sobre la identificación del alcance y pertinencia hoy de la denominada Región Tradicio-nal - las instancias más indicadas para profundizar la idea que tuvo la ACP en-tonces, de propiciar y fortalecer espacios de encuentro entre el estado central y las comunidades locales. Se requeriría de una cultura y prácticas políticas que propicien una identidad local y regional inserta en un propósito de desarrollo sostenible de mediano y largo plazo, y que genere un fortalecimiento de los procesos de autonomía y de capacidad de gestión de las mismas comunidades, como protagonistas principales de su propio desarrollo. Esto pasa por el esta-blecimiento de procesos dirigidos a cambiar las prácticas políticas que bus-can generar dependencia, sobre la base de relaciones de intercambio – general-mente desigual – entre intermediarios políticos y las comunidades.

5.6 La identificación de las Líneas de Acción del proceso adelantado constituye un acierto. Incluso podrían constituirse en un punto de partida para la región. Se requeriría entonces de una incidencia sobre los ítems identificados como com-plementarios a la “Promoción de la pro-tección, conservación y rehabilitación de los ecosistemas naturales de las áreas” y al “Mejoramiento de la integración terri-torial a través de equipamiento razona-ble de infraestructura y servicios públi-cos”, esto es el desarrollo de acciones programáticas sobre:

- Oferta de capacitación, asistencia técnica y financiamiento para la transformación de la producción.

- Promoción de la participación de la sociedad civil en el proceso de ges-tión de las áreas.

- Fortalecimiento de la estructura y la capacidad de gestión ambiental del gobierno central, regional y local.

Recomendaciones OTSCORP hace las siguientes recomenda-ciones a CONADES: 5.7 Fortalecer las capacidades evaluativas de

los proyectos. Los instrumentos y herramientas de monitoreo y evaluación deben incorporarse al proceso de gestión y contar con un rubro adecuado en el presupuesto.

5.8 Las comunidades locales de la ROCC

dependen básicamente del aprovecha-miento de los recursos naturales y por lo tanto es fundamental garantizar la sos-tenibilidad ambiental de su desarrollo.

5.9 Asegurar que los proyectos estén plani-

ficados para lograr cambios en un marco de gestión orientado hacia alcances e impactos de desarrollo, mejorando los procesos de identificación y preparación de inversiones, la participación de las comunidades, la divulgación de la in-formación y experiencias, e introducien-do la auto-evaluación.

5.10 Alentar a las agencias ejecutoras a

divulgar las experiencias e información utilizando más el internet; al respecto, diseñar una página web estandarizada específica para el Proyecto Cuenca.

5.11 Alentar aquellos proyectos orienta-

dos hacia innovaciones tecnológicas a



realizar y publicar la sistematización de sus experiencias, a crear espacios de aprendizaje para compartir experiencias (publicaciones, talleres, conferencias, concursos, etc.) y a desarrollar capaci-dades y herramientas al respecto.


OTSCORP 16 Informe final

Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá


Informe Final

1. INTRODUCCIÓN

Este documento constituye el “Informe Final”, presentado por OTSCORP al Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) en desarrollo de la Evaluación final externa del “Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá”, en los sucesivo “Proyec-to Cuenca”, ejecutado entre el 2005 y 2010 y financiado por el Gobierno de Panamá y el présta-mo 1612/OC-PN otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El enfoque evaluativo se basa en los términos de referencia proporcionados por MP-CONADES y los criterios de evaluación concertados en la Propuesta Técnica y el Plan de Trabajo formulado por OTSCORP. Sobre esta base, la firma evaluadora intentó en todo momento realizar una apreciación objetiva del proyecto, de su diseño y formulación, inicio, implementación, alcances e impactos, basándose en dos pilares principales, que son las lecciones aprendidas y las pro-puestas hacia el futuro. OTSCORP agradece al MP-CONADES por la oportunidad que se le ha ofrecido de evaluar un proyecto tan importante para el país y su futuro cercano. Se agradece a las instituciones (CO-NADES, UCP, ACP), funcionarios, autoridades territoriales y a las Comunidades visitadas, por el tiempo dedicado y colaboración prestada para el desarrollo de la evaluación. Por su colabo-ración se agradece de manera especial al Señor Isaías Chang Urriola, Coordinador del Sistema de Seguimiento, Evaluación e Información de CONADES y al Señor José Manuel Vilar, Jefe de la Unidad Coordinadora del Proyecto. A continuación se presenta metodología de evaluación y los resultados.



2. ENFOQUE GENERAL DE LA EVALUACIÓN

Se describe los objetivos establecidos en los términos de referencia y la metodología propuesta y aplicada.

2.1. Objetivo y alcances de la Evaluación De acuerdo con los TDR, el objetivo de la evaluación final del Proyecto de Actividades Priorita-rias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (1612/OC-PN), es determinar los efectos y logros alcanzados al final de la ejecución del mismo. Esta evaluación analizará, entre otros, el logro de metas del Proyecto frente a los indicadores propuestos en el Marco Lógico, los impactos del Programa (que puedan ser medidos por la etapa de madurez del proyecto); el ritmo de desem-bolsos, la efectividad del esquema de ejecución y administración. Asimismo, la evaluación de-terminará lecciones aprendidas y algunas recomendaciones para la programación de nuevas inversiones. Sus alcances están orientados a dos propósitos básicos: En primer lugar, busca indagar el nivel de cumplimiento de los objetivos (a nivel de Propósito y Resultados del Marco Lógico del Proyecto y sus componentes). En este sentido, busca demostrar los cambios producidos como conse-cuencia de la implementación de los componentes del Proyecto que puedan ser medidos por la etapa de madurez del proyecto. En segundo lugar, busca obtener conclusiones que sirvan para ser transferidas a otras experiencias similares o a la continuidad de intervenciones en la Región en estudio. Este segundo propósito se hizo especialmente importante al reconocer los recursos hídricos de la Región Occidental y la necesidad urgente de iniciar su estudio con más profundi-dad, con miras a su administración y potencial complementación a la Cuenca del Canal de Pa-namá para suministro de agua potable y agua para el tránsito de barcos.

2.2. Enfoque y metodología de la evaluación ex post La evaluación ex post de un Proyecto tiene que ver con la verificación del logro de los objetivos y la explicación de las posibles deficiencias así como la identificación de factores de éxito, inclu-yendo la medición de beneficios. De este análisis se deben derivar las lecciones y las recomen-daciones pertinentes. La utilidad de la evaluación se deriva de conocer y entender las diferencias entre lo esperado o planificado y lo logrado, con el fin de mejorar la calidad de la gestión, asegurar la asignación apropiada de los recursos y derivar lecciones de la experiencia. El enfoque de la evaluación ex post articula tres niveles:

a) El nivel de impactos, para apreciar los efectos del proyecto en relación a los beneficiarios y a otros grupos de la sociedad local y regional, la institución ejecutora, los sectores pro-ductivos y el medio ambiente.

b) El nivel de resultados, para apreciar los cambios en las condiciones de diálogo entre el Es-tado y las comunidades que el proyecto tenía que lograr a través del uso de sus produc-tos.



c) El nivel de los productos, para apreciar el proceso de transformación de los insumos en productos.

La evaluación ex post considera las siguientes dimensiones:

a) El diseño y la formulación del proyecto: se analiza el proceso de identificación del pro-yecto en el contexto coyuntural de las relaciones entre las comunidades y el Estado, su pertinencia con los objetivos y prioridades, su relevancia con las políticas y estrategias nacionales, y su variabilidad.

b) La ejecución del proyecto: se analizan la eficiencia, los mecanismos de participación de los involucrados, la eficacia y los alcances.

c) Los impactos y la sostenibilidad del proyecto. d) Analiza los factores de éxito o fracaso en el alcance de los resultados esperados, conside-

rando los procesos políticos relativos al desarrollo sostenible de la CHCP y del país. e) Finalmente, sobre la base de lecciones aprendidas se formulan las recomendaciones.

El Proyecto Cuenca es una inversión pública. Incluye un esfuerzo en el aseguramiento de la propiedad mediante el catastro y titulación de predios en el área de La Cuenca; la complemen-tación de la red de hidrometeorología en la región Occidental y el establecimiento de una red de calidad de agua en la Cuenca del Canal de Panamá (ROR y ROCC); inversiones en infraestruc-tura social (acueductos, carreteras, escuelas, sistemas de comunicación), y el establecimiento de un mecanismo de largo plazo para el financiamiento de iniciativas comunitarias. Beneficios y beneficiarios. Fue esen-cial como una primera parte de la eva-luación, identificar los beneficios de los proyectos, estimarlos y entender los tiempos durante los cuales se dan los beneficios; así como los beneficiarios, sus tipos y la forma en que se mide su efecto (Beneficiarios directos, indirec-tos, no beneficiarios). Por ejemplo, si bien es cierto que una carretera que se abra puede beneficiar a una comuni-dad, sus beneficios se calcularían con base en el tráfico generado o con base en la mayor producción en el área be-neficiada 6. Metodología general. Los proyectos financiados por el Proyecto Cuenca corresponden a stock de capital social. Como tal, están sujetos a los mismos criterios generales de evaluación que cualquier otra inversión. En este caso, el “producto final” no es la ejecución de la acción en sí misma, sino su contribución a mejorar las 6 En el supuesto que se cuente con la información de tráfico de las vías, sería posible estimar beneficios.

Gráfico 2-1– Esquema Resumen de la Metodología de Eva-luación de los proyectos



condiciones de vida en procura de mejorar el diálogo entre el Gobierno y las comunidades. Se aplicó la metodología general, desarrollada por OPTIMA Inc. (Copyright) y utilizada en nume-rosas evaluaciones, adaptada a las inversiones del Proyecto. El diagnóstico (1) identifica los problemas y sugiere soluciones. Los planes (2) intentan respon-der a los problemas prioritarios identificados en el diagnóstico, debe incluir los lineamientos estratégicos, la formulación o definición de objetivos del proyecto en forma precisa, el diseño de los mismos y la evaluación ex ante. En el financiamiento (3) (asignación de recursos o insumos para generar el producto del proyecto) se aplica el Reglamento Operativo del Proyecto. Para convertir insumos o financiamiento en productos, se requieren procesos (4) con el fin de que los actores institucionales (Instituciones) y población generen los productos (5) (la infraestructura, capacitaciones y actividades de promoción), que a su vez producen los resultados (6), que consis-te en un mayor bienestar de las comunidades al contar son servicios básicos y que a su vez con-tribuyen al alcance de los (7), objetivos finales de la inversión. Las experiencias acumuladas durante estas etapas deben contribuir a actualizar el diagnóstico (1) que dio inicio al ciclo. Los términos resaltados en cursiva (diagnósticos, planificación, procesos, financiamiento, productos, resultados, impactos) en este documento se refieren a conceptos que tienen una definición particu-lar en la metodología.

Cuadro 2-1 Actividades de evaluación aplicadas a los proyectos y al Programa

La evaluación verifica que: En cada etapa del ciclo de proyec-to:

Se ejecuten o hayan ejecutado las siguientes actividades y se generen o se hayan generado los productos correspondientes:

1. Diagnóstico

El diagnóstico puede ser profundo y extenso o superficial y focalizado, dependiendo del problema, sector, región o tipo de proyecto que responde a una situación específi-ca . Debe ser analítico no solo descriptivo; debe identificar causas-efectos; puede in-cluir hipótesis a validar con el proyecto (proyecto piloto); debe sugerir soluciones y alternativas. Se verificará que los proyectos específicos incorporen estos diagnósticos.

2. Planificación (formulación, diseño, eva-luación ex ante)

La planificación incluye: la formulación, el diseño y la evaluación ex ante. Para esto se utilizan los instrumentos de pre-inversión (estudios de pre-factibilidad, factibilidad, diseños finales, según sean necesarios). La formulación es la definición de la jerarquía de objetivos (utilizando el “marco lógico” o “marco de resultados” u otro instrumen-to): Fin: objetivo más general o de largo plazo que define el impacto esperado; Propósi-to: lo que se espera al final de la ejecución del proyecto o los productos y resultados es-perados. El diseño debe ser estrictamente coherente con los objetivos. La evaluación ex ante indica que el proyecto es viable, factible, cumple con todos los criterios aplica-bles y optimiza la asignación de los recursos.

3. Financia-miento

Se aprobó el financiamiento según lineamientos y criterios establecidos en el Reglamen-to Operativo.



La evaluación verifica que: En cada etapa del ciclo de proyec-to:

Se ejecuten o hayan ejecutado las siguientes actividades y se generen o se hayan generado los productos correspondientes:

4. Procesos Se han diseñado y establecido los procedimientos de ejecución para convertir planifica-ción y financiamiento en productos en forma efectiva, eficiente, oportuna y transparente. Esta etapa se aplica a los proyectos, al programa y a la Unidad Ejecutora como tal.

5. Productos Bienes de capital. Productos inmediatos de la ejecución: obras, estudios, capacitación, etc., según diseño, contrato y supervisión. En este caso, mejoramiento de caminos, acueductos, centros de salud.

6. Resultados Bienes y servicios finales. Lo que se hace con los productos: carreteras operando, acue-ductos suministrando agua, centros de salud atendiendo a la población, etc.

7. Impacto y efectos

Lo que se obtiene con los resultados; ¿el fin se está logrando?; cambio en el bienestar de la población, efectos anticipados (“evaluación de impacto”) reportando resultados esperados?. Mejoramiento del ingreso de las familias rurales pobres?. Una mejora en la dinámica social y su relación con el Estado?.

2.3. Desarrollo de la evaluación

La evaluación se adelantó en las siguientes fases:

• Revisión de documentos del proyecto y de los documentos y herramientas pertinentes;

• Entrevistas con autoridades y técnicos de CONADES, ACP, CICH, NATURA, entre otros,

• Visitas en la zona del proyecto y entrevistas con los involucrados, comunidades y ejecu-tores del proyecto, con un enfoque sobre la profundización de los aspectos de su ejecu-ción utilizando la herramienta del marco lógico para ver cómo se cumplió a nivel de los indicadores, desde los resultados/productos esperados a los objetivos específicos y el ob-jetivo de desarrollo. El Anexo 4 presenta las fichas de proyectos visitados.

• Grabación de un video con testimonios de representantes de las comunidades beneficia-das. El Anexo 3 presenta la agenda de un taller de consulta comunitaria, así como el lis-tado de invitados (Abril 7 del 2011).



3. EL PROYECTO CUENCA, ANTECEDENTES Y SU IMPACTO SOCIAL

Se analizan los antecedentes del Proyecto, su descripción general y la participación social y co-munitaria. Se analiza el Plan de Acción Inmediata, debido a que durante su elaboración se iden-tificó una serie de proyectos que fueron ejecutados con recursos del Proyecto Cuenca.

3.1. Síntesis histórica relacionada con el Proyecto Cuenca

Cuadro 3-1 Eventos significativos en la Cuenca y su año Año Evento 1997

Con el establecimiento de Ley 19 de 11 de junio de 1997 (Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá ACP), la jurisdicción institucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal se otorga a la ACP, para asegurar la administración, mantenimiento, uso y conservación del recurso hídrico de la Cuenca. La ley 21 del 2 de julio de 1997 aprobó el Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceá-nica y el Plan de Uso, Conservación y Desarrollo del área del Canal, en esa entonces correspondía a la cuenca tradicional.

1998 Se aprueba la Ley 41 de 1998 que es la ley marco en materia ambiental de Panamá. 1999 Se establece la Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá

(CICH) mediante el Acuerdo 16 de 17 de junio de 1999 (modificado mediante el Acuerdo 116 del 27 de julio de 2006). Se promulga la Ley 44 del 31 de agosto de 1999, que estableció por primera vez los límites de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá de acuerdo con lo propuesto por la Junta Directiva de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) y cuya área sumó un total de 552.761 Has.

Aparece en escena la Coordinadora Campesina Contra los Embalses (CCCE) con dos objetivos: i)

Derogar la Ley 44; y, ii) el no embalse ni construcción de hidroeléctricas 7. La CCCE fue espe-cialmente beligerante mediante manifestaciones públicas en la Ciudad de Panamá, comunicados y presiones miembros de las comunidades que no estaban de acuerdo con su posición y a funciona-rios públicos en la región (Se impidió el acceso al área de funcionarios de la ACP y de las demás instituciones del Gobierno).

2001 A través de la CICH, la ACP inició la coordinación de esfuerzos con los habitantes de la Cuenca,

las entidades gubernamentales, privadas, sectoriales y de la sociedad civil en general, para esta-blecer e implementar una planificación para el desarrollo sostenible y de gestión integrada de los recursos hídricos de la Cuenca, buscando asegurar la permanencia y disponibilidad –en cantidad y calidad- del agua de esta región del país.

2001 a 2003

La ACP realizó un primer proceso de organización y planificación con comunidades agrupadas en las cuatro subcuencas de la Región Occidental de la Cuenca del Canal – ROCC (ríos Coclé del Norte, Indio, Toabré y Caño Sucio), así como en tres subcuencas de la Región Oriental de la Cuen-ca – ROR (ríos Los Hules -Tinajones, Caño Quebrado y Gatuncillo). El resultado de tal proceso fue el establecimiento de una estructura participativa comunitaria para facilitar la comunicación flui-da entre las autoridades y las comunidades.

7 Hernández R. Carol, El movimiento de la Coordinador Campesina Contra los Embalses en Panamá, Agosto 28 del 2007.



Año Evento 2003

En junio de 2003, la ACP y la USAID firmaron un Memorando de Entendimiento para establecer el Fondo ACP-USAID con un aporte de 2.5 millones de balboas cada parte (un total de cinco mi-llones de balboas). El objetivo fue desarrollar, a tres años, proyectos que promovieran el manejo integrado de los recursos hídricos de la Cuenca y alternativas que garantizaran su sostenibilidad en términos de cantidad y calidad, como herramientas para mejorar el desarrollo económico y la calidad de vida de la población. Los proyectos financiados por el Fondo ACP-USAID fueron ejecutados con base en el plan de acción de las subcuencas prioritarias seleccionadas (ríos Los Hules-Tinajones, Caño Quebrado y Gatuncillo) para responder a los problemas ambientales prioritarios de estas áreas, enmarcados dentro de una visión de manejo integral de la misma. Dichos planes de acción hicieron parte inte-gral del PAI (CICH, 2004), y se ejecutaron de manera coordinada con la CICH para evitar la du-plicidad de esfuerzos. Hasta mayo de 2007 se financiaron más de 20 proyectos con los fondos aportados por la USAID y la ACP.

2004 Se establece el Plan de Acción Inmediata (PAI) como resultado del proceso de consultas participa-

tivas en la ROCC y subcuencas piloto de la ROR. 2005

Se inicia la ejecución del Proyecto de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica Canal de Panamá (Proyecto Cuenca), con un período de ejecución de cinco años para financiar algunas acciones prioritarias en las comunidades. El Proyecto buscó facilitar el diálogo entre el Gobierno y las comunidades, diálogo que se había hecho especialmente difícil debido al actuar de la Coor-dinadora Campesina Contra los Embalses (CCCE).

2006

Se deroga la ley 44 de 1999 a través de la Ley No. 20 de junio de 2006;- se sustrae la ROCC del área de la Cuenca. En julio de 2006 se lleva a cabo la última reunión con el Comité de la región Occidental de la CHCP.

