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Carrera 5 No. 15-80 piso 16Bogotá, D.C., ColombiaPBX: (1) 587 8750 Ext: 11621Tel.: 336 7147 Ext. 115 http://iemp.procuraduria.gov.co

LA PRESENCIA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS COLOMBIANAS EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL:

Reflexiones sobre cuatro experiencias en Bogotá d. c.

Bogotá, septiembre de 2015

REFLEXIONES SOBRE CUATRO EXPERIENCIAS EN BOGOTÁ D. C.


© Instituto de Estudios del Ministerio Público – IEMP, 2015.

Todos los derechos reservados

Edición:Instituto de Estudios del Ministerio Público - IEMPIEMP: Carrera 5 15-80, piso 16Bogotá, D.C., ColombiaPBX: 587 8750 Exts. 11621www.procuraduria.gov.co/iemp

Coordinación editorial: Luis Enrique Martínez BallénJefe División de InvestigacionesSociopolíticas y Asuntos Socioeconómicos

Diseño editorial y diagramación:Mónica Cabiativa DazaDiseñadora gráfica IEMP

Diseño de portada:Rodrigo OrozcoDiseñador gráfico IEMP

Impresión:Imprenta Nacional de Colombia

Impreso en ColombiaBogotá, Septiembre de 2015

ISBN: 978-958-734-180-5

Equipo de investigación

Por la Procuraduría General de la Nación:Magda Liliana Cano RiañoVanessa Milena Monterroza Baleta

Por la Universidad Jorge Tadeo Lozano:Denisse Amara Grandas EstepaAdriana Paola Martínez Vargas

LA PRESENCIA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS COLOMBIANAS EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL: REFLEXIONES SOBRE CUATRO EXPERIENCIAS EN BOGOTÁ D. C.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADOProcurador General de la Nación

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELOViceprocuradora General de la Nación

CHRISTIAN JOSÉ MORA PADILLADirector Instituto de Estudios del Ministerio Público

NATALIA ANDREA JIMÉNEZ SUÁREZCoordinadora del Grupo de Cooperación y Asuntos Internacionales

JORGE ANDRÉS CASTILLO ÁLVAREZCoordinador del Proyecto

CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITERectora

MARGARITA PEÑA BORREROVicerrectora Académica

NOHEMY ARIAS OTEROVicerrectora Administrativa

SANDRA BORDA GUZMÁNDecana Facultad de Ciencias Sociales

OLGA LUCÍA ILLERA CORREALDirectora del Programa de Relaciones Internacionales

Tabla de contenido

1. El contexto actual de la cooperación internacional para el desarrollo en Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2. Las funciones preventivas de la Procuraduría General de la Nación en materia de seguimiento a la ejecución de la cooperación internacional en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3. Análisis de los proyectos seleccionados en la ciudad de Bogotá . . . . . . 19 3.1 Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2 Análisis de los proyectos seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

3.2.1 La promoción de la cooperación técnica y las relaciones del Distrito Capital con las organizaciones de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

3.2.2 Fortaleciendo la participación ciudadana en Bogotá a través de la cooperación internacional y el aprendizaje entre socios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3.2.3 Comunidades: actores de transformación en espacios urbanos para la convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

3.3.4 Bogotá en la colaboración y el intercambio de experiencias entre ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

4. Conclusiones y recomendaciones en materia de ejecución de iniciativas de cooperación internacional con fundamento en los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de las funciones públicas. . . . 81

Principio de publicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Principio de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Principio de eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Anexo N° 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103Anexo N° 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

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procuraduría general de la nación | universidad jorge tadeo lozano

IntroducciónLas condiciones actuales del escenario internacional caracterizado

por crisis financieras, económicas, políticas y sociales, han puesto de manifiesto la necesidad de dinamizar la política exterior de los Esta-dos a través de una de sus principales herramientas: la cooperación internacional.

Este instrumento cuyo origen se remonta particularmente a la Se-gunda Guerra Mundial, con el propósito de promover el desarrollo eco-nómico y social, se ha venido transformando como consecuencia de la evolución en el concepto de desarrollo, los cambios en la geopolítica mundial y la participación de nuevos actores en el escenario internacional como las organizaciones de la sociedad civil, las empresas multinaciona-les, los gobiernos locales, y con ello, la promoción de nuevas modalida-des, como la cooperación Sur-Sur, la triangular y la descentralizada.

Colombia, en su condición de país de renta media alta, ha que-rido asumir un rol de socio oferente y receptor de recursos financieros y técnicos de cooperación internacional, lo que representa grandes de-safíos para avanzar hacia mayores niveles de eficacia y eficiencia que beneficien los procesos de desarrollo en el país. De manera particular, las entidades públicas colombianas están llamadas a fortalecer su capa-cidad institucional para optimizar los procesos de gestión de proyectos y programas con aportes provenientes de la cooperación internacional.

Bajo las anteriores consideraciones, la Procuraduría General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones de protección y promoción de los derechos humanos, ha venido realizando un seguimiento preven-tivo a la ejecución de los proyectos derivados de convenios de coo-peración suscritos por las entidades públicas colombianas con socios internacionales.

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Por su parte, la Universidad Jorge Tadeo Lozano, a través de su Pro-grama de Relaciones Internacionales, ha trabajado diferentes proyectos de investigación y consultoría relacionados con la gestión e instituciona-lización de los procesos de cooperación en entidades públicas del país.

Por consiguiente, las dos instituciones decidieron establecer una alianza con el fin de desarrollar el proyecto Observatorio de Seguimien-to a la Ejecución de la Cooperación (OSC) – Etapa piloto Bogotá D. C. En este contexto, el presente documento tiene como objetivo analizar las dinámicas de la cooperación internacional en el Distrito Capital, a fin de emitir recomendaciones a las entidades públicas, con fundamento en los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de las funcio-nes públicas.

Para lograr este propósito, se seleccionaron las siguientes inicia-tivas de cooperación internacional ejecutadas en el Distrito entre los años 2009 y 2014, en las cuales se analiza la gestión de la cooperación, teniendo en cuenta los criterios de coordinación, monitoreo, sostenibili-dad, evaluación, pertinencia y derechos humanos:

» Convenio de cooperación 8071-2012 suscrito entre la Secretaría Distrital de Salud y la Fundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo Técnico –Swisscontact.

» Convenio FOPAE 723 – OIM N° 006 del 26 de diciembre de 2012. Fortalecimiento de organizaciones sociales y comunitarias para la gestión integral de riesgos en Bogotá, Colombia.

» Programa Sur de Convivencia. Contrato de préstamo y aporte fi-nanciero entre Kreditanstalt für Wiederaufbau –KfW y la Alcaldía Distrital firmado el 14 de diciembre de 2007.

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» Proyecto Integration. Acuerdo de asociación en el campo del de-sarrollo urbano sostenible en superficies contaminadas, suscrito entre la Alcaldía de Stuttgart, Alemania, y la Alcaldía de Bogotá el 17 de noviembre de 2008.

El presente documento comienza con un estudio al contexto gene-ral de la cooperación internacional para el desarrollo en Colombia, para luego presentar las funciones preventivas de la Procuraduría General de la Nación relacionadas con el seguimiento a la ejecución de la coope-ración en el país. Posteriormente, se describe la metodología utilizada y un análisis de cada una de las iniciativas seleccionadas. Finalmente, se plantean una serie de conclusiones y recomendaciones dirigidas a enti-dades públicas colombianas, acompañadas de una batería de preguntas.

Como conclusión general, se exhorta al cumplimiento de las reco-mendaciones efectuadas en materia de gestión de la cooperación inter-nacional, con el fin de propender por el respeto a los derechos humanos involucrados en las iniciativas, teniendo como fundamento los principios constitucionales de la función pública de publicidad, eficiencia y eficacia.

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1. El contexto actual de la cooperación internacional para el desarrollo en Colombia

La cooperación internacional para el desarrollo (CID), ha venido experimentando una serie de cambios y transformaciones, como con-secuencia de múltiples factores relacionados con la agenda del desa-rrollo, la coyuntura económica y financiera internacional, las dinámicas institucionales y de gobernanza global, nacional y local y las nuevas mo-dalidades como la cooperación Sur-Sur, triangular y descentralizada que promueven y posicionan a las economías emergentes, a los países de renta media y a los gobiernos territoriales.

En primera instancia, y desde la perspectiva del desarrollo, la co-munidad internacional ha venido definiendo desde los años noventa un nuevo consenso para avanzar en el propósito de reducir la pobreza. Así entonces, mediante la Declaración del Milenio y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) se trazó una agenda que comprometía al conjunto de la comunidad internacional en el cumplimento de 8 ob-jetivos para el 2015 y que sin duda generó una transformación en las políticas de cooperación para el desarrollo.

Con este antecedente, el mundo se ha venido preparando para la agenda pos 2015, promovida por Naciones Unidas y en la cual se espe-ra, en septiembre de 2015, la aprobación final de la puesta en marcha de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Al respecto, no se puede desconocer el liderazgo que ha asumi-do Colombia durante el proceso de discusión de tal agenda, mediante diferentes iniciativas tales como: la presentación ante Naciones Unidas en el año 2011 de la propuesta para establecer los ODS, la cual fue tenida en cuenta para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre De-sarrollo Sostenible de Río de Janeiro de 2012 (Río+20); la propuesta de enfoque modular y el esquema de tablero de instrumentos universal

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(dashboard);1 su vinculación en el Grupo de Trabajo Abierto sobre la Agenda Pos 2015 de las Naciones Unidas y la participación de la Minis-tra de Relaciones Exteriores de Colombia, María Ángela Holguín, como miembro del Panel de Expertos de Alto Nivel para la Agenda de Desa-rrollo pos 2015, lo cual da cuenta del reconocimiento internacional que se le confiere a Colombia en este importante tema.

Este compromiso del país se evidencia además en el Plan Nacio-nal de Desarrollo 2014-2018, en el cual se plantea como referente “la visión de planificación de largo plazo prevista por la Agenda de Desa-rrollo pos 2015”, y en la expedición del Decreto 280 de febrero de 2015, a través del cual:

Se crea la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Pos 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Soste-nible –ODS (…), mediante (…) políticas públicas, planes, acciones y programas, con planificación prospectiva, y el mo-nitoreo, seguimiento y evaluación de estos objetivos, con sus respectivas metas”. (Presidencia, 2015).

Este escenario se constituye entonces, en un referente para el sistema internacional de cooperación para el desarrollo. Colombia, en su calidad de país de renta media alta, debe asumir grandes desafíos para que tales dinámicas sean promovidas desde los niveles departamenta-les y municipales.

Como un segundo aspecto, la disminución en los flujos de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) y la reorientación de las prioridades políticas,

1 La propuesta del gobierno nacional planteaba, de un lado, que los ODS permitieran el vínculo entre diversos temas y la articulación entre sectores (enfoque modular). Por otro lado, consideraba que la comunidad internacional debía convenir un reducido número de objetivos ligados a metas e indicadores para cada uno de ellos. Por lo tanto, este tablero se consideraría como la nueva agenda de desarrollo.

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han demostrado, en algunos casos, los efectos de la crisis financiera internacional en los principales cooperantes como España, Estados Uni-dos y la Unión Europea, entre otros.

El siguiente cuadro da cuenta de la variación de recursos de AOD destinados a algunos países de América Latina y el Caribe y registra-dos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Cuadro 1. Top 10 ODA recipients in America USD million, receipts from all donors, net ODA receipts

2011 2012 2013 3-year average

% of all recipients

1 Haití 1 710 1 275 1171 1385 13 %

2 Brasil 815 1 288 1150 1085 10 %

3 Colombia 1018 765 852 878 8 %

4 Bolivia 722 659 699 693 7 %

5 México 971 418 561 650 6 %

6 Honduras 620 572 628 607 6 %

7 Nicaragua 694 532 497 574 5 %

8 Perú 605 393 368 455 4 %

9 Guatemala 388 299 494 394 4 %

10 El Salvador 286 230 171 229 2 %

Otros receptores 3 716 3 657 3627 3 667 35 %

Total receptores de AOD

11 546 10 089 10216 10 617 100 %

Fuente: OCDE (2015). Development aid at a glance statistics by region. América.

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Bajo este mismo contexto, Colombia como uno de los principales receptores de AOD en América Latina y el Caribe, ha demostrado ser un aliado en los principales espacios promovidos desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En concreto, el país fue un actor clave en las discusiones y escenarios principales de la agenda de eficacia de la ayuda impulsada desde el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE (Roma-París-Accra y Busan). Colombia se adhirió a la Declaración de París en el año 2007, comprometiéndose con ello a trabajar por el cumplimiento de los principios de alineación, armonización, apropiación, gestión orientada a resultados y mutua res-ponsabilidad. Este compromiso se demostró además, cuando en 2006 y 2008 hizo parte de los 6 países (de 172), junto a Bolivia, República Do-minicana, Honduras, Nicaragua y Perú, que participaron de la encuesta de monitoreo. Luego en 2010, Colombia participó en la evaluación de la implementación de la Declaración de París con un equipo de académi-cos colombianos de diferentes departamentos del país, cuyo trabajo es-tuvo orientado a documentar, analizar y evaluar la relevancia y la eficacia de esta declaración en Colombia, así como su contribución a la eficacia de la ayuda, los resultados del desarrollo y la reducción de la pobreza.

La posición de Colombia frente a la agenda de eficacia se evidencia claramente en la estrategia nacional de cooperación internacional 2012-2014, en la cual se plantea la promoción desde el gobierno nacional de la implementación de los cinco principios consignados en la Declaración de París y en el Programa de Acción de Accra (APC-Colombia, 2012a).

Más allá de estas consideraciones, en América Latina y el Caribe se percibe cada vez más el tenue interés en esta agenda de eficacia. Así por ejemplo, Perú fue el único país de América del Sur en participar en la Encuesta de Monitoreo de Busan (CEPEI, 2015) y, la Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo realizada en México en 2014 se vio, en algunos casos, como una conti-nuidad de las políticas de cooperación tradicional diseñadas por el CAD,

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y en otros, como un espacio carente de legitimidad, alejada de la praxis de la CSS.

De acuerdo con CEPEI (2014), una de las razones principales de la falta de interés de América Latina y el Caribe con la agenda de eficacia de la OCDE, es que la AOD no es un tema prioritario en razón a que es una región de ingresos medios y por tanto esta ayuda no representa un alto porcentaje en el PIB. De la misma manera, se plantea que la región ha demostrado falta de confianza en el proceso y que además cuenta con varias plataformas regionales y tiene una larga tradición en transfe-rencia de conocimiento a través de la cooperación Sur-Sur, a pesar de no haber logrado una agenda regional común.

El escenario planteado ha venido acompañado además, por el im-pulso de nuevos esquemas como la cooperación Sur-Sur, la triangular y la descentralizada y con ello el posicionamiento de los países de renta media y el interés de los gobiernos locales de promover sus procesos de internacionalización a través de la cooperación internacional.

Colombia, como país de renta media, ha visto en este contexto una oportunidad para avanzar en una estrategia desde el gobierno na-cional para asumir liderazgos importantes a través de su papel como oferente de cooperación Sur-Sur.

De igual forma, el fortalecimiento institucional evidenciado en la creación en el año 2011 de la Agencia Presidencial de Cooperación In-ternacional de Colombia, APC-Colombia, en las estrategias de coopera-ción internacional de los últimos años y en la reciente hoja de ruta de la cooperación internacional 2015-2018, que plantea las prioridades de la agenda de cooperación internacional que ofrece y recibe el país, y cuyo referente es el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018, “Todos por un nuevo país”, da cuenta de la renovada voluntad política, al más

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alto nivel, para reposicionar el país en el plano de la cooperación, en línea con las prioridades de su política exterior.

Atendiendo a estas consideraciones, la construcción de paz, el desarrollo rural sostenible y la conservación y sostenibilidad ambiental han sido propuesto como los ejes prioritarios de la hoja de ruta de coo-peración; todos ellos bajo el propósito de incrementar su beneficio en función del desarrollo, de acuerdo con las prioridades del país (APC-Co-lombia, 2014).

Así las cosas, el Plan Nacional de Desarrollo, la hoja ruta de la coo-peración internacional y la agenda Pos 2015 se convierten en referentes fundamentales para comprender el derrotero que se ha propuesto el gobierno nacional en los próximos años en materia de desarrollo y coo-peración internacional y en una razón más para recibir y ofrecer recursos técnicos y financieros de CID. Esto a su vez, exige al gobierno nacional y a los territoriales una mejor planeación, gestión, seguimiento, evaluación y por tanto, una mayor institucionalización de los procesos de coopera-ción internacional para el desarrollo en el país.

2. Las funciones preventivas de la Procuraduría General de la Nación en materia de seguimiento a la ejecución de la cooperación internacional en

Colombia

La Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN), es el máximo organismo del Ministerio Público que ejerce sus funciones bajo la dirección del Procurador General de la Nación, de acuerdo con lo esta-blecido en el artículo 277 de la Constitución Política, donde se señalan, entre otras, las siguientes funciones: i) Vigilar el cumplimiento de la Cons-titución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos; ii)

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Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad con el auxilio del Defensor del Pueblo; iii) Defender los intereses de la sociedad; iv) Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente; v) Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas; vi) Ejer-cer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas.

En desarrollo de la citada norma constitucional, se expide el De-creto Ley 262 de 2000, el cual contempla que las funciones de la enti-dad son ejercidas a través de las Procuradurías Delegadas, agrupándolas en funciones preventivas y de control de gestión (Artículo 24); funciones disciplinarias (Artículo 25); funciones de protección y defensa de los derechos humanos (Artículo 26); funciones de intervención ante las au-toridades administrativas (Artículo 27); y funciones de intervención ante autoridades judiciales (Artículo 28), entre otras.

En lo que se refiere a la función preventiva, la PGN, adoptó el modelo de “función preventiva integral”, a partir de la expedición de la Resolución N° 132 del 30 de abril de 2014 del jefe del Ministerio Públi-co, en donde esta es definida como:

La función misional de la Procuraduría General de la Nación a través de la cual la entidad busca anticiparse y evitar la ocu-rrencia de hechos que afecten los derechos de las personas, mediante la detección y advertencia temprana de riesgos en la gestión pública [...]. De igual manera, promueve el respeto de la garantía de los derechos constitucionales. (Resolución N° 132 del 30 de abril de 2014, art 5).

