การน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายมุาปฏิบติั : กรณีศึกษาเทศบาลต าบลหารเทา

อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง Putting policy cowrie subsistent seniors come practice : Case study

Municipal district Han Tao am-per pakpahyun Phatthalung Province

นางสาวฮาบีบะ๊ สงัขนุ์ย้ คณะรัฐศาสตร์ สาขาวชิาการปกครอง

รหสันกัศึกษา 5420710226

ส านกังานเทศบาลต าบลหารเทา

เลขท่ี 115 ต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง 93120

วนัท่ี 30 เดือน เมษายน พ.ศ. 2558

เร่ือง ขอส่งรายงานการปฏิบัติงานสหกจิศึกษา เรียน อาจารย์ทีป่รึกษาสหกจิศึกษา สาขาวชิาการปกครอง อาจารย์วารุณ ี ณ นคร ตามท่ีขา้พเจา้นางสาวฮาบีบ๊ะ สังข์นุ้ย นักศึกษาวิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลยัสงขลานครินทร์ ได้ไปปฏิบติังานสหกิจศึกษา ระหว่างวนัท่ี 12 เดือน มกราคม พ.ศ. 2558 ถึงวนัท่ี 30 เมษายน พ.ศ. 2558 ในต าแหน่งงานผูช่้วยนกัพฒันาชุมชน ณ ส านกังานเทศบาลต าบลหารเทา และได้รับมอบหมายงานจากพนกังานท่ีปรึกษา ให้ศึกษาและท ารายงานเร่ือง การน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั กรณีศึกษาเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง บดัน้ี การปฏิบติังานสหกิจศึกษาไดส้ิ้นสุดลงแลว้ ขา้พเจา้จึงขอส่งรายงานดงักล่าว มาพร้อมกนัน้ี จ านวน 1 เล่ม เพื่อขอรับค าปรึกษาต่อไป จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณา ขอแสดงความนบัถือ

( นางสาวฮาบีบะ๊ สังขนุ์ย้ )

เร่ือง การน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายมุาปฏิบติั : กรณีศึกษาเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง

ผู้รายงาน นางสาวฮาบีบะ๊ สังขนุ์ย้ คณะ รัฐศาสตร์ สาขาวชิา การปกครอง

………………………………… ( ดร.วารุณี ณ นคร )

อาจารยท่ี์ปรึกษาสหกิจศึกษา

………………………………… ( นางสาวกุลนิษฐ ์ เส็นบตัร )

พนกังานท่ีปรึกษา คณะรัฐศาสตร์มหาวทิยาลยัสงขลานครินทร์ อนุมติัใหน้บัรายงานการปฏิบติังานสหกิจศึกษาฉบบัน้ี

เป็นส่วนหน่ึงของการศึกษา ตามหลกัสูตรรัฐศาสตร์บณัฑิต สาขาวชิาการปกครอง

………………………………… ( ชิดชนก ราฮิมมูลา )

คณบดีคณะรัฐศาสตร์

ช่ือโครงการ การน านโยบายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมาปฏิบัติ : กรณีศึกษาเทศบาลต าบล

หารเทา อ าเภอปากพะยูน จังหวดัพทัลุง ช่ือนกัศึกษา นางสาวฮาบีบะ๊ สังขนุ์ย้ รหสันกัศึกษา 5420710226 สาขาวชิา การปกครอง อาจารยท่ี์ปรึกษา วารุณี ณ นคร ปีการศึกษา 2558

บทคดัยอ่

งานวิจยัเร่ืองการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั กรณีศึกษาเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง มีวตัถุประสงคเ์พื่อตอ้งการศึกษาการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั เพื่อตอ้งการศึกษาปัญหาและอุปสรรคในการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุไปปฏิบติัภายใตก้ระบวนการของเทศบาลต าบลหารเทา และเพื่อตอ้งการศึกษาแนวทางแกไ้ขปรับปรุงการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายมุาปฏิบติัของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง

กลุ่มตวัอย่างในการวิจยัคร้ังน้ีคือ บุคลากรและเจา้หน้าท่ีท่ีเก่ียวขอ้งในการจ่ายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายไุปปฏิบติัจ านวน 10 คน เคร่ืองมือท่ีใชใ้นการเก็บรวบรวมขอ้มูลเพื่อการวิจยัคร้ังน้ี คือ การวจิยัแบบเชิงคุณภาพ ไดแ้ก่ การสัมภาษณ์ และการวิเคราะห์ขอ้มูลเชิงเน้ือหาสาระตามวตัถุประสงค์การวจิยั แลว้น าเสนอผลโดยการอรรถาธิบายและพรรณนา ผลการศึกษาพบว่า

1 การน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติัของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยูน จงัหวดัพทัลุงไดด้ าเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลโดยด าเนินงานตามระเบียบหลกัเกณฑ์วิธีปฏิบติัโดยเฉพาะระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา่ดว้ยการจ่ายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอาย ุ พ.ศ 2552

2 ขั้นตอนและกระบวนการด าเนินงานตามนโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติัว่ามีความ

เหมาะสมพอสมควร แต่ก็มีบางขั้นตอนท่ีไม่เหมาะ ไดแ้ก่ ขั้นตอนของการรับเงินควรก าหนดให้

ผูสู้งอายุรับเงินไดเ้พียงช่องทางเดียวคือ โอนเงินเขา้บญัชี ควรจ่ายเบ้ียยงัชีพให้ในจ านวนท่ีเท่ากนัทุกคนทุกช่วงอาย ุและจ านวนเงินท่ีผูสู้งอายไุดรั้บควรเพิ่มใหม้ากข้ึน

3 ปัญหาและอุปสรรคในการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั ไดแ้ก่ 1 ปัญหาจาก

นโยบายระเบียบและแนวทางการปฏิบติัไม่สอดคลอ้งกบัพื้นท่ีการปฏิบติังานของบุคลากรและความตอ้งการของประชาชน 2 ปัญหาการประสานงานร่วมมือกับหน่วยงานหรือบุคคลท่ีเก่ียวขอ้ง 3 ปัญหาดา้นงบประมาณท่ีไม่เพียงพอและล่าชา้ 4 ปัญหาดา้นการประชาสัมพนัธ์ 5 ปัญหาเร่ืองการมอบฉนัทะ

4 ศึกษาปัจจยัท่ีท าใหก้ารน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติัเกิดผลส าเร็จหรือเกิดความลม้เหลวของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง ไดแ้ก่ ตวันโยบายเอง คนท่ีน านโยบายมาปฏิบติั เป็นตน้

5 การปรับปรุง พฒันาการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายมุาปฏิบติัใหดี้ข้ึนได ้ไดแ้ก่ เร่ืองการประชาสัมพนัธ์ การแลกเปล่ียนขอ้มูลการยา้ยเขา้ ยา้ยออกของผูสู้งอายุในแต่ละองค์กรปกครองส่วนทอ้งถ่ินหรือองคก์ร ควรเปล่ียนหลกัเกณฑ์จากการจ่ายเบ้ียยงัชีพแบบขั้นบนัไดให้ไดเ้ท่าเทียมกนัทุกคน ควรเพิ่มจ านวนเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุอ่ืนๆให้มากข้ึนและรัฐควรสนบัสนุนนโยบายด้านผูสู้งอายอ่ืุนใหม้ากข้ึน

กติติกรรมประกาศ (Acknowledgment)

การท่ีขา้พเจา้ไดม้าปฏิบติังานสหกิจศึกษา ณ ส านกังานเทศบาลต าบลหารเทา ตั้งแต่วนัท่ี