2007-2009

La ACP lleva a cabo un proceso de consulta y participación de actores de la Cuenca del Canal (ROR) que culmina en la aprobación del Plan de Desarrollo Sostenible y Gestión Integrada de los recursos Hídricos de la CHCP. Actualmente, este es el plan rector para la coordinación de accio-nes en el territorio de la cuenca. Se consolidaron 29 Comité Locales y 5 Concejos Consultivos.

3.2. Descripción general y componentes del Proyecto Cuenca

El Proyecto Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (Proyecto Cuenca), fue financiado con recursos provenientes de un préstamo otorgado por el Banco Inter-americano de Desarrollo (BID) al Gobierno de Panamá, recursos del Presupuesto Nacional asig-nados al Ministerio de la Presidencia y recursos de la Autoridad del Canal de Panamá. El Pro-yecto fue ejecutado entre los años 2005 y 2010. Representó una fuente importante de recursos para apoyar la implementación de actividades de desarrollo humano prioritarias en las sub-cuencas de los ríos Toabré, Caño Sucio, Coclé del Norte e Indio en la ROCC8; y Los Hules, Tina-jones y Caño Quebrado en la Cuenca Tradicional. Las actividades estaban previstas como una 8 Las cuatro subcuencas de la ROCC eran territorio apenas intervenido por el Estado, con indicadores de un desarrollo escaso, y con un potencial hídrico de interés para el país y para una potencial ampliación del Canal de Panamá.



primera fase hacia el establecimiento de una estrategia a largo plazo de desarrollo sostenible y gestión integrada de los recursos hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (CHCP), considerada la principal cuenca del país por su importancia en el suministro de agua a la población del área metropolitana y por suministrar el agua para el funcionamiento del Canal de Panamá. Mediante la Ley 44 de 1999 se delimitó la Cuenca del Canal que incluía las deno-minadas Región Oriental o tradicional (ROR) y Región Occidental (ROCC), como se muestra en el Gráfico 3-1.

Gráfico 3-1, Área de influencia del Proyecto Cuenca en la CHCP

Fuente: TDR CONADES



El Proyecto Cuenca, de acuerdo con el Documento de Préstamo, se enfocaría en:

“………………………..a fortalecer el diálogo con las comunidades residentes en la Cuen-ca, a establecer mecanismos de financiamiento de corto plazo para realizar actividades prioritarias para las comunidades, a elaborar instrumentos de gestión complementarios a los que realiza la ACP para el monitoreo de la Cuenca y, a diseñar un mecanismo de financiamiento a largo plazo para seguir resolviendo las demandas de la comunidad” 9.

El costo total propuesto se estimó en US$35 millones. El BID financiaría el 57% del Proyecto (US$19,86 millones) y el Gobierno Nacional y la ACP, a través del aporte local y recursos pro-pios, aportarían el 43% del costo (US$15,14 millones), cuyo detalle de costos por categoría de inversión y fuente de financiamiento se presenta en el Cuadro 8. Para lograr los objetivos del Proyecto se establecieron tres componentes:

• Componente I: Catastro y Titulación en la Región Occidental de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá.

• Componente II: Red Hidrometeorológica y Estudios Especiales. • Componente III: Iniciativas de la Comunidad en la Cuenca

- Consolidación del proceso de diálogo Gobierno - Comunidades mediante inver-siones comunitarias; y,

- Fondo Capitalizable. Desde su concepción inicial, el proyecto Cuenca respondería a un esfuerzo interinstitucional que permitiría reforzar las actividades que se venían realizando con anterioridad desde el Mi-nisterio de la Presidencia (MP), la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) y otras instituciones con la coordinación de la Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica (CICH), creada desde 1999 para la coordinación de acciones e inversiones en la CHCP. (Ver Documento de préstamo, párrafo 1.18). Los Componentes I y II en su totalidad y parte del Componente III (en lo que se refiere al esta-blecimiento del Fondo Capitalizable) fueron responsabilidad directa de la ACP (Departamento de Seguridad y Ambiente) bajo la coordinación de la CICH y con la supervisión de la UCP. El resto del Componente III, es decir, las Inversiones Comunitarias fueron responsabilidad directa de la UCP.

9 Lo subrayado y resaltado es nuestro.



3.3. La participación social y comunita-

ria asociada al Proyecto Cuenca Se contrasta la experiencia desarrollada sobre participación social, las estructuras que consti-tuyeron los espacios donde se hacen presentes las comunidades y las instituciones del Esta-do, el ejercicio de priorización de actividades, que se obtuvo en el contexto de las acciones des-arrolladas en el marco de elaboración del PAI y establece algunos puntos dirigidos a precisar las lecciones aprendidas del proceso. Así mismo, se desarrollan algunos conceptos que se derivan del contraste entre la pretensión de integralidad a través de los temas críticos comunes y los proyectos efectivamente implementados en la región occidental de la CHCP.

3.3.1. Estrategia adelantada por la ACP y su relación con el Proyecto Cuenca La ley 44 del 31 de agosto de 1999, estableció por primera vez los límites de la Cuenca Hidrográ-fica del Canal de Panamá teniendo en cuenta lo propuesto por la Junta Directiva de la Autori-dad del Canal de Panamá (ACP) y cuya área sumó un total de 552.751 Has. De acuerdo con lo establecido en la Ley 44, la cuenca estaba constituida por dos grandes regiones:

• La Región Occidental (ROCC) con una extensión de 213,112 hectáreas, las cuales estaban conformadas por las partes media y alta de las cuencas de los ríos Coclé del Norte, Río Indio, Toabré y Caño Sucio.

• La Región Oriental (ROR) con una extensión de 339.639 hectáreas conformada por las

subcuencas de los ríos Los Hules -Tinajones, Caño Quebrado y Gatuncillo. Esta división en dos regiones fue establecida por la ACP para facilitar acciones en las áreas económica y social, a la vez que las haría territorialmente más manejables. La motivación central de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) para involucrar la denomi-nada Región Occidental como parte de la Cuenca fue estudiar el potencial hídrico presente en ese territorio (específicamente en los ríos Indio, Toabré, Caño Sucio y Coclé del Norte). Las ten-dencias indican que tanto las operaciones del canal como el abastecimiento de agua potable para las principales áreas metropolitanas de Panamá demandarán cada vez más agua de las fuentes reguladas dentro de la Cuenca del Canal de Panamá. Con la promulgación de la Ley 44 de 1999, apareció en escena la Coordinadora Campesina Con-tra los Embalses (CCCE). Dicha Coordinadora generó a partir de una inconformidad, una serie de reclamos y rechazos manifiestos a cualquier iniciativa de inundación del área ya fuera para ampliación del Canal de Panamá o para la instalación de centrales hidroeléctricas. Las acciones no solo se limitaron a marchas y comunicados en Ciudad de Panamá, sino que llegó a amenazas a funcionarios públicos, vandalismo sobre instalaciones públicas y una presión importante so-bre el sistema democrático y sobre las garantías civiles de transito y movilización de personas y bienes en la región.

Si bien es cierto que el Plan de Acción Inmedia-ta (PAI) no es el objetivo de esta evaluación, el Proyecto Cuenca financió algunos de los pro-yectos allí identificados con el propósito que sirvieran de mecanismo para facilitar el diálo-go Comunidad – Gobierno – ACP. El Proyecto Cuenca también empleó el mecanismo de par-ticipación comunitaria diseñado en el PAI.



Sobre esa consideración general desde el 2001, la ACP a través de la CICH adelantó un proceso de acercamiento con los habitantes de la Cuenca que buscó la coordinación con las entidades gubernamentales, privadas, sectoriales y de la sociedad civil en general, para establecer e im-plementar una planificación para el desarrollo sostenible y de gestión integrada de los recursos hídricos de la Cuenca, que permitiese asegurar la permanencia y disponibilidad –en cantidad y calidad- del agua de esta región del país. Entre el 2001 y el 2003 la ACP efectuó una primera propuesta de organización y de planificación buscando involucrar a las comunidades que habitan en las cuatro subcuencas de lo que en ese entonces se conocía como la Región Occidental de la Cuenca del Canal – ROCC, así como en las tres subcuencas de la Región Oriental de la Cuenca – ROR. El objetivo de dicho acercamiento y fortalecimiento de las estructuras comunitarias, se hizo en procura de establecer un diálogo am-plio con las partes, informar a la comunidad de los estudios que adelantaba la ACP en la ROCC y reducir la presión que efectuaba la CCCE y otras organizaciones que se habían unido al mo-vimiento en contra de los embalses. El resultado de tal proceso, de acuerdo con la CICH, fue el establecimiento de una estructura participativa comunitaria para facilitar la comunicación fluida entre las autoridades y las comunidades. El mecanismo organizativo que se presentó a las comunidades fue la creación de los Comités Locales (CL) que se definieron y localizaron alrededor de las subcuencas. La ACP concibió los Comités Locales como organizaciones comunitarias a través de las cuales se facilitaría y se apo-yaría la estructuración del Plan de Acción Inmediata (PAI) y de igual manera se establecería la colaboración de las comunidades con su ejecución en sus áreas o subcuencas. También se conci-bió como un mecanismo que serviría de enlace entre la CICH y las comunidades; de igual modo con los CL se buscó coordinar y concertar la participación de las comunidades; elaborar los pla-nes anuales de acción comunitaria y los perfiles de proyectos de sus áreas de trabajo; finalmente, se pretendía velar porque los proyectos fuesen ejecutados en forma eficiente y oportuna. Los Comités Locales fueron también concebidos para que trabajasen con el apoyo y asesoría de la Secretaría Ejecutiva de la CICH, para facilitar su funcionamiento. En el 2004 se requirió la participación del Estado para mejorar la relación con las comunidades de la ROCC en donde actuaba la Coordinadora Campesina en Contra los Embalses (CCCE) y que ya contaba con algunos adeptos en la ROR. Con apoyo del BID se preparó una operación de préstamo para financiar infraestructura de servicios básicos como mecanismo de acercamien-to a las comunidades, de manera que se facilitara el acceso de los funcionarios de la ACP y del Gobierno Central a la ROCC. El requerimiento se asoció con otras actividades que adelantaba la ACP: i) titulación de tierras, ii) complementación de la red hidrométrica y iii) la creación de un Fondo para el financiamiento de iniciativas de la comunidad. El Programa de inversión se de-nominó Proyecto Cuenca y se estableció con los siguientes lineamientos: El Proyecto Cuenca (Formalizado a partir Febrero del 2005), aprovecharía el mecanismo de par-ticipación social propuesto por la ACP, el cual consistía en que el conjunto de los representantes elegidos por las comunidades de una microcuenca o subcuenca formaría el Comité Local. A su vez, los Comités Locales seleccionarían uno o más miembros que les representarían ante la Co-misión Comunitaria de la Cuenca. Esta Comisión Comunitaria y los demás miembros del Co-mité Técnico Permanente Ampliado de la CICH priorizarían e identificarían los proyectos que se considerasen fundamentales para su ejecución cada año.



Para la ejecución de estos proyectos priorizados se buscó contar con un ente administrador de fondos de manera que manejase los recursos a invertir (del Proyecto Cuenca y de otras fuentes de financiamiento) y le diese seguimiento a la ejecución de las iniciativas comunitarias. La es-cogencia para el financiamiento de estos proyectos dependería de la estructura y el donante identificado como fuente de financiamiento. El mecanismo de los CL se desarrolló de manera más elaborada a través del proyecto “Estable-cimiento y Fortalecimiento de Comités Locales por sub-cuenca en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá” el cual se inició en octubre de 2005 y finalizó en julio de 2007. El proyecto se constituyó a través de dos componentes interrelacionados:

El componente de fortalecimiento de Comités Locales, a través de acciones de capacita-ción de los comités ya existentes y que correspondían a un total de 18 CL del territorio de la ROCC y tres CL organizados en las subcuencas de los ríos Los Hules-Tinajones, Caño Quebrado y Gatuncillo. El componente de establecimiento de nuevos Comités Locales a partir de un proceso de organización participativa y realización de diagnósticos en diez subcuencas. En ese sen-tido, se contempló el establecimiento de nuevos Comités Locales a partir de un proceso de organización participativa y realización de diagnósticos en las diez subcuencas en los ríos Agua Sucia, Chilibre, Chilibrillo, Boquerón, Pequení, Gatún, Limón, Salamanca, Cirí Grande y Trinidad.

La estructura organizativa para la participación, diseñada por la CICH, contempló un involu-cramiento de seis instancias del nivel nacional junto con dos entidades no gubernamentales co-mo el núcleo central: (1) Ministerio de Desarrollo Agropecuario, (2) Ministerio de Vivienda (3) Ministerio de Gobierno, (4) Autoridad del Canal de Panamá, (5) Autoridad Nacional del Am-biente, (6) Autoridad de la Región Interoceánica (y más tarde el Ministerio de Economía y Fi-nanzas), (7) Fundación Natura, y (8) Caritas Arquidiocesana A este conjunto de instituciones se sumaron seis entidades del gobierno central para un total de 12 instituciones gubernamentales: (9) Ministerio de Comercio e Industrias (10) Ministerio de Obras Públicas, (11) Ministerio de Salud, (12) Ministerio de Educación, (13) Fondo de Inversión Social, (14) Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales. Este conjunto de entidades constituyeron el Comité Técnico Ampliado, en el cual participaron 31 representantes de la Comisión Comunitaria, constituida por delegados de los Comités Loca-les de las regiones Occidental y Oriental distribuidos así:



1. Región Occidental :18 delegados 2. Región Oriental: 13 delegados

Caño Sucio 3 Gatuncillo 3 Río Indio 5 Ciri Trinidad 2 Coclé del Norte 4 L. Hules – Tinajones 1 Toabré 6 Caño Quebrado 1 Cerro Azul 1 Alhajuela Este 2 Boquerón/San Juan Pequeni 1 Alhajuela Oeste 1

Emberá 1 Los delegados fueron elegidos a través de Asambleas Comunitarias. Los comités locales existentes en su momento, en conjunto con el liderazgo de la CICH, elaboraron el Plan de Acción Inmediata para el desarrollo humano, apoyo a la producción y manejo ambiental de la Cuen-ca Hidrográfica del Canal de Panamá. Este documento, conocido como PAI, presenta cinco planes de acción e identificaron los programas y proyectos que se requerían desarrollar en las comunidades de las diferentes subcuencas. En el 2006 se derogó la Ley 44 del 99 que incorporaba la ROCC a la CHCP. Esto hizo que la ACP concentrara su quehacer en la cuenca tradicional. Los resultados del Proyecto Cuenca en la ROCC se vieron afectados por esta derogatoria, puesto que la dinámica comunitaria iniciada y promovida hasta esa entonces por la ACP en la ROCC, fue abandonada. La ACP continuó su proceso en la Cuenca Tradicional y con base en la información recabada y validada con las comunidades, en julio del 2007 culminó el diseño del Segundo Plan de Acción Inmediata para el desarrollo humano, apoyo a la producción y manejo ambiental de la Cuenca Hidrográfi-ca del Canal de Panamá (llamado PAI 2).

3.3.2. El PAI como insumo del Proyecto Cuenca La pretensión estratégica del PAI de lograr un proceso que redundara en pautas para el desarro-llo sostenible y un manejo razonable de los recursos hídricos, hizo que asumiese una pretensión pedagógica con las comunidades encaminadas a ahondar en la necesidad de su integración co-mo parte (digamos, como sujeto) de los procesos de planeación en el manejo de los recursos de la Cuenca. 10 Así se concibió la fase inicial de mejora de condiciones de vida de las comunidades como uno de los perfiles que define ese primer alcance del PAI. 11 Para las subcuencas de la ROCC, la elabo-ración de los planes de acción siguió 5 etapas: 12

1. La realización de giras comunitarias por el Equipo Social y de Relaciones con la Comu-nidad de la ACP;

2. El encuentro ACP-Campesinos de la Región Occidental de la Cuenca (ROCC); 10 CICH, “Plan de Acción Inmediata para el desarrollo humano, el apoyo a la producción y manejo ambiental de áreas rurales en la cuenca hidrográfica del canal de Panamá” octubre de 2004. 11 CICH, Ibidem, pág. 4 12 CICH, Ibidem, pág. 41



3. Cuatro mesas de trabajo; 4. El II Encuentro ACP-Campesinos de la ROCC; y 5. Establecimiento de la estructura participativa comunitaria de la Cuenca a través de Co-

mités Locales y sus representantes ante la Comisión Comunitaria de la Cuenca, consulta con las instituciones de gobierno respectivas y la elaboración del Plan de Acción Inme-diata.

A partir de la problemática encontrada y expresada por los habitantes locales, el marco concep-tual del plan se fundamentó en cinco temas críticos comunes para la CHCP:

• Pérdida de recursos naturales. • Escasez de infraestructura. • Deficientes estructuras y mecanismos de participación ciudadana. • Deficiente capacidad de producción. • Deficiente estructura operativa para la gestión ambiental pública y privada.

3.3.2.1. Criterios de selección de los lugares:

El universo de las comunidades de la ROCC estaba constituido por 476 comunidades. La selec-ción de las comunidades participantes se basó, de acuerdo con el CICH en criterios de:

• Localización y definición espacial de subcuenca o microcuenca. Se enfocó la participa-ción de las comunidades rurales cercanas a cuerpos de agua que contribuyen significati-vamente al caudal de los ríos principales (Indio, Caño Sucio, Coclé del Norte y Toabré) o sus mayores afluentes. • Pobreza. Las comunidades seleccionadas estarían en el rango entre 0.70 a 0.99 en la es-cala de probabilidad estimada de niveles de pobreza, basado en la Encuesta Nacional de Niveles de Vida realizada por el Ministerio de Economía y Finanzas en 1997. La escala indica que los valores cercanos a cero representan una menor probabilidad de ser pobre y los valores más cercanos a uno, una mayor probabilidad de ser pobre. • Estado de conservación. Se seleccionaron comunidades cuyos recursos naturales han sido muy intervenidos o que están ubicadas cerca de áreas protegidas o con un gran in-terés biológico o cultural.

La descripción de las regiones Occidental y Oriental de la CHCP fue complementada con ejerci-cios de encuentros con representantes de las comunidades que pedían un diálogo más abierto para exponer su situación. El resultado de este tipo de ejercicios desembocó, según la CICH, en la precisión de los puntos más importantes, denominados ”temas críticos comunes” (primera columna del Cuadro 3-2) :



Cuadro 3-2, PAI, Las Actividades Prioritarias en la CHCP Temas críticos comunes Líneas de Acción Programas Proyectos

Pérdida de recursos natu-rales

Promoción de la protección, con-servación y re-habilitación de los ecosistemas naturales de las áreas.

Protección, conservación y rehabilitación de ecosistemas

* Reforestación de riberas de ríos y fuentes de agua / • Enriquecimiento de bosques/ • Protección contra incendios / • Protección de especie paraguas en la ROCC • Control de erosión/ • Canalización de Aguas/ • Limpieza de riberas y cursos de agua.

