Regionala utvecklings-program, RUP

Infonr 062-2005

- ett metodutvecklingsarbete

Slutrapport 30 september 2005

Regionala utvecklingsprogram, RUP – ett metodutvecklingsarbete

Slutrapport

Info nr 062-2005

117 86 Stockholm

Besöksadress: Liljeholmsvägen 32 Telefon: 08-681 91 00. Telefax: 08-19 68 26

www.nutek.se

Har du frågor om denna publikation, kontakta Hans Ahrens Telefon 08-681 94 08 E-post hans.ahrens@nutek.se

© Nutek Upplaga: 100 ex Produktion: Nutek Stockholm September 2005 Färgtryck: Elanders Tofters Nutek Info nr 062-2005

Förord

Regeringen gav i juni 2004 tretton myndigheter i uppdrag: ”att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Förslagen skall ta hänsyn till olika regioners skilda utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till mellanregional samverkan. Förordningen om regionalt utvecklingsarbete (2003:595) skall ligga till grund för arbetet”.

Nutek gavs i uppdrag att tillhandahålla processtöd och koordinera uppdraget samt genomföra samråd med ett antal myndigheter och organisationer. Ansvaret i övrigt har åvilat samtliga tretton myndigheter att redovisa gemensamt förslag till Regeringen.

Fyra pilotregioner har deltagit i metodutvecklingsarbetet. Dessa regioner är Skåne, Kalmar, Värmland och Jämtlands län.

En central utgångspunkt för utvecklingsarbetet har varit att det ska utmynna i en redovisning av goda exempel och rekommendationer, omfattande såväl ekonomiska, sociala som miljömässiga aspekter, till regering, myndigheter och berörda aktörer på den regionala nivån.

I uppdraget ingick också att särskilt belysa ett antal strategiska områden och deras bidrag till en hållbar regional utveckling.

Berörda myndigheter har, i september 2004, lämnat en gemensam delrapport omfattande förslag till uppläggning och inriktning av utvecklingsarbetet.

Rapporten har sammanställts av Hans Ahrens Nutek och Gösta Oscarsson GOA Konsult AB i samarbete med en referensgrupp bestående av Kerstin Aggefors och Lars Wikström Nutek, Therese Andersson Länsstyrelsen i Skåne län, Susan Brockett Nordregio och Klas Danerlöv Sveriges kommuner och Landsting.

Stockholm i september 2005

Kurt Ekelund Hans Ahrens

Avdelningschef Projektkoordinator Ordförande i nationella regionala utvecklingsgruppen

Sammanfattning

I rapporten redovisas i den inledande delen (avsnitt 1, 2 och 3) dels vilka problemställningar som hanterats, dels metodutvecklingsarbetets slutsatser och resultat. Rapportens senare del (avsnitten 4 - ) beskriver hur uppdraget genomförts och vilka olika arbetsgrupper som deltagit samt i kort sammanfattning vad dessa grupper har rapporterat.

Ett sammanhållet RUP-system

Uppdraget utgår ifrån regeringens ambition att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling. För detta krävs att den centrala nivån mer djupgående än nu engageras i det regionala utvecklingsarbetet. Här har ett sammanhållet RUP-system en central roll.

Utvecklingsarbetet har kommit att inriktas på att behandla RUP i ett bredare samhälls- och planeringsperspektiv. Skälet till detta är den ökade insikten om att RUParna syftar till att nå ett bättre samspel mellan olika sektorer i samhället samtidigt som möjligheten att involvera olika sektorer på skilda administrativa nivåer kräver ett bredare perspektiv.

Det kanske viktigaste resultatet av utvecklingsarbetet är att det behövs ett sammanhållet RUP-system. Ett sådant system karakteriseras av att det ger utrymme för ett över tiden utsträckt samtal mellan nivåer och mellan organisationer ansvariga för sektorsövergripande bedömningar (främst regeringen och regionerna) och skilda sektorsorgan (departement och myndigheter). Syftet med detta samtal är att söka en ökad grad av konsensus där avvägningar mellan skilda mål kan leda till synergieffekter. Det system för successiva avstämningar som presenteras i avsnitt 2 skall uppfyllas dessa ambitioner.

Konkreta förslag till olika aktörer

Arbetet har särskilt belyst de grundläggande förutsättningarna för att det regionala utvecklingsarbetet ska fungera på ett bättre sätt, mellan olika företrädare på nationell nivå, mellan nationell nivå och ansvariga på regional och lokal nivå.

Detta har lett fram till ett antal konkreta förslag riktade till respektive aktör i RUP-systemet, d.v.s. regeringen, myndigheterna, RUP-ansvariga i regionerna och kommunerna.

Förslag till Regeringen

att regeringen tidigt i processen klargör sina övergripande regionala prioriteringar i en samlad nationell strategi för regional utveckling inom ramen för den nationella strategin för hållbar utveckling,

att regeringen tydligt preciserar syftet med de regionala utvecklingsprogrammen och innebörden av de statliga verkens arbete med RUPen samt – även fortsättningsvis - använder sig av den ansats till sektorssamverkan som prövats genom de strategiska grupperna,

att en klar arbetsdelning etableras mellan RUP och övrig planering, där de övergripande prioriteringarna sker i RUPen, vilket förutsätter en ömsesidig tids- och innehållsmässig samordning mellan RUPen och skilda former av genomförandeplanering,

att regeringen etablerar återkommande ”avstämningsperioder” mellan regionalt och nationellt program- och planarbete för att åstadkomma en viss minsta nivå av enhetlighet vad gäller RUPens innehåll och tidläggning. Detta gör nationella jämförelser möjliga mellan skilda regioners analyser och ambitioner. Ett fortsatt utvecklingsarbete får klargöra vilka krav som bör ställas på RUParnas aktualitet.

att regeringen ökar sin kapacitet att bedöma de skilda regionala programförslagen utifrån nationella helhetsperspektiv samt att omsätta sådana ställningstaganden i riktlinjer för skilda statliga politikområden.

Förslag till nationella myndigheter

att myndigheterna, på ett tydligare sätt än nu, redovisar det egna politikområdets roll för en hållbar regional utveckling samt vad utvecklingen inom regionerna kan ha för betydelse för möjligheterna att uppnå myndighetens mål,

att myndigheterna för framtida nationellt prioriterade sakområden och vid behov av sektorsövergripande underlag, tar till vara på de positiva erfarenheterna från RUP-uppdraget med att etablerar särskilda strategiska grupper,

att kunskap om hållbar regional utveckling och det egna verkets roll i denna utveckling sprids till breda grupper inom resp. verk,

att myndigheterna ställer särskilt underlag och analyser för hållbar regional utveckling till övriga aktörers förfogande.

att myndigheterna tar ställning till innehållet i RUParna, bl.a. som underlag för regeringens ställningstagande.

Förslag till de RUP-ansvariga organen i regionerna :

att de RUP-ansvariga deltar i arbetet med att regionalisera de nationella målen, d.v.s. när en anpassning med de nationella målen som grund sker till den egna regionens förutsättningar och behov. Deltagande parter har ett ansvar för att resultatet av regionaliseringsarbetet leder mot de nationella målen samt att dessa bör vara synkroniserade med de strategiska grupper som förutsätts bli etablerade,

att RUP-ansvariga redovisar och översiktligt prioriterar strategier för genomförandet av de åtgärder som krävs för att skapa en önskad utveckling och med utgångspunkt därifrån presenterar önskemål om underlag, analyser och beslut från regering och myndigheter,

att RUP-ansvariga i sitt utvecklingsarbete explicit tar utgångspunkt i funktionella regioner och därmed initierar utvecklingsarbete som överskrider administrativa gränser. Detta gäller såväl mellan kommuner och som mellan län,

att RUP-ansvariga utvecklar RUPens mobiliserande roll, d.v.s. engagerar kommuner, näringslivsrepresentanter, intresseorganisationer, medborgare och myndigheter i processen att utarbeta RUPen.

att RUP-ansvariga redovisar på vilket sätt man beaktat kommunernas översiktliga planering.

Förslag till kommuner:

att kommunerna utvecklar strategiska program eller planer, t.ex. i form av utvecklade översiktsplaner med i princip samma bredd som RUP och som kan ge riktlinjer för utvecklingsarbetet i kommunernas skilda sektorer,

att kommunerna verkar för att de mellankommunala/regionala frågor, som hanteras i kommunens strategiska översiktliga planering, uppmärksammas i RUP,

att kommunerna för en nära dialog med regional nivå och tar fram önskemål om underlag, analyser och beslut från RUP-ansvarig,

att kommunerna i sin strategiska översiktliga planering redovisar på vilket sätt man beaktar relevanta överväganden i RUP.

Flera av strategigrupperna inom metodutvecklingsuppdraget har i sina rapporter vittnat om behovet av ett fortsatt utvecklingsarbete och att en ytterligare samverkan skulle fylla ett viktigt behov för att utveckla svensk regional utvecklingsplanering. Det understryks även i den samlade bedömningen från de berörda myndigheterna att utvecklingsarbetet kring RUP och RUP-systemet ännu så länge

befinner sig i en inledande fas. På motsvarande sätt visar erfarenheterna från pilotregionerna ett stort behov av fortsatt nationellt regionalt utvecklingsarbete.

Särskild kommentar beträffande länsstyrelsens roll

I vissa län har länsstyrelsen ansvaret för det regionala

utvecklingsarbetet. I andra län ligger detta ansvar på ett regionalt självstyrelseorgan eller ett samverkansorgan. Enligt nu gällande förordning (SFS 2003:595) ska länsstyrelsen, oavsett vem som har ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet, samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet.

Innehåll

1. Uppdragets problemställningar ___________________________ 1

2. Slutsatser och resultat __________________________________ 3 Förslag riktade till RUP-systemets aktörer______________ 11

3. Argument för ett RUP-system ___________________________ 17

4. RUP-processen regionalt _______________________________ 25 Krav på RUP och RUP-processen på regional nivå _______ 32

5. Programkomplexet och hållbar utveckling__________________ 37 Hållbar regional utveckling _________________________ 43

6. Strategiska områden___________________________________ 49

7. Myndigheternas reflektioner ____________________________ 63 Sammanfattning __________________________________ 75

8. Pilotregionernas reflektioner ____________________________ 89

9. Följeforskarnas reflektioner _____________________________ 99

10. Uppdraget ________________________________________ 103

11. Uppläggning av metodutvecklingsarbetet_________________ 107

Bilagor A. Pilotregionernas rapporter

B. Länsstyrelsernas rapport

1

1. Uppdragets problemställningar

Vilket är de centrala problemställningar som utredningen har att ta ställning till och utreda?

Uppdraget är att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Förslagen skall ta hänsyn till olika regioners skilda utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till mellanregional samverkan.

Det bakomliggande skälet till uppdraget är regeringens ambition att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling, inom vilken olika nationella mål och prioriteringar kan tillgodoses och utvecklas med hänsyn till skilda regionala förutsättningar och behov.

Uppdraget har lett till följande två frågeställningar:

1. Vilka metoder och arbetssätt, som tillgodoser skilda regionala behov och förutsättningar, behöver etableras om myndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna bidra till arbetet med att ta fram program för hållbar regional utveckling?

2. Hur skall RUP-processen läggas upp för att ge möjligheter att i ökad utsträckning mobilisera beslut på skilda administrativa nivåer och inom skilda sektorer, för att ge förutsättningar för en hållbar regional utveckling?

2

3

2. Slutsatser och resultat

I detta inledande avsnitt skisserar myndigheterna ett RUP-system1 som syftar till samordning mellan sektorer och mellan administrativa nivåer. Detta är en argumentation som bygger på det gemensamma metodutvecklingsarbetet men även på redan etablerad teori och praktik vad gäller denna typ av stora sektorsövergripande planeringssystem. Avsnittet avslutas med reflektioner och förslag om vad olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå behöver göra för att detta system för interaktion skall fungera väl.

I det följande beskrivs de olika komponenter som bör ingår i RUP-systemet och hur de förhåller sig till varandra. Förslaget tar sin utgångspunkt i det behov av avstämningar mellan skilda intressen som är av central betydelse för att RUP ska utvecklas till ett effektivt planeringsinstrument av betydelse för en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar regional utveckling.

Hållbar regional utveckling

På regional nivå är arbetet för en hållbar utveckling en prioriterad fråga. Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete2 framgår bland annat att ”Det regionala utvecklingsprogrammet skall ange inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling”. Det regionala utvecklingsprogrammet får därmed en viktig roll för att förverkliga denna ambition och sammanföra de tre dimensionerna till en helhet. Det vill säga att såväl den ekonomiska som den miljömässiga och den sociala dimensionen ska finnas med liksom en gemensam ansats där de tre dimensionerna tillsammans bidrar till en hållbar utveckling.

Hållbar utveckling – RUP och delprogram

Hållbar utveckling är det övergripande målet för regeringens politik. Regeringen har tagit fram en nationell strategi för hållbar utveckling3. Den nationella strategin för hållbar utveckling har ett brett perspektiv, den anger en långsiktig vision och värdegrund samt innehåller 1 Med RUP-system menas här det system där de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och processen att utarbeta RUPen ses i ett bredare samhälls- och planeringsperspektiv.

2 SFS 2003:595, Förordning om regionalt utvecklingsarbete 3 Regeringen skr. 2001/02:172. Reviderad, regeringen 2004a. En svensk strategi för hållbar utveckling.

4

beskrivning över styrmedel, verktyg och processer som behövs i omställningsarbetet.

Ett regionalt utvecklingsarbete ska innehålla såväl den sammantagna ambitionen om en hållbar utveckling som de mer fokuserade planeringsprocesserna för respektive dimension. RUP får i detta perspektiv en nyckelfunktion att vara ett nav mellan den politiska målbilden (politiknivå) om en hållbar utveckling och de mer konkreta insatser på regional nivå för att uppnå detta mål (program- och genomförandenivå).

Ett RUP-system som möjliggör de nödvändiga avvägningarna

Om RUPen ska kunna fungera som ett gemensamt instrument för många beslutsfattare, ställs en rad krav på RUPen och på RUP-processen. Arbetet med RUPen och sättet att nyttja dess resultat, måste vara upplagt så att de nödvändiga avvägningarna mellan mål på olika nivåer verkligen kan göras.

• Det måste i planeringsprocessen ges tidsmässigt utrymme för ett

”samtal” mellan deltagande aktörer, där en ökad förståelse av skilda positioner kan åstadkommas.

• Interaktionen mellan skilda aktörer måste ske i flera steg där skillnaderna successivt kan minska och man kan nå kompromisser.

• Deltagande institutioner måste ha (eller ges) mandat att ompröva redan etablerade mål för resp. verksamhet. För mer djupgående omprövningar måste det finnas en politiskt förankrad beslutskapacitet. De mål som är förankrade i riksdagen och dessutom regionalt kan dock inte ändras via ”öppna mandat” till deltagande institutioner. Ställningstagande till eventuella ändringar av dessa mål måste ske på den nivå där de är fattade.

Utgångspunkter för strategiarbetet för hållbar utveckling har varit att den ska:

• omfatta sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter, • beröra alla relevanta politikområden och då utgå från gällande

svensk politik, • samverka och samordnas med relevanta internationella strategier, • belysa sambanden mellan olika politikområden och söka

synergieffekter, • höja medvetandet i samhället i stort, • initiera en bred debatt, och ska • vara ett levande dokument som regelbundet följs upp och

revideras.

5

• Inom resp. organisation måste det skapas en bred förståelse för den gemensamma strategins innebörd så att denna verkligen kan påverka den dagliga verksamheten.

Dessa fyra ambitioner måste på skilda sätt förverkligas av regeringen, myndigheterna, regionerna och kommunerna.

Relationen EU - stat - region - lokalt

De regionala utvecklingsprogrammen (RUP) måste, för att kunna mobilisera sektorspolitik på skilda administrativa nivåer, ses i ett bredare samhälls- och planeringsperspektiv. Ett sådant RUP-system har lokala, regionala och nationella komponenter som är ömsesidigt beroende av varandra. På sikt kan den europeiska aspekten bli allt viktigare. RUP-systemet blir aldrig starkare än dess svagaste länk.

EU-Kommissionen har begärt att medlemsländerna till våren 2006, i samband med den s.k. sammanhållningspolitiken4och i överensstämmelse med de ”europeiska strategiska riktlinjerna för sammanhållning” inför nästa strukturfondsperiod, ska utarbeta underlag för en gemensam europeisk strategi. Den svenska regeringens har därför tagit initiativ till att sätta in detta underlag i ett bredare perspektiv, i linje med den nationella strategin för hållbar utveckling, med förhoppningen att de regionala utvecklingsprogrammen ska bilda det regionala underlaget till en samlad nationell strategi för regional utveckling.

Behov av utvecklade relationer på nationell nivå

För att RUP-systemet ska fungera effektivt behövs en nära dialog mellan Regeringskansliet och sektorsmyndigheterna om de nationella regionala utvecklingsfrågorna. Regeringskansliet behöver inspel från myndigheterna både vad gäller underlag och analyser av relevans för hållbar regional utveckling. Det kan även handla om att gemensamt tolka och till svenska förhållanden översätta den policy som utvecklas inom ramen för det gemensamma arbetet inom EU. Denna dialog kan i inledningsskedet av en ”avstämningsperiod” då en samlad RUP-omgång startar behöva genomföras mer intensivt än vid de ordinarie kontakterna mellan Regeringskansli och resp. myndighet.

4 Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs, EU-Kommissionen 2005-07-05

6

Regeringskansliet är beroende av dialog med myndigheterna för att kunna utveckla underlag för en samlad nationell strategi för hållbar regional utveckling. Den nationella strategin bör kunna bilda underlag för avvägningar mellan nationella och regionala mål. I samband med att den nationella strategin utvecklas bör syftet med det regionala utvecklingsarbetet klargöras och de regionala utvecklingsprogrammens roll närmare preciseras. För att det ska vara praktiskt genomförbart så bör strategierna koncentreras till några få prioriterade områden.

Bild 1. Avstämningar på nationell nivå

RUP-processen på regional nivå

För att säkerställa att regeringskansliet och de nationella myndigheterna har ett bra underlag för en nationell strategi för hållbar regional utveckling och för att kunna prioritera kommande satsningar, vilka naturligtvis även berör regional nivå, så behövs en bra dialog med regional och lokal nivå. Detta ställer samtidigt krav på att det finns goda förutsättningar för att på regional och lokal nivå ta del av och behandla de nationella förslagen. Det är här som den regionala och lokala RUP-processen kommer in, d.v.s. att utarbeta själva RUPen.

7

Det kan då konstateras att det på regional och lokal nivå under många år pågått en mer eller mindre kontinuerlig strategisk diskussion av betydelse för den framtida utvecklingen. Över tiden har dessa strategier dokumenterats i olika former av strategidokument, exempelvis länsstrategier och kommunala översiktsplaner och på senare år i form av RUPar.

I och med förordningen om regionalt utvecklingsarbete5 fattade regeringen beslut om vem på regional nivå som har det övergripande ansvaret för RUP-arbetet. Förordningen innehåller dock inte någon anvisning om när, var eller hur RUPen ska tas fram eller redovisas. Detta har resulterat i att RUP-arbetet i olika regioner ser mycket olika ut, vilket i sig inte behöver vara negativt utan snarare visar på resp. regions behov av en anpassad RUP-process. Det betyder samtidigt att RUPar finns av olika aktualitet och att det i några regioner ännu inte finns någon RUP utarbetad – se bild 2.

Bild 2. Det kontinuerligt pågående RUP-arbetet på regional nivå

5 SFS 2003:595, Förordningen om regionalt utvecklingsarbete.

8

En gemensam avstämningsperiod

Om regeringen ska kunna använda den lokala och regionala RUP-processen som ett stöd för utveckling av den nationella strategin för hållbar regional utveckling så behöver regeringen lämna ett uppdrag till regionerna att under en gemensam ”avstämningsperiod” inkomma med synpunkter och förslag samt reaktioner på ett utkast till nationell strategi.

Den process där regeringen tar in regionernas reaktion på den nationella strategin bör genomföras under en för alla regioner gemensam tidsperiod och behöver dessutom styras upp så att det för regering och myndigheter går att få in svar på vissa viktiga och prioriterade områden. Detta behov av en avstämningsperiod framgår schematiskt i bild 3. Krav på innehåll och process diskuteras vidare under kapitel 3.

Bild 3. En sammanhållen avstämningsperiod

Detta kan uttryckas som att regeringen ställer vissa ”minimikrav” på de ansvariga för RUP-processen regionalt. En viktig del i arbetet blir

9

att de RUP-ansvariga visar hur de av regering och myndigheter föreslagna strategierna passar respektive region samt tydligt redovisar sina egna prioriteringar.

Regionerna bör även redovisa hur man samverkar med andra regioner inom ramen för de aktuella områdena.

I förordningen om regional utvecklingsarbete6, där bl.a. RUP-arbetet regleras, anges att ”länsstyrelserna skall samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsprogrammet.”

Regeringen har bl.a. för att klargöra länsstyrelsens roll i det regionala utvecklingsarbetet givit länsstyrelserna i uppdrag att gemensamt föreslå hur länsstyrelsernas samordning av de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras. Länsstyrelsernas samordningsuppdrag ska slutrapporteras till regeringen den 30 november 2005. Med anledning av detta särskilda samordningsuppdrag har frågor med koppling till länsstyrelsernas roll inom metodutvecklingsuppdraget till stor del hänvisats till samordningsuppdraget.

RUParna stäms av mot den nationella strategin

När regionernas förslag och reaktioner kommit in till regeringen kan de tas upp till en fördjupad dialog med de nationella myndigheterna. Denna process på nationell nivå kan sedan resultera i en mer komplett nationell strategi, vilken bl.a. bör innehålla riktlinjer för sektorsövergripande prioriterade insatser. Dessa nationellt prioriterade insatser bildar sedan utgångspunkt för mer detaljerade kontakter mellan regering/myndigheter och resp. region (eller grupp av regioner).

6 SFS 2003:595, Förordningen om regionalt utvecklingsarbete.

10

Bild 4. Avstämning och prioriteringar på nationell nivå

Genomförandet av den sammanhållna nationella regionala strategin kan ta många former, allt från initiativ lokalt/regionalt till större gemensamma projekt där både nationella, regionala och lokala aktörer deltar. Till allra största delen sker detta arbete i särskilda former, där RUP-processens uppgift främst har varit att identifiera gemensamma prioriteringar mellan stat och region.

1) En dominerande form av genomförande ligger naturligtvis i det kontinuerligt pågående utvecklingsarbetet regionalt och lokalt. Genom att de regionalt formulerade ambitionerna diskuterats i den sammanhållna RUP-processen kan skilda myndigheter i ökande grad förstå och delta i sådana initiativ.

2) Regeringen har klart deklarerat att RUPen skall fungera som en

översiktlig riktningsgivare för flera olika system för genomförandeplanering. Det gäller bl.a. RTP, strukturfondsprogrammen och transportplaneringen. För att detta samspel skall fungera väl måste det ske en ömsesidig arbetsdelning mellan RUPens funktion som paraply och dessa skilda planeringsformer. På sikt kan en ökande del av de politiska avvägningarna göras i RUP-systemet. Därvid kommer ställningstagandena i den nationella strategin att spela en central roll för de myndigheter som har huvudansvaret för

11

dessa planeringssystem. Strategin bör m.a.o. innehålla översiktliga riktlinjer för dessa planeringsformer.

3) En tredje form av genomförande kan gälla nationellt-regionalt

prioriterade ”paket” av prioriterade insatser i vissa regioner eller grupper av regioner. Här kan regeringen ta utgångspunkt i de övergripande strategier som regioner fört fram under planeringsprocessen och peka ut de statliga myndigheter som särskilt bör delta i arbetet med att utveckla det nationella-regionala beslutsunderlag som krävs för ett väl underbyggt beslut. Dessa tankar har i utvecklingsarbetet väckts genom bl.a. de gräns- och sektorsövergripande diskussioner som aktualiserats i Kalmar.

4) Vidare kan genomförandet ske genom att regeringen i sin

nationella strategi pekar ut vissa prioriterade sektorsövergripande strategiska frågor och samtidigt pekar ut de myndigheter som bör delta i arbetet med dessa frågor. Detta ligger organisatoriskt och innehållsligt nära de strategiska grupper som, på regeringens direktiv, arbetat inom metodutvecklingsuppdraget. En vidare utveckling av detta arbetssätt kan vara att regeringen samtidigt i den nationella strategin utpekar de regioner som särskilt bör medverka i detta arbete. Ett sådant utpekande grundar sig på de strategier som formulerats i resp. RUP.

Förslag riktade till RUP-systemets aktörer

Vad behöver de olika aktörerna göra för att RUP-systemet ska kunna leverera en hållbar regional utveckling?

Här nedan följer de konkreta förslag som myndigheterna, strategigrupperna och pilotregionerna som ett resultat av metodutvecklingsarbetet kommit fram till. De riktas till de olika målgrupperna för RUP-arbetet, d.v.s. regeringen, myndigheterna, RUP-ansvariga samt kommunerna.

12

Regeringens uppgifter

Vad särskilt gäller regeringens roll måste utgångspunkten vara dess övergripande ansvar för en sammanhållen politik för hela landet. I en sådan politik görs avvägningar mellan regioner samt mellan nationella sektorsvisa mål och olika regioners behov och möjligheter. Det är också regeringen/riksdagen som ytterst svarar för ansvarsfördelningen på regional nivå. Detta måste vidare ske med utgångspunkt i de strategier som formuleras inom EU.

Förslag:

att regeringen tidigt i processen klargör sina övergripande regionala prioriteringar i en samlad nationell strategi för regional utveckling inom ramen för den nationella strategin för hållbar utveckling,

att regeringen tydligt preciserar syftet med de regionala utvecklingsprogrammen och innebörden av de statliga verkens arbete med RUPen samt – även fortsättningsvis - använder sig av den ansats till sektorssamverkan som prövats med de strategiska grupperna,

att en klar arbetsdelning etableras mellan RUP och övrig planering, där de övergripande prioriteringarna sker i RUPen, vilket förutsätter en ömsesidig tids- och innehållsmässig samordning mellan RUPen och skilda former av genomförandeplanering,

att regeringen etablerar återkommande ”avstämningsperioder” mellan regionalt och nationellt program- och planarbete för att åstadkomma en viss minsta nivå av enhetlighet vad gäller RUPens innehåll och tidläggning. Detta gör nationella jämförelser möjliga mellan skilda regioners analyser och ambitioner. Fortsatt utvecklingsarbete får klargöra vilka krav som bör ställas på RUPens aktualitet.

att regeringen ökar sin kapacitet att bedöma de skilda regionala programförslagen utifrån nationella helhetsperspektiv samt att omsätta sådana ställningstaganden i riktlinjer för skilda statliga politikområden.

För att regeringen ska kunna förverkliga en sammanhållen politik för hela landet, där man i regeringsarbetet inom ramen för vad som är en långsiktigt hållbar utveckling kan väga regionala och sektorsvisa ambitioner mot varandra, behöver en anpassning av kapaciteten inom kanslihuset till denna typ av analys och policyskapande. I grunden gäller detta politiska avvägningar mellan skilda sektorsambitioner samt mellan sektorer och regioner, för vilket budgetarbetet f.n. är det, i stort sett, enda instrumentet. Detta instrument måste alltså kompletteras.

13

De nationella myndigheternas uppgifter

Till stor del rör de synpunkter som lämnats ovan också de statliga myndigheterna. Det finns ändå anledning att särskilt lyfta fram de goda erfarenheter som gjorts med de s.k. strategiska grupperna – se kapitel 6 Strategiska områden. Här har verken, med utgångspunkt i de frågor som regeringen prioriterat, vidgat sin kunskap om hur den egna verksamheten relaterar till andra sektorer. Och detta har skett med regionala förtecken. Det finns också anledning att notera att kunskapen om de regionala frågorna ofta är begränsad till relativt små grupper inom resp. myndighet. Hur de nationella myndigheterna är företrädda på den regionala nivån varierar från myndighet till myndighet.

Förslag:

att myndigheterna på ett tydligare sätt än nu redovisar det egna politikområdets roll för en hållbar regional utveckling samt vad utvecklingen inom regionerna kan ha för betydelse för möjligheterna att uppnå myndighetens mål,

att myndigheterna för framtida nationellt prioriterade sakområden och vid behov av sektorsövergripande underlag, tar till vara på de positiva erfarenheterna från RUP-uppdraget med att etablerar särskilda strategiska grupper,

att kunskapen om hållbar regional utveckling och det egna verkets roll i denna utveckling sprids till breda grupper inom resp. verk,

att myndigheterna ställer särskilt underlag och analyser för hållbar regional utveckling till övriga aktörers förfogande.

att myndigheterna tar ställning till innehållet i RUParna, bl.a. som underlag för regeringens övergripande ställningstagande.

De RUP-ansvarigas uppgifter

De RUP-ansvariga inom regionerna utgår naturligen ifrån att samspelet lokalt och regionalt kräver relativt detaljerade analyser och riktlinjer. Denna typ av arbete pågår mer eller mindre kontinuerligt i regionerna. När det blir aktuellt med en mera samlad avstämning med den nationella nivån måste arbetet sannolikt koncentreras till några få stora/strategiska frågor. Skälet till detta ligger i de helt naturliga begränsningarna i den nationella nivåns (och särskilt regeringens) kapacitet att ta sig an många små frågor. De stora och komplexa frågor som regionerna vill resa med regeringen och de nationella myndigheterna kan därvid främst behöva gälla sådana där flera politikområden måste samverka och flera regioner är involverade. Det

14

gäller frågor där regeringens sektors- och regionövergripande auktoritet kan krävas för att åstadkomma en avvägning mellan skilda mål som avviker från de etablerade.

Förslag:

att de RUP-ansvariga deltar i arbetet med att regionalisera de nationella målen, d.v.s. när en anpassning med de nationella målen som grund sker till den egna regionens förutsättningar och behov. Deltagande parter har ett ansvar för att resultatet av regionaliseringsarbetet leder mot de nationella målen samt att dessa bör vara synkroniserade med de strategiska grupper som förutsätts bli etablerade,

att RUP-ansvariga redovisar och översiktligt prioriterar strategier för genomförandet av de åtgärder som krävs för att skapa en önskad utveckling och med utgångspunkt därifrån presenterar önskemål om underlag, analyser och beslut från regering och myndigheter,

att RUP-ansvariga i sitt utvecklingsarbete explicit tar utgångspunkt i funktionella regioner och därmed initierar utvecklingsarbete som överskrider administrativa gränser. Detta gäller såväl mellan kommuner och som mellan län,

att RUP-ansvariga utvecklar RUPens mobiliserande roll, d.v.s. engagerar kommuner, näringslivsrepresentanter, intresseorganisationer, medborgare och myndigheter i processen att utarbeta RUPen.

att RUP-ansvariga redovisar på vilket sätt man beaktat kommunernas översiktliga planering.

Kommunernas uppgifter

Även om kommunerna inte stått i fokus för metodutvecklingsuppdraget så har det återkommande betonats, framför allt i möten med pilotregionerna, att ett utvecklat arbete med strategiska översiktsplaner är en viktig grundförutsättning för utvecklingsarbetet med RUP.

Vad gäller den kommunala nivåns medverkan i RUP måste den ta sin utgångspunkt i insikten att nästan alla Sveriges kommuner är delar av funktionella regioner, som bryter administrativa gränser.

Vidare har den kommunala verksamheten en mycket stor bredd och är ofta sektorsvis organiserad. Liksom för staten är dessutom det politiska styrsystemet nästan genomgående sektoriserat. Det krävs därmed - även inom kommunerna – sektorsövergripande politiska

15

avvägningar, som både kan påverka och återspegla den strategi för regionens utveckling (RUP) som etableras.

Förslag:

att kommunerna utvecklar strategiska program eller planer, t.ex. i form av översiktsplaner med i princip samma bredd som RUP och som kan ge riktlinjer för kommunernas skilda sektorer,

att kommunerna verkar för att de mellankommunala/regionala frågor, som hanteras i kommunens strategiska översiktliga planering, uppmärksammas i RUP,

att kommunerna för en nära dialog med regional nivå och tar fram önskemål om underlag, analyser och beslut från RUP-ansvarig,

att kommunerna i sin strategiska översiktliga planering redovisar på vilket sätt man beaktar relevanta överväganden i RUP.

För den typ av utvecklingsarbete som krävs för att dessa förslag skall kunna konkretiseras har Sveriges kommuner och Landsting ett särskilt ansvar och rekommenderas starta ett arbete med denna inriktning. Särskilt väsentligt är det att mobilisera den övergripande fysiska planeringen, utbildningsplaneringen och det näringspolitiska arbetet. Man måste samtidigt vara medveten om att tyngdpunkten, i samklang med de faktiska variationerna i den regionala verkligheten, måste variera kraftigt mellan skilda kommuner och regioner.

Särskild kommentar beträffande länsstyrelsens roll

I vissa län har länsstyrelsen ansvaret för det regionala

utvecklingsarbetet. I andra län ligger detta ansvar på ett regionalt självstyrelseorgan eller ett samverkansorgan. Enligt nu gällande förordning (SFS 2003:595) ska länsstyrelsen,oavsett vem som har ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet, samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet.

Behov av fortsatt utvecklingsarbete

Flera av strategigrupperna inom metodutvecklingsuppdraget har i sina rapporter vittnat om behovet av ett fortsatt utvecklingsarbete och att en ytterligare samverkan skulle fylla ett viktigt behov för att utveckla svensk regional utvecklingsplanering. Det understryks även av den samlade bedömningen från de berörda myndigheterna att

16

utvecklingsarbetet kring RUP och RUP-systemet ännu så länge befinner sig i en inledande fas. På motsvarande sätt visar erfarenheterna från pilotregionerna ett klart behov av fortsatt nationellt regionalt utvecklingsarbete. Likaså är uppfattningen att beställar- och mottagarkapacitet inom regeringskansliet bör utvecklas ytterligare.

Strategigruppen ”Programkomplexet”, med representanter från både nationell och regional nivå, har sammanfattat sina intryck på bl.a. följande sätt: Den regionala nivån är i många avseenden beroende av den nationella nivåns aktörer i genomförandet av det regionala utvecklingsarbetet. Likaväl är den nationella nivån beroende av att de nationella målen regionaliseras och omsätts på lokal och regional nivå. En tydligare nationell medverkan i framtagandet och genomförandet av RUP torde öka möjligheterna till att de nationella målen kan berikas, utvecklas och genomföras. När det gäller miljöfrågor har en sådan regionaliseringsprocess redan genomförts. De regionaliserade miljömålen kommer att vara en viktig utgångspunkt för RUP-arbetet. Den nationella medverkan när det gäller miljöaspekter bedöms i huvudsak bestå i att tillhandahålla metodik för RUP-arbetet, medan det i första hand är länsstyrelserna som företräder dessa intressen regionalt.

Programkomplexgruppen har bedömt att det finns ett behov av kontinuerlig metodutveckling: Med hänsyn till den tämligen komplexa bild som finns vad gäller delprogrammen så bör man se utvecklingen av arbetet med regionala utvecklingsprogram som ett långsiktigt arbete. Arbetsgruppen bedömer därför att det finns behov av ett fortsatt utvecklingsarbete kring frågor som har att göra med hur RUP bäst kan utformas för att kunna fungera som en länk mellan nationella och regionala mål. Ett mer långsiktigt metodutvecklingsarbete skulle också kunna innebära skapande av arenor för erfarenhetsutbyte, dialog och spridande av goda exempel.

17

3. Argument för ett RUP-system

I det föregående avsnittet skisserades en välstrukturerad process inom vilken avvägningar mellan sektoriella och regionala mål kan göras. En del av skälen för denna process tas upp till behandling i detta avsnitt.

En effektiv och hållbar regional utvecklingspolitik måste kunna påverka sektorspolitiken, nationellt, regionalt och lokalt!

Sveriges regioner varierar påtagligt i storlek samt vad rör ekonomins inriktning och prestationer. En effektiv politik för en hållbar regional utveckling måste ta sin avstamp i dessa variationer. Avvägningen mellan den regionala utvecklingens krav på att beakta regionala variationer och de flesta politikområdens ambitioner om en över landet jämförbar inriktning och standard blir därmed en central del av de regionala utvecklingsprogrammen. Det är dock viktigt att betona att det i första hand handlar om att finna vägar för den regionala utvecklingen där sektorsmål och regionala utvecklingsmål kan samverka.

Utvecklingen måste vara långsiktigt hållbar vad avser såväl ekonomiska som sociala och miljömässiga aspekter. Samtidigt kan det konstateras att myndigheternas förutsättningar för samverkan kring regional utveckling ser mycket olika ut, vilket naturligtvis måste beaktas vid systemets uppbyggnad. En särskild fråga i detta sammanhang är landsbygdens plats i den regionala utvecklingspolitiken. Eftersom förutsättningarna för tillväxt skiljer sig åt mellan stad och land bör landsbygdens utvecklingsfrågor analyseras i RUP- sammanhang för att säkerställa ett optimalt bidrag för tillväxten från denna del av en region. Regionala landsbygdsprogram som delprogram i RUP kan därför vara en framkomlig väg.

Sedan flera decennier har vi haft en utjämnande regionalpolitik, som med särskilda medel har försökt förbättra förutsättningarna för utveckling i regioner med utvecklingsproblem. Strukturfonderna har i stort sett haft samma inriktning. I denna politik har särskilt finansierade projekt haft en central roll.

Under senare år har insikten ökat att - med en effektiv utvecklingspolitik - alla regioner kan prestera bättre. Dessutom finns nu en bred enighet om att ett starkt Sverige byggs av starka regioner. Detta är ett centralt argument i den senaste propositionen om regional

18

utveckling. En sådan ambitiös utvecklingspolitik för alla Sveriges regioner kan, av lätt förståeliga skäl, inte bygga på särskilda medel. Här gäller det istället att utnyttja redan befintliga resurser på ett bättre sätt än nu genom att anpassa deras användning till de mellan regioner varierande förutsättningar och potential för tillväxt.

Dessa resurser finns på alla administrativa nivåer och har, nästan uteslutande, en sektorspolitisk inriktning. I tidigare propositioner har man i detta sammanhang talat om det regionala utvecklingskapitalet. En av RUPens huvuduppgifter är att mobilisera detta kapital. Avvägningar mellan olika sektorsmål och mål på olika nivåer blir därmed en central del av RUPen. I första hand bör synergier mellan olika mål sökas. De avvägningar som görs måste vidare rymmas inom ramen för vad som är långsiktigt hållbart från såväl ekonomisk som social och miljömässig synpunkt.

Den regionala utvecklingspolitiken beslutades av Riksdagen i december 2001, utifrån propositionen ”En politik för tillväxt och livskraft i hela landet”.7 Det övergripande målet är där väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Regeringen beskriver den nya politikens breda angreppssätt enligt följande:8

Politikens omfattning

Regional utvecklingspolitik omfattar åtgärder inom i princip samtliga politikområden. Dessa åtgärder finns främst inom politikområdena regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, utveckling av innovationssystem (forskningspolitik), landsbygdspolitik, politikområdena inom de areella näringarna, kulturpolitik, IT-politik, elektronisk kommunikation och post, utrikeshandel, export och investeringsfrämjande, storstadspolitik, konsumentpolitik, regional samhällsorganisation, integrationspolitik och allmänna bidrag till kommuner.

Av propositionen framgår att syftet med den regionala utvecklingspolitiken bland annat är att åstadkomma en mer effektiv sektorssamordning och regionala hänsynstaganden inom olika politikområden. Regeringen poängterar att det behövs flera offensiva strategier i kombination med riktade åtgärder för att stärka en hållbar utveckling och livskraft i alla delar av landet.

Behovet av en bred mobilisering av skilda sektorer stärks av den analys som gjorts inom ramen för arbetet inom den s.k. Sverigebilden. Där observeras att den pågående globaliseringen innebär att 7 Proposition 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet 8 www.regeringen.se

19

omvandlingstrycket ökar i ekonomin, vilket tvingar regionerna att skaffa sig kapacitet att möta denna omvandling. I sammanhanget säger den s.k. nya ekonomiska geografin (NEG) att väl fungerande regionala miljöer för ett innovativt näringsliv är en förutsättning för en god nationell ekonomisk utveckling.

Tillsammans med staten är det främst kommunerna som svarar för de medel och politikområden som på olika sätt kan bidra till den regionala utvecklingen. Detta gäller allt från den fysiska planeringen, över den mycket betydelsefulla rollen inom utbildningssektorn till direkta näringspolitiska insatser. Eftersom människor och verksamheter finns i funktionella regioner, som oftast omfattar flera kommuner, bör ambitionen vara att i kommunala beslut väga in de regionala aspekterna, på samma sätt som den kommunala verkligheten beaktas i den regionala politiken. Detta kräver svåra avvägningar mellan kommunala och kommunövergripande mål och strategier. Eftersom den kommunala verksamheten, liksom statens, är sektoriserad behövs sektorsvisa avvägningar inom resp. kommun, som även beaktar de regionala aspekterna.

De som inom resp. region/län har det övergripande ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken har att identifiera den utvecklingspolitiska profil som passar resp. region bäst samt att få denna profil (så långt möjligt) accepterad av viktiga aktörer. Man söker i detta sammanhang synergier mellan skilda politikområden, där alltså ett plus ett kan bli mer än två. På samma sätt måste synergier identifieras mellan skilda kommuners och regioners beslut, vilka berör de funktionella regioner som de är en del av.

RUPens roll för centralt beslutsfattande

En väl fungerande politik för en hållbar regional utveckling förutsätter en anpassning av beslut, som primärt inte har till syfte att utveckla regioner. Det kan till exempel handla om medvetna avvägningar mellan en sektors primära mål och regionala mål. Avvägningarna måste ske inom ramen för vad som är långsiktigt hållbart. Internationellt finns två sätt att åstadkomma en sådan regionalt anpassad avvägning mellan mål. I federala stater överlåts detta i stor utsträckning till regioner och delstater, vilka därmed tar det politiska ansvaret för de variationer i sektorspolitiken som då uppkommer.

20

I länder som Sverige, där centrala och lokala beslut har en avgörande betydelse för den regionala utvecklingen, krävs att beslutsfattare, som primärt inte har ansvar för regionala frågor, ”tar till sig” de regionala målen och låter dem påverka det egna beslutsfattandet. För detta behövs ett planerings- och beslutssystem där väl underbyggda ambitioner formuleras av de skilda regionerna och att dessa ambitioner konfronteras med mål för skilda sektorer och administrativa nivåer. Genom en process med ömsesidiga anpassningar kan sedan strategier skapas som är gemensamma för många beslutsfattare samtidigt som var och en har kvar sin egen agenda.

Att närbesläktade myndigheter samverkar är vanligt förekommande. Däremot är incitamenten att samverka ofta mindre väl utvecklade för myndigheter vars verksamhet ligger långt ifrån varandra. Det finns dock anledning tro att en sådan korsbefruktning skulle vara gynnsam för sektorsmyndigheternas arbete med regional utveckling. Det kan dock konstateras att myndigheternas förutsättningar för samverkan kring regional utveckling ser mycket olika ut, vilket naturligtvis kan medföra svårigheter för ett närmare samarbete.

Vissa myndigheter, exempelvis Banverket, har en regional organisation och verksamhet spridd över stora delar av landet. Trafikverkens verksamhet är dessutom högst påtaglig i så måtto att dessa myndigheter förvaltar och utvecklar fysiska anläggningar. Genom sin storlek och organisation har också trafikverken möjlighet att svara upp mot krav på både regional och lokal närvaro och engagemang.

Andra, ofta mindre myndigheter, har ett helt annat uppdrag och organisation. De har normalt ingen regional organisation och uppdraget är i många fall sådant att vare sig myndighetens verksamhet eller de beslut som fattas av myndigheten direkt påverkar en region och dess utveckling.

En tredje grupp kan sägas vara de myndigheter som primärt fungerar genom kunskaps- och kompetensutveckling inom sitt policyområde.

Länsstyrelserna har ett ansvar för att företräda de statliga intressena inom länet. När det t.ex. gäller miljöfrågor är det i första hand länsstyrelserna som bl.a. via de regionaliserade miljömålen bevakar att dessa får genomslag i olika planer och program. Länsstyrelserna har f.n. i uppdrag av regeringen att gemensamt föreslå hur länsstyrelsernas samordning av de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras.

21

Samverkan mellan sektorsmyndigheterna skulle i vissa frågor kunna underlättas av samordnade uppdrag från regeringen till grupper av myndigheter med utgångspunkt i av regeringen prioriterade frågor.

Behov av kraftsamling kring större utvecklingsfrågor

En generell slutsats från utvecklingsarbetet är behovet av att öka statusen på det nationella regionala planerings- och utvecklingsarbetet i samband med RUP-processen. Detta sker naturligtvis genom att RUP-systemet ökar sin förmåga att leverera politiska beslut på nationell, regional och kommunal nivå.

Den allmänna uppfattningen är att det inte enbart är de olika strategidokumenten exempelvis RUPen som är det väsentliga. Den process som föregår respektive följer av RUP-arbetet är också mycket viktig i sig. En kombination av en bra process och ett väl utformat och förankrat dokument skapar styrka. Det är alltså främst nyttoaspekten och processerna i de olika faserna av samverkan som förs fram av de flesta myndigheterna och av pilotregionerna.

Ett sätt att öka RUPens effektivitet är att tydliggöra behoven av samverkan mellan regional och nationell nivå kring några av de större utvecklingsfrågorna. Det kan t.ex. gälla investeringar i skilda transportsystem samt utbudet av högre utbildning. I utvecklingsarbetet har detta främst tagits upp i Kalmar.

De större nationella regionala utvecklingsfrågorna rör frågor av en storlek som respektive region och verk inte mer än marginellt kan behandla inom ramen för givna mål och resurser och kan därmed ställa krav på engagemang från regeringens sida. Sådana stora strukturfrågor kräver alltså samordnade beslut inom flera olika sektorer, vilket skärper behovet av ett brett regeringsengagemang.