Bajo esta lógica, la función preventiva no busca sancionar, sino evitar la ocurrencia de hechos que impliquen vulneraciones a derechos humanos.

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La precitada resolución, estableció como lineamientos a partir de los cuales opera esta función, la focalización en garantía de los dere-chos, la sólida capacidad anticipatoria, el énfasis en la vigilancia y control del cumplimiento de las políticas públicas, la generación de valor en el sector público y la gestión y análisis de la información. Dentro de estos, cabe enfatizar para efectos del presente documento, el lineamiento de gestión y análisis de la información, como:

La continua generación y uso de información sobre el cum-plimiento de las funciones públicas encaminadas a la satis-facción de los derechos y sobre los factores y riesgos que puedan afectar tal cumplimiento, constituyen (…) no solo un prerrequisito (…) sino también el principal producto del ejercicio de la prevención. (PGN, 2013).

En esa medida, la información generada a través de investigaciones de tipo académicas, se convierte en la base para el ejercicio de funciones preventivas, pues solo a través del conocimiento del estado de cosas, se podrán adelantar actuaciones que propenden por el respeto de los derechos humanos y eviten la ocurrencia de violaciones a los mismos.

La función de seguimiento a la ejecución de los proyectos de coo-peración internacional, encargada al Grupo de Cooperación y Asuntos Internacionales de la PGN, se enmarca dentro de las funciones preven-tivas de la entidad y se realiza bajo dos perspectivas: la protección de derechos fundamentales y la vigilancia superior con fines preventivos y de control de gestión.

En lo atinente a la protección de derechos fundamentales, la Cons-titución Política de 1991 establece en su artículo 277-2 que es función del Procurador General de la Nación, “Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo”. A su

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vez, el Decreto Ley 262 de 2000 contempla en su artículo 26, las fun-ciones de protección y defensa de los derechos humanos, entre las que se encuentra, promover ante las autoridades judiciales y administrativas, el cumplimiento de las normas del orden nacional y los tratados interna-cionales sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario.

El seguimiento a la ejecución de los proyectos de cooperación suscritos por entidades territoriales, se traduce en materia de derechos, en evitar que se incumpla lo pactado por las partes y ello ocasione que no se ejecuten las iniciativas de cooperación de acuerdo con lo conve-nido, provocando que las comunidades beneficiarias no satisfagan los derechos que buscaban protegerse.

Desde esta perspectiva, se materializa el lineamiento del ejercicio de la función preventiva consistente en la focalización en garantía de los derechos, de acuerdo con el artículo 10 de la Resolución N° 132 del 30 de abril de 2014, según el cual “La función preventiva de la PGN con-centrará sus esfuerzos en entender las dinámicas asociadas al ejercicio de los derechos con el fin de contribuir a que el bienestar de las per-sonas sea el objetivo central de las políticas públicas”. Así, la búsqueda de la realización del derecho se convierte en el eje de actuación de la Procuraduría en esta materia.

De igual manera, en el citado artículo se materializa el lineamien-to de la capacidad anticipatoria, en los siguientes términos: “(…) Capaci-dad para identificar y valorar los riesgos en la gestión pública asociados a la potencial vulneración de los derechos y así gestionar el riesgo con fines preventivos”. Con esto, se busca detectar prácticas que impidan la ejecución adecuada de los proyectos, a fin de expedir recomendacio-nes tendientes a evitar ese tipo de actuaciones. Lo anterior, pretende repercutir en la buena ejecución de los proyectos por parte de todas las entidades públicas y por ende, en la protección efectiva de los derechos que puedan verse involucrados.

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En cuanto a la normatividad internacional sobre la materia, el ar-tículo 1 de la Carta de San Francisco, señala entre los propósitos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU):

(…) 3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del res-peto a los derechos humanos y a las libertades fundamenta-les de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión (…). (ONU, 1945).

De conformidad con lo anterior, la cooperación internacional con-cebida por la Carta de San Francisco, tiene dos dimensiones:

a. Se posiciona la cooperación como un mecanismo clave para la solución de problemas estructurales en las naciones, en especial, de aquellos países miembros de la organización receptores de cooperación. Los que antes eran considerados problemas internos de los países, pasan a ser propósitos de la organización internacio-nal, al considerarse que estos pueden conllevar a la afectación del orden mundial y por lo tanto, de la paz internacional.

b. Se establece que la cooperación internacional es un medio para fomentar el respeto de los derechos humanos y las libertades fun-damentales, sin distingo de ninguna clase, cuya protección pasa a ocupar un papel preponderante, ya no solo a nivel interno, sino in-ternacional. En esa medida, la protección de los derechos y liberta-des de las personas, deja de ser potestad exclusiva de los Estados, y contrario sensu, estos, pasan a ser obligados a respetar derechos y libertades, superándose el concepto según el cual, bajo el prin-cipio de soberanía, los derechos de la población estaban supedi-tados de manera exclusiva a la voluntad estatal, para adoptarse el concepto de responsabilidad internacional de los Estados por

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violación de los derechos y libertades. Es decir, se reconoce que un Estado puede vulnerar derechos fundamentales y ser por ello, responsable internacionalmente.

En ese sentido, desde el origen de las Naciones Unidas, la coope-ración se encuentra ligada a la realización de derechos humanos.

Posteriormente, mediante la Declaración Sobre el Derecho al De-sarrollo, se trasciende el concepto de la cooperación al desarrollo como un medio para fomentar los derechos humanos, establecido en la Carta de San Francisco, para pasar a ser definido como un derecho humano mismo.

El artículo 1 de esta Declaración señala el desarrollo como un de-recho inalienable en los siguientes términos:

El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que pueden realizase plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él. (ONU, 1987).

De acuerdo con lo anterior, las iniciativas de cooperación que se desarrollen deben buscar la materialización de derechos humanos, ya sea de manera directa o indirecta. Bajo ese entendimiento y en virtud de las funciones de protección de derechos humanos y aseguramiento de su efectividad, encargadas a la PGN, las iniciativas de cooperación son de interés fundamental porque su realización adecuada conllevaría a asegurar la protección de uno o varios derechos humanos en cabeza de la población.

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En cuanto a la vigilancia superior con fines preventivos y control de gestión, el artículo 277-5 constitucional señala que es función del Procurador General de la Nación, “Velar por el ejercicio diligente y efi-ciente de las funciones administrativas a partir del control de gestión”. A su vez, el artículo 24 del Decreto Ley 262 de 2000, estipula que le corresponde a la entidad velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones públicas, y ejercer control de gestión sobre ellas, entre otras. Con fundamento en lo anterior, la PGN busca actuar como órgano que impulse, a partir del control de gestión, la eficacia de la cooperación para el desarrollo recibida por las entidades territoriales.

3. Análisis de los proyectos seleccionados en la ciudad de Bogotá

3.1 Metodología

Para cumplir con el objetivo de “Analizar las dinámicas de la co-operación internacional en el Distrito Capital, a fin de emitir recomen-daciones a las entidades públicas nacionales, con fundamento en los principios constitucionales que inspiran el ejercio de las funciones públi-cas”, la ejecución del proyecto contempló tres fases: preparación, diseño de la herramienta y socialización de los resultados.

a. Fase de preparación: en esta fase, se establecieron los linea-mientos para la ejecución del proyecto y se elaboraron las ba-terías de preguntas dirigidas a las entidades públicas objeto de estudio y a las comunidades beneficiarias de los proyectos que posteriormente serían seleccionados para el análisis. Adicional-mente, durante la ejecución, se determinó por parte del equipo

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investigador, formular una batería de preguntas dirigida a los socios (cooperantes), puesto que se evidenció la importancia de conocer la percepción de estos actores con respecto a la ejecución de la cooperación (Anexo N° 1).

Se escogió la ciudad de Bogotá como primera entidad objeto de estudio del Observatorio de Seguimiento a la Ejecución de la Coo-peración, analizándose iniciativas ejecutadas en diferentes secre-tarías distritales, teniendo en cuenta: 1) La proximidad geográfica con la sede de las entidades participantes del proyecto, lo cual facilitaría la movilización del personal en la etapa de visitas a las comunidades beneficiarias y a las entidades ejecutadores del pro-yecto, y 2) El número de proyectos de cooperación desarrollados en la ciudad de Bogotá, como capital del país en la cual hay una presencia importante de la mayoría de los cooperantes con activi-dades en el territorio nacional.

Finalmente, se estableció que el estudio estaría limitado a los proyec-tos de cooperación iniciados y ejecutados entre el 2012 y el 2014.

b. Fase de diseño de la herramienta de seguimiento: durante esta fase, se aplicó la batería de preguntas a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a fin de identificar las iniciativas de cooperación ejecuta-das en el lapso establecido para el estudio y se preseleccionaron aquellas que serían objeto de solicitud de información adicional.

Posterior al recibo de la información, el equipo de investigación seleccionó las iniciativas a analizar, teniendo en cuenta como cri-terios: 1) Derechos humanos involucrados en el desarrollo del proyecto, 2) Establecimiento de contrapartidas, 3) Tipo de coope-ración, 4) Actores involucrados, y 5) Etapa del ciclo del proyecto (Anexo N° 2).

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c. Fase de socialización de resultados: finalmente, mediante un evento académico, se socializaron los resultados del piloto del Ob-servatorio de Seguimiento a la Ejecución de la Cooperación, ante los actores interesados y vinculados en el proceso.

Por último, para la elaboración del presente documento, se tuvie-ron en cuenta las siguientes variables para analizar las dinámicas en la ejecución de proyectos y programas de cooperación interna-cional con participación directa de las entidades del Distrito:

Cuadro 2. Variables de análisis

Variable Aspectos considerados

Aspectos generales

Hace referencia a las características esenciales del proyecto relacionadas con el objeto, los actores involucrados, el tipo de cooperación y el período de ejecución.

Monitoreo

Tiene como propósito realizar el seguimiento a la ejecución del proyecto, teniendo como base lo establecido en el plan de actividades, la administración de los recursos y las variables externas o internas que puedan influir en la ejecución misma del proyecto de acuerdo con lo planificado.

Mecanismos de evaluación

Busca identificar si existieron mecanismos para valorar la ejecución del proyecto. Este proceso se desarrolla en diferentes momentos: evaluación ex ante, durante, final y ex post (o poscierre).

Pertinencia

Identifica los problemas y necesidades de un grupo de personas, y que a su vez, estas necesidades sean coherentes con el planteamiento de las posibles soluciones en el diseño del proyecto y su articulación con las políticas y estrategias de todos los actores involucrados (beneficiarios, países socios y socios cooperantes).

Sostenibilidad

Este criterio permite medir y analizar la continuidad de los resultados del proyecto una vez finalizada su ejecución, teniendo como eje central el sentido de apropiación de la iniciativa por parte de los actores involucrados.

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Coordinación Es la articulación de los diferentes actores involucrados en la puesta en marcha de la intervención.

Derechos humanos

Pretende hacer un análisis de los proyectos, atendiendo a la función de la PGN de protección y defensa de los derechos humanos. En esta variable se identifican los derechos humanos involucrados en la ejecución del proyecto y la forma como este impacta la realización de esos derechos.

Fuente: elaboración propia con base en los conceptos propuestos por APC-Colombia (2012b); OCDE (2010); ILPES/CEPAL (2003); Berumen (2010) y Ortegón, Pacheco y Prieto (2005).

3.2 Análisis de los proyectos seleccionados

3.2.1 La promoción de la cooperación técnica y las relaciones del Distrito Capital con las organizaciones de la sociedad civil

Nombre del proyectoConvenio de cooperación 8071-2012 suscrito entre la Secretaría Distrital de Salud y la Fundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo Técnico –Swisscontact.

Socio internacionalFundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo Técnico –Swisscontact (implementador del proyecto).

Contraparte nacionalAlcaldía Distrital de Bogotá - Secretaría Distrital de Salud.

Tipo de cooperación Cooperación técnica.

Objeto del proyecto/convenio

Aunar esfuerzos para desarrollar acciones de sensibilización y comunicación de prácticas de construcción sostenible, saludable y segura en sectores urbanos vulnerables, en el marco de los programas Territorios Saludables y Red Pública de Salud para la Vida desde las Diversidades.

BeneficiariosHabitantes localidades de Bogotá, sector de propietarios, maestros de obra y ferreteros.

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a. Aspectos generales

El convenio de cooperación 8071-2012 del 16 de noviembre de 2012, suscrito entre la Secretaría Distrital de Salud y la Fundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo Técnico –Swisscontact, tuvo como objeto:

Aunar esfuerzos para desarrollar acciones de sensibi-lización y comunicación de prácticas de construcción sostenible, saludable y segura en sectores urbanos vulnerables, en el marco de los programas Territorios Saludables y Red Pública de Salud para la Vida desde las Diversidades. (Secretaría Distrital de Salud, 2012).

Visita a la comunidad beneficiaria en el barrio San Cristóbal Sur

El proyecto se enmarca dentro de la política de salud ambiental, en relación con las adecuadas condiciones de habitabilidad, teniendo en cuenta que las mismas pueden ocasionar vulneración o afectación de los derechos a la salud y la vida digna de las personas.

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Se estableció en la cláusula sexta del convenio, un plazo de ejecu-ción de dos años contados a partir de la suscripción del acta de inicio, documento que no se aportó por parte de la entidad pública, por lo que no es posible determinar la fecha exacta de inicio del convenio.

El proyecto analizado se ubica dentro de la categoría de coopera-ción técnica, es decir, sin aportes financieros de las partes.

Los actores principales son, por un lado, la Alcaldía de Bogotá a través de la Secretaría Distrital de Salud y el Servicio Nacional de Apren-dizaje –Sena, partícipe de una de las actividades programadas y por el otro, la Fundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo Técnico –Swisscontact, entidad implementadora del proyecto, fundada en 1959 y dedicada a la coope ra ción in ter na cio nal para el desa rro llo, en temas de pro mo ción del desa rro llo eco nó mi co, so cial y medio am bien tal en los paí ses de coope ra ción y HILTI Foundation, financiadora del proyecto, entidad que tiene como objetivo, la búsqueda de la sostenibilidad y fortalecimiento de las cualidades básicas de la sociedad moderna, pro-curando mejorar las condiciones de vida y desarrollar confianza en las personas menos favorecidas.

Como población beneficiaria, se encuentran los ferreteros, maes-tros de obra y propietarios de predios ubicados en barrios de origen informal del Distrito.

b. Monitoreo

El convenio objeto de análisis, señaló como órgano encargado de establecer las pautas de ejecución, a un comité operativo, integrado por un representante de la Fundación y dos integrantes de la Secretaría de Salud, lo cual es una práctica adecuada en materia de iniciativas de cooperación, pues se pacta de manera expresa, el órgano encargado del ejercicio de estas funciones, así como su composición. Sin embargo, el

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convenio no estableció los parámetros sobre cómo se efectuaría el mo-nitoreo de los proyectos a desarrollarse con fundamento en el convenio.

Por su parte, en las respuestas al “Cuestionario sobre ejecución de proyectos”, remitido por la PGN a la entidad territorial, se informa que el monitoreo se realizó a través de la retroalimentación de información con los gestores locales, no obstante, no se aportó soporte de ello, lo cual no permitió verificar si la misma fue realizada y si esta cumplió un verdadero papel de monitoreo. Tampoco se cuenta con evidencia de la realización de acompañamiento a la población de las localidades para la apropiación del proceso por parte de los gestores locales, mecanismo este también señalado como de monitoreo por parte de la Secretaría de Salud Distrital.

En esa medida, es necesario documentar de manera clara y sufi-ciente el proceso de monitoreo a la ejecución de las iniciativas de coo-peración. Para ello, es preciso establecer de manera clara en el convenio marco, los mecanismos de seguimiento, los encargados de efectuarlo, los aspectos a tener en cuenta, así como la periodicidad del mismo.

A partir de la información recopilada a través de los procesos de documentación, podrá procederse a su análisis y evaluación y adoptar cambios o mantener actuaciones que redunden en el cumplimiento del objetivo de desarrollo propuesto. Así mismo, en una gestión enfocada en resultados, el monitoreo se convierte en un aspecto esencial, pues sin información sobre la ejecución, no es posible determinar si los resul-tados propuestos fueron alcanzados. De tal suerte, que la información es la base para la toma de decisiones que propendan por un mejor de-sarrollo de las iniciativas de cooperación y no debe ser entendida como un elemento que retarda o torpedea la ejecución de la misma.

Por otro parte, la entidad informó acerca de la realización de una serie de reuniones de monitoreo. Sobre este punto es importante

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destacar que aunque no existen criterios unívocos para determinar la periodicidad de estas reuniones, estas deberían ser permanentes y su convocatoria no puede estar supeditada de manera exclusiva a la reso-lución de “inconvenientes” que se presenten durante la ejecución, sino que por el contrario, estas deben constituirse en el escenario para la toma de decisiones constantes que redunden en la ejecución adecuada de las iniciativas y en la consecución de los objetivos propuestos.

Otro aspecto a analizar en relación con la documentación, se refie-re a la memoria institucional del desarrollo de iniciativas de cooperación, entendida esta como el archivo adecuado por parte de la entidad esta-tal, de la documentación pertinente y suficiente que permita dar cuenta de la ejecución de las iniciativas de los cuales son o fueron parte.

En lo que se refiere al proyecto objeto de estudio, en la visita ad-ministrativa se hicieron evidentes las deficiencias en la memoria institu-cional acerca del desarrollo del proyecto, pues era el cooperante quien conocía a cabalidad del mismo, argumentándose por parte de la entidad estatal, que la movilidad de personal impedía la apropiación de parte de los funcionarios o contratistas estatales del desarrollo del proyecto, lo cual no puede ser considerado como una excusa válida para el incumpli-miento de las obligaciones en materia de seguimiento y monitoreo por parte de la respectiva entidad estatal.