Escasez de infraestructura

Mejoramiento de la integración territorial a través de equi-pamiento razo-nable de infraes-tructura y servi-cios públicos

Infraestructura Construcción/ampliación/ rehabilitación de instalaciones de salud • Construcción/ampliación rehabilitación de infraestructuras para la educación • Construcción de viviendas • Construcción y mantenimiento de caminos, puentes, vados, zarzos • Construcción/ampliación de acueductos rurales • Construcción de letrinas

Prestación de servicios públi-cos

• Giras médicas/ • Dotación de medicamentos y personal capacitado en el sector salud • Dotación de hipoclorito de calcio para acueduc-tos • Dotación de útiles, material didáctico y mobiliario para centros educativos • Dotación de personal (maestros) • Instalación de teléfonos públicos y radio • Dotación de energía • Capacitación al personal que presta atención a la salud; y a comunidades en aspectos básicos de salud

Deficientes estructuras y mecanismos de participa-ción ciudada-na

Promoción de la participación de la sociedad civil en el proceso de gestión de las áreas

Organización y fortalecimiento comunitario

• Creación de Comités Locales, Comisión Comuni-taria y Grupos Técnicos • Fortalecimiento de estos grupos a través de capacitación y actividades de acompañamiento

Deficiente capacidad de producción

Oferta de capaci-tación, asistencia técnica y finan-ciamiento para la transformación de la producción

Transformación Tecnológica

• Manejo sostenible de áreas rurales de la Cuenca (MASARCHCP) • Dotación de asistencia técnica e incentivos para la producción/ • Asistencia para la venta y distribución de productos agropecuarios/ • Transformación agropecuaria (Ley 25)/ • Triple C • Erradicación y prevención del gusano Barre-nador (MIDA-USAID)



Temas críticos comunes Líneas de Acción Programas Proyectos

Deficiente estructura operativa para la gestión ambiental pública y pri-vada.

Fortalecimiento de la estructura y la capacidad de gestión ambiental del gobierno central, regional y local

Fortalecimiento de la gestión ambiental públi-ca y privada

• Generación, aprobación y ejecución de políticas en temas prioritarios para el ambiente./ • Funcio-namiento de las instancias públicas y privadas involucradas en la gestión ambiental/ • Descentra-lización de la gestión ambiental hacia los Gobier-nos Locales • Desarrollo de instrumentos y normas que impul-sen el manejo sustentable y la protección/ • Di-vulgación y capacitación a instancias sobre normas de gestión ambiental • Fortalecimiento de la coor-dinación interinstitucional

3.3.2.2. Objetivos y principios del PAI

De acuerdo con la CICH el objetivo central del PAI era facilitar el desarrollo humano en las zo-nas más pobres, rurales y poco intervenidas dentro de la Cuenca, relacionando a su vez la pro-puesta de desarrollo con la conservación de los recursos naturales de esa área del país. Para la CICH el proceso de desarrollo pasaba en primer lugar, por la preparación de la población de las regiones constitutivas de la cuenca, de modo que pudiesen integrarse a los espacios establecidos de planificación, participación y toma de decisiones en los espacios donde se decide la suerte de las comunidades. Como dinámica introductoria en función de ese fin, se buscó desarrollar al-ternativas para mejorar, en el mediano plazo, la capacidad productiva y calidad de vida de las comunidades implicadas.13 Como se observa, el enfoque que configura el marco conceptual del PAI, tiene un perfil dirigido a lograr en el largo plazo, un desarrollo sostenible buscando una serie de cambios en los mode-los productivos, resaltando la especificidad prioritaria de orden ambiental y de modo particular de protección del recurso hídrico en la cuenca del Canal de Panamá.

13 CICH, Ibidem.



Simultáneamente a través de la CICH se buscó facilitar y ofrecer un marco de coordinación in-terinstitucional cuyas acciones están dirigidas a una incidencia sobre las regiones Occidental y Oriental y que se constituían como base territorial de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Pa-namá. No obstante, existe una gran diferencia en el origen y peso específico de las dos regiones consideradas. Mientras de un lado históricamente ha existido la denominada cuenca tradicional y que fue retomada por la Ley No. 20 de junio de 2006, y que retorna al territorio donde se sitúa la red de subcuencas de ríos y quebradas que drenan hacia los lagos Gatún, Alhajuela y Miraflo-res; de otro, la región occidental desaparece como territorio constitutivo de la CHCP.14

14 Véase CICH, Informe del estado ambiental de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, 2007.

Principios que rigieron la ejecución del plan • Conservar e incrementar la productividad de los recursos naturales, manteniendo sus valores esencia-les. Se entiende por ello su utilización aprovechando sus características intrínsecas y ciclos naturales, de forma que se evite su destrucción.

• Ordenar el proceso de incorporación y utilización de nuevas tecnologías al proceso productivo y de conservación, identificando potencialidades diferentes en el territorio para impulsar su desarrollo soste-nible.

• Intensificar la producción e incrementar la eficacia y eficiencia de los esfuerzos para el desarrollo, de forma que se evite el deterioro de los recursos y el ambiente.

• Favorecer la integralidad de acción para el desarrollo humano, poniendo especial atención en los me-canismos de vínculo, complementariedad y coordinación.

• Profundizar el conocimiento sobre los recursos hídricos y la coordinación interinstitucional para su utilización, considerando que los recursos hídricos, por sus características y dinámica, sintetizan los conflictos ambientales, económicos y humanos que tiene la Cuenca y son una fuente potencial de desen-tendimiento entre todos los usuarios que obtienen beneficios de ella.

• Estimular la autogestión y organización en toda la población, así como la coordinación como meca-nismo dinamizador de los procesos de desarrollo, considerando especialmente el rol central de los go-biernos locales y las organizaciones de la sociedad civil.

• Generar los mecanismos que permitan la responsabilidad compartida por la administración de la Cuenca, puesto que esto crea el ambiente para la participación social y el manejo ambiental de la Cuen-ca.



Dicen las consideraciones de la iniciativa de Ley que modificó la Ley 44:

“ Nuestro país se aboca, en estos momentos, a una de las decisiones más importantes de su vida republicana: la ampliación del Canal de Panamá mediante la construcción de un tercer juego de esclusas. El Canal requiere am-pliar su capacidad para continuar sirviendo al desarrollo de Panamá y de todos los panameños. En consecuencia, la sociedad panameña ha iniciado una discusión importante sobre este tema, porque se trata de la construcción de una infraestructura cuyos efectos trascienden gobiernos y generaciones; y sólo el pueblo tiene la capacidad de me-dir, en su justa dimensión, los beneficios que dicha obra generará para el país y el mundo. Hasta la entrada en vigencia de la Ley 44 del 31 de agosto de 1999, no existía una delimitación formal de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá y no se incluía la Región Occidental de ésta como parte de su defini-ción. A partir de la promulgación de dicha Ley, los residentes de la Región Occidental vienen solicitando su de-rogatoria, bajo la presunción de la construcción de posibles embalses en esa región. Como quiera que la propuesta del Canal de Panamá para construir un tercer juego de esclusas, no requiere de embalses nuevos, se promueve el presente Proyecto de Ley, por medio del cual se deroga la Ley 44 de 31 de agosto 1999. Esta iniciativa conlleva la finalidad de que las consultas requeridas a la nación panameña, relativas a la construcción de un tercer juego de esclusas del Canal de Panamá, se realicen en un clima de paz, armonía nacio-nal y, especialmente, en plena vigencia de la democracia y participación de todos los sectores de la sociedad Pa-namá.”15

Uno de los problemas que se observa acá es que la inclusión de la región occidental haya estado vinculada en consideraciones coyunturales motivadas en el aprovechamiento del potencial hídrico, lo que generó un proceso social y político que culminó en la eliminación de la ROCC como parte de la CHCP. No obstante se observan dos situaciones:

En primer lugar, antes que se produjera en 2006 la reforma de la Ley 44 de 1999, el proceso seguido por la ACP alcanzó a priorizar las actividades para una intervención en la ROCC. Esa priorización abordó cada uno de los cinco temas críticos comunes (con un énfasis en el área en verde del Cuadro 3-2, PAI, Las Actividades Prioritarias en la CHCP).

En segundo lugar, el objetivo del Proyecto Cuenca se dirigía a facilitar la consolidación de canales de comunicación entre las comunidades y el Gobierno a través del suministro de in-fraestructura de servicios básicos y acciones de organización comunitaria. No era su propó-sito financiar parcialmente el PAI. Sin embargo, si se empleó su diseño de organización co-munitaria y la identificación de iniciativas.

Independientemente de que se hubiese orientado el Proyecto Cuenca hacia un énfasis tan noto-rio en materia de infraestructura, se suponía que paralelamente se iría avanzando en los otros cuatro temas críticos, como en efecto se hizo en la Cuenca Tradicional con recursos canalizados por la ACP. Aún así, el trabajo de campo presenta dos casos, los dos en la ROCC, uno que no contó con el apoyo de la ACP y otro que sí lo tuvo (Proyecto Construcción del Camino Chiguirí – El Valle, comunidad Chigurí Arriba en la Provincia de Coclé y comunidad Tres Hermanas en Capira, Provincia de Panamá). 15 Véase Asamblea Nacional, Secretaría General, Trámite Legislativo 2006, Proyecto 213 que deroga la Ley 44 de 31 de agosto de 1999, junio 7 de 2006.



En primer lugar, la inexistencia de una autopercepción de la comunidad de Chiguirí Arriba como parte de un territorio complejo y la notoria debilidad organizativa de la misma comu-nidad16. A pesar que el camino fue solicitado en un Concejo Comunitario, evento que contó con la participación del Señor Presidente de la República, sus ministros y representantes del Órgano Legislativo y representantes de las comunidades; la comunidad consultada no siente como suyo el camino; y, En segundo lugar, en el caso de la comunidad Tres Hermanas en donde se mantuvo la pre-sencia de la ACP, las obras ejecutadas fueron asociadas, en las entrevistas, a la labor de la diputada con influencia en la región o a gestiones que esporádicamente hacían miembros de la comunidad en La Chorrera con entes del Estado Central. La referencia a un evento pro-movido por la CICH en el 2003 se observó como una situación meramente episódica o un espacio más que se dio por una sola vez y que fue aprovechado para poner allí también las demandas de las comunidades, pero no se observó, por parte de los entrevistados, el ámbito de concertación que definió la viabilidad de las obras ejecutadas.17

La situación tiende a ser difícil en el contexto de la salida de la ROCC ya que toda la estructura de participación establecida por la ACP se reduce significativamente (generación de un espacio de encuentro que facilite el relacionamiento de las comunidades con autoridades del estado Central) y en consecuencia, las comunidades deben enfrentar el día a día en los términos tradi-cionales, esto es, a través de la relación política-electoral extrainstitucional con quienes buscan influenciar la localidad respectiva, ó las esporádicas quejas en instancias nacionales, muchas de ellas desatendidas.18

3.4. Balance de la gestión social y comunitaria En la zona rural tanto de la ROCC como de la Cuenca Tradicional, se observó un déficit del ni-vel y fortaleza de organización de la comunidad. En la revisión de toda la serie de información que sirvió de base para la propuesta de Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, no se encontró algún documento que hubiese hecho un balance de:

1. Estado y tipos de estructuras organizativas de las comunidades y en general la situación del capital social (a modo de ejemplo: asentamientos campesinos; Juntas Agrarias; Aso-ciaciones de Productores; Comités de Desarrollo Sostenibles; Organización de mujeres rurales; Cooperativas).

2. Retrospectiva histórica de las mismas (¿cuál ha sido el proceso organizativo seguido por

las comunidades? ¿A qué dinámicas han obedecido?).

16 Miembros de la comunidad de Chiguirí Arriba manifestaron que “en dos años era la primera vez que se reunían como comunidad para hablar del proyecto ejecutado”. Trabajo de campo, marzo 3 de 2011. 17 Trabajo de campo en Tres Hermanas, marzo 12 de 2011. 18 A modo de ejemplo, en el trabajo de campo en Tres Hermanas, líderes de la Junta Local y a la vez, miembros de la Junta de Padres de la escuela de Tres Hermanas se quejaron de la situación que viven con la existencia de maestros que sólo trabajan pocos días al mes y el resto del tiempo, sin asistir a la escuela, devengan un salario, perjudicando la de por sí grave situación de la falta de maestros en ese lugar. Esas quejas las llevan esporádi-camente miembros de la comunidad a los representantes del Ministerio de Educación. Es decir no hay una instancia o espacio permanente donde la comunidad pueda exponer sus problemas.



3. Historia del relacionamiento de las comunidades con instancias del estado central.

4. Luchas agrarias.

5. Una evaluación que explique la calidad or-ganizativa y hacia qué aspectos debe estar referido el proceso de fortalecimiento?.

A falta de esta información en su momento, la propuesta de ACP formuló un esquema que tenía como objetivo elevar el nivel de comunicación de las comunidades con los actores externos (go-bierno y otras instituciones), sin embargo, dicho esquema causó de manera no esperada, que las comunidades dependieran de la capacidad operativa, manejo de información y fortaleza orga-nizativa de las instancias del Gobierno Central. El desbalance entre los dos actores existe, a pesar de que la creación de un espacio de interlocución entre las comunidades y las instancias del Estado es sin duda, un acierto del esquema propuesto. Adicionalmente y como se pudo observar en las formas organizativas que se mencionan (visitadas durante la evaluación), al proponer un esquema reducido a las subcuencas como criterio exclusivo, deja por fuera los procesos diversos que podrían constituir un potencial por la experiencia acumulada, la existencia de redes o la misma capacidad de convocatoria que exista en las comunidades. Esta debilidad sigue siendo manifiesta en la interlocución adelantada en el contexto del trabajo de campo realizado. Es claro que el déficit en la promoción de la participación de la sociedad civil en el proceso de gestión de áreas y que se traduce programáticamente en organización y fortalecimiento comunitario, se interrelaciona estrechamente con las otras líneas de acción y demás programas: existe una simbiosis o retroalimentación entre la organización y fortaleci-miento comunitario y la Promoción de la protección, conservación y rehabilitación de los ecosis-temas naturales de las áreas; el mejoramiento de la integración territorial a través de equipa-miento razonable de infraestructura y servicios públicos; en la oferta de capacitación, asistencia técnica y financiamiento para la transformación de la producción; y, en el fortalecimiento de la estructura y la capacidad de gestión ambiental del gobierno central, regional y local. La lección aprendida acá se refiere a la necesidad de desarrollar un conocimiento a fondo del nivel organizativo comunitario como base para garantizar procesos de participación más simé-tricos de modo que las iniciativas de las entidades del Estado Central puedan ser concertadas con un conocimiento y nivel de participación más equitativo. En segundo lugar, que en el pro-ceso de seguimiento al desarrollo de los proyectos es importante contar con un nivel avanzado de organización comunitaria de modo que se garantice su aporte en los procesos de seguimiento en la ejecución y posteriormente en el cuidado de las obras desarrolladas.19

19 Así por ejemplo la estructura de comunicación telefónica en la comunidad de Los Faldares y que hizo parte de los proyectos del Plan de Actividades Prioritarias en la CHCP fue objeto de vandalismo siendo notorio la falta de control por parte de la misma comunidad; en Tres Hermanas dirigentes locales señalaron la necesidad de que la comunidad asuma el manejo de la estructura de comunicación telefónica y un mejor seguimiento de las obras que se ejecutaron en la escuela.

La ACP suministró un documento de análisis social que responde a estas preguntas. Tetra Tech, Caracterización Socio Demográfica y Económica de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, 1980 – 2000, ACP, 2010.

La ACP informó sobre un modelo establecido en las subcuencas de los Hules, Tinajones y Caño Quebrado. Iniciativas financiadas con recursos del Fondo ACP - USAID.



El principio general es que las intervenciones del Estado en los niveles locales requieren de bue-nos procesos de interlocución y de interacción con las comunidades desde las etapas iniciales. La calidad de la relación Estado/Comunidades depende, en primer lugar de la existencia de organizaciones fortalecidas y la identificación de la existencia de un capital social (estructura de redes y organizaciones) y humano (personas calificadas y/o experimentadas en ciertos oficios) que puede ser muy importante en la mejora de la intervención estatal. En segundo lugar, se requiere el desarrollo de una metodología que debería desarrollarse a dos niveles:

1. En la formulación estratégica de una iniciativa de desarrollo donde se proyecte - junto con la misma comunidad - de manera integral y detallada, el papel de una región en el mediano y largo plazo. Esta condición es fundamental para articular estratégicamente las acciones inmediatas como las que caracterizaron al PAI.

2. En el suministro de una buena información sobre los proyectos a ejecutarse y en la inter-

locución para el seguimiento. Finalmente, en el papel que pueden jugar las comunidades para el cuidado de las obras ejecutadas.20

En consecuencia, el futuro desarrollo de procesos de intervención en áreas como la cuenca occi-dental demandaría un balance más a fondo sobre la situación organizativa de las comunidades y la formulación de estrategias para su fortalecimiento. Igualmente, el diseño de estos procesos para lograr la capacidad en los actores comunitarios, de manera que sean artífices de su gestión, requerirá inversión y tiempo para que los procesos puedan asentarse y ser propios de los habi-tantes de esta región. Cualquier instancia de planeación demanda una línea programática dirigida al fortalecimiento organizativo que no se debe confundir con Instancias de Participación. La fortaleza y sostenibi-lidad de las instancias de participación por muy generosa que sea su acercamiento a las comu-nidades de base, requiere de procesos de fortalecimiento desde el interior de las mismas formas y procesos organizativos de las comunidades. De hecho en la muestra de campo de la ROCC se observa que la comunidad suele organizarse alrededor de servicios específicos, tales como Juntas de Padres de Familia sobre el tema educa-tivo, Comités de salud, Comités de Agua y Juntas Comunales, entre otros, que serían el punto de partida para un proceso de fortalecimiento, es decir, se debería partir de los procesos ya exis-tentes que son los que la comunidad reconoce en primera instancia y responden a problemas específicos. En general, estos se relacionan con una perspectiva local de identidad generada sobre solución a problemas de corto plazo, la cual debería ir fortaleciéndose hacia procesos más regionales y de mediano y largo plazo que, en el estado actual de organización de la comuni-dad, no alcanza a perfilarse en condiciones que puedan garantizar su sostenibilidad estratégica. Esto es lo que se ha podido observar con la iniciativa de Comités Locales alrededor de la CHCP

20 Este punto emerge del Taller adelantado el 7 de abril de 2011 con las comunidades de los corregimientos de Cirí Grande y La Trinidad (ROR), en donde se observaron algunas dificultades como el uso de recursos de los ríos cercanos a las áreas de ejecución de vías, en donde las empresas contratistas sacan irracionalmente de los cauces material para las obras, generando consecuencias negativas a nivel ambiental, afectando incluso la in-fraestructura ya existente como los puentes y contaminando las aguas. En ese sentido la comunidad puede asumir un rol de supervisión sobre situaciones que el Estado central desconoce.



–por lo menos en la ROCC y en la muestra - que responden más a la fortaleza de las entidades del estado central y a sus expectativas legítimas sobre la cuenca, que a un proceso que hubiese partido de las dinámicas locales, en donde, insistimos, se observa aún una gran debilidad.



4. EL PROYECTO El marco lógico presenta el objetivo de largo plazo (Fin, y es a donde se espera llegar en el tiem-po). También se presenta el objetivo de mediano plazo, que se espera haberlo alcanzado con la ejecución del Proyecto.

Cuadro 4-1. Marco Lógico del Proyecto Cuenca (Fin y Propósito)

Resumen narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos

FIN: Contribuir a generar condicio-nes para un desarrollo sosteni-ble de la Cuenca con amplia participación de las comunida-des.

• Incremento del bienestar del beneficiario. • Alianzas estratégicas entre comunidad y Gobierno fortalecidas y consolidadas. • Catastro y titulación de predios en una superficie de 213.000 ha realizada. • Red hidrometereológica integrada para toda la Cuen-ca. • Instrumento de financia-miento creado, Inversiones Comunitarias operando y Fondo Capitalizable operan-do.