Regeringens involvering i RUPen kan, redan av rena kapacitetsskäl, endast gälla några få stora frågor/problemkomplex. Detta innebär i sin tur att regionerna (individuellt eller tillsammans med angränsande regioner) bör uppmuntras att inom ramen för RUP prioritera några få sådana ”paket” av frågor.

Detta innebär att sektorsmyndigheterna i denna typ av komplexa utvecklingsfrågor bör ges incitament för att gemensamt utveckla former för en delvis ny typ av ”synergibeslut”, d.v.s. att genomföra beslutsprocesser i samverkan med andra relevanta myndigheter.

22

I uppdraget ingår inte explicit att utveckla eller ge synpunkter på hur själva RUP-dokumentet ska tas fram och utformas. Flera strategigrupper och myndigheter har dock gjort en rad reflektioner kring RUPen och de krav som bör ställas på RUP. Detta utvecklas närmare i kap. 4 RUP-processen regionalt.

Traditionellt har det regionala strategiska utvecklingsarbetet främst engagerat aktörer på regional nivå och har därför i första hand haft regional betydelse. I den regionala utvecklingspropositionen9 framförs emellertid en rad argument för behovet av ett bredare anlagt och väl förankrat regionalt utvecklingsprogram. Utgångspunkten för arbetet med RUP är alltså behovet att mobilisera ett brett spektrum av politikområden. Beslut inom dessa politikområden tas primärt på nationell och kommunal nivå. Det är dessa beslut och de processer som föregår dem som RUPen ska fånga upp.

Behovet av denna breda definition på den regionala utvecklingspolitikens medelsarsenal har ökat genom att regeringen vill föra en utvecklingspolitik i hela landet. För detta räcker inte särskilda regionalpolitiska medel. Den nya inriktningen ställer helt andra krav på att mobilisera befintliga resurser inom skilda delar av sektorspolitiken. Det räcker emellertid inte att endast ”mobilisera” resurser. Syftet med RUPen är också att de ”paket” av åtgärder – oavsett på vilken nivå de initieras - som vidtas verkligen harmonierar. Det gäller alltså att utvinna synergieffekter, som främst kan identifieras på regional nivå.

I tillägg till dessa nationella argument finns nu också EUs krav på nationella strategier som rimligen måste följas upp på regional nivå. Regionala utvecklingsprogram från olika regioner bör vidare kunna bilda goda underlag för en sådan nationell strategi.

Erfarenheter från regionalt strategiskt utvecklingsarbete

Det finns en lång rad erfarenheter från olika perioder av främst regionalt utvecklingsarbete. Länsstyrelserna har under lång tid haft ansvar att utveckla olika former av länsstrategier. Under senare år har det genomförts olika strategiska program av mer operativ karaktär såsom de regionala tillväxtavtalen och de regionala tillväxtprogrammen. Det finns även erfarenheter från andra områden exempelvis från det nationella regionala miljömålsarbetet.

9 Prop. 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet.

23

Det har inte ingått i detta metodutvecklingsarbete att särskilt betrakta dessa tidigare strategiarbeten men det har under arbetet kommit fram en rad exempel på diskussioner där erfarenheter från dessa och andra arbeten ventilerats. En samlad bedömning är att de hittillsvarande försöken med regional utvecklingsplanering i stort sett har misslyckats med att mobilisera den nationella nivån.

Nutek har i en till regeringen nyligen redovisad uppföljning av det första årets arbete med de regionala tillväxtprogrammen (RTP)10 kommit fram till bl.a. följande:

Trots att regeringen i regleringsbrev givit olika aktörer i uppdrag att medverka i tillväxtarbetet har det visat sig att ”flera myndigheter anser att uppgifterna i regleringsbreven är otydliga och medverkan i arbetet är en relativt lågt prioriterad uppgift inom flertalet myndigheter.”

”Samverkan i partnerskapen i länen och medverkan från nationella myndigheter utgör en del av arbetsformen i tillväxtprogrammen. De nationella myndigheternas medverkan varierar och är i flera fall svag eller obefintlig. Kontakterna mellan de nationella myndigheterna och länens ansvariga för tillväxtprogrammen är generellt svagt utvecklade.”

” Regeringens ambition är att en bättre samordning av olika aktörers insatser och resurser för hållbar utveckling ska uppnås. Detta är en av huvudpoängen med arbetsformen. Partnerskapen bedömer här att tillväxtprogrammen har en positiv påverkan på samordningen av arbetet för tillväxt mellan aktörer på lokal och regional nivå. Påverkan på samordningen mellan nationell och regional nivå och mellan sektorer och politikområden är svag.”

Den övergripande slutsats av dessa erfarenheter, för det nu aktuella utvecklingsarbetet, är att samspelet mellan nationell och regional nivå behöver utvecklas.

10 På väg mot hållbar tillväxt? Uppföljning av regionala tillväxtprogram under år 2004. Nutek Infonr 044-2005.

24

25

4. RUP-processen regionalt

I detta avsnitt redovisas en del tankar kring RUPens olika roller och vad man kan behöva ta hänsyn till när man utarbetar en RUP. En mer fördjupad redovisning över RUPens roller finns i bilaga ”Programkomplexet”.

En stor del av det redovisade resonemanget nedan har utarbetats inom den s.k. ”Sverigebildsgruppen” och utvecklas mer i bilaga ”Sverigebilden”.

Behov av regional analys

Detta utvecklingsarbete, som till stor del genomförts inom ramen för arbetsgruppen Sverigebilden, har bl.a. tagit sin utgångspunkt i den regionala utvecklingspropositionens11 identifierade behov av en utvecklad helhetssyn ”de myndigheter och organisationer som företräder olika politikområden bör gemensamt analysera hur deras samlade insatser påverkar en regions utvecklingsförutsättningar”.

Erfarenheter från det tidigare arbetet med det s.k. Samordningsuppdraget12 har visat att den regionala analysverksamheten behöver stärkas. Samma slutsatser har framhållits i utvärderingar av de regionala tillväxtavtalen och de regionala tillväxtprogrammen13. I samband med Samordningsuppdraget genomfördes en inventering av analyskompetensen i regionerna. En enkät skickades till länsstyrelser, kommunala samverkansorgan och Regionala självstyrelseorgan. Resultatet visade att ca en tredjedel av regionerna ansåg sig ha otillräckliga kunskaper och erfarenheter av analysarbete. De områden, som var de viktigaste att ha en egen kompetens inom, angavs bl.a. vara omvärldsanalys, arbetskrafts- och kompetensanalys, ekonomisk, ekologisk och sociologisk analys. Det område där man upplevde störst behov av förstärkning av analyskapacitet var hållbar utveckling.

11 Prop. 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 12 Nationell samordning för regional utveckling – Slutrapport okt 2003. Nutek Info nr. 027-2003.

13 På väg mot hållbar tllväxt? Uppföljning av regionala tillväxtprogram under år 2004. Nutek Infonr 044:2005.

26

Uppföljningen av tillväxtavtalen och tillväxtprogrammen har även visat att analysarbetet många gånger blivit en relativt isolerad företeelse, genomförd av några få experter inom resp. region. Genomgående har det konstaterats ett behov av att koppla analysarbetet till den strategiska diskussionen i regionen. Detta ställer krav på utökade kunskaper hos de ansvariga för RUP-arbetet och ökad beställar- och mottagarkapacitet inom analysområdet.

Strategi och planeringssystem

EU har tydliga ambitioner att utveckla strategitänkandet till ett integrerat planeringssystem som omfattar flera geografiska nivåer. Avsikten är att strategier på den europeiska, nationella och regionala nivån skall gripa in i varandra och tillsammans bilda en konsistent helhet. I den tredje sammanhållningsrapporten föreslås sålunda att en europeisk strategi skall fungera som utgångspunkt för utformningen av nationella strategier i medlemsländerna. Dessa skall i sin tur ligga till grund för de regionala strategierna som regionerna i varje medlemsland förutsätts utveckla.

Behov av en omvärldsanalys

Syftet med och behovet av en omvärldsanalys är att tydliggöra de utmaningar som en region möter på sin väg mot framtiden. Den ska även ge en grund för att utarbeta en handlingsplan för att möta dessa utmaningar. Förmågan att anpassa sig till omvärldens förändringar blir på så vis viktig i förhållande till att formulera politiska mål som skall uppnås. Hur en region utvecklas bestäms alltså till stor del av hur den möter de förändringar i omvärlden som påverkar regionens utveckling.

Arbetet med omvärldsanalys blir därför ett arbete med att exkludera mindre intressanta förhållanden. Utmaningen blir att koncentrera uppmärksamheten på de omvärldsfaktorer som framstår som mest relevanta utifrån den aspekt av regionens utveckling som skall analyseras. Det är således sannolikt att de faktorer som är mest relevanta bestäms av egenskaper hos den region som studeras. Omvärldsanalysens fokus kan sålunda variera mellan regioner.

Globaliseringen som exempel på omvärldsanalys

Effekterna av produktionens globalisering blir att omvandlingstrycket i ekonomin ökar. Å ena sidan hårdnar konkurrensen och kraven på en fortgående uppgradering av produkter och rationaliseringar av produktionen ökar. Å andra sidan innebär globaliseringen att

27

industrialiseringen i fattiga länder skjuter fart och nya växande marknader skapas. Globaliseringen representerar på detta sätt samtidigt ett hot och en möjlighet. Ökad konkurrens kan hota företagens framtid medan växande marknader skapar nya möjligheter för tillväxt. Ett dilemma är att dessa hot och möjligheter inte är jämnt fördelade mellan landets regioner.

Det ökade konkurrenstryck som globaliseringen ger upphov till kräver ökad flexibilitet. Företagen måste öka sin omställningsförmåga såväl när det gäller produkterbjudanden som produktionsprocessen. För att kompensera för den hårdnande konkurrensen inom etablerade produktionsområden krävs det ett ökat tillflöde av nya arbetsställen. Större neddragningar i befintlig produktion kan då kompenseras med ett större tillskott av nya arbetstillfällen.

Globaliseringen innebär samtidigt att förutsättningarna för framväxten av nya verksamheter förändras och att nya företag snabbare än tidigare tvingas bearbeta internationella marknader. Framgång i denna bearbetning belönas med en snabb tillväxttakt. Globalisering skapar på detta sätt möjligheter till en snabb tillväxt i nya företag som når framgång på marknaden.

Globaliseringen innebär samtidigt att företags möjlighet att kommersiellt pröva ut produkterna på en skyddad nationell marknad blir starkt begränsad.

Globaliseringen innebär på detta sätt att ”timingens” betydelse ökar. Nya produkter och tjänster måste lanseras när marknaden är mogen för det. Inte för tidigt då det innebär att förluster kommer att ackumuleras. Och inte för sent då det innebär att andra företag redan uppnått en etablerad position på den globala marknaden.

Mål och målkonflikter

Med en god omvärldsanalys som grund har regionen en klart bättre utgångspunkt för att sätta upp mål för det regionala utvecklingsarbetet. Regionerna är samtidigt beroende av den politik som bedrivs utifrån nationella mål och mål för olika sektorsmyndigheter. Utvecklingsarbetet inom Sverigebilden har visat att regionerna anser att dessa nationella mål och sektorsmål många gånger är svåra att tolka och det gör att man har svårt att på ett konstruktivt sätt förhålla sig till dem. En genomgång av de övergripande nationella målen och de mål som formulerats inom olika sektormyndigheter med bäring på regional utveckling visar att de är av vitt skild karaktär från det konkreta och specifika till det abstrakta

28

och svårgripbara, dels att det finns påtagliga konflikter dem emellan. Målen är inte alltid sinsemellan förenliga, uppfyllandet av ett mål hamnar med automatik i konflikt med uppfyllandet av ett annat.

Regionerna står alltså inför betydande svårigheter när olika sektorsmål antingen är otydliga eller framför allt då dessa står i konflikt med varandra. Hur ska regionerna hantera dessa målkonflikter? Det finns inga enkla eller självklara svar på dessa frågor. En slutsats är att målkonflikter inte kan sopas under mattan. Det leder i så fall till att regionala utvecklingsplaner blir helt tandlösa, eller att konflikter som ’mörkats’ dyker upp under senare planeringsskeden och då försvårar eller omöjliggör genomförandet. Den slutsats som mycket tydligt tonar fram ur pilotregionernas erfarenheter är att den regionala utvecklingsplaneringen snarare än att blunda för målkonflikter aktivt bör söka upp dem. Konflikter som identifierats och analyserats med avseende på konsekvenserna av olika handlingsalternativ utgör bästa tänkbara grund för genomtänkta beslut om regional utveckling.

De flesta strategigrupper har diskuterat mål och målkonflikter. Ett exempel från strategigruppen Miljöaspekter : ”Det är idag inte riktigt kartlagt vilken utvecklingspotential som finns i de olika miljömålen. Målkonflikter som kan uppstå är inte heller systematiskt kartlagda. En viktig uppgift ansåg gruppen därför vara att göra en typ av matris där alla de 15 miljökvalitetsmålen kopplas till möjlig utvecklingspotential och också vilka målkonflikter som kan ses med andra utvecklingsfrågor. Detta bör vara viktigt både för den regionala nivån och den nationella nivån. Ett gott samförstånd om hur miljömålen kan leda till utveckling, men också vilka konflikter som kan uppstå i arbetet, är troligen viktigt mellan olika aktörer på respektive nivå, t. ex. de olika målmyndigheterna”.

Studier som strategigrupp ”Regionförstoring” redovisat, visar att det för barnfamiljer, där man vill göra barnens bortavaro från hemmet rimligt kort, sällan lönar sig att arbetspendla. Den förälder som inte pendlar, väljer ofta att gå ner i arbetstid och kostnaderna för bl.a. resor gör att det ofta inte lönar sig att ta ett bättre betalt arbete eller att gå från arbetslöshet till arbete. Detta visar på en mycket central konflikt mellan vad som är samhälleligt önskvärt och privatekonomiskt rationellt.

Det är inte bara målkonflikter som ger intressant information till det regionala utvecklingsarbetet. Mellan olika sektorsmål, exempelvis mellan miljökvalitetsmål och målområden för folkhälsa, finns naturligtvis även uppenbara synergier. Genom att uppnå

29

miljökvalitetsmålen skapas förutsättningar för en god hälsa, och genom hälsosamma val gynnas miljön.

Till målformuleringarna är det viktigt att foga konsekvensbeskrivningar – detta förekommer inte så ofta, antagligen p.g.a. att det anses vara allt för svårt. Exempel på konsekvensbeskrivning som varit uppe till diskussion med pilotregionen i Skåne är ett arbete som initierats av Folkhälsoinstitutet: ”Inom Folkhälsoinstitutet och med strategigruppens stöd har utvecklats ett förslag på hälsokonsekvensbedömning (HKB) som en metod för att få med folkhälsoperspektivet i RUP-framtagningsprocessen. Det övergripande syftet med en hälsokonsekvensbedömning är att ge planerare och beslutsfattare kunskap om de samlade hälsoeffekterna av ett beslut. Det kan gälla beslut om projekt, planer, program, verksamheter eller förslag till enstaka åtgärder. En HKB ska bidra till en förbättring av beslutsunderlaget och också kunna användas för att påverka besluten till förmån för hälsan.14 ”.

Ett statistiskt underlag för RUParbetet

Regional statistik är en viktig förutsättning för arbetet med RUP. Statistiken är såväl ett redskap för att beskriva situationen som ett underlag för analys av samband mellan olika variabler. Vilka data som är relevanta bestäms av vilka aspekter som regionerna väljer att lyfta fram i sin RUP.

Inom ramen för metodutvecklingsarbetet har arbetsgruppen för Sverigebilden valt att utveckla ett regionalt statistikpaket som kan ligga till grund för att beskriva olika aspekter av regioners utveckling. Statistikpaketet syftar inte till att skapa en helhetsbild av en region. Dess uppgift är i stället att erbjuda ett urval av data, som användare kan gå in i utifrån olika utgångspunkter och därvid skapa olika bilder av en region.

Samtliga data i de presenterade statistikpaketen har hämtats från SCBs region- och kommunstatistik, Folkhälsoinstitutet och Skolverket. I statistikpaketet beskrivs sju olika dimensioner:

1. Regionens storlek innehåller data om den demografiska situationen, urban, politisk, social och etnisk struktur.

14 Statens folkhälsoinstitut. Hälsokonsekvensbedömningar för social och miljömässig hållbarhet. En generell beskrivning av hur man går tillväga. Utkast 2005-03-21.

30

Dessutom ingår data om arbetsmarknadens och näringslivets struktur.

2. Regional dynamik omfattar data om befolkningsförändringar, sysselsättningsförändring, ekonomisk tillväxt samt förändring i antalet arbetsplatser.

3. Näringsklimat rymmer statistik om nyföretagande, konkurser och storlek på privat sektor.

4. Livsmiljön omfattar data om hälsa, trygghet och fastighetsvärden.

5. Social miljö innehåller data om förvärvsinkomster, förmögenhet, arbetslöshet, socialt bistånd samt utbildningsresultat i olika skolformer.

6. Miljö omfattar data om energianvändning och koldioxidutsläpp inom olika sektorer av samhället.

7. Demokrati och politik innefattar data om valdeltagande, skatter och statsbidrag.

För att en databas av denna typ skall få någon paktisk användning krävs det att statistiken görs mer tillgänglig än vad den är idag.

Förslag

Arbetsgruppen för Sverigebilden föreslår att Nutek initierar, i samverkan med myndigheter och regioner, ett fortsatt utvecklingsarbete med SCB för att göra det statistiska underlaget mer anpassat till regionernas behov och för att öka analysmaterialets tillgänglighet.

Politiskt ledarskap för regional utveckling

Det grundläggande skälet till att demokratifrågorna blir särskilt aktuella i ett brett upplagt RUP-arbete är naturligtvis ambitionen om ett sektorsövergripande synsätt. Ytterst rör detta sig om avvägningar mellan mål för skilda sektorer, vilket i det svenska systemet är politiska frågor. Det blir därmed nödvändigt att de förslag som regionerna lämnar så långt möjligt har en klar förankring i relevanta politiska organ.

I och med beslutet av proposition 2001/02:7 är det möjligt att i regionerna bilda ett kommunalt samverkansorgan med ansvar för att bland annat ta fram program för länets utveckling. I ansvaret ingår att svara för en bred förankring av programmets innehåll och inriktning hos näringsliv, kommuner samt övriga lokala och regionala

31

intressenter, inklusive den statliga sektorn. I län som inte bildar kommunala samverkansorgan svarar länsstyrelsen för programarbetet.

Situationen i landets olika regioner ser mycket olika ut och det gör att det råder oklarhet om vilken makt och vilket mandat som formella och informella råd/organ besitter. Likaså är rollfördelningen mellan länsstyrelse och självstyrelseorgan / kommunala samverkansorgan oklar. Dessa oklarheter sammanfattas av följeforskarna i Jämtland i form av följande frågor. Många aktörer deltar i det regionala utvecklingsarbetet, vem gör vad? Hur leds arbetet? Dessa frågor får följeforskarna att lämna följande rekommendation för det fortsatta utvecklingsarbetet: ”klargör rollfördelningen mellan olika aktörer och bestäm vilka de regionala utvecklingsfrågorna är”.

Dessa oklarheter ställer naturligtvis även till problem i det nationella regionala perspektivet och därmed förutsättningarna för kontakter mellan myndigheter och regioner.

Partnerskap för regional utveckling

Av den tidigare genomgången av RUP-systemet framgår att regionerna är olika organiserade för RUP-arbetet. Situationen kan närmast beskrivas som en ständigt pågående förändringsprocess. Det vill säga att det inte med säkerhet går att säga hur regionerna kommer att vara organiserade för denna uppgift i framtiden. Styrkeförhållanden mellan formella och informella organisationer ser också mycket olika ut i olika regioner. Genomgående kan dock konstateras att det finns någon form av aktivt partnerskap, kopplat till RUP-processen, som representerar de viktigaste aktörerna i regionen.

Erfarenheterna av partnerskapen är blandade. Här finns rapporter om partnerskapet som ett väl fungerande forum för informationsutbyte och diskussioner om utvecklingsmöjligheter. Samtidigt rapporteras problem som rör deltagande, representativitet och beslutförhet.

Detta har uppmärksammats av de olika arbetsgrupperna, exempelvis i strategigrupp Miljöaspekter: ”Det är viktigt att erfarenheter som finns inom näringslivet, bl.a. vad gäller miljödriven affärsutveckling, tas till vara i RUP-arbetet och att näringslivet involveras på ett sådant sätt att det upplever delaktighet i arbetet”.

Genomgående rapporteras dock en svag medverkan från privata aktörer. Förklaringen till detta ljumma intresse ligger inte i att näringslivet är ointresserat av frågor som rör regional utveckling. Snarare är problemet att man från den privata sidan inte uppfattar

32

partnerskapet som ett ändamålsenligt forum för att behandla frågor om företagande och ekonomisk utveckling.

Formerna för samverkan har ibland av näringslivet tolkats vara utvecklade för att passa den offentliga sektorn samtidigt som frågor som är centrala för den privata sektorn marginaliserats. Vad kan göras för att locka näringslivet att medverka i partnerskapen i högre utsträckning? Ett sätt kan vara att göra en analys av vad som krävs för att partnerskapet ska bedömas som ett ändamålsenligt forum för att behandla frågor om regional utveckling.

Vilket är partnerskapets syfte och mandat? Ett kraftfullt partnerskap förutsätter att syfte och ambition går betydligt längre än till att bara utbyta information och att i allmänna termer diskutera utvecklingsmöjligheter. Samtidigt är det självklart att partnerskapet aldrig kan vara ett beslutsforum för regional utveckling. En utveckling av partnerskapet i denna riktning förutsätter att roller och mandat hos deltagarna i partnerskapet görs tydliga. Den oklarhet som idag ofta finns om partnerskapets mål och syfte och därmed den egna rollen är oförenlig med ett effektivt arbetande och kraftfullt partnerskap. Dessutom innebär det i vissa fall en oklarhet om vem det är som egentligen har ansvar för de prioriteringar som finns nerlagda i RUPen. Initialt måste varje medverkande aktör ha ett tydligt mandat från den egna organisationen. Detta förutsätter i sin tur att respektive organisation diskuterat och prioriterat vad man vill få ut av den regionala utvecklingsplaneringen.

Krav på RUP och RUP-processen på regional nivå

Vilka krav bör man ställa på RUPen och RUP-processen för att arbetet ska kunna fungera i det övergripande RUP-systemet?

Förhållningssätt och därtill kopplade metoder för samverkan mellan nationell och regional nivå blir till mycket stor del beroende av den roll RUPen ges och därmed de krav som kan ställas på RUP.

Diskussioner kring själva RUP-dokumentet och processen att utarbeta RUP har varit uppe vid de flesta regionala möten under metodutvecklingsarbetet vilket kan exemplifieras av strategigruppen för Folkhälsa : ” Även diskussionerna vid de avslutande regionala mötena tyder på att det fortfarande finns olika bilder av hur RUP bidrar till regional utveckling. Ibland ligger tonvikten på RUP som en ”kravlista” riktad till den nationella nivån. Då är själva slutprodukten viktigast med de motiveringar och argument som tas upp. Ett annat

33

synsätt är att det är själva framtagningsprocessen som bidrar till den regionala utvecklingen och då är slutprodukten underordnad”.

Det finns mycket som talar för att vi fortfarande befinner oss i en inledande fas för utveckling av något som skulle kunna kallas för ett RUP-system. Samtliga regioner har i förordningen om regionalt utvecklingsarbete15 fått i uppdrag att utveckla regionala utvecklingsprogram ”För att åstadkomma en hållbar regional utveckling som kan uppfylla den regionala utvecklingspolitikens mål, krävs att breda strategier utvecklas. En sådan bred, samlad utvecklingsstrategi kan sedan ligga till grund för olika delprogram som skall bidra till att uppnå ett för regionen gemensamt och övergripande mål.”

Vägen från denna intentionsbeskrivning om regionala RUPar, till att det finns RUPar i samtliga regioner tycks för närvarande lång. Om dessa RUPar dessutom ska ligga till grund för att utveckla effektiva, väl förankrade samt för sektorsmyndigheter och Regeringen vägledande strategier och därmed val av prioriterade insatser, är det troligen en relativt lång väg att gå. Hur snabbt man kan få denna process att accelerera är en central frågeställning. Nyttan är en av de viktigaste aspekterna som ligger till grund för den nationella regionala utvecklingsgruppens ställningstagande, både när det gäller synen på om ett nationellt övergripande RUP-system behövs eller ej och den roll RUPen bör ha.

De underlag som kommit från de olika strategigrupperna, myndigheterna och pilotregionerna, vad gäller processen att utarbeta själva RUPen kan sammanfattas i följande krav på RUP-processen:

• Processen ska säkerställa ett HUT-perspektiv (hållbar regional

utveckling). Eftersom själva målet med regionala utvecklingsprogram är att uppnå hållbar utveckling, bör i förlängningen metoder för systematiska hållbarhetsbedömningar, som beaktar samtliga dimensioner av hållbar utveckling, diskuteras och utvecklas. I avvaktan på att sådana bedömningar utvecklas är det angeläget att miljökonsekvenser och konsekvenser för andra intressen tas fram i en öppen process och tydliggörs i RUParna.

• Processen måste bygga på goda kunskapsunderlag på lokal, regional och nationell nivå.

• RUP-processen förutsätter bra erfarenhetsutbyte, dialog och att sprida goda exempel.

15 Förordning 2003:595

34

• Arbetet måste ge uttryck för regionala prioriteringar som i sin tur, i genomförandeprogrammen, kan leda till konkreta handlingar. Om nyttoaspekten ska kunna uppnås måste arbetet med RUPen koncentreras till några större viktigare frågeställningar.

• Processen måste syfta till att åstadkomma en så bred regional förankring som möjligt och det är också väsentligt att under processen identifiera kommunernas roll och förutsättningar för förankring i det regionala strategiarbetet.

• RUP-processen och RUPen bör vara så tydlig att den ger ett gott underlag för att komma till överenskommelser, avtal och därmed tydliga avslut inom de olika operativa delprogrammen. RUPen bör m.a.o. vara vägledande för och om möjligt ställa ”krav” på de olika operativa delprogrammen.

• Arbetet bör bygga på en analys av regionens förutsättningar och möjligheter.

• De nationella myndigheterna behöver utveckla sina kunskaper om det regionala utvecklingsarbetets förutsättningar. De kan på den regionala nivån företrädas i olika former, t.ex. via egen regional organisation eller via länsstyrelserna eller i vissa fall direkt. Myndigheterna kan genom en mer aktiv medverkan och dialog i det regionala utvecklingsarbetet ge sin verksamhet förutsättningar att få genomslag i olika delar av landet, bl.a. genom att öka sin kompetens och stärka sin roll vad gäller regionala utvecklingsfrågor.

• För att nå en god samverkan mellan sektorsmyndigheter och regioner krävs att de nationella målen regionaliseras. Sektorsmyndigheterna bör själva eller via deras regionala företrädare bidrar med bl.a. relevant information om sina mål och strategier och att regionerna å sin sida bl.a. har de regionaliserade målen som utgångspunkt för det regionala utvecklingsarbetet.

• Processen måste ge utrymme för sektorsövergripande frågor. För att få ut önskvärda synergieffekter blir det allt viktigare att respektive sektorföreträdare och respektive region ”öppnar sig” för breda tolkningar och gränsöverskridande samverkan, så att utvecklingsarbetet kan leda till en långsiktig hållbar utveckling.

• De målkonflikter som uppstår under processen behöver uppmärksammas och lösas utifrån de varierande regionala förutsättningarna.

Länsstyrelsernas samordningsroll avseende RUP

Deltagande länsstyrelser i de fyra pilotregionerna har valt att aktivt delta brett i detta arbete. Utgångspunkten för länsstyrelsens arbete med RUP är att i myndighetens ansvar ligger att både förmedla kunskap och stödja, följa upp och aktivt delta i frågor som rör länets

35

utveckling. RUP-uppdraget har i detta sammanhang setts som viktigt utifrån att synliggöra och tydliggöra länsstyrelsens roll och ansvar.

Tidigt i diskussionen av uppdraget fanns länsstyrelsens samordningsroll med som en viktig del av uppdraget. Arbetet med ett förtydligande av länsstyrelsen roll och ansvar sker särskilt i regeringsuppdraget om länsstyrelsens samordningsroll i det regionala utvecklingsarbetet.

Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete (2003:595) ska länsstyrelsen samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet och specifikt de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsprogrammet, RUP. I förordningen anges också att statliga myndigheter ska på ett ändamålsenligt sätt bistå länsstyrelsen i det regionala utvecklingsarbetet. Och de statliga regionala myndigheterna ska löpande informera länsstyrelsen om pågående och planerad verksamhet som har betydelse för länets utveckling.16

Länsstyrelsens övergripande samordningsansvar finns preciserat i länsstyrelseinstruktionen. Där står att länsstyrelsen ska samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom länsstyrelsens verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet.

Länsstyrelsen ska, som regeringens företrädare i länet, fungera som en länk mellan den centrala och den lokala nivån. Länsstyrelsen för ut en sammanhållen regeringspolitik i länet genom att tydliggöra, informera och ge råd om, genomföra och följa upp nationella mål, lagar och förordningar. Därutöver samordnar och driver länsstyrelsen utvecklingsfrågor, där uppdraget skiljer sig beroende på förekomsten av kommunala samverkansorgan eller ej.

Uppdraget att samordna statliga myndigheters insatser i det regionala utvecklingsarbetet kräver att länsstyrelsen utvecklar sitt ansvar att samordna och framför allt sammanväga de statliga intressena i ett regionalt utvecklingsperspektiv. En sådan sammanvägning kan bli en plattform för kommunernas översiktliga och strategiska planering. Uppgiften bygger på att länsstyrelsen dels har överblick och kunskaper om skilda statliga intressen, dels förmåga att sortera och samordna intressena med respekt för såväl projektets förutsättningar och värden som kommunens avvägningar.

16 Förordning (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete.

36

När nationella mål ska översättas till regional och kommunal nivå behövs regionala överblickar och analyser. De ger underlag för ett offensivt och strategiskt arbete, för att identifiera målkonflikter mellan olika intressen, för att belysa samband och sammanhang mellan skilda frågor och för att belysa konsekvenser av olika handlingsalternativ.

En viktig beståndsdel i arbetet med RUP är framtagandet av rätt och relevant fakta och underlag att utgå från. Vad som bör innefattas i aktuella regionala underlag är en fråga som kan behöva preciseras närmare. Länsstyrelsens och myndigheternas arbete innebär bland annat att ta initiativ till att ställa samman och utveckla planeringsunderlag som behövs för kommunernas planering enskilt och i samverkan, för regional utveckling och för bevakning av nationella intressen.

Länsstyrelsens uppgifter avseende samordningsrollen

En särskild arbetsgrupp, bestående av representanter för länsstyrelserna i pilotregionerna, har till metodutvecklingsuppdraget inkommit med en särskild skrivelse där man utvecklat gruppens syn på länsstyrelserollen inom ramen för RUP-arbetet – se bilaga C i denna rapport.

37

5. Programkomplexet och hållbar utveckling

Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete ska RUP bland annat utformas så att det utgör underlag för olika delprogram vilka tillsammans ska bidra till att uppnå målen för länets eller regionens utveckling. Med delprogram avses exempelvis regionala tillväxtprogram (RTP) och regionalt miljömålsarbete. RUP ska även ange inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling samt redovisa vilka åtgärder som vidtas inom programmet och genom andra delprogram. Detta ställer ett flertal krav på att det stora antalet processer, program och dokument som behandlas inom det regionala utvecklingsområdet harmoniserar med varandra. Den samlade mängd processer och dokument och hur de ska interagera benämns i detta sammanhang för ”programkomplexet”.

Programkomplexet är inte enbart en fråga om den regionala nivåns delprogram. Det är ytterst en fråga om det samlade systemet för utvecklingsfrågor på flera nivåer.

RUP – ett program men flera roller Regionernas RUPar skiljer sig åt både vad gäller form, inriktning och profil.  En RUP kan exempelvis vara en vision i vilken en önskad framtidsbild av regionens utveckling förmedlas. RUP kan även utformas som ett styrinstrument, ett underlag för olika delprogram eller som ett prioriterings och förhandlingsunderlag. RUP kan även vara ett samarbets‐ och samverkansunderlag för samverkan mellan och inom statlig och kommunal verksamhet samt med andra län och regioner. Därutöver utgör själva processen kring en RUP en särskilt viktig roll i ett regionalt utvecklingsarbete.  

Vad krävs av framtida RUPar och av RUP-processen  En regions utvecklingsarbete ska dra nytta av de möjligheter som omvärlden skapar och utifrån den egna regionens specifika förutsättningar finna sin inriktning. Detta kräver ett mycket väl utvecklat samspel mellan olika delar av samhället. Det är helheten av faktorer, aktörer, individer, processer, program och verksamheter som påverkar utvecklingen.  

38

 RUP bör kunna utgöra en arena där nationella målsättningar och de regionala tillämpningarna/ambitionerna möts. Detta blir inte minst väsentligt i en tänkt struktur med en europeisk, nationell och en regional strategi för utveckling. RUP blir därmed en central riktningsgivare för andra program och insatser som genomförs lokalt och regionalt.  

 Nationell och regional nivå i ett strategiskt samspel   Om staten avser att utveckla ett mer systematiserat samspel med regionala strategier som utgångspunkt bör också en nationell utvecklingsstrategi klargöra ambitionerna i utvecklingspolitiken ur ett territoriellt perspektiv. Med utgångspunkt från den nationella utvecklingsstrategins horisontella styrning och avvägningar kan staten i samråd med den regionala nivån klargöra hur man avser att aktivt medverka i realiserandet av de visioner, strategier och program som finns framtagna. På motsvarande sätt har regionerna ett ansvar att tydligt redogöra för staten vilka realiserbara prioriteringar och insatser som kan genomföras i samspel med den nationella nivån. I det vertikala samspelet som föreslås ovan blir den lokala nivåns betydelse allt viktigare. Ett instrument som bör kunna utvecklas är de kommunala översiktsplanerna. 

Arbetsgruppen föreslår att RUP utvecklas till att bli ett strategiskt instrument för att på regional nivå bryta ner den nationella hållbarhetsstrategin. För att uppfylla detta måste bland annat den nationella hållbarhetsstrategin tydligare än idag bygga på och finna en balans mellan den ekonomiska, miljömässiga och den sociala dimensionen. Detta föranleder även en diskussion inom regeringskansliet kring behovet, roll och ansvarsfördelning mellan olika nationella strategier.  

  RUP som riktningsgivare och strategiskt styrinstrument 

Om RUP ska kunna fungera som ett strategiskt styrinstrument över de regionala delprogrammen krävs att den är väl förankrad i de politikområden som den ska omfatta. Detta kräver en ömsesidig förståelse för olika samhälleliga nivåers behov och uppdrag. Formandet av ett regionalt utvecklingsprogram med mål och prioriteringar bör ytterst vara en politisk fråga. RUP bör finna en balans mellan vision och realistisk genomförbarhet. RUP bör dessutom tydliggöra hur nationella och regionala mål kan 

39

genomföras i samspel med varandra. I de fall målkonflikter mellan nationella och regionala mål uppstår bör dessa identifieras och hanteras i dialog mellan de två nivåerna. RUPen får dessutom en viktig roll att utgöra underlag till gränsöverskridande verksamhet samt som underlag för samverkan med andra regioner.  

 För att de framtida RUParna ska fungera som riktningsgivande för planering och beslut inom de olika delprogrammen kan även kraven på det regionala utvecklingsprogrammets inriktning och detaljeringsnivå behöva preciseras. Ambitionen bör vara att delprogrammen inom regionalt utvecklingsarbete ska utgå från RUPens inriktning. Generellt gäller att behovet av en ökad formalisering av RUParna måste ställas mot vilken roll som utvecklingsprogrammen tillskrivs. Desto mer styrande RUPen avses att vara för andra verksamheter, desto mer ökar kraven på tydlighet avseende innehåll och inriktning. En kommunal översiktsplan ska aktualitetsprövas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Arbetsgruppen bedömer att detta även kan vara tillämpligt och fördelaktigt för RUP och föreslår att regeringen överväger ett sådant förtydligande i aktuell förordning.  

 Ökade krav på processen och på statliga myndigheter Men formalisering är inte enbart en fråga om innehållet i respektive RUP. Det är lika viktigt att i sammanhanget diskutera hur själva processen kring RUP ska fungera. En process som omfattar såväl regionala som nationella aktörer. En fråga som tydliggörs i detta sammanhang är hur de statliga myndigheterna avses arbeta med RUP. Hur är det exempelvis tänkt att mottagandet och hanteringen av den regionala nivåns ambitioner ska ske inom och mellan nationella nivåns aktörer. Hur ska resonemang föras om uppkomna målkonflikter? För att RUP ska få en reell betydelse i det samlade utvecklinglingsarbetet, på nationell och regional nivå, måste dess roll tydliggöras i relation till framförallt de statliga aktörerna på nationell nivå. Processen med att utarbeta en RUP måste ses som relevant och betydelsefull för de statliga myndigheterna. 

Hållbar regional utveckling inom ramen för Programkomplexet Merparten av de dokumenterade slutsatser och reflektioner kring hållbar regional utveckling som gjorts inom ramen för metodutvecklingsarbetet kommer från strategigrupp

40

Programkomplexet. Kapitel 5 Hållbar utveckling och RUP, återges här:

I den svenska grundlagen anges att ”det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer” 17. Att strävan mot en hållbar utveckling är ett övergripande politiskt mål innebär att alla politiska beslut skall utformas på ett sätt som beaktar de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna i ett längre tidsperspektiv. Den svenska regeringen har tagit fram en nationell strategi för hållbar utveckling. I denna strategi betonas särskilt vikten av ekonomiska framsteg, social rättvisa och skydd av miljön.18

Även på regional nivå är arbetet för en hållbar utveckling en prioriterad fråga. Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete framgår bland annat att ”Det regionala utvecklingsprogrammet skall ange inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling”.19 Det regionala utvecklingsprogrammet får därmed en viktig roll för att förverkliga denna ambition och sammanföra de tre dimensionerna i dess helhet. Det vill säga att såväl den ekonomiska som den miljömässiga och den sociala dimensionen ska finnas med som en gemensam ansats där de tre dimensionerna tillsammans bidrar till en hållbar utveckling.

Hållbar utveckling – RUP och delprogram

Ett regionalt utvecklingsarbete ska innehålla såväl den sammantagna ambitionen om en hållbar utveckling som de mer fokuserade planeringsprocesserna för respektive dimension. RUP får i detta perspektiv en nyckelfunktion att vara nav mellan den politiska målbilden (politiknivå) om en hållbar utveckling och de insatser på regional nivå som ska genomföras för att uppnå detta mål (program- och genomförandenivå). Samspelet mellan dessa nivåer illustreras i figur 4.

Figur 4: Hållbar utveckling – politik och genomförande

17 SFS 1974:152, Regeringsformen 18 Regeringen (2004a), En svensk strategi för hållbar utveckling 19 SFS 2003:595, Förordning om regionalt utvecklingsarbete

41

Program- och genomförandenivå

De tre dimensionerna ingår och påverkar samtliga delprogram. Samtidigt har flera av delprogrammen sin huvudsakliga inriktning med bäring mot en specifik dimension. Inom den regionalt hållbara tillväxten behandlas flertalet av de genomförandeprogram som har sin huvudsakliga utgångspunkt i den ekonomiska dimensionen. De regionala tillväxtprogrammen ses som en central del av detta arbete. Även om de regionala tillväxtprogrammen har sin huvudsakliga tyngdpunkt på den ekonomiska dimensionen ska insatserna präglas och bidra till den samlade hållbara utvecklingen. Detta gör att även ett ekonomiskt operativt program måste ta sitt sociala och miljömässiga ansvar. En hållbar tillväxt är en tillväxt som bidrar till en hållbar utveckling.

Till den regionala miljömässigt hållbara utvecklingen räknas merparten av regionens miljömålsarbete samt exempelvis delar av folkhälsomålen. Länsstyrelsernas arbete med de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen – liksom uppdraget att regionalisera dessa – berör främst den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. I enlighet med propositionen ”Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier” har dock länsstyrelserna ett betydligt vidare uppdrag när det gäller fullföljandet av miljökvalitetsmålen och en

RU

Ekonomisk dimension

Ekologisk dimension

Social dimension

Hållbar tillväxt – Ex. RTP

Miljömässigt hållbar samhällsutveckling –

Ex. Regional miljömålsarbete

Social hållbar samhällsutveckling.

Ex. jämställdhetsstrategiHorisontella mål

- Integration Jämställdhet

Miljö

Politiknivå

Program- och genomförandenivå

42

hållbar utveckling i länet20. Till den socialt hållbara utvecklingen på regional nivå kan exempelvis jämställdhetsstrategier och merparten av arbetet med folkhälsomålen räknas. Hur förhållandet mellan RUPens övergripande målsättningar och de respektive delprogrammens utformning i ett tänkt planeringssystem kan fungera skiljer sig åt mellan olika regioner. Några av dem är dock tydliga och kan direkt härledas så som exempelvis de regionala tillväxtprogrammen och dess betydelse för en hållbar regional tillväxt. Andra är mer svårplacerade. Länstransportplanerna har stor betydelse för den ekonomiska aktiviteten i en region men har dessutom en tydlig påverkan på den miljömässiga dimensionen. Lägg därtill jämställdhetsmålet i transportpolitiken, tillgänglighetsaspekten och infrastrukturens betydelse för individers lika rättigheter och möjligheter i samhället. Då blir det betydligt svårare att härleda denna planeringsprocess till en enskild övergripande dimension En genomgång av delprogrammen, visar dock att merparten av delprogrammen har sin huvudsakliga tyngdpunkt i den ekonomiska och den ekologiska dimensionen. Det är få delprogram som har sin tydliga utgångspunkt inom den sociala dimensionen i det regionala utvecklingsarbetet. Merparten av den sociala dimensionens insatser ingår under kommunernas verksamhet och kopplingen mellan dessa och det regionala utvecklingsarbetet är oftast svag.

Hållbar utveckling – helheten och delarna

Det arbete som ska ske i ett regionalt utvecklingsarbete ska dels leda till att uppfylla den regionala ambitionen om en hållbar regional utveckling, dels bidra till den övergripande nationella målsättningen om en hållbar utveckling. Arbetet med de regionala miljömålen har i detta avseende en intressant vertikal samspel. Från en internationell inriktning med exempelvis Kyotoavtalet, till den europeiska målbilden som fastlades genom det sjätte miljöhandlingsprogrammet och de så kallade Göteborgsslutsatserna. På nationell nivå finns de nationella miljökvalitetsmålen som sedan omsätts på regional nivå i de regionala miljömålen. Ambitioner finns att ta ett ytterligare steg att bryta ner arbetet på lokal/kommunal nivå. Kontentan av detta vertikala samspel är att det finns övergripande politiska målsättningar som kan lyftas till en, i administrativ mening, lägre nivå och där anpassas till de förutsättningar som råder i aktuell region.

20 Proposition 2000/01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier

43

Miljömålen som modell

De nationella miljökvalitetsmålen har redan varit föremål för en process där de regionaliserats och utryckts i form av regionala miljömål. Inom detta område finns erfarenhet av att arbeta med en tydlig struktur. I den nationella hållbarhetsstrategin beskrivs ett antal kärnområden som utgör en vision på övergripande nivå av ett hållbart Sverige. De nationella miljökvalitetsmålen tillsammans med tre åtgärdsstrategier tydliggör den miljömässiga dimensionen av det hållbara samhället och vilka åtgärder som krävs för att uppnå målen. Det pågår även ett omfattande arbete på lokal och regional nivå för att översätta och omsätta de nationella målen till lokala och regionala förutsättningar. Många län har därutöver tagit fram konkreta åtgärdsprogram för miljömålsarbetet som också har tydliga kopplingar till utvecklingsarbetet. Målen följs upp årligen och kunskap om miljötillståndet överförs till den regionala/lokala nivån.

Figur 5. Sveriges strategi för hållbar utveckling Enligt regeringens strategi för en hållbar utveckling är det långsiktiga målet med

Hållbar regional utveckling

I uppdraget ingick att beskriva de regionala utvecklingsprogrammens roll i regeringens arbete för en hållbar utveckling. Denna del av arbetet

Nationella mål ( miljökvalitets-mål, folkhälsomål m.fl.)

RUP

Ekonomisktillväxt o

konkurrens-kraft

Ekonomisktillväxt o

konkurrens-kraft

Befolkning ofolkhälsa

Befolkning ofolkhälsa

Sveriges Sveriges HUTHUT--strategistrategi2003/04:1292003/04:129

Social samman-hållning välfärd

trygghet

Social samman-hållning välfärd

trygghetFramtidens

miljöFramtidens

miljö

Regional utvecklingsamman-hållning

Regional utvecklingsamman-hållning

KlimatSyssel-

sättning och

lärande

Syssel-sättning

ochlärande

Samhälls-byggandeSamhälls-byggande

En strategi för hållbar regional utveckling

tillväxtprogram, kultur- och naturmiljöprogram, strukturfondsprogram/Intereg, länstransportplaner mm

Nationella indikatorer Åtta kärnområden(under omarbetning)

Regionala mål och indikatorer

44

har inte hanterats av någon enskild arbetsgrupp utan har på olika sätt och vid ett flertal tillfällen, seminarier mm lyfts upp till diskussion.

RUP får en nyckelfunktion genom att vara ett nav mellan nationella strategier och mål inom området hållbar utveckling och förverkligandet av dessa på regional nivå. Det är därför av stor betydelse att säkerställa att hållbar utveckling är väl integrerat i RUP. Här följer några kommentarer från slutpresentationerna vid slutrapporteringens hearing angående RUP och integrering av hållbar utveckling:

”Hållbarhetsperspektivet är inte så operationaliserat!”

”Hur kopplar man ihop HUT och regional utveckling?”

”Det är viktigt att hållbar utveckling integreras i det kommande RUP-arbetet!”

”Kan man använda HUT-perspektivet som ett paraply för hela RUP-arbetet?”

”HUT-perspektivet har inte integrerats!”