Las falencias en la memoria institucional dificultaron realizar un análisis completo sobre los procesos de monitoreo del proyecto, pues no se contaba con información suficiente o la misma no fue entregada tras los múltiples requerimientos efectuados.

De conformidad con lo anterior, es pertinente que las entida-des adelanten acciones en materia de fortalecimiento de los procesos de construcción de la memoria institucional, en cuanto a la ejecución de las iniciativas de cooperación, de tal suerte que se tengan archivos

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confiables en los cuales se detalle el desarrollo de la iniciativa, así como los resultados obtenidos.

Finalmente, un aspecto a analizar con respecto al monitoreo, se refiere a la rendición de cuentas en el ejercicio de las funciones públicas, es decir, informar a los diferentes actores interesados, acerca de la eje-cución de las iniciativas, así como del logro de los objetivos propuestos.

Sobre este particular (el proyecto objeto de análisis), no se encon-tró que fuera publicado en la página web de la entidad pública, así como tampoco se tiene constancia de la publicación de los informes parciales y final, de las actividades realizadas.

De acuerdo con lo expuesto, es importante que las entidades pú-blicas fortalezcan los procesos de rendición de cuentas y divulgación de información referente a la ejecución de iniciativas de cooperación. En cuanto al primer aspecto, se recomienda organizar actividades de información con la comunidad beneficiaria una vez finalice la respectiva ejecución, permitiéndole conocer de antemano el logro de los objetivos propuestos. Por su parte, en lo referente a la publicidad, se recomienda publicar en las páginas web de las diferentes instituciones, los documen-tos que permitan conocer a los diferentes actores, la ejecución de los proyectos de cooperación, en especial el convenio marco, los proyectos específicos que se adelanten, y los informes de ejecución, parciales y final.

c. Evaluación

El convenio no estableció de manera expresa un órgano o meca-nismo encargado de la evaluación del proyecto que permitiera corregir las anomalías durante la ejecución y verificar el cumplimiento de los objetivos propuestos previamente.

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En esa medida, se debería establecer de manera clara en los ins-trumentos de cooperación, el órgano encargado de la evaluación de la ejecución del mismo, ya sea en el convenio marco o en la ficha de pro-yectos o del instrumento que se adopte; pues ello se constituye en un elemento fundamental para lograr una adecuada evaluación.

De igual manera, la evaluación permite, a partir del análisis de la información, establecer las buenas prácticas que se identifiquen o los inconvenientes de la ejecución, con el fin de replicar las primeras y evitar las segundas en otras intervenciones de cooperación para el desarrollo con características similares.

d. Pertinencia

En cuanto a la pertinencia desde los requisitos de los beneficiarios, como resultado de la visita a las comunidades y la aplicación del cues-tionario previamente elaborado, se observa:

a) Que no se realizó un proceso participativo para la formulación del proyecto, por cuanto los beneficiarios no hicieron parte de la formu-lación del mismo y solo fueron informados de su realización de manera posterior.

b) Que pese a la formulación sin la participación de la comunidad, se evidenció la congruencia entre la iniciativa y las necesidades de los beneficiarios, en la medida en que los mismos manifestaron que el pro-yecto fue útil para el mejoramiento de sus condiciones de habitabilidad. Sin embargo, la comunidad manifestó su preferencia en que las adecua-ciones fueran realizadas en edificaciones comunitarias que presentan graves riesgos por sus condiciones estructurales, como es el caso de la casa cultural o la escuela.

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c) Que se fortalecieron las capacidades de los beneficiarios –maes-tros de obra– en técnicas de construcción, quienes manifestaron “(Se han realizado) mejoras en algunas casas. (Se) está trabajando en otra casa que no fue priorizada; sin embargo, (se) están aplicando todos los conocimientos de la capacitación”. Otro de los entrevistados, señaló: “Se está construyendo mejor que antes, mejor calidad del material, an-tes se tenía en cuenta el precio y no la calidad”. De tal manera, que los beneficiarios –maestros de obra–, consideraron el proyecto pertinente, en la medida en que mejoró sus conocimientos en cuanto a construc-ciones que cumplieran con adecuadas condiciones habitacionales, apli-cándolos no solo a las construcciones priorizadas dentro del proyecto, sino además en otros trabajos realizados de manera independiente.

d) Que los miembros de la comunidad entrevistados consideran que el proyecto mejoró la calidad de vida con respecto a uno de los gru-pos de beneficiarios –los propietarios–, que fueron priorizados para el mejoramiento de sus viviendas, a través de la entrega de subsidios por parte de la Caja de Vivienda Popular de Bogotá. De lo anterior, también se desprende que no todos los beneficiarios del proyecto, consideran que el mismo fue pertinente en relación con la mejora de sus condicio-nes de vida. Así por ejemplo, los propietarios capacitados que no fueron seleccionados para entrega de subsidios, consideran que el proyecto no tuvo ninguna incidencia para ellos, pues no cuentan con los recursos para hacer las mejoras necesarias a sus inmuebles.

Sobre estos puntos, se recomienda a las entidades públicas propen-der por hacer partícipe a la comunidad beneficiaria desde la formulación misma de la iniciativa, en razón a que ello incide positivamente en su per-tinencia, en la medida en que desde el inicio se direccionan las estrategias de cooperación a las necesidades reales y priorizadas por la comunidad.

En lo que respecta a la pertinencia con relación al Distrito, el proyecto se enmarca dentro del programa “Territorios Saludables y Red Pública de Sa-lud para la Vida desde las Diversidades”, el cual fue presentado en el Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Humana 2012-2016 en los siguientes términos:

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La Administración Distrital se propone asegurar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud a través de un modelo de salud humanizado, participativo, integral e inclu-yente, que basado en la Atención Primaria en Salud (APS) y en la organización de los servicios estatales en red, permita de manera muy precisa modificar las condiciones que de-terminan la calidad de vida y la salud de la población del Distrito Capital. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012a).

De conformidad con lo anterior, el proyecto desarrollado no se trata de una iniciativa ajena al programa de desarrollo distrital, sino por el contrario, que el mismo se adelanta en el marco de un objetivo macro de desarrollo establecido en dicho plan.

De igual manera, el proyecto es pertinente con relación a la Es-trategia Nacional de Cooperación del Gobierno Nacional (ENCI) (2012-2014), vigente en el momento de la ejecución del proyecto, pues este coincide con el área de demanda de cooperación internacional de ges-tión integral del riesgo y restablecimiento sostenible de comunidades afectadas por desastres naturales.

A su vez, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, estableció el fortalecimiento del Sistema Nacional de Ges-tión del Riesgo de Desastres, orientado a la formulación de políticas y estrategias para el conocimiento y la reducción del riesgo. Así mismo, la Ley 1523 de 2012 es el referente normativo sobre la materia. En ese sentido, el proyecto objeto de análisis, es pertinente desde las políticas públicas del gobierno y las iniciativas de cooperación.

En esa medida, se destaca como práctica adecuada que los proyec-tos que se desarrollen efectivamente correspondan a temas priorizados en los planes de desarrollo y no a imposiciones de los socios de cooperación.

Finalmente, en lo que respecta a la pertinencia frente al socio coope-rante, se encuentra que el proyecto desarrollado se enmarca dentro de una de las líneas de acción de la organización no gubernamental (ONG) ejecu-tora del proyecto, referente al área de acción de formación profesional, en

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el caso particular a construcciones sostenibles, saludables y seguras, lo cual, de acuerdo con Swisscontact, “Es una contribución importante al desarro-llo sostenible de las naciones porque suministra las competencias necesa-rias para el crecimiento del sector privado, influye en el crecimiento de las oportunidades para obtener mayores ingresos y eleva la autoestima de las personas” (Swisscontact, 2015). En esa medida, la iniciativa desarrollada hace referencia a una línea de acción configurada del socio cooperante.

En conclusión, el proyecto objeto de análisis es pertinente des-de el punto de vista de todos los actores involucrados, lo cual es una característica destacable, pues refleja que este fue desarrollado con el propósito de atender intereses comunes a los actores, y no se trató de una imposición por parte de uno de ellos.

e. Sostenibilidad

La visita a la comunidad beneficiaria –maestros de obra–, eviden-ció que la capacitación en materia de características constructivas y habi-tacionales para reducir la vulnerabilidad frente a la salud de la población, creó capacidades en la población beneficiaria.

Así, de acuerdo al diálogo con la comunidad, se encontró que los conocimientos adquiridos en la capacitación fueron aplicados para mejorar las condiciones habitacionales de algunas de las viviendas del sector y son usados en su trabajo diario, independientemente que se trate de las adecuaciones realizadas con financiamiento de la Caja de Vivienda Popular. De esa manera, se considera que en lo que se refiere al fortalecimiento de capacidades en la población de maestros de obra, el proyecto continúa generando beneficios en la comunidad.

Por su parte, los propietarios que recibieron la capacitación y que no fueron seleccionados dentro del programa de subsidios, no cuentan con los recursos para realizar las adecuaciones necesarias. En esa medi-da, la sostenibilidad se evidencia en la generación de capacidades en las comunidades en materia de gestión de riesgo, pero no en las oportuni-dades reales de modificar las condiciones de vivienda que le permitan mejorar su habitabilidad.

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Finalmente, en lo referente al grupo beneficiario de ferreteros, no se tuvo comunicación con ningún representante, pues no se informó por parte de la entidad pública de beneficiarios pertenecientes a ese sector. Como consecuencia, no es posible realizar un análisis desde la sostenibilidad del proyecto con relación a este grupo.

Por otra parte, sobre la sostenibilidad del proyecto, es importante resaltar que algunas actividades involucraban capacitación en materia de construcciones sostenibles en sectores urbanos vulnerables en Bogotá, dirigida a personal vinculado a la Secretaría de Salud del Distrito, el cual a su vez replicaría los conocimientos en las comunidades.

En ese sentido, se capacitaron y sensibilizaron 203 gestores Gesa (Gestión de Salud Ambiental) y 285 técnicos ambientales. No obstante, solo tres (3) de los funcionarios capacitados continúan vinculados a la entidad a corte de abril de 2015, lo cual corresponde a un 0,61 %, cifra alarmante en términos de sostenibilidad, pues ello indica, que solo este porcentaje de funcionarios aún podrían continuar realizando actividades de capacitación y sensibilización en esta materia como producto de los conocimientos adquiridos en el marco del convenio.

Así, cuando se trata de fortalecimiento de capacidades de funcio-narios públicos, la cooperación internacional enfrenta un gran reto, pues a pesar de que la regla general para el acceso al empleo público es la carrera administrativa, hay un alto porcentaje de funcionarios públicos vinculados en provisionalidad o a través de contratos de prestación de servicios. Lo anterior genera movilidad en el empleo público, pues la permanencia en el cargo no va ligada necesariamente a la calidad en la prestación del servicio, sino a la temporalidad limitada propia de este tipo de relaciones.

La problemática aquí planteada, referente a las dificultades para el fortalecimiento de las capacidades institucionales por la naturaleza de la vinculación de los funcionarios públicos, es un tema transversal que afecta el ejercicio en general de las funciones públicas en Colombia, requiriéndose una política eficiente en la materia que involucre a las diferentes ramas del poder público.

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Así, a pesar de que esta problemática debe afrontar soluciones de fondo en todos los niveles del Estado colombiano, en materia de coope-ración internacional, de manera particular, se recomienda dirigir los progra-mas de fortalecimiento institucional a funcionarios de carrera administrativa, los cuales, por la naturaleza de su vinculación, tienen una vocación de mayor permanencia en el ejercicio del empleo público, lo cual favore-cería efectivamente el fortalecimiento de las capacidades institucionales.

Para concluir este punto, es importante tener en cuenta que antes que el cumplimiento formal de actividades, las entidades públicas deben propender por el logro efectivo de los resultados de desarrollo que busca-ban alcanzarse con el proyecto, que estos perduren en el tiempo y que no sean actuaciones aisladas y sin continuidad.

f. Coordinación

Buscando hacer efectiva la coordinación de los actores en el pro-yecto objeto de análisis, la cláusula octava del convenio contempla la conformación de un comité operativo que como se estableció previa-mente, estaría integrado por un representante de la Fundación y dos integrantes de la Secretaría de Salud, el cual además de efectuar fun-ciones de evaluación, se constituyó en el escenario en el que la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Fundación Swisscontact se relacionaban a fin de coordinar los aspectos referentes al proyecto.

Por su parte, en el “Cuestionario sobre ejecución del proyecto”, se informa de una serie de mecanismos de coordinación entre los actores, entre los que se destacan, planteamientos de los planes de acción, im-plementación del plan de acción, identificación de la población objetivo, construcción de la agenda de trabajo en la localidad con participación de la población interesada, relatorías de las reuniones realizadas e informa-ción periódica del proceso de avance. Sin embargo, estos, más que ins-trumentos de coordinación, son una serie de documentos o actividades realizadas por uno o más de los actores involucrados en el proyecto.

De acuerdo con lo anterior, es esencial que las entidades públicas que actúan como socios de cooperación, cumplan con los compromisos

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adquiridos y sean responsables directos del desarrollo y seguimiento de los proyectos de cooperación que se adelanten en el ámbito de su competencia, evitando desatender sus obligaciones y desplazándolas a los socios cooperantes.

En el proyecto objeto de estudio, atendiendo los criterios expues-tos, se evidencian falencias en la coordinación efectiva entre los actores: Alcaldía Mayor de Bogotá – Fundación Swisscontact. Así, por ejemplo, en el último informe, se menciona con respecto a las obligaciones a cargo de Swisscontact, consistentes en elaborar piezas comunicaciona-les y publicitarias para apoyar el proceso de convocatoria, sensibilización y divulgación de los objetivos del proyecto “Construya Saludable”, que las mismas no fueron aprobadas por parte de la entidad pública, la cual nunca se manifestó con respecto a su contenido.

Cuando se indagó sobre el particular a la entidad involucrada, durante la visita administrativa efectuada a las instalaciones de la Secretaría de Salud Distrital, se señaló que la aprobación de dichos productos requería de la intervención de la oficina jurídica, manifestándose que en muchos casos los trámites ante esa dependencia se tornan complejos por desconocimiento de la normatividad especial que regula los convenios de cooperación inter-nacional, o por preocupación por el control que con respecto a estas ac-tuaciones realicen los diferentes órganos de control del Estado colombiano.

En este sentido, es importante que las oficinas jurídicas de las di-ferentes entidades públicas se capaciten en suscripción de convenios de cooperación internacional, atendiendo que se trata de una materia sui generis a la cual no le son aplicables algunos aspectos de la contratación pública de acuerdo a la ley colombiana. Así mismo, es fundamental que las oficinas jurídicas se apropien de los temas referentes a la coopera-ción internacional y no los releguen en importancia con relación a los demás asuntos a su cargo. Es necesario que estos se atiendan de mane-ra oportuna y diligente, teniendo en cuenta la participación de las entida-des públicas en el desarrollo adecuado de los proyectos de cooperación.

Sobre la no utilización de los productos desarrollados por parte del socio cooperante, es preocupante que los esfuerzos realizados no

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hayan redundado en el logro de los objetivos de desarrollo del proyecto, limitándose al cumplimiento de las actividades de manera formal. Así, el objetivo no consistía en la sola realización de las piezas comunicativas y publicitarias, sino que las mismas efectivamente fueran revisadas por parte de la entidad estatal, ajustadas y distribuidas en la comunidad. No es aceptable que se manifieste entonces, que la obligación contraída se limitaba a la producción de los entregables, aun cuando estos quedaran solo en los archivos magnéticos de los computadores de los funciona-rios involucrados en el desarrollo del proyecto.

Es importante que las entidades públicas tomen conciencia de su rol en la ejecución adecuada de las iniciativas de cooperación bajo una gestión enfocada a los resultados, es decir, que cada una de las activida-des contribuya efectivamente al objetivo del proyecto y a la realización de los derechos humanos, y no solo se realice la actividad para cumplir formalmente lo pactado.

g. Análisis desde los derechos humanos

El proyecto analizado podría tener incidencia en diferentes dere-chos humanos protegidos por el ordenamiento jurídico colombiano.

A nivel interno, se puede asociar el desarrollo del proyecto con el derecho a una vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Consti-tución Política de Colombia, que señala:

Todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efecti-vo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vi-vienda (Const., 1991, art. 51).

En esa medida, la realización de capacitaciones en materia de ade-cuadas condiciones habitacionales a los propietarios, puede considerar-se una materialización del derecho, dado que a partir del conocimiento sobre este particular, se pueden originar cambios en las condiciones

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habitacionales actuales y mejorar las condiciones de las viviendas de los beneficiarios del proyecto.

En ese sentido, el derecho constitucional no se limita a la propie-dad de una vivienda, sino a una vivienda digna. La palabra digna impri-me un aspecto trascendental en el entendimiento del derecho, que para el caso particular puede entenderse como viviendas adecuadas para afrontar los riesgos que pueden presentarse por diversos factores. Así, no puede considerarse una vivienda digna si la misma no cumple con requisitos mínimos en materia de gestión del riesgo.

Adicionalmente, el proyecto de manera indirecta podría proteger el de-recho a la vida de los propietarios, pues se espera que las adecuaciones que se realicen, puedan prevenir situaciones que afecten la integridad de las perso-nas debido a las inadecuadas condiciones habitacionales de sus propiedades. Así, en caso de presentarse hechos que puedan generar riesgos, las viviendas que cumplan con los requisitos de seguridad podrán afrontar de mejor mane-ra fenómenos que puedan generar pérdidas humanas y materiales.

De igual manera, el proyecto materializa el derecho a la vivienda digna, en lo atinente a la implementación de planes de vivienda de inte-rés social. Al respecto, la Caja de Vivienda Popular suscribió el convenio de cooperación N° 008 de 2011 con la Fundación Swisscontact que tuvo como propósito “Desarrollar actividades de cooperación técnica, social, fi-nanciera y jurídica que permita el desarrollo de las estrategias para el me-joramiento de la vivienda en las zonas de intervención del mejoramiento integral y los estratos 1 y 2 de la ciudad” (Caja de Vivienda Popular, 2011). Así, aunque se trató de un proyecto distinto y que el otorgamiento de sub-sidios de vivienda se desprende directamente de las funciones asignadas a la Caja de Vivienda Popular, y no del proyecto objeto de análisis, se des-taca el trabajo transversal realizado con distintas dependencias del Distrito que promueve la realización del derecho en sus distintas facetas.

