RADIONICA DRUTVENOG INTEGRITETAINSTITUCIONALNA SARADNJAI MEHANIZMI KOORDINACIJE

Radionica drutvenog integriteta je aktivnost u okviru procesa izrade Studije sistema nacionalnog integriteta (NIS). NIS je izraena tokom 2012. godine i obuhvatila je kljune institucije sektore ili odreene aktivnosti (stubove) koji doprinose integritetu, transparentnosti i odgovornosti u drutvu. Svrha NIS studije da se izvri detaljna procjena nacionalnog sistema integriteta u teoriji (zakonski okvir) i praksi.

Osnovni cilj radionice je da se na bazi kljunih nalaza NIS studije iden-tifikuju osnovni problemi u meusobnoj saradnji dravnih institucija, ali i dravnih institucija sa ostalim stubovima drutva (kao to su mediji, civilno drutvo i poslovni sektor), te da se formuliu odgovarajue preporuke u cilju unapreenja saradnje, a koje e TI BiH i drugim orga-nizacijama civilnog drutva posluiti kao osnov zagovarakih aktivnosti.

Kljuni nalazi NIS:

Sistem nacionalnog integriteta u BiH poiva na vrlo krhkim politikim drutvenim i ekonomskim temeljima Kljuni nalaz: ogroman jaz izmeu zakonskog okvira i prakse Najznaajnija promjena od 2007.g je u karakteru meunarodnog angamana odn. pojaanom angamanu EU-uloga OHR znaajno umanjena Nefunkcionalnost zakonodavne i izvrne vlasti Politike partije izvor vrlo pogubnog uticaja na druge stubove Cjelokupan sistem nacionalnog integriteta u BiH je veoma lo- neodrive institucije, nedovoljni kapaciteti institucija Efikasno upravljanje onemogueno mehanizmima veta, nedovoljna koordinacija meu razliitim nivoima vlasti i institucija Glomazan etniki podijeljen neefikasan dravni aparat Povjerenje javnosti u izvrnu vlast, politike lidere i javne institucije na niskom nivou Sukobljeni interesi izmeu politikih elita i formalnih institucija i njihovih pravnih temelja ometaju unapreenje demokratskih normi i praksi irom zemlje

Rasprostranjenost korupcije u cijelom postkonfliktnom periodu u BiH ne biljei trend smanjivanja. Intenzivni,ali nekonzistentni napori

meunarodne zajednice rezultirali su uspostavljanjem zakonske infrastrukture za suzbijanje korupcije, ali je stvarni napredak u najveoj mjeri izostao. Prema rijeima Danijela Kaufmana, korupcija je simptom ire bolesti, uruenosti instititucija, to za posljedicu ima loe uprav-ljanje dravnim prihodima i resursima i zanemarivanje ili ak potpuni izostanak pruanja usluga graanima.Stoga, i odgovor na korupciju kao multidimenzionalan i kompleksan problem treba biti sveobuhvatan. Funkcionalne i nezavisne institucije su prvi preduslov uspjenog suzbi-janja korupcije, ali je jako vaan faktor i njihova meusobna saradnja i kvalitetni odnosi sa medijima i civilnim drutvom. 1

Dosljedna i potpuna meuinstitucionalna saradnja je neophodna u svim fazama funkcionisanja sistema nacionalnog integriteta, od kreiranja i pripreme zakonskog okvira, strategija i politika, do njihove konane implementacije.

Situacija u pogledu meuinstitucionalne saradnje i saradnje dravnih institucija sa nedravnim akterima je daleko od zadovoljavajueg nivoa. Za nezadovoljavajuu saradnju mogue je identifikovati nekoliko osnovih uzroka:

- Kompleksnost ustavne strukture zemlje; - Nedovoljni kapaciteti unutar institucija; - Politiki pritisci i podreenost pojedinih institucija i procesa vanin stitucionalnim centrima moi; - Deficit socijalnog kapitala.