Av kommentarerna att döma finns det både behov och efterfrågan av att på ett mycket tydligare sätt integrera hållbar utveckling i det kommande RUP-arbetet. Vilka är då utmaningarna?

Utmaning 1: Ta fram en principiell målbild av framgång för regionen.

Framgångsrika organisationer kännetecknas av att de har en gemensam målbild av hur de ser ut i framtiden när de har lyckats. Målbilden ska komma inifrån organisationen och ena och styra organisationen in i en framtid med förändrade krav och nya förutsättningar. Syftet med en målbild är att den ska inspirera och ange riktningen. Det är viktigt att målbilden är attraktiv och visionär, samtidigt som den ska vara så tydlig att den ger vägledning för regionen i arbetet med att planera allt regionalt arbete. Detta för att program och åtgärder ska stämmas av mot målbilden för att säkerställa att steg tas i rätt riktning. Målbilden ska inte vara ett framtidsscenario som är låst och detaljerat, utan vara levande och övergripande. Det innebär att målbilden kommer att kunna uppnås på en mängd olika sätt som vi inte i detalj kan förutse idag. Målbilden bör dels bestå av en stabil kärna som står sig över tiden, dels bestå av en flexibel del som hjälper organisationen att fokusera och som ändras när förutsättningarna i organisationen eller omvärlden ändras.

45

M Å L B I L D E N

H å l l b a r h e t

F l e x i b e l d e l

S t a b i l k ä r n a

Utmaning 2: Låt hållbar utveckling vara del av den principiella bilden av framgång och ange inom vilka ramar regionen verkar när den är framgångsrik och hållbar.

Den definition som används för hållbar utveckling, och således ramen för hela bilden av framgång, måste på ett tydligt sätt vara del av den principiella bilden av framgång. Härigenom kan den vägleda regionen i arbetet. Förståelse för vad hållbar utveckling innebär för regionens framgång ger stöd för att identifiera möjligheter, stärka konkurrenskraften, göra ekonomiska besparingar och minska risker på lång sikt.

Utmaning 3: Använd målbilden i allt RUP-arbete och låt den också påverka delprogram som RUPen styr.

Det finns flera fördelar med detta, t ex blir det möjligt att se vilka nyckelfaktorer i dagens region som är viktiga att utveckla. Det blir också lättare att se möjligheter och knyta ihop kortsiktiga åtgärder och en god ekonomi idag med långsiktig framgång samt hantera målkonflikter – så att organisationen ”inte tappar kursen”. Dessutom blir det möjligt för regionen att välja åtgärder som löser dagens problem utan att skapa nya problem i framtiden.

Utmaning 4: Hantera målkonflikter med hjälp av regionens målbild.

Regionens målbild blir utgångspunkten för att hantera målkonflikter som kan uppstå då olika åtgärder ska prioriteras och genomföras. Ett exempel kan vara föreslagna infrastrukturprojekt som riskerar undanträngning av känsliga naturmiljöer eller miljöer av stort kulturellt värde. Idag används olika konsekvensbeskrivningar som beslutsunderlag för enskilda sakområden, t.ex. miljökonsekvensbeskrivningar. Dessa bör kompletteras med regionens bild av framgång i framtiden. De åtgärder prioriteras som utvecklar regionen mot målbilden.

46

Utmaning 5: Ta fram styrtal/indikatorer för hela målbilden och följ upp hur regionen lyckas ta steg mot målbilden.

Idag finns det styrtal för olika specifika delprogram, t ex miljökvalitetsmål, som följs upp på regional nivå. Detta behöver kompletteras med styrtal som är specifika för respektive regions målbild. Med styrtal för målbilden får man en bättre helhetsbild av hur regionen utvecklas inom de områden man ska vara framgångsrik.

Utmaning 6: Låt RUPens metod vara styrande för samtliga regionala delprogram.

Ett problem idag är att hållbar utveckling ofta trycks in efteråt när ett delprogram eller projekt redan är riggat. Det är ungefär som att ”stoppa in jästen i bullen när bullen väl är i ugnen”. Ett exempel kan vara att en region har identifierat ett betydelsefullt infrastrukturprogram som en del av sitt tillväxtprogram. När programmet väl är riggat kommer projektledningen och frågar den miljöansvarige om och hur hållbar utveckling ska integreras. Det finns då en risk att det varken finns tid eller pengar att tänka mer långsiktigt. Hållbar utveckling blir ett delprojekt och inget paraply som genomsyrar helheten. Om hållbar utveckling finns integrerat på ett tydligt sätt i RUP, blir detta synsätt styrande för samtliga delprogram.

Utmaning 7: Hållbar regional utveckling kommer att kräva samordning av myndigheternas arbete.

Arbetet med hållbar utveckling är sektorsövergripande. Inte minst syns detta genom alla målkonflikter som existerar i regionens arbete med en hållbar utveckling. Varje enskild myndighet har sitt område med specifika uppgifter att försvara, men med små möjligheter att hantera målkonflikter utifrån regionens bästa. För att lyckas med en hållbar regional utveckling kommer det att krävas samordning av olika politikområden och myndigheternas specifika roller. Genom samordningen blir det möjligt att hantera målkonflikter utifrån vad som är framgång för regionen.

Utmaning 8: Låt det fortsatta metodutvecklingsarbetet och integreringen av hållbar utveckling ske med fokus på prioriterade områden och projekt i respektive region.

47

Ett bra sätt att fortsätta utvecklingen av RUP-arbetet och integreringen av hållbar utveckling, är att låta prioriterade områden och pågående projekt i regionerna styra den fortsatta utvecklingen. Det innebär att all fortsatt utveckling sker i skarpt läge. Det kan t ex vara ett stort infrastrukturprojekt som är mycket viktigt för regionen där stora investeringar kommer att krävas från samhället, och som dessutom innefattar ett stort antal myndigheter.

48

49

6. Strategiska områden

I uppdraget ingick att särskilt belysa hur följande strategiska områden kan hanteras i arbetet med regionala utvecklingsprogram:

1. Långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsbehov.

2. Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads- och utbildningsregioner

3. Den fysiska samhällsplaneringens regionala dimension

4. Internationell konkurrenskraft, regional sårbarhet samt förmåga att stimulera och tillvarata innovationer

5. Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor

6. Främja folkhälsa och förebygga ohälsa

Inom ramen för uppdraget har myndigheterna gemensamt beslutat tillsätta en grupp att särskilt se på miljöaspekterna i detta sammanhang.

Respektive strategigrupp har hållits samman av en ansvarig myndighet och gruppen ansvarar själv för respektive rapport. Dessa rapporter, tillsammans med eventuella underlagsrapporter, finns i en särskild bilaga. Här nedan följer en kort sammanfattning av gruppernas reflektioner, slutsatser och förslag.

Arbetet med regional utveckling och tillväxt är så komplext att ingen klarar av det på egen hand. Gruppen anser det nödvändigt att samarbeta och samverka såväl över politikområden som mellan den regionala och lokala nivån. Samverkan mellan region och kommun är av minst samma betydelse som en fungerande samverkan mellan regional och nationell nivå. Betydelsen av ett ”underifrånperspektiv” kan inte nog betonas i RUP-arbetet.

1 - Långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsbehov

50

Den enskilt viktigaste arbetskraftsreserven vi har i landet är de utomnordiskt födda. Sysselsättningsgraden för denna grupp ligger 18 procentenheter under den svenskfödda gruppen. Att mobilisera denna grupp till arbetskraften, blir därmed den viktigaste enskilda insatsen för att upprätthålla arbetskraftsutbudet. Inte i någon RUP ägnas denna fråga tillräckligt stort utrymme enligt vår uppfattning.

Kopplingar mellan arbetskrafts- och kompetensförsörjning analyseras i allt för liten grad på regional nivå.

Strategigruppen har ansett det som synnerligen angeläget att finna modeller och metoder för att förbättra dessa analyser och har därför försökt att inventera vad som används inom respektive myndighet och i de aktuella pilotlänen.

Summerat vill strategigruppen peka på att man i RUP och RTP sett olika, relativt ytliga presentationer av regionernas kompetens – ofta kopplad till en framskrivning av befolkningsutvecklingen. Samtidigt har man mött inställningen att det är angeläget med en utvecklad analys av såväl dagens situation som den framtida utvecklingen vad gäller långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning. Gruppen vill peka på svårigheterna att göra långsiktiga bedömningar av kompetensbehov samt överföra dessa till mer konkreta utbildningsbehov. Men detta gör inte behovet mindre av såväl lokala, regionala som nationella bilder av den framtida utvecklingen.

Reflektioner

- Vår utgångspunkt är att om man ska kunna bedöma ett långsiktigt kompetensförsörjningsbehov, bör man göra något slags nulägesanalys av hur det befintliga humankapitalet ser ut. Ett ambitiöst och gott exempel är den kompetensprofil som utarbetats i Västerbottens län och som är en mycket viktig del i länets arbete med långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning.

- För att optimera resurser och skapa tillväxt i de olika regionerna, vore en mer systematisk samverkan i långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsfrågor önskvärd. Ett intressant exempel på samverkan mellan administrativa regioner avseende kompetensfrågor är Kompetensutveckling Sydost.

- Behovet av samverkansforum för diskussion och samordning av utbildningsinsatser är mycket stort, såväl regionalt som lokalt.

51

- Det saknas en helhetssyn och en tydlig koppling mellan de utpekade profilområdena och hur man ska arbeta med arbetskrafts- och kompetensförsörjning, för att ge förutsättningar för tillväxt inom dessa områden.

- Invandrargrupperna den enskilt viktigaste gruppen för att klara den framtida arbetskraftsförsörjningen.

- Behovet av samverkan mellan aktörer på den nationella nivån när det gäller vuxnas lärande är viktigt att ta tag i inte minst på grund av att aktörer på den lokala och regionala nivån har svårt att veta vem som ansvarar för vad. Betraktar man vuxnas lärande utifrån ett tillväxtperspektiv, där utbildning och kompetensutveckling kopplas till näringslivsutveckling och arbetskraftsförsörjning, blir det tydligt att samarbete och samverkan krävs mellan flera politikområden, såsom utbildnings-, närings-, arbetsmarknads- och även det socialpolitiska området. Det är olika utbildningsinsatser som efterfrågas, exempelvis i form av komvux, KY, arbetsmarknadsutbildning och högskoleutbildning och det är viktigt att ha ett helhetsperspektiv för att tillgodose behoven. Inte minst högskolans roll och ansvar för regional utveckling och tillväxt bör framhållas.

- Också myndigheterna på den nationella nivån har ett behov av långsiktiga perspektiv och att utveckla omvärldsanalyser som även inkluderar framtidsbilder över arbetskrafts- och kompetensbehov.

Strategigruppen föreslår en försöksverksamhet kring kompetensförsörjning i några regioner. I denna skulle ingå myndigheter inom såväl utbildnings- som arbetsmarknadspolitiken. Syftet med denna skulle bland annat vara att ge kompetensfrågorna ett större genomslag på den regionala nivån, att utveckla modeller och lärande exempel, att främja att broar byggs mellan olika parter, t ex mellan kommuner kring vuxenutbildning respektive gymnasieutbildning.

Individer och verksamheter finns i allt större utsträckning i funktionella regioner, som oftast bryter administrativa gränser. RUPen behöver därför ha funktionella regioners möjligheter och krav som en central utgångspunkt vad gäller analys, mål och åtgärder.

2. Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads- och utbildningsregioner

52

- Geografisk förstoring av funktionella regioner är endast en del av det regionala utvecklingsarbetets övergripande ambition att skapa ”väl fungerande och hållbara regioner”. Även regioner som redan uppfattas som funktionella, kan behöva bli bättre integrerade. RUPen bör därför arbeta med både regionförstoring och förstärkt integrering av funktionella regioner samt dessutom innehålla avvägningar mellan förstoring och integrering. (Vad gäller sådana avvägningar är enligt regionförstoringsgruppens bedömning kunskapsläget svagt, bl.a. beträffande hur hållbara skilda alternativ kan vara.)

- RUPen bör utformas så att man av den, på ett översiktligt plan, ska kunna avläsa var skilda insatser för regionförstoring och regionintegrering kan ge störst effekt och ökad hållbarhet (avvägningar vilka ofta behöver ske i samverkan med angränsande regioner). Detta kan kräva fördjupande utredningar. Dessa strategiska frågor kan behöva ”lyftas” till nationell politisk nivå på grund av sin storlek, långsiktighet samt region- och sektorsövergripande karaktär. Detta får själfallet konsekvenser för hur regeringen arbetar med de regionala utvecklingsfrågorna.

- För regionförstoringen är infrastrukturens och trafiksystemens funktion särskilt viktiga och det bör därför inom RUPen etableras översiktliga prioriteringar vad gäller dessa funktioner, grundade på behov av regionförstoring resp. regionintegrering.

- Alla åtgärder i trafikinfrastrukturen och trafiksystemet måste ses i ett systemperspektiv och den mix av åtgärder bör väljas som ger den sammantaget bästa effekten. Prioriteringar mellan skilda åtgärder behöver göras i både regional och nationell infrastrukturplanering. Även finansieringen av såväl investeringar som trafik behöver översiktligt diskuteras i RUPen för att identifiera realistiska alternativa lösningar.

- Ett viktigt instrument i sammanhanget är den kommunala översiktsplaneringen (ÖP), där en successivt ökad regional åtkomlighet kan behandlas. RUPen behöver därför översiktligt redovisa vilket territoriellt genomslag olika utvecklingsalternativ kan få. Beskrivningarna behöver därvid baseras på underlag där transportsystemens inverkan på nåbarhet analyseras utifrån ett start till mål perspektiv.

- Också utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken bör både utnyttja och bidra till regionförstoringen. RUPens ambition bör vara att

53

åstadkomma ”paket” av investeringar och andra åtgärder från skilda sektorer och nivåer, som gör det möjligt att fullt ut utnyttja potentiella synergieffekter inom funktionella regioner. Här har RUPen en central roll som samordningsinstrument mellan sektorer och administrativa nivåer.

Det kan mot denna bakgrund diskuteras om en särskild arbetsgrupp bör få mandat att under en period arbeta med dessa frågor. En sådan grupp bör (i varje fall) bestå av representanter för Nutek, Boverket, Banverket och Vägverket samt kan behöva arbeta i nära kontakt med ett urval av regioner.

Det finns stort behov av att fysiska strukturfrågor behandlas i RUP, baserade på goda regionala kunskapsunderlag.

I RUP-arbetet bör eftersträvas en så långt möjligt över hela landet mellan berörda myndigheter och organisationer gemensam kunskapsförsörjning. De regionala planeringsunderlagen kan i många fall ha stor geografisk-strukturell karaktär och kan i många fall utgöra ett viktigt underlag för fysiska strukturresonemang i RUP.

Det finns över huvud taget behov av mer av gemensam kompetensutveckling för de fysiska planerare, ekonomer, miljöexperter och de med samhällsvetenskaplig inriktning, som är verksamma inom olika delar av regional utvecklingsplanering, inte minst för dem som deltar i RUP-arbetet. Det är angeläget med ökad samverkan utifrån de olika yrkeskulturerna.

Det regionala utvecklingsarbetet ska utgå från det regionala utvecklingsprogrammet och bl.a. ”beakta kommunernas översiktliga planering”. Det innebär i princip att det måste kunna visas hur ett beaktande har skett – dvs. att detta är utvärderingsbart.

Regionala utvecklingsprogram berör många för varje individ viktiga livsbetingelser. Det är därför angeläget att organisationer och medborgare i ökad utsträckning ges möjlighet att vara med i dialogen om regionala utvecklingsinsatser.

3. Den fysiska samhällsplaneringens regionala dimension

54

Gruppen anser vidare att en fortsatt samverkan skulle kunna fylla ett viktigt behov för att utveckla svensk regional utvecklingsplanering.

Utvecklingen och genomförandet av Regionala utvecklingsprogram (RUP) och bedömningar av vilka åtgärder för tillväxt som bör genomföras måste utgå från ett systemperspektiv. Den nationella nivån i Sverige har stort behov av att utveckla en samstämmighet mellan olika politikområden, ännu kan man säga att utvecklingen mot en systemsyn bara har börjat.

RUP-processen

Regional utvecklingspolitik måste utgå från en systemsyn. Utgångspunkten är att hållbar tillväxt kräver en samordning av flera politikområden på nationell nivå och en samverkan på regional nivå. De regionala utvecklingsplanerna skulle kunna ses som en arena för sektorssamordning och som ett instrument för en systemansats. Olika samordningsuppdrag visar att det finns möjligheter och vilja att samordna mellan myndigheter när man ser vinster och effektiviseringar av att arbeta samordnat. Avsaknad av systemvisioner eller incitamentstrukturer på högsta nationella nivå innebär att det är svårt att få hållbar samverkan som har mera horisontell karaktär. Om således Sveriges förmåga att skapa internationell konkurrenskraft och starka regioner är beroende av vår förmåga att utveckla en effektiv systemansats från nationell till regional och lokal nivå, är det detta krav som måste ställas för att RUP-processen ska vara meningsfull och kunna fokusera och realisera regionala mål för en hållbar tillväxt.

Innovationssystem och kluster som näringspolitiskt instrument

Följande erfarenheter har främst utvunnits i samband med det gemensamma utvecklingsarbete Nutek, VINNOVA och ISA genomfört inom ramen för programmet Visanu men som varit uppe till diskussion i den nationella regionala utvecklingsgruppen.

4. Internationell konkurrenskraft, regional sårbarhet samt förmåga att stimulera och tillvarata innovationer

55

Såväl deltagande myndigheter som regionala aktörer och initiativ är, enligt vad Visanu kan bedöma, nöjda med erfarenheterna av att tillämpa innovationssystem och kluster som ett instrument för regional näringslivsutveckling21.

- Genom relativt begränsade medel har myndigheterna via

processtöd till innovationssystems- och klusterinitiativ fått möjlighet att, i större eller mindre omfattning, nå ut till drygt 1 000 svenska företag, varav merparten små och medelstora.

- Speciellt för mindre företag är fördelarna av att ingå i ett

initiativ stora, genom t.ex. möjlighet till gemensam kompetens-utveckling, utveckling av produkter och tjänster, marknads-föringssatsningar, större uppdrag och tillgång till omvärlds-analyser.

- För regionerna innebär satsningen på innovationssystem och

kluster en möjlighet att kraftsamla kring ett antal kompetensområden, där den nationella medfinansieringen varit ett stöd i det regionala prioriteringsarbetet och i utvecklingen av kontakter med andra regioner.

- Genom att fokusera på internationell konkurrenskraft och

uppmuntra till gränsöverskridande samverkan mellan traditionella och nya branscher, stora och små företag och olika regioner kan ett innovationssystem- eller klustersynsätt bidra till förnyelse, istället för att riskera inlåsning i ett traditionellt branschtänkande.

Långsiktigt finansieringsbehov

Många framhåller att en utveckling mot ett innovationssystems- och klusterperspektiv kräver attitydförändringar på flera nivåer. Det handlar om att gå från projekt- till processtänkande. Utveckling av innovationssystem och kluster tar lång tid. En av utmaningarna är att få de olika aktörerna från företag, akademi och offentlighet att förstå varandras världar. Man måste skapa förtroende mellan aktörer med olika behov, tidsramar och kulturer.

21 Se t.ex. ”Dialog och samverkan för kluster och innovationssystem”, Eurofutures

uppföljning 2005, ”Hur främjas samverkan”, Visanu 2004:1, samt resultat av e-enkäter och interna uppföljningar.

56

Detta ställer krav på såväl mjuka investeringar i processkapital (t.ex. utveckling av relationer, tillit, förankring) som i hårda infrastrukturella satsningar (t.ex. inkubatorer, laboratorium, infrastruktur för kommunikation, utbildning och forskning). Idag gör många representanter för innovationssystem och kluster bedömningen att det är lättare att få tillgång till strukturkapital än till investeringar i processkapitalet. Processledningsfunktionen är kritisk och idag ofta underfinansierad, varför mycket energi går åt till att jaga finansiering istället för att utveckla initiativen.

Metoder för samverkan mellan nationell och regional nivå

Regionala framsynsprocesser utifrån ett nationellt systemperspektiv bör bli en central metod eller arena för samordning inom RUP-arbetet. Strategigruppen har i sitt arbete tagit upp detta som en huvudpunkt i rekommendationerna.

Generellt anser gruppen att det arbete och de projekt som gruppen har initierat eller medverkat i bör fortsätta även efter att RUP-uppdraget är avslutat.

Det rör:

- fortsatt metodutvecklingsarbete kring uppföljningssystem och indikatorer för kultur och kulturarv i den regionala utvecklingen,

- fortsatt arbete för att identifiera hinder och möjligheter för kulturens, kulturarvets, naturvårdens och turismens deltagande i regionala utvecklingsprocesser,

- fortsatta initiativ för forskning kring attraktivitetsbegreppet i relation till kultur, natur och kulturarv,

5. Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor

57

- fortsatta initiativ till nätverksbyggande och samverkan kring forskning inom området kultur, natur och kulturarv i regional utveckling

- metodutveckling av regionala program inom områdena kultur, kulturarv, naturvård och turism som underlag för diskussioner mellan lokal, regional och central nivå.

- fortsatta initiativ till att öka kunskapen om regionförstoringens betydelse för och påverkan på den goda livsmiljön och attraktiva regioner

- dialog kring samspelet mellan fysisk samhällsplanering och kultur, natur och kulturarv i regional utveckling

Dessutom vill strategigruppen peka på behovet av ett fortsatt metodutvecklingsarbete inom följande områden

- former för länsövergipande samverkan för att t.ex. säkerställa medborgarnas tillgång till ett varierat kulturutbud (en fråga med bäring på diskussionen om regionförstorning)

- tydliggörandet av ansvarsfördelning och former för samverkan mellan central, regional och lokal nivå.

Strategigruppen vill också lyfta fram behovet att hitta bra former för den framtida dialogen kring RUP mellan stat och region både tidsmässigt och innehållsmässigt. En tidsmässig samordning av RUP-processen är viktig för att få en bättre horisontell och vertikal samsyn och ett helhetsgrepp i RUP-arbetet. Att varje sektor för sina regionala dialoger vid olika tidpunkter gagnar inte en hållbar regional utveckling.

Vidare anser strategigruppen att de regionala utvecklingsprogrammen bör ges en sådan utformning att de gör skäl för benämningen strategier för hållbar regional utveckling - sett utifrån den miljömässiga, sociala och ekonomiska hållbarhetsdimensionen. Det är angeläget att erforderlig kompetens i länen bl.a. från länsstyrelserna deltar i RUP-processen vad gäller kultur, kulturarv, miljöaspekter och turism. Det är också viktigt att den nationella strategin för hållbar utveckling och miljökvalitetsmålen beaktas.

58

Till målformuleringar i RUPen är det viktigt att foga konsekvensbeskrivningar. Inom FHI och med strategigruppens stöd har utvecklats ett förslag på hälsokonsekvensbedömning (HKB) som en metod för att få med folkhälsoperspektivet i RUP-framtagningsprocessen. Det övergripande syftet med en hälsokonsekvensbedömning är att ge planerare och beslutsfattare kunskap om de samlade hälsoeffekterna av ett beslut. Det kan gälla beslut om projekt, planer, program, verksamheter eller förslag till enstaka åtgärder. En HKB ska bidra till en förbättring av beslutsunderlaget och också kunna användas för att påverka besluten till förmån för hälsan.

Hälsokonsekvensbedömningar (HKB) bör vidareutvecklas för att bidra till en socialt hållbar utveckling på samma sätt som strategiska miljöbedömningar (MB) bidrar till en miljömässigt hållbar utveckling. Eftersom hållbar utveckling är själva målet med regionala utvecklings-program bör i förlängningen metoder för systematiska hållbarhetsbedömningar, som beaktar samtliga dimensioner av hållbar utveckling, diskuteras och utvecklas.

Genom att använda de indikatorer som tagits fram för olika bestämningsfaktorer för hälsa i uppföljningen av utvecklingsprogrammet är det möjligt att se om utvecklingen i regionen är socialt hållbar.

Inför framtagning av en RUP bör de bestämningsfaktorer för hälsa som är särskilt viktiga i regionen belysas.

Aktörer och arbetssätt i RUP-framtagningsprocessen

• Inför arbetet är det viktigt att skapa samsyn om innehållet i begreppet hållbar utveckling. Vad innebär de tre aspekterna miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet? Den miljömässiga dimensionen är väl känd och definierad genom miljökvalitetsmålen och det arbete som bedrivits för att implementera dessa. De elva målområdena för folkhälsa är ännu inte lika välkända som miljökvalitetsmålen, men utgör nödvändiga inslag i den sociala dimensionen.

• Analysen i RUP-arbetet anger förutsättningarna för det fortsatta arbetet. Genom att redan från början få med den kunskap om medborgarnas hälsa som tjänstemän från exempelvis länsstyrelsen,

6. Främja folkhälsa och förebygga ohälsa

59

landstinget och kommunerna, besitter utifrån sina olika perspektiv, kan folkhälsoperspektivet få genomslag genom hela den fortsatta processen.

• För att folkhälsoperspektivet ska få genomslag i RUP är det också viktigt att strategiska representanter för folkhälsofrågorna får inflytande exempelvis genom en central position i processen.

Nationella aktörers medverkan och roll

• För att den sociala dimensionen av hållbar utveckling ska få adekvat plats i RUP-arbetet på nationell nivå bör Integrationsverket och Arbetsmiljöverket inräknas i kretsen av berörda myndigheter som ska samverka med den regionala nivån.

• Den nationella ledningsgruppen för folkhälsofrågor som leds av folkhälso- och socialtjänstministern bör vara en drivkraft för nationell samsyn över myndighetsgränser när det gäller regionala utvecklingsfrågor ur ett folkhälsoperspektiv.

Förslag till regeländring

• I 2§ förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete sägs bl.a. att länsstyrelserna ”…..ska beakta de nationella målen för integration, jämställdhet och miljö för att säkerställa en hållbar regional utveckling.” Enligt FHI:s mening finns det inget skäl att utelämna de nationella målen för folkhälsa i sammanhanget, varför institutet föreslår att paragrafen i förordningen kompletteras i detta avseende.

• I övrigt bör utredas om det är möjligt och lämpligt att skapa ett snarlikt regelverk för folkhälsans målområden som det som gäller på miljöområdet. Sannolikt behövs i så fall en betydande konkretisering av de nationella folkhälsomålen, vilket i sig skulle vara till gagn för regionerna i deras arbete att formulera regionala mål.

Behov av kunskaps- och metodutveckling

• Kunskapen om kopplingen regionala insatser/utvecklingstendenser och hälsa behöver utvecklas, exempelvis regionförstoringens betydelse ur ett folkhälsoperspektiv.

• Hälsokonsekvensbedömningar (HKB) bör vidareutvecklas. • Folkhälsans betydelse för ekonomisk hållbarhet bör förtydligas och

fortsatt kunskapsuppbyggnad om sambanden behövs. • Statens folkhälsoinstitut bör utveckla metoder för

folkhälsointerventioner, för att stödja det praktiska arbetet med att förverkliga de mål och intentioner som lyfts fram i de regionala utvecklingsprogrammen.

60

Resultat och slutsatser

Miljöarbetsgruppen har särskilt fokuserat på tre områden i sitt arbete:

- Miljöintegration i RUP-arbetet för att tillgodose

miljödimensionen av hållbar utveckling. - Metodik för miljökonsekvensbeskrivningar anpassade till RUP-

arbetet. - Miljömålen i ett utvecklingsperspektiv.

Underlag till gruppens rapport har varit diskussioner i gruppen, erfarenheter från de regionala mötena i uppdraget samt konsultrapporter.

Miljöarbetsgruppen föreslår: att de regionala utvecklingsprogrammen bör utformas så att de gör skäl för benämningen strategi för hållbar regional utveckling. Ett sådant synsätt är i linje med förordningen om regionalt utvecklingsarbete, SFS 2003:595 § 13. att de regionala miljömålen, liksom åtgärdsprogram m.m. som anknyter till dessa bör vara en given utgångspunkt för att tillgodose miljödimensionen av den hållbara regionala utvecklingen. De till de regionala utvecklingsprogrammen relaterade operativa programmen har i sin tur ansvar för att tillgodose miljödimensionen.

att natur- och kulturarvet i länet som ingår i ovan nämnda miljödimension, liksom de regionala miljömålen i övrigt, i RUP-arbetet bör ses som möjligheter, och i vissa fall viktiga drivkrafter, för den regionala utvecklingen. Skyddade områden som drivkraft för regional utveckling bör, med hänsyn tagen till vad som går att förena med bevarandet av natur- och kulturvärdena, uppmärksammas i ökad utsträckning.

Strategigrupp Miljöaspekter

61

att den systematik och det vertikala och horisontella samspelet i arbetet med miljökvalitetsmålen sannolikt skulle kunna vara till nytta även inom andra politikområden. Arbetet med miljökvalitetsmålen och dess arbetsstruktur har på många sätt fungerat bra. Det är ett arbete där många aktörer på olika nivåer deltar.

att de regionala utvecklingsprogrammen bör innehålla beskrivningar av regionens natur- och kulturvärden och en översikt av miljöförhållandena i övrigt, inklusive möjligheterna till rekreation och tillgängligheten till områden med höga natur- och kulturvärden.

att det bör uppmärksammas att man även genom att undanröja befintliga miljöproblem kan öka förutsättningarna för en positiv regional utveckling.

att miljökompetens måste finnas tillgänglig i alla skeden av RUP-arbetet. Det ställer krav på alla parter i arbetet att utveckla sin miljökompetens. Länsstyrelserna har ansvar för miljömålsarbetet på regional nivå och ska tillhandahålla planeringsunderlag av olika slag, vilket gör länsstyrelsernas delaktighet i arbetet nödvändig.

att initiativ bör tas till en formalisering av RUP:arna för att tillförsäkra ett innehåll och en process där miljöaspekterna, och andra viktiga aspekter tillgodoses. Syftet är inte att detaljstyra arbetets innehåll och form utan att säkra vissa minimikrav som bör ställas på alla RUP:ar. Detta underlättar också möjligheten att få en nationell överblick över arbetet och göra jämförelser mellan förhållandena i olika län.

att miljökonsekvenserna av RUP:arna bör lyftas fram och kommuniceras med breda grupper. Först måste tolkas om respektive RUP anger förutsättningarna m.m. av det slag som anges i 6 kap 11 § Miljöbalken och därmed omfattas av krav på miljöbedömning. Även om så inte är fallet anser miljöarbetsgruppen att det är viktigt att programmets miljökonsekvenser kan utläsas och att framtagandet av dessa sker i en öppen process.

att konsekvenser för folkhälsan ska beskrivas i de fall då en miljökonsekvensbeskrivning enligt Miljöbalkens bestämmelser ska göras. Även i de fall då formella krav på miljöbedömningar inte finns så är det viktigt att ha med folkhälsokonsekvenser i de beskrivningar av miljökonsekvenserna som ändå bör göras.

att en särskild utredning initieras kring möjligheten att förena miljömässiga och sociala aspekter av hållbar utveckling med regionförstoring. En sådan utredning bör närmare studera konflikter

62

mellan målen och möjligheterna att utveckla styrmedel för att lösa dessa. Med en sådan utredning som grund blir det en uppgift för den nationella politiken att tydligt prioritera mellan olika intressen.

att den sociala dimensionen, där folkhälsan är en viktig del, påverkas av miljöfaktorer och att denna koppling bör uppmärksammas i arbetet med RUP.

att möjligheterna att uppnå synergieffekter mellan miljömål och målområden för folkhälsa uppmärksammas och utvecklas i RUP.

att sambandet mellan miljö och fysisk struktur uppmärksammas i RUP-arbetet.

att möjligheten att uppnå synergieffekter genom att samtidigt hantera kultur- och naturvärdena och besöksnäring knuten till dessa analyseras och eftersträvas i RUP- arbetet.

att bättre kunskap bör utvecklas om samspelet mellan de regionala miljömålen samt målen för ekonomisk och social utveckling på regional nivå. Tidigt i arbetet med ett regionalt utvecklingsprogram bör de regionala miljömålen och dess handlingsprogram studeras ur ett socialt och ekonomiskt utvecklingsperspektiv. Miljömålsansvariga myndigheter bör bidra i det arbetet.

63

7. Myndigheternas reflektioner

Uppdraget riktas till tretton myndigheter att gemensamt redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. De olika myndigheterna ansvarar för att avrapportera respektive myndighets syn på uppdraget. Här nedan följer en kort sammanfattning av reflektioner, slutsatser och förslag från myndigheterna. Myndigheternas fullständiga rapporter finns i särskild bilaga.

De i uppdraget berörda myndigheterna är:

- Arbetsmarknadsverket

- Banverket

- Boverket

- Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning

- Myndigheten för skolutveckling

- Nationellt centrum för flexibelt lärande

- Naturvårdsverket

- Riksantikvarieämbetet

- Statens folkhälsoinstitut

- Statens kulturråd

- Verket för innovationssystem

- Verket för näringslivsutveckling

- Vägverket

Arbetsmarknadsverket

_____________________________________________________________

Slutsatser När det gäller RUP-arbetet finns det idag åtminstone tre olika ”politiska/organisatoriska modeller” på den regionala nivån. Detta gör det svårt att finna en gemensam modell för landet för hur RUP-arbetet skall gå till och exakt hur den nationella/statliga nivån skall medverka.

64

Att nationella perspektiv behöver föras in i RUP är uppenbart och det föreskrivs också så i förordningen om regionalt utvecklingsarbete (2003:595). Inte minst arbetskraftsförsörjningsfrågorna är ett tydligt exempel på betydelsen av detta sker. I allt för ringa grad uppmärksammas dessa frågor i de RUPar vi studerat.

Arbetsmarknadspolitiken är en nationell angelägenhet och frågor om arbetskraftsförsörjning, vilket inkluderar geografisk rörlighet, måste ses i ett nationellt perspektiv. Det är ytterst angeläget att de nationella perpektiven, däribland det arbetmarknadspolitiska, förs in tidigt i RUP-processen så att de finns med i övervägandena när den regionala viljeinriktningen formuleras.

Erfarenheterna från diskussionerna i de fyra pilotlänen pekar på nödvändigheten av att klargöra arbetsmarknadspolitikens roll, möjligheter och begränsningar.

Även om RUP-processen med nödvändighet kommer att se olika ut i länen, kan ”Värmlandsmodellen”, som generell modell, vara vägledande för när och hur Länsarbetsnämnderna skall medverka i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen.

AMS vill också peka på att arbetskraftsförsörjningsfrågorna inte kan diskuteras utan den lokal nivåns medverkan.

AMS anser det angeläget att befintliga samverkansstrukturer används i såväl RTP- som RUP-arbetet. Arbetsmarknadsnämnderna och de regionala kompetensråden kan spela en aktivare roll i arbetet med RUP.

Banverket

_____________________________________________________________

Slutsatser Banverkets uppfattning är att det skulle gynna arbetet med den regionala utvecklingen om regeringen i sin årliga styrning kunde integrera olika myndigheter i ett och samma regionala uppdrag med ett samordnat mål och en samordnad strategi.

En ”fysisk” RUP bör därför innehålla en redovisning av transportsystemet och regionens syn på hur systemet bör utvecklas.

65

Transportsystemet måste hanteras samordnat för alla trafikslag; vägtrafik, järnvägstrafik, flyg och sjöfart och behandla såväl individuella som kollektiva transporter. Förutom infrastruktur för väg- och spårtrafik är därför kollektivtrafikens linjenät och trafikutbud viktiga frågor i RUP. Trafiksportsektorns aktörer måste därför samverka inom RUP-arbetet.

Transportsystemet är också av stor betydelse för markanvändningsplaneringen och strategier i RUP för t.ex. bostadsbyggande bör relateras till transportsystemet. Transportsektorns aktörer behöver, i samverkan med RUP-ansvarigt organ och länsstyrelsen, ta fram relevant planeringsunderlag för att kunna göra analyser och formulera strategier för utveckling av transportsystemet.

Regional utveckling som ska drivas som ett växelspel mellan regionala ambitioner och åtgärder och likaledes statliga ambitioner och åtgärder kräver en fungerande kommunikation på många nivåer. Detta är kanske RUP:ens främsta uppgift, nämligen att kunna fungera som kommunikationsarena där framförallt staten och regionerna ska kunna träffas för att diskutera och samverka kring konkreta regionala utvecklingsfrågor.

Banverket anser att statsmakterna bör sätta ramar för inom vilket arbete med de regionala utvecklingsplanerna ska bedrivas. En sådan ram bör vara de nationella målen för en hållbar utveckling. En annan ram som rör Banverket bör vara det transportpolitiska målet. Ytterligare ramar som kan vara aktuella är t.ex. Banverkets Framtidsplan och Vägverkets Nationella plan för vägtransportsystemet. Statens formella möjligheter att sätta ramar för kommuners och regioners utvecklingsarbete är naturligtvis begränsat. Den möjlighet som dock finns är att t.ex. villkora statliga investeringar med att RUP-processen bedrivs inom vissa givna ramar.

66

Boverket _____________________________________________________________ Slutsatser I avsnittet ”Hållbara regionala utvecklingsprogram” framhåller Boverket:

• De regionala utvecklingsprogrammen bör konsekvensbedömas i ett brett hållbarhetsperspektiv, socialt, ekonomiskt och miljömässigt.

• I analyserna inför och i de regionala utvecklingsprogrammen bör skillnader i effekter för kvinnor respektive män särredovisas tydligt och analyseras.

• Användningen av kollektivtrafik som strategiskt instrument för att främja såväl regionförstoring som regionintegrering behöver öka.

• Det behövs ett förstärkt nätverk på nationell nivå för att främja hållbarhetsaspekterna i det regionala utvecklingsarbetet samt för att främja mellanregional samverkan och erfarenhetsutbyte och i detta arbete kan Boverket med det nyinrättade Hållbarhetsrådet fylla en viktig funktion som nationellt nav och bollplank.

När det gäller ”Arbets- och dialogprocessen för regionala utvecklingsprogram” för Boverket i rapporten särskilt fram:

• Det krävs ett ytterligare närmande till varandra mellan ekonomisk utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering (”det territoriella/rumsliga perspektivet”) i en mer integrerad regional utvecklingsplanering.

• Slutsatser behöver dras på nationell nivå om det sammanlagda resultatet av de regionala utvecklingsprogrammen och det behövs ytterligare utvecklingsinsatser, utöver det i anslutning till detta regeringsuppdrag bedrivna första steget, ”Sverigebilden”, som består av exempel avseende Skåne och Jämtland.

• Den enskilda kommunens ställningstagande till det regionala utvecklingsprogrammet behöver byggas under och behandlas i kommunens översiktsplanering.

• Det är angeläget att ta till vara erfarenheter från formellt och informellt demokratiarbete i översiktsplaneprocessen, eftersom det regionala utvecklingsprogrammet i många län/regioner är otillräckligt känt bland medborgare och organisationer.

• En förstärkning av det mellankommunala planeringssamarbetet är angelägen.

67

• Med hänsyn till de aspekter som behandlas i de regionala. utvecklingsprogrammen, är det nödvändigt att personer med kompetens i fysisk samhällsplanering ingår i arbetsgrupper och partnerskap.

• Såväl kvinnor som män ska alltid vara väl representerade i arbetsgrupper och partnerskap, liksom olika åldersgrupper och människor med invandrarbakgrund.

I avsnittet ”Regionala utvecklingsprogram och fysisk struktur” framhålls:

• Fysiska strukturer, såsom kommunikationer, tätortsutbyggnad och grönstruktur, behöver behandlas i RUP, varvid tonvikt bör läggas på: (1) En strategi för ett samverkande orts- och trafiksystem, (2) En strategi för förvaltandet av regionalt viktiga natur- och kulturmiljöresurser och (3) Utpekande av strategiskt viktiga platser eller stråk för olika utvecklingsändamål. Den sammanvägda och eftersträvade fysiskt/rumsliga struktur, som avses ligga till grund för överväganden om mer konkreta åtgärdsförslag, behöver sammanfattas på en eller flera kartskisser/principbilder i RUP.

• Länsstyrelsens uppgift som regional samordnare av de statliga myndigheternas insatser är av avgörande betydelse i planeringssystemet enligt plan- och bygglagen, liksom länsstyrelsens ansvar för att tillhandahålla ett sektorssamordnat och aktuellt planeringsunderlag för nationella mål och statliga intressen, som ska beaktas i kommunernas fysiska planering.

• Det demokratiska inflytandet i stråkplanering kan ökas genom att genomföra sådan planering i form av en fysisk regionplan på delregional nivå.

• Ett smidigt utbyte av planeringsunderlag av olika slag i arbetet med regionala utvecklingsprogram skulle kunna tillgodoses via en av Boverket föreslagen internetbaserad tjänst, ”Planeringsportalen”, gemensam för berörda myndigheter.

När det gäller ”Boende och bostadsförsörjning i ett regionalt perspektiv” tar Boverket bland annat upp:

• Goda kommunikationsstrukturer och kollektivtrafik behöver i ökad utsträckning samplaneras med bostadsfrågorna i arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet med stöd bland annat av den kommunala fysiska planeringen.

• De bostadspolitiska målen behöver konkretiseras ytterligare för användning i den praktiska planeringen på regional nivå.

• Det bör vara en uppgift för länsstyrelsen att ta fram regionalt underlag för bostadsförsörjningen.

68

I varje län/region bör samverkansorganet/självstyrelseorganet/länsstyrelsen ta fram regionala riktlinjer för bostadsförsörjningen utifrån det storregionala perspektivet som en del i det regionala utvecklingsprogrammet.

Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning

_____________________________________________________________

Slutsatser

Om man ska kunna bedöma ett långsiktigt kompetensförsörjningsbehov, bör man göra något slags nulägesanalys av hur det befintliga humankapitalet ser ut. Ett regionalt utvecklingsprogram bör ta ett helhetsgrepp över kompetensbehoven och inte ”bara” fokusera på högskoleutbildning samt att det är viktigt att höja utbildningsnivån i en region generellt sett. Här bör även gymnasie-, yrkes- och övrig vuxenutbildning involveras.

För att optimera resurser och skapa tillväxt i de olika regionerna, vore en mer systematisk samverkan i långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsfrågor önskvärd.

I de olika regionala visionsdokumenten finns ofta olika satsningsområden utpekade som särskilt viktiga för en viss regions tillväxt. Det tycks som om visionsarbetet inte alla gånger är förankrat fullt ut inom de olika sektorsområdena. Det saknas en helhetssyn och en tydlig koppling mellan de utpekade profilområdena och hur man ska arbeta med arbetskrafts- och kompetensförsörjning för att ge förutsättningar för tillväxt inom dessa områden.

Under metodutvecklingsprojektets gång har vi vid flera tillfällen reflekterat över behovet av samverkan mellan aktörer på den nationella nivån när det gäller vuxnas lärande. Vi anser det dock vara av största vikt att frågor kring vuxnas lärande inte enbart behandlas ur ett utbildnings- och individperspektiv. Vuxnas lärande berör många politikområden förutom utbildningspolitiken. Om man betraktar vuxnas lärande utifrån ett tillväxtperspektiv, inser man att det berör näringspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och i någon mån också socialpolitiken. En helhetssyn på vuxnas lärande skulle vinna på om universitet och högskolor liksom arbetsmarknadsutbildningar i högre utsträckning samverkar med övriga eftergymnasiala yrkesutbildningar.

69

Kompetensfrågorna har oftast ingen uttalad ansvarig på regional nivå – i den mån de finns har de sällan något genomförandeansvar.

Kommunerna finns med i mycket begränsad omfattning när det gäller kompetensförsörjningsfrågorna. Eftersom lärande på såväl gymnasial som eftergymnasial nivå av avgörande betydelse för arbetskrafts- och kompetensförsörjningen, är det förvånande att inte den kommunala nivån är djupare involverad i processen än vad som verkar vara fallet.

Det är inte tydligt vilka målgrupper som de regionala utvecklingsprogrammen är till för och vilket syfte programmen har.

Det vore önskvärt att de olika RUP-processerna involverar många aktörer på flera nivåer, att syftet med programmet tydliggörs och att förankringen av programmen sker på bred front.

Målen för regional utveckling i många myndigheters regleringsbrev upplevs som otydliga. Det är dock mycket viktigt att myndighetsövergripande samverkan och samverkan på regional- och lokal nivå utformas så att den sker utifrån varje myndighets förutsättningar.

Det är myndighetens uppfattning att de regionala utvecklingsprogrammen måste utformas och ägas av den regionala nivån. Den nationella nivån och staten kan medverka med att beskriva nationella förutsättningar och de statliga organens uppdrag. Samverkan kring långsiktig kompetensförsörjning i RUP-processen skulle kunna ske i planeringsfasen (se modell sidan 4), under förutsättning att alla inblandade aktörer accepterar en helhetssyn på vuxnas lärande både ur ett individ- och ett tillväxtperspektiv.

Myndigheten för skolutveckling

_____________________________________________________________

Slutsatser Myndigheten har i olika sammanhang betonat att ett utbildningssystem med god kvalitet är en viktig grundförutsättning för tillväxt och regional utveckling. Myndigheten arbetar främst gentemot den lokala nivån och möter där framför allt politiker och tjänstemän

70

med ansvar för förskola, skola och vuxenutbildning. Detta är en viktig ingång för RUP-arbetet. Även organisationen inom myndigheten har varit en bra utgångspunkt för RUP-arbetet liksom för en kunskapsuppbyggnad inom myndigheten inför ett arbete riktat mot den regionala nivån.

Även om myndigheten inte hittills i någon högre utsträckning deltagit i det formaliserade regionala utvecklingsarbetet inom RTP och RUP har myndigheten ett klart intresse av utbildningsfrågorna på regional nivå. Viktiga delar i detta är att utveckla infrastrukturen liksom samverkan mellan olika aktörer och politikområden.

Myndigheten vill också peka på den emellanåt bristfälliga representationen på regional nivå vad gäller utbildning liksom att kommunernas representation varit svag. Även om diskussionen vid mötena oftast haft en koppling till de strategiska områdena anser myndigheten att det varit svårt att lyfta de inom utbildningsområdet mest angelägna frågorna. En viss ambivalens uppstår då resp. myndighet vill lyfta sina frågor. En viktig del i uppdraget och i det regionala utvecklingsarbetet är ju just att arbeta över politikområden.