Igualmente, teniendo en cuenta la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el sistema nacional de gestión del riesgo de desastre y se dictan otras disposiciones, además del derecho a la vivienda digna, la

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gestión del riesgo involucra la realización de otros derechos humanos. El parágrafo 1 del artículo 1 contempla al respecto:

La gestión del riesgo se constituye en una política de desa-rrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la segu-ridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. (Ley 1523, 2012).

Así, el desarrollo del proyecto también puede generar protección de los derechos establecidos en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, que señalan respectivamente:

Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines y el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restau-ración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. (Const., 1991, art. 79 y 80).

De acuerdo a lo previamente expuesto, el proyecto podría tener incidencia en la realización del derecho a un ambiente sano, a par-tir de las capacitaciones a la comunidad en lo referente a los factores que pueden generar deterioro del ambiente y potencializar los riesgos.

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Adicionalmente, el proyecto atiende de manera indirecta aspectos de desarrollo sostenible a partir de la construcción en zonas que no impli-quen riesgos para el ambiente y que a su vez no produzcan potenciales riesgos para los habitantes.

3.2.2 Fortaleciendo la participación ciudadana en Bogotá a través de la cooperación internacional y el aprendizaje entre socios

Nombre del proyecto o convenio

Convenio FOPAE 723 – OIM N° 006 del 26 de diciembre de 2012: Fortalecimiento de organizaciones sociales y comunitarias para la gestión integral de riesgos en Bogotá, Colombia.

Socio internacionalOrganización Internacional para las Migraciones (OIM), actuando como operador del proyecto con recursos designados por la Alcaldía Mayor de Bogotá.

Contraparte nacional

Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE) de la Alcaldía Mayor de Bogotá, hoy Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER).

Tipo de cooperación Cooperación técnica.


Aunar conocimientos, experiencias y recursos, para desarrollar con las poblaciones vulnerables procesos de capacitación, con el propósito de fortalecer sus capacidades organizativas y ampliar sus conocimientos sobre la formulación y ejecución de iniciativas comunitarias en la gestión de riesgos en Bogotá D. C.

BeneficiariosOrganizaciones sociales comunitarias y sectoriales de Bogotá D. C.


El proyecto objeto de estudio se desarrolló en el marco del con-venio suscrito entre el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE) de la Alcaldía Mayor de Bogotá, hoy Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER), y la Organización Internacional

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para las Migraciones (OIM). Su objetivo consistía en aunar conocimien-tos, experiencias y recursos para desarrollar con las poblaciones vulnera-bles procesos de capacitación, que fortalecieran tanto sus capacidades organizativas como la de formulación y ejecución de iniciativas comuni-tarias en la Gestión de Riesgos en Bogotá D. C. (OIM, 2015).

La iniciativa surge a partir de la necesidad del FOPAE de avanzar en el diseño de una estrategia de educación y capacitación con comunida-des y sectores, en la cual se vinculara la identificación y elaboración de agendas en gestión de riesgos como elementos organizativos y moviliza-dores de procesos sociales. De la misma manera, se planteaba la nece-sidad de diseñar e implementar un piloto para contar con un programa de apoyo a “Iniciativas con Participación Comunitaria para la Gestión de Riesgos”. Esta necesidad coincidió con los objetivos estratégicos del área de emergencias de la OIM, con lo cual se avanzó hacia la suscripción del convenio para el desarrollo de las actividades propias del mismo.

Como actores del proyecto se pueden identificar entonces: el FO-PAE, la OIM y las organizaciones sociales comunitarias y sectoriales de Bogotá D. C., las cuales se constituyeron como las beneficiarias directas y fueron convocadas directamente por el FOPAE a partir de los procesos territoriales con los equipos de trabajo en terreno.

Para la implementación del proyecto se buscaba ejecutar las acti-vidades en 6 meses a partir del 21 enero de 2013; sin embargo, como consecuencia de algunos ajustes técnicos, sumado a la necesidad de ampliar el alcance del proyecto y culminar los productos, la intervención se prorrogó en dos ocasiones y su finalización se pospuso hasta el 20 de julio de 2014. Durante este lapso la iniciativa contempló los siguientes resultados:

a) Estrategia de educación en gestión de riesgos para el sector educativo y organizaciones sociales, comunitarias y sectoriales.

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b) Líderes sociales y comunitarios de poblaciones vulnerables en zonas priorizadas por el FOPAE en Bogotá D. C., capacitados en conoci-mientos y herramientas para la gestión de riesgos.

c) Organizaciones sociales y comunitarias capacitadas en la formu-lación y ejecución de iniciativas comunitarias para la gestión de riesgos.

d) Documento descriptivo para la formulación de alternativas de relocalización transitoria y reasentamiento de población en condiciones de vulnerabilidad frente a riesgos.

En el marco del convenio se adelantaron jornadas de capacitación acompañadas de talleres, encuentros y salidas a terreno, entre otros, que permitieron la interrelación con diversas entidades como las alcal-días locales, la Caja de Vivienda Popular, la Secretaría de Integración Social y los Consejos Locales de Gestión de Riesgos.

La financiación estuvo determinada por recursos públicos del Dis-trito, los cuales fueron transferidos a la OIM como responsable de liderar la ejecución y cuyo aporte estuvo representado en cooperación técnica, en razón a su experiencia en este tipo de iniciativas.

b. Monitoreo

El proyecto contempló dos instancias de seguimiento, ajuste y toma de decisiones. Por una parte, un comité directivo integrado por los representantes de las dos entidades, con el fin de acordar los lineamien-tos estratégicos y políticos del convenio; y por otra, un comité técnico y de supervisión, compuesto por delegados de cada entidad, en el cual se acordaban cronogramas y se definían aspectos operativos.

El proceso de documentación se realizó a través de actas de co-mités e informes periódicos de ejecución con soportes como registros,

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asistencias, instrumentos de trabajo etc. A su vez, la OIM, como ejecuto-ra de los recursos, elaboró informes técnicos de actividades y de ejecu-ción financiera, los cuales contaron con el aval del FOPAE.

Dentro de las funciones del convenio, se contemplaba expresa-mente que el comité directivo sería el encargado del monitoreo de la programación y ejecución del mismo desde los aspectos técnicos y eco-nómicos. Esto se confirma a través de las tres reuniones adelantadas en las cuales se rindieron informes de gestión desde el equipo técnico del proyecto y se tomaron las decisiones del caso.

Así, lo que permite demostrar esta información, es una preemi-nencia del socio internacional, en la cual se evidencia que el proceso de documentación fue realizado desde la perspectiva del cooperante, dilu-yéndose el rol del Distrito como actor fundamental de la intervención. De la misma manera, el convenio suscrito por las partes, estableció que la coordinación y el seguimiento del proyecto se realizarían siguiendo los procedimientos de la OIM. Por lo tanto, es necesario promover en las administraciones territoriales una participación más activa en este tipo de procesos que fortalezca a la vez el trabajo entre socios.

Por otra parte, el FOPAE transfirió a la OIM los recursos del pro-yecto para su administración. Frente a esto, y de acuerdo con algunas entrevistas realizadas, la transferencia de recursos respondió principal-mente a la rapidez y agilidad operativa por parte del socio internacional. Esta dinámica muestra, que uno de los aspectos a mejorar desde la institucionalidad territorial en Colombia es la complejidad en los procedi-mientos administrativos para el desembolso de recursos de cooperación internacional, que permitan agilizar los procesos y cumplir con los plazos estipulados en la ejecución de los proyectos. De acuerdo con lo anterior, es importante adelantar un debate sobre los mecanismos normativos de incorporación de recursos de cooperación internacional a los presu-puestos públicos.

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c. Evaluación

Como bien se mencionó anteriormente, el proyecto estableció el comité directivo y técnico desde los cuales se tomaban decisiones es-tratégicas, políticas y técnicas relacionadas con la intervención. Sin em-bargo, llama la atención que la iniciativa no contempló explícitamente un mecanismo de evaluación como herramienta que diera cuenta de la eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad del proyecto.

La decisión del comité directivo de ajustar técnica y económica-mente el proyecto, lo cual trajo como resultado dos prórrogas y un año más de trabajo, quizás podría catalogarse como un ejercicio de evalua-ción ex ante, entendido este como un instrumento que “Proporciona elementos de juicio para determinar cuál es el proyecto o la combina-ción de proyectos que más conviene a la población en términos del cambio de las condiciones de vida de los beneficiarios” (Cepal, 2006).

Desde otra perspectiva de análisis, estos cambios en el marco lógico en su etapa inicial también pueden evidenciar inconvenientes de tipo estructural, en especial, en el proceso de planificación del proyecto, lo cual trajo como consecuencia la modificación de los tiempos, el pre-supuesto y el desarrollo del mismo.

De cualquier manera, el informe final del proyecto da cuenta de las principales conclusiones, recomendaciones y dificultades que sin duda, constituyen una fuente importante para medir su impacto.

Así, entre las principales conclusiones se pueden destacar (OIM, 2015):

a) Se contribuyó al proceso de formulación de la política pública de reasentamiento de Bogotá, el análisis y sistematización de experiencias

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exitosas en otras zonas del país y otros países y, la inclusión del enfoque diferencial en el programa.

b) Se elaboró una propuesta de estrategia que incluye el desarro-llo de un proceso de articulación, coordinación y concertación institucio-nal. Así mismo, se estableció la ruta del proceso educativo en gestión de riesgos para los cuatro sectores.

c) Se finalizó el plan de formación del taller “Introducción a la gestión de riesgos para líderes y lideresas de las localidades de Bogotá”.

d) Se desarrolló la estrategia para la formulación de iniciativas co-munitarias en gestión de riesgos, que consideró los aspectos concep-tuales, administrativos, técnicos, financieros, jurídicos de responsabilidad social empresarial y ambiental para los proyectos en gestión de riesgos y la adaptación de la metodología MIMA.2

e) Se aplicaron las herramientas de caracterización de organizacio-nes sociales diseñadas por la OIM según los parámetros entregados por el FOPAE a 36 organizaciones sociales y comunitarias de las localidades de Usaquén, Suba, Ciudad Bolívar (La Coruña y Altos de la Estancia), San Cristóbal, Rafael Uribe Uribe y Bosa.

En virtud de las consideraciones anteriores, es fundamental que los proyectos de desarrollo con recursos de cooperación internacional, establezcan de manera clara una herramienta de evaluación ex ante, durante, final y ex post a la intervención en la cual es fundamental la participación activa del equipo por parte de la entidad pública.

2 Modelo Integral de Mercadeo y Administración de Negocios.

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d. Pertinencia

Atendiendo a los marcos institucionales que sirven de referencia para analizar la pertinencia del proyecto, es posible afirmar que la ini-ciativa responde claramente a uno de los planteamientos consignados en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, vigente al momento de la ejecución de la intervención, a través del cual se busca:

Promover esquemas de gestión del riesgo y mejorar las con-diciones para las inversiones en el campo (…) incorporar parámetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestión del riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el de-sarrollo de programas de renovación urbana, mejoramiento integral de barrios (…) formular políticas y estrategias orien-tadas al conocimiento y la reducción del riesgo, así como al manejo adecuado y sostenible de desastres generados por eventos de origen natural, implementar una política que promueva un cambio de cultura encaminado a la gestión preventiva y a tomar medidas que permitan anticipar y en-frentar los efectos adversos de los fenómenos de variabili-dad y cambio climático, entre otros. (Presidencia, 2011).

La intervención se adecua además con lo consignado en la ENCI 2012-2014, en la cual se plantea como una de las áreas de demanda de cooperación para el país, la gestión integral del riesgo y el restable-cimiento sostenible de comunidades afectadas, dentro de la cual se encuentra el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y la actividad con poblaciones y comunidades vulnerables para trabajar en la gestión integral del riesgo (conocimiento y reducción de riesgos y manejo de desastres) en los ámbitos local y regional.

Bajo este mismo contexto, la nueva hoja de ruta de la cooperación internacional 2015-2018 planteada por APC-Colombia, tiene como uno

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de sus ejes estratégicos la conservación y sostenibilidad ambiental y rescata como referentes el crecimiento verde y el enfoque territorial con-signados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018, “Todos por un nuevo país” (APC-Colombia, 2014).

Por su parte, desde el orden distrital, la puesta en marcha de esta iniciativa es pertinente en razón a que se enmarca en el proyecto de inversión 790 de 2012 sobre Fortalecimiento de capacidades sociales, sectoriales y comunitarias para la gestión integral del riesgo, el cual plantea, como una de las debilidades en la ciudad de Bogotá, los pro-cesos organizativos locales, sectoriales, institucionales, ciudadanos y la baja apropiación cultural frente a los riesgos naturales y antrópicos no intencionales en Bogotá que su vez redundan en la región capital (Alcal-día Mayor, 2012b).

De la misma manera, el proyecto obedece a los lineamientos del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” 2012-2016; concretamente en el eje estratégico 02 “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua” y su Programa 20 “Gestión integral de riesgos”.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, es necesario que las entidades públicas determinen de manera clara la relación direc-ta entre el proyecto y las prioridades y políticas locales, departamentales y nacionales, lo que a su vez puede reducir los riesgos sobre la pobla-ción objeto de estudio.

De igual manera, es importante promover un tipo de cooperación horizontal basado en una relación entre socios que sobrepase la tradi-cional relación donante-receptor. Para ello, es fundamental la participa-ción activa de las entidades públicas y su capacidad de negociación y liderazgo con el socio internacional para que los proyectos respondan a las necesidades, capacidades e intereses de los actores involucrados.

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Pese a lo anterior, la realidad indica que la continuidad y perma-nencia de los procesos de desarrollo dependen de la voluntad política y de las prioridades de la administración.

En este mismo sentido, la pertinencia también se puede analizar desde los objetivos y prioridades del socio internacional. En este caso, la iniciativa hace parte del programa de la OIM en Colombia sobre gestión del riesgo por desastres desde el cual se busca apoyar al gobierno en el “Desarrollo de procesos de prevención, atención y recuperación en situaciones de emergencia generadas por desastres de origen natural y en el diseño e implementación de políticas y programas de gestión integral del riesgo para disminuir la vulnerabilidad frente a futuros fenó-menos de origen natural, dentro de los que se encuentra la adaptación al cambio climático” (OIM, 2015).

Frente a los beneficiarios directos y su percepción sobre la perti-nencia de la intervención, y de acuerdo con el trabajo de campo realiza-do, se puede concluir lo siguiente:

a) Que el proyecto instaló capacidades y promovió la participación ciudadana en los temas relacionados con la gestión del riesgo.

b) Que los resultados del proyecto ayudaron a que la comunidad se involucrara en la reflexión de temas fundamentales para el desarrollo y los derechos humanos como lo son el cambio climático, la gestión del riesgo y los reasentamientos.

c) Que las actividades dirigidas a la comunidad permitieron gene-rar espacios de participación ante la entidad distrital responsable de la gestión del riesgo; en este caso el IDIGER.

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d) Que la capacitación le generó a la comunidad la oportunidad de vincularse a otros espacios de toma de decisiones distritales y promovió la red de actores sociales.

e) Que la pertinencia del proyecto implica, además de las capaci-taciones, mantener los espacios participativos e impulsar la formulación y financiación de proyectos desde las bases sociales.

De acuerdo a lo anterior, es preciso realizar procesos de planea-ción participativa para conocer la percepción de la comunidad sobre el tema objeto de intervención y el impacto de las actividades.

e. Sostenibilidad

Desde un enfoque institucional, y de acuerdo con la información suministrada, el proyecto contribuyó a la formulación de nuevos marcos normativos como el Decreto 255 de 2013, “por el cual se establece el procedimiento para la ejecución del programa de reasentamiento de familias que se encuentran en condiciones de alto riesgo en el Distrito Capital”.

Así mismo, la iniciativa fue relevante para la adopción del progra-ma de iniciativas con participación comunitaria en gestión de riesgos, el cual ha apoyado proyectos concretos de organizaciones comunitarias y ha permitido que la ciudadanía trabaje desde sus zonas en temas de reducción del riesgo.

Ligado a esto, y como una muestra de continuidad del proceso, el IDIGER suscribió un nuevo convenio con el fin de sistematizar la ex-periencia del programa de reasentamiento en el marco del gobierno de la “Bogotá Humana” como aporte para la formulación de una política pública distrital.

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La instalación de capacidades y el empoderamiento de la comu-nidad fueron sin duda el aporte más importante del proyecto y su mayor contribución para la sostenibilidad del proceso en razón a que, a través de estos se transformaron situaciones las cuales pueden ser asumidas desde las organizaciones de base.

Este balance también se evidenció cuando se le consultó a al-gunos beneficiarios del proyecto, quienes manifestaron que la iniciativa fue positiva en lo referente a la capacidad instalada y la posibilidad de participar en espacios de decisión de gestión del riesgo a nivel distrital.

Visita a la comunidad beneficiaria en el barrio Cultivos

No obstante ello, lo más importante en este tipo de procesos es el acompañamiento constante de la administración territorial y el respaldo a las iniciativas comunitarias que de allí se deriven. Frente a esto, es fundamental que se evite la excesiva rotación de contratistas que dificulta la sostenibilidad, apropiación y articulación de este tipo de

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intervenciones. Así mismo, se resalta la necesidad de que los procesos de empalme administrativo incluyan, entre otras cosas, la revisión del trabajo realizado a través de relaciones de cooperación internacional.

f. Coordinación

La coordinación como parte decisiva de un proyecto, se constituye como uno de los ejes fundamentales en el proceso de planificación y ejecución de la intervención. Por tanto, para su éxito resulta fundamental promover la coordinación no solo entre los socios sino también entre estos y la población beneficiaria.