• Incremento del ingre-so del beneficiario y otro incremento de productividad a nivel de finca. • Mesas de trabajo a nivel de subcuencas y oficinas de campo. • Informes del MIDA y Reforma Agraria y MP. • Estaciones hidromete-reológicas operando y con información. • Proyectos de las co-munidades presentados y en ejecución.

Voluntad política de las instituciones para traba-jar en forma integrada en la Cuenca. • CICH con capacidad para liderar el proceso. • Comunidades con voluntad para apoyar al MP. • Catastro y Titulación apoyado por las institu-ciones que integran PRONAT.

PROPOSITO: Responder a las demandas priorizadas por la comunidad para fortalecer el diálogo Go-bierno/comunidades y garanti-zar una gestión integrada con otras instituciones del Estado en el desarrollo sostenible de la Cuenca. La revisión del Marco Lógico no muestra una relación lógica entre el propósito del Proyecto con el Fin. El Propósito buscaba el fortalecimiento del diálogo con las comunidades, mientras que el Fin de largo plazo se orientaba al Desarrollo Sostenible. Hay una distancia importante entre uno y otro. El Marco Lógico, a pesar de ser el instrumento básico de planificación, ignoró com-pletamente los sucesos que precipitaron el Proyecto y que consistía en el impedimento por parte de las comunidades a que la ACP consolidara los estudios preparatorios para una propuesta de expansión del Canal de Panamá. El tema del conflicto se superó mediante la derogatoria de la Ley que adicionaba a la Cuenca del Canal la Región Occidental. El conflicto desapareció junto con la presencia de la ACP en la ROCC, lo cual afectó de manera considerable los resultados y la calidad de los productos del Proyecto. Usualmente se espera que a nivel del Programa, los impactos y resultados sean mayores a los impactos y resultados de los componentes de manera agregada. Esto siempre y cuando los componentes se encuentren adecuadamente relacionados. Parece ser que los Componentes I (Catastro y titulación) y II (Red hidrometeorológica y estudios especiales), no tuvieron ninguna relación con el Componente III (Inversiones comunitarias). Tanto su ejecución aislada como sus objetivos individuales son distantes. La causa aparente de la no conexión entre los componentes se debe a que el instrumento que permite su integración está inmerso en los estudios técnicos del Componente II, El Plan de Ordenamiento Territorial. A pesar que dicho Plan se elaboró, no se convirtió en la referencia de la coordinación de las ac-



ciones. El Plan identifica las zonas de alta vulnerabilidad, que deben estar bajo una restricción absoluta, y otras que requieren su manejo adecuado. En este sentido se espera que los impactos que se generen a largo plazo redunden en un mejo-ramiento del nivel de bienestar en la población objetivo, pero que vayan de la mano del sumi-nistro hídrico sostenible a la población y al Canal.

4.1. Impactos Los productos se alcanzaron, al igual que los resultados. La medición de los impactos no fue posible con la información secundaria existente (Marzo 2011). En realidad, las comunidades visitadas reportan la aceptación de los proyectos realizados, así como los beneficios que reciben (acueductos, escuelas, centros de salud). El sistema de segui-miento del Proyecto no incluyó un mecanismo de captura de la información de ingresos en las comunidades, que pudiera emplearse para estimar beneficios. Tampoco está disponible el Cen-so Agropecuario, que pudiera también dar un estimado de la dinámica en la actividad económi-ca del área (la Contraloría General de República adelanta a la fecha el Censo Agropecuario, Abril 2011). Por lo tanto, aunque hay evidencia de haberse mejorado el bienestar de las comu-nidades beneficiarias de los proyectos, no es posible estimarlos en términos de un indicador como ingreso. De manera agregada se esperaba que se generara y se consolidara una dinámica de comunica-ción entre las comunidades y el Gobierno Central. Los resultados del trabajo de campo indican que en efecto, en la ROR bajo la coordinación de la CICH, existe y opera un mecanismo, pero requiere su ajuste para que en efecto sea un escenario de comunicación fluida entre el Gobierno y las comunidades. 21 Los dos componentes a cargo de la ACP se alcanzaron. Se logró la titulación esperada, con be-neficios reales sobre una cantidad amplia de poseedores de tierra que aseguraron su posesión. Es necesario profundizar sobre los impactos negativos potenciales que están relacionados con un mal uso del recurso suelo, potrerización, por ejemplo. La ACP ha abordado este tema a par-tir de las lecciones aprendidas. En la actualidad, el proceso de titulación se acompaña con un programa de incentivos económicos ambientales que orienta la planificación de fincas de acuer-do al uso apropiado del suelo y la protección de los recursos hídricos, al tiempo que se apoya el desarrollo y mejoramiento de calidad de vida en la población. Si bien el Fondo Capitalizable no se estableció de la manera establecida en el Marco Lógico, si se separaron los fondos y una vez terminada la ejecución del Proyecto, fueron trasladados al Esta-do.22 En el 2007, el Gobierno con recursos provenientes del Canal de Panamá conformó el PRODEC (un fondo de US$50 millones anuales durante 10 años), para el financiamiento de in-

21 Conclusión de un taller efectuado en Chorrera, Abril 7 del 2011. Algunos miembros de Comité reportan reuniones trimestrales. Indicaron que no hay seguimiento a las iniciativas planteadas ni las reuniones aterri-zan en proyectos. 22 La Ley Orgánica de la ACP establece que los excedentes operativos deben ser trasladados a las cuentas del Estado.



fraestructura. La ACP, con recursos propios y de la USAID canalizó $8.5 millones a proyectos comunitarios en la Cuenca Tradicional.

4.2. Resultados La mayor parte de los productos se alcan-zaron.

Cuadro 4-2 Proyecto Cuenca, Componentes, Productos

1 Catastro y Titulación en la ROCC. S2 Red Hidrometeorológica y estudios especiales. S3 Iniciativas de la Comunidad en la Cuenca. 3.1 Inversiones Comunitarias (a.) S3.2 Fondo de Capitalización. S

S, Satisfatoria; NS, No satisfactorio; I, Incompleto.

Componente Resultados

0 Programa El Proyecto financió una serie de actividades en las comunidades y en

la ACP. De manera individual cada componente genera beneficios, lo cual de por si es positivo.

I Catastro y Titulación en

la ROCC. La titulación de los predios generó la seguridad a los poseedores de la tierra. Generó una dinámica en el mercado de tierras, propia de fenómenos de titulación.

II Red Hidrometeorológi-

ca y estudios especiales. La Red Hidrometeorológica genera información pertinente. Está generando los resultados esperados.

III Iniciativas de la Comu-

nidad en la Cuenca. El nivel de organización de base en las comunidades de la ROCCes bajo. La ACP mantuvo su programa de fortalecimiento de organiza-ciones en la cuenca tradicional, región que reporta una diferencia profunda con las organizaciones consultadas en la ROCC.

3.1 Inversiones Comunita-

rias. Se financiaron 147 proyectos (67 de saneamiento; 21, educación; 3, salud, 33, caminos; 4, electrificación, 5, reforestaciones; 2, comunica-ciones; 4, social). En general, las inversiones generan beneficios. Los acueductos están operando, las escuelas operan, los centros de salud atienden vacuna-ción y atención básica, algunas comunidades cuentan con electrifica-ción (No fue posible precisar el nivel de avance en cobertura de servi-cios básicos debido a que no estuvo disponible la información del Censo del 2010).

3.2 Fondo de Capitaliza-

ción. El resultado se logró pero no a través del producto esperado. La derogatoria de la Ley 44 de 1999 impidió que la ACP asignara recur-sos directamente, a pesar de tenerlos reservados y disponibles desde Diciembre del 2004. Los recursos (US$10 millones), se trasladaron en el primer trimestre del 2011 al Gobierno Nacional. El Gobierno Na-cional creó en el 2007 a PRODEC, fondo que financia proyectos hasta por $80 mil/año por Corregimiento. La ACP y la USAID consolida-ron el acuerdo del 2003 y se logró inyectar a la Cuenca Tradicional $3.5 millones adicionales a los $5 millones inicialmente acordados.



5. EVALUACIÓN COMPONENTE I, CATASTRO Y TITULACIÓN

Los logros de los objetivos de Desarrollo derivados del Componente I están relacionados direc-tamente con los efectos de la implementación del catastro y titulación de tierras sobre el valor de la tierra, sobre el mejoramiento de la seguridad jurídica y sobre su contribución a potenciar el desarrollo de la Región. Es evidente que el proceso de titulación de tierras que se ha seguido en la ROCC mediante la ejecución del Proyecto Cuenca durante la última década, ha permitido a cientos de campesinos acceder a la propiedad de parcelas. Es evidente igualmente, que este complejo proceso ha transformado la realidad social, económica y agraria de la Región ofreciendo confianza a los nuevos titulares que ya podrían acceder a recursos económicos para realizar inversiones en sus explotaciones agrarias, que ahora les es propio. No obstante lo anterior, es necesario estudiar con mayor detalle los presuntos efectos positivos de la titulación: acceso a crédito, patrones de participación en el mercado laboral, niveles de consolidación e inversión para mejorar la calidad de la vivienda y percepción de seguridad en la tenencia. Los resultados que se obtienen, si bien son optimistas frente al propósito esperado, nos dan también luces para investigaciones futuras sobre intervenciones en este mismo campo y, especialmente, sobre los contenidos mínimos que debiera contener una política de catastro y titulación de bienes rurales que garantice la calidad de vida a sus pobladores. En el Cuadro 5-1 se presenta el Marco Lógico e Indicadores propuestos en el Documento de Crédito para el Componente I del Proyecto.

Cuadro 5-1. Marco Lógico del Componente I, Catastro y Titulación


FIN: Garantizar la seguridad de la tenencia de la tierra a los residentes de la ROCC.

• Informes anuales de MP. • Informes de evalua-ción de medio térmi-no. • Sistema de Segui-miento y Evaluación del Proyecto. • Informes de los con-tratistas. • Informes Registro Público.

• Voluntad de la ACP/MIDA para mantener personal capacitado en la Cuenca. • Aceptación y parti-cipación de las co-munidades a las me-sas de trabajo. • Adecuada supervi-sión y seguimiento a los procesos.

PROPOSITO: Disponer de una base catas-tral de todo el territorio de la ROCC, que permita un desa-rrollo sostenible y una mejor y mayor gestión del ambien-te.

• Entrega de 14.000 títu-los de propiedad y regu-lación de los existentes • Entrega de 2.000 títu-los en parcelas ubicadas en pueblos rurales • Entrega de alrededor de 1.500 títulos en nueve ejidos municipales • Supervisar llenado de 11.000 declaraciones de uso del bosque.



5.1. Resultados Este componente fue reconocido por el BID como parte el aporte local del proyecto y fue ejecu-tado por las instituciones de línea especializada y responsables designados por el Gobierno Na-cional: el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), la Oficina de Catastro y Titulación del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y el Ministerio de Gobierno y Justicia (MINGO). La ACP, a través de su Departamento de Seguridad y Ambiente (ES) tuvo la responsabilidad técnica y operativa de las actividades de este componente, y fue además el ente que financió dichas actividades. De acuerdo con el CENSO 2000, el 92% de las explotaciones agropecuarias de la ROCC no ten-ían título de propiedad y solamente un 9% de los ocupantes de sus tierras tienen título de pro-piedad. Según el Documento de préstamo BID, aunque a noviembre de 2004 se tenían catastra-do y pretitulado el 73% de las 197.233 ha de fincas agropecuarias y forestales, así como el 100% de los ejidos municipales y el 100% de los pueblos rurales, se plantearon como objetivos de este componente catastrar 213,112 has y titular 197,000 has al final del quinto año de ejecución del Proyecto. De acuerdo con el Informe de Progreso 2007, para este componente se tienen regis-trados los siguientes indicadores:

2) 100% de avance físico; 2) 100% de metas cumplidas;

5.2. Productos De acuerdo con la información suministrada, el trabajo de catastro y pretitulación se venía reali-zando desde antes de iniciar el Proyecto Cuenca, lo que permitió completar la meta en menos de 5 años, es decir de octubre de 2002 a 2007, período en el cual se tuvieron los siguientes produc-tos:

• Catastro en la Región Occidental de 215,761.76 has • Titulación de 14,863 23 predios titulables, en 190,000 ha de fincas y pueblos rurales • Levantamiento catastral de 2,027 predios en 100 pueblos rurales • Levantamiento catastral de 9 ejidos municipales • Declaración de uso de bosques en fincas agropecuarias y forestales en 9,304 títulos de propiedad ins-

critos”.

5.3. De cara al futuro La ACP ajustó su programa de titulación y lo asoció al Programa de Incentivos Económicos Ambientales. Se sugiere fortalecer el seguimiento y evaluación de este Programa, de manera que se documenten los resultados para potenciales réplicas en otras regiones del país.

23 ACP, Video.



6. EVALUACIÓN COMPONENTE II, RED HIDROMETEOROLÓGICA Y ESTUDIOS

ESPECIALES La ACP administra, desde antes de la entrada en operación del Canal de Panamá, una red hidrometeorológica que cubre el área de la cuenca del Canal. Con la ampliación de la cuenca en 1999, surgió la necesidad de ampliar la red en densidad y en calidad de la información recolectada. Por esa razón, en la preparación del Plan de Acción In-mediato (PAI), se incluyó como una prioridad al Programa Cuenca, y se integró en el Compo-nente II. En el Cuadro 6-1 se presenta el Marco Lógico e Indicadores propuestos en el Docu-mento de Crédito para el Componente II del Proyecto.

Cuadro 6-1. Marco Lógico del Componente II, Red Hidrometeorológica y Estudios Especiales Resumen narrativo Indicadores Medios de

Verificación Supuestos

FIN: Asegurar la evaluación del recurso hídrico dentro de la Cuenca completando la ins-talación de estaciones e inte-grando una red hidromete-reológica.

PROPOSITO: Recursos hídricos evaluados con mayor precisión en su cantidad, calidad, distribu-ción en tiempo y espacio y el potencial para el desarrollo relacionado con el agua y la capacidad del suministro para satisfacer la demanda actual y futura.

• Instalación de 6 esta-ciones hidrométricas • Rehabilitación de 4 estaciones hidrométricas existentes • Establecimiento de una red de 5 estaciones de calidad del agua. • Instalación de 14 esta-ciones meteorológicas.

• Informes anuales de MP. • Informes de evalua-ción de medio térmi-no. • Sistema de Evalua-ción y Seguimiento. • Informes de los ins-trumentos de gestión.

• Compromisos de las comunidades para apoyar la toma de información de cam-po. • Personal de MP asignado a las labores de campo. • Éxito en la contra-tación de las diferen-tes consultorías.

Instrumentos de gestión claves realizados para apo-yar la toma de decisiones y para fortalecer el monitoreo de la Cuenca.

• Realización de estu-dios:

. Proyecciones de demanda global de agua y precios del agua;

. Sistemas de Infor-mación Georeferen-ciados (SIG) y PIOTF para moni-toreo de la Cuenca.

La ACP avanzó rápidamente en la construcción y rehabilitación de las estaciones localizadas en la Región Occidental ROCC. En el 2006, una vez revertida el área de la Cuenca a su demarca-ción original, la ACP retornó y trasladó la operación de las estaciones construidas y/o rehabili-tadas en la (ROCC) hacia el MEF. Las demás estaciones rehabilitadas o construidas en la Re-



gión Oriental (ROR), son operadas por la ACP y generan información pertinente para la opera-ción del Canal de Panamá y para usuarios externos.

6.1. Impactos La disponibilidad de series de tiempo de in-formación de hidrología y meteorología son esenciales para la generación y actualización de políticas operativas del canal (tránsito de barcos), y políticas de manejo de la cuenca, las cuales se operativizan mediante ajuste a la normativa y mediante proyectos. La información también está disponible para otros usuarios, quienes deben procesarla y ana-lizarla para sus objetivos específicos. La ACP está utilizando la información prove-niente de la red hidrometeorológica para el diseño de políticas de intervención en el área de la cuenca del Canal de Panamá. Por ejem-plo, la información de esta red influyó en la identificación de zonas con potencial para ser incorporadas –como actualmente lo están- en el programa de incentivos económicos ambien-tales. En resumen, el Fin buscado: “Asegurar la eva-luación del recurso hídrico dentro de la cuenca …” se está logrando.

6.2. Resultados La capacidad de generación de información y su procesamiento se hace evidente. En efecto, la División de Ambiente ha venido generando una serie de documentos que muestran las condiciones de la cuenca y la calidad del agua. El Gráfico 6-1 presenta algunas de las publicaciones efectuadas durante el período 2003 – 2010 por parte de la División de Ambiente, Agua y Energía de la ACP. La operativización de los mecanismos de mantenimiento de las estaciones, la recolección de la información y su publicación es evidencia del alcance de resultados significativos en el conoci-miento del recurso hídrico. El principal resultado observado es la disponibilidad de información para la planificación de la operación del Canal de Panamá. Este resultado se esperaba debido a que el manejo de información hidrológica y meteorológica corresponde a funciones propias de la ACP.

Gráfico 6-1. Tema y año de publicación Tema Publicación

(año) a. Cobertura Vegetal 2003 b. Anuario

hidrológico 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009

c. Sedimentos sus-

pendidos 1998 - 2004 2005 1998 - 2007 2010

d. Informe de cali-

dad de agua 2003 - 2005 2006

2007 2008 2008 - 2009 2010

e. Informe del estado ambiental 2007 f. Mapa de estaciones hidrométri-

cas 2008

g. Plan de Desarrollo Sostenible y

Gestión Integrada de los Recur-sos Hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Pa-namá

2008

h. Agua y bosques en la cuenca

del Canal, Tendencias de largo plazo

2010

Estudio incorporado en los indicadores de Estu-dios Especiales. Fuente: Informes suministrados por la División de Ambiente, Agua y Energía de la ACP.



6.2.1. Cobertura Vegetal La ANAM y la ACP ejecutan un programa de monitoreo constante sobre la cuenca (Programa de Vigilancia de la Cobertura Vegetal). Cada año se efectúan sobrevuelos y se genera informa-ción sobre la intervención en las áreas protegidas y en las áreas de la cuenca. Se generan repor-tes y se actúa de manera coordinada.

6.2.2. Anuario hidrológico La publicación de esta información es esencial para el diseño de política de manejo en el área de la cuenca. Se cuenta con una información detallada que muestra el comportamiento de los aportes de agua al Lago Gatún. Esta publicación es en sí misma el resultado más significativo de este componente.

6.2.3. Calidad de agua La ACP elaboró una caracterización de la calidad de agua 2003 – 2005, que corresponde a la línea de base. En el 2010 se publicaron las lecturas de la calidad de agua del período 2008 –

2009, junto con un análisis comparativo de las dos series de datos. El informe presenta la in-formación y una descripción detallada de los cambios observados.

6.2.4. Otras publicaciones En general la disponibilidad de esta informa-ción es esencial para la formulación y/o revi-sión de políticas de manejo en la cuenca.

6.3. Productos Los productos corresponden, en términos de la metodología de evaluación (OPTIMA – OTS-CORP), a bienes de capital. Estos bienes de capital existen. Hay evidencia física y de su información generada (resultados). El Gráfico 6-2 presenta el listado de estaciones operativas en la Cuenca del Canal (Correspon-de a la ROR). El componente tenía como meta el establecimiento de una red de captura de información sobre el recurso hídrico y la diná-mica meteorológica.

