RAPPORT DE MISSION D’ELABORATION DES OUTILS DEworkspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/15_2_burundi.pdf · CDC : Cour des Comptes CDMT: Cadre des Dépenses à Moyen Terme

Rapport de mission Outils de gestion des performances Page 1

REPUBLIQUE DU BURUNDI

MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DU TRAVAIL ET DE

LA SECURITE SOCIALE

PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT

RAPPORT DE MISSION D’ELABORATION DES OUTILS DE

GESTIONS DES PERFORMANCES POUR

L’ADMINISTRATION PUBLIQUE BURUNDAISE

Novembre 2012


TABLE DES MATIÈRES

LISTE DES ABRÉVIATIONS ............................................................................................... 3

1. INTRODUCTION .............................................................................................................. 4

2. MÉTHODOLOGIE DE LA MISSION ............................................................................. 5

3. PRINCIPAUX CONSTATS DU DIAGNOSTIC............................................................. 7

4. POLITIQUE DE GESTION DES PERFORMANCES PROPOSÉE ............................... 8

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS .............................................................. 8

6. GUIDE ET OUTILS DE GESTION DES PERFORMANCES ...................................... 10

6.1. Guide de gestion des Performances ....................................................................... 10

6.2. Module de formation en Gestion des Performances ........................................... 11

7. REMERCIEMENTS ......................................................................................................... 12

ANNEXE A : DIAGNOSTIC, PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS ............ 13

ANNEXE B: LISTE DES PERSONNES CONTACTÉES ................................................. 19

ANNEXE C : TERMES DE RÉFÉRENCE DE LA MISSION .......................................... 21


LISTE DES ABRÉVIATIONS

AAP : Architecture d’Alignement des Programmes BESD : Bureau d’Etudes Stratégiques et du Développement CCI : Comité Consultatif Indépendant CDC : Cour des Comptes CDMT: Cadre des Dépenses à Moyen Terme CMPR : Comité Ministériel de Planification et de Responsabilisation CNP : Comité National de Pilotage CEPOP: Comité d’Evaluation des Performances des Organes de l’Administration

Publique CSLP : Cadre Stratégique de Croissance et de Lutte contre la Pauvreté CSSE : Comité Sectoriel de Suivi et Evaluation CTS : Comité Technique de Suivi FONIC: Fonds National d’Investissement Communal GP : Gestion des Performances IGE : Inspection Générale de l’Etat MFPTSS: Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Sécurité Sociale PNGP : Politique Nationale de Gestion des Performances PNRA : Programme National de Réforme de l’Administration Publique SGG : Secrétariat Général du Gouvernement TIC : Technologies de l’Information et de la Communication


1. INTRODUCTION

1. Depuis 2010, le Burundi a inscrit à son agenda l’amélioration de la gouvernance à tous les points de vue afin de promouvoir un développement durable. Des réflexions pour la conduite d’une réforme globale de l’Administration Publique ont été entreprises depuis plus de trois ans et différentes actions ont été menées en ce sens.

2. La nécessité d’un programme global de réforme de l’Administration Publique s’est fait sentir, pour la consolidation des actions menées et la planification d’une démarche pragmatique, progressive et cohérente menant au développement d’une Administration Publique plus performante et davantage orientée vers les services aux citoyens.

3. C’est dans ce cadre que le Burundi s’est doté d’un Programme National de Réforme de l’Administration Publique (PNRA) qui propose 35 actions pour l’amélioration de l’État. Cette mission d’élaboration des outils de gestion des performances (GP) se situe dans le cadre de la concrétisation du PNRA.

4. Le mandat de la Mission était d’élaborer une politique, développer les outils de gestion des performances, établir une feuille de route de la mise en œuvre de la politique de gestion de gestion des performances et de faciliter la formation des intervenants concernés pour la mise en œuvre de la politique. Les Termes de référence de la Mission sont reproduits en Annexe C.

5. Elle a été confiée à deux consultants dont un international (Monsieur TERERAHO Maximilien) et un national (Monsieur KINEZERO Mathias). Elle s’est déroulée à Bujumbura du 8 octobre au 29 novembre 2012. Dans les lignes qui suivent nous livrons les grandes étapes de la mission et nous présentons une synthèse des résultats de la Mission, tels qu’ils comprennent : le diagnostic, les propositions et les recommandations et les outils de gestion élaborés.

6. Plus spécifiquement, le présent rapport décrit successivement :

i. La méthodologie utilisée par les consultants (Section 2),

ii. Les principaux constats du diagnostic (Section 3),

iii. La politique de gestion des performances proposée (Section 4),

iv. Une récapitulation des conclusions et recommandations (Section 5),

v. Le guide et les outils de gestion des performances (Section 6.1),

vi. Le module de formation en gestion des performances (Section 6.2).

7. L’Annexe A présente, sous forme de tableau et pour chaque composante du cadre de

gestion des performances, un portrait synoptique des principaux constats de l’examen de


l’état des lieux, des réponses de la politique proposée aux problèmes identifiés et des

principales recommandations. Au-delà de la synthèse, les tableaux progressifs fournis

répondent aux besoins de communication de la Politique Nationale de Gestion des

Performances (PNGP) proposée et du changement organisationnel qu’elle incarne. Ces

besoins ont été par ailleurs exprimés par le Ministère à la suite de l’Atelier du Comité

Technique de Suivi (CTS) du PNRA qui a validé la politique et ses outils le 20 novembre

2012.

2. MÉTHODOLOGIE DE LA MISSION

8. La mission a commencé par l’identification et l’exploitation de la documentation pertinente dont une partie a été fournie par le Bureau ASAP et ses partenaires. En même temps, elle a cherché à confirmer la compréhension commune des termes de référence de la Mission à travers les séances d’information et de discussion avec les gestionnaires du projet au Ministère (MFPTSS) et au PNUD.