Para el caso concreto del proyecto objeto de estudio, se evidencia el trabajo en equipo entre los tres actores directos de la intervención: el IDIGER, la OIM y la población beneficiaria. No obstante, deben señalarse algunos aspectos evidenciados en la coordinación y planificación:

» Como consecuencia de la rotación de profesionales en el IDIGER, se observa una falta de información, articulación y apropiación con el proyecto.

» La necesidad de una mayor coordinación en la primera fase del proyecto frente a las diferencias metodológicas y de programación entre las dos instituciones, que llevaron a una modificación de los términos, la programación y el presupuesto.

Así, la OIM programaba jornadas académicas con alta intensidad y concentración de participantes (2 días). Por su parte, el FOPAE aposta-ba por procesos de capacitación con un enfoque teórico y práctico de reconocimiento del territorio. Estas diferencias, junto a la dificultad de acordar agendas desde las instituciones, generaron retrasos en la progra-mación y la ampliación de los tiempos de ejecución.

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Aun cuando esto último no parece positivo, la situación revela un aspecto de vital importancia de la cooperación relacionado con el apren-dizaje entre socios. En los inicios del convenio, el FOPAE se encontraba en un proceso de transición desde el nivel normativo, procedimental e institucional frente a la gestión del riesgo, que propendía por un cambio de enfoque integral vinculando no solo la atención de desastres sino además las causas de los riesgos y su prevención. Dentro de este pro-pósito, se consideraba que la instalación de capacidades era un com-ponente fundamental por lo que desde esta institución se intentaba construir una estrategia de educación, comunicación y participación de la comunidad.

Por su parte, la OIM contaba con una experiencia importante en la materia que sin duda podía aportar desde los aspectos metodológicos y de desarrollo de capacidades con la comunidad. Sin embargo, la práctica de esta organización seguía centrada en la respuesta, lo que llevó a algu-nas dificultades en la primera fase del proyecto. Aun así, esto sirvió para que la OIM reconociera y aprendiera de la experiencia distrital y comen-zara a trabajar incorporando conceptos de prevención en la gestión del riesgo. De esta manera, el proyecto permitió, más allá de los resultados previstos, el aprendizaje entre socios y el intercambio de experiencias para un mayor aprovechamiento del convenio.


El proyecto FOPAE 723 – OIM, desarrolló uno de los aspectos esenciales del derecho al medio sano establecido en el artículo 79 de la Constitución Política de Colombia, el cual manifiesta que “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano (…) Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” (Const. 1991, art. 79).

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En esa medida, al desarrollarse capacitaciones en materia de ges-tión del riesgo, se contribuyó a la realización del deber constitucional en cabeza del Estado de fomentar la educación de la ciudadanía en temas relacionados con la protección de la diversidad e integridad del ambiente.

Así, el desarrollo de actividades de sensibilización a través de dis-cusiones entre las instituciones y actores sociales y comunitarios, buscó que familias en condiciones de alto riesgo, se concientizaran acerca de las medidas a adoptar con el fin de evitar la ocurrencia de estos, entre ellas, la protección del ambiente, pues su deterioro es uno de los mayo-res factores generadores de situaciones riesgosas que pueden afectar la vida e integridad de las personas.

Así mismo, el proyecto incentivó la participación ciudadana en ins-tancias de toma de decisiones distritales en lo relacionado con la gestión del riesgo. De tal suerte, que los líderes comunales capacitados tienen la opción de participar y ser actores activos de las diferentes medidas que se adopten para gestionar el riesgo. En este contexto, el proyecto fa-vorece la materialización del derecho a la participación ciudadanía esta-blecido en el inciso segundo del artículo 103 constitucional que señala:

El Estado contribuirá a la organización, promoción y capaci-tación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezca (Const., 1991, art. 103).

A su vez, el proyecto materializa uno de los fines de Estado esti-pulado en el artículo 2 de la Carta, el cual erige como fin “(…) Facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan (…)”, al

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promover la inclusión de líderes comunitarios en la instancia que esta-blece los criterios de gestión de riesgo en el Distrito. De esa manera, se reconoce el conocimiento que pueden tener las mismas comunidades acerca de aquellos factores que aumentan la ocurrencia de riesgos en sus territorios.

Adicionalmente, el proyecto favoreció el empoderamiento de la comunidad a partir de la formulación de nuevas iniciativas promovidas desde las bases locales y la proyección de nuevas agendas.

Se destaca así, que la articulación de actores internacionales y nacionales contribuyó al fortalecimiento de las capacidades de la co-munidad en materia de gestión del riesgo, el cuidado del ambiente y la participación en la toma de decisiones de importancia para la población en estas materias.

3.2.3 Comunidades: actores de transformación en espacios urbanos para la convivencia


Programa Sur de Convivencia. Contrato de préstamo y aporte financiero entre el Kreditanstalt für Wiederaufbau –KfW y la Alcaldía Distrital firmado el 14 de diciembre de 2007.

Socio internacionalKreditanstalt für Wiederaufbau –KfW (Instituto de Crédito para la Reconstrucción o Banco de Crédito para la Reconstrucción, en español).

Contraparte nacional

Alcaldía Distrital de Bogotá a través de la Secretaría del Hábitat, en el inicio del programa; posteriormente estuvo a cargo de la Secretaría de Gobierno.

Tipo de cooperación

Cooperación financiera.


Contribuir al mejoramiento de las condiciones de convivencia y seguridad en las zonas de intervención del programa.

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Beneficiarios

6 zonas de intervención (Libertadores, La Flora Norte Sur, Bolonia, Danubio Fiscalas, Diana Turbay, Lucero/Tesoro Parte Alta), conformadas por un total de 116 barrios con una población beneficiaria de 185.528 habitantes aproximadamente.


El Programa Sur de Convivencia (PSC) es la tercera fase de la cooperación financiera entre el gobierno alemán a través del Kredi-tanstalt für Wiederaufbau –KfW (Instituto de Crédito para la Recons-trucción o Banco de Crédito para la Reconstrucción, en español) y la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH) de la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., iniciada desde 2001 con el Proyecto SUR con Bogotá.

Visita a la comunidad beneficiaria en la localidad de Usme

El Proyecto SUR con Bogotá, se realizó teniendo en cuenta un primer acercamiento entre el gobierno alemán y el Distrito, donde se evidenciaba la necesidad de intervenir territorios localizados en el sur de Bogotá debido al registro de altos índices de violencia producidos por la

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falta de convivencia en las comunidades asentadas en ese sector. Estas variables se determinaron por los resultados obtenidos de la consultoría alemana SUM (Settlements and Urban Management) Consult en el año 2001. Por lo tanto, las acciones del Proyecto SUR con Bogotá estuvieron orientadas al mejoramiento físico de los barrios con un componente de actividades sobre convivencia (SDHT y SUM, 2009, p. 2).

Entre 2000 y 2007 el Proyecto SUR con Bogotá logró mejorar significativamente las condiciones de vida y la convivencia de aproxima-damente 85.000 personas ubicadas en 41 barrios en el sur de Bogotá con una metodología de intervención integral bajo la coordinación y concertación entre diferentes entidades de la Alcaldía Mayor y de las alcaldías locales, con amplia participación de la comunidad y del sector privado (SDHT y SUM, 2009).

Aunque los resultados de esta intervención incidieron en la pobla-ción, el mismo informe de actualización (2009) plantea que el impacto y la sostenibilidad de los proyectos no se pudieron determinar debido a la falta de un sistema de monitoreo y evaluación, a la no continuidad de las personas encargadas del proyecto en el Distrito y a los cambios de administración distrital, que son lógicos en el gobierno local (SDHT y SUM, 2009).

Teniendo en cuenta lo anterior, el gobierno distrital y la coopera-ción alemana decidieron dar continuidad a la intervención a través de la firma del Contrato de Préstamo y Aporte Financiero entre el KfW y la Alcaldía Distrital firmado el 14 de diciembre de 2007 por un monto de 3’500.000,oo euros (préstamo de inversión), 2’045.167,52 euros (aporte financiero inversión) y 511.291,88 euros (aporte financiero me-didas complementarias) y, para lo cual se realizó el 10 de octubre de 2008 un Acuerdo Separado al Contrato de Préstamo para dar inicio a la implementación del Programa Sur de Convivencia (PSC) a partir del mes de enero de 2009.

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Para la ejecución del PSC se tuvo en cuenta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D. C. 2008-2012 “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor” (SDHT y SUM, 2009, p. 91). Posteriormente, con el objetivo de dar continuidad al programa, el PSC se articuló con el programa “Territorios de Vida y Paz con preven-ción del delito”, contemplado en el artículo 39 del Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá Humana” (2012-2015).

Dentro del diseño del PSC, se tiene como objetivo superior “Con-tribuir al mejoramiento de las condiciones de convivencia y seguridad en las zonas de intervención del programa”. No obstante, el logro de este objetivo “no es responsabilidad exclusiva del programa, sin embar-go, sí puede y debe contribuir por medio de su intervención a ese fin político [convivencia y seguridad] más amplio, junto con otros aportes y otros actores” (SDHT y SUM, 2009, p. 65).

Por otra parte, la razón de ser del programa es netamente pre-ventiva, en el sentido de encontrar las causas directas que generan la violencia en la convivencia y desarrollar nuevos “hábitos comportamen-tales, del fortalecimiento de valores y del mejoramiento de entornos amenazantes, eliminar o minimizar los problemas sociales y físicos ge-neradores de conflicto, por lo que se propone como objetivo general promover una cultura de manejo pacífico de conflictos, a través de pro-gramas sociales e inversiones en infraestructura comunitaria y espacios públicos” (SDHT y SUM, 2009, p. 66).

En cuanto al territorio de ejecución del programa, se realizó un pro-ceso de selección con unas variables en los campos de conflictividad, seguridad, convivencia y diagnóstico físico y, como resultado se selec-cionaron seis zonas de intervención para el momento del arranque del programa, sin embargo, en los dos primeros años de implementación se ejecutó en cuatro localidades y siete UPZ (SDHT y SUM, 2009, p. 72).

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Están zonas de intervención están conformadas por un total de 116 barrios con una población beneficiaria de 185.528 habitantes aproximadamente. Cinco zonas están situadas alrededor de las antiguas zonas de intervención del Proyecto SUR con Bogotá y la sexta es consi-derada zona piloto para la localidad de Ciudad Bolívar. Todos los barrios que componen las seis zonas de intervención están legalizados urba-nísticamente, sin embargo, 4 barrios de la zona Flora Norte Sur están ubicados en la reserva de los cerros orientales y su delimitación exacta aún no está definida por lo que no pueden ser intervenidos con obras de urbanismo (SDHT y SUM, 2009, p. 72).

Cuadro 3. Zonas de intervención

N° Zona UPZ Localidad

1 Libertadores Libertadores San Cristóbal

2 La Flora Norte Sur La Flora Usme

3 Bolonia Gran Yomasa Usme

4 Danubio Fiscalas Danubio Usme

5 Diana Turbay Diana Turbay Rafael Uribe Uribe

6 Lucero/Tesoro Parte Alta Lucero/Tesoro Ciudad Bolívar

Fuente: (SDHT y SUM, 2009, p. 73).

Para el alcance de los objetivos del programa, se estructuraron cuatro componentes u objetivos específicos y unos servicios especiales para apoyar su operacionalización (SDHT y SUM, 2009, p. 81).

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Cuadro 4. Componentes y servicios especiales del Programa Sur de Convivencia

Componente u objetivos Específicos Servicios especiales

Establecer mecanismos de manejo de conflictos y reconciliación

El apoyo a la coordinación interinstitucional

Mejorar los espacios públicos de alto conflicto social y de equipamientos comunitarios

La operación de un sistema unificado de monitoreo de impactos

Fortalecer los sistemas de atención y prevención de violencia intrafamiliar

El desarrollo de mecanismos para la operación y el mantenimiento de las medidas implementadas

Mejorar las condiciones socioeconómicas de la población vulnerable

Fuente: elaboración propia con información suministrada por el Estudio de Actualización del Programa Sur de Convivencia de la SDHT y SUM Consult, 2009.

En cuanto a los actores involucrados para la ejecución del pro-grama por parte del Distrito, se encuentran: la Secretaría de Gobierno Distrital, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, el Instituto de Desarrollo Urbano, la Secretaría de Educación Distrital, la Secretaría de Desarrollo Económico, la Empresa de Acueduc-to y Alcantarillado de Bogotá, la Secretaría Distrital de Cultura, Recrea-ción y Deporte, el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, el Instituto Distrital de Integración Social, el Instituto Distrital de Participación y Ac-ción Comunal Distrital, la Secretaría Distrital de Educación, la Caja de la Vivienda Popular y las alcaldías locales.

Por parte del grupo beneficiario, participaron organizaciones so-ciales y no gubernamentales ubicadas en las zonas de intervención en el período de ejecución del programa que fue de 4 años a partir de 2009, con unos períodos de prorroga que llevaron a que el PSC se realizara hasta diciembre de 2014.

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Finalmente es importante mencionar, que en sus primeros años de ejecución el programa estuvo bajo la coordinación de la Secretaría Distrital del Hábitat (SDHT). Posteriormente y debido al cambio de la Administración Distrital (2012) el programa quedó a cargo de la Secre-taría de Gobierno Distrital (Convenio Interadministrativo 130 del 07 de septiembre de 2012).

b. Monitoreo

Como un componente adicional a los “servicios especiales” del programa, se encuentra el SUMI (Sistema Unificado de Monitoreo de Impactos) que se diseñó para la recolección, el procesamiento, el análi-sis y la divulgación de datos que permiten monitorear procesos de con-vivencia y que corresponde al logro de los siguientes impactos (SDHT y SUM, 2009, p. 134):

» Reducción de la violencia. » Cambio de comportamiento en el manejo de conflictos. » Uso pacífico del espacio público, de la infraestructura y del equi-

pamiento barrial. » Integración de los jóvenes a la vida comunitaria. » Mayor sensibilidad acerca de la violencia intrafamiliar. » Mayor oportunidad de ingreso y asistencia a población vulnerable. » Reconocimiento de la acción del Estado y aumento de su

legitimidad.

Este sistema se propuso en la última fase del Proyecto SUR con Bogotá y, responde a uno de los requerimientos del KfW antes del pri-mer desembolso de los fondos de cooperación para el programa (SDHT y SUM, 2009, p. 134).

Es interesante observar que dado el alcance del Programa Sur de Convivencia, se propuso un sistema de monitoreo que integraría todas

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las acciones del programa con cada una de las entidades ejecutoras. Esto se alinea con una de las falencias encontradas en las primeras fases del programa, pues en los antecedentes relacionados del Documento de Actualización (2009), se determina que uno de los problemas al momento de evaluar el impacto y sostenibilidad del Proyecto SUR con Bogotá, fue la falta de un seguimiento o monitoreo de cada una de las acciones realizadas.

También es importante destacar que el SUMI responde a una so-licitud del socio, KfW, para poder realizar el primer desembolso, lo cual no debería estar sujeto al requerimiento del socio sino al accionar propio de cualquier programa o proyecto de desarrollo.

En la ejecución del programa, el Documento de Actualización de-terminó unas variables que podrían obstaculizar la información del mo-nitoreo y seguimiento como el intercambio eficaz y permanente de la información y la homogenización en la presentación de los datos sumi-nistrados y compartidos.

Con lo anterior se evidencia que existe una desarticulación ins-titucional, que junto con la falta de estandarización de la información, hacen que la comunicación no fluya, se obstaculicen procesos, no se comparta la información y en algunos casos se dupliquen acciones para subsanar los problemas identificados de los territorios y aunar esfuerzos para coordinar acciones que sean complementarias.

A raíz de la cantidad y acciones de cada proyecto, la Unidad de Gestión del programa diseñó un instrumento denominado Sistema de Monitoreo a Proyectos, con el fin de realizar un seguimiento minucioso y tomar decisiones correctivas de implementación en tres factores: “la consecución de los hitos o logros más importantes de cada proyecto y su cumplimiento en el tiempo, el nivel de avance en cuanto al pre-supuesto teniendo en cuenta los gastos, el flujo financiero de cada

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proyecto y el aporte de la información obtenida a través de este instru-mento a los indicadores de impacto del proyecto” (SUM, 2014, p. 51).

c. Evaluación

Para la evaluación del proyecto se designó a la Unidad de Gestión (UG) y a SUM Consult, quienes a su vez ejercían las funciones de coor-dinación del proyecto. El Documento de Actualización 2009 describe los siguientes momentos de evaluación:

» Primeros 15 días de la ejecución del programa. Se buscaba reali-zar una evaluación preliminar a manera piloto, de los efectos del programa.

» Evaluación semestral y anual. Se pretendía evaluar los impactos del programa y realizar el respectivo reporte.

El Informe de Avance N° 9 realizado por la consultoría interna-cional (2014), describe la presencia y participación permanente de la Unidad de Gestión, integrada por 20 personas, quienes se encuentran a cargo de la gestión y acompañamiento permanente para el logro de los objetivos del PSC.

Cabe mencionar que esta UG, en el inicio del programa estuvo coordinada por la Secretaría del Hábitat y posteriormente fue trasladada a la Secretaría Distrital de Gobierno, la cual asumió la coordinación del programa en el año 2012. Este proceso de cambio de coordinación generó unos retrasos en su funcionamiento y por ende del PSC, debido a los procesos internos de la Administración Pública y la nueva contrata-ción de todos los funcionarios, por parte de esta entidad (SUM, 2014).

A pesar de que la ejecución del programa contemplaba el período de dos administraciones distritales, las dinámicas descritas evidenciaron

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el impacto que generó el traslado de coordinación del programa entre las secretarías distritales y con ello la discontinuidad del desarrollo de iniciativas de este tipo y por ende en la transformación de la situación inicial de la intervención, en detrimento de los beneficiarios.

Otra evidencia que se puede analizar, y que es recurrente en la mayoría de los proyectos sociales, es la inestabilidad del personal que está involucrado como consecuencia de los niveles de contratación tem-poral de los funcionarios vinculados en los programas o proyectos y a la alta movilidad de los funcionarios de planta hacia otras dependencias, logrando con esto que se bloquee la continuidad de la intervención.