Myndigheten efterlyser också en fördjupad diskussion kring RUPs roll.

Den regionala nivåns roll vad gäller utbildning/kompetensförsörjning framstår som oklar och svag. Det finns dock ingen enhetlig bild. Samtidigt som betydelsen av att satsa på kunskap och kompetens betonas i olika sammanhang, har den regionala nivån inte något självklart planeringsansvar och inte heller något ansvar för genomförandet. De regionala kompetensrådens roll är oklar och varierar mellan olika regioner. Markeringen av högskolans betydelse återkommer i regionala dokument liksom en vilja att allmänt höja utbildningsnivån. Däremot framhålls mer sällan betydelsen av annan utbildning, t ex olika former av vuxenutbildning resp ungdomars gymnasieutbildning. Mycket av dagens arbetsmarknadsdiskussion kretsar kring yrkesutbildning och bristyrken inom detta fält. De analyser om framtida kompetensbehov som presenteras i de regionala dokumenten bygger framför allt på en framskrivning av befolkningsutvecklingen och på befintlig näringslivsstruktur.

Myndigheten anser att det finns mycket att vinna på ett regionalt helhetsperspektiv på kompetensutveckling. Detta ska då inkludera all utbildning utöver den obligatoriska skolan inkl kompetensbehov hos den befintliga arbetskraften. Det behövs också en analys av framtida kompetensbehov och hur de ska kunna tillgodoses.

71

Myndigheten anser att det är viktigt att samverkan kring utbildning utvecklas också mellan de nationella myndigheterna.

I RUP-arbetet har kommunerna deltagit i varierande omfattning. Myndigheten har i redovisningar från kommunerna vad gäller vuxenutbildningen fått en splittrad bild; vissa kommuner har deltagit aktivt medan andra inte alls deltagit. Bilden varierar också mellan regionerna. Fortfarande består dock mönstret att det i hög utsträckning är politiker eller kommunens näringslivschef och inte de tjänstemän som svarar för utbildningssektorn som deltar i arbetet.

En mycket viktig del av vuxnas lärande är utvecklingen av en infrastruktur, en samverkan med olika berörda parter, på lokal men också på regional nivå.

Det finns ett ständigt behov av att utveckla samverkan mellan utbildning och arbetsliv. Idag har frågan hög aktualitet speciellt inom gymnasieskolan.

Myndigheten vill sammanfattningsvis peka på ett antal erfarenheter från arbetet med uppdraget.

Generellt

• De disparata och emellanåt diffusa uppfattningarna om RUPs roll.

• Kommunernas alltför knapphändiga deltagande.

• Myndigheterna har många uppdrag. Frågor kring regional utveckling är ofta perifera; de ingår i begränsad utsträckning i den för personalen ”gemensamma kunskapen”.

• De myndigheter som har medel att bidra med möter ett helt annat intresse regionalt än de som inte har denna möjlighet.

• Svårigheterna att vid de regionala mötena fokusera en mer principiell metodutveckling.

Vad gäller utbildningsfrågor

• Samtidigt som kompetensfrågor anges angelägna för den regionala utvecklingen har dessa frågor mött ett svagt intresse bland de deltagande regionerna.

72

• Det finns ingen ”naturlig länk” mellan lokal-regional-nationell nivå inom utbildningspolitiken. Jfr arbetsmarknadspolitiken, där Arbetsmarknadsverket finns på alla nivåer.

• Eftersom antalet intressenter är stort på alla nivåer är det svårt att hitta en naturlig mötesplats.

• Utbildningsfrågorna har på regional nivå ofta ingen utpekad ansvarig och det finns inget genomförandeansvar på den regionala nivån.

Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL)

_____________________________________________________________

Slutsatser

Generellt sett kan konstateras att det saknas självklara mötesplatser mellan den nationella och regional nivån. Det saknas en naturlig ingång till den nationella nivån. Man vet inte vart man ska vända sig.

Det fortsatta arbetet med långsiktig arbetskraft och kompetensförsörjning, i ett tillväxtperspektiv, bör enligt CFLs uppfattning koncentreras på att främja vidareutvecklingen av vuxnas lärande; att utveckla tillgängligheten till lärande som en strategi för tillväxt; det livslånga lärandet som i alla avseenden utgår ifrån individens behov av utveckling, men i ett nästa steg också det småskaliga näringslivets behov av kompetensutveckling.

För att kunna utveckla frågorna om en framtida arbetskrafts- och kompetensförsörjning förutsätts att det utvecklas mötesplatser mellan de olika nivåerna. För att det ska vara möjligt måste kommunerna förmås att fortsätta satsningen på en vidareutveckling av infrastrukturen till stöd för alla vuxnas lärande. Det riktade statsbidraget till den kommunala vuxenutbildningen är villkorat till en sådan satsning, vilken dessutom ska återrapporteras.

Att synliggöra och stimulera utvecklingen av lärandet är en grundläggande förutsättning för att tillgodose ett långsiktigt arbetskrafts-och kompetensbehov.

Det handlar ytterst om ett efterfrågestyrt och målgruppsorienterat utvecklingsarbete för att optimera tillgängligheten, som en strategi för tillväxt. En sådan strategi måste grundas på utveckling av den lokala

73

infrastrukturen för alla vuxnas lärande inom vilken mötesplatser kan utvecklas, i första hand, för kommunen och näringslivet – arbetslivet, men också för den enskilde medborgaren; individ-samhälle-näringsliv.

En ökad satsning på utbildning är idag en syn som de flesta politiker ställer sig bakom och en växling mellan studier, arbete och andra aktiviteter blir allt viktigare.

Det ses som viktigt att ge möjlighet för varje individ att finna sina egna lärvägar och utveckla sin egen utbildningsgång inom givna organisatoriska ramar i ett livslångt lärande.

Utbildning för vuxna måste göras mer tillgänglig och lättare att nå än hittills. Studier måste kunna kombineras med andra krav som familj, barn och arbete. Vuxna måste kunna välja tid, plats, och tempo för sina studier och studiemöjligheter måste finnas där vuxna finns, t.ex. på arbetsplatser. Studierna måste också vara så flexibla att de är anpassade efter individers skilda förutsättningar, erfarenheter och behov och ger möjlighet för varje individ att hitta sin lärväg och sin egen bildningsgång i ett livslångt lärande.

Vuxenutbildning bör ses som ett verktyg för tillväxt, inte som en traditionell skolfråga, och ingå i kommunernas samordnande funktion för att effektivisera sammansättningen av tillväxtbefrämjande insatser.

Det är viktigt att myndigheter på den nationella nivån utvecklar former för samverkan för att underlätta kontakter med den regionala och lokala nivån.

Ur ett tillväxtperspektiv är huvudstrategin för att kunna tillgodose en långsiktig arbetskrafts och kompetensförsörjning, en fortsatt satsning på att utveckla tillgängligheten till lärande. Detta förutsätts i sin tur av en vidareutveckling av den lokala infrastrukturen för vuxnas lärande, vilken succesivt förmår att utveckla de tre grundläggande funktionerna; att tillhandahålla mötesplatser; att mäkla insatser för att möta ett brett behov av utbildning och kompetens; och att verka som motor för den fortsatta utvecklingen. Ansvaret för en sådan utveckling måste delas mellan alla parter; samhället-näringslivet-individen/medborgaren.

74

Naturvårdsverket

_____________________________________________________________

Slutsatser

Naturvårdsverkets tidigare erfarenheter och deltagande i regeringsuppdraget, inklusive de olika arbetsgrupperna, har sammanfattningsvis lett till att verket finner det särskilt angeläget att föreslå:

att de regionala utvecklingsprogrammen bör utformas så att de gör skäl för benämningen strategier för hållbar regional utveckling och så att de kan ligga till grund för olika delprogram, t.ex. regionala tillväxtprogram. Ett sådant synsätt är i linje med förordningen om regionalt utvecklingsarbete, SFS 2003:595 § 13 i vilken anges att programmen skall ange inriktning och prioriteringar av arbetet för hållbar regional utveckling. att de regionala miljömålen, liksom åtgärdsprogram m.m. som anknyter till dessa, bör vara en given utgångspunkt för att tillgodose miljödimensionen av den hållbara regionala utvecklingen. De till de regionala utvecklingsprogrammen relaterade operativa programmen har i sin tur ansvar för att tillgodose miljödimensionen.

att miljökompetens måste finnas tillgänglig i alla skeden av RUP-arbetet. Det ställer krav på alla parter i arbetet att utveckla sin miljökompetens. Det är viktigt att fortsätta att utveckla arbetssätt för att säkerställa sådan kompetens. Länsstyrelserna har ansvar för miljömålsarbetet på regional nivå och skall tillhandahålla planeringsunderlag av olika slag, vilket gör länsstyrelsernas delaktighet i arbetet nödvändig.

att miljökonsekvenserna av RUP:arna bör lyftas fram och kommuniceras med breda grupper. Först måste tolkas om respektive RUP anger förutsättningarna m.m. av det slag som anges i 6 kap 11 § Miljöbalken och därmed omfattas av krav på miljöbedömning. Även om så inte är fallet anser Naturvårdsverket att programmen kan förväntas bli av sådan karaktär att det är viktigt, bl.a. för programmens kvalitet, att deras miljökonsekvenser kan utläsas och att framtagandet av dessa sker i en öppen process.

75

att målkonflikter behöver uppmärksammas i det regionala utvecklingsarbetet och lösas med utgångspunkt från de varierande regionala förutsättningarna. En konflikt som är mycket tydlig är den mellan regionförstoring och möjligheterna att uppnå miljömål. Denna konflikt torde vara generell för alla, eller i stort sett alla, län. Staten bör därför analysera möjligheterna att förena målen för den regionala utvecklingen (särskilt vad gäller regionförstoring) och miljöpolitiken samt överväga behovet av eventuella förändringar inom politikområdena.

Riksatikvarieämbetet

_____________________________________________________________

Sammanfattning Riksantikvarieämbetet kan konstatera att kultur och kulturarv under den senaste 10-års perioden fått en allt mer framskjuten plats i arbetet med en hållbar regional utveckling. Kulturmiljövårdens regionala organisation, länsstyrelser och länsmuseer, har blivit viktiga aktörer i det regionala utvecklingsarbetet. Länsstyrelsernas kulturmiljöfunktioner har fått delvis förändrade roller, breddade uppdrag i kombination med att ett förändrat synsätt tillämpas i det regionala kulturmiljöarbetet. I dag ses kulturmiljön inte längre som något isolerat och strikt skyddsvärt utan synen har gått mot ett kombinerat skydds-, resurs- och brukarperspektiv. I regionala utvecklingssammanhang tillämpas särskilt resurs- och brukarperspektivet vid diskussionerna om regioners och platser attraktivitet samt för kulturmiljövärdenas betydelse som turist- och besöksmål. Allt detta har sammantaget bidragit till att kulturmiljövården flyttat fram sina positioner i den hållbara regionala utvecklingen. Kulturmiljövårdens ekonomiska styrmedel, Bidrag till kulturmiljövård, bidrar i hög grad till att stärka kulturarvet i den regionala utvecklingen. Vi kan också se att frågor kring regional identitet och regionala särdrag ofta ligger till grund för diskussionerna om ”den attraktiva regionen”. Därmed har kulturmiljöernas betydelse – ofta i kombination med naturvärden - som boende-, turist- och besöksmål kommit att tillmätas en central roll för det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Kulturarvets demokratiska aspekter och frågor om mångfald och olika gruppers kulturarv är också en viktig del av det regionala kulturmiljöarbetet. Främjandet av kulturprojekt för främst

76

kvinnors sysselsättning lägger också ett uttalat genusperspektiv på det regionala kulturmiljöarbetet. Slutsatser Efter att ha medverkat i metodutvecklingen av de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) vill Riksantikvarieämbetet särskilt lyfta fram följande övergripande strategiska frågor för kulturmiljöarbetet i ett hållbart regionalt utvecklingsperspektiv.

I RUP-metodutvecklingsarbetet har Riksantikvarieämbetet konstaterat att kulturmiljösektorn bör fokusera på fyra huvudfrågor; Ett humanistiskt och historiskt perspektiv, en helhetssyn på landskapet, attraktiva regioner och överbryggande av målkonflikter mellan sektorsintressen.

Humanistiska och historiska perspektiv Riksantikvarieämbetet anser att RUP-arbetet ska präglas av ett humanistiskt och historiskt perspektiv.

För att nå denna målsättning måste en gemensam grundsyn skapas. Riksantikvarieämbetet anser att ett ramverk för denna grundsyn bör utgå från en helhetssyn på landskapet som också har stöd i Europarådets landskapskonvention. Detta behövs för att sätta dagens samhällsutveckling i en historisk kontext och för att förstå orsakssamband och tidsskikt för framväxten och förståelsen av olika regioners skilda identiteter och kulturhistoriska särdrag. Tillämpningen av ett landskapsperspektiv - och därmed människors olika förhållningssätt och erfarenheter bidrar till en god livsmiljö och kan också ligga till grund för att lyfta fram demokratiska aspekter på RUP-arbetet.

De strategiska länsmuseiplanerna - som tagits fram på uppdrag av Riksantikvarieämbetet och Statens kulturråd - i syfte att synliggöra länsmuseernas roll i olika samhällsprocesser kan efter vissa justeringar också användas som ett operativt delprogram i RUP-arbetet.

Riksantikvarieämbetet anser också rent generellt att förnyade och utvecklade dialogformer måste komma till stånd såväl inom den regionala kultursektorn som rent tvärsektoriellt mellan olika sektorsintressen. En utveckling av formerna för samverkan mellan de regionala kulturinstitutionerna krävs för att bättre kunna synliggöra och stärka kulturområdet i de regionala RUP- och RTP-processerna. Den kommunala översiktsplanen är ett strategiskt viktigt dokument som ska fungera som ett operativt delprogram i det regionala RUP-

77

arbetet. Riksantikvarieämbetet anser att kulturmiljövårdens intressen bör synliggöras bättre i den kommunala översiktplaneringen genom att tydligare uppmärksamma historiska perspektiv. Bidrag till kulturmiljövård, anslag 28:26, är kulturmiljövårdens främsta ekonomiska styrmedel. Det är genom anslaget som Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna kan bidra till att uppfylla de övergripande verksamhetsmålen för kulturarvsarbetet. Bl.a. bidrar anslaget till kulturmiljösektorns medverkan i olika samhällsprocesser för ett hållbart utvecklingsarbete. Helhetssyn på landskapet En helhetssyn på landskapet bör vara utgångspunkten för det regionala RUP-arbetet. Genom ett sådant synsätt fångas strukturer och regionala karaktärsdrag upp i utvecklingsarbetet liksom människans förhållningssätt till dessa. Europarådets landskapskonvention bör ligga till grund för detta arbete. Ett viktigt verktyg för kulturmiljövården att kunna genomföra denna helhetssyn är framtagandet/uppdaterandet av regionala kulturmiljöprogram med en strategisk och utvecklingsinriktad ansats. Dessa program bedömer Riksantikvarieämbetet som viktiga operativa delprogram för kulturmiljövården i RUP-arbetet. Ett metodutvecklingsarbete kring regionala kulturmiljöprogram har påbörjats av Riksantikvarieämbetet inom ramen för RUP-metodutvecklingen. Attraktiva regioner I diskussionerna kring vad som utmärker en attraktiv region lyfts ofta natur- och kulturvärden fram. Dessa värden utmärker i sin tur regionala särdrag och kulturhistoriska identiteter. Här anser Riksantikvarieämbetet att det finns en stor utvecklingspotential för att se hur dessa värden kan bidra till att stärka regionerna i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Sett ur ett genusperspektiv stärker också den attraktiva regionen kvinnors livsmiljö genom möjligheten till sysselsättning i främjandet av kultur- och kulturarvsprojekt i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Detta bör också beaktas i arbetet med RUP. Ett verktyg i arbetet med den attraktiva regionen kan vara kulturmiljövårdens riksintressen som rent generellt ska spegla olika regionala identiteter och kulturhistoriska karaktärsdrag. Riksantikvarieämbetet ser riksintressena, och de under senare år bildade kulturreservaten, som ”en slumrande resurs” i det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Sett ur ett näringsperspektiv är också riksintressena ofta viktiga turist- och besöksmål i regionen. Detta bör beaktas i RUP-arbetet.

78

Ett annat verktyg för att stärka kultur och kulturmiljövärden i den attraktiva regionen är uppföljningssystem och indikatorer för att se effekterna av gjorda satsningar. Undersökningar har visat att satsningar på kultur och kulturarv ska betraktas som långsiktiga satsningar på samhällsutveckling i stort och att kortsiktiga effekter kan vara svåra att se i ekonomiska termer. Riksantikvarieämbetet har inom ramen för RUP-metodutvecklingen, tillsammans med övriga kulturmyndigheter och Sveriges Kommuner och Landsting, bidragit till ett projekt för att kartlägga och presentera indikatorer och uppföljningssystem för kultursektorn. Överbryggande av målkonflikter mellan sektorsintressen Riksantikvarieämbetet anser att det i RUP-arbetet är viktigt att belysa och överbrygga målkonflikter mellan sektorsintressen. Detta gäller på alla nivåer i samhällsapparaten. Genom att lyfta fram målkonflikter och belysa dem tvingas man till ett ställningstagande och att göra prioriteringar. Inom ramen för RUP-metodutvecklingen har Riksantikvarieämbetet medverkat till ett projekt med att kartläggning av målkonflikter mellan natur, kultur och turism. Studien har syftat till att finna metoder och goda exempel för att överbrygga dessa. Riksantikvarieämbetet ser överbryggandet av målkonflikter som central för en hållbar utveckling, särskilt där kulturmiljövårdens intressen berörs. Erfarenheterna från projektet bör tillämpas i RUP-arbetet. Slutligen anser Riksantikvarieämbetet att det också finns målkonflikter på den centrala nivån, dels mellan sektorsintressen och dels mellan olika nationella mål. Som ett led i att överbrygga dessa anser Riksantikvarieämbetet att det krävs en bättre nationell samverkan och samordning t.ex. i formuleringen av nationella mål och i utformningen av direktiv i regleringsbrev m.m. Därtill bör dialogen stat-region tidsmässigt samordnads mellan de olika sektorsintressena för att intentionerna med ett hållbart regionalt utvecklingsarbete på bästa sätt ska kunna genomföras.

Statens folkhälsoinstitut

_____________________________________________________________

Slutsatser - se under kapitel 6 Strategiska områden ”6 Främja folkhälsa och förebygga ohälsa”.

79

Statens kulturråd

_____________________________________________________________

Slutsatser

- Kulturrådet anser att det har varit mycket värdefullt att delta i arbetet inom RUP-uppdraget. Arbetet har utgjort ett viktigt forum för tvärsektoriella dialoger och därigenom ökat kunskapen om och förståelsen för andra politikområdens mål och prioriteringar - Uppdraget har vidare medfört en ökad förståelse för regionala diskussioner rörande kulturverksamhet i ett större regionalt sammanhang - Enligt Kulturrådets uppfattning behövs ett fortsatt arbete när det gäller former för att upprätthålla och utveckla samspelet mellan stat, region och kommun, där ansvarsfördelning och roller mellan de olika nivåerna ytterligare belyses. Kulturrådets uppdrag är att i samverkan se till att den nationella kulturpolitiken får genomslag i hela landet. - Länsstyrelsernas roll som samordnare av den statliga politiken på regional nivå bör förtydligas och preciseras. Kulturrådet har lämnat synpunkter och förslag i sitt remissvar på det s.k. länsstyrelseuppdraget - Fortsatt arbete behövs också när det gäller kopplingen mellan RUP och regionala sektorsprogram såsom kulturprogram samt deras roll i dialogen med statliga myndigheter - Kulturrådet ser gärna en fortsättning på de projekt som bedrivits inom ramen för strategigrupp 11 Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor -Slutligen menar Kulturrådet att frågor rörande utvärdering och uppföljning av statliga insatser på regional nivå bör kunna utvecklas i ett gemensamt arbete.

Verket för innovationssystem (VINNOVA)

_____________________________________________________________

Slutsatser 1. Krav på RUP-processen Det är relevant att tala om vilka resurser som ska användas och som finns att tillgå i regioners utveckling. Det är viktigt att ge FoU-medel stort utrymme på grund av forsknings- och innovationspolitikens centrala betydelse i framväxten av en ekonomi där kunskap och förmågan att producera innovationer är av utomordentligt stor betydelse. Näringslivets samverkan med universitet och högskolor ses som en viktig resurs för att skapa effektiva innovationssystem och konkurrenskraftiga starka forsknings- och innovationsmiljöer. En tydlig profilering och fokusering för framväxten av sådana forsknings-

80

och innovationsmiljöer bör vara ett viktigt arbete i RUP processen. Det är därför viktigt att berörda aktörer från universitet, högskola/ institut och företag samspelar med samhällsaktörer i framtagningen av program och planer för framtida utveckling och kompetensförsörjning. Förutom ett gemensamt Triple Helix- ledarskap i RUP-processen är det viktigt med nationellt och sektoriellt samspel. Ett annat viktigt krav som bör framhållas i detta sammanhang är att RUP processen måste samverka och samordnas med relevanta EU strategier. EUs strukturfonder, speciellt de framtida, måste bli en integrerad del av den nationella politiken och också de ha stor tonvikt på FoU. I framtiden bör således EUs strukturfonder och sammanhållningspolitik vara en integrerad del av RUP och RTP. På regional nivå bör endast ett program tas fram och inte ett särskilt EU-program vid sidan av. Befintliga regioner måste än tydligare uppmanas att lägga fram länsövergripande utvecklingsprogram. På så sätt kan färre program hantera större näringsgeografiskt funktionella regioner. 2. Metoder att utveckla De svenska universiteten har ålagts att arbeta med det omgivande samhället, den s k tredje uppgiften. Ett flertal former för sådan samverkan, har utvecklats och bör fortsatt få stort stöd och uppmärksamhet för att kontinuerligt utvecklats. Det är av stor vikt att universitet och högskola får ökad kompetens och professionalitet att bidra till effektiva innovationssystem; identifiering, verifiering och kommersialisering i ett med andra aktörer gemensamt värdeskapande. Tyvärr är idag potentialen för synergier ibland begränsad på grund av kommunikationssvårigheter, oklara policysignaler och kortsiktig agenda. 3. VINNOVAs deltagande i RUP-metodutveckling Det är givet att med de gränsöverskridande uppgifter som VINNOVA har läggs det ner stora ansträngningar att bygga upp ett gott samspel mellan de olika sfärerna inom Triple Helix. VINNOVA har lyckats bygga upp ett gott förtroende med många aktörer i central förvaltning liksom i övriga delar av landet. Innovationsfrågor står högt på dagordningen; effektiva innovationsprocesser och framväxten av starka forskningsmiljöer liksom starka forsknings- och innovationsmiljöer är centrala i den nyligen presenterade forskningspropositionen. I det av Nutek samordnade metodutvecklingsarbetet för RUP har VINNOVA försökt att bidra med kopplingar till redan pågående arbeten som kan ha relevans för ett sådant metodutvecklingsarbete. Visanu, nationella programmet för utveckling av innovationssystem och kluster, som VINNOVA driver tillsammans med ISA och Nutek är ett sådant arbete. Andra arbeten har nämnts ovan; Teknisk Framsyn,

81

medverkan i diskussioner om framtida EUs strukturfonder och sammanhållningspolitik, utveckling och professionalisering av universitetens tredje uppgift samt utvecklingen av en infrastruktur för lärande. VINNOVA har även deltagit diskussioner rörande utvecklingen av ”Sverigebilden”.

82

Verket för näringslivsutveckling (Nutek)

_____________________________________________________________

Slutsatser

1. Nuteks allmänna syn på RUP-systemet. Av stor vikt är att RUP-systemet är väl integrerat i kedjan: Utvecklade kommunala översiktsplaner- RUP- Nationell strategi för regional utveckling-Europeiska strategin enligt förslagen kopplade till sammanhållningsrapporten. Det är främst relationen mellan respektive nivå som måste utvecklas, d.v.s. hur de olika nivåerna förhåller sig till varandra, hur de olika samverkansprocesserna ser ut, hur ansvarsfördelningen ser ut respektive förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande. Fokus i metodutvecklingsuppdraget har varit på relationen mellan nationell och regional nivå. Nutek anser att det finns ett stort behov av att även titta närmare på RUP-systemets förutsättningar på nationell nivå d.v.s. främst relationen mellan myndigheterna och regeringskansliet. Erfarenheterna från metodutvecklingsarbetet visar att RUP-systemets nationella mottagarkapacitet bör öka. 2. Krav på RUP och RUP-processen. Med tillväxtfrågorna i centrum vill Nutek särskilt peka på vikten av att RUPens strategiska inriktningar får verkligt genomslag för verksamhetsområden som har särskilt betydelse för tillväxten enligt definitionen i den senaste propositionen. Detta innebär även att RUP bör vara en arena för samordning av den fysiska samhällsplaneringen och den regionala utvecklingspolitiken. PBL-systemet bör därför kompletteras med en bestämmelse med innebörden att de kommunala översiktsplanerna skall innehålla en redovisning av hur RUP har beaktat dessa. 3. Konkreta förslag på metoder, arbetssätt mm som underlättar samverkan mellan nationell och regional nivå. A. Tydligare anvisningar till de myndigheter som ingår i berörda politikområden enligt ovan att ta hänsyn till RUP-ambitionerna och att dessa bör analyseras till sina konsekvenser samt att respektive myndighet tydliggör och regionaliserar sina mål. B. Myndigheternas regionala verksamhet i sin helhet, dvs ej enbart med kopplingar till RTP, redovisas i respektive årsredovisningar eller i två till treåriga cykler. Myndigheterna bör själva avgöra om det skall ske i form av länsredovisningar eller på annat sätt. Redovisningarna bör kommuniceras med företrädare för regionerna. Relevanta

83

myndigheter bör inrätta särskilda dialogorganisationer med den regionala nivån. C. Ett delavsnitt i RUP bör vara en analys över vilka konkreta krav som ställs på de berörda politikområdena enligt ovan. Redovisningar och synpunkter på uppdraget 1. Inom myndigheten. Nutek har i detta uppdrag haft två roller, den ena är att delta på lika villkor som övriga berörda myndigheter, d.v.s. utifrån Nuteks uppgifter som nationell näringspolitisk myndighet och med motsvarande ansvar inom den regionala utvecklingspolitiken. Den andra rollen omfattar Nuteks särskilda uppgift att tillhandahålla processtöd och koordinera uppdraget. Nuteks ambition inom de båda ansvarsområdena har varit att medverkan omfattat hela verkets näringspolitiska uppdrag och insatser med betoning på de insatsområden som främst bidrar till att skapa fler nya företag, fler växande företag och fler starkare regioner. Den interna förankringen har dels skett direkt via de ca 10 personer som deltagit i arbetet och dels indirekt via de ca 30 personer som ingår i verkets regionala dialogorganisation. Dessutom har verksledningen hållits informerade via genomgångar i verkets ledningsgrupp samt att GD informerat styrelsen om uppdraget. 2. Process och innehåll. Nuteks särskilda roll gör att frågorna har en naturlig hemvist inom myndigheten. Uppdraget har som framgår av pkt 1 också berört myndighetens allmänna näringspolitiska ansvarsområde. 3. Synpunkter på det samlade uppdraget. De inledande diskussionerna var synnerligen tidskrävande. Detta innebar att de konkreta sakfrågorna fick en för undanskymd plats i diskussionerna. Innehållsmässigt har inte tillräckliga diskussioner förts om ett mer processorienterat synsätt. Myndighetsanknutna verksamheter har dominerat. 4. Nuteks insatser inom uppdraget.

• Ledning och koordinering av uppdraget samt ansvar för information och samråd. Detta har varit ett omfattande arbete inte minst genom arbetsformen med ett stort antal nationella och regionala konferenser. Noteras vidare att framtagande av slutrapporten och redigeringsarbetet av delrapporterna varit 

84

mycket tidskrävande mot bakgrund av att så många parter varit inblandade och att materialet varit mycket omfattande.  

• Nutek har hållit samman arbetet inom det strategiska området ” Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads‐, bostads‐ och utbildningsregioner”. 

 • Nutek har hållit samman arbetet med att beskriva hur RUP 

förhåller sig till de olika operativa delprogrammen: Det så kallade Programkomplexet. 

 • Nutek har deltagit i arbetet inom de strategiska områdena ” 

Den fysiska samhällsplaneringens regionala dimension” , ”Internationell konkurrenskraft, regional sårbarhet samt förmåga att stimulera och tillvarata innovationer”, ” Kultur, kulturarv och turism samt naturupplevelser som utvecklingsfaktor” samt ”Miljöaspekter”. 

 • Nutek har delta i samtliga överläggningar med 

pilotregionerna via projektledningen samt särskilt utsedda kontaktpersoner. 

 • Nutek har initierat, finansierat och deltagit i en särskild 

arbetsgrupp med inriktning på en övergripande omvärldsanalys den s.k. ”Sverigebilden” och har för detta arbete engagerat Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) och Blekinge Tekniska Högskola (BTH) för att hålla samman detta arbete. 

 • Nutek har, i samverkan med pilotregionerna, som processtöd 

engagerat fyra följeforskare och Nordregio, för att hålla samman detta arbete, dels för att ge stöd till respektive pilotregion dels för att förstärka arbetet med den samlade dokumentationen från metodutvecklingsarbetet. 

Nutek har med koppling till PBL-kommitténs uppdrag gjort en kartläggning av läget när det gäller RUP. Nutek skall enligt uppdraget sammanställa ett samlat informationsmaterial om uppdraget och dess resultat senast den 30 november 2005. Insatsen kommer att genomföras i samarbete med några av de berörda myndigheterna. Formen för insatsen kommer i huvudsak vara att se till att den utförliga dokumentationen blir lättillgänglig såväl till form som till ändamål.

85

Nutek har av sitt regionala utvecklingsanslag avsatt ca 5 miljoner kronor till de särskilda kostnaderna för uppdraget, särskilt till pkt 6-8 ovan. 5. Förslag till fortsatt arbete samt frågor som inte är lösta inom uppdraget. Under hänvisning till redovisningen under avsnittet I. Övergripande frågor vill Nutek särskilt lyfta fram behovet av att närmare betrakta och utveckla relationen mellan myndigheterna och regeringskansliet. Nutek anser, i likhet med många regioner, att en större tydlighet på nationell nivå skulle ha stor betydelse för RUP-systemets effektivitet, varför ett fortsatt utvecklingsarbete med fokus på relationen mellan myndigheterna och regeringskansliet vore fruktbart. Nutek vill även betona vikten av tydligare anvisningar till myndigheterna samt reformeringen av PBL-systemet. 6. Slutsatser. Uppdraget har på olika sätt kopplingar till ett antal andra aktiviteter enligt följande. Det har i flera avseenden varit en fortsättning av det så kallade samordningsuppdraget. Ett flertal av de förslag som togs fram inom detta uppdrag har ännu inte behandlats inom Regeringskansliet Länsstyrelsernas samordningsuppdrag. Pågående diskussioner om en nationella strategi för regional utveckling. Det är synnerligen angeläget att dessa tre aktiviteter och det nu behandlade uppdraget behandlas samordnat i det kommande beredningsarbetet inom Regeringskansliet och att kommande beslut utgörs av tydliga ställningstagande till respektive förslag och synpunkter. Vägverket

_____________________________________________________________

Slutsatser Möten, arbetsseminarier och gruppaktiviteter har givit goda förutsättningar för erfarenhets- och idéutbyte mellan olika myndigheter och mellan de olika sektorer i samhället som

86

myndigheterna representerar, samt mellan organisationer på både lokal, regional och nationell nivå. Vägtransportsystemet är till sin funktion mycket mångfacetterat. Det handlar om olika trans- portsätt, såväl gång- och cykeltrafik och kollektivtrafik som personbils- och lastbilstransporter. Det ska tillgodose medborgare i olika åldrar och livssituationer samt svara mot en stor mängd olika typer av ärenden. Detta innebär även att vägtransportsystemet ska samverka på bästa sätt med övriga trafikslag. Framtida krav på transporter är starkt beroende på framtida utveckling i landets olika delar inom olika samhällssektorer. Enligt Vägverkets bedömning finns det behov av att planeringen av transportsystemets utveckling i ökande grad bör samordnas med planeringen av annan samhällsutveckling. Några konkreta exempel på viktiga områden för förbättrad samordning av vägtransportsystemutveckling och annan samhällsutveckling är: - utvecklingen av de övriga trafikslagen; detta gäller såväl fysisk struktur som trafikering med kollektivtrafik som frågor om trafikens reglering. - kommunernas fysiska planering - medborgarnas sysselsättning - näringslivets behov av godstransporter - näringslivets och offentliga organisationers arbetskraftförsörjning - organisation av sjukvård och omsorg - utbildningssystemets organisation - kulturutbud En mer utvecklad integrerad planering bör leda till en effektivare hushållning med samhällets resurser. Vägverket anser att en sådan planering bör ske på den nivå där verksamheter inom olika samhällssektorer kan ges en konkret och tydlig innebörd. Nationella mål inom olika sektorsområden måste dock beaktas. Nationella myndigheter och länsstyrelser bör tydliggöra och precisera de nationella målen för respektive regions planering samt granska planeringsresultaten i detta avseende. Vägverket avser att vara en aktiv aktör i arbetet med framtagandet av RUPar. Ett direkt deltagande i framtida RUP-processer ger den bästa förutsättningen för att på ett effektivt och meningsfullt sätt utveckla analysmetoder och beskrivningar som möter de krav på underlag som en bred planerings ställer. För att de regionala programmen ska kunna fungera som styrande och riktningsgivande för utvecklingen av olika sektorer bör respektive program uppfylla vissa minimikrav vad gäller konkretisering och bredd, samt realism. Detta är angeläget inte minst för att programmen

87

ska kunna ge en balanserad bild av förutsättningar och möjligheter i olika landsdelar som underlag för även en nationell planering. En RUP bör således ha en sådan tydlighet, innehållsmässigt och geografiskt, att den kan vara vägledande för hur bl.a. transportsystemet bör utvecklas. Programmen bör m.a.o. innehålla önskemål om transportsystemets utveckling då detta är av vital betydelse för regionens utveckling. Programmen bör innehålla uppgifter om hur olika strukturer av betydelse för transportsystemet bör utvecklas, t.ex. geografiska beskrivningar av planerad bostadsbebyggelse, servicefunktioner, näringslivskoncentrationer och utvecklingstendenser, högskolors utveckling m.m. Vissa frågor kan behöva hanteras på en större regional arena än vad enskilda län utgör. Detta gäller i många fall transportsystemfrågor. Det är därför önskvärt att RUP-arbetet sker i samverkan mellan flera län i sådana frågor. Som underlag för en RUP bör transportsystemets funktion och eventuella brister beskrivas och analyseras i förhållande till de önskemål och behov som följer av verksamheter inom olika samhällssektorer. Vad gäller krav på processens utformning är det följaktligen av stor vikt att Vägverkets regionala organisation i god tid inbjuds att delta i framtida arbeten med RUP-ar, samt att tidplaner för arbetet är tydliga och så anpassade att det finns möjligheter för trafikverk och andra att delta med relevant underlag. Sammanfattande slutsatser Vägverket anser att: • Regeringsuppdraget varit angeläget samt att detta ligger i linje med

tidigare av verket uttalade ambitioner. • En starkare integrering av planeringen av transportsektorn och

andra samhällssektorer bör leda till en effektivare planering och en bättre hushållning med samhällets resurser.

• En RUP bör ha en sådan tydlighet, innehållsmässigt och geografiskt, att den blir vägledande för hur olika samhällssektorer bör utvecklas. Den bör även vara uppföljningsbar.

• Ett aktivt deltagande i regionala planeringsprocesser för framtagande av RUP, via den regionala vägverksorganisationen, bedöms vara det effektivaste sättet att utveckla planeringsarbetet så att transportsystemet på bästa sätt svarar mot samhällets framtida krav; det är därför angeläget att formerna för den länsregionala planeringen blir sådana att Vägverket m.fl. ges möjlighet att delta i en aktiv dialog med andra planeringsaktörer.

88

• Insatser ska fortsätta för att vidareutveckla Vägverkets planringskompetens och beredskap för att kunna möta de framtida regionala planeringskraven.

• Insatser ska fortsätta för att vidareutveckla metoder för översiktliga analyser och beskriv- ningar av vägtransportsystemets funktion. Ambitionen är att kunna svara upp mot de krav på överskådlighet och lättfattlighet som en bred sektorsövergripande regional planeringsprocess ställer.

89

8. Pilotregionernas reflektioner

I uppdraget ingick att ta hänsyn till olika regioners skilda utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till mellanregional samverkan. För att tillmötesgå denna del i uppdraget togs tidiga kontakter med ett antal regioner, vilket kom att resultera i att följande fyra regioner kom att fungera som pilotregioner för metodutvecklingsarbetet: Skåne, Kalmar, Värmland och Jämtland. Nutek, som koordinator för uppdraget, tecknade ett samarbetsavtal med respektive pilotregion vilket även omfattade ett deluppdrag i samarbete med en högskola i respektive region att genomföra ett följeforskaruppdrag.

Här nedan följer en sammanfattning över de reflektioner, slutsatser och förslag som respektive pilotregion avrapporterat. Dessa rapporter finns i särskild bilaga.

Pilotregion Skåne

• Det finns olika uppfattningar om vad regionala utvecklingsprogram är – den lokala / kommunala, regionala och nationella synen. Vikten av att försöka skapa en samsyn vilket görs dels genom en tydlig förordning dels genom dialog och delaktighet i framtagandet av regionala utvecklingsprogram.

• Vilken nivå ska ett regionalt utvecklingsprogram ligga på för att vara intressant för samverkansaktörerna på lokal / kommunal, regional och nationell nivå. Ska den vara översiktlig och visionär eller ska den vara konkret och detaljerad?

• I samband med framtagandet av det regionala utvecklingsprogrammet för Skåne under 2003-2004 kom man fram till att det ska finnas en vision, det ska finnas ett begränsat antal övergripande tydliga mål som följs upp med delmål inom olika sektorer, det ska finnas åtgärder som knyter an till målen samt ska det finnas förslag till indikatorer som gör det möjligt att följa upp målen. Delmålen och åtgärderna får dock inte vara så detaljerade att de blir desamma som står i sektorsprogrammen.

90

• Ett resonemang kring vem regionala utvecklingsprogram är till för. Är det för samverkansaktörer kring det regionala utvecklingsarbetet eller är det en beställning från nationella myndigheter? Från Skånes horisont ser man målgruppen som de samverkansaktörer som arbetar för den regionala utvecklingen, det vill säga lokala / kommunala, regionala och nationella organisationer och myndigheter.

• Ska regionala utvecklingsprogram vara jämförbara mellan regioner i Sverige?

• Detta måste ställas mot att det är svårt att få mobilisering på den regionala nivån.

Verkligheten är att olika regioner har olika förutsättningar och det är viktigt att man i de olika regionerna måste få ha friheten att utforma sitt utvecklingsprogram efter de behov som finns där för att kunna engagera aktörerna i regionen och därmed få bästa utvecklingskraft.

• Ett resonemang om metoder för samverkan mellan olika nivåer i det regionala utvecklingsarbetet; hur man får in olika frågor i regionala utvecklingsprogram; myndigheter och andra aktörer måste ge signaler om vad som ska vara med och ta emot slutsatsen. Det finns tre olika moment i detta:

- Andra nivåer än den regionala aktualiserar frågor i det regionala utvecklingsarbetet

- Från regionalt håll stimuleras aktörer att aktivt framföra inspel till det regionala utvecklingsarbetet

- Att ta emot slutsatser och stödja genomförandet

Pilotregion Kalmar

Under projektets gång har det successivt utvecklats en ömsesidig insikt om behovet av fördjupat samarbete mellan lokal, regional och nationell nivå vad gäller regionalt utvecklingsarbete. Berörda representanter för de nationella myndigheter som deltagit i metodutvecklingsprojektet i Kalmar län har exempelvis förklarat sig villiga att fortsättningsvis fungera som kontaktpersoner gentemot regionen. När detta omsatts i praktiken har ett av de mål som sattes upp i länet för projektarbetet uppnåtts. Vid det tredje regionala

91

seminariet i länet var även samtliga deltagare överens att RUP måste utvecklas till att bli en form av samlad framställan till regeringen från berörda lokala, regionala och nationella aktörer.

RUP ska inte i första hand betraktas som en produkt utan mer som ett arbets- eller handlingssätt som befinner sig under ständig utveckling. Några mer specifika förslag till fortsatt fördjupning följer nedan:

• En kvarstående fråga är vilken detaljeringsnivå RUP ska ligga på för att den ska vara intressant såväl för lokal, regional som nationell nivå. Går det att förena dessa intressen inom ramen för en och samma process?

• Metoder behöver tas fram för att beskriva den sociala och kulturella hållbarheten.

• De flesta som sysslar med utvecklingsfrågor är dåliga på att få med de horisontella målen.

• Många nationella aktörers intresse av deltagande i RUP-processen är enligt vår lärdom av projektet nära förbundet med ett tydligt uppdrag från regeringens sida. Dessutom måste troligtvis resultatet av arbetet avspeglas och bli synligt i den egna verksamheten för att engagemanget långsiktigt ska kunna bestå. För att RUP ska få genomslag och bli använt på nationell nivå behövs därför med största sannolikhet dels någon form av nationell sammanvägningsuppdrag (”NUP”), dels konkretisering av vilka krav och behov som en RUP ska tillfredsställa.

• De interregionala aspekterna av RUP är hittills bristfälligt belysta.

• Vikten av att RUP beaktar de nationella målen inom olika politikområden har poängterats under projektets gång. Den delen försvåras emellertid av att det inte finns någon aktuell sammanställning av de mål som har bäring på det regionala utvecklingsarbetet.

Resultat och slutsatser

Under arbetet med Pilot-RUP liksom i tidigare sammanhang märks tendenser hos nationella företrädare att vilja behandla det utvecklingsarbete som sker runtom i Sverige på ett standardiserat och likformigt sätt. Verkligheten är emellertid att olika regioner har olika

92

förutsättningar för tillväxt och utveckling, varför olika regioner måste ges frihet att utforma sin RUP efter de behov som finns på hemmaplan. RUP ska tillåtas spegla den inriktning och prioritering som finns på politisk nivå i den aktuella regionen. Det är viktigt att än en gång poängtera att det rimligen bör vara de lokala och regionala aktörerna som besitter den största kunskapen om den egna regionen och därmed också om vilka insatser som behövs för att stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt.

En viktig slutsats efter projektarbetet är att representanter för lokal/regional och nationell nivå på ett bra sätt kan samtala sig fram och enas kring gemensamma mål och inriktningar. Därefter är det dock (tills vidare) slut med enigheten. Projektet har inte lyckats nå fram till samförstånd kring de åtgärder som behövs för att nå målen. Likaså finns det hos olika aktörer fortfarande stora skillnader eller kanske snarare oklarheter i synen på vad en RUP ska innehålla och vilka målgrupper den i första hand ska riktas till. Dessa frågor behöver diskuteras ytterligare för att RUP ska bli ett fungerande verktyg för dialog mellan centrala och lokala/regionala företrädare.

För att RUP ska bli kommunicerbart gentemot i första hand nationell nivå är det nödvändigt att programmet fokuserar på i storleksordningen två till tre frågor, gärna sektorsövergripande, av högsta prioritet i regionen. Samtidigt innebär det att motsvarande förväntan ställs på fokusering av de resurser som den nationella nivån kan ställa till förfogande. För att systemet ska bibehålla sin trovärdighet får då inte situationen uppstå att medel inte kan föras över existerande formella anslagsgränser. Det måste bli möjligt att omfördela medel inom en sektor eller mellan olika sektorer.

Kopplingen mellan kommunala översiktplaner och regionala utvecklingsprogram kan förväntas bli allt tydligare i takt med implementeringen av EU:s direktiv om rumslig planering (ESDP). Frågan har också behandlats inom en av strategigrupperna i metodutvecklingsprojektet. Det är väsentligt att finna passande former för ett fungerande samspel mellan planeringsverksamheten på lokal respektive regional nivå. RUP får inte med automatik tillåtas bli någon form av översiktplan på regional nivå.

Pilotregion Värmland

Pilotregion Värmland har utarbetat en processmodell för regionala utvecklingsprogram (RUP). Processen bygger på erfarenheter från

93

arbetet med att ta fram ett regionalt tillväxtprogram (RTP) i Värmland. Tanken är att den i projektet utarbetade Värmlandsmodellen ska kunna användas generellt.

En utgångspunkt i arbetet har varit att RUPen ska utgöra en grundpuls i regionens långsiktiga utvecklingsarbete. För att strategierna ska få genomslag är det viktigt att inte göra stora ändringar för ofta. Samtidigt måste man ha beredskap för förändringar i omvärlden och då ha förmåga att agera.

I arbetet har vi utgått från fyra hörnstenar:

• Värmlands RTP-process utgångspunkt – Värmland har arbetat fram en RUP-liknande RTP med starkt engagemang och brett ägarskap i regionen.

• Nyttoaspekter styr aktörers medverkan – Engagera olika aktörer i de faser och roller där de gör störst nytta för den regionala utvecklingen.

• RUP är regional utveckling – RUP handlar om att utveckla en region och slutar inte med ett programdokument.

• Metodik från RTP-processen i utvecklingsarbetet – Tillämpa växelspel mellan breddengagemang och analyshöjd från Värmlands RTP-process i modellutvecklingen.

Utvecklingsarbetet har bedrivits i ett växelspel mellan en breddgrupp med ett fyrtiotal nationella, regionala och lokala aktörer och en analysgrupp. Deltagarna i breddgruppen har vid tre regionala träffar medverkat med synsätt, erfarenheter och idéer från respektive horisont. En analysgrupp har mellan träffarna sammanställt materialet och utvecklat den Värmlandsmodell som föreslås i denna rapport.