9. La mission a mené des consultations des parties prenantes dont des cadres et conseillers des agences centrales du Gouvernement du Burundi les plus concernées, ainsi que les cadres et spécialistes du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Sécurité Sociale (MFPTSS). La consultation a été élargie aux syndicats et aux partenaires techniques et financiers, à travers des rencontres (Liste des personnes rencontrées en Annexe B). Elle a également pris en considération les bonnes pratiques de gestion des performances, en particulier mais non exclusivement dans les pays de la Communauté Est-africaine, notamment à partir du ‘’Guide de Gestion pour les Responsables Africains de la Fonction Publique sur la gestion du rendement y compris la mesure, le suivi et l’évaluation’’.

10. Pour chacune des principales questions d’intérêt de GP qui ont émergé des séances d’information des consultants et de l’analyse préliminaire de la documentation, les personnes consultées ont été invitées à partager leur perception de l’état actuel de la GP dans le secteur public Burundais, des zones d'amélioration et des actions possibles dans le court, moyen et long terme.

11. Le tableau ci-dessous présente sommairement le déroulement de mise en œuvre de la mission ainsi que les extrants associés à chacune des étapes du processus.

Méthodologie et démarche de la Mission

Étapes Outputs

1. Exploitation de la

documentation

Note méthodologique


Consultation des

gestionnaires du projet

2. Entretiens avec les parties

prenantes: perceptions de

l’état de la GP et attentes

Etat des lieux, orientations de la PNGP

3. Rédaction de la PNGP et

ses outils

PNGP, Guide, Feuille de route

4. Atelier de validation de la

PNGP et des outils

Documents de PNGP et outils validés

5. Préparation et animation

d’une session de formation

des formateurs

Module de formation,

formateurs formés

6. Finalisation du rapport

final de mission

Rapport de mission

12. La mission prenait le soin d’intégrer au fur et à mesure leur rétroaction dans les différents produits et sous-produits attendus du Projet. De ces entretiens, la mission a formulé d’abord un état des lieux détaillé de la GP dans le secteur public Burundais qui a servi de base pour émettre des propositions de politique/stratégie de GP ainsi que des outils de son opérationnalisation. Le projet de rapport sur l’état de la GP dans le secteur public a été partagé avec le Bureau ASAP/MFPTSS et le PNUD, à des fins de rétroaction avant la rédaction proprement dite des documents des outils de GP.

13. Les techniques généralement reconnues ont été utilisées pour établir la feuille de route pour la mise en œuvre de la PNGP. Elle a pris en considération les facteurs de réussite/échec identifiés lors du diagnostic et des différents ateliers de discussion ont permis d’établir des priorités et le timing des actions proposées. Les documents de la Politique, du Guide et des outils de GP, ainsi que de la feuille de route ont été soumis à la validation du Comité Technique de Suivi du PNRA lors d’un atelier ad hoc et adopté par celui-ci en date du 20 novembre 2012.

14. L’identification des besoins de formation, intégrée dans la consultation des parties prenantes, a été axée sur les connaissances, qualifications et expériences professionnelles clés en GP qui seront requises pour mettre en œuvre la politique proposée et l’utilisation efficace du Guide élaboré. De la même manière, au cours du même exercice d’établissement de l’état des lieux, l’attention a été portée aux aspects du développement de la capacité des formateurs confirmés ou potentiels qui seront appelés à assurer la mise en œuvre, le renouvellement et la pérennisation des outils de GP.


15. La préparation et l’animation d’une session de formation, en dates des 26 et 27 novembre 2012 ainsi que la finalisation du présent rapport final ont marqué la dernière étape de la mission.

3. PRINCIPAUX CONSTATS DU DIAGNOSTIC

16. Comme indiqué plus haut, les tableaux 1 à 10 de l’Annexe A donnent, pour chaque

composante du cadre de gestion des performances, un portrait synoptique des

principaux constats de l’examen de l’état des lieux, des réponses de la politique

proposée aux problèmes identifiés et des principales recommandations. La présente

section présente un sommaire des constats de l’examen de l’état des lieux de la GP

dans l’Administration Publique du Burundi.

17. Le Burundi a toujours eu le souci de l’efficacité et de l’efficience de ses services

publics. Les plans décennaux et quinquennaux, la vision 2025 et les cadres

stratégiques de croissance et de lutte contre la pauvreté (CSLP I et II) sont des

illustrations des époques plus ou moins éloignées. Ces outils de gestion ont été

accompagnés de mises en place de structures plus ou moins adaptées aux contextes

du moment.

18. Souscrivant aux orientations de la Conférence des Ministres Africains de la

Fonction Publique (CAMPs) et conscient des besoins de réforme et d’harmonisation

dans plusieurs secteurs qu’implique l’intégration du Burundi dans la Communauté

Est-Africaine, le Gouvernement a décidé, dans le cadre du PNRA, d'aller de l'avant

avec une gestion davantage axée sur les performances.

19. Une étape de plus vers l’implantation d’une GP moderne a été franchie notamment

par la signature des « actes d’engagement » par les hauts responsables, jouant le

rôle de contrats de performance, ainsi que la mise en place de cadres de suivi et

évaluation. Depuis 2010, les ministères élaborent des plans d’action annuels. Des

unités opérationnelles autonomes ont été créées dans certains secteurs.

20. Face à des initiatives spontanées de systèmes de GP observées dans certaines

institutions de l’État et dont les résultats sont mitigés, il y a besoin d’alignement,

d’harmonisation(cohérence), de coordination et de consolidation des acquis en GP

et de renforcement de la culture de redevabilité de l’Administration Publique

envers les Burundais.


4. POLITIQUE DE GESTION DES PERFORMANCES PROPOSÉE

21. La PNGP proposée adopte une approche intégrée de la gestion des performances au niveau institutionnel et individuel, dans le cadre global de planification du développement national. La coordination de la mise en œuvre de la PNGP repose sur la subsidiarité et la complémentarité des mécanismes de contrôle et de coordination (plans, mesure et rapports de performance, émulations à la performance, solidarité nationale et travail en équipe).