12 เดือนมกราคม พ.ศ. 2558 ถึง วนัท่ี 30 เมษายน พ.ศ. 2558 ส่งผลให้ขา้พเจา้ไดรั้บความรู้และประสบการณ์ต่างๆ ท่ีมีค่ามากมาย ส าหรับรายงานวิชาสหกิจศึกษาฉบบัน้ี ส าเร็จลงได้ดว้ยดีจากความร่วมมือและสนบัสนุนจากหลายฝ่าย ดงัน้ี 1 อาจารยว์ารุณี ณ นคร ต าแหน่ง อาจารยท่ี์ปรึกษา 2 นายวรรณะ มณี ต าแหน่ง หวัหนา้ส าหนกัปลดั 3 นางกุลนิษฐ ์ เส็นบตัร ต าแหน่ง นกัพฒันาชุมชน 4 นางวนิดา ทิววฒัน์ปกรณ์ ต าแหน่ง ผูช่้วยนกัพฒันาชุมชน

และบุคคลท่านอ่ืนๆ ท่ีไม่ไดก้ล่าวนามทุกท่านท่ีไดใ้ห้ค าแนะน า ช่วยเหลือในการจดัท ารายงานขา้พเจา้ใคร่ขอขอบพระคุณผูท่ี้มีส่วนเก่ียวขอ้งทุกท่าน ท่ีมีส่วนร่วมในการให้ขอ้มูล เป็นท่ีปรึกษาในการท ารายงานฉบบัน้ีจนสมบูรณ์ ตลอดจนให้การดูแลและให้ความเขา้ใจเก่ียวกบัชีวิตของการท างานจริง ขา้พเจา้ขอขอบคุณ ไว ้ ณ ท่ีน้ี

นางสาวฮาบีบะ๊ สังขนุ์ย้ ผูจ้ดัท าวจิยั

30 เมษายน พ.ศ. 2558

สารบัญ หนา้

จดหมายน าส่ง หนา้อนุมติัรายงาน บทคดัยอ่ กิตติกรรมประกาศ สารบญั บทที ่ 1 บทน า 1

- ท่ีมาและความส าคญั 1 - วตัถุประสงคข์องการวจิยั 4 - ค าถามของการวจิยั 4 - สมมติฐาน 4 - ขอบเขตของการวจิยั 5 - นิยามศพัทเ์ฉพาะ 5 - ประโยชน์ท่ีคาดวา่จะไดรั้บจากการวจิยั 5

บทที่ 2 ทฤษฎแีละงานวจัิยทีเ่กีย่วข้อง 6 - แนวคิดเก่ียวกบัการน านโยบายไปปฏิบติั 6 - แนวคิดเก่ียวกบักฎหมาย ระเบียบ ท่ีเก่ียวกบันโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอาย ุ 20 - แนวคิดเก่ียวกบัการจดัสวสัดิการสังคมส าหรับผูสู้งอายุ 34 - ขอ้มูลทัว่ไปเก่ียวกบัเทศบาลต าบลหารเทา 36 - งานวจิยัท่ีเก่ียวขอ้ง 45

บทที่ 3 วธีิการด าเนินการวจัิย 48 - วธีิการวจิยั 48 - ประชากรและกลุ่มตวัอยา่ง 48 - เคร่ืองมือท่ีใชใ้นการวจิยั 49 - วธีิการเก็บรวบรวมขอ้มูล 49 - การวเิคราะห์ขอ้มูล 49

บทที่ 4 ผลการวจัิย 50 บทที่ 5 สรุปผลการศึกษา อภิปรายผล และข้อเสนอแนะ 56 บทที ่ 6 รายงานการปฏิบัติสหกจิศึกษา 72 บรรณานุกรม ภาคผนวก

1

บทที ่1 บทน า

ทีม่าและความส าคญั

เน่ืองจากผูสู้งอายุ เป็นทรัพยากรบุคคลท่ีมีคุณค่าต่อสังคม เป็นผูท่ี้มีบทบาทส าคญัในการด ารงอยูข่องสถาบนัทางสังคม อนัไดแ้ก่ สถาบนัครอบครัว ฉะนั้นเร่ืองความเป็นอยูข่องผูสู้งอายุจึงเป็นส่ิงท่ีสามารถบอกถึงสภาพของสังคมนั้นไดอ้ย่างดี เม่ือสภาพสังคมไทยในชนบทปัจจุบนัได้เปล่ียนแปลงจากสังคมเกษตรกรรมไปสู่สังคมอุตสาหกรรม ส่งผลให้เกิดการเปล่ียนแปลงทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น อดีต ครอบครัวในชนบทเป็นครอบครัวขนาดใหญ่ท่ีอยูร่่วมกนั เรียกว่าครอบครัวขยายมีความใกลชิ้ดสนิทสนมเก้ือกูลกนั แต่เม่ือมีการเปล่ียนแปลงทางสภาพเศรษฐกิจ สังคม การศึกษาและเทคโนโลยที าใหมี้ความเหล่ือมล ้าดา้นรายได ้ คนในวยัแรงงานจึงเขา้ท างานในเมืองใหญ่ท่ีมีรายไดสู้งกวา่ และมีความเป็นอยูส่ะดวกกวา่ในชนบท โดยใหผู้สู้งอายุช่วยเล้ียงดูบุตรหลานอยู่ในชนบท ไม่ก็แยกไปตั้งครอบครัวใหม่ในเมืองมีลกัษณะเป็นครอบครัวขนาดเล็กหรือครอบครัวเด่ียว ท าให้ผูสู้งอายุขาดผูดู้แลเอาใจใส่ (ดร.วิโรจน์ ก่อสกุล และคณะ, 2557) ในบางรายไม่สามารถประกอบอาชีพไดเ้น่ืองจากสภาพร่างกายไม่เอ้ืออ านวย บางคนตอ้งออกจากงานเน่ืองจากมีอายุท่ีเพิ่มข้ึน ท าให้ศกัยภาพในการท างานลดน้อยลงส่งผลให้ไม่มีงาน เม่ือไม่มีงานก็ไม่มีเงินส าหรับค่าใชจ่้ายในชีวติประจ าวนั ส าหรับผูสู้งอายุบางคนท่ีอาศยัอยูค่นเดียวหรืออยูก่นัสองตายายไม่มีลูกหลานช่วยดูแล ยิง่เพิ่มความยากล าบากทั้งดา้นความเป็นอยูแ่ละการท ามาหากิน

(เพชรดา เกตุสุริวงษ์ , 2556) ไดก้ล่าววา่ ตวัเลขในช่วงท่ีกระทรวงพฒันาสังคมและความมัน่คงของมนุษย์ (พม.) เปิดให้ผูสู้งอายุทัว่ประเทศมาลงทะเบียนเพื่อรับเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุเป็นระยะๆพบว่าในปี 2553 มีผูท่ี้น าหลักฐานแสดงตวัไปลงทะเบียน เพื่อรับเบ้ียยงัชีพใหม่อีกถึง 906,371 คนในขณะท่ีปี 2552 มีผูสู้งอายุท่ีไดรั้บเบ้ียยงัชีพแลว้ทัว่ประเทศ 5.9 ลา้นคน รวมเบ็ดเสร็จมีผูรั้บเบ้ียยงัชีพในปี 2553 ทั้งส้ิน 6.8 ลา้นและจากขอ้มูลส านกังานสถิติแห่งชาติ ไดจ้ดัท าการส ารวจประชากรผูสู้งอายุในประเทศไทย พ.ศ. 2557 ข้ึนเป็นคร้ังท่ี 5 ผลการส ารวจปี 2557 พบวา่ มีจ านวนผูสู้งอายุคิดเป็นร้อยละ 14.9 ของประชากรทั้งหมด (ชายร้อยละ13.8 และหญิงร้อยละ 16.1)จากจ านวนผูสู้งอ ายุทั้งส้ิน 10,014,699 คน เป็นชาย 4,514,812 และหญิง 5,499,887 คน หรือคิดเป็นชายร้อยละ 45.1 และหญิงร้อยละ 54.9 ของผูสู้งอายุทั้งหมด (กลุ่มสถิติประชากร ส านกัสถิติสังคมส านกังานสถิติแห่งชาติ, 2557 ) นบัเป็นจ านวนไม่นอ้ย ถือไดว้า่ประเทศไทยไดก้า้วสู้สังคมผูสู้งอายุเป็นท่ีเรียบร้อยแลว้