Breddgrupp 1Kunskap, insikt

Analysgrupp 1Analys &samman-ställning

Breddgrupp 2Skapa modell

Analysgrupp 2Analys &modell-

utveckling

Breddgrupp 3Testa modell

Analysgrupp 3Förslag &rapport

94

Modellen har testats och justerats efter breddgruppens slutliga synpunkter.

Slutsatser och förslag

1. RUP – en långsiktig riktningsgivare

RUP bör vara ett övergripande gemensamt regionalt utvecklingsprogram som tjänar som vägledning för delprogram mm och utvecklingsarbete i regionen. I RUPen beskrivs vision och övergripande strategier på lång sikt. Mer konkreta, regionala strategier och mål formuleras i delprogram, ordinarie processer mm, som bidrar till kraftsamling för att förverkliga utvecklingspolitiken på regional nivå.

2. Transregionala RUPar vid behov

I vissa fall behöver den regionala utvecklingen sträcka sig över flera administrativa regionindelningar. Såväl regeringen som regioner bör initiera övergripande planering för funktionella regioner. Ett exempel är stråket Oslo – Karlstad – Stockholm.

3. Regeringens roll

Det är angeläget att det finns en kraftfull funktion inom regeringskansliet med helhetsansvar för den regionala planeringen. Denna funktion ansvarar för en helhetssyn på den regionala utvecklingspolitiken, dvs att lagar och förordningar, nationella och sektoriella mål, resursföredelning länkas samman med regionernas utvecklingsarbete. Vi ser framför oss ett RUP kansli som är direkt underställt statsministern. Regeringen kan inom denna funktion utse kontaktpersoner som för en kontinuerlig dialog med regionerna.

4. Regionens roll

Regionen (länsstyrelsen eller i förekommande fall självstyrelseorganet eller samverkansorganet) har regeringens uppdrag att i samverkan med intressenter på olika nivåer arbeta fram ett väl förankrat regionalt utvecklingsprogram. Regionen skapar, äger och förvaltar sin del av resultatet samt tar ansvar för RUP arbetets kontinuitet. Andra intressenter tar ansvar för de delar som ligger inom deras respektive ansvarsoråden.

95

5. Samspel region och regering

Det ska finnas möjlighet för regionen att förhandla med regeringen om ett begränsat antal strategiska frågor. Förhandlingarna kan handla om gemensamma inriktningar, prioriteringar och resurser i regionen. Förhandlingarna ska resultera i överenskommelser och ömsesidiga åtaganden.

6. Nationell avstämning och återkoppling

De regionala RUParna ska sättas in i ett nationellt och regionalt perspektiv. Regeringen bör därför göra årliga sammanställningar av RUParna och stämma av den samlade bilden mot nationella och europeiska utvecklingsstrategier. Med detta som underlag förs en dialog mellan regeringen och regionerna.

7. RUP underlag för prioritering av nationella resurser

RUP med tillhörande delprogram mm ska utgöra underlag för uppdrag och anslag till regionala och centrala myndigheter, t ex satsningar på forskning och utveckling samt utbyggnad av infrastruktur.

8. Periodisering av RUP

Genom att RUP är en långsiktig riktningsgivare bör den ha ett tidspersktiv på ca10 år och i normalfallet en aktualitet på 4-5 år. För att regeringen ska kunna göra avvägningar mellan olika regioners ambitioner ska det finnas en gemensam nationell tidplan. Det kan vara en fördel om tidpunkten för genomförandet är kopplad till strukturfondsprogrammen.

9. Direktiv kring partnerskap

I Värmlands arbete med RTP och i tänkta RUP modellen har partnerskapet en avgörande roll för RUP arbetet och underliggande processer med delprogram mm. För att stärka partnerskapets legitimitet är det önskvärt att regeringen fastslår att den organisation som har ansvaret för det regionala utvecklingsprogrammet skall utse detta.

10. Relevant underlag myndighet

Regeringen bör ge utvalda myndighet i uppdrag att ta fram erforderligt underlag för regional planering. Detta underlag skall vara avgränsat och anpassat till respektive fråga. Det skall innefatta nationella mål, analyser av regionens förutsättningar samt annan viktig kunskap inom

96

området. Underlag och analyser skall inte enbart utgå från administrativa gränser. Den geografiska avgränsningen skall styras av vad som är relevant för de aktuella frågeställningarna.

11. Koppling till delprogram och översiktlig planering

Regeringens anvisningar till delprogram mm skall ange att RUPens inriktning är styrande för dessa. Till exempel skall samspelet mellan RUP och kommunernas översiktliga planering vara ömsesidigt. Detta har bl a till följd att de kommunala översiktsplanerna tydligt måste uttrycka kommunernas långsiktiga ambitioner. Detta betyder att plan- och bygglagen (PBL) behöver kompletteras med anvisningar om kopplingarna mellan RUP och översiktlig planering.

Pilotregion Jämtland

Resultat och slutsatser Länsstyrelsen vill framhålla följande erfarenheter från länets RUP-process och arbete med metoder för central samordning av regional utveckling.

Metodarbetet har främst ökat kunskapen och bidragit till ökad kännedom om aktörer på regional och nationell nivå. Synpunkter från centrala aktörer har kunnat vävas in i länets RUP-utkast. Erfarenheter från de andra pilotregionerna har gett viss vägledning kring hur RUP-processen kan drivas. De olika strategiområdena har diskuterats men har varit svåra att beakta i länets RUP hittills. Resultatet från strategigrupperna har kommit fram först i slutet av metodarbetet varför det är naturligt att vi inte fått med dem i vår första RUP. Resultatet av fördjupningsområdena för följeforskningen för Jämtlands del har ännu inte varit tillgängliga att beakta.

I det följande pekar vi på några punkter som är våra slutsatser och där vi ser möjliga utvecklingsmöjligheter för ett fortsatt RUP-arbete.

Ange ett klart syfte med RUP. RUP:ens syfte bör klart identifieras, om det i huvudsak är ett instrument för att få genomslag för nationell politik eller om det är ett

97

instrument för att regionerna skall kunna kraftsamla. RUP:en bör också tydliggöras i ett programkomplex från EU-nivå till lokal nivå.

Klargör ansvaret för RUP-arbetet. I Jämtlands län sker den politiska samverkan och styrningen av programmet dels i Rådet för regional utveckling dels i länsstyrelsens styrelse. Detta leder till viss osäkerhet då länsstyrelsen formellt har uppdraget medan regionen vill ha en politisk förankring i Rådet för regional utveckling. Länsstyrelsens dubbla roll är inte helt lätt att hantera, dels att samordna framtagandet av en RUP, dels att samordna statliga sektorsintressen i RUPen.

Anvisningar att utarbeta en RUP måste tydligare identifiera vad respektive nivå skall göra med klar fördelning av ansvar och skyldigheter. Länsstyrelsens roll för samordning av statliga myndigheter måste utvecklas och förtydligas. (Förslag om detta förväntas ur ett speciellt uppdrag till länsstyrelserna.)

Identifiera politikområden som bör vara med. Länet har valt att jobba inom 15 strategiska områden. Dessa har representerat sektorsområden såsom jämställdhet, kultur och idrott, folkhälsa, landsbygd, näringsliv, infrastruktur, social ekonomi, utbildning och arbetskraftförsörjning, uthållig ekonomi, internationalisering, ungdomar, miljö, integration, attraktionskraft samt vård och omsorg.

För att få ökad tydlighet och samordning mot central nivå behöver man identifiera vilka politikområden som skall omfattas i begreppet regional utveckling. Annars kommer det alltid att finnas olika synpunkter/önskemål på vad som skall beaktas/vara med. Detta är framför allt viktigt för de centrala myndigheternas medverkan. Här bedömer vi att de olika strategigruppernas rapporter kan utgöra ett bra underlag.

Lägg in RUP:en i programsystemet och ta fram gemensamt underlag. Nationella myndigheter/länsstyrelsen skall jobba mer med hur de nationella målen kan få genomslag i regionerna. Man kan levandegöra/vitalisera de nationella målen för att ev. regionalisera det som är ändamålsenligt att bryta ner på regional nivå.

98

Myndigheterna måste tydligare prioritera/synliggöra relevant underlagsmaterial för RUP och jobba fram strukturer för indikatorer, uppföljning och utvärdering så att utvecklingskedjan kan följas från Bräcke till Bryssel.

De nationella myndigheterna skall ännu bättre än idag kunna hjälpa regionerna med trendanalyser/omvärldsbevakning om politiken/sakfrågan inom sitt område.

Regionerna skall bli bättre på att göra konsekvensanalyser för respektive politikområde/myndighetsområde som underlag för prioriteringsdiskussioner.

Sverigebildens arbete samt arbetet med programkomplexet bör kunna ge vägledning kring hur detta arbete skall kunna göras.

Det är viktigt att regionala program kan spegla olika regioners förutsättningar och ge utrymme för regionala specialiseringar. Detta kräver att centrala myndigheter har en beredskap att möta regionala behov av insatser. Regionens olika handlingsprogram bör initialt utgå från en regional strategi som visar regionens samlade ambition.

99

9. Följeforskarnas reflektioner

I arbetet med att utveckla förslag om metoder och processer som stöd för processen att utarbeta framtida RUPar har följeforskare utsetts till var och en av de fyra pilotregionerna. Följeforskarna har haft två olika och kompletterande uppgifter, en regional och en nationell.

Följeforskarnas regionala uppgift

Syftet med den regionala uppgiften har varit att följeforskaren deltagit i det regionala utvecklingsarbetet genom att inventera, dokumentera, reflektera och analysera de olika processerna och momenten.

Uppgiften för följeforskaren har varit att under arbetet successivt lämna reflexioner och synpunkter till den regionala projektledningen och dess styrgrupp.

Följeforskarnas nationella uppgift

På nationell nivå bildar följeforskarna ett team under Nordregios ledning och reflekterar över de processer, kunskaps- och metodutvecklingserfarenheter som utvecklingsarbetet lett fram till.

Metoder på flera nivåer

För att betrakta olika metoder för samverkan mellan nationell och regional nivå kan det var fruktbart att betrakta metoder på olika funktionella nivåer. Det är samtidigt så att begreppet metod tolkas olika av olika personer.

Följeforskningsgruppen har vidareutvecklat kunskaperna om vad metoder kan stå för.

• Med metod kan menas olika verktyg eller tekniker som används i en

bestämd situation för att utforska eller implementera något konkret. Det kan t.ex. vara gruppdiskussioner som används som en metod som används vid planläggning.

100

• Metod kan också stå för ett arbetssätt, ett genomtänkt angreppssätt på ett tema eller en frågeställning. T.ex. att tvärsektoriella arbetsgrupper har använts inom ramen för utvecklingsarbetet.

• Med metoder kan avses arbetssammanhang eller olika sätt att organisera arbetet. Uppläggningen av det aktuella utvecklingsarbetet med ett antal myndigheter, strategigrupper och pilotregioner utgör i sig en viss metod.

• Metod kan vara ett sätt att förhålla eller relatera arbetet till det strukturella sammanhang, i den kontext det ingår i. RUP-arbetet i Sverige, i förhållande till EU, d.v.s. ett nationellt arbete med regional utveckling, i den regionala strukturen m.m.

Reflektioner och resultat

En av de viktigaste vinsterna med utvecklingsarbetet har varit de nya kontakter som tagits och som inneburit att aktörerna lärt känna många nya människor i olika organisationer. Detta har varit en viktig förutsättning för ett gemensamt lärande.

Situationen präglas av stor komplexitet, med många aktörer och delvis oklara ansvarsfördelningar.

Det finns olika institutionella förhållanden som det bör tas hänsyn till. Sektorsmyndigheterna behöver en klar ”beställning” från regionerna om vad de har behov av. De regionala myndigheterna måste sörja för ändringar och utveckling i sin region. De är tvingade att se helheten, och samtidigt måste de ta hänsyn till den speciella politiska sammansättningen i regionen.

Aktörerna måste vara tydliga med vad de önskar få ut av processen, och samtidigt bör de vara tydliga med hänsyn till vad de kan och INTE kan bidra med.

Det finns olika uppfattningar om vad ett regionalt utvecklingsprogram ska vara.

Den arbetsprocess som, i utvecklingsarbetet, förevarit i tre steg har fortsatt präglats av generella överväganden även fast konkretiseringen har ökat.

En ”riktig” konkretiseringsnivå bör eftersträvas. Det är först när RUP testas i ett ”skarpt läge” som avvägningar i samspelet mellan regional och central nivå samt samspelet inom den centrala nivån som en riktig lärprocess kan komma till stånd och mer realistiska avvägningar och prioriteringar kan göras.

101

Det finns redan, eller är stor fara för, trötthet i förhållande till en ny process.

Parterna bör känna att de får något tillbaka för sitt engagemang. Arbete ”på tvärs” kräver en organisatorisk lärandeprocess och en adressat.

Sektorssamordning är ett grundläggande problem, men detta arbete, särskilt arbetet i strategigrupperna, gav ett viktigt bidrag till att skapa samarbete och samsyn över sektorsgränserna.

Processförståelse är en nödvändighet i RUP-arbetet.

Många metoder har blivit utprövade inom olika möten i pilotregionerna och det finns många goda erfarenheter som bör tas till vara: strukturerade diskussioner, riktade och målsatta grupparbetsuppgifter, rapporteringar och föredragningar i plenum, paneldiskussioner, arbetsuppgifter i flera steg är exempel på metoder som prövats. Den s.k. ”Värmlandsmodellen” har framstått som intressant att vidareförmedla i RUP-sammanhang.

En fullständig rapport från följeforskarna finns i särskild bilaga.

102

103

10. Uppdraget

Uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram

Regeringens beslut

Regeringen uppdrar åt berörda myndigheter att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Förslagen skall ta hänsyn till olika regioners skilda utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till mellanregional samverkan. Förordningen om regionalt utvecklingsarbete (2003:595) skall ligga till grund för arbetet.

Berörda myndigheter skall lämna ett gemensamt förslag till upplägg och inriktning av arbetet till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 30 september 2004. Uppdraget skall redovisas gemensamt till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 30 september 2005.

Uppdraget

De redovisade förslagen i uppdraget skall särskilt belysa hur följande strategiska områden kan hanteras i arbetet med regionala utvecklingsprogram.

• Långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsbehov.

• Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads-, och utbildningsregioner.

• Den fysiska samhällsplaneringens regionala dimension.

• Internationell konkurrenskraft, regional sårbarhet samt förmåga att stimulera och tillvarata innovationer.

• Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor.

• Främja folkhälsa och förebygga ohälsa.

104

Förslagen skall även beskriva de regionala utvecklingsprogrammens roll i regeringens arbete för en hållbar utveckling. Vidare skall förslagen beskriva hur de strategiska områdena kan bidra till en hållbar regional utveckling omfattande såväl ekonomiska, sociala som ekologiska aspekter.

Uppdraget skall bedrivas med utgångspunkt i de verksamheter och forum som respektive myndighet bedömer vara relevanta.

Berörda myndigheter skall informera myndigheter, institutioner och organisationer vars verksamheter har nära anknytning till respektive myndighets ansvarsområde om uppdraget och dess genomförande.

Skåne läns landsting, Regionförbundet i Kalmar län, Länsstyrelsen i Värmlands län och Länsstyrelsen i Jämtlands län har till NUTEK anmält intresse att medverka i ett utvecklingsarbete om regionala utvecklingsprogram. Regeringen anser att dessa bör inbjudas att delta i uppdraget.

Samråd skall under uppdragets genomförande ske med företrädare för länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, kommunala samverkansorgan, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet samt Sveriges universitets- och högskoleförbund. Samråd skall även ske med Myndigheten för utländska investeringar i Sverige, Institutet för tillväxtpolitiska studier, Statens jordbruksverk, Glesbygdsverket, Integrationsverket och Riksförsäkringsverket.

Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) skall tillhandahålla processtöd och koordinera uppdraget. NUTEK skall även tillse att samrådsförfarandet sker på ett ändamålsenligt sätt. NUTEK skall vidare sammanställa ett samlat informationsmaterial om uppdraget och dess resultat senast den 30 november 2005. Informationsmaterialet skall spridas till berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå.

Efter slutredovisningen avser regeringen genomföra en utvärdering av uppdragets genomförande samt myndigheternas insatser.

Bakgrund

Riksdagen har beslutat om propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118).

105

Regeringen bedömer i propositionen att instrument och arbetsformer för samsyn och samverkan kring frågor, som är av betydelse för en hållbar regional utveckling, bör utvecklas.

Samtliga län skall, i enlighet med förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete, utarbeta regionala utvecklingsprogram. Ett sådant utvecklingsprogram kan sedan ligga till grund för olika delprogram. Regionala tillväxtprogram bör betraktas som ett sådant delprogram. De regionala utvecklingsprogrammen skall bl.a. ange inriktningar och prioriteringar av arbetet för en hållbar utveckling samt utgöra underlag för samverkan mellan och inom statlig och kommunal verksamhet. Vidare skall statliga myndigheter, inom sina verksamhetsområden, verka för att målet för den regionala utvecklingspolitiken uppnås, bl.a. genom att i sin planering av sina verksamheter beakta de regionala utvecklingsprogrammen.

Regeringen uppdrog vidare den 3 mars 2002 till ett antal myndigheter att identifiera potentiella områden för samordning och utarbeta metoder för effektiv sektorssamordning (det s.k. samordningsuppdraget). Den 1 oktober 2003 lämnade myndigheterna en slutrapport till regeringen.

Skäl för regeringens beslut

Uppdraget utgår från regeringens ambition att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling, inom vilken olika nationella mål och prioriteringar kan tillgodoses och utvecklas med hänsyn till skilda regionala förutsättningar och behov.

Regeringen bedömer att samordningsuppdraget bidragit till en utvecklad samverkan mellan nationella och regionala myndigheter och organisationer. Det är angeläget att idéer och resultat från uppdraget utvecklas vidare, dels inom ramen för myndigheternas löpande arbete, dels i arbetet med regionala utvecklingsprogram.

På regeringens vägnar

Ulrica Messing

Klas Danerlöv

106

Likalydande till:

Naturvårdsverket

Boverket

Banverket

Vägverket

Arbetsmarknadsverket

Verket för innovationssystem

Verket för näringslivsutveckling

Statens kulturråd

Riksantikvarieämbetet

Myndigheten för skolutveckling

Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning

Nationellt centrum för flexibelt lärande

Statens folkhälsoinstitut

107

11. Uppläggning av metodutvecklingsarbetet

Genomförd strategi för metodutvecklingsarbetet

Nutek genomförde tidigt, i samarbete med övriga myndigheter och pilotregioner, ett detaljerat planläggningsarbete för uppdraget.

Den huvudsakliga strategin gick ut på att hitta en uppläggning som skulle göra det möjligt att få till stånd ett effektivt erfarenhetsutbyte mellan de tretton myndigheterna och de fyra pilotregionerna. Dessa kom att bilda en nationell regional utvecklingsgrupp. Uppläggningen som beslutades var att ordna ett antal fysiska möten, dels i form av tre möten i respektive pilotregion d.v.s. totalt tolv regionala möten, dels i form av tre stycken gemensamma seminarier.

Inom ramen för utvecklingsarbetets kommunikationsstrategi beslutades att använda ett gemensamt elektroniskt webbaserat kommunikationsverktyg. Valet blev att anlita Projektplatsen.se. Med hjälp av Projektplatsen.se gavs möjlighet att göra dokumentation och kommunikation tillgänglig dygnet runt. Projektplatsen.se har även använts för kalendarium, kallelser till möten mm. Totalt har 100 deltagare haft möjlighet att följa utvecklingsarbetet på detta sätt. Projektplatsen.se har administrerats av Nutek.

Genomförda aktiviteter

Den första fasen av arbetet, den s.k. förberedelsefasen, pågick från det att uppdraget gavs till myndigheterna fram till och med att ett handlingsprogram, inkl. uppläggningen av utvecklingsarbetet, projektplan och detaljerad tidsplan, lämnades till regeringen den 30 september 2004.

Den andra fasen tog därefter vid. Det egentliga genomförandet av det gemensamma utvecklingsarbetet skedde under perioden oktober 2004 till och med september 2005.

En översiktlig tidsplan för utvecklingsarbetet för hela perioden 2004 - 2005 kom att se ut på följande sätt:

108

- Förberedande möte 9 september 2004 på Nutek, för den nationella regionala utvecklingsgruppen (de 13 berörda myndigheterna och pilotregionerna).

- Möte 30 september 2004 på Nutek, för den nationella regionala arbetsgruppen, där ställning togs till det förslag/handlingsprogram som skulle överlämnas till regeringen.

- Första konferensen(Startseminarium) 15 oktober 2004 på Nutek, för den nationella regionala utvecklingsgruppen. Syftet var att presentera en gemensam syn på RUPens övergripande syfte samt att respektive arbetsgrupp fick presentera en tänkt struktur på det kommande arbetet. Pilotregionerna presenterade hur långt man kommit i förberedelsearbetet i regionen och gav sin bild över vilka förväntningar man hade på utvecklingsarbetet.

- Nationellt – regionalt möte nr.1: Sektorsmyndigheterna besökte respektive pilotregion under vecka 45-47 . Inriktningen på detta första möte var främst att ge en ömsesidig information.

- Brett upplagt informationsseminarium 1 december 2004 som riktade sig till samtliga regioner och myndigheter. Syftet var att sprida information om utvecklingsarbetets syfte och uppläggning till andra myndigheter och andra regioner.

- Konferens nr. 2: Den 3 februari 2005 för den nationella regionala utvecklingsgruppen. Dels gavs en sammanfattande beskrivning av de regionala diskussionerna, dels diskuterades vilka förberedelser som behövdes inför nästa omgång av regionala möten. De olika strategigrupperna presenterade hur långt man kommit i utvecklingsarbetet.

- Nationellt – regionalt möte nr. 2: Sektorsmyndigheterna besökte respektive pilotregion under vecka 9-11 . Syftet med mötet var bl.a. att diskutera vilka krav och förväntningar respektive nivå ställer på RUPen.

- Konferens nr. 3: 18 maj 2005 för den nationella regionala utvecklingsgruppen. Syftet var att diskutera erfarenheterna av utvecklingsarbetet bl.a. genom reflektioner från följeforskarna och att diskutera grundstommen till slutrapporten. Sverigebildsgruppen och Programkomplexgruppen gjorde inspel till diskussionen.

- Nationellt – regionalt möte nr. 3: Sektorsmyndigheterna besökte pilotregionerna under vecka 22-24. Här diskuterades bl.a. genomförbarheten av de förslag och reflektioner som

109

utvecklingsarbetet kommit fram till samt vad detta kräver av region och myndigheter.

- Hearing: 26 augusti 2005 för samtliga myndigheter och regioner med syfte att sprida erfarenheterna och resultaten från utvecklingsarbetet samt att ge deltagarna möjlighet att komma med synpunkter på presenterade förslag. Det som främst presenterades var ett förslag till ett sammanhållet RUP-system samt vilka krav detta ställer på de olika aktörerna inom systemet på nationell, regional och lokal nivå. Vid hearingen deltog totalt 107 personer, vilka representerade de i uppdraget berörda myndigheterna, strategigrupperna och pilotregionerna. Bland deltagarna fanns även representanter för 15 länsstyrelser, 7 kommunala samverkansorgan, själstyrelseregionerna samt fem av de s.k. samrådsmyndigheterna.

- Slutrapport 30 september 2005.

Organisation och deltagare

Arbetsmarknadsverket/AMS Staffan Nilsson Banverket Peeter Puusepp Boverket Jan Gunnarson Kulturrådet Anita Jonsson Länsstyrelserna Anette Eriksson Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning Margareta Landh Myndigheten för skolutveckling Stina Utterström Nationellt centrum för flexibelt lärande Johan Åkerman Naturvårdsverket Maria Daléus / Sven Arvidsson Nutek Kurt Ekelund Riksantikvarieämbetet Per-Olof Remmare Statens Folkhälsoinstitut Ylva Arnhof Sveriges kommuner och Landsting Ulf Johansson / Klas Danerlöv VINNOVA Marit Werner Vägverket Karl-Erik Axelsson

Jämtland

Länsstyrelsen i Jämtland Hans Halvarsson Kalmar

RegionFörbundet i Kalmar län Håkan Brynielsson Per Ålind

110

Skåne

Region Skåne Gunne Arnesson Lövgren Länsstyrelsen i Skåne län Therese Andersson

Värmland

Region Värmland Anders Olsson Länsstyrelsen i Värmlands län Inger Berggren

Arbetsuppgifter och indelning i arbetsgrupper

Här nedan följer en översikt över de olika arbetsgrupper som beslutades för genomförandet. Respektive sammankallande i de olika arbetsgrupperna ansvarade för att kalla till möten för de som ingick i respektive arbetsgrupp.

Uppgifter Ansvarig grupp

1. Hålla samman utvecklingsarbetet,

formulera gruppens uppgifter och ansvara för handlingsprogrammet inkl. tidsplan som ska rapporteras till regeringen 30 september 2004.

Gruppen ansvarar för slutrapporten till regeringen 30 september 2005.

Den nationella regionala utvecklingsgruppen: består av de myndigheter som omfattas av uppdraget och representanter för pilotregionerna. I gruppen föreslås även ingå representanter för länsstyrelserna och Sveriges kommuner och Landsting.

Sammankallande: Hans Ahrens, Nutek

2. Utveckla modeller för hur centrala verk kan beskriva sin regionala roll samt hur länsstyrelserna ska hantera sin förändrade roll i samband med RUP.

Arbetsgrupp nr. 2, består av de myndigheter som omfattas av uppdraget samt representant för länsstyrelserna.

Sammankallande: Hans Ahrens, Nutek

111

3. Förbereda regionens aktörer på vad som behöver göras inom ramen för utvecklingsarbetet samt bilda forum för den regionala nationella diskussionen. Det gäller därvid bl.a. att beskriva den regionala situationen och beskriva möjliga strategier.

Arbetsgrupp nr. 3, består av de fyra regionala pilotgrupperna, där följeforskarna är en viktig resurs. Representanter för de nationella myndigheterna kan delta. Dessa arbetsgrupper bör samråda.

Sammankallande(för samråd): Therese Andersson, Lst M

4. Att klara ut vilka krav de olika operativa delprogrammen (RTP, STRUFO, infrastuktur, miljömål etc.) ställer på RUP och vice versa.

Arbetsgrupp nr. 4 Programkomplexet omfattar ansvariga för respektive planeringsområde (RTP, STRUFO, infrastruktur, miljömål etc.): Nutek, Banverket, Boverket, Glesbygdsverket, Kulturrådet, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, Vägverket och länsstyrelser samt Sveriges kommuner och Landsting.

Sammankallande: Lars Wikström, Nutek

5. Beskriva de nationella utmaningarna. Formulera en tentativ Sverigebild mot vilken resp. pilot-region kan belysas.

Arbetsgrupp nr. 5 består av representanter för berörda myndigheter (NUTEK, VINNOVA, AMS. Boverket, Kulturrådet och Riksantikvarieämbetet samt representanter för pilotregionerna och Sveriges kommuner och Landsting).

Sammankallande: Göran Cars, KTH

6. Följa och rapportera de generaliserbara resultaten från de regionala diskussionerna.

Arbetsgrupp nr. 6 består av följeforskarna i pilotregionerna, de regionala projektledarna och NUTEK (beställare).

Sammankallande: Susan Brockett, Nordregio

112

Härefter följer de grupper som arbetat med de strategiska områden som regeringen utpekat:

7. Långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsbehov

AMS(sammankallande), Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning (KY), Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) och Myndigheten för skolutveckling samt Samverkansdelegationen.

8. Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads – och utbildningsregioner.

Nutek(sammankallande), Boverket, Banverket och Vägverket samt representanter för Sveriges kommuner och Landsting och pilotregionerna.

9. Den fysiska samhällsplaneringens regionala dimension.

Boverket(sammankallande),Banverket,Nutek, Vägverket samt representanter för Sveriges kommuner och Landsting och pilotregionerna.

10. Internationell konkurrenskraft, regional sårbarhet samt förmåga att stimulera och tillvarata innovationer.

VINNOVA(sammankallande), Nutek och ISA.

11.Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor.

Riksantikvarieämbetet(RAÄ)(samman- kallande), Kulturrådet, Naturvårds-verket och Nutek samt representanter för pilotregionerna och länsstyrelserna. I gruppen ingick även representanter för Glesbygdsverket, Jordbruksverket och Turistdelegationen.

113

12. Främja folkhälsa och förebygga ohälsa

Statens Folkhälsoinstitut (sammankallande), Kulturrådet. Riksantikvarieämbetet och representanter för pilotregionerna och länsstyrelserna.

Tidigt i arbetet beslutades att bilda en särskild arbetsgrupp för att hantera miljöfrågorna:

13. Miljöaspekter på regional utveckling

Naturvårdsverket(sammankallande), Boverket, Folkhälsoinstitutet, Nutek, Riksantikvarieämbetet och representanter för pilotregionerna och länsstyrelserna.

Rapportering och tidsplan

Ett handlingsprogram inkl. uppläggningen av utvecklingsarbetet, projektplan och detaljerad tidsplan lämnades till regeringen i form av: - Delrapport 1, Nutek Dnr 012-2004-2307, den 5 oktober 2004.

- Bilaga 1 till Delrapport 1 – Myndigheternas tolkning av uppdraget.

- Bilaga 2 till Delrapport 1 – Arbetsgruppernas förslag till uppläggning av arbetet.

Nutek utarbetade en s.k. populärversion ”Regionala utvecklingsprogram, ett metodutvecklingsarbete 2004-2005 – Presentation av uppdraget och deltagarna. Nutek Infonr. 051-2004.

Respektive arbetsgrupp och pilotregion har haft eget ansvar för dokumentation av respektive arbete. Dessa rapporter trycks upp i särskild bilaga.

Stödjande funktion – Informationsgrupp

I syfte att koordinera informationen inom uppdraget så har Nutek bjudit in de berörda myndigheterna att delta i en särskild

114

informationsgrupp. Denna grupp ska leverera den slutliga informationsuppläggningen till regeringen den 30 november 2005. Uppdraget för gruppen planerades att omfatta kommunikations-planering för: Rapporter Möten/Konferenser Webb Slutdokumentation (enl uppdraget) Informationsmaterial (enl uppdraget) Utformning av enkel grafisk linje Press Målet med denna aktivitet har varit att berörda och involverade målgrupper känner till uppdraget och dess genomförande. Att skapa en, för målgruppen lättillgänglig och tydlig, slutdokumentation samt sammanställa ett informationsmaterial om uppdragets resultat samt sprida detta till berörda aktörer. En viktig förutsättning för informationsgruppens arbete har varit att den ska ha tillgång till information och kanaler för att fortlöpande följa programmet och för att kunna göra strategiska bedömningar och genomföra kommunikationsinsatser.

En förhoppning från början var att en informatör från respektive myndighet skulle vara knuten till varje strategiskt arbetsområde och deltar i dess möten. Informatören kan sedan förmedla kunskap från sin/sina arbetsgrupper och föra samman informationen till en större helhet i vid informationsgruppens möten. Denna ambitionsnivå har av resursskäl inte varit möjlig att uppnå. Nutek planerar att efter att huvudrapporten levererats till regeringen den 30 september 2005 kalla övriga myndigheter till fortsatt arbete i informationsgruppen.

Förslag på sammansättning av Informationsgrupp:

Nutek (sammankallande), representanter för övriga myndigheter och en representant för pilotregionerna.

115

Bilaga A PILOTREGION KALMAR

Den följande rapporten har tagits fram av den regionala arbetsgruppen för projektet i Kalmar län. I arbetsgruppen har ingått representanter för Länsstyrelsen och Regionförbundet. Redovisningen har stämts av med Regionförbundets arbetsutskott. Dispositionen av rapporten följer de anvisningar som lämnats av Nutek i pm daterat den 13 april 2005.

Utgångsläget för projektet Regionförbundet har sedan starten den 1 juli 1997 haft ansvar för att ta fram och tillsammans med andra aktörer genomföra tre regionala utvecklingsprogram (RUP) för länet. Arbetet med en fjärde reviderad upplaga av RUP har bedrivits parallellt med metodutvecklingsprojektet. Därtill finns stor erfarenhet av att förena skilda sektorsrepresentanter i samlade handlingsprogram, exempelvis regionala tillväxtprogram samt länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Arbetssättet med att omsätta bland annat omvärldsanalyser, mål och strategier i ett samlat utvecklingsprogram är väl etablerat i länet. Vidare finns en stor kunskap och kompetens ackumulerad regionalt och lokalt hur en process kring RUP ska genomföras för att bli framgångsrik.

Utgångspunkten för regionförbundets arbete med metodutveckling inom ramen för projektet är självfallet dialog. Att stärka förmågan att göra gemensamma prioriteringar och fatta beslut över gränser nationellt, regionalt och lokalt, mellan sektorer samt över administrativa och geografiska gränser är Regionförbundets mål med arbetet inom ramen för metodutvecklingsprojektet. RUP är till sin egen konstruktion ett process- och dialogarbete. RUP-dokumentet är ett måldokument och ett paraply för en rad handlingsprogram, exempelvis regionalt tillväxtprogram (RTP), länsplaner för regional transportinfrastruktur, regionala turismprogram, kulturmiljöprogram, konst-, musik och dansprogram med flera. Men den önskade samordningen finns inte alltid. Ett exempel är att arbetet med kultur, kulturarv, natur och turism ofta tangerar varandra, men i det praktiska arbetet är det trots det ofta en obefintlig samordning mellan de olika insatserna. Trots att arbetssättet i Kalmar län är inriktat på process och dialog och målet är att komma överens om gemensamma målsättningar diskuteras självklart konflikter. För det första finns konflikter som handlar om fördelning av ekonomiska resurser. Ett exempel på detta kan tas från den nationella kulturpolitiken. Eftersom målen är i hög

116

grad kvantitativa, dvs. att öka utbudet av och efterfrågan på kulturella evenemang och aktiviteter, blir samspelet ( lokalt, regionalt, centralt) allt mer betydelsefullt när tillgängliga resurser krymper.” För det andra finns konflikter som tar sig uttryck i konkurrens om utrymmet i den fysiska miljön, dvs. den typ av hållbarhetskonflikter som handlar om bevarande av kulturhistoriska värden kontra upplevelseindustri och turism. För det tredje gäller det att inte förbigå konflikter som handlar om perspektiv och synsätt. Med dessa utgångspunkter formulerades några förväntningar vad projektet skulle kunna bidra till för Kalmar läns del:

• Skapa effektivare vägar för kommunikation och därmed samarbete mellan regionala och centrala statliga aktörer,

• Finna former hur nationella aktörer fysiskt kan delta i RUP-processen regionalt och lokalt,

• Bättre beslut och höjd kvalitet på utvecklingsarbetet både på regional och central nivå,

• Utveckla det processinriktade arbetssätt som byggts upp under tre genomförda RUP-omgångar,

• Ta del av andras erfarenheter av metoder och processer av utvecklingsarbete,

• Integrera nationella mål och riktlinjer i det regionala utvecklingsarbetet, som exempelvis de olika aspekterna av hållbar utveckling.

Uppläggning av arbetet i regionen Per-Ola Hallberg och Per Ålind, båda vid Regionförbundet, har alternerat som projektledare. Den förre har ansvarat för det praktiska genomförandet av projektarbetet i länet, medan den senare deltog i planerings- och förberedelsefaserna av projektet samt svarat för slutrapporteringen. Margareta Nilsson, Regionförbundet, har skött administrativa uppgifter inom den regionala delen av projektet.

En mindre arbetsgrupp med representanter för Regionförbundet (Mats Rosén och Helena Nilsson) och Länsstyrelsen (Peter Ekholm) samt den regionala följeforskningen (Petter Boye, Baltic Business Research Institute/Högskolan i Kalmar) har fungerat som projektledningens stöd i det dagliga arbetet. Regionförbundets arbetsutskott har agerat styrgrupp för den regionala delen av projektet. Vidare har projektarbetet stämts av i det regionala partnerskapet för tillväxt och utvecklingsfrågor.

Metodutvecklingsarbetet i länet har koncentrerats kring följande två strategiområden:

117

• Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads- och utbildningsregioner

• Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor

Regionala seminarier har hållits vid tre tillfällen kring dessa två områden; den 29 november 2004 samt den 9 mars och den 9 juni 2005. Det första till fället – Kreativa möten – vår framtid? – handlade om förutsättningarna och nuläget i regionen. Nationella och regionala företrädare gavs möjlighet att presentera sin bild av regionalt utvecklingsarbete med utgångspunkt i regionförstoring och attraktivitet. Vid det andra tillfället – Mera mål för regional utveckling i Kalmar län – behandlades metoder för att skapa för regional och nationell nivå gemensamma mål för de båda strategiområdena. Det tredje tillfället – RUPEN – styrspak eller hyllvärmare? – fokuserade på processen kring genomförandet av en RUP och formerna för ett optimalt samspel mellan den regionala och den nationella nivån.

Projektdeltagare från länet I bilaga 1 listas de personer med hemmahörighet i Kalmar län som varit involverade kring olika sakfrågor i projektarbetet. Därutöver har personal vid Regionförbundet svarat för administrativ service till projektet på regional nivå, medan de sju ledamöterna i Regionförbundets arbetsutskott som nämnts tidigare agerat regional styrgrupp. Erfarenheter av samverkan mellan regional och nationell nivå Redovisningen under den här punkten bygger på erfarenheter såväl från det aktuella metodutvecklingsprojektet som på insikter från tidigare arbete med regionala utvecklingsfrågor i allmänhet och RUP i synnerhet. Det är viktigt att inledningsvis slå fast att den nationella nivån i det här sammanhanget inte ska uppfattas som något enhetligt. Exempelvis har engagemanget från olika statliga myndigheters sida i utvecklingsarbetet i Kalmar län varierat stort. Generellt har de nationella organ som har regional eller lokal representation varit de mest involverade i arbetet med tidigare versioner av Kalmar läns RUP. Den nationella statliga nivåns deltagande i arbetet med RUP har dock hittills varit av mycket liten omfattning jämfört med engagemanget från berörda regionala och lokala aktörer. En förklaring kan vara att RUP-processen i Kalmar län fram till nu i första hand varit fokuserad på att nå enighet i regionen om de viktigaste satsningarna, och att berörda nationella aktörer därför inte på ett naturligt sätt känt sig kallade att delta i arbetet. Under projektets gång har det successivt utvecklats en ömsesidig insikt om behovet fördjupat samarbete mellan lokal, regional och nationell nivå vad gäller regionalt utvecklingsarbete. Berörda representanter för de nationella myndigheter som deltagit i metodutvecklingsprojektet i

118

Kalmar län har exempelvis förklarat sig villiga att fortsättningsvis fungera som kontaktpersoner gentemot regionen. När detta omsatts i praktiken har ett av de mål som sattes upp i länet för projektarbetet uppnåtts. Vid det tredje regionala seminariet i länet var även samtliga deltagare överens att RUP måste utvecklas till att bli en form av samlad framställan till regeringen från berörda lokala, regionala och nationella aktörer. Den bild som förmedlats till oss regionalt är att de nationella företrädarna upplever det som en brist att de saknar formellt stöd när det gäller att förverkliga de ovannämnda ambitionerna. För att samarbetet mellan den lokala/regionala och den nationella nivån ska kunna utvecklas måste de skilda representanterna för myndigheter ha mandat att kunna arbeta på olika sätt i olika regioner. Den tendens till likriktning av insatser över landet som ibland kan förmedlas av vissa statliga aktörer är inte förenlig med den syn på ett fruktbart regionalt utvecklingsarbete och RUP som vuxit fram under nästan åtta års verksamhet i Kalmar län. För att det regionala utvecklingsarbetet ska ge positiva resultat måste följaktligen de skillnader som finns mellan Sveriges regioner tillåtas att slå genom. Lokala och regionala aktörer har den största kunskapen om sin egen region och därmed också om vilka insatser som behövs för att åstadkomma en hållbar utveckling och tillväxt. Ett stort engagemang lokalt och regionalt är en grundförutsättning för att utvecklingen regionalt ska gå i gynnsam riktning. Vår erfarenhet är att insikten om detta fundamentala samband successivt vinner insteg på den nationella nivån. Arbetet med RUP i Kalmar län präglas av synsättet att ett regionalt utvecklingsprogram ska byggas underifrån genom att ”inspirera och mobilisera dig och alla andra invånare, institutioner, organisationer och företag i länet att vara med och utveckla vår region”. Vid de tre regionala konferenserna i Kalmar län har vi dock varit överens om att det är viktigt att RUP för att få genomslag bör relatera till nationella målsättningar. I de nationella målsättningarna finns dock en inbyggd konflikt, vilket belysas med ett exempel från kulturområdet. Kulturrådet har i regleringsbrev fått i uppdrag att vara en samverkanspart i RTP och får också medverka till finansieringen av RTP. Trots att rådet årligen fördelar en dryg miljard kronor i bidrag till regional kulturverksamhet har det inte varit möjligt att leva upp till detta, eftersom dessa medel är låsta till tydligt definierade ändamål.” NUTEKs uppdrag enligt regleringsbrevet fungerar tvärtom – näringsliv i fokus och kultur på undantag. Verksamheter och projekt som är sant nyskapande i gränslandet mellan kultur och näringsliv riskerar därmed ofta att i praktiken lämnas utan nationellt stöd. Presumtiva förbättringar av samarbetet mellan regional och nationell nivå Metodutvecklingsarbetet till trots finns ett antal kvarstående frågor vad gäller samarbetsformer i regionala utvecklingsfrågor mellan

119

lokal/regional och nationell nivå. En av dessa handlar om den begränsade lyhördhet som nationella företrädare ibland kan visa för att olika delar av landet värdesätter olika faktorer som centrala i sitt regionala utvecklingsarbete. Här behövs ett i grunden tolerantare synsätt för att samarbetet ska kunna resultera i förväntade mervärden.

En annan försvårande faktor är den strikta sektorsindelning som finns på central nivå eller åtminstone från och till kan framhävas av företrädare för myndigheter och verk. Vår samlade erfarenhet i länet är att det fordras ett mycket tydligt och samlat samverkansuppdrag från regeringen – NUP (Nationellt UtvecklingsProgram) - för att de nationella myndigheterna ska kunna hantera RUParna, och våga gå in på konkreta samarbeten med regionerna. Nuvarande ansvarsfördelningen med sektorsavgränsade uppdrag och prioriteringar utgör hinder för optimal samverkan mellan lokal/regional och nationell nivå. Det är möjligt att medlet för att genomföra detta på nationell nivå är den aviserade, kommande nationella utvecklingsstrategin.

Det är viktigt att den fysiska platsen för mötet mellan lokala/regionala och nationella företrädare tillåts variera. På en sammankomst som avhålls i Stockholms-området framgår revirmarkerandet från olika nationella aktörer alltid mer eller mindre tydligt för en regional betraktare. Möten med representanter för samma organ på annan plats än huvudstaden sker däremot vanligtvis i en klart mer avspänd atmosfär, där en större del av tiden kan ägnas samtal kring gemensamma sakfrågor. En ökad närvaro av nationella företrädare i regionerna skulle därför kunna leda till ett effektivare och kreativare arbete kring tillväxt- och utvecklingsfrågor. Ett jämfört med idag ökat nationellt deltagande i regionernas utvecklingsarbete skulle på sikt även kunna förväntas leda till att antalet uppvaktningar gentemot den centrala nivån minskar.

Att arbeta med tematiska frågor är ett annat sätt att mjuka upp den låsning till sektorstänkande som nuvarande organisation alltför ofta inbjuder till. Erfarenheter visar att det oftast är i gränslandet mellan olika sektorer och discipliner som de mest fruktbara samtalen uppstår. För att möta framtidens utmaningar måste vi i betydligt större utsträckning än idag våga se de möjligheter som finns i nya samarbetsformer och –partner. Samtidigt gäller det att komma förbi de låsningar som finns i nuvarande strukturer. Det måste bli möjligt att i större utsträckning än idag kunna flytta resurser till områden där de bedöms ge störst utvecklingseffekt. Traditionella anslagsgränser kan allra minst av statiska skäl tillåtas styra medelsfördelningen.

120

En möjlighet när det gäller att mjuka upp gällande sektorsgruppering är att fortsätta utveckla de informella mötena och de personliga kontakterna. Erfarenheterna från arbetet med projektet visar att detta är en effektiv väg för kommunikation och därmed samarbete mellan regionala och centrala statliga aktörer. Det är emellertid viktigt komma ihåg att samtidigt som de personliga relationerna blir allt viktigare ökar betydelsen av att de personer som möts bildlikt talar samma språk, samt att personerna för vidare och förankrar i den egna organisationen.

Fokuseringen på att utveckla process- och dialogformer innebär att det gemensamma målet måste vara att reducera antalet sektorsprogram, minska de formella kraven och förenkla hanteringen. Detta för att programarbetet inte ska stjäla resurser från samtalet mellan de lokala, regionala och nationella nivåerna. I samband med de regionala mötena i Kalmar har vi bland annat kunnat konstatera följande fem förutsättningar gäller för ett ökat nationellt genomslag för RUPen. • Varje region måste prioritera hårt (2-3 mål per region) för att kunna

få genomslag, men vad händer när nationella pengar inte kan föras mellan olika sektorer?

• För att kunna hantera de regionala utvecklingsprogrammen nationellt måste dessa vara tidsmässig samordnade och RUP-perioderna längre.

• Längre RUP-perioder innebär att dessa inte längre kan vara handlings- eller åtgärdsprogram utan paraply för RTP och andra program.

• För att få genomslag bör RUP av pedagogiska skäl relatera till nationella målsättningar.

• För att de nationella myndigheterna ska kunna hantera RUP (och våga gå in på konkreta samarbeten med regionerna) krävs ett samlat (samverkans)uppdrag från regeringen – NUP.