1 Daniel Kaufmann, Rethinking the Fight Against Corruption, November 29, 2012http://www.brookings.edu/research/opinions/2012/11/28-fight-against-corruption-kaufmann

I INSTITUCIONALNA SARADNJA NA PROVOENJU ZAKONA

Saradnja pravosudnih institucija sa agencijama za provoenje zakona daleko je od zadovoljavajueg nivoa, to kao konaan rezultat ima odsustvo napretka u procesuiranju korupcije i organizovanog kriminala. Dio problema proizilazi iz fragmentiranosti pravnog sistema zemlje i postojanja praktino 4 odvojena pravna sistema i velikog broja agencija za provoenje zakona. Odsustvo napretka na jaanju kapaciteta direkcije za koordinaciju policijskih tijela i drugih policijskih agencija na dravnom nivou (Agencije za forenzika ispitivanja i vjetaenja, Agencije za kolovanje i struno usavravanje kadrova i Agencije za policijsku podrku) takodje oteava jaanje institucionalne saradnje na provoenju zakona.2

Posebnu prepreku dosljednoj saradnji institucija predstavlja politiki uticaj na agencije za provoenje zakona i pravosue, koji se prije svega ostvaraje kroz proces imenovanja elnih ljudi pomenutih institucija, tako da jasna politika lojalnost predstavlja prepreku dosljednom provoenju zakona i meuinstitucionalnoj saradnji.

Ilustrativan primjer neodgovarajue saradnje policije i tuilatava desio se prilikom rada u okviru akcije na borbi protiv automafije i otkrivanju pokuaja ubistva policijskog komesara zapadnohercegovakog kantona.3 Nakon to su osumnjieni u okviru akcije uhapeni, tuilac nije proveo proceduru za odreivanje pritvora, obmanjujui policijske slubenike s kojim je radio na sluaju i pored zahtjeva policije i rizika da policijski komesar zaista bude ubijen. Tek nakon obraanja policije Visokom sudskom i tuilakom savjetu, odreen je drugi tuilac da vodi pomenuti sluaj.

II KOORDINACIJA I MONITORING PROVOENJA STRATEKIHDOKUMENATA I POLITIKA

U proteklih petnaest godina u BiH usvojene su etiri strategije koje su tretirale problem korupcije. Poslije strategije OHR koja je usvojena 1999.godine, zatim Strategije za smanjenje siromatva (PRSP) koja je tretirala i problem korupcije, Vijee ministara je 2006. godine usvo-jilo Strategiju za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije; nakon toga posljednja Strategija usvojena je 2009. godine za period

do 2014. godine. Zajedniki problem svih pomenutih dokumenata bila je neodgovarajua implementacija. Kljune primjedbe nadosadanje strategije odnosile su se na nepostojanje adekvatnih mehanizama koordinacije, monitoringa i implementacije. Upravo je Agencija za pre-venciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije koja je uspostav-ljena 2009 godine trebala da otkloni ovaj sutinski nedostatak svih dosadanjih stratekih dokumenata odnosno njihove provedbe. Iako je uspostava Agencije bila jedan od uslova iz mape puta za liberalizaciju viznog reima, od samog usvajanja Zakona o Agenciji bilo je vidljivo da politika volja za njenu punu operacionalizaciju nepostoji. Od donoenja Zakona o agenciji opstrukcije su pratile svaki korak na njenoj opera-cionalizaciji, od toga da se na izbor rukovodstva ekalo dvije godine, pa do stalnih nastojanja da se njeni prvobitno predvieni kapaciteti u to veoj mjeri ogranie na nain da se neobezbijede dostatna sred-stva za njen rad i odgovrajui broj uposlenika. Poslije etiri godine od donoenja zakona, Agencija jo uvijek nema gotovo nikakve kapa-citete da ostvaruje ulogu zbog koje je i osnovana. Stoga i rezultati na implementaciji strategije i nisu mogli biti bitno bolji u poreenju sa prethodnim stratekim dokumentima. Tek neto oko 20% mjera predvienih akcionom planom je do sada realizirano. Iako je strategija jasno predvidjela da nii nivoi vlasti trebaju donijeti vlastite strategije i akcioni planove na osnovu dravne strategije, i RS i F BiHsu potpuno autonomno pristupili izradi svojih stratekih dokumenata.4 Na takav nain jasno je da nee biti mogue koordinirano i usaglaeno djelovanje na implementaciji anti-korupcionih mjera. Kada se ima u vidu i hronino odsustvo politike volje i podrke anti-korupcionim reformama, znaajnije rezultate na polju borbe protiv korupcije je teko oekivati i u narednom periodu.