2

โครงการหลกัประกนัรายได้ผูสู้งอายุ เกิดข้ึนในสมยัรัฐบาล ‚อภิสิทธิ เวชชาชีวะ‛ ได้เล็งเห็นถึงความส าคญัของผูสู้งอายุ จึงประกาศโยบายต่อรัฐสภาจดัให้มีโครงการหลักประกันรายไดผู้สู้งอายุ เพื่อให้ผูสู้งอายุทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกนัการจ่ายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุ ท าให้เร่ืองการสร้างหลกัประกนัรายไดย้ามชราภาพทั้งส าหรับผูสู้งอายใุนปัจจุบนัและผูสู้งอายุในอนาคตกลายเป็นนโยบายสาธารณะท่ีจ าเป็นและเร่งด่วนของประเทศไทย

โดยระบบการสงเคราะห์เพื่อการยงัชีพผูสู้งอายุของประเทศไทย มีกรมประชาสงเคราะห์เป็นผูรั้บผิดชอบ เร่ิมข้ึนในปี พ.ศ. 2536 ภายหลงัการด าเนินการ 1 ปี ได้มีการส ารวจผลของโครงการหลกัประกนัรายไดผู้สู้งอาย ุพบวา่จากขอ้มูลส านกังานสถิติแห่งชาติ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศน ามาเปิดเผยจะเห็นชดัว่า นโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุนั้นไดรั้บการตอบรับอย่างดีจากกลุ่มตวัอยา่ง ประชาชนท่ีมีอายุ 18 ปีข้ึนไปทัว่ประเทศจ านวน 7,800 คน มีถึงร้อยละ 59.4 ท่ีแสดงความคิดเห็นวา่ช่ืนชอบนโยบายการให้เบ้ียยงัชีพกบัผูสู้งอายุท่ีมีอายุ 60 ปีข้ึน ไปเป็นสถิติท่ีสูงกว่า การจดัการศึกษาฟรี 15 ปี นโยบายช่วยเหลือค่าครองชีพประชาชน 5 มาตรการหรือแมก้ระทัง่การประกนัราคาพืชผลทางการเกษตรท่ีมีประชาชนช่ืนชอบเพียงร้อยละ 21.4 เท่านั้น (ส านกังานสถิติแห่งชาติกระทรวงเทคโนโลยสีารสนเทศ,ม.ป.ป)

จะเห็นไดว้า่โครงการหลกัประกนัรายไดผู้สู้งอายุเป็นอีกหน่ึงโครงการ ท่ีประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศเห็นดว้ยและสนบัสนุนให้มีโครงการน้ีต่อไป เพราะช่วยแบ่งเบาภาระในการดูแลผูสู้งอายุได้ทางหน่ึง ต่อมากรมประชาสงเคราะห์ได้ถูกส่งต่อความรับผิดชอบน้ีให้กับองค์กรปกครองส่วนทอ้งถ่ิน (อปท.)มารับหน้าท่ีรับผิดชอบแทน ภายหลงัรัฐบาลกระจายอ านาจให้แก่ อปท.ทัว่ประเทศ โดยเบ้ียยงัชีพส่วนหน่ึงมาจากเงินอุดหนุนของรัฐบาลและอีกส่วนหน่ึงมาจากเงินรายไดข้อง อปท. เอง

(เพชรดา เกตุสุริวงษ ์, 2556) รูปแบบในการจ่ายเบ้ียยงัชีพแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ แบบแรกจ่ายตามระเบียบปี 2548 ใหผู้สู้งอายท่ีุยากจน และแบบท่ีสองจ่ายตามระเบียบปี 2552 ให้ผูสู้งอายุทุกคน โดยจ่ายในอตัราเดียวกนัคนละ 300 บาท แต่ต่อมาเม่ือค่าครองชีพเพิ่มสูงข้ึน คณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้มีการปรับเพิ่มเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุเป็น 500 บาทต่อเดือน แต่ต่อมาตามนโยบายการบริหารราชการแผน่ดินของรัฐบาลนางสาวยิง่ลกัษณ์ ชินวตัรไดก้ าหนดนโยบายเร่งด่วนเพื่อเร่ิมด าเนินการ ในปีแรก (2554) ท่ีจะยกระดบัคุณภาพชีวิตของประชาชนโดยเพิ่มก าลงัซ้ือภายในประเทศ สร้างความสมดุลและความเข็มแข็งอยา่งมีคุณภาพให้แก่ระบบเศรษฐกิจมหภาค ดา้นนโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุไดมี้การปรับเปล่ียนอตัราเบ้ียยงัชีพ โดยจดัให้มีเบ้ียยงัชีพรายเดือนแบบขั้นบนัไดส าหรับผูสู้งอายุ โดยผูสู้งอายุท่ีมีอายุตั้งแต่ 60-69 ปี จะไดรั้บเบ้ียยงัชีพ 600 บาท อายุ 70-79 ปี ไดรั้บเงิน 700 บาท อาย ุ80-89 ปี ไดรั้บเงิน 800 บาท อาย ุ90 ปีเป็นตน้ไป จะไดรั้บเงิน 1,000 บาท

3

นโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุท่ีผูสู้งอายุไดรั้บเบ้ียยงัชีพในช่วง 4-5 ปีท่ีผา่นมาช้ีให้เห็นวา่ ไม่วา่ภูมิภาคใด จ านวนผูสู้งอายุมีแนวโน้มเพิ่มสูงข้ึนเหมือนกนัเฉล่ียระหวา่งปีงบประมาณปี 2548-2550 มีผูสู้งอายุมากข้ึนถึงร้อยละ 116.5 ท าให้เกิดกฎเกณฑ์ในการจ่ายเบ้ียยงัชีพให้แก่ผูสู้งอายุข้ึน ตามระเบียบคณะกรรมการผูสู้งอายุแห่งชาติ วา่ดว้ยหลกัเกณฑ์การจ่ายเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุ พ.ศ.2552 ไดก้ าหนดคุณสมบติัของผูมี้สิทธิไดรั้บเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายข้ึุน ดงัน้ี

1.มีสัญชาติไทย 2.มีอาย ุ60 ปีบริบูรณ์ข้ึนไป 3.ไม่เป็นผูไ้ด้รับสวสัดิการหรือสิทธิประโยชน์อ่ืนใดจากหน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือ

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ได้แก่ ผู ้รับเงินบ านาญ ผู ้รับเงินเบ้ียย ังชีพตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทย หรือกรุงเทพมหานครท่ีมากกว่านั้ นต้องไม่เป็นผู ้สูงอายุท่ีอยู่ในสถานสงเคราะห์ของรัฐหรือองคก์รปกครองส่วนทอ้งถ่ิน

ผูไ้ดรั้บเงินเดือน ค่าตอบแทน รายไดป้ระจ าหรือผลประโยชน์ตอบแทนอยา่งอ่ืนท่ีรัฐหรือ อปท.จดัให้เป็นประจ าโดยขั้นตอนการยื่นค าขอและวิธีการพิจารณาคุณสมบติัผูมี้สิทธิรับเบ้ียยงัชีพผูสู้งอาย ุ ตามระเบียบ ผูสู้งอายตุอ้งยืน่ค าขอรับเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุดว้ยตนเองต่อผูบ้ริหาร อปท.ท่ีตนเองมีช่ืออยู่ในทะเบียนบ้าน ในวนั เวลา และสถานท่ีท่ี อปท.ก าหนด พร้อมหลักฐาน ซ่ึงประกอบดว้ย