Vad gäller planeringen av anläggningar för regional transportinfrastruktur finns några mer specifika förslag till förbättringar av samarbetet mellan nationell och regional nivå. Nuvarande modell är mycket starkt styrd av nationella direktiv och bedömningar. Läget blir heller inte mer överblickbart genom att ansvaret för planering av åtgärder på vägsidan delas mellan regionala och ansvarigt nationellt organ (Vägverket), medan järnväg bedöms som i första hand en nationell angelägenhet för Banverket. Den regionala planen har karaktären av en detaljerad åtgärdsplanering, där merparten av insatserna ligger långt fram och oftast i slutet av planperioden. Kopplingen mellan infrastruktur och möjligheterna till hållbar tillväxt är inte särskilt tydlig. Samtidigt är infrastrukturen det kanske viktigaste av de redskap som finns för att åstadkomma regional utveckling, tillväxt och förstoring av arbetsmarknadsregioner.

121

Det är med andra ord viktigt att utveckla men också stärka den regionala rollen i planeringsprocessen. I en framtida planeringsmodell bör det till skillnad mot för närvarande finnas ett trafikslagsövergripande, mer strategiskt politiskt dokument som samlar regionala och lokala företrädare. Det bör utgå från en framtidsbild av regionen, där det tydligt framgår transportinfrastrukturens roll i regionens utveckling inklusive vilka stråk som bedöms mest angelägna att åtgärda. Förslagsvis kan den här delen ingå som en del i RUP, där infrastruktursatsningarna sätts in i ett bredare regionalt utvecklingsperspektiv. Utöver denna mer övergripande nivå bör det finnas ett enkelt regionalt transporthandlingsprogram vars innehåll grundar sig på de prioriterade stråken i RUP. En sådan förbättring av den gällande och tungrodda planeringsmodellen kan emellertid aldrig realiseras utan nationell medverkan. Den nationella politiken måste utformas så att den i planeringsdirektiv och ansvarsfördelning stödjer en sådan utveckling. Det är angeläget att en modell snarast utvecklas där regionala utvecklingsprogram läggs till grund för nationella prioriteringar inom transportstrukturens området. Utgångspunkten är att lokala och regionala aktörer är de som har den största kunskapen om den egna regionen och därmed också om vilka insatser och åtgärder som behövs för att hållbar tillväxt ska kunna uppnås. Förslag på fortsatt arbete samt frågor som inte blivit lösta inom ramen för uppdraget Metodutvecklingsprojektet har haft karaktären av kontaktskapande verksamhet mellan lokala/regionala och nationella företrädare. Erfarenheterna från tre versioner av RUP i Kalmar län pekar i riktning mot att det heller inte alltid är målet i sig i form av ett program som är det mest väsentliga resultatet. De mötena och de processer som startar inom enskilda individer under arbetets gång är många gånger långt viktigare. RUP ska därför inte i första hand betraktas som en produkt utan mer som ett arbets- eller handlingssätt som befinner sig under ständig utveckling. Det är angeläget att denna del av projektet kan tas tillvara och fortsätta att förbättras och utvecklas även efter det att slutrapporten är levererad.

Några mer specifika förslag till fortsatt fördjupning följer nedan:

• En kvarstående fråga är vilken detaljeringsnivå RUP ska ligga på för att den ska vara intressant såväl för lokal, regional som nationell nivå. Går det att förena dessa intressen inom ramen för en och samma process?

• I Kalmar läns tredje RUP lyfts de ”hårda” hållbarhetsmålen rörande ekonomi och miljö (ekologi) fram. Perspektivet kring social och kulturell hållbarhet återstår däremot att utveckla. Här behöver metoder tas fram för att beskriva den sociala och kulturella

122

hållbarheten, vilket är en grundförutsättning för att dessa delar ska kunna integreras i RUP. Ett exempel på en viktig social och kulturell hållbarhetsfråga är förutsättningarna för den ideella sektorns överlevnad och utveckling på landet och i stan.

• De flesta som sysslar med utvecklingsfrågor är dåliga på att få med de horisontella målen (exempelvis hållbarhet, jämställdhet och integration) på ett naturligt sätt från början i programarbetet. De existerande täta skotten mellan skilda sektorer är sannolikt en viktig anledning. Kan en annan del av förklaringen vara rädsla för att belysa målkonflikter? Här behövs ett arbetssätt utvecklas som ser över existerande historiska gränser. Kan en möjlighet vara att låta arbetet ta sin utgångspunkt i just de horisontella målen?

• Många nationella aktörers intresse av deltagande i RUP-processen är enligt vår lärdom av projektet nära förbundet med ett tydligt uppdrag från regeringens sida. Dessutom måste troligtvis resultatet av arbetet avspeglas och bli synligt i den egna verksamheten för att engagemanget långsiktigt ska kunna bestå. För att RUP ska få genomslag och bli använt på nationell nivå behövs därför med största sannolikhet dels någon form av nationell sammanvägningsuppdrag (”NUP”), dels konkretisering av vilka krav och behov som en RUP ska tillfredsställa.

• De interregionala aspekterna av RUP är hittills bristfälligt belysta. Hur kan en process över administrativa gränser på bästa sätt föras framåt, t.ex. där prioriteringen skiljer väsentligt mellan berörda parter? Hur kan underifrån-perspektivet bibehållas i en sådan process?

• Vad händer om alla eller nästintill samtliga regioner lyfter fram en och samma fråga som prioriterad i det regionala utvecklingsarbetet t.ex. stärka upplevelsenäringen. En sådan situationen får anses som långtifrån hypotetisk. Hur hanteras ett sådant läge i ett första skede från nationell nivå? Kan alla få det de vill? Går det att i förhand fastställa (objektiva) grunder för urval och prioritering?

• Det förtjänar upprepas att frågan hur resurser kan flyttas mellan olika sektorer om behov uppstår inte är löst inom ramen för uppdraget . Frågan är angelägen att lösa för att komma vidare i arbetet med för regioner och staten gemensamma utvecklingsfrågor. Var ska resurserna sättas in för att ge största möjliga effekt såväl lokalt, regionalt som nationellt?

• En lämplig fortsättning av metodutvecklingsprojektet kan förslagsvis vara att en mindre arbetsgrupp innehållande lokala, regionala och nationella företrädare utifrån en konkret och gärna tematisk fråga arbetar vidare med att utveckla RUP-processen. Genom att arbetet fokuseras på praktiska frågor kommer sannolikt målkonflikter att framstå tydligare än under det genomförda projektet. En vidareutveckling bör därför även vara av intresse från metodutvecklingssynpunkt. För Kalmar läns del finns ett stort

123

intresse av att delta i ett sådant arbete kring temat regionförstoring och kommunikationer.

• Projektet kring RUP har i hög grad varit inriktat på att skapa förståelse för den regionala planerings- och utvecklingsprocessen hos nationella företrädare. Behövs kanske ett motsvarande projekt riktat till de regioner som inte hade tillfälle att delta i metodutvecklingsprojektet?

• Även om målgrupperna för programmen inte är slutligt definierade går det inte bortse från att regeringen är en viktig mottagare av RUP. Kravet att alla regioner ska behandlas likvärdigt innebär samtidigt att det behövs någon form av tidsmässig samordning av arbetet med RUP runtom i landet i likhet med motsvarande för exempelvis RTP.

• Vikten av att RUP beaktar de nationella målen inom olika politikområden har poängterats under projektets gång. Den delen försvåras emellertid av att det inte finns någon aktuell sammanställning av de mål som har bäring på det regionala utvecklingsarbetet. En översikt gjord av oss i Kalmar län inför ett av de regionala seminarierna visade att det finns minst ett femtiotal mål bara på översiktlig nivå som måste hanteras i samband med RUP. Hur många detaljerade mål som berör RUP är inte närmare känt. En sammanställning av tillämpbara mål bör vara en förhållandevis enkel åtgärd att utföra.

Resultat och slutsatser Under arbetet med Pilot-RUP liksom i tidigare sammanhang märks tendenser hos nationella företrädare att vilja behandla det utvecklingsarbete som sker runtom i Sverige på ett standardiserat och likformigt sätt. Verkligheten är emellertid att olika regioner har olika förutsättningar för tillväxt och utveckling, varför olika regioner måste ges frihet att utforma sin RUP efter de behov som finns på hemmaplan. RUP ska tillåtas spegla den inriktning och prioritering som finns på politisk nivå i den aktuella regionen. Det är viktigt att än en gång poängtera att det rimligen bör vara de lokala och regionala aktörerna som besitter den största kunskapen om den egna regionen och därmed också om vilka insatser som behövs för att stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt.

En viktig slutsats efter projektarbetet är att representanter för lokal/regional och nationell nivå på ett bra sätt kan samtala sig fram och enas kring gemensamma mål och inriktningar. Därefter är det dock (tills vidare) slut med enigheten. Projektet har inte lyckats nå fram till samförstånd kring de åtgärder som behövs för att nå målen. Likaså finns det hos olika aktörer fortfarande stora skillnader eller kanske snarare oklarheter i synen på vad en RUP ska innehålla och

124

vilka målgrupper den i första hand ska riktas till. Dessa frågor behöver diskuteras ytterligare för att RUP ska bli ett fungerande verktyg för dialog mellan centrala och lokala/regionala företrädare.

För att RUP ska bli kommunicerbart gentemot i första hand nationell nivå är det nödvändigt att programmet fokuserar på i storleksordningent två till tre frågor, gärna sektorsövergripande, av högsta prioritet i regionen. Samtidigt innebär det att motsvarande förväntan ställs på fokusering av de resurser som den nationella nivån kan ställa till förfogande. För att systemet ska bibehålla sin trovärdighet får då inte situationen uppstå att medel inte kan föras över existerande formella anslagsgränser. Det måste bli möjligt att omfördela medel inom en sektor eller mellan olika sektorer.

Projektarbetet har visat att det finns ytterst divergerande uppfattningar vad RUP är och vad det ska syfta till. På skalan finns allt från översiktlig och framåtblickande till konkret och detaljerad. I det senare fallet uppstår dock klara avgränsningsproblem gentemot RTP och liknande mer detaljerade program. En RUP av mer övergripande paraply-karaktär är följaktligen ett mer naturligt komplement till existerande program. Ska RUP dessutom fungera som underlag för en dialog mellan nationell och regional nivå om genomförande av viktiga regionala utvecklingsfrågor måste den hållas på en mer översiktliga nivå. Det är därför viktigt slå fast att RUP inte är en ny typ av handlingsprogram utan en strategi för regional utveckling såväl i ett kort- som långsiktigt perspektiv. I långsiktigt perspektiv bör RUP ses ett forum för samtal mellan å ena sida regeringen och å andra sidan berörda lokala, regionala och nationella företrädare hur de mest angelägna utvecklingsinsatserna ska kunna effektueras.

Kopplingen mellan kommunala översiktplaner och regionala utvecklingsprogram kan förväntas bli allt tydligare i takt med implementeringen av EU:s direktiv om rumslig planering (ESDP). Frågan har också behandlats inom en av strategigrupperna i metodutvecklingsprojektet. Det är väsentligt att finna passande former för ett fungerande samspel mellan planeringsverksamheten på lokal respektive regional nivå. RUP får inte med automatik tillåtas bli någon form av översiktplan på regional nivå.

I det sammanhanget kan det vara intressant nämna att flera av kommunerna i Kalmar län börjat arbeta med lokala utvecklingsprogram (LUP) i samband med revisionen av sina översiktsplaner. LUP är avsett som ett instrument för att lyfta fram de mer framåtsyftande delarna av översiktplanen. Utgångspunkten är att den översiktliga planeringen på lokal nivå innehåller två delar: en

125

fysisk del kring markanvändning, miljö, naturresurser etc. och en utvecklingsdel med strategiska visioner och mål. Dagens verklighet med snabba förändringar av samhället gör att mål och strategier behöver ses över oftare än de fysiska planeringsförutsättningarna. En tydlig uppdelning gör att enbart utvecklingsprogrammet kan revideras vid behov - inte hela översiktsplanen.

Skulle en tänkbar utvecklingslinje kunna vara samma grundstruktur på kommunal som på regionala nivå, det vill säga ett styrdokument som är överordnat i förhållande till ett eller flera handlingsprogram? På regional nivå RUP respektive RTP, regionala transportplaner med flera, vilket på lokal nivå skulle motsvaras av LUP respektive översiktsplanen och andra handlinsprogram.

Samtalen under de tre regionala seminarierna i Kalmar län resulterade i en beskrivning där regionförstoring och kritisk massa har en rad konsekvenser för exempelvis miljö, kulturarv, folkhälsa, rörlighet och innovationskraft, infrastruktur för lärande och jämställdhet. Det talades också om en slags mental regionförstoring där regionen och vad den står för växer i allt fler människors medvetande med hjälp av t.ex. media. Samtalen handlade också om hur olika intressen ibland kolliderar. Förenklat är regionförstoring bra för rörlighet och innovationskraft men kan vara dåligt för miljön. De metoder som ska bidra till att stärka myndigheternas arbete med RUP bör sammanfattningsvis:

• präglas av en reducering av antalet sektorsprogram, minskade formella krav och förenklad hantering

• belysa konflikter avseende resurser, fysisk miljö och synsätt eller perspektiv

• ha sin grund i ett samlat samverkansuppdrag från regeringen

• beskriva och integrera den sociala och kulturella hållbarheten,

• bygga på att olika perspektiv, exempelvis attraktivitet och regionförstoring blir belysta i förhållande till varandra.

Reflektioner från följeforskarna i Kalmar län Regionförbundet i Kalmar läns arbete utgör ett bra exempel på hur man har utnyttjat metodutvecklingsprojektet, inte bara för att finna nya bättre metoder utan även för att mer direkt bidra till ett nytt och bättre arbetssätt. I detta avseende är det kanske inte de uttalade resultaten av projektet som är det viktigaste utan de gemensamma erfarenheterna som de deltagande personerna har byggt upp under processen. De personliga relationerna och den gemensamma förståelsen (om än inte i alla avseenden – det skiljer fortfarande en hel del mellan de olika organisationernas perspektiv) av RUP-

126

problematiken som nu börjar växa fram är en värdefull plattform för det vidare arbetet.

Arbetet med metodutvecklingsprojektet i Kalmar län visar på en vilja och mod att testa nya arbetsformer. De tre möten som genomförts i Kalmar har skiljt sig åt, både avseende frågeställningar som behandlats (konflikter, mål och genomförande) och formen för arbetet under mötet. Förändringarna har till stor del baserats på de erfarenheter och resultat som vuxit fram under resans gång. I en sådan lärprocess är det inte avgörande om värdet av de enskilda delarna har varierat utan att man tagit tillfället att pröva olika, mer eller mindre radikala anslag.

Något som visat sig genomgående värdefullt i de tre mötena är att diskussionerna byggts upp kring relativt konkreta frågor. Det har varit två fördelar med detta. För det första har det visat sig lättare att sätta fingret på de verkliga målkonflikterna – representanter för olika myndigheter tenderar gärna att glida förbi de heta punkterna. För det andra har det visat sig att metodutvecklingsmötena utgjort en möjlighet att mer öppet diskutera skarpa frågor som i andra sammanhang varit präglade av en förhandlingssituation.

Hur stor nytta Kalmar län kommer att ha av metodutvecklingsarbetet beror till stor del på hur väl Regionförbundet kan implementera eventuella nya idéer och koncept i den skarpa RUP-processen, vilket kan vara en utmaning. För det första kommer det att involvera personer som inte har med sig erfarenheterna från metodutvecklingsprojektet och som måste introduceras i de framtidsbilder av nya och bättre fungerande metoder för RUP-arbete som vuxit fram. För det andra bör man ha respekt för att snart fyra RUP-omgångar har medfört att vissa förfaranden har institutionaliserats, dvs. vissa tillvägagångssätt har etablerats och tagits för givna. Sådana etablerade tanke- och handlingsmönster kan ibland kräva vissa ansträngningar för att bryta.

Ett fruktbart RUP-arbete förutsätter engagerade deltagare och för Kalmar län, som nu genomför sin fjärde RUP-omgång, ligger en av de stora utmaningarna i att revitalisera RUP-processen. Detta verkar vara speciellt viktigt ur ett lokalt/regionalt perspektiv. Erfarenheterna från det aktuella metodutvecklingsprojektet kring RUP-processen indikerar att det över tiden kan behövas energiinjektioner i processen för att man ska kunna mobilisera aktörerna i den egna regionen.

Vad som också framkommit Kalmar län är att en bra RUP-process även måste utgöra ett effektivt stöd i utvecklingen av flerregionala frågor, något som blivit tydligt i diskussionerna om regionförstoring –

127

det är inte bara en utan ofta två eller flera regioner som ska kunna prioritera samma mål gentemot sektorsmyndigheter och regering.

Deltagare i projektarbetet från Kalmar län Karin Alm Chearnley, Länsstyrelsen (regionala seminarier) Kjell-Håkan Arnell Länsstyrelsen (regionala seminarier) Thomas Bjerkman, Regionförbundet (regionala seminarier) Agneta Bladh, Högskolan i Kalmar (regionala seminarier) Claes Brunius, Ringar på Vattnet (regionala seminarier) Petter Boye, Högskolan i Kalmar/Baltic Business School (regionala arbetsgruppen, regionala seminarier, följeforskare) Kyrre Dahl, Kalmar kommun (regionala seminarier) Peter Ekholm, Länsstyrelsen (regionala arbetsgruppen, regionala seminarier) Birgitta Eriksson Länsstyrelsen (regionala seminarier) Helena Ervenius, Regionförbundet (regionala seminarier) Ann Fust, Högskolan i Kalmar (regionala seminarier) Jussi Gröhn, LO-distriktet Kalmar län (regionala seminarier) Carolina Gunnarsson, Regionförbundet (regionala seminarier) Per-Ola Hallberg, Regionförbundet (nationella och regionala arbetsgruppen, strategigrupp Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser) Ingvar Henricsson, Länsarbetsnämnden (regionala seminarier) Bertil Hertzberg, Byteatern Kalmar läns teater (regionala seminarier) Patrick Holmberg, Destination Kalmar (regionala seminarier) Susanne V Johansson, Högskolan i Kalmar/Baltic Business School (regionala seminarier) Pär Kågefors, Regionförbundet (regionala arbetsgruppen, regionala seminarier, strategigrupp Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser) Erkki Lahti, Vision Vimmerby (regionala seminarier) Lars Lindkvist, Högskolan i Kalmar (regionala seminarier) Helena Nilsson, Regionförbundet (regionala arbetsgruppen, regionala seminarier) Mats Rosén, Regionförbundet (regionala arbetsgruppen, regionala seminarier, strategigrupp Regionförstoring) Lars-Erik Rönnlund, IUC för Svensk Musik- & Upplevelseindustri regionala seminarier) Per Ålind, Regionförbundet (nationella och regionala arbetsgruppen)

128

129

PILOTREGION JÄMTLAND Rapport om Jämtlands läns medverkan i uppdraget till tretton myndigheter att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med Regionala Utvecklingsprogram. Länsstyrelsen Jämtlands län tolkar uppdraget så att de berörda myndigheterna skall redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram med hänsyn till olika regionala utvecklingsförutsättningar, mellanregional samverkan och med en beskrivning av de regionala utvecklingsprogrammens roll i regeringens arbete för en hållbar utveckling. Fyra regioner som anmält intresse att medverka i utvecklingsarbetet skulle bjudas in att delta i uppdraget, däribland Jämtlands län. Utgångsläget för uppdraget: mål, strategier och ev. omvärldsanalys. Länet påbörjade arbetet med ett regionalt utvecklingsprogram i samband med att Tillväxtprogrammet för länet fastställdes. Samtidigt deltog länet i de diskussioner Nutek initierat kring ett metodutvecklingsarbete om regionala utvecklingsprogram som regeringen sommaren 2004 gav Nutek i uppdrag att koordinera. Länets utgångspunkt som pilotlän var att driva vår process att utarbeta en RUP och i detta arbete ge möjlighet för centrala myndigheter att studera och dra slutsatser kring vårt arbetssätt och våra metoder. Samtidigt förväntade sig länet återkoppling med synpunkter och erfarenheter från andra regioner i landet samt återkoppling från de centrala myndigheterna i hur de kan bidra till länets utveckling. Vidare förväntades en återkoppling av erfarenheter från de av regeringen utpekade fördjupningsområdena som har relevans för Jämtland och Härjedalen. Länsstyrelsen har i samverkan med Nutek uppdragit åt Arbetslivsinstitutet (ALI) att fungera som följeforskare i metodarbetet med pilotregion Jämtland som utgångspunkt.

Bakgrund - Tillväxtprogrammet (RTP)och ny partnerskapsorganisation Genomförandet av det regionala tillväxtprogrammet är för länet det främsta verktyget för att stimulera och påverka en positiv näringslivsutveckling och tillväxt. Programmet är därför starkt fokuserat på detta.

Processen med RTP-arbetet i länet skapade insikt om att det behövdes ett övergripande program för det regionala utvecklingsarbetet för att fånga upp bredare utvecklingsambitioner än vad som rymdes i tillväxtprogrammet.

En ny partnerskapsorganisation för länets utvecklingsarbete bildades i samband med att tillväxtarbetet gick in i en mer operativ fas. En övergripande politisk organisation ”Rådet för regional utveckling” (Rådet)

130

skapades med utgångspunkt att vara en arena för en samordnad, bred politisk diskussion av för länet viktiga utvecklingsfrågor och att vara delaktiga i utarbetandet av det regionala utvecklingsprogrammet. Rådet för regional utveckling är en informell organisation bestående av kommunförbundets styrelse 13 personer, 8 personer från landstingsstyrelsen samt två personer från vardera Länsstyrelsen och Mittuniversitetet. Totalt består rådet av 25 ledamöter.

Regionalt utvecklingsprogram (RUP) – Ett övergripande program för länet Länsstyrelsen har i länet uppdraget att utarbeta ett regionalt

utvecklingsprogram (RUP) enligt förordning om regional utveckling SFS

2003:595, (inget kommunalt samverkansorgan är bildat).

Länsstyrelsen startade denna process, att utarbeta en RUP, under hösten 2003. Rådet för regional utveckling fungerar som politisk styrgrupp och har diskuterat det regionala utvecklingsarbetet regelbundet vid sina sammanträden. Målet är att under 2005 kunna anta ett regionalt utvecklingsprogram.

Länets deltagande i och förväntningar på metodutvecklingsarbetet. Som pilotlän ämnade vi driva vår process att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram och lämna öppet för centrala myndigheter att studera och dra slutsatser kring vårt arbete. I följeforskninsuppdraget till Arbetslivsinstitutet (ALI) formulerades två tilläggsuppgifter som har bäring på vårt regionala utvecklingsarbete: 1) Fördjupning i arbetskraftförsörjningsfrågan. Länet har sådan åldersfördelning i befolkningen att problem med arbetskraftförsörjning kan uppstå relativt snart. Även ohälsotalen är höga varför insatser för att bibehålla en frisk befolkning och arbetskraft bör startas upp. Länet uppdrog därför åt Arbetslivsinstitutet att göra fördjupade studier kring arbetskraftförsörjningsfrågan. Vi hoppas att dessa fördjupningsstudier ska kunna ge kunskapsstöd för insatser, erfarenhetsåterföring från andra regioner, nationellt och internationellt. 2) Ökad samverkan med Nord- och Sörtröndelag. Länets tidigare strategiarbete har pekat på möjligheterna med utökat samarbete med de norska grannlänen. Jämtlands län har ett omfattande Interreg-samarbete med Nord- och Sörtröndelag. Dessa norska län har också omfattande erfarenheter av att arbeta med regionala utvecklingsprogram. Länet ville därför studera hur våra norska grannar arbetat fram sina RUP:ar, speciellt hur de arbetat fram den för båda fylkena gemensamma utvecklingsplanen. Detta skulle dels ge erfarenheter från deras processer och utformning av utvecklingsprogrammen, dels ge underlag för ett utökat samarbete över landsgränsen i utvecklingsfrågor. På sikt bedömer länsstyrelsen att det skulle vara intressant med gemensamma utvecklingsinsatser/program tvärs över Norden.

131

Med dessa utgångspunkter gick vi in i metodutvecklingsprojektet som pilotlän. Vilka, från regionen, har deltagit i pilotarbetet? Länets arbete i pilotarbetet blev dubbelt, dels drevs processen att ta fram underlag för det regionala utvecklingsprogrammet, dels diskuterades metoderna för RUP-arbete främst i de regionala träffar som anordnats. Länet valde i processen att ta fram en RUP att jobba inom 15 strategiska områden. Dessa har representerat sektorsområden såsom jämställdhet, kultur och idrott, folkhälsa, landsbygd, näringsliv, infrastruktur, social ekonomi, utbildning och arbetskraftförsörjning, uthållig ekonomi, internationalisering, ungdomar, miljö, integration, attraktionskraft samt vård och omsorg. Grupperna är valda utifrån pågående program-, strategi- och projektarbete, allt i syfte att inte skapa nya aktörer och grupper då mycket programarbete pågått alltsedan mitten på 1990-talet. Ansvariga för detta arbete var de tjänstemän som ansvarat för de olika programmen/strategierna. Rådet för regional utveckling utsåg politiker som deltog i de olika grupperna. Länsstyrelsen samlade de aktörer (tjänstemän) som ansvarar för de olika strategiska utvecklingsområden rådet identifierat i syfte att skapa en tjänstemannagrupp för att driva arbetet med ett regionalt utvecklingsprogram. I pilotarbetet har ledamöterna i rådet för regional utveckling deltagit liksom ovan nämnda tjänstemän, ansvariga för de olika strategiska programmen. Länsstyrelsens styrelse deltog i två regionala möten. Planeringsdirektör Hans Halvarsson, länsstyrelsen, har hållit ihop länets RUP-arbete inkl pilotlänsarbetet och deltagit i de centrala mötena samt planerat och ansvarat för de regionala träffarna. Ett sekretariat bildades bestående av Jan Molde, kommunikationstrateg på länsstyrelsen och Maria Salomonsson, analysansvarig på länsstyrelsen. Arbetet i sekretariatet drevs i nära samverkan med Tomas Palmgren, chef för Kommunförbundet och sekreterare i Rådet för regional utveckling. Han deltog också i en central sammankomst i metodarbetet. Länets medverkan i olika program- och strategigrupper har varit mycket begränsad. Maria Salomonsson deltog i ett möte med Sverigebilden. Länsstyrelsen har haft löpande kontakter med gruppen kring programkomplexet. Kjell-Åke Aronsson, länsantikvarie vid länsstyrelsen deltog initialt i strategigrupp ”Kultur, kulturarv…”, avlöstes av Mikael Cederberg, kulturchef på landstinget, men då båda gått vidare till andra arbeten har vi inte kunnat medverka fullt ut i gruppens arbete. Arbetskraftförsörjningsfrågorna uppdrog vi åt ALI att speciellt bevaka inom ramen för följeforskningsprojektet.

132

Hur har arbetet lagts upp? Länets RUP - process. Inför en länskonferens den 21 juni 2004, om grunderna för det regionala utvecklingsarbetet, engagemanget och intresset kring RUP-frågan, arbetade länsstyrelsen fram ett underlagsmaterial kring regional utveckling. Syftet med detta var att i ett gemensamt dokument skapa överblick av de olika program, strategier och processer som pågår på flera håll för länets utveckling och för att kunna identifiera och diskutera de mål- och intressekonflikter som kan finnas mellan dessa. Denna första sammanställning av gällande strategier och mål för olika områden var avsedd att bidra till en gemensam kunskapsbas för de personer som på olika sätt skulle medverka i utformandet av det nya Regionala Utvecklingsprogrammet. Inledningsvis lämnades också en översiktlig analys när det gäller befolkningsutveckling och sysselsättning i länet. Processen att utarbeta det Regionala Utvecklingsprogrammet för länet fortsatte så att de grupperingar som bildats inom ramen för Rådet gjorde avstämningar som presenterades successivt under hösten 2004. Grupperna gav synpunkter på innehållet i det framtagna underlagsmaterialet så att det kortfattat skulle ge en bra bild över ”programområdet”. Grupperna redovisade också, utifrån den erfarenhet man har och det arbete som pågår i länet, en vision med mål och strategier för sitt utvecklingsområde. Grupperna beskrev hur mycket resurser och vilket tidsperspektiv man jobbade med inom respektive utvecklingsområde. Dessa underlag presenterades i slutet av 2004, början av 2005 och hade väldigt varierande utseende. Vid diskussioner i Rådet kom vi fram till att underlagen inte kunde utgöra strukturen för ett regionalt utvecklingsprogram. En övergripande struktur togs fram och nivån på ett program fastställdes till att avse vision och strategier för länet. Gruppernas underlag låg dock till grund för det utkast till regionalt utvecklingsprogram som togs fram i mars 2005, behandlades på ett regionalt möte den 14 mars, var ute på en internremiss hos de som varit med i framtagandet och fastställdes som remissutgåva i ett partnerskapsmöte den 15 juni i år. I sin slutliga form benämndes vårt regionala utvecklingsprogram en "Regional utvecklingsstrategi". Strategin ska fungera som ett samlat dokument för länets utveckling i ett brett perspektiv. Det ska genom sin långsiktighet och sina övergripande mål fungera som grund för arbete med mer konkreta mål och aktiviteter inom olika områden (handlingsprogram). Strategin ska också kunna visa vägen för hur politiska mål på nationell nivå ska förverkligas i vår region och den skall kunna ge underlag för vilka behov av insatser på nationell nivå som krävs för att regionens visioner, mål och strategier ska kunna förverkligas. Länets uppfattning är att RUP:en skall vara ett mål- och strategidokument och som sådant kunna fungera som styrdokument för underliggande handlingsprogram. Vi är tveksamma till ordet ”program” i detta sammanhang då vi inte anser att det skall innehålla åtgärder, ansvarig genomförare och resurser, utan att detta preciseras i handlingsprogrammen. Regional utvecklingsstrategi tycker vi är ett mer rättvisande begrepp.

133

Länets pilotlänsarbete i metodarbetet. Länets medverkan i metodarbetet har löpande övergripande redovisats och diskuterats i Rådet för regionalutveckling. Länsstyrelsen redovisade tidigt att vi ämnade driva länsprocessen för att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram och med detta som utgångspunkt ge möjlighet för myndigheter och strategigrupper att både studera vårt arbete och komma med synpunkter och inspel till förbättringar. Länet hade också en förväntan att lära oss hur de andra pilotregionerna jobbat fram sina regionala utvecklingsprogram. Länet har deltagit i de av Nutek anordnade centrala möten kring metodarbetet och anordnat tre regionala möten enlig den plan NUTEK tog fram. I de regionala mötena har vi både diskuterat länets RUP-process och olika metod-/strategiåtgärder. Första regionala mötet den 15 november 2004 fick karaktären av ett informationsmöte där länet presenterade sina förutsättningar och de deltagande myndigheterna sina verksamheter med anknytning till metodarbetet. Sverigebilden och följeforskaren gjorde föredragningar kring länets förutsättningar och process. Det andra regionala mötet den 14 mars 2005 hade sin utgångspunkt i ett första RUP-utkast för länet. Med utgångspunkt från detta fick Sverigebilden ge synpunkter kring de utgångspunkter Jämtlands län valt, regionförstoring penetrerades utifrån ett glesbygdsläns situation och vi hade gruppdiskussioner med teman som; genomslag för centrala myndigheters mål, avvägning av målkonflikter samt strategiska områden. Det tredje regionala mötet behandlade länets utkast till regional utvecklingsstrategi och fastställde detta som remissdokument för breda diskussioner i länet i höst. Olika aktörer från ideell sektor, en turistdestination, en kommun och från unga kvinnor i länet fick lämna synpunkter på vad strategin betyder för dem. Med detta som underlag diskuterade grupper och kom med förslag till hur vi skall förankra strategin under hösten. Hans Ahrens gav i föredragning och ett PM en bild av vad metodprojektet kommit fram till. Sverigebilden via Göran Cars gjorde inspel kring hur vår analys kan förbättras. En paneldiskussion behandlade frågan hur strategin kan bli ett redskap för dialog/förhandling mellan Jämtlands län och den centrala nivån. Bland andra gav Arbetsmarknadsverket och Naturvårdsverket inledningsvis sin syn på detta. Hur har samverkan mellan regional och nationell nivå fungerat? Det förekommer en hög grad av samverkan mellan regionen och nationella myndigheter. Dessa följer dock oftast sektorspolitiken utifrån de mål och aktörer som förvaltar dessa. Länet har bra kontakter med nationella myndigheter i miljömålsarbetet, länstransportplaneringen, kulturmiljöarbetet, tillväxtprogramarbetet för att nämna några. Problemet uppstår när man skall bryta sektorspolitiken och arbeta sektorsövergripande. Även länsstyrelsen som är en sektorsövergripande regional myndighet präglas av sektorsvisa starka band till nationella sektorsmyndigheter.

134

Jämtlands län har haft fokus på att skapa ett regionalt utvecklingsprogram. I denna process krävs mycket förankringsarbete regionalt för att skapa ett gemensamt underlag, diskutera regionens förutsättningar, hitta regionala aktörer som vill delta samt skapa samsyn mellan dessa aktörer. Länets RUP-process har därför haft regionalt fokus och inte lämnat utrymme för nya samverkansformer mot den centrala nivån. I länets arbete har diskussioner också förts om ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna och Rådet för regional utveckling har bestämt sig för att utreda möjligheten att skapa ett kommunaltsamverkansorgan som tar över länsstyrelsens ansvar för detta. I viss mån har denna process också präglat länets arbete med ett regionalt utvecklingsprogram. Metodarbetet har också pekat på vikten av ett tydligt ledarskap för det regionala utvecklingsarbetet. I den RUP-process länet drivit är vår uppfattning att det regionala arbetet med att ta fram ett utkast till RUP eller snarare en regional strategi, RUS, är viktig för att kunna ha underlag för en dialog mot nationell nivå. I metodarbetet har vi mötts av frågan från centrala myndigheter – ”Vad vill ni att vi skall bidra med?”. Innan regionen kan svara samordnat på detta måste man regionalt göra klart för sig vilka förutsättningarna är och vad man vill. Denna process ser vi som steg 1 i arbetet med en RUP. I denna process är det framför allt analysunderlag från central nivå som centrala myndigheter kan bidra med. I arbetet med att ta fram ett regionalt underlag till RUP har metodarbetet varit värdefullt för länet genom att vi har kunnat bolla, diskutera och på så sätt fått synpunkter från centrala myndigheter. Vi tror också att det varit värdefullt för de centrala myndigheterna att få regionens syn på sina utvecklingsförutsättningar och stämma av dem mot myndighetens syn på regionen. För länet har denna samverkan främst skett genom de regionala mötena där centrala och regionala företrädare mötts för att kunna diskutera och utbyta synpunkter med länets RUP-arbete som bas. Länet har således inte kommit till stadiet hur man på bästa sätt samverkar med nationell nivå i den totala processen kring en RUP. En stor del av reell samverkan tror vi kommer att ske i genomförandefasen, dvs i olika underprogram. Länets regionala utvecklingsstrategi blir då basen för vilka områden och därmed vilka kontakter som blir viktiga att utveckla. I regionförstoringsfrågan har vi inlett ett samarbete med Glesbygdsverket i syfte att hitta andra sätt att beskriva lokala arbetsmarknadsregioner på än att ”klumpa ihop” kommuner. Vi tror att man med GIS-teknik skulle kunna beskriva faktiska pendlingsregioner och analysera utifrån dessa. Arbetet är i en inledningsfas. Hur kan samarbetet mellan regional och nationell nivå förbättras? Länsstyrelsen tror att det är viktigt att formalisera ett samverkansarbete så som sker i t.ex. länstransportplaneringen. Detta ökar tydligheten för olika aktörer på regional och nationell nivå. Genom att beskriva ett klart programsammanhang där den regionala utvecklingsplaneringen ingår i ett nationellt och även europeiskt

135

sammanhang ökar tydligheten kring vad regionala utvecklingsprogram skall hantera. I detta programsammanhang bör klart framgå vilka aktörer som har ansvar för olika delar, vad man gemensamt vill uppnå, hur olika delar hänger ihop, hur mål och indikatorer kan samordnas mm. RUP:ens roll för regional utveckling blir därmed tydligare och även rollerna på regional och central nivå. Länsstyrelsens roll för samordning av statliga aktörer måste förtydligas. Den är oklar idag och särskilt i ett län som har både rollen att koordinera utvecklingsarbetet och samordna statliga insatser blir den speciellt svår. Resultat och slutsatser, samt förslag på fortsatt arbete Länsstyrelsen vill framhålla följande erfarenheter från länets RUP-process och arbete med metoder för central samordning av regional utveckling. Följeforskarens synpunkter lämnas separat i följeforskningsrapporten. Metodarbetet har främst ökat kunskapen och bidragit till ökad kännedom om aktörer på regional och nationell nivå. Synpunkter från centrala aktörer har kunnat vävas in i länets RUP-utkast. Erfarenheter från de andra pilotregionerna har gett viss vägledning kring hur RUP-processen kan drivas. De olika strategiområdena har diskuterats men har varit svåra att beakta i länets RUP hittills. Resultatet från strategigrupperna har kommit fram först i slutet av metodarbetet varför det är naturligt att vi inte fått med dem i vår första RUP. Resultatet av fördjupningsområdena för följeforskningen för Jämtlands del har ännu inte varit tillgängliga att beakta. I det följande pekar vi på några punkter som är våra slutsatser och där vi ser möjliga utvecklingsmöjligheter för ett fortsatt RUP-arbete. Ange ett klart syfte med RUP. RUP:ens syfte bör klart identifieras, om det i huvudsak är ett instrument för att få genomslag för nationell politik eller om det är ett instrument för att regionerna skall kunna kraftsamla. RUP:en bör också tydliggöras i ett programkomplex från EU-nivå till lokal nivå. Klargör ansvaret för RUP-arbetet. I Jämtlands län sker den politiska samverkan och styrningen av programmet dels i Rådet för regional utveckling dels i länsstyrelsens styrelse. Detta leder till viss osäkerhet då länsstyrelsen formellt har uppdraget medan regionen vill ha en politisk förankring i Rådet för regional utveckling. Länsstyrelsens dubbla roll är inte helt lätt att hantera, dels att samordna framtagandet av en RUP, dels att samordna statliga sektorsintressen i RUPen. Anvisningar att utarbeta en RUP måste tydligare identifiera vad respektive nivå skall göra med klar fördelning av ansvar och skyldigheter. Länsstyrelsens roll för samordning av statliga myndigheter måste utvecklas och förtydligas. (Förslag om detta förväntas ur ett speciellt uppdrag till länsstyrelserna.)

136

Identifiera politikområden som bör vara med. Länet har valt att jobba inom 15 strategiska områden. Dessa har representerat sektorsområden såsom jämställdhet, kultur och idrott, folkhälsa, landsbygd, näringsliv, infrastruktur, social ekonomi, utbildning och arbetskraftförsörjning, uthållig ekonomi, internationalisering, ungdomar, miljö, integration, attraktionskraft samt vård och omsorg. För att få ökad tydlighet och samordning mot central nivå behöver man identifiera vilka politikområden som skall omfattas i begreppet regional utveckling. Annars kommer det alltid att finnas olika synpunkter/önskemål på vad som skall beaktas/vara med. Detta är framför allt viktigt för de centrala myndigheternas medverkan. Här bedömer vi att de olika strategigruppernas rapporter kan utgöra ett bra underlag. Lägg in RUP:en i programsystemet och ta fram gemensamt underlag. Nationella myndigheter/länsstyrelsen skall jobba mer med hur de nationella målen kan få genomslag i regionerna. Man kan levandegöra/vitalisera de nationella målen för att ev. regionalisera det som är ändamålsenligt att bryta ner på regional nivå. Myndigheterna måste tydligare prioritera/synliggöra relevant underlagsmaterial för RUP och jobba fram strukturer för indikatorer, uppföljning och utvärdering så att utvecklingskedjan kan följas från Bräcke till Bryssel. De nationella myndigheterna skall ännu bättre än idag kunna hjälpa regionerna med trendanalyser/omvärldsbevakning om politiken/sakfrågan inom sitt område. Regionerna skall bli bättre på att göra konsekvensanalyser för respektive politikområde/myndighetsområde som underlag för prioriteringsdiskussioner. Sverigebildens arbete samt arbetet med programkomplexet bör kunna ge vägledning kring hur detta arbete skall kunna göras. Utgå från respektive regions förutsättningar. Jämtlands län har utgått från befintligt partnerskap och befintliga strategiska grupperingar för att minimera dubbelarbete och motverka ”programtrötthet” i den RUP-process vi startat. Visionsdelen har hanterats av politiska aktörer genom Rådet för regional utveckling. Varje region måste få hitta arbetsformer för RUP-arbetet och den regionala processen måste utgå från regionens förutsättningar. Det är viktigt att regionala program kan spegla olika regioners förutsättningar och ge utrymme för regionala specialiseringar. Detta kräver att centrala myndigheter har en beredskap att möta regionala behov av insatser. Regionens olika handlingsprogram bör initialt utgå från en regional strategi som visar regionens samlade ambition. Fortsatt process. Utifrån en regional strategi ser länet en fördel i om fortsatt process för samordning med centrala myndigheter sker i dialogform, regional – central nivå. Det är möjligt att man måste formalisera vissa arenor och aktörer för att säkerställa att både sakområden med vissa strategiska frågor behandlas

137

och att berörda aktörer deltar. Förmodligen skall dessa vara specifika för olika regioner. En flexibilitet är däremot nödvändig för att möta olika behov i olika regioner. Regionala utvecklingsprogram måste kunna stödja regioners särart och inte bidra till regional likriktning. Detta ställer stora krav både på regionen och centrala myndigheter. Definiera strategiskt viktiga steg i en RUP-process. Länsstyrelsen i Skåne har i sin rapport pekat på olika skeden för en RUP-process och därmed vilket ansvar/roll regional och central nivå bör ha. Länsstyrelsen tycker att detta angreppssätt är intressant. Utifrån länets erfarenheter med att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram vill vi peka på följande viktiga steg i processen.

1. Klargör syfte och roll för ett regionalt utvecklingsprogram. Det är viktigt för alla inblandade att klart förstå vad ett regionalt skall vara bra för och vad det i så fall skall innehålla.

2. Analysdel. Analysen är den svagaste länken i vår strategi. Genom förbättrad samverkan med regionala och centrala aktörer kan analysarbetet förbättras avsevärt. Centrala aktörer har mycket underlag och kunskap som regionerna skulle ha stor nytta av i sin analys och olika regionala aktörer skulle genom samverkan kunna bli effektivare i att gemensamt ta fram och bearbeta olika underlag. Ett mer systematiskt analysarbete från central till regional nivå är önskvärt.

3. Ta fram en regional utvecklingsstrategi. Regionen måste kraftsamla för att gemensamt skapa en vision och ange strategier för sin regionala utveckling. Denna strategi blir regionens utgångspunkt för var man vill lägga kraften, vilka centrala aktörer som blir viktiga att samarbeta med, vilket nationellt stöd som krävs, hur man skall samarbeta etc. Den regionala utvecklingsstrategin bör kunna peka ut vilka underprogram som skall drivas.

4. Dialog och förhandling. Inför genomförande av de olika strategierna behövs ett samtals-/förhandlingsskede med aktörer både på regional och på central nivå. Här kan man komma överens om vilka insatser olika aktörer kan bidra med, vem som tar ansvar för genomförande, hur olika delar kan finansieras osv.

5. Genomförande. Genomförande av de regionala utvecklingsstrategierna sker i specificerade underprogram.

6. Uppföljning och utvärdering Hela programkomplexet bör hänga ihop med en mål- och indikatorserie. Rätt utformad skall denna kunna ge svar på dels hur de olika delprogrammen bidrar till sina mål, dels hur alla program bidrar till regional utveckling. Uppföljningen och utvärderingen skall sedan ligga till grund för förnyade analyser, ändrade strategier och insatser för bästa möjliga regionala och nationella utveckling. Denna process är komplicerad med många aktörer. I länet står vi för närvarande på steg 2. Mycket arbete återstår för att gå vidare men utifrån Kalmar läns arbete ser vi RUP-processen som en ständigt pågående process

138

som skall värderas, förnyas, förfinas allt eftersom och den stora nyttan på sikt blir det ökade regionala engagemanget, nationell förmåga att möta olika regioners behov och ett system som visar olika regioners bidrag till nationell (och europeisk) utveckling. Denna rapport är utformad av länsstyrelsen där för Rådet för regional utveckling via Jens Nilsson, ordf. och Tomas Palmgren, sekr. fått möjlighet att lämna synpunkter. Uno Svaleryd Länsråd Hans Halvarsson Planeringsdirektör

139

PILOTREGION SKÅNE

Länsstyrelsen i Skånes inspel vad gäller RUP-uppdraget Regeringen gav den 10 juni i uppdrag till 13 myndigheter att utveckla metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram. Uppdraget har sin plattform i en bred sektorsintegrering och utgår från regeringens ambition att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling. Skåne har tillsammans med Jämtland, Värmland och Kalmar valts som pilotlän. Arbetet skall redovisas till regeringen den 30 september 2005. Arbetet har sin utgångspunkt i samsyn och sektorsintegrering. Deltagande Länsstyrelser har valt att aktivt delta brett i detta arbete, och från Skåne deltar vi i ett flertal strategiska grupper.