22. Les résultats escomptés de la PNGP sont la gestion axée sur les résultats et l’obligation de rendre compte des performances dans les institutions de l’État, pour ainsi contribuer à l’amélioration continue de la performance de l’ensemble du secteur public.

23. En tenant compte du contexte spécifique du Burundi, dont sa situation post-conflit, la PNGP traduit le cadre générique de gestion des performances en trois principaux axes stratégiques qui se soutiennent mutuellement pour arrimer les programmes et les ressources aux résultats: Planification et budgétisation axées sur les résultats, Contrats de performance institutionnelle, Contrats de performance individuelle.

24. Le document de la Politique décrit successivement son opérationalisation selon les trois axes stratégiques, le cheminement et le dispositif institutionnel de coordination de sa mise en œuvre et son mécanisme de suivi, le développement et le renforcement des capacités ainsi que le suivi et évaluation et la communication.

25. Le premier axe met en exergue l’architecture d’alignement des programmes (AAP). L’APP, un répertoire de tous les programmes présentés selon les liens logiques entre eux et les résultats stratégiques auxquels ils contribuent, va servir de structure de présentation du budget de dépenses et des rapports de performance. Il a été suggéré que les colonnes d’activités, sous-activités et sous-sous-activités de programme de l’AAP définissent les ‘’Directions de performances’’ prévues par le PNRA et que l’AAP serve de point d’ancrage vertical et horizontal de la planification et la budgétisation axées sur les résultats.

26. Les deuxième et troisième axes décrivent notamment le processus et le contenu des contrats de performance institutionnelle et individuelle, le mécanisme de suivi et évaluation, les récompenses et sanctions, etc. Outre le document de la Politique lui-même, les tableaux 1 à 10 de l’Annexe A du présent Rapport de mission fournissent un relevé des exigences de la PNGP par composante du cadre de gestion de GP.

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

27. Des inquiétudes ont été soulevées quant à la réussite du système en perspective de GP aussi bien lors de l’établissement de l’état des lieux que lors de l’atelier de


validation de la politique et ses outils, ainsi que lors de l’atelier de formation des formateurs. Bien que ces préoccupations soient dans l’ensemble justifiées, le Burundi est en possession des atouts importants, qui ont été également identifiés.

28. En l’occurrence, les deux facteurs de réussite de la GP les plus importants, soient la volonté politique et l’engagement des dirigeants sont présents au Burundi. Des outils de base de la GP existent, même s’ils sont encore à l’état embryonnaire et manquent de la cohérence et de la coordination. Les compétences techniques iront en s’améliorant, y compris par le biais de l’apprentissage par l’action.

29. Les défis de mise en œuvre de la PNGP ont été inventoriés par les instances de consultation ci-haut mentionnées. Ils comprennent notamment les faits que :

i. Le Burundi dépend fortement des ressources extérieures.

ii. La GP requiert une législation appropriée et une gouvernance décentralisée et participative.

iii. Pour réussir la GP, le pays doit réunir de compétences et aptitudes de changement.

iv. Le développement des TIC laisse à désirer alors qu’elles sont cruciales dans la GP.

v. Certains intervenants accusent un faible niveau de motivation et d’engagement.

vi. Certains intervenants ont la crainte que la mise en œuvre des réformes soit hâtive, non transparente.

vii. Le manque de communication et de supervision est de nature à bloquer le système de GP, tout comme la faiblesse de motivation et des salaires, etc.

30. Lors de l’atelier de validation des outils de GP, les principales recommandations ci-après ont été formulées :

i. Ériger la PNGP en un décret ou une loi,

ii. Arrimer la PNGP avec les autres politiques en place,

iii. Adopter une approche intégrée, tonifiante dans la mise en œuvre de la PNGP, tant au niveau de la conception qu’à celui de la mise en œuvre,

iv. Vulgariser la PNGP,

v. Former des fonctionnaires, des responsables ainsi que les personnels de la Superstructure gouvernementale,

vi. Classifier et évaluer les emplois.

31. Elles s’ajoutent à celles faites par la Mission sur base d’une analyse approfondie des facteurs. Le cas échéant, ces recommandations sont reprises en détails, par composante du cadre de la PNGP, dans les tableaux 1 à 10 de l’Annexe A. La Feuille de route


proposée indique par axe stratégique de la PNGP et par ordre de priorité, les actions de mise en œuvre et les échéances suggérées.

6. GUIDE ET OUTILS DE GESTION DES PERFORMANCES

32. En sus de la PNGP, la mission a développé un guide de GP, une feuille de route de la Politique et un module de formation en GP, qui accompagnent le présent Rapport de mission, en tant que produits attendus de la Mission. La présente section présente les principaux éléments du Guide et des outils de GP proposés, tout en mettant en exergue le caractère novateur de ces derniers.

6.1. Guide de gestion des Performances

33. Le Guide de gestion des performances montre comment mettre en oeuvre la PNGP. Il définit les termes clés de la PNGP, revient sur les axes de la PNGP et les explicite et montre ce qu’il faut faire axe par axe. À la fin, il met en relief les conditions critiques de la PNGP.

34. En sus des définitions des termes de la PNGP, le guide comprend cinq outils à savoir:

i. Un modèle de contrat de performance institutionnelle en 14 points, mettant

l’accent sur le service à la population comme raison d’être de l’institution et

l’engagement pour un service de qualité au meilleur coût.

ii. Un modèle générique de contrat de performance individuelle, participatif,

intégrant les rubriques suivantes :

- Résultats à atteindre fixés de commun accord.

- Aptitudes et comportements attendus clairement définis.