Finalmente, el Informe de Avance N° 9 destaca que no existen parámetros de evaluación en Bogotá que evidencien la relación directa entre la transformación de entornos o espacios públicos y la reducción del delito. No obstante, la ejecución de este programa, podrá arrojar insumos para lograr este propósito de evaluación.

d. Pertinencia

Durante el proceso de diseño del Programa Sur de Convivencia se tuvo en cuenta que dicha iniciativa se enmarcara dentro de los diferen-tes programas del gobierno distrital. En esta tercera fase, el PSC se ins-cribe plenamente en el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C. (2008-2012), específicamente en sus artículos 23 y 394.

3 Artículo 2: “Convivencia y seguridad ciudadana”. Las acciones de la administración distrital promoverán la reconciliación y la paz, la prevención, el alistamiento y la respuesta frente a los delitos, las violencias y conflictividades, en los ámbitos público y privado. Se actuará bajo la concepción de seguridad como un bien público que propicia las condiciones necesarias para la vida digna y el goce pleno de los derechos humanos y la convivencia democrática en un ambiente de solidaridad y desarrollo armónico, con sujeción a las normas”. (SDHT y SUM, 2009, p. 91).

4 Art. 39: “Territorios de paz”. Un territorio de vida y paz es aquel en el que las ciudadanas y ciudadanos puedan gozar y alcanzar niveles de bienestar, seguridad y convivencia social, que les garantice el ejercicio de sus libertades y derechos fundamentales. Con el propósito de garantizar y promover en el distrito estos territorios, se formula el presente programa; el cual acogiendo enfoques de tipo territorial, poblacional

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De la misma manera, el PSC se enmarca en las normas y leyes que rigen la prevención de la violencia y el trabajo preventivo, tales como: Ley 104/93 y Ley 241/95, las cuales se refieren a la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia; Ley 418/97 de orden público que autoriza al ejecutivo para la negociación del conflicto armado; Ley 497/99, en proceso de reglamentación, para jueces de paz.

En cuanto a la creación de espacios de participación ciudadana se encuentran: la Ley 134/94, la Ley 152/94 de planeación participativa, la Ley 181/95 de fomento al deporte y la recreación, la Ley 115/94 o la Ley General de Educación, la Ley 100/93 como nuevo marco de la seguridad social, y la Estrategia Nacional Integral para la Convivencia y Seguridad Ciudadana definida por la Presidencia de la República de Co-lombia (SDHT y SUM, 2009, p. 92).

La propuesta de la ejecución del programa también se definió en el año 2000 a partir de un análisis exhaustivo de la problemática de los altos niveles de violencia y la baja seguridad ciudadana presentadas en las zonas de mejoramiento integral de estratos 1 y 2, que afectaban la convivencia pacífica de las comunidades.

Ese análisis arrojó como causa principal de los problemas de con-vivencia la falta de capacidad de los habitantes para manejar y resolver los múltiples conflictos de manera pacífica. En segundo lugar responsa-biliza el deterioro urbanístico de los entornos físicos en los barrios de mejoramiento integral, que ante la ausencia del sentido de pertenencia

y diferencial, pretende, mediante la promoción de una convivencia ciudadana pacífica, la prevención, el control del delito y el crimen, superar condiciones reales y percibidas relativas a la seguridad, que afectan directamente a poblaciones y territorios, limitando su acceso a oportunidades y generando círculos perversos de segregación, exclusión e inseguridad. Se priorizan, por ello, acciones integrales y coordinadas en los interinstitucional y con la ciudadanía, encaminadas a garantizar la prevención, atención y protección de aquellas poblaciones discriminadas y vulnerables, en condiciones de riesgo por razones de orientación sexual, identidad de género, etnias, ubicación territorial, condición de discapacidad, de ciclo vital, desmovilizados, y promover una lucha frontal contra formas de estigmatización de poblaciones y territorios afectados por imaginarios de violencia, delincuencia y conflictividades…”. (SDHT y SDG, 2012, p. 2).

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y la falta de presencia institucional incrementa las oportunidades para actividades delincuenciales. Este contexto del territorio se evidenció con las visitas realizadas a los beneficiarios de las localidades de Usme y San Cristóbal.

Debido a que el programa se desarrolló en cuatro localidades, las alcaldías locales participaron en la coordinación interinstitucional con la divulgación de las iniciativas del programa y la participación de organiza-ciones y comunidad en el diseño de proyectos locales, logrando la eje-cución de diferentes iniciativas a través de convenios interadministrativos (SDHT y SUM, 2009).

Por otra parte, el Programa Sur de Convivencia también coincide con los lineamientos de la política de desarrollo de Alemania ya que busca el mejoramiento de la calidad de vida de las personas vulnera-bles, promueve la cohesión social y el fortalecimiento institucional. De la misma manera, el PSC se inserta dentro de la política de desarrollo de Alemania hacia Colombia que abarca dos áreas prioritarias: “Desarrollo de la paz y prevención de crisis” y “Protección del medio ambiente y uso sostenible de recursos naturales” (Embajada de Alemania, 2011).

e. Sostenibilidad

En el marco de los servicios especiales del Programa Sur de Con-vivencia, se encuentra “el servicio especial de promoción de sistemas de operación y mantenimiento (o+m)”. Esta propuesta surge como res-puesta a los resultados de la no sostenibilidad y falta de continuidad de algunas iniciativas del Proyecto SUR con Bogotá, ya que algunas enti-dades no cumplieron con los compromisos adquiridos en el marco del proyecto (SDHT y SUM, 2009).

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Para el mantenimiento de este servicio, se encargó a la Unidad de Gestión (UG),5 con el objetivo de monitorear la sostenibilidad de los impactos del programa, una vez ejecutados los proyectos.

De acuerdo con el análisis realizado en este aspecto, la esencia para el logro de la sostenibilidad de los resultados de los proyectos, es la comunidad, debido al proceso de vinculación de la población beneficia-ria desde el inicio del programa y a la formación de líderes comunitarios y demás miembros de la comunidad sobre convivencia y resolución pa-cífica de conflictos, lo que los convierte en veedores de la ejecución total de cada uno de los proyectos diseñados y protectores de los resultados e impactos de la intervención. Así mismo, se convierten en actores que podrán interactuar con las entidades distritales y exigir el cumplimiento de los compromisos adquiridos por estas entidades.

Por otra parte, las entidades vincularon todas estas iniciativas dentro de sus objetivos misionales con el fin de generar procesos de sostenibilidad. Sin embargo, como se comentó anteriormente, se han presentado dificultades técnicas y administrativas retrasando activida-des, incumplimiento de algunos proyectos y falta de compromiso de algunas entidades en el desarrollo del programa.

Esto ha producido un descontento en la comunidad beneficiaria en razón a que considera que no se realizaron ciertas acciones progra-madas y a la no continuidad de las iniciativas del programa.

Las anteriores circunstancias se agudizan ante la posición de KfW de no autorizar una tercera prórroga del financiamiento del programa, solicitada por el Distrito para la ejecución de actividades en 2015.

5 El papel de la UG en las actividades de operación y monitoreo (o+m) son las siguientes: “actuar como facilitadora de la comunicación entre comunidad y entidades competentes, así como fomentar la elaboración de instrumentos y procedimientos de seguimiento, evaluación y gestión de las acciones de operación y mantenimiento requeridas” (SDHT y SUM, 2009, p. 138).

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f. Coordinación del Programa

Como un componente importante del programa para su opera-cionalización, entre los servicios especiales se encuentra la coordinación interinstitucional, cuyo objetivo es coordinar los diferentes proyectos de las entidades otorgándoles un sentido de complementariedad y aumen-tando de esta manera su efectividad para generar los impactos previstos en el diseño del programa.

Este tipo de “servicios”, son inusuales en los diferentes proyectos de intervención social. Sin embargo, se puede concluir que fue nece-sario proponerlo en el diseño de esta tercera fase del programa con el objetivo de mantener una coherencia en la ejecución del mismo y de prevenir las dificultades de continuidad entre las entidades ejecutoras y generar procesos de intercambio de información ágiles y transparentes.

Para el logro de esta coordinación interinstitucional se creó la Uni-dad de Gestión (UG). En un primer momento, la Secretaría Distrital del Hábitat fue la encargada de coordinar la ejecución del programa, por lo que la UG se estableció dentro de la Subdirección de Barrios, con un coordinador como cabeza de la Unidad y unos coordinadores técnico, social y del SUMI (SDHT y SUM, 2009).

Así mismo, el Programa Sur de Convivencia designó la Consultoría Internacional, ejercida en este caso por SUM Consult (quien ha acompa-ñado este proceso desde 2001), quien asumió la responsabilidad en el seguimiento a la ejecución de los recursos de la cooperación financiera alemana respecto al PSC y asesoró permanentemente al Programa Sur de Convivencia, de acuerdo con los términos que se establecieron en el Acuerdo Separado firmado por la Alcaldía Mayor de Bogotá y KfW (SDHT y SUM, 2009).

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Dicho lo anterior, la coordinación interinstitucional se convierte en el eje central del programa y actúa en diferentes niveles: a) directivo-es-tratégico, b) técnico-central, y c) operativo zonal (SDHT y SUM, 2009).


El Programa Sur de Convivencia contempló como posibles impac-tos de su realización:

» Satisfacer las necesidades básicas para el mejoramiento de la ca-lidad de vida de familias de bajos ingresos clasificadas en estratos 1 y 2.

» Fortalecer el capital social de las comunidades a través de proce-sos de empoderamiento social y articulación de organizaciones sociales con el objetivo de promover procesos de convivencia y diálogos articulados con las entidades distritales.

» Fomentar la articulación entre entidades distritales para el logro de los objetivos del programa.

» Brindar atención a la población juvenil, ya que la mayoría de las acciones del programa aportan al desarrollo integral de este grupo poblacional y, dado a su eje de prevención, ayudar al desarrollo de futuras generaciones.

» Promover la equidad de género y el empoderamiento de las mujeres.

Por tratarse de un programa, en el mismo se encuentran involu-crados diferentes derechos y fines constitucionales y del Estado colom-biano mismo.

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En lo que se refiere a la promoción de la convivencia, se destaca que varias normas superiores van encaminadas a su garantía. Así, el preámbulo de la Constitución establece que entre los fines de la expe-dición de la Carta se encuentran: asegurar la vida, la convivencia y la paz dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo. De igual manera, el artículo 2 reitera que uno de los fines del Estado es asegurar la convivencia pa-cífica y un orden justo.

En esa medida, la convivencia es uno de los aspectos principales que soportan la estructura de la Carta de 1991, pues fue catalogada por el constituyente como un fin del Estado, es decir la convivencia es uno de los fundamentos para que exista el Estado colombiano y por ende la Constitución. De ahí la importancia de que un proyecto de cooperación internacional tenga entre sus posibles impactos la promoción de proce-sos de convivencia.

En ese mismo orden, se destaca que el proyecto, de manera indi-recta buscaba contribuir a la realización del artículo 22 de la Constitución que contempla que “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”, puesto que el logro del estado de convivencia pacífica es uno de los presupuestos para la vida en paz de los habitantes del te-rritorio colombiano. De tal suerte, no podrá hablarse de paz si subsisten problemas de convivencia en cualquiera de sus dimensiones.

Con el desarrollo de pequeñas iniciativas pretendía generar un im-pacto macro en materia de convivencia en el Distrito, teniendo en cuen-ta que la violencia entre hinchas es uno de los generadores de conflicto en las comunidades.

Por otro lado, en lo atinente a la satisfacción de necesidades bási-cas, el artículo 1 de la Constitución contempla que el Estado colombiano

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está fundado en la dignidad humana. Sobre el particular, la Corte Cons-titucional señaló en la Sentencia SU-062 de 1999, que:

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana. La dignidad, como es sabido, equivale al merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal. Equivale, sin más, a la facultad que tiene toda persona de exigir de los demás un trato acorde con su condición humana. De esta manera, la dignidad se erige como un derecho fundamental, de efi-cacia directa, cuyo reconocimiento general compromete el fundamento político del Estado colombiano. Desarrollando los conceptos anteriores, la jurisprudencia constitucional en torno del derecho a la vida ha hecho énfasis en que este no hace relación exclusivamente a la vida biológica, sino que abarca también las condiciones de vida correspondientes a la dignidad intrínseca del ser humano. Ha tratado enton-ces del derecho a la vida digna, y se ha referido al sustrato mínimo de condiciones materiales de existencia, acordes con el merecimiento humano, llamándolo mínimo vital de subsistencia. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia SU-062/99).

La vida en condiciones de dignidad va asociada, entre otros as-pectos, a la satisfacción de necesidades básicas de la población. A su vez, el concepto de necesidad básica se relaciona con varios derechos constitucionales, entre los que podrían incluirse, el acceso a servicios públicos, salud, educación o vivienda, lo que permitió la realización de todo tipo de proyectos en el marco del mismo, pues son muy variadas las iniciativas que podrían encajar dentro de este.

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Con relación a la atención de la población juvenil y empodera-miento de la mujer y la promoción de la equidad de género, se destaca que el proyecto busca la satisfacción de derechos de grupos de especial protección constitucional.

En el caso de los jóvenes, el artículo 45 de la Constitución contem-pla que “El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la sociedad garantizarán la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud”.

Dentro de los proyectos desarrollados en el marco del programa, se encuentran algunos dirigidos a los jóvenes de los diferentes sectores del Distrito, a partir de la creación de centros comunales con actividades diversas en temas de cultura, educación y deporte.

Por su parte, en lo que se refiere al empoderamiento de las muje-res y la equidad de género, el programa busca materializar lo establecido en el artículo 43 de la Constitución, en donde se establece que “La mu-jer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación (…)”.

Se evidencia entonces, que el programa cuenta con enfoques di-ferenciales que buscan la realización de la igualdad en sentido material, a partir de la promoción de proyectos en los cuales se privilegiara la participación de grupos de especial protección.

Finalmente, el empoderamiento social como posible impacto del programa, se asocia con la realización de uno de los derechos de parti-cipación ciudadana incluidos en los artículos 2 y 103 de la Constitución de los que se habló previamente.

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3.3.4 Bogotá en la colaboración y el intercambio de experiencias entre ciudades


Integration. Acuerdo de Asociación en el campo del Desarrollo Urbano Sostenible en Superficies Contaminadas, suscrito entre la Alcaldía de Stuttgart, Alemania, y la Alcaldía de Bogotá el 17 de noviembre de 2008.

Socio internacionalComisión Europea a través del Departamento de Protección Ambiental de la ciudad de Stuttgart, Alemania.

Contraparte nacionalAlcaldía de Bogotá a través de la Secretaría Distrital de Ambiente.

Tipo de cooperación Técnica y financiera.

Objeto del proyecto

Planificación y desarrollo urbano sostenible y revitalización de sitios contaminados y zonas abandonadas de la ciudad - Proyecto Piloto: predio Veraguas.

BeneficiariosHabitantes aledaños al predio Veraguas de los barrios Veraguas y Bochica Central, en la localidad de Puente Aranda.


El Acuerdo de Asociación en el campo del Desarrollo Urbano Sos-tenible en Superficies Contaminadas, suscrito entre la Alcaldía de Stu-ttgart, Alemania y la Alcaldía de Bogotá el 17 de noviembre de 2008, tuvo como objeto:

Establecer en el campo de la cooperación para el desarro-llo relaciones sólidas en los siguientes ámbitos temáticos: aseguramiento de la calidad del medio ambiente urbano, tratamiento de la contaminación en la gestión de espacios

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contaminados y desarrollo sostenible del interior de la ciu-dad y reciclado de zonas baldías. (SDA y DPA, 2008, p. 3).

Integration es un proyecto liderado por la ciudad de Stuttgart, Ale-mania y financiado por la Comisión Europea a través del Programa URB-AL III (2009-2013) cuyo objetivo es el impulso de políticas públicas locales que contribuyan a incrementar el grado de cohesión social y que puedan convertirse en modelos de referencia.

Con el proyecto se pretende la inclusión de elementos sociales y medioambientales en la planificación urbana de zonas abandonadas de las ciudades, implementar proyectos piloto en esa línea e intentar apun-tar cambios legislativos en los gobiernos beneficiarios para mejorar sus capacidades de rehabilitación de zonas urbanas deprimidas. Se busca generar un desarrollo urbano integrado y sostenible y la revitalización de sitios contaminados en desuso en seis ciudades de Latinoamérica (Sao Paulo, Río de Janeiro, Chihuahua, Guadalajara, Bogotá y Quito) e incluir aspectos ecológicos y sociales para una planificación urbana adecuada.

El objetivo a nivel general es un desarrollo urbano integrado y sostenible, y la revitalización de sitios contaminados en desuso en Latinoamérica. Específicamente se procuran tres propósitos: mejorar las condiciones de vida en áreas urbanas a través de la disminución de las injusticias sociales, así como los procesos territoriales y de cohesión social en seis sitios urbanos abandonados en Brasil, Colombia, Ecuador y Méxi-co; conseguir una calidad ambiental urbana adecuada para mejorar las condiciones de vida saludable en zonas abando-nadas con sospecha de contaminación; y el fortalecimiento de las competencias políticas de las autoridades locales y la generación de condiciones jurídicas adecuadas en el plano político (SDA, 2013, p. 8).

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La asociación entre Stuttgart y Bogotá constituye la base para la transferencia planeada de información desde Europa a América Latina a escala municipal. Con ello se planteó alcanzar una gestión del suelo sostenible y socialmente aceptable en zonas de Bogotá, contaminadas por actividades históricas y un tratamiento adecuado de las áreas conta-minadas por residuos.

En el Acuerdo de Asociación se estableció un plazo de ejecución de tres años contados a partir del 1 de enero de 2009; sin embargo, el proyecto se implementó entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de mayo de 2013, debido a un ajuste de la Comisión Europea, como consta en la Adenda N° 1 que suscribe el Departamento de Protección Ambiental de Stuttgart en calidad de beneficiario y la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá en calidad de socio.

En virtud del Acuerdo, la Alcaldía recibió una subvención de 128.214 euros por medio de la Sección de Planeación y Sistemas de Información Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente.