Utgångsläget för uppdraget m.m. Som ett resultat av den pågående regionala försöksverksamheten i Skåne, är Länsstyrelsen i Skåne län inte primärt ansvarig för framtagandet av regionala utvecklingsprogram. Den 20 april 2004 antog Region Skånes fullmäktige i enighet det andra regionala utvecklingsprogrammet för Skåne. 1999 tog Region Skåne fram sitt första regionala utvecklingsprogram – Skånsk Livskraft. I den processen deltog inte Länsstyrelsen i Skåne nämnvärt och var vid remissförfarandet mycket kritisk till såväl process som innehåll. Visionen om Skånsk Livskraft samt de övergripande målen om tillväxt, attraktionskraft, bärkraft och balans som togs fram 1999 har följt med i översynen 2004. Kopplat till översynen av RUP fanns en arbetsgrupp bestående av åtta medarbetare från olika avdelningar inom Region Skåne samt representant från Kommunförbundet i Skåne, Länsarbetsnämnden och Länsstyrelsen. Länsstyrelsens representant företrädde såväl länsstyrelsens interna verksamhet som övriga berörda regionala statliga myndigheter i länet (se nedan). En intern arbetsgrupp bestående av representanter från berörda sakområden, t.ex. jämställdhet, integration, barnperspektiv, sociala frågor, miljö, boende/planfrågor, kommunikationer, krisberedskap, kulturmiljö, landsbygd/lantbruk samt näringsliv och regional utveckling bildades under 2003 för att följa arbetet med översynen av RUP. Gruppen har i första hand haft till uppgift att genomlysa Länsstyrelsens verksamhet utifrån aspekten regional utveckling och att påverka programmets inriktning och innehåll. Utkast och förslag till texter samt åtgärder har kommunicerats inom arbetsgruppen och förts tillbaka till Region Skånes arbetsgrupp. Gruppen har även aktivt bidragit till det gemensamma yttrandet över utvecklingsprogrammet som Länsstyrelsen lämnade under våren. Arbetet har resulterat i att

140

Länsstyrelsens ansvar för och bidrag till regional utveckling har synliggjorts tydligare än i tidigare års program. Under 2004 har Region Skånes arbetsgrupp för framtagandet av utvecklingsprogrammet övergått till en grupp som har till uppgift att verka för genomförandet av utvecklingsprogrammet. Länsstyrelsen deltar i dessa överläggningar om genomförande, uppföljning samt initiering av åtgärder inom ramen för utvecklingsprogrammets intentioner. Övriga medlemmar i genomförandegruppen är fyra kommunala representanter, Länsarbetsnämnden samt tre personer från Region Skåne. Gruppen har som målsättning att träffas sex-åtta gånger per år. Statlig samordning kopplat till RUP Länsstyrelsen har under 2003 och 2004 aktivt utvecklat uppgiften att samordna statliga myndigheter inom ramen för regional utveckling. Myndigheter som ingått är Banverket, Högskolan i Kristianstad, Lunds Universitet, Länsarbetsnämnden, Malmö Högskola, KY-myndigheten Skogsvårdsstyrelsen, SLU Alnarp, Svenska ESF-rådet samt Vägverket. En styrgrupp bestående av respektive myndighetschef, under ledning av landshövdingen, har bildats och träffats ca två-tre gånger om året. Kopplat till denna styrgrupp finns en arbetsgrupp med berörda tjänstemän inom myndigheterna med Länsstyrelsen som sammankallande. Arbetsgruppen har haft fyra-sex sammankomster under respektive år 2003 och 2004. Arbetsgruppen för statlig samordning har i första hand haft till uppgift att se och föra fram respektive organisations bidrag till regional utveckling samt härigenom påverka programmets inriktning och innehåll utifrån statlig verksamhet och nationella mål. Utkast och förslag till texter samt åtgärder har kommunicerats inom arbetsgruppen och förts tillbaka till den externa arbetsgruppen.

Hur har myndigheten planerat och integrerat uppdraget på myndigheten? Utgångspunkten för Länsstyrelsens arbete med RUP är att i länsstyrelsens ansvar ligger att både förmedla kunskap och stödja, följa upp och aktivt delta i frågor som rör länets utveckling. RUP-uppdraget har i detta sammanhang setts som viktigt utifrån att synliggöra och tydliggöra länsstyrelsens roll och ansvar.

Länsstyrelsen i Skåne har deltagit i regeringsuppdraget enligt följande:

141

Therese Andersson

Strategiska avdelningen

Samordnare + programkomplex

therese.andersson@m.lst.se

Johanna Pivén

Miljö Miljögruppen johanna.pivén@m.lst.se

Christer Jarnlo

Plan Regionförstoring

christer.jarnlo@m.lst.se

Thomas Romberg

Kulturmiljö Kultur, kulturarv och turism

thomas.romberg@m.lst.se

Inger Sellers

Plan Fysisk planering

inger.sellers@m.lst.se

Gunvor Landqvist

Sociala Folkhälsa gunvor.landqvist@m.lst.se

Länsstyrelsen har valt att internt ha överläggningar på ledningsnivå med arbetsgruppsdeltagare och strategiskt utvalda chefer med koppling till uppdraget. Therese Andersson har för Länsstyrelsens räkning deltagit i den regionala arbets- och styrgruppen under ledning av Region Skåne. Information om uppdragets fortskridande har kontinuerligt tagits upp i den regionala statliga grupp som Länsstyrelsen arbetar med.(se ovan) I denna grupp deltar bl.a. Vägverket Skåne, Banverket Södra banregionen, Länsarbetsnämnden i Skåne, KY-myndigheten vars huvudorganisation är utpekade i uppdraget. Region Skåne har inom regeringsuppdraget anordnat tre regionala träffar. Länsstyrelsen har här deltagit brett vid samtliga tillfällen, framförallt ovanstående deltagare i arbetsgrupperna har närvarat.

Hur har samverkan mellan regional och nationell nivå fungerat? Länsstyrelsen i Skåne har upplevt att det finns en stor vilja till samverkan mellan regional och nationell nivå. Det kan dock upplevas som om det dock i realiteten endast finns en liten vilja till att verkligen förändra sitt arbete inom de statliga myndigheterna. Tendenserna under arbetet har varit att aktörerna gärna vill framföra vad andra måste ändra på, mindre på vad som krävs av myndigheten/regionen själv. I några skeden av uppdraget har det varit ett fokus på tidsplanen och vad som skall rapporteras när än på vad som bör/kan åstadkomma dvs. att utveckla metoder och arbetssätt. Det är viktigt att inledningsvis slå fast att den nationella nivån i det här sammanhanget inte ska uppfattas som något enhetligt. Exempelvis har engagemanget från olika statliga myndigheters sida i

142

utvecklingsarbetet i Skåne län varierat stort. Generellt har de nationella organ som har regional eller lokal representation varit de mest involverade i arbetet med Skåne läns RUP. För att samarbetet mellan den lokala/regionala och den nationella nivån ska kunna utvecklas måste de skilda representanterna för myndigheter ha mandat att kunna arbeta på olika sätt i olika regioner. Den tendens till likriktning av insatser över landet som ibland kan förmedlas av vissa statliga aktörer är inte förenlig med den syn på regionalt utvecklingsarbete och RUP som vuxit fram i Skåne län. Länsstyrelsen har erfaret en skillnad i hur myndigheterna har prioriterat uppdraget inom resp. myndighet. Detta har visat sig i en skillnad vad gäller hur aktivt de olika myndigheterna deltagit i arbetet. Myndigheterna har bl.a. i arbetets början haft en diffus kunskap om RUP:en, hur deras politikområde bidrar med regional utvecklingspolitik samt därmed nyttan av ett aktivt deltagande. Detta har naturligtvis som ett led av uppdraget utvecklats under arbetets gång. Myndigheterna har dock kommit olika långt. Tidigt i diskussionen av uppdraget fanns länsstyrelsens samordningsroll med som en viktig del av uppdraget. Såväl innan som under uppdraget har det blivit tydligt hur bristande kunskap myndigheter och regioner har om Länsstyrelsens roll och ansvar. Detta är bl.a. en följd utav ett otydligt uppdrag m.m. för länsstyrelsen. Arbetet med ett förtydligande av länsstyrelsen roll och ansvar sker särskilt i regeringsuppdraget om länsstyrelsens samordningsroll i utvecklingsarbetet. Länsstyrelsen i Skåne ser dock att detta uppdrag tydligare kunde ha diskuterat länsstyrelsens samordningsroll. I detta uppdrag har möjligheten funnits att i enskilda strategiska frågor såväl som i praktiska exempel utveckla länsstyrelsens samordningsroll. Detta kunde ha gjorts i större utsträckning och använts i uppdraget om länsstyrelsens samordningsroll. Regionförstoring På Vägverket har den regionale och den nationella representanten träffats ofta, formulerat sig tillsammans och överhuvudtaget haft en god samverkan. I regionförstoringsgruppen har de deltagande nationella representanterna visat intresse och vilja att samverka med den regionala nivån. Arbetet har bedrivits med stor intensitet och i ett gott samarbetsklimat där alla deltagare på regional och nationell nivå bidragit vid utarbetandet av rapporten till NUTEK. Frågan har också kommit upp om fortsatt utvecklingsarbete vad gäller regionförstoring och RUP. Folkhälsa Informationsutbyte, kunskapssökande och hur vårt samarbete kan utvecklas har stått i fokus på mötena. Folkhälsoinstitutet har bjudit in

143

och stått för strukturen i arbetet men klimatet har varit öppet och de regionala synpunkterna har efterfrågats och tagits emot med stort intresse. Frågor som diskuterats är exempelvis:

• I vilken grad har den sociala dimensionen och folkhälsoperspektivet kommit till uttryck i RUP-arbetet? Hinder/möjligheter beroende på organisation och arbetsformer, deltagande, kunskaper och planens utformning.

• Den sociala dimensionens förhållande till miljö- och tillväxtmål. Gemensamma intressen respektive målkonflikter.

• Det ömsesidiga beroendet mellan välfärd och tillväxt. • Regionala utvecklingsprogrammets betydelse för arbetet med

folkhälsa. • Metoder för att tydliggöra den sociala

dimensionens/folkhälsans betydelse. Kan hälsokonsekvensbedömningar vara ett bra verktyg?

• Hur kan folkhälsoaspekter göras mer tydliga, mätbara? Kultur Arbetet har bedrivits i nära samarbete mellan Region Skåne, Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet. Länsstyrelsen har försett Riksantikvarieämbetet med nödvändigt underlagsmaterial och deltagit i de nationella arbetsmötena. Vid dessa möten har företrädare för regionerna och övriga myndigheter varit närvarande. För Skånes del kan konstateras att ”turism som utvecklingsfaktor” inte finns med på ett bra sätt. Detta har sannolikt bland annat att gör med att Position Skåne är en ung organisation. Nationalparkerna och Ale stenar tillhör de mest besökta turistmålen i Skåne. Inom detta område bör ett fortsatt utvecklingsarbete ske. Miljö Det har funnits en god vilja men det finns betydande förbättrings- och effektiviseringspotential. Naturvårdsverket har genom uppdraget bekräftat och befäst de regionala miljömålens ställning i RUP-sammanhang. Länsstyrelsen i Skåne har initierat ett projekt om miljömålen i ett utvecklingsperspektiv.

Fysisk planering Det har funnits en god vilja och stort intresse bland deltagarna i arbetsgruppen att delta i och påverka arbetet. Arbetsgruppen har haft flera möten som tyvärr inte alltid har varit de mest effektiva. Särskilt inledningen på arbetet var inte så konstruktiv. Arbetsgruppen skulle eventuellt ha kommit längre på kortare tid och med mindre eller mer effektiv insats från deltagarna om det fanns en utpekad sekreterare från början. Regionerna, i detta fall Länsstyrelsen i Värmland och Länsstyrelsen i Skåne samt Region Skåne, har deltagit aktivt. Länsstyrelserna har under arbetet lyft frågan om länsstyrelsens

144

samordningsroll av statliga intressen inom fysisk planering med koppling till RUP-arbetet.

Hur kan samarbetet mellan regional och nationell nivå förbättras? Ange ett klart syfte med RUP RUP:ens syfte bör klart identifieras, om det i huvudsak är ett instrument för att få genomslag för nationell politik eller om det är ett instrument för att kraftsamla i regionerna om angelägna frågor. Den troliga vägen att gå är t.ex. att RUP:en är ett forum för dialog mellan nationell och regional nivå om genomförande av viktiga regionala utvecklingsfrågor. Det är viktigt för samarbetet hur den nationella statliga nivån hanterar processer på den regionala nivån och hur man beaktar utvecklingsprogrammen. I detta sammanhang kan man också diskutera om RUP:en skall leda till en politisk prioritering/enighet om frågor att lyfta de närmsta åren eller om allt skall upp för synliggörande och därmed en öppenhet för allt som kan hända framöver. Tydliggör RUP:en i ett programsystem RUP:en bör också tydliggöras i ett programkomplex från EU-nivå till lokal nivå. I detta sammanhang bör även ett tydliggörande ske för hur departementet/ regeringen använder sig av RUP:en. För vem/vad gör vi det? Länsstyrelsen efterlyser en feedback på programmets syfte, roll och användningsområde nationellt tydligare till regional nivå. En del i detta bör även vara att förbättra kunskapen om RUP och kopplingen till de olika sektorsprogrammen som skall tas fram. Ett särskilt program att ta hänsyn till är kommunernas översiktsplaner, dock kan detta inte anses som ett särskilt sektorsprogram. Länsstyrelsen anser att myndigheter måste vara tydligare med att förmedla och se vad de vill få ut och synliggöra i den fysisk planering kopplat till RUP för att underlätta senare arbete och ställningstagande i ÖP. Här bör länsstyrelsen och berörda myndigheter utveckla dialogen. Arbetet med att utforma en RUP vad gäller innehåll och prioriteringar är idag mycket flexibel och har stora friheter. Detta skall då senare ställas mot de enskilda myndigheternas detaljerade styrningar och förordningar av bidrag, medel m.m. En harmonisering av dessa system bör ses över. Identifiera minsta gemensamma nämnare i RUP För att få ökad tydlighet och samordning mot central nivå behöver man identifiera vilka politikområden som skall omfattas i begreppet regional utveckling. Därutöver är det upp till regionerna att göra regionala värderingar om ev. kompletteringar. Detta skulle underlätta samverkan med de myndigheter som i nuläget tvekar om sin roll i regional utveckling. Annars kommer det alltid att finnas olika synpunkter/önskemål på vad som skall beaktas/vara med. Ska RUP

145

omfatta så många områden som möjligt eller vara koncentrerad på vissa frågor? Lyft fram RUP-processen Länsstyrelsen i Skåne ser ett behov av förändringar av lagstiftning/policies/ riktlinjer så att RUP:en blir en integrerat och accepterat dokument och därmed får ett värde på såväl regional som nationell nivå. Länsstyrelsen i Skåne anser för att binda upp till engagemang från statliga myndigheter måste processen kring RUP öppnas och synliggöras. Det är av stor vikt att alla aktörer ser RUP:en som en process och inte bara ett slutligt dokument. Bl.a. kan förordningen om regionalt utvecklingsarbete utvecklas vad gäller processen kring att arbeta med RUP. Förordningen är idag skriven utifrån ett tydligt ansvarigperspektiv, dvs. vad gäller för den som ansvarar för att ta fram RUP, den kan med fördel kompletteras med deltagarperspektiv, dvs. vad gäller för statliga myndigheter, kommuner m.fl. som skall bistå arbetet. Det bör till ett sådant tydliggörande för båda parter, för ansvarig part kan man trycka på andras skyldighet att delta och för deltagande part kan man visa på både skyldigheten och rättigheten att delta och påverka. RUP-processen måste därmed ses som ”seriöst” hos statliga myndigheter där de skall delta och delvis ev. binda sig till ett ställningstagande. Aktörer skall inte kunna skylla på att frågan inte är med, vi fick inte delta m.m. Utveckla arbetet med underlagsmaterial, regionala överblickar och analyser

En viktig beståndsdel i arbetet med RUP är framtagandet av rätt och relevant fakta och underlag att utgå från. Vad som bör innefattas i aktuella regionala underlag är en fråga som kan behöva preciseras närmare. Länsstyrelsens och myndigheternas arbete innebär bland annat att ta initiativ till att ställa samman och utveckla planeringsunderlag som behövs för kommunernas planering enskilt och i samverkan, för regional utveckling och för bevakning av nationella intressen. I arbetet ingår till exempel att ställa samman nationella mål för investeringar (infrastruktur mm), annan utbyggnad (vindkraft, bostadsförsörjning mm), olika sektorsintressen (med koppling till PBL:s allmänna intressen), riksintressen och andra politikområden (strategi för hållbar utveckling mm) som har betydelse för en hållbar samhällsutveckling i länet.

Planeringsunderlag kan också gälla situationsanpassade, probleminriktade och tvärsektoriella analyser som belyser aktuella planeringsfrågor i länet. Inriktningen är ofta att lyfta fram det översiktliga, långsiktiga och framåtsyftande perspektiven i de regionala

146

planeringsunderlagen. Uppgiften bör fokuseras på förebyggande insatser. Genom en god samordning inom staten och genom avstämning och samråd med kommuner kan regionala planeringsunderlag ha stor påverkan på en hållbar utveckling i länet och ge underlag för både planering och konsekvensbedömningar.

Länsstyrelsens samordningsroll Arbetet med att tydliggöra och utveckla länsstyrelsens samordningsroll pågår. Länsstyrelsen ser att man tydligt måste utveckla formerna för den statliga samordning, såväl på regional nivå som mellan regional nivå. Det bör dock till en förändrad hållning om att se länsstyrelsen som en statlig samordnare, både för nationella som regionala statliga myndigheter. Flertalet nationella myndigheter behöver utveckla dialogen och kommunikationen med länsstyrelserna. I detta bör man även se på möjligheten för länsstyrelserna att företräda myndigheten i den regionala RUP-processen. De statliga myndigheterna, särskilt de som inte har regionala representanter, måste lägga mer resurser och tid på samverkan med den regionala nivån. Länsstyrelsen bör med sitt samordningsansvar ta initiativ till att öka dessa statliga myndigheters deltagande i RUP-arbetet. I länsstyrelsens samordningsroll ligger delvis att även uppmana och sälja in hos de statliga myndigheterna att framförallt delta aktivt i RUP-arbetet men även att i RUP ta ställning tidigare, föra resonemang om målkonflikter, tydliggöra mål och nationella intressen för att tydliggöra statlig syn och intressen svål i processen som till nytta för senare skede med t.ex. sektorsprogram, översiktsplanering, handlingsplaner m.m. Länsstyrelsen har enligt instruktionen en ramstyrning som öppnar för flexibilitet och regionala avvägningar, detta möts dock ofta av nationella detaljstyrningar i sakfrågor. Detta försvårar det tvärsektoriella och samordnande arbetet som länsstyrelsen skall genomföra.

Regionförstoring

Styrkan med den regionala infrastrukturplaneringen i Skåne har varit helhetsgreppet. Det gäller samverkan mellan Region Skåne, kommunerna, trafikverken, Länsstyrelsen, näringslivet och Skånetrafiken. Både den nationella och den regionala/lokala transportinfrastrukturen har behandlats. Väg, järnväg, luftfart och sjöfart, dvs. alla transportslagen, har diskuterats. Då bör den centrala nivån på trafikslagen (och regeringen) visa lyhördhet för den regionala nivåns uppfattningar. Infrastrukturplaneringen i Skåne omfattar åtgärder i såväl Banverkets och Vägverkets nationella planer som i Region Skånes regionala transportinfrastrukturplan, RTI-planen. I

147

RTI-planeringen samarbetar alla aktörer på regional nivå, även Banverkets och Vägverkets regionala representanter. Men förankringen på verkens centrala nivå behöver förbättras. Det vore därför naturligt att Vägverkets och Banverkets regionala och nationella representanter utvecklade samarbetet om RUP. Överlag upplevs det som om de statliga organisationerna måste öka kunskapen om RUP. I ett lite vidare perspektiv kan också länsstyrelsens ansvar för att samordna statliga myndigheters insatser betr. infrastrukturplaneringen ses som en insats kopplad till RUP. Då kan följande vara aktuellt: • Länsstyrelsen har sedan lång tid etablerat Styrgrupp infrastruktur,

där Länsstyrelsen, Banverket och Vägverket möts varannan månad. Gruppen utgör forum för ömsesidig information och diskussioner om prioriteringar och strategiska planeringsfrågor.

• Länsstyrelsen och Vägverket har sedan flera år ett samarbetsavtal om ett sort antal projekt. Överenskommelsens syfte är att utveckla respektive verksamhet genom erfarenhetsutbyte och samverkan. Inriktningen ska vara ökad samsyn om parternas roller, hög kvalitet på planeringsunderlaget och effektiviserad administrativ hantering.

• I Skåne finns sedan år 2002 det Regionala Godstransportrådet med representanter för Banverket, Vägverket, Luftfartsverket, Transportindustriförbundet, näringslivet och hamnarna samt länsstyrelserna i Skåne och Blekinge med landshövdingen i Skåne som ordförande. Syftet med rådet är att med utgångspunkt från befintlig infrastruktur identifiera problem och möjligheter för att skapa transportlösningar mellan olika trafikslag, utveckla samarbete och dialog mellan trafikslag, transportörer och transportköpare.

Folkhälsa Folkhälsomålen spänner över en stor mängd politikområden, 31 av 48. En stor mängd insatser som görs av skilda aktörer - från regering, statliga myndigheter, kommuner till frivilliga organisationer och privatpersoner – kan sägas gynna folkhälsan, direkt eller indirekt. I det övergripande målet för svensk folkhälsopolitik anges att det är särskilt angeläget att förbättra hälsan för de grupper som är mest utsatta för ohälsa. Det finns därmed ett behov av att avgränsa något och fokusera på vilka faktorer som är mest verksamma för att uppnå detta mål. Regionala nivån kan bidra med sin kunskap om vilka brister som behöver uppmärksammas. I ett fortsatt samarbete mellan nationell och regional nivå kan Folkhälsoinstitutet bistå med metodstöd/kunskap/forskningsresultat medan den regionala nivån kan bidra med analyser om ”läget och förändringar i länet”. Utöver Folkhälsoinstitutet skulle Socialstyrelsen behöva involveras i arbetet. Kultur

148

Arbetet inom strategigrupp 11 har visat på hur viktigt samspelet mellan regionerna och den centrala nivån är. Genom den genomgång och sammanställning av underlagsmaterial och inventeringar inom kultur-kulturmiljö-natur och turistsektorn som gjorts har vi fått en överblick av nuläget. Det arbetssättet som prövats i strategigrupp 11 har varit mycket positivt. Genom att företrädare för bland annat Turistrådet och Naturvårdsverket har arbetat tillsammans med Riksantikvarieämbetet, regionerna och länsstyrelserna har en ökad förståelse för respektive frågor och kompetens blivit mycket bättre. Detta arbetssätt kan användas på regional nivå i RUP-arbetet. Länsstyrelsen som ansvarig för övergripande planeringsunderlag, exempelvis kulturmiljöprogrammet, har framhållits som självklar. Den nationella nivån är i detta sammanhang en viktig samarbetspartner, men skall inte vara styrande. Miljö Länsstyrelsernas samordnande roll är betydelsefull och behöver utvecklas. De regionala miljömålen bör, tillsammans med annat regionalt underlag, vara en given utgångspunkt för RUP-arbetet. Genom denna struktur med nationella miljökvalitetsmål som regionaliseras och också hanteras på lokal nivå är det lätt att se kopplingen mellan de olika nivåerna när det gäller miljöarbetet. De strävar i samma riktning och mot samma mål

Ansvaret för arbetet med de regionala miljömålen ligger på länsstyrelserna. I arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen är det därför viktigt att länsstyrelserna får en aktiv roll och kan bidra med sin kompetens och erfarenhet på miljöområdet. Det är viktigt att arbetet läggs upp så att erforderlig kompetens vad gäller miljöaspekter finns med hela vägen. Det är också viktigt att övriga som deltar i arbetet med RUP får kunskap t ex om strategin för hållbar utveckling samt miljömålen.

Fysisk planering Det har framkommit under arbetets gång att det är av stor vikt att också de statliga myndigheter som inte har en regional organisation deltar i arbetet med att ta fram regionala utvecklingsprogram i länet. Länsstyrelsens roll som samordnare av de statliga myndigheterna är här viktig. Kompetensen om regionalt utvecklingsarbete och fysisk planering behöver utvecklas hos många av de statliga myndigheterna. Det mesta av det fysiska planeringen utförs i kommunerna, men många av förutsättningarna för fysisk planering är av regional karaktär. Detta gäller t ex riksintressen och andra statliga intressen. Dessa underlag är också en förutsättning för den regionala

149

utvecklingsplaneringen och en dialog och ett samarbete är därför nödvändig mellan de aktörer som är inblandade i fysisk planering och regional utvecklingsplanering.

Ge er syn på RUP-systemet allmänt, hur det bör vara upplagt m.m. för att på bästa sätt ge utrymme för samverkan Länsstyrelsens uppfattning är att RUP:en skall vara ett mål och strategidokument och som sådant fungera som styrdokument för underliggande handlingsprogram. RUP:ens främsta uppgift är att visa på vad regionen vill uppnå, dvs. ”bilden” av länet år XXXX. Starkt knutet till detta är sedan att översiktligt identifiera vad som behöver göras var och av vem, samt göra avvägningar mellan skilda utvecklingsmöjligheter för att uppnå ”bilden”. Utifrån sådana prioriteringar är det RUP:ens andra uppgift att påverka och övertyga om ev. beslut inom skilda sektorer och på skilda administrativa nivåer för att uppnå ”bilden”. Skall RUP:en därmed kunna påverka nationella tvärsektoriella beslut, vilket oftast involverar parallella beslut inom flera olika sektorer/departement, behöver därmed regeringens kapacitet för sektorsövergripande bedömningar utvecklas. För att regeringen utifrån ett samlat synsätt på landets utveckling skall kunna ta ställning till regionala förslag behöver det tydliggöras kopplingen mellan de olika nivåerna, dvs. EU, nationellt, regionalt och kommunalt. Det är av stor vikt att arbetet med RUP sätts in i ett sammanhang och att en ev. ”röd tråd” kring arbete med regionala utvecklingsfrågor synliggörs. Mängden nationella mål och statliga intressen av olika karaktär och tyngd upplevs ibland som begränsande på regional nivå. Grunden för olika statliga intressen varierar, allt från bindande regler och intressen med lagstöd (t.ex. miljökvalitetsnormer, Natura 2000 samt riksintressen) till mer allmänt hållna nationella mål och politikområden. Det finns också en stor spännvidd när det gäller vilket genomslag skilda intressen kan komma att få i RUP. Länsstyrelsen och statliga myndigheter måste vara medveten om skillnaderna och att anpassa rådgivningen/arbetet till dessa och till processens olika skeden. När nationella mål ska översättas till regional och kommunal nivå behövs regionala överblickar och analyser. De ger underlag för ett offensivt och strategiskt arbete, för att identifiera målkonflikter mellan olika intressen, för att belysa samband och sammanhang mellan skilda frågor och för att belysa konsekvenser av olika handlingsalternativ. Det regionala perspektivet och konkretiseringen av nationella mål och riktlinjer bör ha större tyngd i länsstyrelsens arbete såväl som nationella myndigheters. En effektiv statlig samordning innebär att

150

underlaget är anpassat till behoven såväl i den kommunala planeringen och samordningen mellan kommuner som i arbetet med regionala utvecklingsprogram, RUP.

Länsstyrelsen anser att det finns behov av en viss transparens och grundläggande struktur för processen. Det finns behov av en process, som ger utrymme för avstämningar mellan nivåer och mellan sektorer, som kan uppnå lösningar där helheten är större än summan av delarna. Ledord i en sådan process är dialog, samverkan och öppenhet. Det krävs en ökad tydlighet vad gäller påverkan och delaktighet i framtagningsprocessen vad gäller nationella intressen. Processen med att ta fram en RUP bygger på både en skyldighet att bidra men även rättighet att få delta. RUP-systemet bör även tydligt innehålla integrationen med den kommunala nivån. Länsstyrelsen ser att det behövs en systemsyn där den kommunala nivåns intressen tillgodoses med en effektiv dialog mellan RUP:en och kommunernas översiktsplanering. RUP:en måste därför vara förankrade i kommunernas övergripande planering och beakta kommunala ÖP och viceversa. I dialogen på regional såväl som nationell nivå är det viktigt att medvetengöra att kommunerna i mångt och mycket är mottagare och genomförare av strategierna. Kraven på RUP-systemet hör samman med om vad vi anser att en RUP är? Är det en tyngdpunkt på något av nedanstående eller är det lite av allt:

• en dialog? I dialogen mellan statliga myndigheter, regionala företrädare m.m. som ett gemensamt åtagande föds och blir seriöst? Detta sker kontinuerligt och är ständigt pågående.

• en text? Det är den formella textboken som finslipas och antas av en styrelse/fullmäktige. Den slås fast vid ett tillfälle och ligger still under en avgränsad tidsperiod tills den blir inaktuell. Det är dock tydligt nedskrivet vad som har ”avtalats”.

• en karta? Behöver texten även ha tydliga bilder om hur visioner och mål omsätts? Är det så att de fysiska strukturerna behöver synas tydligt och RUP:en blir då en korsning med en regionplan? Kartor/fysiska strukturer har dock en tendens att se ”för” färdiga ut.

• en formell process? Dvs. varje aktör vet tydligt vad som krävs av vem och när? Och med en tydlig dialog och förhandling om statliga intressen m.m. arbetas en regional vision fram. Det finnas vissa givna hållpunkter i processen, det finns tydliga rättigheter och skyldigheter för alla inblandade.

151

Förslag på fortsatt arbete, metoder, arbetssätt m.m. som underlättar samverkan samt frågor som inte är lösta inom ramen för uppdraget. Pågående uppdrag har likt många tidigare projekt och uppdrag lett till en ökad förståelse om varandras roller och uppdrag. Det är dock av vikt att man tar denna förståelse och insikt med sig i fortsatt arbete. RUP-uppdragets samarbetsklimat bådar dock gott för fortsatt arbete. Följande kan dock behöva utvecklas:

Uppdraget har haft sin utgångspunkt i att utveckla metoder för arbetet, övervägande del av arbetet har utgått från att sammanställa befintliga metoder och projekt. Det är självklart så att bra metoder skall synliggöras och användas, det måste dock tydligare till ett utvecklingsarbete inom myndigheterna för att möte kraven ring regionalt utvecklingsarbete.

Länsstyrelsen ser ett stort behov av att fortsätta uppdraget och påbörjat arbete på något sätt. I flera av strategigrupperna har man bara nuddat vid vad som behöver göras. Kan detta klaras av på frivillig väg och i detta uppdrag uppbyggda kanaler? Regeringen bör överväga att ge ett förnyat/kompletterat uppdrag till nuvarande myndigheter men även komplettera med andra myndigheter, t.ex. socialstyrelsen, integrationsverket, jordbruksverket, glesbygdsverket.

Kopplingen mellan RUP och ÖP ses som mer och mer

betydelsefull. Detta uppdrag har på flera sätt berört frågan framförallt inom strategigrupp 9, fysisk samhällplanering. Arbetet kan dock endast ses som påbörjat och bör få ytterliggare fokus. Här bör regeringen eventuellt överväga ett särskilt uppdrag kring frågan. I ett sådant uppdrag kan även kommunikationerna med den kommunala världen göras tydligare.

Som framförts ovan så finns det ett fortsatt behov av att tydliggöra Länsstyrelsens samordningsroll. Detta pågår i uppdraget om länsstyrelsens samordningsroll som skall vara klart den 30 november. När båda dessa uppdrag är klara bör regeringen ev. överväga att ge ett uppdrag som direkt praktiskt ser på metoder och arbetssätt för länsstyrelsen att samordna statliga myndigheter och intressen i olika skeenden. Länsstyrelserna borde gemensamt hitta former för hur vi kanaliserar och samordnar nationella myndigheters arbete/input i olika skeden i RUP-processen. Länsstyrelserna skulle tydligare kunna uppmuntra och ställa krav på att myndigheterna har en

152

”regional hållning i sitt arbete” så att Länsstyrelserna kan fullgöra sin uppgift. Mellan Länsstyrelserna kan vi göra en arbetsfördelning så att respektive myndighet blir bearbetad. Vi bör göra oss beredda att assistera och ge support i olika skeden av RUP-processen.

Se över förordningen med tydligare skrivningar om deltagande i

både framtagande och genomförandeprocessen. Skrivningen bör bl.a. synliggöra respektive aktörs roller och ansvar, lägga tyngdpunkten mer på samverkan, mindre samråd vilket kan ses som passivt, dvs. mer dialog samt stärk att myndigheterna skall beakta/utgå från RUP:en. Förordningen skrivit utifrån ansvarigperspektiv, komplettera med deltagarperspektiv! Kopplat till arbetet med RTP finns krav på ett regionalt partnerskap, detta krav finns inte i förhållande till RUP. Bör eventuellt övervägas med utgångspunkt från förankring och deltagande. I detta sammanhang kan man dock ställa sig frågan om programmet skall vara styrt via tydligare förordning/anvisningar/uppdrag som kan göra att det ger en legitimitet och tyngd för prioritering i regionen eller skall deltagande och nytta födas underifrån?

Eventuellt bör regeringen överväga att ge t.ex. NUTEK i

uppdrag att göra en jämförande studie av RUP-arna avseende hur samverkan har fungerat, status i den regionen, fokus m.m. Kan liknas vid någon uppföljning liknande RTP.

De statliga myndigheterna bör utveckla sin regionala

kompetens med t.ex. att analysera vilka insatser inom respektive myndighets kompetensområde som kan bidra till att utveckla RUP. Här bör även myndigheterna ställa sig frågan om de kan och ska hjälpa till på så många områden som möjligt eller gör myndigheterna mer nytta vid en koncentration på några frågor?

Regionförstoring Med fokus på regionförstoring behövs ett fortsatt utvecklingsarbete betr. analyser som bättre beskriver fenomenet regionförstoring, betr. modeller för hur frågorna ska behandlas i befintliga planerings- och beslutssystem, betr. försök att skapa system med vars hjälp effekterna av regionförstoring kan mätas på ett mer inkluderande sätt än för närvarande. De ambitioner om regionförstoring/-integrering som formuleras i RUP behöver vara väl förankrade och beaktade i berörda kommuners översiktliga planering och i bostadsförsörjningsprogram. Metoderna för detta ömsesidiga samspel mellan regional ekonomisk planering och fysisk planering i kommunerna behöver utvecklas. Lokala arbetsmarknader är den för närvarande mest använda indikatorn på regionförstoring. En mer nyanserad beskrivning av

153

lokala arbetsmarknader behöver utvecklas. Parallellt bör försök göras att identifiera och avgränsa andra typer av funktionella regioner t.ex. för högre utbildning och boende. Det är angeläget att ett sådant utvecklingsarbete inriktas så att det främjar utvecklingen av ett gemensamt ”språk” för lokalt, regionalt och centralt utvecklingsarbete. De modeller som för närvarande används för att bedöma de samhällsekonomiska effekterna av t.ex. infrastrukturinvesteringar har svårt att fånga upp de dynamiska effekter som kan uppkomma när tidigare självständiga kommuner och regiondelar bildar delar i större funktionella regioner. Det bör vara en prioriterad fråga för involverade verk att utveckla modeller som förmår fånga in också dessa effekter. I sammanhanget är det angeläget att man på kostnadssidan också väger in driften av skilda trafiksystem. Folkhälsa Fortsatt arbete med hur folkhälsofrågor bättre kan belysas i RUP:en behövs, särskilt viktigt är att belysa målkonflikter och konsekvenser av dessa. Dessa kommer att bli tydligare under förverkligandet av RUP:en. Länsstyrelsen anser att en arbetsgrupp skulle behöva följa detta arbete, en grupp sammansatt med representanter från både regional och nationell nivå. Arbetet skulle sannolikt både handla om hur folkhälsoaspekterna ska komma in i processen men också om kunskapsutveckling, vilken kunskap är adekvat och hur måste den presenteras för att kunna matcha behoven/önskemålen om tillväxt. Kultur Länsstyrelsen ser att befintliga underlag avseende kultur och natur skall användas, förädlas och förvaltas. Som tidigare konstaterats är det länsstyrelsen som skall ansvara för detta. Här behövs ett kontinuerligt metodutvecklingsarbete inom ”insatsområdet”, där samverkan med den centrala nivån måste stärkas och utvecklas. Såväl länsstyrelsen som nationell nivå måste utveckla en bättre överblick kring kulturfrågor i ett utvecklingsperspektiv. Ett område som bör fokuseras på är kopplingen mellan RUP och ÖP, där ÖP:en är en bra form för att arbeta in kommunala kulturmiljöprogram som även då på ett naturligt sätt uppdateras. Miljö Länsstyrelsen ser att arbetet med miljökvalitetsmålen och modellen för regionaliseringen kan användas för fortsatt arbete. Länsstyrelserna skulle ev. kunna utveckla en webbsida där myndigheterna och Länsstyrelserna ger gemensam support i det regionala utvecklingsarbetet. Timingen är viktig och det kommer att bli svårt för de nationella myndigheterna att ge rätt stöd i rätt tid. Ev. bör man titta på t.ex. arbetet med RUS-portalen dvs. uppföljningen av miljömålen. Fysisk planering Även om det regionala utvecklingsprogrammet inte är en fysisk plan med kartor så måste ändå fysiska underlag ligga till grund för den. Kommunernas översiktsplaner där även statliga intressen och

154

riksintressen behandlas måste vara ett underlag till RUP liksom att RUP:en ska finnas med som ett underlag i översiktsplaneringen. Detta behöver utvecklas! Man kan också lyfta fram att en regional syn på bostadsfrågor utifrån de bostadspolitiska målen bör finnas med som underlag till RUP:en. Bostadsbyggandet är till sin natur inte lokal även om det är kommunernas ansvar att sörja för att invånarna har goda bostäder. Bostadsfrågan är start sammankopplad med arbetsmarknadsfrågor och infrastruktur. Med ökad pendling och kollektivtrafiksatsningar är det dock inte alltid tillgången på arbete som styr var folk vill bo utan andra variabler som t.ex. olika orters attraktivitet.

155

Länsstyrelsen i Skånes inspel på hur en RUP-process kan se ut avseende statlig samordning!

Uppstartsskede Myndigheternas roll: ”puffa på”, ge metodstöd och ramar, uppmärksamma regional nivå på händelser som påverkar innehåll/utformning av en RUP, lyfta ”heta” statliga frågor Länsstyrelsens samordningsroll: Uppmärksamma myndigheter, i dialog lyfta ”heta” statliga frågor, informera om statliga insatser

Analys Myndigheternas roll: Ta fram regionalt användbart underlagsmaterial och analyser, gjorda prioriteringar, behovsutredningar Länsstyrelsens samordningsroll: dialog om regionalt anpassade nationella mål i form av underlagsmaterial, analyser, strategier fokus på att synliggöra statliga intressen genom helhetsbedömningar, sektorsavvägda och sammanvägda underlag

Programformulering Myndigheternas roll: Uppsatta målsättningar och prioriteringar (ev. regionalt anpassade), goda idéer, goda exempel, tydlighet Länsstyrelsens samordningsroll: bevaka statliga intressen, företräder statliga myndigheter, informera statliga myndigheter om statliga intressen berörs, bidra med expertkunskap inom sakområden

Konsekvens och kritisk granskning

Myndigheternas roll: konsekvensverktyg, kreativa lösningar på konfliktområden, kritisk granskning, Länsstyrelsens samordningsroll: synliggöra statliga helhetsbedömningar vad gäller konsekvenser, dialog med statliga myndigheter om myndigheternas insatser

Genomförande

Myndigheternas roll: Ekonomiska medel, verktyg, förmedla behov av nya juridiska eller ekonomiska verktyg till nationell och internationell nivå. Länsstyrelsens samordningsroll: dialog med statliga myndigheter om myndigheternas insatser, uppmana och synliggöra myndigheters arbete

Uppföljning

Myndigheternas roll: En aktiv försörjning och deltagande i uppföljningssystem, informera Länsstyrelsens samordningsroll: årlig uppföljning av tillstånden i länet, sammanställningar och utvärderingar av hur vissa frågor hanteras, hålla sig underrättad om verksamheten på statliga myndigheter, informera

156

Ev. resultat och slutsatser Sammanfattningsvis har samarbetet skett i en positiv anda med nyfikenhet för hur vi kan använda varandras kompetens och erfarenheter. • Förmågan att samverka på regional och nationell nivå har

utvecklats. Länsstyrelsen upplever det som att de deltagande statliga myndigheterna har ökat sin kunskap om RUP såväl som regionerna har ökat förståelsen för nationella myndigheters ”värld”. Länsstyrelsen der dock att för att de statliga myndigheterna ska samverka/samarbeta fullt ut med de regionala aktörerna krävs tydliga regeringsuppdrag och spelregler.

• Länsstyrelserna har en potential inom samordningsrollen och det är vårt uppdrag, vilket vi har för avsikt att utveckla och bli bättre på. Projektet har gett oss en insyn i hur detta kan göras men också hur svårt det kan vara.

• Uppdraget har återigen lyft problematiken kring regionala eller nationella mål. Och på hur olika sätt man kan hantera detta. Summan av regionala mål = nationella mål, Nationella mål som ej detaljmässigt kvantifieras kan sedan regionaliseras. Nationella mål kan med en lämplig ekvation ge ett regionalt mål som ska uppfyllas. Oavsett vad man väljer måste det i helheten fungera. Man kan inte först skapa ett nationellt detaljerat kvantitativt mål och sedan be länen regionalisera detta.

• Länsstyrelsen anser att det finns ett behov av fortsatt utvecklingsarbete, man bör här överväga att involvera fler myndigheter t.ex. socialstyrelsen, integrationsverket, jordbruksverket, glesbygdsverket.

• Uppdraget var fokuserat på de nationella myndigheternas ingång till RUP. Har de kunnat säga vilket behov de har av RUP? Nyttan med att arbeta med RUP?

Lise-Lotte Reiter Länsöverdirektör Therese Andersson Vik. Näringslivsexpert

157

Slutrapport metodutveckling regionala utvecklingsprogram – bidrag från Skåne 1. Utgångsläget för uppdraget Region Skåne har ansvarat för framtagningen av två utvecklingsprogram och det senaste beslutade regionfullmäktige om i april 2004. Man är i genomförandefasen av detta under den tid som metodutvecklingsarbetet har pågått. Detta innebär att Skåne har mångåriga och färska erfarenheter kring att utarbeta och förverkliga samt bedriva utvecklingsarbete i enlighet med utvecklingsprogrammet. Från Skånes sida fanns följande förväntningar på metodutvecklingsarbetet: - Tydliggörande av mål på den nationella nivån som har bäring på

det regionala utvecklingsarbetet - Utveckling av samverkansformer mellan nationella, regionala och

kommunala myndigheter och organisationer - Utveckling av mätbara mål och indikatorer för det regionala

utvecklingsarbetet - Beaktande av underifrånperspektivet vid utarbetande av regionala

utvecklingsprogram - Beaktande av bilden att regioner ser olika ut och att regionala

utvecklingsprogram och de insatser som görs ska kunna anpassas efter varje regions förutsättningar

- Beaktande av Öresundsperspektivet och dess vikt för Skåne i framtagande av utvecklingsprogram och statistikmaterial

- Tydliggörande av länsstyrelsernas roll vad gäller samordning av den statliga sektorn

2. Hur har arbetet lagts upp?

Personer med sakkunskap från Länsstyrelsen och Region Skåne har medverkat i de olika arbetsgrupperna (9 grupper av totalt 13 grupper) och i nationella / regionala arbetsgruppen har en person från vardera Länsstyrelsen och Region Skåne medverkat. Regelbundet har en regional arbets- och styrgrupp med representanter från Länsstyrelsen och Region Skåne träffats för att diskutera fortsatta uppläggningen av arbetet. Tre regionala konferenser har genomförts i Skåne. Den första som ett sätt att lära känna varandra och varandras verksamheter (regionala och nationella nivån) samt för att presentera olika aktörers perspektiv på det regionala utvecklingsarbetet. Den andra konferensen bjöd på erfarenheter från Skåne kring hur man samverkar mellan olika nivåer kring infrastruktur och miljöfrågor samt fördes dialog kring de olika verksamhetsområdena hur man konkret kan utveckla samverkan. Vid den tredje konferensen gjordes en sammanfattande analys och diskuterades genomförbarhet av förslag.

158

3. Vilka har deltagit i pilotarbetet från Skåne? - Therese Andersson, Länsstyrelsen (nationella / regionala

arbetsgruppen och programkomplex) - Gunne Arnesson Lövgren, Region Skåne (nationella / regionala

arbetsgruppen) - Per Arvidsson, Region Skåne (regionförstoring) - Åke Boalt, Region Skåne (Sverigebilden) - Katarina Carlsson, Region Skåne (kultur, kulturarv och turism) - Christer Jarnlo, Länsstyrelsen (regionförstoring) - Ola Jonsson, Lunds universitet (följeforskare) - Kent Karlsson, Region Skåne (folkhälsa) - Gunvor Landqvist, Länsstyrelsen (folkhälsa) - Charlotte Lindström, Region Skåne (fysisk planering) - Ann-Christine Lundqvist, Region Skåne (folkhälsa) - Håkan Magnusson, Lunds universitet (följeforskare) - Johanna Pivén, Länsstyrelsen (miljö) - Mats Petersson, Region Skåne (fysisk planering) - Thomas Romberg, Länsstyrelsen (kultur, kulturarv och turism) - Inger Sellers, Länsstyrelsen (fysisk planering) 4. Hur har samverkan mellan regional och nationell nivå fungerat? Eftersom Skåne nyligen lagt fast ett utvecklingsprogram och nu är i en fas med att aktivt genomföra det så är det angeläget att redovisa erfarenheterna från både detta arbete och metodutvecklingsarbetet. 4.1. Samverkan i regionala utvecklingsarbetet i Skåne, framtagandet av det senaste utvecklingsprogrammet - De statliga myndigheter som finns representerade i Skåne var

aktiva i framtagandet av det regionala utvecklingsprogrammet under 2003-2004. De var direkt aktiva i dialoger och hearing i framtagandet men Länsstyrelsen tog också en samordnade roll för dessa och förde en separat dialog med dem. Av de myndigheter som inte finns representerade i Skåne var det endast ett fåtal som deltog i samverkan. Med ett flertal statliga myndigheter var kontakterna obefintliga trots att det kunde varit befogat med samverkan.

4.2. Samverkan i regionala utvecklingsarbetet i Skåne, genomförandet av det aktuella utvecklingsprogrammet Först ska fastslås att samverkan är ömsesidig, det är ett ömsesidigt ansvar. Regionen har lika stort ansvar att bjuda in till dialog kring utvecklingsprogrammet som statliga myndigheter har att komma tillbaka med stöd kring förverkligandet – det är ett samspel det handlar om. - Många statliga myndigheter har dålig kännedom om regionala

utvecklingsprogram och samverkanskontakter är dåligt utvecklade.