- Développement des compétences axées sur les résultats

- Évaluation des performances basée sur des critères de type SMART

iii. Un plan institutionnel de suivi et évaluation de la performance des programmes et politiques, qui indique, étape par étape, le processus de mise au point d’une :

- Stratégie d’évaluation de la pertinence et de la performance de ses programmes et politiques sur la période du plan stratégique et annuel de l’institution (généralement cinq ans) axés sur le risque,

- Stratégie de mesure de la performance des programmes tout au long de leur cycle de vie afin de soutenir de façon efficace la gestion quotidienne et une évaluation ou un examen périodique de la pertinence ou de l'efficacité des programmes et politiques.


iv. Un guide de documentation et partage des pratiques performantes de gestion, d’apprentissage et d’amélioration, qui comprend en fait deux principaux outils de documentation et de dissémination généralement utilisés dans les organisations exemplaires : des Études bilan et des stocks de pratiques gagnantes, souvent dites meilleures ou plutôt bonnes pratiques.

v. Un guide d’élaboration des résultats attendus et évaluation des performances individuelles :

- Un graphique décrivant schématiquement le mode opératoire pour l’élaboration des résultats attendus et l’évaluation des performances,

- Une matrice d’évaluation des performances individuelles subdivisée en trois parties : Evaluation des résultats attendus, Evaluation des aptitudes et comportement et Evaluation de la capacité de gestion.

Modifiant significativement le barème de notation courant, actuellement

décrié par toutes les parties prenantes, le guide précise les critères

d’évaluation et les niveaux de réalisation correspondant du système de

notation des performances (d’excellent à insuffisant) pour chacun des

trois domaines d’évaluation.

6.2. Module de formation en Gestion des Performances

35. En sus du module de formation sur la PNGP et ses outils regroupés au sein du Guide de Gestion des Performances, la Mission a pris l’initiative de développer d’autres modules de formation en GP. L’initiative a pris en compte l’évolution incontournable des besoins de formation et de conseil en rapport avec l’évolution actuelle et prévisible de la Gestion des performances dans l’Administration Publique.

36. En guise de réponse aux besoins de formation identifies, le document du programme de formation présente une proposition de programme de formation à trois volets : un curriculum général en GP destiné primordialement aux hauts cadres et focalisé sur les aspects stratégiques de la GP; un curriculum général en GP destiné primordialement aux cadres et agents de la planification et du suivi-évaluation et focalisé sur les outils clé de la GP et un curriculum commun en évaluation de politiques et programmes publics adaptable à chacun des deux groupes cibles et à chacune des cohortes/classes.

37. Enfin, le rapport discute des recommandations pour la mise en œuvre du programme de formation proposé, incluant les approches et méthodes pédagogiques appropriées. Ces recommandations ont été notamment validées par le groupe des formateurs confirmés ou potentiels qui ont participé à l’atelier de formation tenu dans le cadre du processus d’élaboration de la PNGP, les 26 et 27 novembre 2012, à Bujumbura.


7. REMERCIEMENTS

38. Nous voudrions profiter de la présente occasion pour saluer la disponibilité et la collaboration de tous nos interlocuteurs/ collaborateurs et en particulier le Cabinet du Ministre de la Fonction Publique, du Travail et de la Sécurité Sociale, le Bureau ASAP (Amélioration des Structures de l’Administration Publique) et l’Unité Gouvernance du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD).

39. Nos remerciements s’adressent aussi à la vingtaine de personnes qui ont contribué à l’établissement de l’état des lieux de la GP à travers les entretiens de consultation des parties prenantes (liste en Annexe B), ainsi que les membres du CTS et les participants à l’Atelier de formation des formateurs dont la rétroaction a permis d’enrichir les versions finales des produits de la Mission.

Fait à Bujumbura, le 28/11/2012

Pour la mission :

Dr. Maximilien TERERAHO, Consultant International et

M. Mathias KINEZERO, Consultant National


ANNEXE A : DIAGNOSTIC, PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS

Tableau 1 : Planification axée sur les résultats

État des lieux Depuis 2010, les ministères se sont dotés de plans d’actions annuels mais ils ne sont ni harmonisés, ni parlants en termes d’indicateurs de résultats

Besoin d’une planification et une budgétisation plus professionnelles et axées sur les résultats

Vision 2025 et CSLP II pas toujours intériorisés comme première référence pour la planification au niveau de l’institution ou du programme.

Indicateurs de résultats peu SMART pour témoigner de l’alignement des plans, lorsqu’il y a tentative, y compris l’alignement des plans communaux et des interventions des partenaires de développement

Les plans d’action ne sont pas harmonisés et opérationnalisés, pour permettre un bon suivi et une capitalisation des résultats

Là où un responsable de la planification existe, l’équipe de planification mérite d’être renforcée en capacités

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Des résultats stratégiques clairement définis et mesurables, Successivement dérivés des objectifs stratégiques énoncés dans la Vision 2025, le

CSLP et le CDMT Servant de fondement à l'établissement de liens horizontaux entre les ministères

et les autres institutions de l’État/partenaires du domaine des résultats

Recommandations Que la planification et la budgétisation axées sur les résultats soient identifiées comme la priorité en matière de déploiement de la GP, y compris pour la formation en GP

Tableau 2 : Architecture organisationnelle et budgétisation axées sur les résultats

État des lieux Mise en œuvre de la Politique Nationale de Décentralisation en cours ;

Cependant, communes et provinces sont sans véritable délégation de pouvoir de dépenser pour servir d’ancrage/ harmonisation des plans.

Création récente des unités opérationnelles autonomes semblant avoir commencé à améliorer les performances: OBR, ARMP, Guichet Unique des Formalités (en cours), etc.

Le passage obligé (pour une véritable GP) à la budgétisation par programmes et résultats sera matérialisé par une décentralisation des fonctions d’ordonnateur trésorier (et de gestion des ressources humaines) prévue en 2013.

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Une architecture d’alignement des programmes (AAP), c’est-à-dire un répertoire de tous les programmes présenté selon les liens logiques entre eux et les résultats stratégiques auxquels ils contribuent, pour servir de structure de présentation du budget de dépenses et des rapports, c’est-à-dire de fondement à l'affectation des ressources par le Parlement, le Ministre des finances et la gestion de l’institution concernée.