Gráfico 6-2 Red hidrometeorológica, estaciones operativas

Tipo Lugar #

Pluvio-métricas

A lo largo de la cuenca hidrográfica

59

Meteo-ro-lógicas

FAA, Gamboa, Gatún, Limón Bay, Vistamares, Gasparillal, Ranchería, Los Darieles, El Frai-le.

9

Limni-gráficas

Gatún, Guacha, Raíces, Gatún West, Madden, Nuevo Vigía, Salamanca, Miraflores

8

Fluvio-gráficas

Chico, Candelaria, Peluca, Río Piedras, Ciento, Cañones, Cho-rro, Alhajuela, Santa Rosa, Ga-tuncillo, Caño Quebrado, Boca de Uracillo, Tres Hermanas, El Silencio, Las Marías, Batatilla, Canoa.

17

Nivel del mar

Diablo Heights y Limón Bay 2

Tempe-ratura del mar

Amador y Limón Bay 2

Estación, se reportó su intervención. Fuente: Programa Cuenca, Informe de Progreso Semestral, 2010.



El Gráfico 6-3 presenta los pro-ductos específicos de este com-ponente. Los informes de progreso del Programa reportaron el 100% de los productos logrados para el 2006. En el 2006 con la derogación de la Ley que estableció los límites de la Cuenca del Canal de Pa-namá y adicionó la ROCC, se contrajo el área de la cuenca a su extensión original establecida en la Constitución de la República de Panamá. También limitó la actuación de la ACP a la ROR. Las estaciones operadas por la ACP y localizadas en la ROCC se trasladaron al Ministerio de Eco-nomía y Finanzas. La evidencia indica que los productos fueron alcanzados, existen y generan la información per-tinente. El componente incluía también los estudios descritos en el Cuadro 6-2.

Cuadro 6-2 Estudios especiales, Indicadores y reporte Indicador Reporte Estudio de cobertura vegetal Se efectuó en el 2003 para la ROR y la ROCC. Fue la base de un progra-

ma de monitoreo que opera en la actualidad en conjunto entre la ACP y la ANAM. En el 2008 se efectuó un nuevo estudio con resultados sobre la intervención en la cuenca tradicional. Se tiene proyectado para el 2012 efectuar otra muestra.

Calidad de agua Se inició en el 2003.

Se preparó un índice de calidad de agua y se generan informes anuales con base en la información levantada.

Índice de la calidad de agua Elaboración del Plan Indica-tivo de Ordenamiento Terri-torial Ambiental.

Se elaboró y se entregó a la ANAM.

Diagnóstico socioambiental El diagnóstico se levantó. Se analiza en detalle en el módulo de la eva-

luación social. Hay un nuevo análisis social efectuado en el 2010, a cargo de la Unidad de la sección de manejo de cuenca.

Gráfico 6-3 Marco Lógico, Indicador y producto Indicador Producto

ROR ROCC Instalación de 6 esta-ciones hidrométricas

Cirí Grande, Tres Hermanas, Boquilla del Escobal y San Vicente.

Canoa, Batatilla y Uracillo.

El reporte relaciona siete estaciones. Rehabilitación de 4 estaciones hidromé-tricas existentes

Se tiene un mapa de las estaciones que conforman la red hidrometeorológica. También se lista el número de estaciones por subcuenca.

Establecimiento de una red de 5 estacio-nes de calidad del agua. Instalación de 14 es-taciones meteorológi-cas. Se distribuye entre ROCC y ROR debido a que las estaciones localizadas en la ROCC fueron trasladadas a ETESA. Fuente: Programa Cuenca, Informe de Progreso Semestral, 2010 y 2006.



Indicador Reporte Estudio de impacto de la Ley 21

El estudio se efectuó. Su circulación está restringida a funcionarios de la ACP.

Estudio sobre precio del Agua

Se desarrollaron estudios sobre la factibilidad de implementar el programa de PSA, y ello dio la base para el programa de incen-tivos económicos ambientales.. Programa de pagos por ser-

vicios ambientales.

6.4. Análisis de los factores de riesgo y supuestos El Marco Lógico incluyó algunos supuestos y factores de riesgo. En efecto el tema de la colaboración de las comuni-dades de la ROCC se incluyó y tuvo su efecto. La selección de los sitios para su localización, la negociación con las co-munidades para participar en su construcción y su cuidado requirió su atención. Dos estaciones fueron vandalizadas. Una de ellas se cambió de sitio y otra se reconstruyó. El manejo que se le dio a estos factores permitió lograr los productos esperados.

6.5. Lección aprendida En efecto se tiene una red de calidad de agua y de captura de la dinámica hidrológica y meteo-rológica. No solo es la disponibilidad de recursos, también lo es la institucionalidad que da la capacidad para efectuar las actividades requeridas (diseños, contratación, supervisión, opera-ción, mantenimiento).

6.6. De cara al futuro Es necesario que las estadísticas hidrológicas y de agua se relacionen con la dinámica de ocupa-ción del territorio. La ACP tiene dentro de sus funciones asignadas, velar por la seguridad del suministro de agua cruda para tratamiento en el lago Alajuela. Actividades de pesca deportiva en el lago Alhajuela distan mucho de un manejo adecuado de la principal fuente de agua pota-ble para Ciudad de Panamá. De igual forma la consolidación de comunidades aguas arriba del embalse, va en detrimento de la calidad y cantidad de agua disponible para agua potable y para la operación del Canal. Es urgente profundizar el esfuerzo en el ordenamiento territorial de la Cuenca, de manera espe-cial en la consolidación de la zona metropolitana Panamá – Colón.

Supuestos y factores de riesgo . Compromisos de las comunida-

des para apoyar la toma de in-formación de campo.

. Personal de MP asignado a las labores de campo.

. Éxito en la contratación de las diferentes consultorías.



7. EVALUACIÓN COMPONENTE III, INICIATIVAS DE LA COMUNIDAD EN LA CUENCA

La ejecución del componente III deja algunas lecciones. El componente III tuvo un subcompo-nente, Mecanismos de financiamiento para las iniciativas de la comunidad, que se ejecutó par-cialmente. La razón fue que las condiciones jurídicas de la ACP le impiden asignar recursos a cualquier tipo de institución pública y/o privada, diferentes a las que le establece la Ley. El otro subcomponente, Consolidación del proceso de diálogo, se ejecutó en las dos regiones, la ROCC y la ROR, con diferencias importantes en la obtención de los productos y resultados. Los resul-tados muestran que la coordinación interinstitucional efectuada por la CICH en la ROR (cuenca tradicional), fue especialmente valiosa. Los proyectos se identificaron en coordinación con las comunidades. Algunos proyectos, a pesar de que tuvieron diseños erróneos o deficientes, fue posible su ejecución y el aseguramiento de resultados (aunque parciales) gracias precisamente a la coordinación interinstitucional. Las instituciones sectoriales ajustaron diseños, solicitaron cambios en las cantidades de obra, mejoraron las especificaciones, efectuaron supervisión y faci-litaron los mecanismos para su operación y acompañamiento. En la ROCC, no se tuvo una co-ordinación interinstitucional efectiva y por lo tanto, al ejecutarse los proyectos, no se tuvo su-pervisión ni acompañamiento por parte de las instituciones sectoriales correspondientes, lo que produjo proyectos incompletos y proyectos que en la actualidad no están generando todos los resultados esperados. La derogatoria de la Ley 44 fue un factor primordial en la falta de segui-miento del proyecto en la ROCC. La evaluación del Componente III se realiza en concordancia con el Marco Lógico e Indicadores propuestos en el Documento de Crédito. Ver Cuadro 7-1.



Cuadro 7-1. Marco Lógico del Componente III, Iniciativas de la Comunidad


Consolidación del proceso de diálogo. FIN: Fortalecer y consolidar alianzas estratégicas entre los actores de la ROCC y ROR.

Consolidación del proceso de diálogo • 20 mesas de trabajo a nivel de subcuencas • 40 talleres de capacitación en temas relacionados con, prepa-ración de iniciativas y proyec-tos • Seis centros de coordinación debidamente equipados • Al menos 20 proyectos de inversión preparados por las comunidades para acceder al fondo de inversiones.

• Contenido de las Actas de las sesiones de los CLs y CCCs • Informes anuales del MP, FIS y NATURA. • Evaluación de medio término. • Informes de las Oficinas de campo. • Número de proyectos presentados a financiadores. • Número de proyectos preparados utilizando los recursos de preinversión • Reglamento Operativo de Inversión establecido. • Número de proyectos de inversión aprobados • Evaluación de los resulta-dos de proyectos • Informes de FIS y NATU-RA

• Voluntad polí-tica dentro de la CICH para apo-yar funciona-miento Fondo. • Sistemas de Evaluación y Seguimiento del Fondo funcio-nando. • Capacidad del Administrador de los Recursos de Inversión. • Voluntad de los donantes para apoyar su crea-ción y aportar al mismo. • Éxito en las mesas de promo-ción y lanzamien-to del Fondo.

PROPOSITO: Mecanismos de comu-nicación desarrollados y consolidados que permitan fortalecer y ampliar los actuales procesos de concerta-ción entre Gobier-no/comunidades y los diferentes actores de la Cuenca.

Mecanismos de finan-ciamiento para las iniciativas de la co-munidad. FIN: Establecer un modelo de gestión que permita responder a las de-mandas priorizadas por las comunidades dentro de la Cuenca.

Inversiones en la comunidad: • Al menos 40 iniciativas de preinversión dirigidas a la dinamización e incentivo al acceso hacia fuentes de finan-ciamiento existentes para in-versión. • Al menos 100 iniciativas de inversión, dentro de las áreas y sectores elegibles según el Reglamento Operativo. Fondo capitalizable: • Creación y estructuración del Fondo con base al aporte semilla • Definición del Reglamento Operativo que lo regularía y del mecanismo de administra-ción que permita dejarlo en operación • Mesas de diálogo, talleres con los posibles donantes y actividades de lanzamiento oficial del Fondo.

• Fondo de capitalización creado. • Reglamento Operativo del Fondo de Capitalización diseñado. • Resultados de las mesas de donantes. • Nuevos donantes contri-buyendo fondos al fondo capitaliza-ble.

PROPOSITO: Instrumento de finan-ciamiento creado y los recursos de Inversión operando para dar respuestas efectivas e integrales a las de-mandas priorizadas por las comunidades de la Cuenca.



De 147 proyectos ejecutados en el marco del Componente III 24, sólo 5 (3.4%) se refirieron a la protección, conservación y rehabilitación de ecosistemas, mientras que 142 (96.6%) se orientaron a la solución de problemas de infraestructura y prestación de servicios públicos. 25 Es decir, de las cinco líneas de acción identificadas en el PAI, solo se trabajó en la dos primeras (ambiente e infraestructura). Temas esenciales para la consolidación del diálogo con las comu-nidades como la participación, la capacitación, el fortalecimiento de las estructuras instituciona-les, no recibieron ninguna asignación. Para el desarrollo de la evaluación del Componente III se tomó una muestra de proyectos. Se tuvo en cuenta el número de proyectos por Región y proyectos que en su conjunto atendieran a una comunidad, con el propósito de verificar la dinámica de la consolidación del diálogo comu-nidad - Gobierno. El Cuadro 7-2 presenta los proyectos analizados por región y los resultados obtenidos de las visitas de campo. Los objetivos de la muestra fueron:

• Verificar en campo el estado actual de los proyectos de la muestra. • Conocer la percepción comunitaria sobre los logros de los proyectos. • Evaluar y analizar los efectos del mejoramiento del sistema vial. • Evaluar y analizar los efectos del mejoramiento de los servicios básicos de los proyectos .

La verificación en campo se realizó entre el 21 de marzo al 1º de abril de 2011, en donde se pro-cedió a la recolección de información secundaria, entrevistas y giras de campo al lugar de ejecu-ción de los proyectos de la muestra. Finalmente se terminó con un Taller en el cual participaron algunos de los líderes y delegados de las comunidades. (7 de abril del 2011). La muestra de proyectos fue visitada por especialistas de OPTIMA (OTSCORP) y funcionarios del Programa y CONADES.

24 Información suministrada a Enero del 2011. A Marzo del mismo año se reportan 150. 25 El proyecto de fortalecimiento de comités locales ejecutó acciones de fortalecimiento en la ROCC por casi dos años con financiamiento de la ACP, en el marco del Fondo para la Conservación y Recuperación de la Cuenca (ACP-USAID) en 2005-2007.



Cuadro 7-2 Listado de Proyectos seleccionados para evaluación

Proyecto /indicadores

Indicadores de la metodología de evaluación

1. D

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Construc. del Camino de Chiguirí – El Valle 9,4 km

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Construcc. de un Vado sobre el río San Pedro S S S S S I S S S S S S S S

Ampliaci. del Acue-ducto de la Comuni-dad de Rentería

S I S S S I S S S S S S I

Ampliación y Rehabi-litación de la Escuela Sofía Quiroz Tejeira

S S S S S I I S S S S S S I

Rehabilit. del camino Llano Grande-Coclesito. Tramo II

S S I I S S S S S S S S S S

Ampliación de la red de comunicaciones. I

Regi

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Construcc. de Puesto de Salud de Tres Hermanas.

S S S S S S I S S S S S S I

Construc. de 30 letri-nas de tres hermanas I I S S S I NS I S S S S S I

Ampliación de la Es-cuela de Tres Herma-nas

I S I S S S S S S S S S S I

Construc. del Acue-ducto de Tres Herma-nas

S S S S S S S S S S S S S I

S, Satisfactorio, I, incompleto, pero permite continuar con el proceso; NS, requirió ejecución de nuevo. Los formularios de la evaluación se encuentran en el Anexo 3.



De una muestra de 10 proyectos, nueve se reportan en operación, seis se reportan como incom-pletos y uno como no satistactorio. Los proyectos operan, pero no se conectó al sistema de agua toda la población inicialmente propuesta, o el centro de salud requiere ajustes o mejoras, o los salones de la escuela son pequeños para las necesidades. Esto es esencial porque si los pro-yectos operan con restricciones, no es posible obtener los resultados esperados o se recibirán de manera parcial. La muestra evidencia una debilidad sentida en la preparación de las inversiones. Elementos básicos como la demanda a atender, la coherencia de las actividades a desarrollar con los planes educativos y/o de salud en la región, especificaciones técnicas, la operación de la infraestructu-ra o equipos, la necesidad de atender normativa ambiental, no fueron analizados de manera detallada. De todos los proyectos analizados, solo uno reportó satisfactoriamente todos los ele-mentos de la preparación de las inversiones (el acueducto de Tres Hermanas); los demás pro-yectos reportaron errores en el tamaño, localización, especificaciones técnicas, funcionalidad de los diseños. La evaluación muestra dos escenarios diferentes: La ROCC y la ROR. El Cuadro 7-3 presenta las características de la ejecución en cada una de las regiones.

Cuadro 7-3 Características de la intervención en las dos regiones de la cuenca ROR ROCC Mecanismo de identifi-cación de proyectos.

La CICH coordinó las consultas correspondientes. Los proyectos surgieron como solicitudes de dichas reuniones.

El consenso en los proyectos visitados es que en un consejo consultivo se presentó la iniciativa al Señor Presi-dente de la República y él la aprobó.

Mecanismo de prepara-ción de proyectos.

Trabajo directo del FIS, Natura y UCP

Mecanismo de segui-miento de proyectos.

A través de la coordinación inter-institucional.

La evidencia muestra una reducida coordinación interinstitucional.

Operación de los pro-yectos.

Los resultados muestran que los proyectos se encuentran en ope-ración con la participación de las instituciones sectoriales.

Los proyectos operan de manera limi-tada y la participación de las institu-ciones sectoriales no se ha garantizado.

Coherencia de la ejecu-ción de los proyectos con el diseño del meca-nismo de ejecución del Programa

Tal como se diseñó. Se contó con la participación de la CICH.

Su ejecución fue diferente a la diseña-da. No se contó con la CICH.

La coordinación de la CICH en la Región Tradicional redundó en una coordinación interinstitu-cional más fluida. Hubo valor agregado. La ausencia de una institución fuerte que coordinara las actividades en la ROCC, causó una me-nor dinámica en la ejecución de los proyectos.



7.1. Impactos Los impactos requieren usualmente una línea base y un esfuerzo importante en su verificación. También se requiere un tiempo prudente entre la ejecución de las actividades y la medición de los impactos. El sistema de seguimiento y evaluación operado por CONADES no cuenta con una línea base por actividad ni tampoco recoge lectura sobre tráfico de vehículos, ni cobertura de agua potable, ni estadísticas de los sectores salud y educación, de manera que no es posible inferir beneficios potenciales. A la fecha (Marzo del 2011, no se tenían resultados del Censo de Población y Vi-vienda 2010).

A continuación, tomando en consideración los pro-ductos y resultados obtenidos en la verificación de los proyectos seleccionados, se analizan los impactos y efectos de este Componente. Se muestra el análi-sis de los proyectos financiados por el Proyecto Cuenca y su impacto en el Distrito de Donoso.

Si bien es cierto que el Propósito del proyecto fue facilitar el diálogo entre las comunidades y el Gobierno, tam-bién es cierto que se financiaron 147 proyectos de servicios básicos. Los Términos de referencia de la Consul-toría solicitaron evaluar los impactos de la ejecución de estos proyectos.



7.1.1. Impactos económicos, sociales, ambientales y culturales del mejoramiento del sis-tema vial

Con la ejecución de proyectos viales se esperaba desarrollar una comunicación directa entre las comunidades, para facilitar el intercambio de bienes y servicios. De acuerdo con la verificación de campo realizada a la muestra seleccionada de proyectos viales y según las manifestaciones expresadas por miembros de las comunidades beneficiarias, se pudo comprobar que ha mejora-do la comunicación y trasiego de bienes y personas. Es evidente la aceptación que las comunidades tienen de los proyectos, en el supuesto de que sean adecuadamente terminados y mantenidos, aunque ya se conformaron comités para buscar las obras complementarias (mejoramiento de pendientes, mejoramiento de vados, construcción

Distrito Donoso Donoso se caracteriza por tener un problema extremadamente crítico en agua potable con una insatisfac-ción del 46.20% lo que contrasta fuertemente con el promedio nacional que es del 9.24%. Una cuarta parte de la población carece de servicio sanitario, situación grave si se tiene en cuenta el promedio nacional que es del 6.87%. Como Distrito, tiene los promedios más críticos del país en acceso a luz eléctrica: el 85.52% carece de este servicio (recordemos que el promedio nacional está en un 18.60%). Así mismo tiene una situación grave de hacinamiento. Es el segundo caso más grave de todo el país de nacimientos vivos sin atención profesional al parto con un 49.49% frente a un promedio nacional del 7.87%. Tiene uno de los casos más graves de toda la región occi-dental en mortalidad infantil y está entre los 10 casos más graves de desnutrición crónica con un 39.56%. Tiene el promedio más alto de analfabetismo de la Región Occidental con un 13.06% (promedio nacional del 7.59%); el más alto índice de inasistencia escolar (17.49%) frente a un 8.75% nacional y el menor nivel de escolaridad de toda la Región Occidental. Desde el punto de vista de los corregimientos con proyectos de las Actividades Prioritarias, Coclé del Norte y El Guásimo tienen promedios altamente preocupantes de condiciones de insatisfacción de necesidades, seguidos de Miguel de la Borda. El nivel de desnutrición crónica de Coclé del Norte es alarmante con un 61.92% frente a un 21.91 del promedio nacional, seguido de una situación crítica de El Guásimo con un 43.61%. La falta de agua potable es alta en El Guásimo (67.98%) seguido de Miguel de la Borda (46.83%) y Coclé del Norte (42.50%). Recordemos que el promedio nacional está en 9.24%. La falta de energía es signi-ficativamente alta para todos los corregimientos con promedios que van del 69.01% de Río Indio a 92.29% de Coclé del Norte. Los nacimientos vivos sin atención profesional en el parto es grave en El Guásimo (79.38%) y Coclé del Norte (64.72%). Los proyectos implementados fueron escasos con respecto a la magnitud del problema de necesidades insa-tisfechas de este Distrito. La desatención del problema de acceso a la energía eléctrica y la existencia de un solo proyecto en infraestructura de salud limita las posibilidades de impacto en las condiciones sociales de estas comunidades. La mayor parte de los proyectos se situaron en el problema de agua potable (7 proyec-tos frente a 16) y en atención a infraestructura escolar (5 de 16 proyectos).



de puentes). Debido al alcance de la evaluación (tiempo y recursos), tampoco fue posible veri-ficar la valorización de las tierras ni la valoración de la producción adicional comercializada.