Los actores principales dentro del proyecto son, por un lado, la Alcaldía de Bogotá a través de la Secretaría Distrital de Ambiente –SDA y por otro, la Comisión Europea a través del Departamento de Protección Ambiental de Stuttgart –DPA. Se determinó que la población benefi-ciaria, serían los habitantes aledaños al predio Veraguas de los barrios Veraguas y Bochica Central, en la localidad de Puente Aranda.

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Visita a la comunidad beneficiaria en el barrio Veraguas Central

La situación inicial encontrada fue la sospecha de contaminación en el predio Veraguas y la afectación ambiental en su entorno, la defi-ciencia de espacios públicos y de esparcimiento en la zona y la ausencia de participación ciudadana. En medio de ese panorama, el proyecto piloto en Bogotá pretendía realizar una revitalización participativa de una antigua planta de producción de asfalto y su reintegración a la estructura urbana mediante la construcción del Parque Zonal Veraguas. Para ello se realizaron las siguientes actividades:

a) Propuesta del diseño participativo del parque. b) Diagnóstico urbano, ambiental y social.c) Lineamientos para el desarrollo sostenible del área .d) Identificación de predios industriales con sospecha de

contaminación. e) Plan estratégico de desarrollo barrial.

El propósito de Integration fue elegir predios degradados, rodea-dos por asentamientos urbanos y apoyar el cambio de uso de suelo del predio. Mientras los proyectos piloto locales debían garantizar un cambio

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en las características del uso histórico del suelo y la implementación del uso futuro, es decir, el paso de un uso industrial a un uso residencial.

b. Monitoreo

La documentación y monitoreo fue realizado por el coordinador del proyecto contratado por el Departamento de Protección Ambiental de la ciudad de Stuttgart, mediante la elaboración de informes financie-ros y narrativos. A su vez, la Comisión Europea contrató a la organización Alternativas Sostenibles de Desarrollo, encargada de efectuar el moni-toreo y consolidar la totalidad de los informes de los socios; adicional-mente, la Oficina de Coordinación y Orientación de la Unión Europea, monitoreaba el Plan Operativo Anual.

Por su parte, la Secretaría Distrital de Ambiente, no presentó docu-mentación que evidencie seguimiento a la ejecución en el proyecto, por lo tanto no se puede corroborar su participación directa en ese proceso, lo cual dificulta a la entidad pública adoptar medidas de mejoramiento durante la ejecución o determinar si los objetivos propuestos fueron alcanzados.

La documentación cobra relevancia en los cambios de administra-ción que se den durante la implementación de proyectos, porque per-mite mitigar los riesgos que conlleva la rotación del personal encargado de coordinar la ejecución.

De acuerdo con lo anterior, es fundamental que la institución pú-blica realice un proceso de documentación propia debido al interés prin-cipal que debe tener sobre el cabal cumplimiento de las actividades propuestas encaminadas al logro óptimo de los objetivos formulados en los proyectos de cooperación.

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c. Evaluación

La evaluación de los impactos del proyecto se realizó mediante la verificación de 25 indicadores establecidos en el formato de los infor-mes que la contratista del Departamento de Protección Ambiental de la ciudad de Stuttgart reportó a la Comisión Europea.

La evaluación en Bogotá determinó que la ciudad podría optimizar sus instrumentos para replicar este modelo en la revitalización de pre-dios de carácter industrial y que el proyecto piloto implicaría “la revisión del plan director existente para el parque Veraguas, teniendo en cuenta las recomendaciones ambientales, sociales y los lineamientos urbanos de las investigaciones desarrollas en el predio y su área de influencia” (DPA, 2012, p. 28).

La evaluación que consolidó “alternativas sostenibles de desarro-llo” concluyó que se mejoraron los instrumentos y procesos de desarro-llo sostenible en las zonas urbanas en desuso de América Latina y las posibilidades de fomentar la cohesión social, pues mejoraron las condi-ciones de vida en las zonas urbanas mediante la elaboración de planes, lineamientos, proyectos de integración urbana, diseños territoriales, diag-nósticos medioambientales, modelos de gestión de residuos sólidos, estudios de impacto ambiental, estudios socioeconómicos, manuales de comunicación y riesgo ambiental (DPA, 2013).

De acuerdo con los mecanismos de evaluación que estableció Integration y según la Oficina de Coordinación y Orientación de la Unión Europea encargada de Supervisar el Plan Operativo, el desarrollo de las actividades que planteaba el proyecto se logró. No obstante, es necesa-rio señalar que la consecución de los objetivos del proyecto no se alcan-zó porque una vez finalizado este, la autoridad distrital debía garantizar el cambio del uso del suelo en el predio Veraguas.

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d. Pertinencia

Desde el cooperante Integration, es una inicitiva pertiniente en cuanto se enmarca dentro del Programa URB-AL de la Comisión Europea que impulsa políticas públicas locales que contribuyan a incrementar el grado de cohesión social y lo hace a través del proyecto al introducir elemntos sociales y medioambientales en la planificiación urbana.

El proyecto fue formulado desde la ciudad de Stuttgart y remiti-do a los socios latinoamericanos, es decir, fue una iniciativa planteada a la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Ambiente, que participó posteriormente en la identificación del predio en el cual se ejecutaría la iniciativa.

En ese sentido, revitalización de predios en desuso con sospecha de contaminación no era un tema presente ni prioritario en el plan de gobierno de la administración que suscribió el acuerdo de asociación, no obstante, el proyecto se alineó al plan de desarrollo de la siguiente administración, específicamente en lo que se refiere al Programa de Revitalización del Centro Ampliado del Distrito Capital.

Conforme a la Estrategia Nacional de Cooperación del Gobierno Nacional 2012-2014, vigente durante la implementación del proyecto, este sería pertinente por ser esencial “incorporar integralmente conside-raciones ambientales a lo largo de todos los procesos de planificación territorial y de gestión de las políticas sectoriales” (…) “para asegurar el desarrollo sostenible y un adecuado ordenamiento territorial ambiental” (APC-Colombia, 2012a, p. 36).

De otro lado, y de acuerdo a la visita realizada a la comunidad, el proyecto no fue considerado pertinente por parte de los beneficiarios, en razón a que no fueron consultados ni convocados previamente, sino hasta la implementación del proyecto.

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En la etapa de implementación, la comunidad consideró positivo ser involucrada en los talleres de formulación de proyectos para la pro-puesta de diseño participativo del proyecto de construcción del Parque Veraguas, con lo cual se fortalecieron sus capacidades. Sin embargo, manifestaron que su contribución fue infructuosa debido a que el Distri-to no ha ejecutado el proyecto a pesar de haber sido incluido en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad.

Por lo anterior, se puede concluir que el proyecto no fue pertinen-te porque la comunidad considera:

» Que no se mejoró su calidad de vida. » Que las condiciones en la zona no han cambiado y no se han evi-

denciado mejoras en las condiciones residenciales. » Que no cuentan con el lugar de recreación que esperaban. » Que persisten los problemas de contaminación e inseguridad que

tenían antes del proyecto.

e. Sostenibilidad

En virtud de lo dialogado con la comunidad, se evidenció que se desarrollaron capacidades a través de la realización de los talleres en formulación de proyectos con los habitantes de los barrios Veraguas y Bochica Central; no obstante, se manifestó una inconformidad debido a que se esperaba que los resultados de su participación se constituyeran en insumos para la construcción del Parque Veraguas.

Igualmente, con respecto a la iniciativa de embellecimiento del sector realizada en el marco de los talleres, que consistió en la siembra de árboles alrededor de la planta de asfalto, se comprobó que dicha iniciativa no fue sostenible, pues los árboles no se conservaron y ac-tualmente el lugar se encuentra abandonado y en malas condiciones y,

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según manifiesta la comunidad, el lugar se ha convertido en un foco de indigencia.

En lo relativo al fortalecimiento de las capacidades del personal del Distrito, y de acuerdo con lo informado en la visita administrativa, 16 de los 28 servidores capacitados aprobaron el curso y estos 16 conti-núan ejerciendo cargos en la entidad, por lo cual, se mantienen hasta el momento las capacidades instaladas para mejorar los instrumentos de desarrollo sostenible en las zonas urbanas en desuso, con el desarrollo del proyecto.

De acuerdo con el cuestionario diligenciado por el Distrito, ac-tualmente la Secretaría Distrital de Ambiente, la Secretaría Distrital de Planeación, Secretaría Distrital del Hábitat y la Unidad Administrativa Es-pecial de Catastro Distrital, trabajan en el catastro de suelos contami-nados y la expedición de normatividad distrital asociada a la gestión de suelos con sospecha de contaminación, con lo cual se espera tener más herramientas determinantes para demostrar la necesidad de revitalizar sectores como el predio Veraguas.

De otro lado, se informó que la construcción del parque Veraguas se mantiene dentro del Plan de Ordenamiento Territorial. A pesar de ello, no se ha logrado su ejecución a la fecha, dado que el Instituto Dis-trital de Recreación y Deporte (IDRD) no tiene priorizados los recursos para tal fin, sin embargo, los ciudadanos organizados y empoderados continúan ejerciendo su derecho de reclamar la construcción del parque ante las autoridades competentes.

Por lo anterior, es pertinente que la formulación de los planes de desarrollo distritales tengan en cuenta el impacto de iniciativas ejecuta-das por anteriores administraciones para asegurar una continuidad de los resultados de los proyectos de desarrollo susceptibles de coopera-ción internacional.

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f. Coordinación

La coordinación del proyecto piloto en Bogotá estuvo a cargo de la contratista del Departamento de Protección Ambiental de la ciudad de Stuttgart, quien elaboraba los informes de ejecución. La auditoría la efectuó Alternativas Sostenibles de Desarrollo, contratado por la Comi-sión Europea, quienes consolidaban los informes de todos los socios y la Oficina de Coordinación y Orientación de la Unión Europea, realizaba seguimiento a la implementación del Plan Operativo Anual. En cuanto al Distrito no se advirtió una participación directa que diera cuenta de la apropiación adecuada en la coordinación del proyecto.

De conformidad con lo anterior, es importante que las autoridades públicas se involucren directamente en la coordinación de los proyec-tos con los demás actores y no se limiten a los mecanismos de los cooperantes, debido a que promover el desarrollo de las comunidades y velar por el buen uso de los recursos públicos de contrapartida, es responsabilidad principal de las instituciones públicas y no de los socios internacionales.


El proyecto Integration se enmarca dentro del derecho a un am-biente sano establecido en el artículo 79 de la Constitución que señala: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo” (Const., 1991, art. 79) Así, de acuerdo con la infor-mación suministrada por la Secretaría Distrital de Ambiente, durante la ejecución se visibilizaron las malas condiciones ambientales de la po-blación del barrio Bochica impactada por el uso del predio Veraguas, y la necesidad de reubicación de la planta de cemento que afecta las condiciones medioambientales de la comunidad.

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Sin embargo lo anterior y pese a que ello desborda el objetivo del proyecto, se señala que a la fecha no se ha llevado a cabo la cons-trucción del Parque Zonal Veraguas y aunque la planta de producción de asfalto de la Secretaría de Obras Públicas Municipales finalizó su funcionamiento, actualmente opera la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial. No obstante, se destaca que los ciudadanos se encuentran organizados y empoderados demandando las actuaciones pertinentes ante las autoridades competentes.

Así mismo, es relevante en la búsqueda de la garantía del de-recho, que la Secretaría Distrital de Ambiente, la Secretaría Distrital de Planeación, la Secretaría Distrital del Hábitat y la Unidad Administrati-va Especial de Catastro Distrital, se encuentran desarrollando un censo distrital sobre sitios con suelo potencialmente contaminado, lo cual se constituye en el primer paso con el fin de adelantar actuaciones que promuevan la recuperación de estos sectores y la garantía del derecho al ambiente sano de las comunidades.

Por otro lado, la realización del proyecto incide en la materiali-zación de los derechos contemplados en los artículos 52 y 82 de la Constitución que establecen, respectivamente: “(…) El deporte y la re-creación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social. Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre”. (Const., 1991, art. 52) “(…) Es deber del Estado velar por la protección de la in-tegridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular (…)”. (Const., 1991, art. 82).

Sobre esta cuestión, es importante destacar que aunque la cons-trucción del parque no era una de las actividades del proyecto, su ma-terialización efectivamente conllevaría a la protección de los derechos mencionados. Así, es insuficiente que se haya empoderado a la comu-nidad acerca de la existencia del derecho, a través de los talleres para el

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diseño participativo del Parque Veraguas, si las autoridades competen-tes no adelantan todas las actuaciones que sean necesarias para hacer del parque una realidad y con ello proteger efectivamente los citados derechos.

4. Conclusiones y recomendaciones en materia de ejecución de iniciativas de cooperación internacional

con fundamento en los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de las funciones públicas

El contexto actual de la cooperación internacional y la agenda del desarrollo, y sus efectos sobre las políticas, estrategias y prioridades del gobierno nacional junto a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia, implican un reto fundamental para el país, relacionado di-rectamente con el fortalecimiento institucional en las entidades públicas colombianas y con ello, la instalación de capacidades, la promoción de mayores niveles de coordinación, articulación, monitoreo y documenta-ción, a fin de mejorar los niveles de eficiencia y eficacia de la ayuda al desarrollo.

Bajo este contexto, el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia establece que:

La función administrativa está al servicio de los intereses ge-nerales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparciali-dad y publicidad. (Const., 1991, art. 209).

Estos principios, enunciados constitucionalmente, son el referente para el ejercicio de las funciones administrativas y deberán ser aplicados a todas las actuaciones que se adelanten.

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De igual manera, la Ley 489 de 1998, reitera algunos de los princi-pios enunciados constitucionalmente y adiciona otros, indicando que las actuaciones de los servidores públicos y de quienes ejerzan funciones públicas, deberán desarrollarse conforme a estos: “Artículo 3. Principios de la función administrativa. La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transpa-rencia (…)” (Ley 489, 1998). Así mismo, de acuerdo con el mismo artículo, el cumplimiento de los principios es uno de los aspectos a ser tenidos en cuenta por los órganos de control al momento de “Evaluar el desempeño de las entidades y organismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios” (Ley 489, 1998).

En conclusión, todas las actuaciones públicas deberán ser guiadas por los principios constitucionales y legales de las funciones administra-tivas, incluyendo las realizadas en el marco de la ejecución de instru-mentos de cooperación internacional. Sobre ese particular y de acuerdo con el análisis realizado, se hace un llamado especial a la aplicación de los principios de publicidad, eficacia y eficiencia como se estudia a continuación:

Principio de publicidad

En cuanto al principio de publicidad se ha dicho por parte de la Corte Constitucional que este es un requisito para la participación ciu-dadana, pues solo a partir del conocimiento de las actuaciones públicas podrá activarse el ejercicio de los diferentes mecanismos de participa-ción. Igualmente, se constituye en requisito para la existencia misma de la democracia.

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[…] Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Esta-do, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudie-ra “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (Const., 1991, art. 40). La publicidad de las funciones públicas (Const., 1991, art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales […]. (Corte Constitu-cional Colombiana, Sentencia C-038/96).

De tal suerte, que la aplicación del principio de publicidad permite la realización de otros derechos, ordenando que las actuaciones que se adelanten tengan la connotación de públicas y puedan ser conocidas por los particulares, y en el caso de las iniciativas de cooperación inter-nacional, por todos los actores involucrados.

Sobre este particular, la PGN llama la atención que para el desarro-llo del presente estudio, fue necesario realizar múltiples solicitudes a fin de obtener respuesta por parte de las entidades públicas involucradas y en algunos casos no se obtuvo ninguna información a pesar de la obligación constitucional y legal que tienen las entidades públicas sobre este particular.

Bajo este contexto, se manifiesta la preocupación por el incumpli-miento de las responsabilidades de los servidores públicos, en cuanto a la entrega diligente y oportuna de la información y se hace un llamado a que en futuras ocasiones, las entidades atiendan las solicitudes que se hagan sobre el particular. Así, se reitera que conforme al artículo 34 de la Ley 734 de 2002, es deber de todo servidor público permitir a los agentes del Ministerio Público el acceso inmediato a la información por ellos solicitada.

A su vez, la Constitución Política consagra expresamente el dere-cho de los ciudadanos de solicitar información a las autoridades públicas.

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El artículo 23 constitucional, contempla sobre el particular, “Toda perso-na tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivo de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones pri-vadas para garantizar los derechos fundamentales” (Const., 1991, art. 23). En tanto, el artículo 74 consagra que “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que es-tablezca la ley” (Const., 1991, art. 74). Es decir, en el caso de los parti-culares el incumplimiento también genera la eventual vulneración de un derecho.

Así entonces, es importante que las entidades públicas cumplan con el mandato constitucional y legal de entrega de información, no solo cuando esta es requerida por los organismos de control, sino tam-bién por los ciudadanos, en ejercicio del derecho constitucional que les asiste de conocer la información pública de las diferentes entidades del Estado.

Sobre el mismo tema, la Ley 1712 de 2014 consagró la divulgación proactiva, como uno de los principios que rigen el derecho de acceso a la información, definiéndola en los siguientes términos:

[…] Principio de la divulgación proactiva de la información. El derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las peticiones de la so-ciedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés pú-blico, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos […]. (Ley 1712, 2014).

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De acuerdo con la divulgación proactiva, la publicidad va más allá de la entrega de información pública cuando esta es solicitada por parte de los ciudadanos o las autoridades competentes, pues implica la en-trega proactiva de la información, es decir, sin que medie solicitud de divulgación, es por ello que puede entenderse como la realización del derecho en su sentido más extenso.