III NADZOR I NADGLEDANJERADA INSTITUCIJA

Izvjetaj EU o napretku BiH ocjenjenjuje generalno saradnju Parlamenta i Vijea ministara kao nedovoljnu i nezadovoljovajuu.5 U tom smislu posebno je slaba nadzorna uloga parlamenata nad radom izvrne vlasti i nezavisnih agencija i institucija. Iako je zakonom propisano drugaije, u praksi je prisutna dominacija izvrne vlasti nad zakonodavnom.6 Stvarna politika mo skoncentrisana je u rukama lidera politikih par-tija, koji putem izvrne vlasti efektivno upravljaju i kontroliu resurse, dok je funkcija parlamenta u potpunosti marginalizovana.I pored injenice da na svim nivoima postoji institut poslanikih pitanja pred-stavnicima izvrne vlasti, u praksi se deava da pojedina ministarstva ignoriu takvu vrstu obaveze ili da su veoma esto odgovori nepotpuni. Takoe, podnoenje izvjetaja o radu izvrne vlasti i nezavisnih agencija je svedeno iskljuivo na formu, bez stvarne namjere utvrivanja od-govornosti za propuste. Posebno je indikativna situacija sa izvjetajima slubi za reviziju, koji iz godine u godinu ukazuju na teke propuste u troenju budetskih sredstava, a do sada nikad nije zabiljeen sluaj da je utvrivana odgovrnost elnih ljudi institucija. Primjer marginal-izovane uloge parlamenta vidljiv je i kroz nekoliko pokuaja utvrivanja iznosa i utroka donacija pristiglih u periodu postkonfliktne rekonstru-cije. Bez obzira to su parlamentarne komisije traile podatke od svih nadlenih institucija o donacijama, veliki broj institucija nije nikada postupio po njihovom zahtjevu i ni jedana od komisija nije nikada do kraja okonala svoj zadatak.7

2 Izvjetaj o napretku3 http://www.cin.ba/pravosude-na-popravnom-u-slucaju-automafije/4 Monitoring implementacije strategije TI BiH5 Izvjetaj o napretku6 lan 34 stav 1 i 2 Zakona o vijeu ministara Bosne i Hercegovine, lan 35 stav 1 i 2 Za-kona o Vladi Republike Srpske, lan 36 Zakona o Vladi F BiH jasno propisuju da je izvrna vlast za svoj rad odgvorna parlamentima.7 http://pressrs.ba/sr/vesti/vesti_dana/story/13684/Potraga+za+10+milijardi+KM+je+nemogu%C4%87a+misija.html

Odnos parlamenta i institucija koje bi prema zakonu i ustavu trebale biti pod nadzorom parlamenta na najbolji nain oslikava sluaj koji se desio krajem 2012. godine, a kada je tokom rasprave o radu Obavjetajno-sigurnosne agencije (OSA), direktor OSA zaprijetio lanovima parlamen-ta objavljivanjem neprimjerenih komunikacija u kojima su uestvovali, a koje su u posjedu OSA, nakon ega je jedan broj parlamentaraca javno izrazio strahovanje za vlastitu sigurnost, a direktor OSA nije bio podvrgnut bilo kakvom postupku utvrivanja odgovrnosti.8