7.1.2. Impactos económicos, sociales, ambientales y culturales del mejoramiento de la cobertura y calidad de los servicios básicos

En la línea base del proyecto sólo el 33% de la población contaba con servicio de agua potable. Se esperaba que con la ampliación y/o construcción de acueductos, se abasteciera de agua pota-ble a las comunidades involucradas, a fin de asegurar la disponibilidad del recurso en cantidad y calidad para el consumo y para las necesidades básicas de los residentes. Los reportes de proyectos indican que 25,487 personas se beneficiaron con mejoras o construc-ción de sistemas de agua potable (Tabla de proyectos) 26. En la ROCC habitaban 35,727 en el 2000 (Censo 2000). Con un crecimiento estimado del 21%, la población del 2010 se estima en 43,197 habitantes, lo que sugiere que con los proyectos desarrollados, la cobertura se ha incre-mentado a cerca del 60% (Si se considera solo los proyectos nuevos y ampliaciones). Este en sí es un impacto importante. Sin embargo, al no haber habido un indicador específico para la am-pliación de cobertura del servicio de agua potable, puede utilizarse como referencia la cobertura nacional al 2007, 93.2% (Contraloría General de la República, 2008). Se ejecutaron 67 proyectos de saneamiento (agua potable y letrinas). De acuerdo con la verificación de campo y manifestaciones expresadas por miembros de las comunidades beneficiarias, se reporta una aceptación de los proyectos, ya que ha habido un mejoramiento en cuanto a la disponibilidad de agua. Las comunidades participan en la limpie-za de tanques y tuberías. Con relación al sistema de salud, se esperaba que los moradores de la comunidad no tuvieran que viajar largas distancias para ser atendidos y que además contaran con los medicamentos adecuados. En la verificación de campo no se contó con información sistematizada sobre im-pactos alcanzados por la ejecución de estos proyectos (cambio en morbilidad de la población o indicadores de asistencia – vacunación, captura de embarazadas, citas a infantes -, así como atención de emergencias). De acuerdo a entrevistas con los beneficiarios de los puestos de sa-lud, manifiestan estar contentos con las mejoras realizadas, ya que ahora sienten más comodi-dad al acudir a la atención.

7.1.3. Impactos sobre el nivel de ingresos de la población con la incorporación de nue-vas prácticas (agroforestería)

No se adelantaron proyectos de agroforestería y por lo tanto no se pudo evaluar si hubo cam-bios en los modelos de producción o si estos cambios tuvieron impacto sobre la econo-mía fami-liar y mucho menos la sostenibilidad de los cambios.

26 Estos sistemas no incluyeron solución de aguas servidas.



7.1.4. Efectos de las estructuras comunitarias creadas (Alianzas estratégicas, CL, CCC)

El mecanismo organizativo que se presentó a las comunidades fue la creación de los Comités Locales (CL) que se definieron y localizaron alrededor de las subcuencas. (Ver Capítulo 3) La ACP concibió los Comités Locales como organizaciones comunitarias a través de las cuales se facilitaría y se apoyaría la estructuración del Plan de Acción Inmediata (PAI) y de igual manera se establecería la colaboración de las comunidades con su ejecución en sus áreas o subcuencas. También se concibió como un mecanismo que serviría de enlace entre la CICH y las comunida-des; de igual modo con los CL se buscó coordinar y concertar la participación de las comunida-des; elaborar los planes anuales de acción comunitaria y los perfiles de proyectos de sus áreas de trabajo; finalmente, se pretendía velar porque los proyectos fuesen ejecutados en forma efi-ciente y oportuna. Los Comités Locales fueron también concebidos para que trabajasen con el apoyo y asesoría de la Secretaría Ejecutiva de la CICH, para facilitar su funcionamiento. De manera específica, el conjunto de los representantes elegidos por las comunidades de una microcuenca o subcuenca formaría el Comité Local. A su vez, los Comités Locales selec-cionarían uno o más miembros que les representen ante la Comisión Co-munitaria de la Cuenca (Comité Di-rectivo del Proyecto). Esta Comisión Comunitaria y los demás miembros del Comité Técnico Permanente Am-pliado de la CICH priorizarían e iden-tificarían los proyectos que se consi-derasen fundamentales para su ejecu-ción cada año. De acuerdo con la verificación de campo realizada, a pesar de su con-tribución al fortaleciendo de la capacidad local (Comités Locales) porque existen27, la contribu-ción del Proyecto Cuenca al desarrollo social es pobre. Los Comités no se han convertido en un vehículo de representatividad local. Abundan los comités para solucionar necesidades básicas (agua, electricidad, carretera, religión, escuela), pero no hay uno solo que integre visión de futu-ro hacia la comunidad y hacia la región. En la ROCC, a pesar que se encontraron algunos miembros de los comités, no fue posible identi-ficar si alguno de dichos comités opera en la actualidad.

27 Al taller realizado en Chorrera el 7 de Abril, asistieron miembros de los Comités.

Gráfico 7-1 Mecanismo operativo de coordinación

El Comité Directivo del Proyecto se conformó des-pués de la derogación de la Ley 44/99.



7.1.5. Opinión sobre el Fondo Capitalizable

Durante el primer año de ejecución del “Proyecto Canal” la ACP debía diseñar, estructurar y promocionar un Fondo Capitalizable con horizonte de mediano plazo, con lo cual se pretendía incentivar un mecanismo para dar respuestas sostenibles, efectivas e integradas a las demandas generadas y priorizadas por las comunidades de la Cuenca. Se tenía previsto que dicho Fondo Capitalizable iniciara con un aporte semilla de la ACP por USD $10 millones y que podría ser incrementado con aportes de otras fuentes y donantes. Desde el 2001, la ACP creó una reserva de patrimonio para el Programa Socio-ambiental para la Pro-tección de la Cuenca Hidrográfica del Canal. En el 2001 se asignaron $5 millones y en el 2004 se adi-cionaron $5 más para un total de $10 millones. 28 Estos recursos se trasladaron la Gobierno Nacio-nal en el primer trimestre del 2011. En el 2003, la ACP y la USAID firmaron un convenio para establecer el Fondo para la Conservación y Recuperación de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá. A dicho fondo se asignaron ini-cialmente $5 millones (2.5 de la ACP y 2.5 de la USAID).29 Adicionalmente, la Comisión adelantó algunas coordinaciones para establecer la segunda fase del Fondo ACP-USAID, que culminó en 2010, con el objetivo de replicar los logros obtenidos en materia de manejo de subcuencas -en los proyectos piloto de Los Hules-Tinajones, Caño Quebrado y Gatuncillo- en el resto de las subcuencas de la Cuenca del Canal. De manera agregada se ejecutaron $8.5 millones (4 la ACP y 4.5 la USAID). A pesar de que el informe de progreso 2010 manifiesta el cumplimiento de un 100% en la meta de disponer de un mecanismo de financiación para el mediano plazo, el Fondo se estableció, pero no se ha utilizado. Para su cumplimiento se reporta la creación del Programa de Desarro-llo Comunitario para Infraestructura Pública (PRODEC) a través del cual se están destinando B/.50 millones anuales provenientes de los excedentes de la operación del Canal de Panamá, para financiar proyectos de inversión en todo el país (por un período de diez años). En realidad PRODEC es un fondo para el financiamiento de infraestructura pública. Proyectos que se esperaban financiar como iniciativas para la producción sostenible, fortalecimiento de la red social, integración comunitaria, no son elegibles. En el taller efectuado el 7 de abril, la queja generalizada es que el PRODEC tiene serios problemas para la ejecución de los proyectos. Des-de el 2008 se tienen proyectos paralizados (Ver video).

7.2. Resultados Los resultados se alcanzan cuando al producto (un bien de capital), se le adiciona desarrollo institucional (mantenimiento, ocupación, asignación de especialistas) y se pone en funciona-miento. De acuerdo con la verificación realizada a la muestra de proyectos, a continuación se realiza una descripción y análisis de los resultados obtenidos:

28 ACP, Acuerdos de Junta Directiva, 52 del 2001 y 88 del 2004. 29 Fondo para la Conservación y Recuperación de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, Informe de Proyectos, 2007.



7.2.1. Resultados relacionados con el mejoramiento de la infraestructura vial

En efecto, el tráfico ha aumentado, pero se tiene problemas con la información. No hay conteos. También hay queja sobre el mantenimiento. La comunidad reportó el establecimiento de las giras de salud y la visita de los supervisores del MEDUCA.

7.2.2. Resultados relacionados con el mejoramiento y cobertura de servicios públicos Los sistemas de agua operan. Las comunidades consolidaron los comités de agua, que operan los sistemas, cobran el dinero, asignan trabajo a los beneficiarios (días de trabajo). El MINSA asigna los técnicos que han enseñado a la dosificación de cloro y arreglo de daños. De acuerdo con los resultados de la verificación de campo realizada, el número de pacientes atendidos aumenta día a día, generando la necesidad de aumentar un día de atención, ya que dos días en la actualidad, no son suficientes para atender los pacientes. En relación con las far-macias, ya se ha iniciado su uso, puesto que nuevamente se hacen entrega de medicamentos. De acuerdo a los resultados de las entrevistas realizadas a usuarios de los Puestos de Salud, los usuarios manifiestan estar contentos con las mejoras realizadas, ya que ahora sienten más co-modidad al acudir a la atención, puesto que antes se mojaban mientras esperaban ser atendidos (el techo tenía muchos huecos) o tomaban sol ya que el espacio era reducido, tenían que estar de pie. Ahora ya tienen sillas para sentarse mientras esperan; había mucha incomodidad para la atención de los pacientes, pues no contaban con un lugar especial para esto. La queja generalizada es el horario de atención y la falta de implementos para la prestación del servicio. En conclusión, los puestos de salud aún requieren mejoras y ampliaciones debido a que la población ha aumentado. A las nuevas instalaciones no solo acude población de la co-munidad inmediata, sino también la población vecina.

7.2.3. Resultados relacionados con las estructuras comunitarias creadas En la ROR las estructuras existen, operan y atienden las solicitudes de reuniones. Aún en el caso de la convocatoria que se hizo al taller de consulta del 7 de abril, que se hizo con escasos ocho días de antelación, la asistencia fue de más del 60%. En la ROCC las estructuras se crearon. No hay evidencia de que esté trabajando.



7.3. Productos

El Componente III estuvo constituido por dos sub-componentes:

. Consolidación del diálogo Gobierno – ACP – Comunidades a través de Inversio-nes comunitarias

. Mecanismo de financiamiento de iniciativas de la comunidad.

7.3.1. Subcomponente 1: Consolidación del diálogo Gobierno – ACP - Comunidades Con relación al establecimiento de Alianzas Estratégicas entre el Ministerio de la Presidencia – CICH y las Comunidades para gestionar acciones de desarrollo y conservación en la Cuenca al final del proyecto, se establecieron 6 Alianzas Estratégicas (dos adicionales a las inicialmente planteadas) así: ANAM-CONEP-ACP; MIDA-IPACOOP-COOPAWEST-AANPEP-APROEXCOPI; Juntas de Agua y Acueductos Rurales (JAAR); MINSA-JAAR-MEDUCA; BDA-MIDA-FUDIS-ANAGAC; IMA-MIDA-Misión Técnica de Taiwán-APROCA. Con relación a la conformación de Comités Locales operando en la Cuenca, de acuerdo con los informes de progreso se pudo verificar que en el 2005 había 18 Comités Locales establecidos en las sub-cuencas de los ríos Toabré, Coclé del Norte, Río Indio y Caño Sucio, así como 2 Comités Locales en las sub-cuencas de los ríos Los Hules-Tinajones y Caño Quebrado. Estos incluyeron 141 comunidades, representadas por 308 personas de la sociedad civil. Según los informes de progreso, al segundo año del proyecto se conformaron 15 Comités Loca-les adicionales a los veinte programados. Esto pudo ser verificado directamente en campo, por lo menos a nivel de las comunidades visitadas en la muestra de proyectos seleccionados, así como en el Taller Comunitario. Con relación a la conformación, reglamentación y operación de la Comisión Comunitaria de la Cuenca (CCC), como consecuencia de la derogatoria de la Ley 44/99, la CCC no se conformó y a cambio se pensó en el establecimiento de un Comité Directivo del Proyecto, con la participación de un representante de la ROCC. Dicho comité fue establecido. De acuerdo con el Informe de Progreso, en agosto de 2006 se llevó a cabo el proceso de selección del representante comunitario de la Cuenca para participar en el Comité Directivo del Proyecto de Actividades Prioritarias. Participaron 102 delegados de las 7 sub-cuencas más los delegados de las sub-cuencas de los ríos Salamanca, Cirí-Trinidad, Gatuncillo y Los Hules-Tinajones y Ca-ño Quebrado. Con relación a la meta de disponer 40 iniciativas de pre inversión para acceder a fuentes de fi-nanciamiento al tercer año del proyecto, de acuerdo con los informes de progreso, los miembros de la CCC y los CL levantaron y propusieron al Proyecto Cuenca 15 proyectos de pre inversión, los cuales iniciaron el proceso de inserción en el POA 2007. Según el mismo informe de progre-so, los 25 proyectos de pre-inversión restantes fueron cumplidos al presentarse los proyectos ante el CONEP y la ACP para su ejecución en reforestación, agroforeste-ría, cultivos permanen-tes y semipermanentes.



7.3.1.1. Proyectos de protección, conservación y manejo de recursos naturales De acuerdo con los informes de progreso, durante el tiempo de ejecución del proyecto se logró:

Cuadro 7-4 Comp. III, Inversiones, Proyectos de protección y conservación, Indicadores Indicador Reporte (S, I, NS) 150 ha reforestadas al final del tercer año del Proyecto:

Cinco comunidades de Río Indio, doce en Toabré, tres en Coclé del Norte y ocho en Caño Sucio.

S

A diciembre de 2008 se habían reforestado 146.6 has, de las cua-les el 40% corresponde a siembra de Bambú de la especie Gua-dua Angustifolia, otros 40% en agroforestería (café) y el resto en árboles maderables.

300 ha reforestadas en agro-forestería en 23 comunidades de los ríos Cirí y Trinidad, al final del proyecto.

A 2007 se totalizan 166 has (7 proyectos). S En 2008 se adicionan 77.75 has (de las 146.6 has reforestadas) que corresponden al régimen de agroforesteria.

Incorporación de 5,000 ha. al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) del Nacimiento del Río Indio al final del tercer año de ejecución del pro-yecto:

A 2009 se inició el Proyecto para la Creación y Establecimiento del Área Especial Protegida (zonas ribereñas y bosques de galer-ía) en las subcuencas de Cirí Grande y Trinidad.

I



7.3.1.2. Infraestructura básica.

El reporte a abril del 2011 es de 145 proyectos terminados.

Cuadro 7-5 Comp. III, Inversiones, Infraestructura básica, indicadores Indicador Reporte (S, I, NS) 30 escuelas de la Cuenca construi-das, rehabilitadas o ampliadas al final del tercer año.

34 proyectos para la rehabilitación, mejora o construc-ción de aulas y escuelas

S

20 acueductos rurales rehabilita-dos, construidos o ampliados al final del quinto año.

Al 2009 se habían realizado 65 proyectos correspon-dientes a acueductos, beneficiando a cerca de 25,000 habitantes.

S

2,000 letrinas construidas en 60 comunidades rurales de la Cuenca al final.

Al 2009, se habían construido 1,215 letrinas en 33 co-munidades beneficiando a 6,141 habitantes.

I

15 instalaciones de salud (puestos, sub-centros y centros de salud) construidas, rehabilitadas o am-pliadas al final del quinto año.

Al 2009, se habían mejorado nueve instalaciones de salud.

I

10 caminos rurales rehabilitados al final del cuarto año.

A diciembre del 2009, se habían rehabilitado 17 cami-nos de producción, para un total de aproximadamente 100 km.

S

10 vados y/o puentes construidos o rehabilitados al final del cuarto año.

A diciembre del 2009, se había construido 19 vados y/o puentes.

S

3 comunidades rurales de la Cuen-ca dotadas de energía eléctrica al final del tercer año de ejecución del proyecto y 6 comunidades al final del proyecto

Se construyeron 4 proyectos de electrificación. S

30 comunidades rurales de la Cuenca dotadas de sistemas de comunicación (radio o teléfono público) al final del tercer año.

Suministro e Instalación de 30 Estaciones de Radio; nueve instalaciones de radio secundaria; y Equipo y Repuesto de 14 Estaciones Existentes.

S

7.3.1.3. Sistemas de producción sostenible

El Programa no financió sistemas de producción sostenible. Aunque en los reportes de avance se hace referencia a iniciativas que han sido ejecutadas por el MIDA y la ACP.



7.3.2. Subcomponente 2, El fondo

Desde el 2001, la ACP creó una reserva de patrimonio para el Programa Socio-ambiental para la Pro-tección de la Cuenca Hidrográfica del Canal. En el 2001 se asignaron $5 millones y en el 2004 se adi-cionaron $5 más para un total de $10 millones. 30 Los recursos fueron transferidos al Gobierno Na-cional el primer trimestre del 2011. En el 2003, la ACP y la USAID firmaron un convenio para establecer el Fondo para la Conservación y Recuperación de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá. A dicho fondo se asignaron ini-cialmente $5 millones (2.5 de la ACP y 2.5 de la USAID).31 Adicionalmente, la Comisión adelantó algunas coordinaciones para establecer la segunda fase del Fondo ACP-USAID, que culminó en 2010, con el objetivo de replicar los logros obtenidos en materia de manejo de subcuencas -en los proyectos piloto de Los Hules-Tinajones, Caño Quebrado y Gatuncillo- en el resto de las subcuencas de la Cuenca del Canal. De manera agregada se ejecutaron $8.5 millones (4 la ACP y 4.5 la USAID). La no creación del fondo se explicó con la creación de PRODEC. Este mecanismo, de acuerdo con las consultas efectuadas a las comunidades, se caracteriza por ser especialmente lento. PRODEC identifica las necesidades y canaliza recursos empleando la Junta Comunal como me-canismo de participación comunitaria. Aunque este mecanismo es el instituido legalmente por la Constitución Nacional, debido a la dinámica electoral, es probable que comunidades que no sean adeptas al Representante de Corregimiento de turno, puedan quedar excluidas y sin aten-ción al menos durante un período electoral (cinco años).