Une description de la gouvernance actuelle, pour chaque programme du répertoire (AAP) des caractéristiques du programme ou service, ses objectifs de résultats et ses modalités de fonctionnement.

Recommandations Que le Gouvernement approfondisse l’actuelle Politique Nationale de décentralisation et garde le cap sur l’extension de la décentralisation à l’administration centrale en 2013.

Que les colonnes des activités, sous-activités et sous-sous activités liées à un résultat stratégique de l’institution forment les ‘’Directions de performance’’ prévues par le PNRA.


Tableau 3 : Mise en œuvre des plans, Suivi et évaluation du rendement

État des lieux Signature d’actes d’engagement tenant lieu de contrats de performance par les hautes autorités

Initiatives de GP dans certains ministères et institutions autonomes, avec des résultats plutôt mitigés, la plupart parrainées par les partenaires de développement

Première année d’évaluation des plans d’action annuels conduite par le CEPOP (créé en avril 2012)

D’une façon générale, les outils sont embryonnaires, en manque de cohérence et de coordination (alignement et harmonisation)

Propositions

(Réponses de

la PNGP)

Un cadre de GP dans chaque institution de l’État fournissant une base commune normalisée pour produire des rapports à l'intention du Conseil des ministres, du Président de la République, du Parlement et des citoyens sur l'appariement des ressources, des programmes et des résultats.

Une approche intégrée, graduelle mais ferme, alliant performance institutionnelle et performance individuelle, mesure et rapport de performance, arrimage des résultats, des programmes et des ressources; le tout scellé dans un contrat de performance.

Un Contrat de performance institutionnelle, en 14 points, mettant l’accent sur le service à la population comme raison d’être de l’institution et l’engagement pour un service de qualité au meilleur coût.

Un plan d’évaluation basé sur le risque, calqué sur le plan stratégique Une évaluation indépendante de tous les programmes au cours d’un cycle de 5

ans Exigence de suivi de la mise en œuvre des recommandations approuvées Rapport institutionnel annuel de gestion et de performance fournissant une

analyse de la situation rattachée au niveau enregistré de réalisation des résultats attendus.

Reddition des comptes à la fois interne et externe. Contrat de performance individuelle- participatif comportant à la fois

Résultats à atteindre fixés de commun accord. Aptitude et comportement attendus clairement définis. Développement des compétences axées sur les résultats Évaluation des performances basées sur des critères de type SMART

Mise en œuvre des contrats de performance individuelle arrimée avec la Politique Salariale et la Classification des emplois.

Recommandations Renforcer le dispositif embryonnaire de surveillance de façon qu’il soit transformé graduellement mais rapidement en véritables fonctions intégrées de : - recherche, planification et reporting, - audit interne et externe, suivi et évaluation.

Tableau 4 : Encouragements et sanctions

État des lieux Un Statut Général des Fonctionnaires est en place depuis 2006 Des encouragements et sanctions ont toujours existé mais l’objectivité des

critères des évaluations sous-tendant les augmentations de salaires basées sur les notations est unanimement mis en cause par toutes les parties prenantes. Il en est pratiquement de même pour des primes dites basées sur la performance en vigueur dans certaines institutions sous le support des bailleurs externes


Une politique salariale était en cours de finalisation pour l’améliorer au moment de la rédaction du présent rapport de mission.

Faibles capacités techniques et managériales de certains responsables chargés d’évaluer leurs subalternes

Problème de rétention des ressources humaines et de stabilité des structures

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Des encouragements monétaires ou non-monétaires au rendement pour récompenser de bons résultats et prendre des sanctions contre la contre-performance, primes de rendement institutionnel, y compris

Encouragements monétaires ou non-monétaires utilisés pour promouvoir la professionnalisation et le travail d’équipe

Un programme de gestion de la performance des hauts cadres aux fins d’attraction et de rétention des talents

Recommandations Que les encouragements monétaires tiennent compte des contraintes budgétaires et soient en respect de la politique salariale

Que des mécanismes spécifiques d’évaluation et de gestion de la contre-performance soient établis (meneur MFPTSS)

Centrer les récompenses de la performance institutionnelle plus sur la promotion de l’esprit de travail d’équipe que sur les bonus monétaires individuels

Tableau 5 : Mémoire organisationnelle et amélioration continue

État des lieux Installation d’un logiciel de gestion des carrières en cours au MFPTSS, mais besoin d’un (de) système (s) intégré (s) d’information plus complet/complexe (s)

Capitalisation des connaissances issues de l’expérience non systématique lorsque son intérêt existe

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Une banque de données historiques sur les tendances et les meilleures pratiques, Les systèmes d'information faisant état du mode de gestion et d'affectation des

ressources en vigueur et servant de canal de diffusion des résultats

Recommandations Mettre en place, dans chaque institution, une véritable fonction de gestion du savoir reposant sur les outils proposés de documentation et de diffusion des bonnes/mauvaises pratiques de GP.