La divulgación proactiva en materia de cooperación internacional, permitiría que los diferentes actores involucrados puedan conocer el avance de los procesos de cooperación, valiéndose por ejemplo del uso de las tecnologías de la información, así:

a) La comunidad en general, que tendría acceso a los instrumen-tos de cooperación que se desarrollan en el respectivo ente territorial, y podría ejercer, respecto a estos, las funciones de control ciudadano, incentivándose el uso de los mecanismos de participación. Sobre el particular, señala la Corte Constitucional:

[…] La democracia, ha dicho la Corte Constitucional, “presu-pone la existencia de una opinión pública libre e informada”, una opinión conformada por sujetos autónomos, libres, do-tados de razón y como tales titulares del derecho de par-ticipación, que los habilita y obliga a ejercer las funciones de control político a las que se refiere el artículo 40 de la Constitución Política, necesarias para garantizar el equilibrio, la juridicidad y la pertinencia de las actuaciones que ema-nan de las autoridades de las diferentes Ramas del Poder Público […]. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-161/99).

b) La comunidad internacional, incluyendo a los ciudadanos de los socios cooperantes, quienes a través del uso de las tecnologías de la información, podrían conocer las iniciativas que se ejecuten y evidenciar

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la forma como sus recursos públicos contribuyen al desarrollo en otros países.

c) En el caso colombiano, el Congreso de la República como órga-no de control político y los distintos órganos de control, como la PGN y la Contraloría General de la República, que en el ejercicio de sus funciones, tendrán acceso a la información acerca de las iniciativas de cooperación suscritas por las entidades públicas y a partir de esta, podrán adelantar actuaciones que propendan por el ejercicio eficiente y transparente de las actuaciones.

El principio de publicidad, valiéndose de las tecnologías de la in-formación, se constituye en una herramienta idónea para que los dife-rentes actores tengan conocimiento de los instrumentos de cooperación que se ejecutan. La publicación en las páginas web oficiales, al menos de los convenios que se suscriban, los proyectos que se desarrollen en virtud del convenio y los informes parciales y final, en donde consten los resultados del convenio o de los proyectos, según corresponda, per-mitirían la materialización del principio de publicidad tratándose de la ejecución de iniciativas de cooperación internacional, pues facilitaría que los particulares, los órganos de control y la comunidad internacional en general, tengan acceso a esta información, sin necesidad de solicitud específica sobre la materia.

De igual manera, la rendición de cuentas como una de las mani-festaciones del principio de publicidad, debe aplicarse a las iniciativas de cooperación internacional en las que se encuentren involucradas las entidades públicas. Así, es aconsejable que dentro de los informes de rendición de cuentas se incorpore un apartado referente a los convenios y proyectos de cooperación internacional desarrollados. En este punto es de particular importancia considerar a todos los actores involucrados.

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Principio de eficacia

La eficacia es otro de los principios que rigen el ejercicio de las funciones públicas. Sobre este particular, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-086 de 1999, desarrolla un análisis pormenorizado de su importancia en el ordenamiento constitucional y resalta el valor de su aplicación para el logro del ejercicio adecuado de las funciones públicas.

La eficacia está contenida en varios preceptos constituciona-les como perentoria exigencia de la actividad pública: en el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Es-tado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4º, 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados […] En efecto, dentro del esquema trazado por la Constitución, las normas confieren a las autoridades un poder reglado, de acuerdo con postulados característicos del Estado de Derecho (ar-tículos 3º, 6º, 121, 122 y 123, inciso 2º, de la Constitución colombiana), pero en ciertas materias, como las relativas a la gestión económica y social, se deja un margen de discre-cionalidad para que el Estado, en forma eficaz, procure la satisfacción del interés colectivo –carácter social del Estado de Derecho, artículos 1º, 2º y 209 de la Carta–. (Corte Cons-titucional Colombiana, Sentencia SU-086/99).

Agrega la Corte, citando a Luciano Parejo Alfonso, que la eficacia como una cualidad de la acción administrativa, solo podrá realizarse si las actuaciones de las autoridades conducen a satisfacer el interés gene-ral y el respeto de la igualdad.

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En esa medida, haciendo un estudio armónico de la Constitución, tendríamos que uno de los fines del Estado es la eficacia de los dere-chos y principios, imponiéndose en cabeza de las autoridades públicas la obligación de que todas sus actuaciones sean eficaces, es decir, que redunden en la protección de los derechos y principios constitucionales.

La eficacia como principio, debe también estar presente en el de-sarrollo de todas las actuaciones referentes a la cooperación internacio-nal que involucren a las autoridades públicas.

Como se ha señalado a lo largo de este trabajo, para el logro de la eficacia de la cooperación, entendida esta como la consecución de los objetivos de desarrollo propuestos, es necesario tener en cuenta dife-rentes criterios antes, durante y después de la ejecución de las iniciativas de cooperación. A su vez, la eficacia de las iniciativas se supedita a la atención de aspectos relevantes como el monitoreo, la coordinación, la evaluación, la sostenibilidad y la pertinencia.

Comenzando por la pertinencia, es esencial que los proyectos que se desarrollen efectivamente busquen realizar derechos y principios que sean identificados como prioritarios por la comunidad a la que van di-rigidos, por el gobierno colombiano, así como por las entidades estata-les particularmente involucradas y por el mismo cooperante, lo cual es relevante para el logro de la eficacia de las actuaciones en materia de cooperación que adelante la entidad pública.

Es importante para la materialización del principio de eficacia, que de manera efectiva las actuaciones que se adelanten en asuntos de cooperación, redunden en la protección de los derechos que los actores consideren pertinentes de acuerdo a sus necesidades.

No es aceptable de esa manera, que se adelanten iniciativas de cooperación que no respondan a los intereses de todos los involucrados

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o se trate de imposiciones por parte de uno de los actores. De tal suerte, que al adelantarse el desarrollo de las iniciativas de cooperación, en las cuales se van a involucrar esfuerzos y recursos públicos, es primordial que se tenga certeza acerca de su pertinencia.

En lo que respecta al monitoreo y la evaluación y su relación con la materialización del principio de eficacia, se señala que un monito-reo adecuado propende porque las actuaciones sean eficaces, pues al realizarse el seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos, se pueden tener mayores posibilidades para el logro de los derechos y prin-cipios, haciendo eficaz la intervención de las autoridades y la inversión de recursos públicos en el adelantamiento de las iniciativas.

Por su parte, la coordinación también es un aspecto esencial para el logro de la eficacia de las actuaciones de las autoridades públicas en materia de cooperación internacional, dado que la participación activa de la entidad pública en el desarrollo de la iniciativa, contribuye a que la misma efectivamente propenda por la realización de los derechos involucrados.

El Estado, debe ser el principal garante de derechos y para ello es primordial que las entidades públicas involucradas en el desarrollo de iniciativas de cooperación, sean protagonistas en la formulación y ejecución de las iniciativas, articulándose con los socios internacionales y evitando la práctica de delegar de manera tácita en el socio internacio-nal, la ejecución de la iniciativa, sobre todo en aquellos casos en donde se encuentren involucrados recursos públicos.

Finalmente, en lo concerniente a la sostenibilidad de las iniciativas y su relación con la eficacia, se resalta que para que los derechos y prin-cipios efectivamente sean garantizados, se requiere que los resultados de la intervención continúen sus efectos en el tiempo, así, es lamenta-ble que en algunas iniciativas, una vez culmina el acompañamiento del

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socio cooperante, los productos tangibles entregados dejan de aplicarse o el fortalecimiento de capacidades se vean frustrados por la movilidad del personal.

Una intervención de cooperación siempre debería propender por su sostenibilidad, pues ello es una de las manifestaciones de la eficacia de la actuación de la entidad estatal en el adelantamiento de la iniciativa. En esa medida, cada una de estas variables y su aplicación adecuada, contribuyen a la realización de la eficacia de la actuación de las autori-dades públicas en materia de ejecución de iniciativas de cooperación.

Principio de eficiencia

Finalmente, el último principio de la función pública con respec-to al cual se analizará su relación con las diferentes variables a tener en cuenta durante el desarrollo de iniciativas de cooperación, es el de eficiencia. De acuerdo a lo expuesto por la Corte Constitucional en la precitada Sentencia:

[…] La Constitución no menciona únicamente la eficacia, sino que incorpora en varias de sus disposiciones el concep-to de eficiencia, que en términos económicos se traduce en el logro del máximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la gestión estatal, significa la adecuada ges-tión de los asuntos objeto de ella partiendo del supuesto de los recursos financieros –casi siempre limitados– de los que dispone la hacienda pública. En otros términos, el Es-tado, por razones de interés general, está obligado a efec-tuar una adecuada planeación del gasto de modo tal que se oriente con certeza a la satisfacción de las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias […]. (Corte Constitucional Colombiana, Senten-cia SU-086/99).

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En ese sentido, el principio, relacionado principalmente a aspectos económicos, indicaría en materia de desarrollo de iniciativas de coope-ración, que en aquellos casos en donde se involucren recursos públicos, ya sea en dinero o a través de aportes en especie, la entidad pública deberá garantizar el adecuado manejo de los mismos a través de la rea-lización eficaz de las actividades planeadas, es decir, procurando con el desarrollo del mismo, la protección de los derechos involucrados en la respectiva iniciativa.

Sobre este punto, se sugiere que las entidades públicas deben acatar lo establecido en la ley sobre contratación cuando se encuentren involucrados recursos de cooperación internacional. Sobre el particular, la Ley 80 de 1993 contempla en su artículo 13:

Los contratos financiados con fondos de los organismos mul-tilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacionales, podrán someterse a los reglamen-tos de tales entidades en todo lo relacionado con procedi-mientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pagos y ajustes. (Ley 80, 1993).

La Corte Constitucional en Sentencia C-249 de 2004, se pronun-ció acerca de la constitucionalidad de esta norma y de manera particular, con respecto al régimen jurídico aplicable, señaló:

[…] Como bien se puede inferir, desde el punto de vista de los recursos vinculados a la contratación estatal, este inciso se refiere con exclusividad a los ingresos percibidos por el Tesoro Público de parte de entes u organismos internacio-nales. Por lo mismo, este inciso es enteramente inaplicable en relación con aquellos contratos relativos a recursos del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos

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territoriales, cuando tales recursos no correspondan a do-naciones o empréstitos. Así por ejemplo, este inciso resulta inaplicable en relación con los contratos de administración de recursos estatales que las autoridades competentes no hayan aforado legalmente a título de donación o empréstito. […] Por ello mismo, toda interpretación en contrario del in-ciso en comento, únicamente podría propiciar una ejecución presupuestal extraña a la realización de los fines del Estado. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-249/04).

En ese sentido, a partir de una sentencia interpretativa, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, siempre que se interpretara de la forma indicada por el alto tri-bunal, es decir, solo podrá ser aplicada la normativa del organismo in-ternacional cuando no se trate de la ejecución de recursos que no sean del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos territoriales, salvo que esos recursos se hayan incorporado a los presupuestos públi-cos producto de donaciones o empréstitos.

Posteriormente, la Ley 1150 de 2007, señaló al respecto:

Los contratos o convenios financiados en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50 %) con fondos de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, podrán someterse a los reglamen-tos de tales entidades. En caso contrario, se someterán a los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993. Los recursos de contrapartida vinculados a estas operaciones po-drán tener el mismo tratamiento. (Ley 1150, 2007).

De acuerdo con el cambio de la normatividad, solo aquellos conve-nios o contratos que sean financiados al menos en el 50 % de su monto total con recursos de cooperación, podrán regirse por la normatividad

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del organismo internacional. Sin embargo lo anterior, no debe confun-dirse el régimen jurídico aplicable con el deber de ejecución adecuada de los recursos públicos, asociado al principio de eficacia del ejercicio de las funciones públicas, es decir aunque el régimen jurídico aplicable sea el del organismo internacional, la entidad pública conserva el deber de verificar el cumplimiento del principio de eficiencia en la ejecución de estas iniciativas. De tal suerte, que es necesario que las entidades públicas asuman la responsabilidad de monitoreo a la ejecución de las iniciativas de cooperación, no solo desde el plano de las actividades, sino también desde los recursos que se invierten, así como respetar lo referente al régimen jurídico que deberá regir las actuaciones, teniendo en cuenta lo señalado en la citada normatividad.

Finalmente, se resalta que el respeto de los principios enunciados, aplicables a todas las actuaciones públicas, incluidas aquellas relaciona-das con la ejecución de iniciativas de cooperación internacional, es obje-to de control, por ser los principios aspectos imprescindibles dentro que de los cuales debe circunscribirse el ejercicio de las funciones públicas. En la ya citada Sentencia C-249 de 2004, se indicó:

Como forma de medir y evaluar la eficacia del Estado, el Constituyente introdujo el control de gestión y de resultados, en los artículos 256, numeral 4, 264, 267, 268, numeral 2, 277, numeral 5, y 343 constitucionales, entre otros, pues la prestación satisfactoria de los servicios a cargo del Estado y el rendimiento de los recursos que administra no pueden escapar al sistema de controles que el ordenamiento jurídico introduce como elementos que salvaguardan el interés gene-ral. (Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-249/04).

En conclusión, se hace un llamado especial al cumplimiento de los principios de publicidad, eficiencia y eficacia en materia de desarrollo de iniciativas de cooperación, a fin de propender por el respecto de los

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derechos y principios involucrados en la ejecución de proyectos de coo-peración internacional que se adelanten en el territorio nacional.

Para contribuir a ese propósito, como resultado del presente estu-dio piloto, se elaboró finalmente un cuadro de consideraciones acompa-ñado de una batería de preguntas, dirigido a entidades públicas, el cual busca recoger a manera de consideraciones, las principales conclusio-nes del presente trabajo.

El formato “Consideraciones para mejorar los procesos de coope-ración internacional desde las entidades públicas”, será remitido por par-te de la Procuraduría General de la Nación, en actuaciones posteriores e independientes al presente estudio y en uso de sus facultades constitu-cionales y legales, a entidades públicas con el fin de determinar el cum-plimiento de los principios de publicidad, eficiencia y eficacia en materia de ejecución de convenios de cooperación internacional, para posterior-mente, de acuerdo a la información obtenida, emitir recomendaciones que propendan por la eficiente ejecución de instrumentos de coopera-ción internacional por parte de las entidades públicas colombianas.

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103


Anexo N° 1

Bateria de preguntas

Cuestionario para entidades

Fecha de entrevista DD MM AAAA

I. INFORMACIÓN GENERAL

Municipio

Nombre

Cargo

Teléfono

Celular

Fax

Correo electrónico

II. RELACIONES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

1. ¿Su institución ha suscrito convenios de cooperación internacional durante los años 2011, 2012, 2013 y 2014? (En caso de respuesta afirmativa diligencie el Anexo 1).

Sí No

104


2. ¿Su municipio ha llevado a cabo proyectos de cooperación inter-nacional que se hayan desarrollado en conjunto con alguna enti-dad del orden nacional?

Sí No

3. ¿Conoce de la existencia de proyectos de cooperación desarrolla-dos en su municipio a través de:

Entidades del orden nacional Sí No

ONG Sí Sí

4. ¿El tema de cooperación internacional hace parte de su gestión ad-ministrativa? (Si su respuesta es afirmativa por favor señale a través de cúal mecanismo se ha incluido en su gestión administrativa).

Sí No

Cuál mecanismo ____________________________________

5. ¿Cuenta su municipio, entidad u organización con un área o espa-cio de coordinación en cooperación internacional?

Sí No

6. Si su respuesta fue afirmativa, las funciones se encuentran asigna-das a:

Agencia o entidad independiente

Secretaría independiente

105


Dirección de internacionalización o de cooperación internacional

Funcionario con la responsabilidad de gestionar acciones de cooperación

Oficina asesora

A cargo del alcalde

Secretaría u oficina de desarrollo económico

Comité de Cooperación Internacional

Secretaría de Planeación

Otro

Cuál?

7. ¿Desde su institución se han sistematizado las experiencias de cooperación internacional? Si su respuesta es afirmativa, por favor mencione de qué manera.

Sí No

Forma de sistematización de las experiencias de cooperación _________________________________________________

106


Cuestionario para comunidades

Fecha de entrevista DD MM AAAA


Nombre del entrevistado

Teléfono

Dirección

II. CUESTIONARIO

1. ¿Tiene conocimiento del proyecto? (Se señala nombre del proyecto)

Sí No

Preguntar al entrevistado en qué consistió el proyecto y cualquier conocimiento que tenga sobre el desarrollo del mismo.

_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

2. ¿Se le consultó antes de la realización del proyecto?

Sí No

107


Preguntar al entrevistado de qué manera se realizó la consulta. _________________________________________________

___________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3. ¿Usted considera que el proyecto ha contribuido a mejorar las condiciones de vida de la comunidad?

Sí No

¿Por qué? _________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________

4. ¿Considera que el proyecto ha mejorado su calidad de vida?

Sí No

¿Por qué? _________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________

5. ¿Desea comentar alguna cuestión adicional relacionada con el de-sarrollo del proyecto?

____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

108


Cuestionario para socios internacionales

Fecha de diligenciamiento DD MM AAAA


Socio

Representante legal en Colombia

Cargo

Teléfono

Celular

Fax

Correo electrónico

1. ¿Participó en el proceso de identificación y formulación del proyecto?

2. ¿Considera que el proyecto ha impactado los derechos humanos de las comunidades beneficiarias? ¿Cómo?

3. ¿Cómo se ha efectuado el seguimiento a la ejecución del proyecto?

4. ¿Cuáles han sido los mecanismos de coordinación entre los acto-res involucrados en el proyecto?

5. ¿Cómo ha sido la relación con el grupo beneficiario del proyecto?

6. ¿Cómo ha sido la relación con la entidad estatal durante la formu-lación y ejecución del proyecto?

109


7. ¿Se han presentado inconvenientes en la ejecución del proyecto? ¿Cuáles?

8. A partir de la experiencia con este proyecto específico, ¿consi-dera que existe suficiente capacidad institucional por parte de la entidad estatal para la gestión de proyectos de cooperación internacional?

9. ¿Qué aspectos considera que deben mejorarse por parte de la entidad estatal con respecto a la gestión del proyecto?

10. ¿Considera que la entidad estatal garantiza la sostenibilidad del proyecto?

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Reflexiones sobre cuatro experiencias en Bogotá d. c.

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Reflexiones sobre cuatro experiencias en Bogotá€¦ · de experiencias entre ciudades ..... 70 4. Conclusiones y recomendaciones en materia de ejecución de iniciativas de cooperación