1.บตัรประจ าตวัประชาชน หรือบตัรอ่ืนท่ีออกโดยหน่วยงานของรัฐท่ีมีรูปถ่ายพร้อมส าเนา 2.สมุดบญัชีเงินฝากธนาคารพร้อมส าเนาส าหรับในกรณีท่ีผูข้อรับเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุ

ประสงค์จะขอรับเงินเบ้ียยงัชีพผู ้สูงอายุผ่านธนาคารในกรณีท่ีมีความจ าเป็นไม่สามารถมาลงทะเบียนตามวนัเวลา ท่ี อปท.ก าหนดไดใ้ห้ผูสู้งอายุมอบอ านาจเป็นลายลกัษณ์อกัษรให้ผูอ่ื้นเป็นผูย้ืน่ค าขอรับเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายแุทน

หลงัจากนั้น อปท.จะตรวจสอบคุณสมบติัและหลกัฐานของผูสู้งอายุท่ีขอรับเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายจุากขอ้มูลทะเบียนราษฏร์ แลว้ใหผู้บ้ริหาร อปท.หรือผูท่ี้ไดรั้บมอบหมาย ประกาศรายช่ือผู ้มีสิทธิไดรั้บเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุ ณ ท่ีท าการ อปท.และสถานท่ีอ่ืนท่ีองค์กรปกครองส่วนทอ้งถ่ินนั้นก าหนด ในส่วนของเทศบาลและองคก์ารบริหารส่วนต าบล(อบต.)ให้จดัส่งรายช่ือผูมี้สิทธิไดรั้บเงินเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุในเขตพื้นท่ีให้อ าเภอและจงัหวดัทราบตามล าดบั และให้จงัหวดัรวบรวมส่งใหก้รมส่งเสริมการปกครองทอ้งถ่ินทราบต่อไป

4

จากสภาวะดงักล่าวขา้งตน้ท าใหผู้ศึ้กษา ตอ้งการศึกษาถึงการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั วา่เกิดปัญหาอะไรบา้ง เพื่อทราบถึงปัญหากระบวนการด าเนินงานตามนโยบาย ตลอดจนศึกษาแนวทางแกไ้ขปัญหาการด าเนินงานตามนโยบายของเทศบาล โดยผูว้จิยัไดเ้ลือกเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง เป็นเทศบาลต าบลตวัอยา่งในการศึกษาวจิยัในคร้ังน้ี

วตัถุประสงค์ของการวจิัย

1 เพื่อตอ้งการศึกษาการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติัของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง

2 เพื่อตอ้งการศึกษาปัญหาและอุปสรรคในการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุไปปฏิบติัภายใตก้ระบวนการของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง

3 เพื่อศึกษาแนวทางแกไ้ขปรับปรุงการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติัของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง

ค าถามของการวจิัย

การน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายมุาปฏิบติั มีปัญหาอุปสรรคคืออะไร และจะมีแนวทางการแกไ้ขอยา่งไร

สมมติฐาน

1 ปัญหาทางดา้นสมรรถภาพของเทศบาลต าบลหารเทา มีผลต่อการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายไุปปฏิบติั

2 ปัญหาทางดา้นการควบคุมของเทศบาลต าบลหารเทา มีผลต่อการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายไุปปฏิบติั

3 ปัญหาทางดา้นความร่วมมือและการต่อตา้นการเปล่ียนแปลงของเทศบาลต าบลหารเทา มีผลต่อการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายไุปปฏิบติั

4 ปัญหาทางด้านอ านาจและความสัมพนัธ์กบัองค์กรอ่ืนท่ีเก่ียวขอ้งของเทศบาลต าบล หารเทา มีผลต่อการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายไุปปฏิบติั

5 ปัญหาทางดา้นการสนบัสนุนและความผกูพนัขององคก์รหรือบุคคลส าคญัของเทศบาลต าบลหารเทา มีผลต่อการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายไุปปฏิบติั

5

ขอบเขตของการวจิัย

1 ขอบเขตด้านเนื้อหา การศึกษาน้ีจะศึกษาเก่ียวกบัเน้ือหาสาระส าคญัของนโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอาย ุปัญหาการน านโยบายไปปฏิบติั และแนวทางการแกไ้ขปรับปรุง

2 ขอบเขตด้านสถานที่ การศึกษาจะศึกษาเฉพาะเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยูน จงัหวดัพทัลุงเท่านั้น 3 ขอบเขตด้านเวลา ระหวา่งเดือนมกราคม-เมษายน 2558

นิยามศัพท์เฉพาะ

นโยบาย หมายถึง หลกัการและวิธีปฏิบติัซ่ึงถือเป็นแนวด าเนินการปฏิบติั ในการศึกษาน้ี หมายถึงนโยบายการจ่ายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอาย ุ

เบีย้ยงัชีพผู้สูงอายุ หมายถึง เงินท่ีรัฐจดัสรรให้แก่ผูสู้งอายุท่ีมีอายุเกิน 60 ปีบริบูรณ์ข้ึนไปและมีสัญชาติไทย เฉพาะในส่วนท่ีเป็นการด าเนินตามนโยบายของรัฐบาล

ผู้ สู งอา ยุ หมาย ถึง บุคคล ซ่ึง มีอายุ เ กิน 60 ปีบ ริบู ร ณ์ ข้ึนไปและมีสัญชาติไทย (พระราชบญัญติัผูสู้งอาย ุพ.ศ.2546) ในการศึกษาน้ี หมายถึง บุคคลท่ีมีอายุเกิน 60 ปีบริบูรณ์ข้ึนไปและมีสัญชาติไทยท่ีมีภูมิล าเนาอยู่ในเขตเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยูน จงัหวดัพทัลุง และไดย้ืน่ค าร้องขอรับเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายตุ่อเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง

เทศบาล จดัตั้งข้ึนในทอ้งถ่ินท่ีมีความเจริญพอสมควร และสามารถมีรายไดพ้อสมควรแก่การปฏิบติัหนา้ท่ีอนัตอ้งท าปกติจะตั้งข้ึนในทอ้งถ่ินของอ าเภอต่าง ๆ ท่ีมิใช่อ าเภอเมือง หรือทอ้งถ่ินอนัเป็นท่ีตั้งศาลากลางจงัหวดั ในการศึกษาน้ีหมายถึง เทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยูน จงัหวดัพทัลุง

ประโยชน์ทีค่าดว่าจะได้รับจากการวจิัย

1 ท าให้ทราบและเขา้ใจถึงการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั ของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง 2 ท าให้ทราบถึงปัญหาและอุปสรรคในการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุไปปฏิบติัภายใต้กระบวนการของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง 3 ท าใหท้ราบถึงปัญหาเละแนวทางแกไ้ขการปรับปรุงการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั

6

บทที ่2

ทฤษฎแีละงานวจิยัที่เกีย่วข้อง

วจิยัเร่ือง การน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั กรณีศึกษาเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยูน จงัหวดัพทัลุง มีวตัถุประสงค์ของการวิจยั เพื่อต้องการศึกษาการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุมาปฏิบติั เพื่อตอ้งการศึกษาปัญหาและอุปสรรคในการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายุไปปฏิบติัภายใตก้ระบวนการของเทศบาลต าบลหารเทา และเพื่อศึกษาแนวทางแกไ้ขปรับปรุงการน านโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอายมุาปฏิบติัของเทศบาลต าบลหารเทา อ าเภอปากพะยนู จงัหวดัพทัลุง ผูว้ิจยัไดท้ าการศึกษาภายใตก้รอบแนวคิดและทฤษฎี 5 แนวคิดดงัต่อไปน้ี 1 แนวคิดเก่ียวกบัการน านโยบายไปปฏิบติั 2 แนวคิดเก่ียวกบักฎหมาย ระเบียบ ท่ีเก่ียวกบันโยบายเบ้ียยงัชีพผูสู้งอาย ุ 3 แนวคิดเก่ียวกบัการจดัสวสัดิการสังคมส าหรับผูสู้งอาย ุ