Tableau 6 : Échelonnement de la mise en œuvre de la GP

État des lieux Initiatives spontanées, à résultats plutôt mitigés, sommant le doute sur la transparence et l’équité (besoin d’alignement et d’harmonisation)

Demandes d’introduction des aspects de la GP par requêtes de statuts spéciaux interposées

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Application de la PNGP sur mesure avec des adaptations au contexte légal et organisationnel de l’institution

Le rythme ira de pair avec la décentralisation Arrimage avec politiques connexes (salaires, classification des emplois, etc.) Expériences pilotes avec des entités opérationnelles les plus prêtes

Recommandations Veiller à tirer des leçons de l’expérience (ce qui fonctionne/ne fonctionne pas et pourquoi) afin d’étendre les contrats de performance à l’ensemble de l’Administration Publique de manière rassurante (Voir principe de clairvoyance et progressivité de la PNGP)

Mener une évaluation de l’état de préparation, notamment un audit préalable


rapide de la Cour des comptes ou de l’IGE, y compris les institutions et unités opérationnelles ayant entrepris la GP depuis un certain temps

Poursuivre l’expansion de la GP avec des institutions et unités opérationnelles de service direct à la population prêtes à appliquer intégralement la PNGP au premier tour et de commencer par les cadres

Tableau 7 : Dispositif institutionnel de coordination

État des lieux Bureau « Amélioration des Structures de l’Administration Publique, ASAP » (Décret N° 100/111 du 11/07/1991), avec expérience de pilotage des réformes

École Nationale d’Administration (Décret N° 100/253 du 30/08/2007), avec actuellement une formation en Gestion Axée sur les Résultats, y compris la planification stratégique

Besoin reconnu de renforcement de la capacité de coordination de l’action gouvernementale par la Superstructure.

Adoption de l’audit de performance à l’IGE et à la CDC. Mise en place d’un Comité d’Évaluation des performances (CEPOP) avec

antennes dans chaque ministère Crainte d’une multiplication de structures, augmentant coûts de transaction et

de complexité dans l’Administration Publique.

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Un Comité National de Pilotage, composé de représentants des ministères centraux, y compris la Superstructure gouvernementale, et appuyé des experts de haut niveau (unité de coordination du SGG),

Des Comités Ministériels de Performance et de Responsabilisation, composés des directeurs généraux, avec mission d’appui aux ministres dans la mise en œuvre de la PNGP

Un Comité Consultatif Indépendant en GP (CCI), réputé impartial, qui garantira l’objectivité, la crédibilité et l’utilité des résultats des évaluations annuelles des performances institutionnelles

Missions de l’IGÉ, la CDC et l’ÉNA valorisées pour appuyer la mise en œuvre de la PNGP

Recommandations Adopter la PNGP sous forme d’une loi ou d’un décret Capitaliser les acquis et : - Que le CEPOP soit élargi aux représentants des ministères ayant dans leurs

attributions le trésor public, la planification, la fonction publique, la décentralisation et la bonne gouvernance afin d’accroître sa capacité d’exercer pleinement le rôle de Comité de pilotage de la PNGP

- Que les CSSÉ intègrent les fonctions de planification et rapports de performance, de recherche, d’inspection/ contrôle interne, de suivi et évaluation, afin d’accroître leur capacité d’assumer pleinement le rôle de CMPR qui est d’appuyer le ministre et le CNP

Veiller à sensibiliser les gestionnaires sur les rôles respectifs et complémentaires de l’IGE et de la CDC. Les responsables qui ne savent pas faire la distinction entre les missions respectives de l’IGE (fonction d’assurance pour le ministre et le gouvernement) et de la CDC (fonction d’audit externe pour le compte du Parlement) ignorent leur importance dans la mise en œuvre de la PNGP et le support qu’ils peuvent en attendre

Doter l’ÉNA des moyens d’être en mesure d’accompagner efficacement le processus de conception technique et de mise en œuvre de la PNGP, notamment un plus grand nombre de formateurs expérimentés aussi bien dans le domaine de la GP que dans le conseil aux gestionnaires publics en tant que fonctionnaires ou consultants externes

Tableau 8 : Développement et renforcement des capacités


État des lieux Lorsqu’il en existe, les programmes de formation initiale à l’entrée et en cours d’emploi manquent une coordination de la formation qui risque de disperser les efforts et encore plus, un manque d’alignement aux résultats des moyens existants de perfectionnement comme les séminaires/ateliers ou les missions d’études.

Installation d’un logiciel de gestion des carrières en cours au MFPTSS, mais besoin d’un (de) système (s) intégré (s) d’information plus complet/complexe (s)

Faiblesse généralement reconnue aussi bien aux différents niveaux que dans les différents domaines de capacité.

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Approche globale pour le renforcement des capacités: Niveaux de capacité: environnement, organisation, individu Domaines clés de capacité: arrangements institutionnels, leadership,

connaissance, redevabilité/responsabilisation. Collaboration avec des unités spécialisées au sein et en dehors du gouvernement

Recommandations Axer l’apprentissage (formation, les ateliers/séminaires, missions d’études, etc.) à la fois sur les résultats annuels à atteindre et le développement de carrière de l’employé, aux fins de professionnalisation, d’inclusion et d’homogénéisation des compétences, en tant que prérequis à l’usage extensif des rémunérations et récompenses liées à la performance

Tableau 9 : Suivi, évaluation et communication de la politique de GP

État des lieux Perceptions/inquiétudes de multiplication de réformes abandonnées et remplacées par d’autres sans évaluation et compréhension des facteurs d’échec.

Perceptions négatives parfois fondées sur manque de communication des bénéfices et coûts potentiels de la politique

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Examiner dans quelle mesure la gestion et la reddition des comptes sont axées sur les résultats et elles contribuent à l’amélioration des performances : Rapports de suivi trimestriels Une évaluation par l’IGÉ du processus et des résultats de la PNGP dans les

deux années Un audit de performance de la CDC au cours d’un cycle de 5 ans.

Une stratégie de communication du CNP (à être élaborée) utilisant les canaux modernes et traditionnels, pour : Informer et de sensibiliser toutes les parties prenantes : Meilleur partage de l’information et appropriation de la Politique, Consolidation du cadre de partenariat et de dialogue continu entre le

Gouvernement, la société civile, le secteur privé et les partenaires de développement.

Recommandations Mener une campagne de vulgarisation de la Vision 2025, du CSLP II, du processus et des résultats attendus de la PNGP, afin de permettre aux parties prenantes d’harmoniser les attentes vis-à-vis de cette politique et éclairer les engagements à prendre (par les fonctionnaires) ou les résultats à exiger (pour la population)

Diffuser les expériences pilotes et mettre en valeur les bénéfices réels, car il est


facile de faire passer le message à partir des expériences réussies pour ainsi contrer le scepticisme naturel face à un changement aussi majeur

Tableau 10 : Enseignements des bonnes pratiques

État des lieux Des pays de la CEA, tels que le Kenya et le Rwanda sont parmi les champions de la GP en Afrique. D’autres pays comparables à plusieurs égards comprennent notamment le Botswana, également réputé en matière de GP.