7.4. Análisis de factores de riesgo y supuestos Definitivamente a nivel de la CICH hay evidente voluntad política para apoyar el funciona-miento del Fondo. Esta voluntad ha redundado en escenarios políticos que faciliten la confor-mación de dos fondos: PRODEC y ACP-USAID. El no haber elaborado los estudios para la con-formación del fondo, le restó dinámica a los co-mités locales debido a que la disponibilidad de recursos hubiera facilitado su fortalecimiento al participar en la selección de los proyectos. Este es un elemento esencial de la participación so-cial y comunitaria. Este subcomponente estaba relacionado directamente con las obras comuni-tarias de este componente.

30 ACP, Acuerdos de Junta Directiva, 52 del 2001 y 88 del 2004. 31 Fondo para la Conservación y Recuperación de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, Informe de Proyectos, 2007.

• Voluntad política dentro de la CICH para apoyar funcionamiento Fondo. • Sistemas de Evaluación y Seguimiento del Fondo funcionando. • Capacidad del Administrador de los Recur-sos de Inversión. • Voluntad de los donantes para apoyar su creación y aportar al mismo. • Éxito en las mesas de promoción y lanza-miento del Fondo.



8. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN INSTITUCIONAL Y FINANCIERA DEL PRO-YECTO

El análisis aquí presentado se desarrolla sobre la base del desempeño institucional e indicadores relativos a ello. Se incluye un análisis de la gestión financiera. Los Componentes I y II se desarrollaron dentro de las expectativas del Proyecto y lograron sus objetivos en un corto plazo. El Componente III sufrió demoras por la variedad y naturaleza de sus proyectos y por el desempeño de uno de los mecanismos de ejecución (El FIS tuvo proble-mas para lograr su aporte), , aunque alcanzó casi todos los productos del subcomponente de inversiones comunitarias. El subcomponente del Fondo Capitalizable no fue logrado como producto, aunque sus resultados se alcanzaron mediante la implementación de dos mecanismos de financiamiento (PRODEC y el Fondo conformado entre la ACP y la USAID). La UCP en su afán de ejecutar el Programa, generó una serie de problemas y deficiencias en el control interno, administrativo y de los proyectos. El sistema de evaluación y seguimiento fue genérico y no se logró instituirlo al nivel de los proyectos para lograr una evaluación anual que alimentara los nuevos planes anuales. Los temas sobre la sostenibilidad de los proyectos no quedaron resuel-tos, con el riesgo que ello involucra. No se pudo sustentar un análisis de costo – beneficio en los proyectos, ni costo efectividad en la ejecución. Los planes operativos anuales fueron aprobados por la ACP y CONADES. Los problemas cruciales que se presentaron durante la ejecución del Proyecto no fueron resueltos.

8.1. Resultados Se analizan los resultados en relación con el desempeño de las funciones de las instituciones ejecutoras; la aplicación de los mecanismos de ejecución; el plan de operación y mantenimiento; los sistemas de organización de beneficiarios y el sistema de seguimiento y evaluación.

8.1.1. Funciones establecidas a la UCP y a la CICH En forma general, se cumplieron las funciones establecidas para la UCP y la CICH. Sin embargo no se cumplieron las premisas organizacionales relativas a la participación de la CICH en el se-guimiento y ejecución del Componente III. La UCP manejó directamente el Componente III y no tuvo participación en los Componentes I y II que fueron manejados por la ACP. De manera similar, la CICH limitó su participación en el Componente III a la organización de las comuni-dades y a la generación de las necesidades e ideas de proyectos sin la intervención de la UCP. La UCP Cuenca ejecutó directamente proyectos sin que ello fuera su función, ni formara parte del mecanismo de ejecución.32

32 La UCP fue concebida como una unidad de coordinación conformada por (2) técnicos, (1) administrativo y (1) coordinador. El diseño suponía una serie de apoyos importantes por parte de CONADES. La ejecución misma de los proyectos se suponía que sería ejecutada por el FIS y Fundación Natura.



8.1.2. Aplicación de los mecanismos de ejecución

En general, los mecanismos de ejecución fueron aplicados y resultaron efectivos en los Compo-nentes I y II, salvo el seguimiento de la UCP que no se dio, solo se limitó a recibir información de la ACP. La participación de las instituciones responsables por la titulación funcionó, así como la de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) en el subcomponente relativo a la red hidrometeorológica. Los productos se lograron de manera rápida y fluida. El mecanismo de ejecución del Componente III sufrió alteración con el rol ejecutor de proyectos de la UCP y la limitación de la acción de la CICH al trabajo comunitario. Durante la ejecución de los proyectos de inversión comunitaria la UCP trabajó sin la participación de las instituciones correspondientes, aunque se lograron convenios y alianzas específicas. La participación de NA-TURA fue efectiva. La coordinación con el FIS resultó conflictiva y el proceso de contratación y pago lento; esto provocó que la UCP solicitara al BID efectuar algunos desembolsos directamen-te a los contratistas, lo que a su vez provocó conflicto con el FIS al no habérseles informado oportunamente. En general, el esquema de ejecución del Proyecto fue efectivo en facilitar el alcance de los pro-ductos, salvo en el Subcomponente 2 del Componente III. La Articulación y/o coordinación inter-institucional entre los entes participantes fue limitada, por la situación de la UCP y la poca participación de las instituciones. La coordinación de CO-NADES y la CICH con los mecanismos de ejecución creados (Comités) resultó efectiva en la ROR gracias al accionar de la ACP. Análisis trimestral de costo efectividad de la ejecución del proyecto. En relación con la evalua-ción trimestral del costo-efectividad de la ejecución y administración del Proyecto, que permitie-ra detectar cambios en el desempeño financiero y de cumplimiento de metas, no se dieron análi-sis del costo efectividad de la ejecución y administración del Proyecto. La información existen-te no facilita un análisis trimestral del costo efectividad de la ejecución y administración del Proyecto. Cambios en el tiempo. Desempeño en el tiempo de los cambios a que fue sometido el mecanis-mo de ejecución del Proyecto incluyendo el total de los costos operativos del Proyecto. El me-canismo de ejecución no sufrió cambios en el tiempo. No se afectaron los costos operativos del Proyecto en su conjunto. El cambio está en la utilización del mecanismo de ejecución para la aplicación de los fondos. A NATURA se le aumentó el presupuesto y se disminuyó al FIS. La UCP pasó de un papel de coordinación a ejecución.



8.1.2.1. Plan de costos de operación y mantenimiento (O&M) de las obras y bienes

Se efectuó un plan de mantenimiento para las obras y bienes del Componente III, pero no se ejecutó; este sirvió simplemente como un plan referencial.33 Existe disponible el Plan de man-tenimiento de marzo 2009. El plan de mantenimiento del Componente III no hace referencia a costos de operación (No se encontró documentación relativa a este punto). La ACP tiene su plan de mantenimiento relativo al Componente II como parte de su operación normal.

8.1.2.2. Sistemas de organización de beneficiarios y la adopción de nuevas tecno-logías, etc.

La ACP estableció un sistema de organización de beneficiarios que ha resultado en la formación de comités locales que han tenido una participación efectiva en la definición de necesidades, priorización de las mismas y en sostenibilidad de muchos de ellos cuando dependen de las ac-ciones comunitarias como en el caso de los acueductos. En el taller de consulta a las comunida-des realizado el pasado 7 de abril, los dirigentes entrevistados indicaron que no estuvieron invo-lucrados en la ejecución de los proyectos y que debieran hacerlo para los próximos. No se documentó ningún sistema para la adopción de nuevas tecnologías, más allá de la asis-tencia técnica como mecanismo de influencia.

8.2. Sistemas de Evaluación y Seguimiento del Proyecto En relación con la efectividad del sistema de seguimiento del Proyecto, incluyendo el cumpli-miento en calidad y tiempo de presentación de alertas para la toma de decisiones e informes correspondientes se puede plantear lo siguiente:

a. A pesar de que CONADES cuenta con un sistema de seguimiento cen-tral, el mismo era genérico respecto al Proyecto, lo cual impidió que se utilizara como un instrumento de alerta temprana.

b. El seguimiento al proyecto incorpo-

raba reportes remotos semanales y mensuales. Con base en ellos se elaboraba un informe semestral, el cual se presentaba al Banco.

c. Se tienen deficiencias importantes en el manejo de la información de proyectos. Para efectos de la evaluación se entregó al equipo consultor una serie de carpetas organizadas,

33 Existe nota del Director Ejecutivo del Proyecto al BID (Junio 2007), relativa a un Plan de Mantenimiento para las obras y bienes del Componente III.

CONADES adelanta la consecución de un software para el seguimiento físico y financiero y para que sea el soporte del sistema de evaluación. Es el re-sultado de años de experiencia en la ejecución de programas y proyectos. La implementación de procesos soportados por un software, consolidarán un mecanismo de alerta temprana y redundará en un mayor control geren-cial de la ejecución de los programas.



sin embargo, solo contienen información de carácter contractual. Se nos informó que también existían carpetas con información técnica de los proyectos.

d. El contrato de préstamo no incluía evaluaciones de medio término y finales. Esta eva-luación final responde a la iniciativa del Gobierno Nacional, lo cual de por sí evidencia la cultura institucional de evaluación de la gestión.

8.3. Planificación y Diagnóstico

Se analiza la planificación y el diagnóstico institucional efectuado.

8.3.1. Diagnóstico para Formular el Proyecto Proceso para realizar el diagnóstico: Durante la preparación del Proyecto no se realizó un análisis de la capacidad de CONADES para ejecutar el Componente III y la coordinación con la Comi-sión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, CICH, ni se identifica-ron acciones relativas al fortalecimiento institucional de la Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) o CONADES. Diagnóstico: No se efectuó un análisis institucional para establecer acciones en esta dirección, solo se solicitó la formación de la UCP Cuenca y la aplicación del Reglamento Operativo (2004). La formulación del Proyecto Cuenca no consideró la necesidad de un fortalecimiento institucio-nal de la Unidad Coordinadora del Proyecto Cuenca (UCP) ni su integración con el CONADES central para asegurar el manejo eficiente de las actividades y el aprendizaje derivado de las ac-ciones del Proyecto. Se consideró que la experiencia del Ministerio de la Presidencia (MP) y de la CICH en la ejecución de actividades en la Cuenca era suficiente para asegurar una adecuada ejecución del Proyecto.

8.3.2. Diseño y ejecución Organización y mecanismo de ejecución. Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP). Responsable de la coordinación y ejecución del Proyecto, integrada por un Coordinador, un administrador, dos técnicos, un asistente administrativo y personal de apoyo. Contará con el apoyo administrativo de la Secretaría Ejecutiva del CONADES y con apoyos puntuales de personal de ACP y la CICH en caso de ser necesario. Comité Directivo del Proyecto (CDP). Dará las directrices y políticas generales y permitirá mantener una visión integral de las actividades del Proyecto con las demás iniciativas de la ACP que se encuentran en marcha en la Cuenca. Integrado por representantes de: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), de la Secretaría Ejecutiva del CONADES del MP, del Comisionado de la CICH, de la ACP, dos representan-tes de la CCC y el Coordinador Principal de la UCP será el secretario de dicho Comité (2004). El Gráfico 8-1 muestra la estructura organizacional empleada para la ejecución del Proyecto.



Modalidad de Ejecución. La UCP elaborará al inicio de cada año, el Presupuesto Indicativo Anual (PIA), será pre-sentado y aprobado según se requiera, a nivel del CDP para su posterior divulgación. El Componente II (esta-blecimiento de la Red Hidrometeorológica y su operación junto con estudios especiales), se asocia al quehacer de la ACP. De acuerdo con el documento de Pro-grama, la ejecución del componente requería efectuar una coordina-ción, la cual consistió en que la ACP ejecutara las actividades y reportara a CONADES. También se esperaba que CO-

NADES participara en la supervisión de las actividades. Lo segundo no se realizó debido entre otras causas, a que CONADES no contaba con recursos asignados al seguimiento y evaluación para visita de proyectos. Los procesos de contratación fueron efectuados con los procedimien-tos establecidos en la ACP. No hubo participación de CONADES ni del BID. Los procesos se definieron y regularon según el reglamento operativo del Proyecto y del proce-samiento de las inversiones. Para la ejecución se aplicaron los procedimientos según el regla-mento operativo en forma general, acuerdos con el BID y leyes nacionales, se implementó la organización establecida para la ejecución del Programa. En forma general se cumplió con las normas relativas al procesamiento de las inversiones. Si bien la ejecución del Componente III, inversiones comunitarias, era por demanda, un elemento importante era el desarrollo de pro-yectos agroforestales para favorecer la capacidad productiva y de mejora sostenible del nivel de vida; pero se favorecieron obras de infraestructura. El Fondo Capitalizable no fue constituido, aunque el informe de avance 2009 asegura haber al-canzado este objetivo. La derogatoria de la Ley impidió a la ACP asignar recursos a la ROCC. Se informó que los recursos están reservados y fueron trasladados al Gobierno Nacional el pri-mer trimestre del 2011. (Se tiene copia de los Acuerdos de Junta Directiva de la ACP reservando los recursos). Una muestra de proyectos mostró la ausencia de análisis del costo - beneficio de los proyectos.

Gráfico 8-1 Mecanismo de ejecución



No se desarrollaron manuales y procedimientos. Esto se hubiera subsanado con la adecuación de los diseños disponibles en CONADES y que fueron diseñados para otros proyectos. Por ejemplo, la Oficina de Electrificación Rural (OER) ejecuta el Programa de Electrificación Rural (PER). OPTIMA (OTSCORP) fue contratada para el diseño de los manuales operativos de la OER y del PER.

8.3.3. Evaluación ex ante y veri-ficación ex post de los indi-cadores

Debido a que no se plantearon indica-dores ex ante para la gestión institucio-nal, se proponen para la evaluación fi-nal los presentados en el Gráfico 8-2. Los resultados son coherentes con la formulación de una operación con un perfil puramente asistencial. No se buscaba el fortalecimiento de la gestión institucional para atender la prestación de servicios a las comunidades. Durante la gestión del Proyecto se presentaros seis tipos de problemas:

1) Al no contar con el fondo capitalizable establecido que operara con base en la estructura de participación establecida, restó dinámica a los Comités Locales al no decidir sobre ninguna iniciativa o proyecto.

2) Lentitud en la ejecución administrativa por parte del FIS. 3) Compromiso de un plan de mantenimiento por parte de las instituciones que garantizar-

ían sostenibilidad de los proyectos comunitarios. 4) El aseguramiento de la sostenibilidad de los proyectos de reforestación y de agroforesta-

les. 5) Falta de controles administrativos. 6) Diversos problemas presentados en el seguimiento de los contratos y la ejecución de los

mismos. La UCP no pudo encontrar solución a los cuatro primeros problemas; para enfrentar la demora en la ejecución a cargo del FIS se intentó modificarle el presupuesto para minimizar su impacto en la ejecución (parte de las demoras nacen en el FIS); se llegó a crear otros problemas en la búsqueda de acelerar pagos a proveedores (El quinto problema). La solución de los problemas de ejecución de los proyectos fue casuística y no correspondió con un modelo sistematizado, esto se debió a la falta de un sistema continuo de evaluación y segui-miento. Los incumplimientos del Proyecto están asociados a la falta de solución de los problemas en-frentados.

Gráfico 8-2 Indicadores de la gestión institucional Indicador

o Creación de Capacidades Institucionales Gestión del Conocimiento No Integración institucional y creación de redes de alianzas operativas

No

o Sistemas de información integrados: Datos de la ejecución técnica, financiera, económica, sociales, ambientales y de género recopilados e integrados al sistema de información

No

Sistema de Evaluación y Seguimiento Ope-rativo

No

o Evaluaciones anuales de resultados e incor-porados en planificación anual

No

o Proceso de solución de problemas No



8.4. Operación

La operación se desarrolló en función de los POAs, las actividades se planearon en función de los objetivos. La operación planeada fue ejecutada según el plan con desviaciones naturales en este tipo de Proyectos, pero en el caso del Componente III, no se dieron las actividades que con-dujeran al logro de los objetivos del subcomponente 2 (Fondo). En el caso del subcomponente 2 del Componente III, los resultados indican que no se dio una planeación tendiente al logro de los objetivos.

8.5. Lecciones para la planificación

1. El cambio en un instrumento legal como la derogación de la ley 44 de 1999, que establec-ía los límites de la cuenca, ameritaba la revisión del proyecto. Este es un cambio mayor en el escenario que generó el proyecto.

2. Es esencial que los programas cuenten con un mecanismo diseñado y operativo para la

organización de la información por proyecto (actividad), de manera que cada carpeta de proyecto cuente con la información básica (estudios preparatorios, poa, términos de refe-rencia, no objeciones, propuesta técnica, carta de negociación, productos, notas de acep-tación de productos y solicitudes de desembolso, renegociaciones de alcance –si es del caso-, actas de cierre, informes de visitas una vez entre en operación). Esta información es esencial para una gerencia de proyecto adecuada.

3. La estructura de ejecución fue especialmente liviana. La preparación de la operación de préstamo partió del concepto que CONADES, por estar dirigiendo la ejecución de cuatro programas al tiempo, tenía la capacidad de soportar la ejecución del Proyecto Cuenca y que el FIS contaba igualmente con la capacidad establecida y ociosa para ejecutar las ac-tividades delegadas. Una vez iniciada la ejecución y se dio la incidencia de problemas en los cuales CONA-DES participó en su solución mediante la asignación de especialistas de alto nivel. Se optó por adicionar profesionales en la UCP, en el entendimiento que era suficiente para la administración de los proyectos.



8.6. Lecciones para actualizar el diagnóstico

1. Para favorecer el diálogo con las comunidades es importante que este proceso sea lidera-

do por una institución con credibilidad técnica y de propósitos para generar la confianza en las comunidades y la seguridad de que se alcanzaran soluciones a problemas priorita-rios identificados por ellas. Este diálogo se refuerza con la evaluación compartida de los resultados y efectos y la auditoría social de los mismos.

La imagen de la ACP, su ejecutoria en la solución de problemas comunitarios y la conti-nuidad de sus acciones a través del tiempo han sido un factor clave para aglutinar cono-cimiento y motivar a las comunidades, aunque en el taller de diálogo con las comunida-des (abril 7 del 2011), algunos representantes expresaron cierta frustración con el meca-nismo de consulta, porque no aterriza en proyectos ni se informa sobre su avance.

2. Los Proyectos que involucran actividades que pertenecen a las responsabilidades de

otras instituciones deberían establecer con claridad la participación de las mismas para asegurar sostenibilidad y contemplar el mecanismo de traspaso, no pueden limitarse a la existencia de convenios genéricos de cooperación. No se encontraron evidencias legales del traspaso de infraestructuras a los Ministerios, a pesar de evidenciarse en el campo la participación de las instituciones (Salud, Educación, MOP). En el caso del Componente I y II sí se integró la ACP con las instituciones res-ponsables de la materia de titulación y agua para lograr el objetivo respetando las com-petencias de cada una. Para efectos de la ejecución de los componentes I y II se lograron seis alianzas, pero los propósitos de la misma escapan a la ejecución de las inversiones del Componente III.

3. Cuando existe coejecución en un Proyecto, es conveniente establecer un mecanismo de

reporte de progreso realmente integrado y no un reporte que sea la suma de las partes, pues esto divorcia a la UCP del seguimiento de las actividades de los coejecutores e igualmente divorcia al CDP del mismo.