4 ขอ้มูลทัว่ไปเก่ียวกบัเทศบาลต าบลหารเทา 5 งานวจิยัท่ีเก่ียวขอ้ง

1 แนวคดิเกีย่วกบัการน านโยบายไปปฏบิัติ

การน านโยบายไปปฏิบติันั้น เป็นขั้นตอนการน ามาตรการหรือแนวทางการด าเนินงานนโยบายท่ีระบุไวไ้ปแปลงเป็นกิจกรรมต่างๆ การน านโยบายท่ีก าหนดไวอ้ย่างดีไปปฏิบติัให้เกิดผลถือว่าเป็นขั้นตอนท่ีส าคญัมาก เพราะวา่การน านโยบายไปปฏิบติัจะส่งผลต่อประชาชนท่ีเก่ียวขอ้งสังคมส่วนรวม ซ่ึงแต่ละนโยบายจะส่งผลดีผลเสียแตกต่างกนัไป ดงันั้นการน านโยบายไปปฏิบติัจะตอ้งอาศยัองค์กร หน่วยงาน หรือบุคคลในระดบัต่างๆ เพื่อใหน้โยบายนั้นสามารถบรรลุผล

ความหมายการน านโยบายไปปฏิบัติ

มยุรี อนุมานราชธน(2553, หนา้ 218)ไดใ้หค้วามหมายของการน านโยบายไปปฏิบติัวา่ หมายถึง การแปลงวตัถุประสงค์ท่ีก าหนดไว้ในนโยบาย ซ่ึงอาจเป็นกฎหมายหรือค าสั่งของรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรี ให้เป็นแนวทาง/แผนงาน/โครงการ กิจกรรมท่ีเป็นรูปธรรมประกอบด้วยการจดัหาทรัพยากรต่างๆ เพื่อด าเนินการให้ส าเร็จลุล่วงตามวตัถุประสงค์ การวางแผนโครงการเพื่อตอบสนองวตัถุประสงคท่ี์ก าหนด การออกแบบองคก์ร และการด าเนินงานใหเ้ป็นไปตามทางการด าเนินโครงการท่ีก าหนด

7

พีระพงศ์ ภักคีรี (2555,หน้า 8) ได้ให้ความหมายว่า การน านโยบายไปปฏิบติั คือการปฏิบติัภายใตข้อ้ก าหนดของนโยบาย โดยมีบุคคล คณะบุคคล ขั้นตอนหรือกระบวนการท่ีเขา้มาเก่ียวขอ้ง และส่งผลต่อความส าเร็จหรือความลม้เหลวของนโยบาย โดยผา่นการประเมินผลนโยบายอีกท่ีหน่ึง Williams (อา้งใน มยุรี อนุมานราชธน ,2553, หนา้ 218) ไดก้ล่าววา่ การน านโยบายไปปฏิบติั หมายถึง ความสามารถขององค์กรในการรวบรวมทรัพยากรทางการบริหารในองค์กรให้สามารถปฏิบติังาน เพื่อบรรลุวตัถุประสงคข์ององค์กร ซ่ึงตอ้งมีการจดัหา/ตระเตรียมวิธีการทั้งหลายเพื่อจะท าใหก้ารด าเนินงานตามนโยบายส าเร็จลุล่วง โดยตอ้งใชค้วามพยายามอยา่งต่อเน่ืองในช่วงระยะเวลาหน่ึงๆ จนสามารถด าเนินการไดส้ าเร็จ จากนิยามของการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติของนักวิชาการไทยและนักวิชาการต่างประเทศท่ีไดก้ล่าวมา พบวา่ การให้ความหมายมีลกัษณะท่ีคลา้ยคลึงกนั วา่การน านโยบายไปปฏิบติัเป็นกระบวนการท่ีเกิดข้ึนหลงันโยบายได้รับการอนุมติั การน านโยบายไปปฏิบติัเป็นเร่ืองของการจดัการภายในองคก์ร เช่น เงิน คน วสัดุอุปกรณ์ โครงสร้างองคก์ร ใหบ้รรลุเป้าหมายของนโยบาย รวมทั้งการน านโยบายไปปฏิบติัยงัตอ้งอาศยัการท างานในลกัษณะท่ีเป็นเครือข่าย ท่ีตอ้งอาศยัความร่วมมือจากผูเ้ก่ียวขอ้งเพื่อแกปั้ญหาสาธารณะร่วมกนั สรุป การน านโยบายไปปฏิบติัได้ก็ต่อเม่ือนโยบายนั้นๆไดรั้บการอนุมติัเรียบร้อยแลว้ โดยมีบุคคล คณะบุคคล ขั้นตอนหรือกระบวนการท่ีเขา้มา ซ่ึงเก่ียวขอ้งกบั คน เงิน วสัดุอุปกรณ์ โครงสร้างองคก์ร เป็นส่ิงท่ีท าให้บรรลุเป้าหมายของนโยบาย ร่วมทั้งตอ้งอาศยัความร่วมมือจากผูเ้ก่ียวขอ้งเพื่อให้นโยบายนั้นบรรลุผลส าเร็จ

การน านโยบายไปปฏิบัติ

การน านโยบายไปปฏิบติัหรือการถ่ายทอดนโยบายสู่การปฏิบติั ถือเป็นขั้นตอนย่อยหน่ึงของขั้นตอนหลักเร่ืองการน านโยบายไปปฏิบติัเป็นส่ิงส าคญัในการผลกัดันให้นโยบายให้ได้รับการรับรู้ เขา้ใจ ยอมรับและสร้างทศันคติท่ีดีต่อผูป้ฏิบติัตามนโยบายและผูไ้ดรั้บ การรับรู้ เขา้ใจ ยอมรับและสร้างทศันคติท่ีดีต่อผูป้ฏิบติัตามนโยบายและผูไ้ด้รับผลจากนโยบาย อนัจะเป็นเคร่ืองมือท่ีท าให้นโยบายไดรั้บความส าเร็จในท่ีสุด ในการน านโยบายสู่การปฏิบติั ผูม้อบและผูรั้บนโยบายจะตอ้งมีความชดัเจนเร่ืององคป์ระกอบของนโยบายโดยเฉพาะอยา่งยิ่งผูรั้บนโยบายจะตอ้งเขา้ใจและสามารถแปลความหมายของนโยบายไดอ้ยา่งถูกตอ้ง

ทั้งน้ีเน่ืองจาก โดยทัว่ไปนโยบายอาจจะมีลกัษณะท่ีขาดความชดัเจนในตวัเองอยูบ่า้ง กล่าวคือ นโยบายส่วนหน่ึง มีลกัษณะเป็นเชิงอุดมการณ์ นโยบายบางคร้ังผูก้ าหนดท าให้มีความชดัเจนมากข้ึน คือมีลกัษณะเป็น เชิงทางเลือกและนโยบายท่ีดีจะมีความชดัเจนถึงขั้นท่ีบอกแนวทางปฏิบติัท่ีชดัเจนดว้ย คือมีลกัษณะเป็นเชิงมาตรการ ในเร่ืององคป์ระกอบของนโยบายน้ีจะช่วยให้ผูก้ าหนดนโยบายหรือผูม้อบนโยบายตระหนกัถึงความชดัเจนในนโยบายท่ีตนก าหนดข้ึน อนัจะท าให้ผูรั้บนโยบายเกิดความเขา้ใจ