Ce sont en effet des pays identifiés dans le Rapport CAMPs comme ayant adopté et utilisé la plupart des outils de GP de manière intensive.

Conditions de réussite de GP généralement reconnues, dont : o Volonté politique et engagement des dirigeants o Lier les contrats de rendement avec les plans et les budgets s’avère être le mécanisme

approprié pour arrimer les programmes aux objectifs et aux ressources o Connecter les partenaires de développement au processus dans son ensemble

Propositions

(Réponses de la

PNGP)

Cherche à réunir les trois principales conditions de réussite Processus de la PNGP tenant cependant compte du contexte post-conflit du Burundi : Plus rapide et couvrant l’ensemble du secteur afin de maintenir voir pousser encore

plus loin l’élan (tonifiant) Intégrant performance institutionnelle et performance individuelle afin de rendre le

processus inclusif et participatif

Recommandations Intégrer l’étalonnage (benchmarking) avec les bonnes pratiques, notamment de la sous-région de l’Afrique de l’Est, dans le processus de GP, y compris dans les plans, les rapports de suivi et évaluation, les rapports annuels de gestion et de performance.


ANNEXE B: LISTE DES PERSONNES CONTACTÉES

Nom et Prénoms Coordonnées Dates d’entretien

Ministères ou agences centraux

1. HAKIZIMANA Potame Directeur du Bureau ASAP Les 12 et 31/10/2012

2. NKEZABAHIZI Tharcisse Conseiller Principal à la première Vice-

Présidence de la République

Le 24/10/2012

3. MBONABUCA Térence Directeur Général au Ministère de l’Intérieur Le 23/10/2012

4. KAYOBERA Léonard Secrétaire Permanent au MFPTSS Le 16/10/2012

5. NYAMWIZA Gérard Secrétaire Permanent au Ministère à la

Présidence chargé de la Bonne Gouvernance

et de la Privatisation

Le 24/10/2012

6. GAHIRU Rose Coordinatrice Adjointe du BESD Le 23/10/2012

7. NDAYE Elysée Président de la Cour des Comptes Le 25/10/2012

8. NDAYIZEYE Emile Secrétaire Exécutif de l’Inspection Générale

de l’État (IGE)

Le 25/10/2012

Ministères ou services d’exécution

1. NDUWIMANA Joseph Secrétaire Permanent au MINAGRIE Le 19/10/2012

2. RIGI Jean Secrétaire Permanent au Ministère à la

Présidence Chargé des Affaires de la

Communauté Est Africaine

Le 25/10/2012

3. Dr NIZIGIYIMANA Dionis Secrétaire Permanent au Ministère de la

Santé Publique et de la lutte contre le SIDA

Le 19/10/2012

4. NTIHIRAGEZA Jean Marie Directeur Général au Ministère du

Développement Communal

Le 19/10/2012

Partenaires sociaux et du développement

1. VERGE Michel Conseiller technique auprès du Bureau

ASAP, MFPTSS

Le 15/10/2012


2. DIOP Modou Bousso Expert international en marchés publics

à l’ARMP

Le 18/10/2012

3. Dr BAFUTWABO Léopold Conseiller technique à la Coopération

allemande au développement, giz,

Programme ADLP

Le 23/10/2012

4. SCHAECHTER Teresa Conseiller technique Décentralisation,

giz

Le 23/10/2012

5. MAYABO Ingrid Experte en Communication appui au

PSE ADLP/partenaires, Coopération

allemande au développement, giz

Le 23/10/2012

6. RODINA Vincent Expert Planification, Suivi et Évaluation

à la Coopération allemande au

développement, giz, Programme ADLP

Le 23/10/2012

7. Luthereau François Projet Appui institutionnel

MINAGRIE/PAIOSA

Le 23/10/2012

8. NIYONGABO Léopold Responsable du volet Appui

institutionnel au MINAGRIE/PAIOSA

Le 23/10/2012

9. MASHANDARI Emmanuel Président du Syndicat « Conseil National

du Personnel de l’Enseignement

Secondaire », CONAPES

Le 26/10/2012

10. NIBOGORA Tharcisse Président de la « Confédération

Syndicale du Burundi », CSB

Le 26/10/2012

11. NYAWAKIRA Gilbert Président du « Syndicat National du

Personnel de l’Enseignement Primaire »,

SYNAPEP

Le 26/10/2012

12. Dr NDUWIMANA André Directeur de l’École Nationale

d’Administration, ENA

Le 18/10/2012

13. NAHIMANA Wenceslas Directeur Adjoint de l’École Nationale

d’Administration, ENA

Le 18/10/12


ANNEXE C : TERMES DE RÉFÉRENCE DE LA MISSION

I. Information sur la mission

Intitulé de la mission: Élaboration des outils de gestion des performances pour

l’Administration Burundaise

Grade :

Type de contrat : 1 consultant international

Lieu de la mission : Bujumbura.

Durée de la mission : 30 jours ouvrables

Date de début souhaitée : Juillet 2012.