IV SARADNJA INSTITUCIJA SACIVILNIM DRUTVOM, MEDIJIMA I POSLOVNIM SEKTOROM

Saradnja dravnih institucija sa civilnim drutvom, medijima i po-slovnim sektorom daleko je od zadovoljavajueg nivoa. Meusobni odnosi optereeni su brojnim problemima, od nedovoljne transpar-entosti dravnih institucija to oteava watchdog aktivnosti civilnog drutva, pa do ispoljavanja otvorenog neprijateljstva prema medijima i organizacijama civilnog drutva to njihovo ukupno djelovanje i uticaj znatno oteava. Formalne pretpostavke za saradnju dravnih institucija sa civilnim drutvom, medijima i poslovnim sektorom su u potpunosti prisutne ali njihova implementacija je sporadina i ee predstavlja izuzetak a ne pravilo.

Sa aspekta uticaja na proces donoenja odluka, civlino drutvo, mediji i poslovni sektor ima uglavnom ulogu posmatraa. I pored injenice da poslovnici dravnog i entitetskih parlamenta poznaju institut javne rasprave, oni nisu u obavezi da javne rapsrave i organizuju. ak i kada se javne rasprave organizuju, miljenja i prijedlozi koji se iznesu gotovo nikada ne utiu na konana zakonska rjeenja.

Ilustrativan primjer kako u praksi funkcionie process donoenja od-luka, odnosno usvajnja zakona je nedavni sporazum SNSD-SDP koji je predvidio izmjene nekoliko sutinskih vanih zakona za spreavanje ko-rupcije (pored ostalih zakona o spreavanju sukoba interesa, zakona o javnim nabavkama, zakona o Visokom sudskom i tuilakom vijeu itd). Nakon to je sporazum postignut daleko od oiju javnosti, zakonski pri-jedlozi su upueni u proceduru po hitnom postupku, bez obavjetavanja ak i insititucija koje provode pojedine zakone i bez ikakve spremnosti da se o predvienim rjeenjima otvori javna rasprava. Snano protiv-ljenje organizacija civilnog drutva i strune javnosti tek je izazvalo cinine komentare pojedinih predstavnika politikih partija. Na slian nain usvajaju se i strategije i politike bez adekvatnog komuniciranja sa javnou i sa vrlo limitiranim ueem javnosti u njihovom kreiranju.

Iako su zagovarake i watchdog aktivnosti organizacija civilnog drutva brojne i kontinuirane, njihov domet ostaje informisanje javnosti, bez znaajnijeg uticaja na donoenje odluka ili promjenu prakse dravnih institucija.

Brojni su primjeri u kojima su dravne institucije i politike elite nastojale onemoguiti djelovanje medija i organizacija civilnog drutva.Posljednji takav primjer je zabrana predstavniku Centara civilnih inicijativa da prisustvuje sjednicama Parlamentarne skuptine BiH, to predstavlja sluaj bez presadana.Na drugoj strani je interesna saradnja

partija na vlasti i organizacija civilnog drutva, koje partijama slue u propagandne svrhe ili za izvlaenje finansijskih sredstava iz budeta putem razliitih programa finansiranja ovih organizacija. Specifikum BiH su i znaajna budetska sredstva koja se redovno daju organizacijama udruenim na vjerskim i nacionalnim osnovama,9 obzirom da je nacio-nalna i vjerska retorika i dalje propagandno sredstvo.

Pravni okvir koji se odnosi na postojanje i djelovanje nezavisnih medija je veoma pogodan.