8

ชดัเจนง่ายต่อการรับน าไปตีความและจดัท าเป็นนโยบายรอง และแผนปฏิบติัง่ายข้ึน ในขณะเดียวกนัก็จะช่วยให้ผูรั้บนโยบายสามารถแยกแยะส่วนส าคญัของนโยบายและแปลความหมายไดถู้กตอ้งชดัเจนง่ายข้ึน การเปล่ียนแปลงนโยบายใหญ่ให้เป็นนโยบายย่อยก็ดี การแปลงนโยบายให้เป็นแผนปฏิบติัก็ดีจะตอ้งจดัวตัถุประสงค์แนวทางด าเนินการ และกลไกให้สอดคล้องสัมพนัธ์กันระดับของนโยบาย โดยทัว่ไปนโยบายมกัมีหลายระดบัลดหลัน่กนัไปตามระดบัการบงัคบับญัชารับผิดชอบของหน่วยงานท่ีเก่ียวขอ้งการน านโยบายลงสู่การปฏิบติั จึงตอ้งมีการจดัระดบัของนโยบายตามแนวด่ิงและแบ่งซอยขอบเขตของนโยบายลดหลัน่ตามความรับผดิชอบของระดบัหน่วยงานดงักล่าวดว้ย การแบ่งโดยอาจแบ่งซอยขอบเขตของนโยบายตามกลุ่มเป้าหมาย พื้นท่ี เน้ือหาสาระ หรือวิธีอ่ืนๆก็ได ้ ในการแปลงนโยบายสู่การปฏิบติัน้ีผูม้อบและผูรั้บนโยบายจะตอ้งมีความชดัเจนเร่ืององคป์ระกอบของนโยบาย โดยเฉพาะอยา่งยิง่ผูรั้บนโยบายจะตอ้งเขา้ใจและสามารถแปลความหมายของนโยบายไดอ้ยา่งถูกตอ้ง

โดยสรุปแลว้จะเห็นวา่ นโยบายมีหลายระดบัตามระดบัการบงัคบับญัชา ผูป้ฏิบติังานตอ้งมีความเขา้ใจและสามารถแปลความหมายของนโยบายไดว้่าส่ิงใดเป็นนโยบายหลกัส่ิงใดเป็นนโยบายรอง และสามารถด าเนินการตามกลยทุธ์ใหส้อดคลอ้งซ่ึงกนัและกนัเพื่อใหบ้รรลุเป้าหมายตามท่ีก าหนด

ข้ันตอนการด าเนินการน านโยบายสู่การปฏิบัติ

ในการน านโยบายสู่การปฏิบติัผูรั้บนโยบายระดบักลางโดยทัว่ไปจะท าหนา้ท่ี 2 ส่วน คือ 1) น านโยบายมาจดัท าเป็นแผนส าหรับหน่วยงานของตนเองเป็นผูป้ฏิบติั 2) ก าหนดนโยบายหรือแผนใหห้น่วยงานระดบัล่างลงไปรับไปปฏิบติั ส่วนผูป้ฏิบติัระดบัล่างจะ

ท าหนา้ท่ี อยา่งใดอยา่งหน่ึงหรือ ทั้ง 2 อยา่งต่อไปน้ีคือ 1) น านโยบายจากหน่วยเหนือมาจดัท าเป็นแผนปฏิบติั 2) รับแผนของหน่วยเหนือมาปฏิบติั ซ่ึงอาจจะตอ้งมีการจดัท าแผนปฏิบติัการข้ึน

ดว้ยกไ็ด ้ ดงันั้นผูรั้บมอบนโยบายจึงจ าเป็นตอ้งมีความเขา้ใจถึงความสัมพนัธ์ระหว่างนโยบายและแผน

และสามารถแปลความหมายของนโยบายแลว้เช่ือมโยงมาสู่การท าแผนให้ได ้ในการแปลงนโยบายลงไปสู่การปฏิบติัอาจจะมีการก าหนดนโยบายยอ่ยหรือนโยบายรองใหห้น่วยงานระดบัล่างรับไปด าเนินการ แต่ในทา้ยท่ีสุดจ าเป็นตอ้งมีแผนเป็นเคร่ืองมือในการปฏิบติัการน านโยบายสู่การปฏิบติัจึงมีกิจกรรมอยา่งนอ้ย 4 เร่ืองคือ

(1) การตีความวตัถุประสงค์ในนโยบาย แลว้วิเคราะห์แยกแยะเป็นวตัถุประสงคห์รือเป้าหมายยอ่ยๆ ลงไปเพื่อให้เป้าหมายยอ่ยเหล่านั้นมีความชดัเจน ปฏิบติัไดแ้ละทุกเป้าหมายท่ีก าหนดนั้นต่างมุ่งตอบสนองวตัถุประสงคข์องนโยบาย

(2) การขยายความเร่ืองแนวทางการบรรลุวตัถุประสงคใ์นนโยบาย เพื่อเห็นวิธีการปฏิบติัไดซ่ึ้งแนวทางเหล่านั้นตอบสนองเป้าหมายของแผนและสอดคลอ้งกบัแนวทางในนโยบายดว้ย

9

(3) การแปลความหมายในส่วนกลไกของของนโยบายออกมาในรูปท่ีเป็นเคร่ืองมือและทรัพยากรท่ีจ าเป็นต้องใช้ ทั้ งน้ีตามวิธีการท่ีก าหนดไวใ้นแผนว่าต้องมีอะไรบา้ง จ านวนเท่าใดและคุณภาพอยา่งไร

(4) การจดัหาความสัมพนัธ์ระหว่างวตัถุประสงค์หรือเป้าหมายของแผนวิธีการปฏิบติัและทรัพยากรท่ีใช้ให้ประสานสอดคลอ้งกนัในลกัษณะการคาดการณ์ในอนาคต ซ่ึงมีทรัพยากรเวลาเขา้มาเก่ียวขอ้งดว้ยนัน่เอง ดว้ยเหตุน้ี นโยบายหน่ึงๆอาจมีการถ่ายทอดลงไปเป็นแผนปฏิบติัมากกวา่แผนหน่ึงก็ได ้และในกรณีเช่นน้ี เพื่อมิใหแ้ต่ละแผนมีลกัษณะแตกแยกคนละทิศทางจ าเป็นตอ้งใชห้ลกัการประสานแผนก ากบัในลกัษณะใดลกัษณะหน่ึง 2 ลกัษณะดงัน้ีคือ

(1) การก าหนดแผนในลกัษณะเป็นองคป์ระกอบ คือการแยกแยะวตัถุประสงคข์อง นโยบายออกมาในรูปท่ีท าใหเ้กิดแผนมากกวา่ 1 แผน และแต่ละแผนตอ้งปฏิบติัพร้อมๆกนัไป จะขาดแผนใดแผนหน่ึงไม่ไดมิ้ฉะนั้นจะไม่บรรลุผล

(2) การก าหนดแผนในลกัษณะเป็นการสนบัสนุน คือมีการแยกแยะวตัถุประสงค ์และแนวทางปฏิบติัของนโยบายออกเป็นหลายๆส่วนและแต่ละส่วนมีความเป็นอิสระในตวัเอง แต่สามารถจดัล าดบัความส าคญัเป็นส่วนหลกัส่วนรองไวซ่ึ้งการแยกแยะวตัถุประสงคแ์ละแนวทางปฏิบติั ดงักล่าวจะท าใหเ้กิดแผนมากกวา่หน่ึงแผนและแต่ละแผนสามารถท าให้นโยบายบรรลุความส าเร็จไดใ้นตวัเอง แมจ้ะขาดแผนอ่ืนๆแต่หากมีแผนอ่ืนๆ ดว้ยจะช่วยให ้นโยบายบรรลุเป้าหมายไดดี้ยิง่ข้ึน