Los informes semestrales del Proyecto y los POAs eran la sumatoria de informes y POAS del Departamento de Ambiente, Agua y Energía de la ACP y la UCP Cuenca; esta última no tuvo intervención alguna en materia de la ejecución, seguimiento y evaluación de los Componentes I y II. Para el componente III, la CICH no participó directamente en esta materia tampoco, aunque sí estuvo informada mediante la aprobación de los planes anuales.

4. El reglamento operativo de los Programas debería establecer y definir el método de ma-

nejo de la información, informes de capacitación y otros; así como de productos para evitar la pérdida del conocimiento y la memoria institucional. La rotación del personal, la pérdida de información y la informalidad en el manejo de la información han dificul-tado la evaluación.

5. Cuando en el Manual Operativo no se contemplan funciones claras a las unidades admi-

nistrativas de la institución de la UCP, se pone en peligro la calidad de la ejecución y se



puede alargar el tiempo de ejecución mientras se crean capacidades en la UCP. Igual-mente si no se contemplan las evidencias de que los POAs fueron filtrados y aprobados por todos los niveles establecidos se corre el riesgo de que los mismos sean manejados directamente por la UCP sin mayor participación de todos los actores e instancias.

La UCP Cuenca se distanció del apoyo administrativo y técnico de CONADES central y se generaron problemas en el desempeño administrativo, el control, la evaluación y el seguimiento.

6. Es conveniente incluir en los Proyectos un subcomponente relativo al manejo del cono-cimiento con el fin de asegurar la sistematización del aprendizaje y promover el desarro-llo de capacidades institucionales y la transferencia del conocimiento.

La UCP Cuencas utilizó inicialmente capacidades institucionales para elaborar los POAs y manejar las tareas administrativas de adquisición y el seguimiento de los Proyectos, posteriormente al contratar su personal administrativo su manejo fue independiente de la oficina central. No se tiene evidencias de que se hubiera cumplido con las instancias y participación de actores establecidas en el Manual Operativo para la aprobación final de los POAs y todos sus rubros de inversión.

7. La CICH, coordinando la gestión de CONADES y las demás instituciones, puede ser el

pegamento que ayude a formular en el futuro planes integrados para la Cuenca del Ca-nal con los demás actores institucionales del gobierno, la sociedad civil y la comunida-des.

Tres tipos de experiencias han generado conocimientos: (i) las relativas a la comunica-ción gobierno – comunidades y la formación de comités como vehículo estratégico y ope-rativo, (ii) el proceso de titulación; (iii) así como la generada por proyectos agroforestales. La primera y segunda experiencias queda en la ACP y la tercera queda en manos de los actores participantes en la ejecución, ambos de manera implícita. CONADES se beneficia al sistematizar las lecciones y vislumbrar el futuro de la ROCC. .

8. No se deberían incorporar en el modelo de ejecución, en Proyectos de esta naturaleza,

instituciones públicas que siguen procedimientos de contratación similares a la entidad ejecutora; deberían incorporarse entidades neutrales y de reconocida capacidad de ejecu-ción y de flexibilidad en sus procesos de contratación y pago. Igualmente se debe man-tener un proceso de aprobación de los planes que no involucren más de dos niveles, para asegurar la funcionalidad, los niveles técnicos y demás actores deberían integrarse con la Comisión Comunitaria de la Cuenca (CCC), en el proceso de filtrado y priorización como entes asesores. Ambas instituciones son las de mayor experiencia, en el país, en la formulación de planes territoriales integrados para el desarrollo. La ACP tiene los estudios de base requeridos para tal fin. Todo indica que la UCP Cuenca no siguió al 100% el esquema de aprobación de los planes, este tenía niveles.



8.7. Ejecución financiera

La información del proyecto reporta una ejecución del 100% en lo que respecta a la ejecución financiera a cargo de la UCP.

Cuadro 8 Proyecto cuenca, Proyectado y ejecutado (UCP)

Reng. Categoría de Inversión BID Gobierno TotalPart. (%)

Desembolsos

(%) de ejecución

Ejecutor

I Costos Directos 17,595 15,000 32,595 93.1% 22,819 70.0%

1Catastro y Titulación en la ROCC 0 3,500 3,500 3,500 ACP (b)

2Red Hidrometeorológica y estudios especiales 0 1,500 1,500 1,500 ACP

3Iniciativas de la Comunidad en la Cuenca 17,595 10,000 27,595 17,819

3.1 Inversiones Comunitarias (a.) 17,395 0 17,395 17,8193.2 Fondo de Capitalización 200 10,000 10,200 0II Administración y Supervición 2,265 0 2,265 6.5% 2,044 90.2% UCP

1

Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) y Consejo Asesor 1,865 0 1,865 1,990

2 Auditorias y Evaluación 150 0 150 54

3Sistemas de Evaluación y Seguimiento (SES) 250 0 250

III Costo Financieros 0 140 140 0.4% 0.0%1 Comisión de Crédito 0 140 140

2Fondo de Inspección y Vigilancia 0 0 0 0.0%

TOTAL 19,860 15,140 35,000 94% 24,863 71.0%

Categorías de Inversión del Proyecto (en miles de Balboas)Proyecto formulado Ejecución

(a.) $17,51millones en Proyectos terminados y pagados; 0.305 desembolsado de proyectos termina-dos y con saldos por pagar. Con recursos nacionales se pagaría 0.65 saldos de proyectos terminados y 0.54, proyectos en ejecución. (b.). La ACP asignó montos superiores a los presentados ($5.17 millones a Diciembre del 2006). Fuente: Informe financiero UCP, 2011.



9. LECCIONES APRENDIDAS Se enumeran algunos aspectos que en opinión del equipo consultor vale la pena analizar y re-plicar en próximas situaciones ó prevenir su no aplicación, según sea el caso. Se distribuyen en cuatro líneas: (i) Relaciones con la comunidad; (ii) Institucionalidad; (iii) La ROCC y la Cuenca; y, (iii) planificación de programas, proyectos y actividades específicas.

9.1. Relaciones con la comunidad 1. Aunque el mecanismo de asignación de recursos por demanda asegura que la comunidad

estuviera anuente a la ejecución de los proyectos, las obras no consideraron participación adicional de las comunidades (tiempos, veeduría por parte de las comunidades, preparación para su administración y/o mantenimiento, entrega a la comunidad). Se hace necesario in-volucrar a la comunidad en el desarrollo de cada una de las etapas de este tipo de proyectos, desde el diagnóstico, la formulación y planificación, hasta la ejecución, seguimiento y eva-luación de los mismos.

2. Se sugiere que al culminar cada obra de infraestructura se efectúe un evento comunitario lo

más participativo posible. Este aspecto debe ser considerado incluso como una actividad de importancia contenida en los términos de referencia del contratista.

3. Para favorecer el diálogo con las comunidades es importante que este proceso sea liderado

por una institución con credibilidad técnica y de propósitos para generar la confianza en las comunidades y la seguridad de que se alcanzaran soluciones a problemas prioritarios identi-ficados por ellas. Este diálogo se puede reforzar con la evaluación compartida de los resul-tados y efectos y la supervisión social de los mismos.

4. La imagen de la ACP en la cuenca tradicional, su participación en la identificación y solución

de problemas comunitarios y la continuidad de sus acciones a través del tiempo han sido un factor clave para aglutinar conocimiento y motivar a las comunidades, aunque en el taller de diálogo con las comunidades (Abril 7 del 2011), algunos representantes expresaron cierta frustración con el mecanismo de consulta, porque no aterriza en proyectos ni se informa so-bre su avance. Es necesario precisar que la ejecución de los proyectos escapa al alcance de la ACP.



9.2. Institucionalidad

5. La coordinación institucional tuvo un resultado positivo en la cuenca tradicional en donde la

presencia de la ACP jalonó a otras instituciones a través de la CICH. En la ROCC presentó falencias importantes, lo cual se debe a que no hubo una institución fuerte que continuara el proceso a partir del 2006 año en que la ACP sale de la región, como consecuencia de la dero-gatoria de la Ley 44..

6. Es esencial que los programas cuenten con un mecanismo diseñado y operativo para la or-ganización de la información por proyecto (actividad), de manera que cada carpeta de pro-yecto cuente con la información básica (estudios preparatorios, poa, términos de referencia, no objeciones, propuesta técnica, carta de negociación, productos, notas de aceptación de productos y solicitudes de desembolso, renegociaciones de alcance –si es del caso-, actas de cierre, informes de visitas una vez entre en operación, como parte del seguimiento de la Unidad de Coordinación). Esta información es esencial para una gerencia de proyecto ade-cuada y la transferencia de la información aglutinada a las instituciones del Estado.

7. Los Proyectos que involucran actividades que pertenecen a las responsabilidades de otras instituciones deberían establecer con claridad la participación de las mismas para asegurar sostenibilidad y contemplar el mecanismo de traspaso. Hasta ahora se tienen convenios genéricos de cooperación, que no incorporan mecanismos de seguimiento y evaluación.

8. Los informes semestrales del Proyecto y los POAs eran la sumatoria de informes y POAS del

Departamento de Ambiente, Agua y Energía de la ACP y la UCP Cuenca; esta última no tu-vo intervención alguna en materia de la ejecución, seguimiento y evaluación de los Compo-nentes I y II, aunque recibió los reportes de ejecución. Cuando existe coejecución en un Pro-yecto, es conveniente establecer un mecanismo de reporte de progreso realmente integrado y no un reporte que sea la suma de las partes, pues esto divorcia a la UCP del seguimiento de las actividades de los coejecutores.

9. Tres tipos de experiencias han generado conocimientos: (i) las relativas a la comunicación

gobierno – comunidades y la formación de comités como vehículo estratégico y operativo, (ii) el proceso de titulación; (iii) así como la generada por proyectos agroforestales.



9.3. La ROCC y la Cuenca

10. Ambas instituciones (CONADES y ACP) son las de mayor experiencia en el país, en la for-mulación de planes territoriales integrados para el desarrollo. La ACP tiene los estudios de base requeridos para la ROCC. Es conveniente, independientemente que el área de influen-cia de la ACP se haya limitado a la Cuenca Tradicional, que CONADES y ACP lideren la elaboración de las propuestas base, considerando el potencial hídrico de la región hacia el futuro.

11. La identificación de las Líneas de Acción del proceso adelantado en el PAI constituye un acierto. Incluso podrían constituirse en un punto de partida para la ROCC. Se requeriría en-tonces de una incidencia sobre los ítems identificados como complementarios a la “Promo-ción de la protección, conservación y rehabilitación de los ecosistemas naturales de las áre-as” y al “Mejoramiento de la integración territorial a través de equipamiento razonable de infraestructura y servicios públicos”.

. Oferta de capacitación, asistencia técnica y financiamiento para la transformación de la producción.

. Promoción de la participación de la sociedad civil en el proceso de gestión de las áreas. . Fortalecimiento de la estructura y la capacidad de gestión ambiental del gobierno central,

regional y local.

9.4. Planificación

12. El cambio en un instrumento legal como la derogación de la ley de ampliación de la cuenca ameritaba la revisión del proyecto. Este es un cambio mayor en el escenario que generó el proyecto. Este elemento no fue considerado en el Marco Lógico (supuestos), porque se ig-noró por completo la situación de conflicto entre las comunidades y el Gobierno. Es conveniente incluir en los Proyectos un subcomponente relativo al manejo del conoci-miento con el fin de asegurar la sistematización del aprendizaje y promover el desarrollo de capacidades institucionales y la transferencia del conocimiento. El reglamento operativo de los Programas debería establecer y definir el método de manejo de la información, informes de capacitación y otros; así como de productos para evitar la pérdida del conocimiento y la memoria institucional. La rotación del personal, la pérdida de información y la informali-dad en el manejo de la información dificultaron la evaluación.

Cuando en el Manual Operativo no se contemplan funciones claras a las unidades adminis-trativas de la UCP, se pone en peligro la calidad de la ejecución y se puede alargar el tiempo de ejecución mientras se crean capacidades en la UCP. La UCP Cuenca se distanció del apoyo administrativo y técnico de CONADES y como consecuencia de ello se generaron problemas en el desempeño administrativo, el control, la evaluación y el seguimiento. No se encontraron evidencias de que los POAs fueron filtrados y aprobados por todos los niveles. La ACP afirmó que tuvo conocimiento y aprobó todos los POAs.



10. PROPUESTAS

1. Es esencial ordenar la ocupación del territorio. El Plan de Ordenamiento Territorial es una primera aproximación al uso del territorio. Las acciones de atención a las comuni-dades con infraestructura básica debe considerar su localización, las características de vulnerabilidad ambiental, la capacidad productiva de los suelos y demás elementos per-tinentes. El concepto de atender a las comunidades con niveles de pobreza significativos, no debe estar aislado del ordenamiento territorial. Comunidades localizadas en zonas frágiles pueden recibir restricciones importantes en la construcción de vías (obras linea-les que generan impactos ambientales negativos e importantes), y de infraestructura so-cial; así como en la asistencia técnica en actividades productivas.

2. Es esencial profundizar en la administración del territorio, de manera que las interven-

ciones que se planteen efectuar por parte del Gobierno Central y las empresas privadas, estén cubiertas bajo la orientación del Plan de Ordenamiento. Es básico para garantizar que la ocupación del territorio de la cuenca no vaya en detrimento de la dinámica del Canal ni del suministro de agua a Panamá.

3. El proceso de intervención efectuado en la ROCC deja una gran enseñanza en la necesi-

dad de un reconocimiento más elaborado sobre los procesos y dinámicas organizativas y de participación generadas por las comunidades, muchas de ellas producidas bajo la ini-ciativa del Estado Central. La ACP ha venido avanzando en este proceso y reporta al-gunos avances. Estas acciones escaparon al alcance de esta evaluación debido a que fue-ron financiadas con otros recursos.

4. Se debe considerar – sobre la identificación del alcance y pertinencia hoy de la denomi-nada Región Occidental - las instancias más indicadas para profundizar la idea que tuvo la ACP entonces, de propiciar y fortalecer espacios de encuentro entre el estado central y las comunidades locales. Más que control sobre ellas, se requeriría de una cultura y prácticas políticas que propicien una identidad local y regional inserta en un propósito de desarrollo sostenible de mediano y largo plazo, y que genere un fortalecimiento de los procesos de autonomía y de capacidad de gestión de las mismas comunidades, como protagonistas principales de su propio desarrollo. Esto pasa por el establecimiento de procesos dirigidos a cambiar las prácticas políticas que buscan generar dependencia, so-bre la base de relaciones de intercambio – generalmente desigual – entre intermediarios políticos y las comunidades.



11. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

11.1. Conclusiones Como resultado de la evaluación realizada, a continuación se concluye y recomienda dando respuesta de manera específica a cada una de las tareas y actividades solicitadas en los TDR. 1. El recorrido histórico de la denominada Región Occidental alrededor de su visibilidad

como alternativa para la implementación del proyecto de ampliación de la CHCP, ge-neró dos procesos encontrados. De un lado, una fuerte movilización política a partir del año 2000 de oposición radical frente a la posibilidad de construcción de embalses que soportarían la operación de un tercer juego de esclusas como base para la ampliación de la capacidad del Canal. Y de otro, un proceso de acercamiento del estado central sobre ese territorio que hizo visible las graves condiciones de vida sobre todo de las comuni-dades rurales. Pero ese acercamiento se sesgó en una dimensión asociada al eventual rol de la denominada ROCC en el contexto del aprovechamiento de sus recursos hídricos y no propiamente alrededor de las circunstancias adversas de reproducción de la pobreza y en consecuencia de identificación de los factores que posibiliten su transformación so-cial, económica y política local y regional.

2. La coyuntura política que culminó en la derogatoria de la Ley 44 de 1999 ha dejado a la

denominada ROCC en una situación de vacío como unidad de planeación e intervención del estado central. No obstante, el enfoque que prevaleció en ese acercamiento hacía prever limitaciones en la incidencia estratégica de las Actividades Prioritarias alrededor de los problemas de desarrollo, sobre todo a nivel rural, allí existentes.

3. En general se puede observar que en los corregimientos seleccionados para focalizar las Actividades Prioritarias existe sin duda, una situación social grave que demandaría in-gentes recursos para lograr impactar en el pasivo social allí existente, sin que se garanti-ce una solución al problema de pobreza, el cual requiere una reformulación alrededor del tipo y calidad de los diagnósticos socioeconómicos y de las propuestas de desarrollo.

4. El proceso de intervención generado deja una gran enseñanza en la necesidad de un re-conocimiento más complejo sobre los procesos y dinámicas organizativas y de participa-ción generadas por las comunidades, muchas de ellas producidas bajo la iniciativa del Estado Central. Así mismo se debe considerar – sobre la identificación del alcance y per-tinencia hoy de la denominada Región Tradicional - las instancias más indicadas para profundizar la idea que tuvo la ACP entonces, de propiciar y fortalecer espacios de en-cuentro entre el estado central y las comunidades locales. Se requeriría de una cultura y prácticas políticas que propicien una identidad local y regional inserta en un propósito de desarrollo sostenible de mediano y largo plazo, y que genere un fortalecimiento de los procesos de autonomía y de capacidad de gestión de las mismas comunidades, como protagonistas principales de su propio desarrollo. Esto pasa por el establecimiento de procesos dirigidos a cambiar las prácticas políticas que buscan generar dependencia, so-



bre la base de relaciones de intercambio – generalmente desigual – entre intermediarios políticos y las comunidades.

5. La identificación de las Líneas de Acción del proceso adelantado constituye un acierto. Incluso podrían constituirse en un punto de partida para la región. Se requeriría enton-ces de una incidencia sobre los ítems identificados como complementarios a la “Promo-ción de la protección, conservación y rehabilitación de los ecosistemas naturales de las áreas” y al “Mejoramiento de la integración territorial a través de equipamiento razona-ble de infraestructura y servicios públicos”, esto es el desarrollo de acciones programáti-cas sobre:

- Oferta de capacitación, asistencia técnica y financiamiento para la transformación

de la producción. - Promoción de la participación de la sociedad civil en el proceso de gestión de las

áreas. - Fortalecimiento de la estructura y la capacidad de gestión ambiental del gobierno

central, regional y local.

11.2. Recomendaciones OTSCORP hace las siguientes recomendaciones a CONADES:

• Fortalecer las capacidades evaluativas de los proyectos. Los instrumentos y herramientas de monitoreo y evaluación deben incorporarse al proceso de gestión y contar con un ru-bro adecuado en el presupuesto.

• Las comunidades locales de la ROCC dependen básicamente del aprovechamiento de los

recursos naturales y por lo tanto es fundamental garantizar la sostenibilidad ambiental de su desarrollo.

• Asegurar que los proyectos estén planificados para lograr cambios en un marco de ges-tión orientada hacia alcances e impactos de desarrollo, mejorando los procesos de identi-ficación y preparación de inversiones, la participación de las comunidades, la divulga-ción de la información y experiencias, e introduciendo la auto-evaluación.

• Alentar a las agencias ejecutoras a divulgar las experiencias e información utilizando más el internet; al respecto, diseñar una página web estandarizada específica para el Proyecto Cuenca.

• Alentar aquellos proyectos orientados hacia innovaciones tecnológicas a realizar y publi-car la sistematización de sus experiencias, a crear espacios de aprendizaje para compartir experiencias (publicaciones, talleres, conferencias, concursos, etc.) y a desarrollar capa-cidades y herramientas al respecto.



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