U praksi je pak i ovdje prisutan selektivan pristup u smislu ciljanog davanja informacija samo pojedinim medijima, to politiari i javni slubenici koriste kao sredstvo manipulacije javnou ili kao oruje za borbu protiv politike opozicije. Uz zasieno medijsko trite mnogi ko-mercijalni mediji koji se ne mogu odrati na tritu moraju se okrenuti politikim izvorima finansiranja koji opet zahtijevaju kontrolu sadraja i uutkivanje drugaijeg i kritikog izvjetavanja.10

Iako postoje zakonske odredbe, one ne pokrivaju sve aspekte vezane za transparentnost rada, kao i vlasnitva nad medijima. Prema Indeksu samodrivosti medija 2011.godine, u proteklih nekoliko godina dolo je do znatnog pogoranja stepena transparentnosti vlasnitva medija.11 Podaci o vlasnikoj strukturi mogu se dobiti samo u institucijama u kojima su ti mediji pravno registrovani, po kompleksnoj proceduri, a u sluajevima pojedinih medija ove informacije nije mogue dobiti.

S druge strane, mnogi vlasniki odnosi su isprepleteni sa politikim, postoji snana klijentelistika veza izmeu pojedinih politiara, struk-tura vlasti i vlasnika pojedinih medija, i upravo zbog toga ne postoji dovoljna transparentnost o relevantnim medijskim aktivnostima ili tirau/gledanosti.

Ilutrativan je primjer u kojem je Vlada RS zvanino dostavila dopise svim javnim institucijama u kojima zahtijeva da uskrate informacije novinarima Federalne televizije.Novinarima Alternativne televizije bio je zabranjen ulazak u izborni tab vladajueg Saveza nezavisnih socijalde-mokrata tokom izborne noi, 5.oktobra 2010.g.

Nedavni sluaj brutalnih prijetnji predsjednika RS vlasniku BN TV, koji je proao bez otvaranja istrage, takoe ilustruje odnos vlasti prema medijima.

Uspostavljanje saradnje dravnih institucija sa organizacijama civlinog drutva, medijima i poslovnim sektorom ostaje veliki izazov od ijeg rijeenja e zavisiti dalja demokratizacija bosanskohercegovakog drutva i jaanje odgovornosti vlasti prema graanima.

8 http://www.oslobodjenje.ba/vijesti/bih/dzuvo-prijetio-objavom-neprimjerenih-komu-nikacija9 Nacionalni izvjetaj o sukobu interesa Bosna i Hercegovina, Balkan Anti-corruption civic initiative BACCI (Zagreb: Partnerstvo za drutveni razvoj, 2012), str. 4910 Govor Patricka S. Moona, ambasadora SAD-a, na skupu Asocijacije nezavisnih intele-ktualaca Krug 99: http://bosnian.sarajevo.usembassy.gov/govori_20110605.html [datum pristupa: 20. 6. 2012].11 http://www.irex.org/resource/bosnia-and-herzegovina-media-sustainability-index-msi[datum pristupa: 18. 6. 2012].

OVAJ PROJEKAT JE PODRAN OD STRANE EVROPSKE UNIJE

STAVOVI IZNEENI U OVOM DOKUMENTU PREDSTAVLJAJU ISKLJUIVO STAVOVE TI BIH I NI U KOJEM SLUAJU NE OSLIKAVAJU STAVOVE EVROPSKE UNIJE

ZAKLJUNA RAZMATRANJA

Sveobuhvatan pristup borbi protiv korupcije koji bi vodio postizanju odrivih rezultata na suzbijanju korupcije podrazumijeva sistematski angaman svih stubova drutva. Potpuna transparentnost u radu dravnih institucija predstavlja vanu pretpostavku uea graana i civilnog drutva u procesu donoenja odluka i snaenju odgovornosti institucija.Jaanje kapaciteta institucija i njihove nezavisnosti uz osigu-ravanje jasnih mehanizama odgovrnosti zahtijeva snanu politiku volju. Proces pridruivanja EU, kroz jasno postavljene obaveze, uz pritisak javnosti za anti-korupcionim reformama u srednjoronom periodu treba dovesti do bitno unaprijeenih institucionalnih mehanizama saradnje, jaanje nadzorne uloge parlamenta i otvorenosti institucija prema javnosti i civilnom drutvom. U takvom kontekstu konkretni rezultati na polju suzbijanja korupcije nee izostati.