ข้ันตอนการน านโยบายลงสู่การปฏิบัติ

มีลกัษณะเป็นการจดัท านโยบายยอ่ยรองรับนโยบายใหญ่หรือการจดัท าแผน เพื่อให้เป็นกลไกของนโยบายนัน่เอง ดงันั้นผูมี้หนา้ท่ีเก่ียวขอ้งจึงจ าเป็นตอ้งทราบถึงขั้นตอนและปัจจยัท่ีจะตอ้งพิจารณาในกระบวนการดงักล่าวด้วยจึงจะท าให้การน านโยบายลงสู่การปฏิบติัได้ผลดี ขั้นตอนดงักล่าวอาจก าหนดตามล าดบัดงัน้ี

ขั้นที ่1 วเิคราะห์นโยบายของหน่วยเหนือ เพื่อใหส้ามารถตีความวตัถุประสงคแ์นวทางและกลไกของนโยบายได้ถูกตอ้งชัดเจน จ าเป็นตอ้งศึกษาวิเคราะห์ถึงนโยบายของหน่วยเหนือท่ีก าหนดมาการวเิคราะห์ท่ีดีอาจจ าเป็นตอ้งศึกษาถึงประวติัความเป็นมาของนโยบายนั้น แนวความคิดท่ีอยูเ่บ้ืองหลงัของนโยบายลกัษณะและกระบวนการก่อเกิดของนโยบายการเขา้มามีบทบาทของกลุ่มสถาบนัหรือผูน้ าในการก าหนดนโยบาย ผลของการน านโยบายนั้นไปปฏิบติัท่ีผ่านมาตลอดจนการปรับเปล่ียนพฒันานโยบายนั้ น ทั้ ง น้ีเพื่อเป็นการช่วยให้สามารถตีความหมายแยกแยะ คาดการณ์ และขยายความ วตัถุประสงคแ์นวทางและกลไกลของนโยบายดงักล่าวไดถู้กตอ้งลึกซ้ึงยิง่ข้ึน

ข้ันที ่2 วเิคราะห์นโยบายและแผนของหน่วยงานปฏิบัติผู้น านโยบายของหน่วยเหนือ จ าเป็นตอ้งทราบวา่นโยบายนั้นเป็นนโยบายเก่าหรือใหม่ แต่มีการปรับเปล่ียนจากนโยบายเดิมและนโยบายนั้นไดมี้การถ่ายทอดลงเป็นนโยบายหรือแผนของหน่วยงานท่ีตนเองรับผิดชอบแลว้อย่างไร ทั้งน้ีเพื่อจะไดน้ า

10

นโยบายและแผนนั้นมาวิเคราะห์โดยใชแ้นวทางเดียวกนักบัการวิเคราะห์นโยบายของหน่วยเหนือแต่จะสามารถวิเคราะห์ไดล้ะเอียดลึกซ้ึงกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านปัญหาการปฏิบติัและผลของการน ามาปฏิบติัเพื่อจะน าผลการวเิคราะห์ไปใชป้ระกอบในการวางแผนต่อไป

ข้ันที่ 3 วิเคราะห์ปัญหาและความต้องการของกลุ่มเป้าหมาย หรือพื้นท่ีท่ีรับผิดชอบนอกจากนโยบายของหน่วยเหนือนโยบายและแผนในเร่ืองนั้นๆ ของหน่วยงานตวัเองแลว้ผูรั้บนโยบายก่อนจะจดัท าแผนต่อไป จ าเป็นตอ้งมีการวิเคราะห์สภาพปัญหาและความตอ้งการของประชากรกลุ่มเป้าหมายหรือปัญหาของพื้นท่ีรับผิดชอบเป็นการเฉพาะด้าน กล่าวคือ หากหน่วยงานท่ีผูรั้บนโยบายเป็นระดบัอ าเภอ ผูรั้บนโยบายจ าเป็นตอ้งน าขอ้มูลเก่ียวกบัปัญหาและความตอ้งการในนโยบายนั้นมาพิจารณา หากยงัไม่มีก็จ าเป็นตอ้งเก็บรวบรวมเพิ่มเติมโดยก าหนด กรอบเพื่อให้เป็นแนวทางในการรวบรวมวิเคราะห์ให้ตรงกบัประเด็นหลกัท่ีตอ้งการในการวิเคราะห์อาจแยกแยะให้เห็นสภาพปัญหาและความแตกต่างของกลุ่มเป้าหมาย กลุ่มต่างๆ หรือแยกแยะตามพื้นท่ีทั้ง 2 ดา้น ทั้งน้ีเพื่อให้เห็นระดบัของสภาพท่ีเป็นอยู่ปัจจุบนัและช่องว่างระหว่างเป้าหมายของนโยบายท่ีหน่วยเหนือตอ้งการอนัจะน าไปสู่การก าหนดเป้าส าเร็จและความเป็นไปไดข้องเป้าหมายท่ีจะตั้งข้ึนตลอดจนวิธีปฏิบติัและทรัพยากรท่ีจะตอ้งใช ้

ขั้นที ่4 วเิคราะห์ศักยภาพของหน่วยงาน ในการวางแผนเพื่อตอบสนองนโยบายนั้น จ าเป็นตอ้งมีการจ าแนกเป้าส าเร็จ แนวทางปฏิบติัและทรัพยากรท่ีใชข้องแต่ละหน่วยงานท่ีรับแผนไปปฏิบติั ทั้งน้ีเพราะแต่ละหน่วยงานนอกจากจะมีปัญหาและความตอ้งการของกลุ่มเป้าหมายท่ีอาจแตกต่างกนัไปแลว้ยงัมีศกัยภาพและความพร้อมท่ีแตกต่างกนัไปด้วยศกัยภาพและความพร้อมท่ีจะปฏิบติัตามนโยบายความสามารถท่ีจะปฏิบติัตามนโยบายใหบ้รรลุผลส าเร็จ ซ่ึงโดยทัว่ไปพิจารณาไดจ้าก ปัจจยั 3 ดา้นคือ

(1)ปัจจยัดา้นโครงสร้างของหน่วยงาน คือการท่ีหน่วยงานมีโครงสร้างเล็กใหญ่ ขนาดใด การจดัหน่วยงานบทบาทภารกิจกวา้งแคบเพียงใด ตลอดจนมีการจดัตั้ งเก่า ใหม่ อย่างไร โครงสร้างหน่วยงานจะเป็นศกัยภาพพื้นฐานท่ีช่วยใหห้น่วยงานสามารถจะรับนโยบายมาปฏิบติัได ้กวา้งแคบแค่ไหน

(2)ปัจจยัความพร้อมดา้นทรัพยากร คือการท่ีหน่วยงานมีอตัราก าลงัคน เคร่ืองมือ เคร่ืองใชต้ลอดจนงบประมาณเพียงพอแค่ไหนส าหรับการรับนโยบายมาปฏิบติันัน่เอง

(3)ปัจจยัดา้นประสิทธิภาพการจดัการ คือ ความสามารถหรือสมรรถนะของ หน่วยงานงานด้านการจดัการให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการด าเนินงานให้บรรลุเป้าหมายส าเร็จของนโยบายนัน่เอง หน่วยงานบางแห่งมีทรัพยากรมากแต่อาจขาดประสิทธิภาพการจดัการแต่บางหน่วยงานมีประสิทธิภาพในการน านโยบายไปปฏิบติัไดสู้งทั้งๆท่ีมีทรัพยากรจ ากดั ปัจจยัทั้ง 3 ด้านน้ีจะต้องน ามาพิจารณาประกอบกัน เพื่อประเมินศกัยภาพความพร้อมโดย ส่วนรวมของหน่วยงานท่ีจะรับนโยบายมาปฏิบติัและใชใ้นการก าหนดเป้าส าเร็จ