Point Focal :

II. Contexte

Les dernières élections au Burundi ont permis au pays, depuis 2010, de consolider son expérience démocratique et d’amorcer le passage de la situation post-conflit vers une stabilité favorisant le développement. Dans ce cadre, le Burundi a inscrit à son agenda l’amélioration de la gouvernance à tous les points de vue afin de promouvoir un développement durable. Ainsi, le pays est entré dans une phase visant l’élaboration d’outils de planification et de mise en œuvre de stratégies de développement. La Vision 2025, le CSLP II et des stratégies nationales ont été adoptées ou sont en voie de l’être (bonne gouvernance, renforcement des capacités, …). En outre, l’intégration du Burundi dans la Communauté Est-Africaine implique un certain nombre de réformes dans plusieurs secteurs pour un alignement aux standards internationaux et une harmonisation avec les autres pays de la sous-région. Des réflexions pour la conduite d’une réforme globale de l’Administration Publique ont été entreprises depuis plus de trois ans et différentes actions en ce sens ont été menées. La nécessité d’un programme global de réforme de l’Administration Publique s’est fait sentir, pour la consolidation des actions menées et la planification d’une démarche pragmatique, progressive et cohérente menant au développement d’une Administration Publique plus performante et davantage orientée vers les services aux citoyens. C’est ainsi que le Burundi vient de se doter d’un Programme National de Réforme de l’Administration Publique(PNRA) qui propose 35 actions pour l’amélioration de l’État. Ce programme a, entre autres objectifs, ceux de :

rationaliser l’organisation de l’État;

créer les conditions d’une amélioration rapide des performances de l’Administration;

Faire du service aux citoyens un axe majeur de l’amélioration du fonctionnement de l’État. Dans ce contexte le Gouvernement Burundais doit se doter d’une politique et d’outils de gestion axée sur la performance institutionnelle. Des outils embryonnaires sont déjà en usage : les ministères et certaines institutions produisent actuellement des plans d’action annuels sommaires qui font l’objet d’une évaluation annuelle par les hautes autorités.


Le développement des outils de gestion axée sur la performance et les résultats fournira un ingrédient essentiel à plusieurs actions prévues au PNRA :

- développer des Directions de performance pour rationaliser les structures de l’État, - renforcer de la qualité des plans d’actions des ministères et les harmoniser, - créer des Directions de performance dans les services aux citoyens.

Le PNUD souhaite mettre à la disposition du Gouvernement Burundais un consultant national spécialisé

en gestion axée sur la performance et les résultats. Ce consultant travaillera en collaboration avec un

consultant international.

III. Objectifs de la mission

1. Définir, dans une politique, le cadre de la gestion des performances institutionnelles au sein de l’Administration Burundaise

2. Développer les outils de gestion de la performance nécessaires pour la mise en application effective de la politique.

3. Établir une feuille de route de la mise en œuvre de la politique de gestion axée sur la performance. 4. Faciliter la formation des intervenants concernés pour la mise en œuvre de la politique. 5. Aligner la gestion des performances au Burundi sur les standards internationaux, en particulier ceux de

la Communauté Est-Africaine, notamment en capitalisant les éléments pertinents du Guide de gestion pour les Responsables Africains de la Fonction Publique sur la gestion du rendement y compris la mesure, le suivi et l’évaluation ».

IV. Fonctions et responsabilités

L’expert en élaboration des outils de la gestion des performances travaillera sous la supervision générale du

Directeur Pays du PNUD, et particulière du chef de l’unité Gouvernance et Etat de Droit, et l’encadrement

technique du Bureau pour l’Amélioration des Structures de l’Administration Publique (Bureau ASAP) du

Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Sécurité Sociale.

Ses services et son expertise sont requis pour :

1. Effectuer différentes recherches, lectures, analyses, rencontres, entrevues, pour faire un état des lieux de la gestion axée sur les résultats.

2. Faire une analyse comparative des textes et modalités, de la gestion des performances dans les différentes composantes de l’Administration Publique et de leur application.

3. Proposer et valider des outils de gestion de la performance institutionnelle et organisationnelle (politique, procédures, formulaires, documents types, plans, guide, …).

4. Organiser une ou des réunions incluant les principaux Ministères concernés, les partenaires sociaux et les partenaires au développement, visant à valider ses observations, propositions et recommandations.

5. Etablir, en consultation avec les intervenants et partenaires du Gouvernement une feuille de route de mise en application de ces recommandations.

6. Participer en tant qu’animateur, présentateur ou paneliste à des ateliers visant la consultation des intervenants clés, la validation de ses constatations, orientations et propositions dans le cadre d’une démarche inclusive et participative.


7. Élaborer un module de formation à la politique et à la procédure de gestion des performances et diffuser une session de formation de formateurs en collaboration avec l’ENA

8. Contribuer à la définition des Directions de performance et à l’amélioration des plans d’action des ministères, prévues au PNRA.

9. Fournir un rapport détaillé sur la gestion des performances au sein de l’Administration Publique Burundaise, regroupant entre autres la méthodologie utilisée, la démarche suivie, le diagnostic, les propositions et les recommandations et les outils de gestion requis.

V. Produits attendus

- Des outils de gestion de la performance comprenant notamment : une politique, les procédures afférentes, les formulaires à utiliser.

- Un module de formation des usagers de la politique et des procédures - Une session de formation de formateurs. - Une feuille de route concernant la mise en œuvre de la politique et des recommandations de la

mission. - Un rapport de mission.

V. Méthodologie


La mission aura une durée de 30 jours ouvrables.

Le consultant proposera une méthodologie de travail et un calendrier d’activités avant la fin de la

première semaine de mission.

Le consultant devra proposer une méthodologie permettant à la fois une analyse en profondeur de la

situation et des solutions réalistes et la participation inclusive des acteurs concernés, favorisant

l’appropriation et le succès de la démarche d’élaboration de la politique de gestion de la performance.

Il devra analyser la situation et enrichir le diagnostic de son expertise en gestion de la performance des

organisations, identifier et requérir les données nécessaires pour compléter son analyse, procéder aux

lectures, analyses, recherches, entrevues appropriés et proposer les ateliers nécessaires à la

progression des travaux et à leur appropriation par les intervenants nationaux.

Le rapport sur la gestion des performances fera l’objet d’une validation par le Groupe Thématique

« Appui à la Réforme de l’Administration Publique » et par le Comité de Pilotage avant d’être validé au

cours d’un atelier national.