11

ขั้นที่ 5 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมของหน่วยงาน ในการวางแผนเพื่อตอบสนองนโยบายใดก็ตามจ าเป็นตอ้งวเิคราะห์สภาพแวดลอ้มท่ีเก่ียวขอ้งกบันโยบาย

ขั้นที ่6 ก าหนดเป้าส าเร็จในการวางแผนสนองนโยบายใดๆ เม่ือวิเคราะห์เป้าส าเร็จท่ีตอ้งการของนโยบาย ปัญหาความตอ้งการและศกัยภาพของหน่วยรับนโยบายแล้วจึงน าเอาผลการวิเคราะห์ในขอ้ต่างๆ ดงักล่าวขา้งตน้มาก าหนดเป้าส าเร็จ โดยแยกเป็นเป้าส าเร็จรวมและเป้าส าเร็จยอ่ยซ่ึงอาจแบ่งกลุ่มพื้นท่ีหรือกลุ่มเป้าหมายก็ได ้ ทั้งน้ีการก าหนดเป้าส าเร็จจะตอ้งค านึงถึง

1) ความเป็นไปไดท่ี้จะบรรลุ (obtainable) 2) สามารถวดัได ้(measurable) 3) ทา้ทายใหอ้ยากท าจนบรรลุเป้าส าเร็จ (challenging) ขั้นที่ 7 ก าหนดวิธีปฏิบัติและทรัพยากรที่ใช้ เม่ือสามารถก าหนดเป้าส าเร็จไดเ้หมาะสมแลว้มี

การตรวจสอบความเป็นไปไดแ้ลว้ผูรั้บนโยบายจ าเป็นตอ้งแปลงและด าเนินการในนโยบายให้ออกมาเป็นวธีิปฏิบติั และวธีิปฏิบติันั้นจะตอ้งมุ่งให้บรรลุเป้าส าเร็จของนโยบาย และแผนเพื่อให้สอดคลอ้งกบัแนวด าเนินการในนโยบาย

ขั้นที่ 8 ก าหนดองค์กรปฏิบัติ ในการรับนโยบายมาปฏิบัติ ในแต่ละเร่ืองอาจใช้องคก์ารประจ าหน่วยงานท่ีมีอยูแ่ลว้ก็ไดห้รือบางคร้ังนโยบายบางเร่ืองตอ้งการหน่วยงานท่ีมีลกัษณะเฉพาะพิเศษต่างจากหน่วยงานเดิมก็ได ้

ขั้นที่ 9 ก าหนดวิธีการจัดการเพื่อให้หน่วยงานล่างสามารถรับแผนหรือนโยบายไปปฏิบัติได้ชัดเจน จึงจ าเป็นตอ้งก าหนดวิธีการจดัการคือการจ าแนกกิจกรรมต่างๆ และทรัพยากรท่ีใช้ให้สัมพนัธ์กนักบัเป้าส าเร็จท่ีตอ้งการบรรลุ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสร้างระบบอ านวยการจดัการให้เกิดข้ึนดว้ย เช่น มีระเบียบแนวทางปฏิบติัให้ให้มีการตดัสินใจไดใ้นระดบัหน่ึงเพื่อให้เกิดความคล่องตวัในการจดัการและการปรับเปล่ียนเป้าส าเร็จวิธีด าเนินการตลอดจนการใชท้รัพยากรเพื่อให้กิจกรรมเขา้ กบัสภาพความเป็นจริงของผูป้ฏิบติันั่นเอง และจะต้องไม่ลืมว่ามีการจดัการในแต่ละระดับของ หน่วยงานแตกต่างกันอยา่งไรดว้ย

ข้ันที่ 10 ก าหนดแนววิธีการควบคุมการบรรลุเป้าส าเร็จ ในการก าหนดเป้าส าเร็จและวิธีการใช้ทรัพยากรต่างๆ โดยธรรมชาติการท างานทัว่ไปมีแนวโน้มท่ีจะใช้ทรัพยากรมากในการบรรลุเป้าส าเร็จต่างๆ ดงันั้นในการแปลงนโยบายสู่การปฏิบติัจึงมกัจะตอ้งมีการควบคุม ให้ใชท้รัพยากรนอ้ยแต่ไดเ้ป้าส าเร็จสูง การควบคุมดงักล่าวจึงอาจเป็นมาตรฐานเชิงบวกหรือเชิงลบก็ได ้ซ่ึงมีขอบข่ายกวา้งในทางการจดัการอาจมีหลายลกัษณะ ไดแ้ก่ การรายงาน การติดตาม การนิเทศ และการประเมินผลซ่ึงถา้หากจะให้เกิดความชัดเจนแก่ผูป้ฏิบัติก็ควรก าหนดเกณฑ์ช้ีวดัความส าเร็จไว้ให้ชัดเจน ถึงปัจจัยท่ีก าหนดความส าเร็จหรือความลม้เหลวของการน านโยบายไปปฏิบติั ( เพชรดา เกตุสุริวงษ.์ 2556)

12

ปัจจัยทีก่ าหนดความส าเร็จหรือความล้มเหลวของการน านโยบายไปปฏิบัติ มีดงัน้ี ศุภชยั ยาวะประภาษ (อา้งถึงในเดช อุณหจิรังรักษ์,2555,หนา้ 35-38)

1 ลักษณะของนโยบาย มีส่วนในการก าหนดความส าเร็จหรือความลม้เหลวของนโยบายไดแ้ก่ 1)ประเภทของนโยบาย การปฏิบติัตามนโยบายจะมีโอกาสประสบผลส าเร็จมากท่ีสุด หากนโยบายนั้นเรียกร้องใหมี้การเปล่ียนแปลงส่ิงต่างๆนอ้ยท่ีสุด และมีความเห็นพอ้งตอ้งกนัในวตัถุประสงคใ์นระดบัสูง

2)ผลประโยชน์ของนโยบายนั้นๆ ความส าเร็จของการน านโยบายไปปฏิบติัข้ึนกบัประสบการณ์

ท่ีผา่นมา น ้าหนกัของผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมท่ีนโยบายนั้นผลกัดนัให้เกิดข้ึนมา ถา้การรับรู้มีมากกวา่นโยบายใหป้ระโยชน์มากกวา่นโยบายอ่ืน โอกาสความส าเร็จก็จะมีมาก

3)ความสอดคลอ้งกบัค่านิยมท่ีมีอยู ่และความตอ้งการของผูท่ี้จะไดรั้บผลกระทบจาก นโยบายนั้น

4)ความเป็นไปไดใ้นการน ามาทดลองก่อนในเชิงปฏิบติัในลกัษณะของโครงการทดลอง โอกาสส าเร็จจะมีมากกวา่นโยบายท่ีไม่สามารถท าเป็นโครงการทดลองก่อนได ้

5)ความเห็นผลไดข้องนโยบาย นโยบายท่ีสามารถส่งผลท่ีสามารถเห็นไดช้ดัเจน จะมี โอกาสในการประสบผลส าเร็จในทางปฏิบติัมากกวา่นโยบายท่ีไม่สามารถช้ีใหเ้ห็นถึงผลท่ีชดัเจน

6)คุณภาพของการส่งขอ้มูลยอ้นกลบั คุณประโยชน์ของการส่งขอ้มูลยอ้นกลบัมี ความส าคญัมากต่อความส าเร็จของนโยบายโดยเฉพาะถา้เป็นนโยบายท่ีเสนอการเปล่ียนแปลงใหม่ๆ

2 วัตถุประสงค์ของนโยบาย เป็นส่วนหน่ึงในการท่ีจะให้การก าหนดนโยบายไปปฏิบติันั้นส าเร็จแยกพิจารณาไดด้งัน้ี

1)ความชดัเจนของวตัถุประสงค ์หากวตัถุประสงคไ์ม่ชดัเจนโอกาสการตีความ ผดิจะเป็นเหตุท าใหก้ารน านโยบายไปปฏ