- Vissa statliga myndigheter har gjort åtaganden att förverkliga åtgärder som finns listade i utvecklingsprogrammet medan andra borde vara mer aktiva och stödja förverkligandet. Många statliga

159

myndigheter ger ingen respons till regionen med synpunkter eller konstruktiva förslag till samverkan efter att de fått utvecklingsprogrammet.

- Vissa statliga myndigheter önskar att regionen är tydligare och bara framför ett begränsat område i vad vi vill ha stöd med från statliga myndigheter. Från regionen finns däremot behovet av ett tvärsektoriellt arbete.

- Vissa statliga myndigheter blandar samman och ser inte skillnaden mellan regionala utvecklingsprogram och regionala tillväxtprogram

4.3. Samverkan i metodutvecklingsarbetet – arbetsgrupperna och regionala mötena - Det har visats en vilja till samverkan som är en bra grund att

arbeta vidare på. Inom vissa verksamhetsområden finns redan väl etablerade samverkansformer. Inom andra behöver tydliggöras olika nivåers och myndigheters roller. Dialogen har förstärks genom de regionala mötena, det är lärprocesser som sätts igång. Sammanfattningsvis har metodutvecklingsarbetet varit konstruktivt och givande.

5. Hur kan samarbetet mellan regional och nationell nivå förbättras?

Grundläggande är att alla måste se ett mervärde i samverkan. Tydlighet och att lita på varandras kompetens är en förutsättning precis som att ge upp revirtänkandet. Tillsammans måste man identifiera hinder, inte minst administrativa, och bredda kompetensen om varandras respektive nivåer. Möten kan vara både sektoriella och tvärsektoriella. För att få fram konkreta förslag behövs tematiska diskussioner. Detaljstyrning kan vara ett hinder för samverkan därav bör mer flexibilitet och mer decentralisering tillåtas. Viktigt att man från nationella myndigheternas sida tänker ”Hur kan man arbeta tillsammans med regionala nivån?” och ömsesidigt från den regionala nivån tänker ”Hur kan vi involvera den nationella nivån?” De statliga intressena måste bearbetas och omsättas på den regionala nivån efter de regionala förutsättningarna i en kontinuerlig dialog mellan region och stat. Det är viktigt för samarbetsklimatet hur den statliga nivån hanterar processer på den regionala nivån och hur man beaktar utvecklingsprogrammen. Exempelvis urholkas förtroendet när staten plötsligt ändrar förutsättningar efter ett gediget samverkansarbete på den regionala nivån. 5.1. Kultur Det finns en kontinuerlig och positiv dialog mellan den regionala kulturnämndens politiker och tjänstemän och de statliga

160

myndigheterna inom kulturområdet, Statens kulturråd och Riksantikvarieämbetet samt länsstyrelsen. Den överblick och sakkunskap som dessa besitter är av stor betydelse för kulturlivet, kulturmiljön och den regionala utvecklingen både såväl ur ett kulturpolitiskt och ett regionalt utvecklingsperspektiv. Det är därför viktigt att myndigheterna har en fortlöpande omvärldsbevakning nationellt och internationellt, tar initiativ till forskningsprojekt som har betydelse för kultur som regional utvecklingsfaktor samt exempelvis arrangerar konferenser och temadagar med den inriktningen. Vidare är det av stor vikt och värde för regionerna att myndigheterna tar aktiv del i såväl RUP som RTP-arbeten för att stödja regionerna i arbetet med att flytta fram kulturens positioner i det regionala utvecklingsarbetet. Genom att Region Skåne, som ett led i försöksverksamheten, fördelar de statliga verksamhetsbidragen till de regionala kulturinstitutionerna enligt regleringsbrev sker en fortlöpande dialog mellan stat-region-kommun. Dock har denna dialog, fram till nu, saknat ett regionalt utvecklingsperspektiv utan har varit av mera traditionell kulturpolitisk karaktär. Förutsättningarna för att i samspel med Statens kulturråd komplettera diskussionerna med utgångspunkter från det regionala utvecklingsprogrammet i Skåne har fått goda förutsättningar genom arbetet i strategigrupp 11. Initiativ har tagits från Statens kulturråd att starta en dialog med pilotregionerna för att formulera hur processen och dialogen kring regionalt utvecklingsarbete ska fungera framöver. Region Skåne och Riksantikvarieämbetet har ett delat ansvar för fördelningen av de statliga verksamhetsbidragen för de regionala museerna i Skåne inom ramen för försöksverksamheten. Dialogen och samspelet har hela tiden sedan halvårsskiftet 1998 fungerat mycket bra och det finns en tydlig rollfördelning mellan den statliga och regionala nivån, länsstyrelsen och mellan de olika aktörerna inom kulturmiljöområdet genom tvååriga avtal som fortlöpande följs upp. Riksantikvarieämbetet har även varit initiativtagare till samarbeten i samverkan med nationella, regionala och kommunala aktörer bland annat genom att välja Glimmingehus som ett pilotprojekt för att öka tillgängligheten för bland annat funktionshindrade vid olika besöksanläggningar. Riksantikvarieämbetet har en god regional kännedom och är aktiva i diskussioner och aktiviteter kring kulturarvets roll för bland annat kulturturismen ur ett nationellt och regionalt perspektiv. 5.2. Regional infrastrukturplanering I Skåne finns inom transportinfrastrukturområdet en etablerad modell för samverkan både på politisk och tjänstemannanivå. Region Skåne, kommunerna, trafikverken och länsstyrelsen har regelbundna träffar. Erfarenheterna är goda och har under de senaste fem åren lett till såväl ökad delaktighet från berörda parter som starkare politiskt engagemang och styrning från regional och kommunal nivå. De

161

statliga verken medverkar genom sina regionala enheter och är en viktig länk även till den nationella statliga nivån. En av de viktiga frågorna i infrastrukturplaneringen är samspelet och ansvarsfördelningen mellan nationell och regional nivå. Transportpolitiken och den strategiska planeringen är starkt styrd av nationella direktiv och nationell kompetens. Samtidigt är infrastrukturen en av de viktigaste förutsättningarna för regional utveckling. En stor del av transporterna, även på den utpräglat nationella delen av väg- och järnvägsnätet, är dessutom regionala och lokala. Det är därför viktigt att stärka och utveckla den regionala rollen. Därigenom kan förankringen stärkas, kunskap om problem och utvecklingsmöjligheter där de finns tas tillvara, samordning med annan planering förbättras, förutsättningar för genomförandet skapas mm. I storstadsregioner där aktörsspelet är komplext och där regionala och kommunala åtaganden kring infrastruktur och trafik krävs är detta särskilt viktigt. Utveckling av den regionala rollen kan ske delvis av de regionala aktörerna själva, med inte minst utvecklingsprogrammet som en grund. Dessutom behövs en nationell politik som stödjer detta i beslut om ansvarsfördelning, planeringsdirektiv och i trafikverkens utvecklingsinriktningar. En utvecklad modell för att lägga regional planering och regionala utvecklingsprogram till grund för nationella prioriteringar behövs. Inom bredbandsområdet finns ett bra exempel på hur region och kommuner tillsammans har tagit ansvaret för att genomföra en för Skånes regionala utveckling viktig insats. En gemensam beställarorganisation har skapats och utbyggnaden sker i en samlad upphandling för hela regionen (BAS-bredband för alla i Skåne). Den utgår ifrån regionala utvecklingsmål men också från den nationella IT-politiken och finansieras med statliga, regionala, kommunala och privata medel. Denna modell kan utvecklas. Den bygger på gemensamma målbilder och att man kan finna former för samverkan och konkreta åtaganden som gagnar både helhet och varje parts intressen. 5.3. Kopplingen till kommunernas fysiska planering Det fysiska planeringsperspektivet är tillsammans med regionalekonomisk planering viktiga delar i regionalt utvecklingsarbete och regionala utvecklingsprogram. I regional utvecklingsplanering ingår dels den ekonomiska utvecklingsdimensionen på regional nivå, dels den fysiska / rumsliga samhällsplaneringsdimensionen, som är geografisk till sin natur och lämpar sig väl för redovisning på karta eller i illustrationer av fysiska strukturer. Också EU har bl.a. genom European Spatial Development Perspective, ESDP, stärkt detta perspektiv.

162

Kommunikationsinfrastrukturen, bebyggelsestruktur och bostadsutbyggnad, näringslivsstruktur och arbetsplatsområden, rekreationsområden, områden med attraktiva natur- och kulturmiljöer och många av de andra frågor som det är naturligt att behandla i regional utvecklingsplanering har en tydlig fysisk-rumslig dimension. Varje verksamhet har ”sin geografi”. EU lyfter i Sammanhållningsrapport III tydligare än tidigare fram denna den regionala utvecklingsplaneringens territoriella dimension. I många av dagens regionala utvecklingsprogram är denna behandlad bara i liten utsträckning eller inte alls. Ökat fokus på olika fysiska strukturer inom ramen för ett hållbarhetsperspektiv kan resultera i förbättrad analys av den regionala utvecklingen i utvecklingsprogrammen och skulle dessutom ge regionala utvecklingsprogram som blir mer uppmärksammade av organisationer och allmänhet. I svensk, liksom i europeisk planering (jmf. EU:s ESDP), gäller det särskilt - tillgång till infrastruktur och kunskaper - ett balanserat och flerkärnigt stads- / ortssystem och samverkan

mellan stad och omgivande landsbygd - hållbar utveckling, god förvaltning och skydd av naturen och

kulturarvet. I vårt land är kommunernas ansvar för fysisk planering och planbeslut fast grundat. Översiktsplanen är en politisk, långsiktig vision / strategi för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Det svenska fysiska planeringssystemet är i hög grad uppbyggt som ett dialogsystem mellan nationell, regional och kommunal nivå. Översiktsplaneringen är också ett verktyg för behandling av långsiktiga hållbarhetsfrågor. Statens intressen tillvaratas i den kommunala planeringen i enlighet med miljöbalkens hushållningsbestämmelser, där både riksdagen (4 kap.) och sektorsmyndigheterna (3 kap.) har angett områden som kräver särskilt skydd. Kommunens planering enligt Plan- och bygglagen, PBL, ska visa hur riksintressen ska tillgodoses och främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar, med beaktande av bl.a. natur- och kulturvärden och hänsyn ska tas till förhållandena i angränsande kommuner (2 kap. 2 § PBL). Många kommuner använder översiktsplanen eller fördjupning av översiktsplanen för att ingående analysera och förankra planerade trafikinvesteringar. PBL-systemet förutsätter en dialog mellan stat och kommun vad gäller nationella, statliga sektorsintressen, särskilt riksintressen. PBL anvisar regionplanering som en möjlighet. Praktiken visar dock att detta inte utnyttjas annat än i Stockholms län (enligt en speciallag kopplad till PBL) och i Göteborgsregionens kommunalförbund. I ett ökande antal kommuner har den fysiska översiktsplaneringen fått inriktning på utvecklingsfrågor och används som verktyg i kommunernas strategiska planering. De regionala frågorna blir allt

163

viktigare. Det som sker i en kommun får effekter i en annan. För en god regional utveckling behövs samordning. Översiktsplaneringen är enligt PBL även ett instrument för mellankommunal samordning och regionalt utvecklingsperspektiv. Ett allt större antal kommuner har lagt tonvikt på detta. Men underlag från översiktsplaneringen används i dag oftast i mycket liten utsträckning i den regionala utvecklingsplaneringen. Det skulle ge ökad kraft om sådant underlag fångas upp i de regionala utvecklingsprogrammen.

Det behövs ett ytterligare närmande mellan regionalekonomisk planering och fysisk samhällsplanering i en mer integrerad hållbar regional utvecklingsplanering. Möjligheterna till samverkan i planeringen för utbyggnad av transportinfrastrukturen och lokaliseringen av bebyggelse och anläggningar för boende, verksamheter och service försvåras idag genom den svaga kopplingen mellan de olika planeringsprocesserna. En närmare samverkan i samhällsplaneringen i mellankommunalt och regionalt perspektiv mellan boende / bostadsförsörjning, kommunikationer / kollektivtrafik och arbetsmarknad / näringslivsutveckling kan därför få strategisk betydelse. En ändamålsenlig bostadsförsörjning är en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt. Samverkan mellan kommunal översiktsplanering och kommunikationsplanering kan utvecklas ytterligare. Region Skåne har här möjlighet att utveckla samarbetet med kommunerna och få ett bättre samspel mellan deras fysiska planering och det regionala utvecklingsarbetet.

Region Skåne har nyligen påbörjat ett arbete med ”Strukturbild för Skåne” tillsammans med de skånska kommunerna. Arbetet syftar till att utifrån kommunernas översiktsplaner och en mängd annan tillgänglig information bygga upp ett gemensamt kunskapsunderlag med fokus på regionalt utveckling. Tanken är att utifrån detta kunskapsunderlag göra analyser och föra en dialog med kommunerna för att utveckla strategier för regional utveckling med koppling till fysisk planering. Projektbeskrivningen har remissbehandlats, och under remisstiden har ett ”kick-off-seminarium” med ett hundratal deltagare i mars 2005 hållits. Arbetets första etapp är planerad till två år. Därefter avses en avstämning göras inför en ev. fortsättning. Strategi för en grön struktur i Skåne är ett samarbete mellan Region Skåne, Länsstyrelsen och de skånska kommunerna. I arbetet har natur och kulturmiljöintressena beskrivits och vägts samman med ett tydligt utvecklings-perspektiv. Natur och kulturmiljöers betydelse för regional utveckling, närheten till och betydelsen för att skapa goda boendemiljöer, kopplingen till infrastruktur / barriäreffekter, tillgänglighet med kollektivtrafik och rekreation och natur-upplevelsers betydelse för folkhälsan samt för besöks- och turistnäringen är frågor som behandlas. Syftet med arbetet är att tillsammans med kommunerna och andra aktörer utarbeta ett planeringsunderlag och se sambanden över kommungränserna. Under arbetets gång har samtliga 33 kommuner anslutit sig till arbetet.

164

Arbetet har bland annat utgjort underlag i länsstyrelsens uppdrag att föreslå tätortsnära rekreationsområden samt i Vägverkets och Banverkets regeringsuppdrag att identifiera barriärer för rörligt friluftsliv och biologisk mångfald. 5.4. Folkhälsa Det övergripande målet för svensk folkhälsopolitik är ”att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen”. Särskilt angeläget är det att förbättra hälsan för de grupper som är mest utsatta för ohälsa. Region Skåne prioriterar arbetet med att främja hälsa och förebygga ohälsa för sina medborgare och folkhälsan är en viktig del i arbetet med att skapa ett bärkraftigt Skåne. En god hälsa anses vara framtidens viktigaste resurs och den är av central betydelse för välfärden. Välfärd i sin tur skapar förutsättningar för en god hälsa. Ekonomisk tillväxt, bra miljö och god folkhälsa är ömsesidigt beroende a varandra. Genom att integrera hälsoperspektivet i processer och beslut både på nationell och regional nivå samt väga in de faktorer i samhället och i människors levnadsförhållande som bidrar till hälsa och ohälsa skapas långsiktigt förutsättningar för hälsa och välfärd i Skåne. Hälsokonsekvensbedömningar som man i arbetsgruppen för folkhälsa diskuterat är ett viktigt instrument där den nationella och regionala nivån kan mötas i erfarenhetsutbyte, kunskapsöverföring etc. 6. Förslag på fortsatt arbete samt frågor som inte är lösta inom ramen

för uppdraget.

Detta är ett arbete som ska fortsätta. Det viktiga är inte att det blir en bra slutrapport utan det viktiga är mötena och processen som det måste arbetas vidare på.

- Kopplingen mellan regionala utvecklingsprogram, statliga sektorsplaner och nationella samt europeiska strategin behöver tydliggöras framöver.

- För att utvecklingsprogrammen ska vara användbara på nationell nivå behövs eventuellt att behoven tydliggörs från nationella nivån.

- Kommunala / lokala nivån måste komma in tydligare, mycket konkret utvecklingsarbete sker där och de måste finnas med i samverkan. I detta metodutvecklingsprojekt har förutsättningarna för samverkan med kommunerna diskuterats för lite. Kopplingen mellan regionala utvecklingsprogram och översiktsplaner / andra övergripande kommunala planer kommer att behöva belysas tydligare framöver.

- Vilken nivå ska ett regionalt utvecklingsprogram ligga på för att vara intressant för samverkansaktörerna på lokal / kommunal, regional och nationell nivå. Ska den vara översiktlig och visionär

165

eller ska den vara konkret och detaljerad? Denna fråga behöver ventileras ytterligare.

- Varje person som deltar i ett arbete måste ta ansvar för att förankra inåt i sin egen organisation så beslut, ställningstaganden samt kunskapen sprids till mer än den deltagande personen. Goda förutsättningar för ett sådant arbetssätt behöver utvecklas.

- Vissa sakområden / arbetsgrupper behöver med nödvändighet fortsätta sitt arbete. Gärna i ett längre tidsperspektiv om tre till fem år med möjlighet att initiera studier och överlag vidareutveckla området. I detta fördjupningsarbete bör samma aktörer finnas med som varit aktiva i detta arbete, dvs nationella myndigheter och regioner.

- För eventuell fortsättning bör arbetsgruppernas tematiska inriktning diskuteras och eventuellt förändras.

- Vid fortsättning bör valet av myndigheter diskuteras och eventuellt förändras.

- Inledningsvis uppgav Region Skåne ett antal förväntningar på detta metodutvecklingsarbete där en handlade om behovet av tydliggörande av länsstyrelsernas roll vad gäller samordning av den statliga sektorn. Detta har under tidens gång blivit ett eget uppdrag men Region Skåne vill ändå här delge sin uppfattning i frågan. Vår erfarenhet är att i de län där det finns ett självstyrelse- eller samordningsorgan finns inget behov av att använda länsstyrelsen som samordnare av statlig verksamhet inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet. Risken för dubbelarbete, konkurrenstänkande och otydlighet är uppenbar. En renodling av länsstyrelsernas verksamhet till att enbart hantera förvaltnings- och tillsynsärenden är att förorda. Vidare blir det då logiskt att ifrågasätta landshövdingsämbetets nuvarande roll. Det är regionerna och inte statens förlängda arm som ska sköta den regionala utvecklingen, främja regionens intressen och föra regionens talan.

7. Resultat och slutsatser (både möjligheter och hinder för samverkan enligt uppdraget) samt viktigaste punkterna / slutsatserna som bör framhållas i huvudrapporten

• Det finns olika uppfattningar om vad regionala utvecklingsprogram är – den lokala / kommunala, regionala och nationella synen. Vikten av att försöka skapa en samsyn vilket görs dels genom en tydlig förordning dels genom dialog och delaktighet i framtagandet av regionala utvecklingsprogram.

• Vilken nivå ska ett regionalt utvecklingsprogram ligga på för att vara intressant för samverkansaktörerna på lokal / kommunal, regional och nationell nivå. Ska den vara översiktlig och visionär eller ska den vara konkret och detaljerad?

166

I samband med framtagandet av det regionala utvecklingsprogrammet för Skåne under 2003-2004 kom man fram till att det ska finnas en vision, det ska finnas ett begränsat antal övergripande tydliga mål som följs upp med delmål inom olika sektorer, det ska finnas åtgärder som knyter an till målen samt ska det finnas förslag till indikatorer som kan följa upp målen. Delmålen och åtgärderna får dock inte vara så detaljerade att de blir samma som står i sektorsprogrammen.

• Ett resonemang kring vem regionala utvecklingsprogram är till för. Är det för samverkansaktörer kring det regionala utvecklingsarbetet eller är det en beställning från nationella myndigheter?

Från Skånes horisont ser man målgruppen som de samverkansaktörer som arbetar för den regionala utvecklingen, det vill säga lokala / kommunala, regionala och nationella organisationer och myndigheter.

• Ska regionala utvecklingsprogram vara jämförbara mellan regioner i Sverige? Detta måste ställas mot att det är svårt att få mobilisering på den regionala nivån.

Verkligheten är att olika regioner har olika förutsättningar och det är viktigt att man i de olika regionerna måste få ha friheten att utforma sitt utvecklingsprogram efter de behov som finns där för att kunna engagera aktörerna i regionen och därmed få bästa utvecklingskraft.

• Ett resonemang om metoder för samverkan mellan olika nivåer i det regionala utvecklingsarbetet; hur man får in olika frågor i regionala utvecklingsprogram; myndigheter och andra aktörer måste ge signaler om vad som ska vara med och ta emot slutsatsen. Det finns tre olika moment i detta: - Andra nivåer än den regionala aktualiserar frågor i det

regionala utvecklingsarbetet

167

- Från regionalt håll stimuleras aktörer att aktivt framföra inspel till det regionala utvecklingsarbetet

- Att ta emot slutsatser och stödja genomförandet

8. Svar på kompletterande frågeställningar 8.1. Ge er syn på RUP-systemet allmänt, hur det bör vara upplagt

m.m. för att på bästa sätt ge utrymme för samverkan mellan

regional och nationell nivå.

- Tydliga direktiv från nationell nivå om att sektorsmyndigheter ska aktivt medverka i framtagande och genomförande av regionala utvecklingsprogram

- Dialog och delaktighet en framgångsfaktor i utvecklingsarbetet - Utvecklingsarbetet måste få lov att ta tid - Underifrånperspektivet är viktigt till skillnad från att det

kommer centrala direktiv från nationella nivån. Detta kan medföra en del problem på nationella nivån men mångfalden måste tillåtas.

- Tydlig koppling mellan regionala utvecklingsprogram och regionala sektorsprogram så man ser hur de hänger ihop / kompletterar varandra

8.2. Vilka krav ställs på själva RUPen (substantiellt) och på RUP-

processen?

RUPen (substantiellt) - Tydliggöra målgrupper för utvecklingsprogrammet –

samverkans- och påverkansaktörer inom området regional utveckling

- Brett innehåll – tvärsektoriellt, även ”mjuka” verksamhetsområden

- ”Lagom” detaljeringsnivå så det ger en övergripande bild men ändå inte detaljstyrt i vad som ska göras. Detaljerna återfinns i sektorsprogram.

- Vision - Mål – gärna uppföljningsbara - Åtgärder - Hur uppföljning ska genomföras

RUP- processen - Underifrånperspektivet - Dialog och delaktighet - Kontinuiteten i arbetet, att processen lever vidare, det handlar

inte bara om att ta fram ett program utan genomförandet är den viktigaste delen i processen

168

- Viktigt att processen är öppen för alla och dokumenteras, att minnes-anteckningar skrivs och följs upp, att information sprids samt att man lär av misstagen.

8.3 Ange konkreta förslag på metoder, arbetssätt m.m. som ni anser underlättar samverkan mellan nationell och regional nivå.

- Tematiska och tvärsektoriella möten - Tydliga direktiv från nationell nivå om att sektorsmyndigheter

aktivt ska medverka i regionalt utvecklingsarbete - Klara och tydliga rollfördelningar - Ömsesidig förståelse och kunskap om varandras roller och

kompetensområde - Strävan efter en situation där alla nivåer ges vinster i samarbetet

9. Reflektioner från följeforskarna i Skåne:

9.1. Om sektorssamordningen Sektorsövergripande arbete präglas fortfarande efter många års strävanden av att vara i ett klart underläge visavi sektorsintressena. Å andra sidan sker saker kopplat till både pågående arbete med RUP, RTP, RTI och just ett projekt som detta metodutvecklingsarbete kanske kan medföra ett genombrott i frågan. Vår reflektion så långt är att det förefaller finnas för svaga incitament för sektorsmyndigheter att arbeta sektorsövergripande, att det inte finns tillräckliga ”poäng” att hämta hem från sådant arbete, vare sig för myndigheten som sådan eller för berörd personal. Snarare kan man med bilden (som så många använder) av den sektoriella organisationen som ett antal stuprör få uppfattningen, att myndigheterna ser sektorsövergripande arbete som läckage av resurser i tid och pengar och där detta läckage inte fångas upp av någon ”hängränna” (den sektorsövergripande insatsen som exv RTP eller RUP). Resurserna ses i stället som förlorade i intet eller till konkurrerande aktörer, men framförallt förefaller man uppleva en brist på återflöde av värde för sektorsmyndigheterna.

En fråga vi ställer oss är om det är inom ramen för det övergripande RUP som paraplyprogram eller de specifika programmen RTP, RTI mfl som sektorssamordning har bäst förutsättningar att lyckas? Hypotes: ju skarpare läge desto lättare, dvs det är svårare att frammana ett djupare sektoriellt engagemang i RUP-processen än i RTP, RTI, där mer konkreta projekt skall hanteras.

En grundläggande erfarenhet från ”Triple Helix”-samarbeten, till synes självklar men ändå värd att åter föra fram, är att alla tre parter måste uppleva att man vinner något på samarbetet, inte bara på lång sikt i diffusa termer utan också på kort sikt i konkret form. Vi bör kanske föra in dessa erfarenheter i RUP-processen. Hur skapa en ”win-win”- känsla inom RUP-arbetet?

169

Kopplat till frågan om samordning visavi statliga sektorsmyndigheter kan också samordningen med kommunerna nämnas. Liksom sektorsmyndigheterna är kommunerna relativt de sektorsövergripande aktörerna på regional nivå starka parter. I direktiven för metodutvecklingsarbetet står: ”Ett samspel med kommunernas översiktsplanering enligt PBL ska eftersträvas”. Vi frågar oss om inte detta är en alltför svag formulering och en alltför begränsad ambition vad gäller inriktningen på detta samspel. Kan ett RUP-arbete bli ett starkt riktningsgivande dokument om inte kommunerna är med i båten fullt ut? Vi har sett några goda exempel på regional-kommunal samverkan, men vilka är de generella erfarenheterna? Vilken bild framträder i de tretton strategigruppernas arbete?

I Skåne har två regionala aktörer ansvar för det sektorsövergripande/-samordnande arbetet, länsstyrelsen och Region Skåne. Att döma av de diskussioner som förts, både i de regionala mötena och i olika arbetsgrupper förefaller de båda aktörerna inte vara helt överens om ansvars- och arbetsdelningen dem emellan. Ett konkurrenstänkande kan anas, vilket kan både innebära fördelar och nackdelar för det fortsatta RUP-arbetet. En fortsatt och intensifierad dialog förefaller här vara viktig för att skapa ännu bättre förutsättningar för det konstruktiva gemensamma arbetet med regionens utvecklingsfrågor.

9.2. Om lärandeprocessen Om utgångspunkten är att inga radikala förändringar i systemet sker (i form av ändrade befogenheter för sektorsmyndigheter på nationell och regional nivå respektive mellan den regionala samordningsaktören/-rna och sektorsmyndigheterna), då bör analys och utvärdering av lärandeprocessen vara central i metodutvecklingsarbetet, särskilt i ljuset av den nuvarande bristande sektorssamordningen. Men hur är målen kring detta formulerade? Vilka är målen med metodutvecklingsarbetet mot vilka någon form av resultat kan ställas? För den centrala nivån? För regionen? I Region Skånes förväntningar på metodutvecklingsarbetet finner vi formuleringar om ”tydliggörande,”,”utveckling av”, ”beakttande av” men hur operationaliserar vi dessa?

9.2.1. Dialog – Ja! Förankring-?? Hur värdera lärandeprocessen? Formerna för mellanorganisatorisk och inomorganisatorisk dialog är många och ambitionsnivån är hög. Men hur ser förankringen i respektive organisation ut? Hur återförs och hanteras kunskap och information från de olika mellanorganisatoriska grupperna till den egna verksamheten? Hur personbunden är denna kunskap? Hur mycket är knutet till ”eldsjälar”? Plus och minus med sådana? Hur mycket är knutet till representanter som ingår i många grupperingar? Hur engagerade är dessa? Orkar de?

Om vi skall kunna värdera lärandeprocessen måste vi finna indikationer som är hanterbara Exempel på möjliga indikationer på det interorganisatoriska lärandet skulle kunna vara

170

- Hur aktörerna förankrar RUP i sin egen organisation: i skriftliga dokument (plan-strategi-) i protokollförda sammanträden, i informella samtal

- Förändrade attityder till andra aktörer - Förändrade kunskaper om andra aktörers arbetskontext - Förändrad syn på den egna verksamheten i relation till andra

aktörers verksamheter - Förekomst av ”eldsjälar”, deras värderingar av processen - Förekomst av ”mångsysslare”, deras värderingar av processen

Förutom granskning av dokument måste sådana analyser i stort baseras på intervjuer med berörd personal i de olika verksamheterna. Här behövs vidare sökningar av befintliga utvärderingmetoder och anpassningar till RUP-arbetet.

9.2.2. Kunskapsanalys Ett sätt att se på lärandeprocessen och dess förutsättningar är kanske att använda sig av olika typer av kunskap som instrument i en analys av mötena mellan de olika aktörerna i RUP-arbetet, hur dialogen fungerar, hur kunskap förankras i egna organisationen, vilken kunskap som tillförs respektive tas hem, samt vilken kunskap som inte överförs eller förankras. Vilken typ av kunskap hanteras i de mellanorganisatoriska grupperna inom ramen för RUP-arbetet? I vilken grad är kunskapen formaliserad och lätt överförbar? I vilken grad är den ”tyst” och individbunden? Kan medvetenhet om detta underlätta dialogen men särskilt kanske förankringen? Blockerar eller befrämjar ”eldsjälarna” kollektiv kunskap, dvs kunskap förankrad i egna organisationen? Orkar / kan ”mångsysslarna” befrämja skapandet av kollektiv kunskap?

9.2.3. Bryta upp etablerade tankeramar Metodutvecklingsarbetet kan om korten spelas rätt öppna ett antal ”windows of opportunity”, dvs få inblandade aktörer att se nya möjligheter i det tvärsektoriella arbetet snarare än problemen och begränsningarna. Här kan en närmare analys av den verksamhetskontext som ”de andra” lever i bidra. Det gäller då inte bara kunskap om varandras regelverk, förordningar etc, utan också av de normer, värderingar, attityder och de ”mentala bilder” som finns inbäddade i respektive organisation och dess personal rörande både den egna verksamheten och de andra organisationernas värld. Vi tror att det är viktigt att medvetandegöra RUP-aktörerna om de mekanismer som styr dialogen och bestämmer hur och i vilken grad signalerna införlivas i och befruktar den egna verksamheten. Kanske kan detta inom ramen för existerande stuprörssystem bidra till en effektivare sektorssamordning men också generellt kommunikationen mellan kommun-region-stat.

Vi menar också att det är viktigt att föra en diskussion och ett metodutvecklingsarbete som samtidigt ser till både process och innehåll i RUP-arbetet. Det sker hela tiden en interaktion mellan dessa

171

element och att ensidigt fokusera på processen kan resultera i ett mindre fruktbart ”torrsim”.

9.3. Om RUP visavi RTP (och andra mer detaljerade

handlingsprogram)

RUP skall enligt Region Skåne fungera som en plattform. NUTEK däremot ser RUP som ett paraplyprogram. Funktionsuppdelningen mellan RUP och sektorsprogram / underordnade program som RTP är dock inte helt oproblematisk. Svårigheten att avväga konkretiseringsgraden i RUP kan komma att bli ett huvudbry för regioner som ännu inte startat processen. Detta bör diskuteras vidare så att inte dubbelarbete orsakas. Tilläggas kan att för det flesta länen kommer RTP före RUP i tiden (dock inte i Skåne). Vad kan det orsaka för problem? Eller kan det leda till att erfarenheterna från RTP och andra mer konkreta regionala handlingsprogram vävs in i RUP, ett slags bottom-up-tänkande inom ramen för arbetet med regionens utveckling?

Christine Axelsson

Regionråd och ordförande

i regionala utvecklingsnämnden Gunne Arnesson Lövgren Utvecklingschef

172

173

PILOTREGION VÄRMLAND Inledning Detta dokument beskriver en processmodell för regionala utvecklingsprogram (RUP). Processmodellen är utarbetad i det pilotprojekt i Värmland som bedrivits inom ramen för det regeringsuppdrag som syftar till att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram (regeringsbeslut 2004-06-10). Processen bygger på erfarenheter från arbetet med att ta fram ett regionalt tillväxtprogram (RTP) i Värmland. Tanken är att den i projektet utarbetade Värmlandsmodellen skall kunna användas generellt.

En utgångspunkt i arbetet har varit att RUPen ska utgöra en grundpuls i regionens långsiktiga utvecklingsarbete. För att strategierna skall få genomslag är det viktigt att inte göra stora ändringar för ofta. Samtidigt måste man ha beredskap för förändringar i omvärlden och då ha förmåga att agera.

I arbetet har vi utgått från fyra hörnstenar:

• Värmlands RTP-process utgångspunkt – Värmland har arbetat fram en RUP-liknande RTP med starkt engagemang och brett ägarskap i regionen.

• Nyttoaspekter styr aktörers medverkan – Engagera olika aktörer i de faser och roller där de gör störst nytta för den regionala utvecklingen.

• RUP är regional utveckling – RUP handlar om att utveckla en region och slutar inte med ett programdokument.

• Metodik från RTP-processen i utvecklingsarbetet – Tillämpa växelspel mellan breddengagemang och analyshöjd från Värmlands RTP-process i modellutvecklingen.

Breddgrupp 1Kunskap, insikt

Analysgrupp 1Analys &samman-ställning

Breddgrupp 2Skapa modell

Analysgrupp 2Analys &modell-

utveckling

Breddgrupp 3Testa modell

Analysgrupp 3Förslag &rapport

174

Utvecklingsarbetet har bedrivits i ett växelspel mellan en breddgrupp med ett fyrtiotal nationella, regionala och lokala aktörer och en analysgrupp. Deltagarna i breddgruppen har vid tre regionala träffar medverkat med synsätt, erfarenheter och idéer från respektive horisont. En analysgrupp har mellan träffarna sammanställt materialet och utvecklat den Värmlandsmodell som föreslås i denna rapport. Modellen har testats och justerats efter breddgruppens slutliga synpunkter.

I analysgruppen har följande personer medverkat

• Projektledare: Anders Olsson, Region Värmland och Inger Berggrén, Länsstyrelsen Värmland

• Projektmedlemmar: Klas Danerlöv, Sveriges Kommuner och Landsting och Leila Ekman, Eda kommun

• Processdesigners: Hans Bandhold och Karin Andersson, båda Kairos Future

• Följeforskare: Bo Enquist, Karlstads universitet.

I rapporten använda begrepp definieras i en ordlista (Bilaga 1).

175

Partner-skap

RUP

Grundläggande synsätt I ett tidigt skede av arbetet utkristalliserades fem viktiga synsätt som blev vägledande för den modell som föreslås.

1. Långsiktig riktningsgivare

Processen syftar till framtagande av ett övergripande, gemensamt regionalt utvecklingsprogram som tjänar som vägledning för delprogram och utvecklingsarbete i regionen. I programmet formuleras vision och övergripande strategier på lång sikt (men som ändå tar hänsyn till olika tidshorisonter inom olika områden). Mer konkreta, regionala strategier och mål formuleras i delprogram som bidrar till kraftsamling för att förverkliga utvecklingspolitiken på regional nivå. Genom programmet görs överenskommelser om ansvarsfördelning och åtaganden mellan regionens aktörer.

2. Länk till omvärlden

RUPen skall vara ett medel genom vilket regionerna kan ta upp ett begränsat antal prioriterade frågor med regeringskansliet och centrala myndigheter. Genom RUP kan regionen kopplas till EU:s sammanhållningspolitik. Medverkan från regionala myndigheter, intilliggande

regioner och andra strategiska samarbetspartners bidrar till att sätta in regionen i ett större sammanhang.

3. Transparent process med bred delaktighet

För att uppnå önskvärda effekter måste kraften komma från regionen i sin helhet. Regionen måste för sin egen skull ta ansvar för att driva processen. Processen bör därför präglas av bred delaktighet22. Särskilda breddgrupper är viktiga i RUP-planeringsprocessen för att skapa en stor delaktighet bland många grupperingar och aktörer. Det bör finnas en allmän breddgrupp och även speciella intressentgrupper.

4. Partnerskapet är navet En bred uppslutning från alla delar av samhället är avgörande för framgång. Ett partnerskap med ledande aktörer från olika samhällssektorer bildar styrgrupp i planeringsprocessen, står för beslutsförankring och

bereder beslut om programmet. Partnerskapet är styrgrupp för uppföljning av programmet. Ägaren av programmet (länsstyrelsen alternativt regionalt samverkans- eller självstyrelseorgan) utser partnerskap och fattar det formella beslutet om programmet.

22 De politiska partierna har möjligheter att driva egna processer parallellt för att stärka samspelet mellan politiken och planeringen och för att ytterligare bredda delaktigheten.

RUP RUP

RUPRUP

176

5. Sekretariatet driver process och analys För att RUP skall kunna bli ett aktivt instrument för regional kraftsamling och utveckling krävs en pådrivande och sammanhållande funktion i form av ett sekretariat. Detta står för kontinuitet och ansvarar för framtagning av underlag, förankring, analys/tolkning och förslag och skall ha legitimitet, integritet och överblick. Sekretariatet samlar i vissa faser ytterligare resurspersoner i en ”smedja” för att genomföra breddgrupper, analyser och programskrivning.

RUP

Sekretariat

177

Förslag till process – en överblick Med den värmländska RTP-processen, synpunkterna från projektets breddgrupp och de ovan summerade synsätten som grund har analysgruppen byggt ett förslag till en generell RUP-modell. I förslaget har vi medvetet valt att ge de fem faserna benämningar som inte är belastade med förutfattade meningar om ett givet innehåll. Vi vill snarare använda uttryck som ställer krav på egna definitioner.

Förtanke

En RUP-process behöver likaväl som andra processer planeras väl för att bli framgångsrik. Förutsättningar, inriktning, ambitionsnivå behöver läggas fast.

Orientering Den första egentliga fasen handlar om att orientera sig och skapa en ”kartbild”. Hur ser planeringssammanhanget och kravbilden ut? Hur förändras omvärlden? Vilka tillgångar kan vi bygga på?

Riktning Vart vill regionen på lång sikt och vilka vägval behöver göras för de kommande åren. I denna fas läggs vision och strategi fast i ett slutligt RUP-dokument.

Kraftsamling Utan en ordentlig kraftsamling i regionen är möjligheterna till förverkligande små. Här handlar det om mobilisering av alla krafter, handlingsplaner och genomförande.

Eftertanke Eftertanke är det samlande begreppet för de delar som handlar om uppföljning, utvärdering, sammanfattning och säkerställande av kontinuitet i genomförandeprocesserna.

Kraftsamling

Eftertanke Riktning

Orientering

Förtanke

Partner-skap

Sekretariat

178

Förslag till process – detaljerad beskrivning

Förtanke

Det första steget i RUP-arbetet är en förberedelse för planeringsprocessen där förutsättningarna läggs fast och ambitionsnivån bestäms. Ett underlag tas fram för att i nästa skede kunna fastställa och konkretisera innebörden av regionalt hållbar utveckling.

Sekretariatet identifierar inre och yttre förändringar, perspektiv och riktlinjer från europeisk och nationell nivå samt pågående processer. Vidare identifieras programarbete i regionen och erfarenheter från eventuell tidigare RUP. Utifrån skilda aspekter ingår regionen i olika funktionella regioner, t ex områden för arbetspendling och näringslivskluster. Vilka av dessa som ska ingå i RUP-arbetet definieras. I vissa lägen kan det bli aktuellt att genomföra separata tematiska RUP-processer som går över de administrativa geografiska gränserna. I denna fas definieras sammansättningen av breddgrupper. Den skall spegla såväl underliggande programarbete, planeringsprocesser23 som representation av olika grupper och kompetenser. Det är särskilt viktigt att nyckelpersoner för underliggande program deltar så att RUPen fungerar som riktningsgivande för dessa.

Sekretariatet analyserar planeringsförutsättningarna och ger ett förslag på inriktning av RUP-planeringen samt föreslår sammansättning av smedja, breddgrupper och ett råd för hållbar utveckling (HUT-råd). Partnerskapet lägger fast inriktningen och ger startskottet för arbetet samt bjuder in deltagare i RUP-planeringen.

23 RTP, infrastruktur- /trafikförsörjningsplan, miljömålsprogram, m fl program, VP för länsstyrelse, region, universitet/högskola, landsting och kommuner m fl.

Förutsättningarför aktuell RUPFörtanke

Partnerskapet

Sekretariat &smedja

Breddgrupp

Underliggandeplaneringsprocesser och program

Nationellaaktörer

EU

Formerasmedja

Ev EU-direktiv

Analys avförutsättningar

Formerabreddgrupper

Förslag tillinriktning

Startskott

Ev regerings-uppdrag

Pågåendeprocesser

Spika processoch inriktning

FormeraHUT-råd

179

Orientering

Här konkretiseras innebörden av begreppet hållbar utveckling för regionen, eftersom det blir vägledande för RUP-arbetet i sin helhet. I det här steget skapas en gemensam kartbild över förändringar i omvärlden och regionens tillgångar.

Planeringssammanhanget förtydligas genom att ta fram det som är väsentligt för regionen i RUP-planeringen. Kunskaper om omvärld, tillgångar och andra förutsättningar såväl från underliggande program och pågående processer som från centrala myndigheter och EU kondenseras och analyseras. Exempel på en övergripande nivå är de nationella utvecklings- och hållbarhetsstrategierna. Även på EU-nivån kan det handla om utvecklings- och hållbarhetsstrategier. I detta arbete har de centrala myndigheterna en viktig roll i att reducera informationen till det som är väsentligt för regionen. Detta kräver en öppen dialog mellan myndigheter och respektive region.

Analysen kompletteras med att breddgruppen identifierar viktiga omvärldsförändringar. Inför detta moment erbjuds breddgruppens medlemmar utbildning med syfte att skapa gemensamma referensramar.

Materialet vägs samman av smedjan till en omvärldsanalys som både beskriver den troliga utvecklingen och den mer osäkra, t ex i form av scenarier. Konsekvenser av troliga och osäkra utvecklingar beskrivs för såväl RUPen som helhet som i underliggande processer. Genom omvärldsanalysen fångas de hot och möjligheter som kommer fram i en SWOT-analys upp.

Tillgångar som är unika eller fördelsskapande för regionen tas fram på liknande sätt i ett växelspel mellan breddgrupp och smedja. Genom detta fångas regionens styrkor.

Planeringsunderlag, omvärlds- och tillgångsanalys sammanställs i en delrapport som underlag för det fortsatta arbetet på alla nivåer. På detta sätt ges möjlighet till en gemensam kartbild att utgå ifrån för att forma vision och strategier som gör det möjligt att ta ut riktningen i

Orientering

PlaneringssammanhangOmvärldTillgångar

Partnerskapet

Breddgrupp

Nationellaaktörer

EU

Omvärlds-analys

Inventering &reducering

Tillgångs-analys

Kartanöverlämnas

Fakta, förut-sättningar

Kunskaper & förutsättningar

Tillgångs-spaning

Utbilda gruppen

Omvärlds-spaning

Konsekvenserför delprogr

Fakta, förut-sättningar

Konsekvenserför delprogr

Underliggandeplanerings-processer ochprogram

Sekretariat &smedja

”Grannars”underlag

180

denna regionala framsynsprocess. Kartan bekräftas av Partnerskapet.

Riktning

Med kartbilden från orienteringsfasen tas riktningen ut för regionen. Visionen som anger den långsiktiga viljeinriktningen gäller över en längre tid.

En väl förankrad vision har goda förutsättningar att få genomslag. Därför engageras både Breddgrupp och Partnerskap i arbetet med visionen. I analysen stäms visionens innehåll av mot omvärlds- och tillgångsanalyserna och andra viktiga förutsättningar. Ett förslag till vision formuleras och Partnerskapet godkänner den som grund för strategiarbetet.

Som grund för strategiarbetet tar breddgruppen fram idéer som möter omvärldsförändringar, och bidrar till att förverkliga visionen. Idéerna analyseras och sammanförs till strategier av Sekreteriatet och Smedjan.

Strävan är att göra strategierna robusta genom att de hjälper regionen att gå i visionens riktning, möter omvärldens krav, tar vara på regionens tillgångar, möter kraven för en hållbar utveckling och fångar upp människors vilja att åstadkomma utveckling. Strategierna stäms av mot breddgrupper, delprogram, nationella och interregionala aktörer.

För att ytterligare stärka robustheten görs externa granskningar (second opinion) där strategierna också stäms av mot aktuell forskning och beprövad erfarenhet om hållbar regional utveckling.

Målkonflikter identifieras och vägs av mot varandra och prioriteringar görs i partnerskapet.

Arbetet i alla stegen så här långt sammanställs i ett RUP-dokument som förankras och fastställs av partnerskapet innan det slutligen lämnas till regeringen.

I regionen tar Kraftsamlingen för att förverkliga vision och strategier vid.

VisionStrategiRiktning

181

Partnerskapet

Breddgrupp

Nationellaaktörer

EU

Analys avvisionsdelar

Preliminärvision

Genereravision

Genereravision

OmvärldTillgångar

Analys avstrategidelar

Secondopinion

Formulerastrategier

Formellförankring

Fastställandeav vision &strategier

RUP tillregeringen

Prel vision &strategieravstäms

Genererastrategier

Underliggandeplaneringsprocesser och program

Sekretariat &smedja

Dialog medregerings-

kansliet

Avstämning

Avstämning

Målkonflikter,prioriteringar,

åtaganden

Formuleravision

Avstämning

182

Kraftsamling

För att skapa reell utveckling krävs en kraftsamling i regionen. Många behöver identifiera sig med vision och strategier för att kunna bidra till att genomföra mer handgripliga åtgärder. Omvärlden i form av nationella aktörer och EU måste engageras. En analys görs av vilka aktörer i regionen som är viktigast för att förverkliga vision och strategier. Ett urval av dessa bjuds in av processägaren för att bilda det nya Partnerskap Värmland.

Partnerskapet och sekretariatet har tillsammans en central uppgift i mobiliserings- och förankringsarbetet. En avgörande framgångsfaktor är att aktörerna har en samsyn om regionen, dess förutsättningar och vart den är på väg. Ett första steg för sekretariatet är att tydliggöra olika aktörers roller och konkreta uppgifter för att förverkliga programmet. Detta görs genom att analysera konsekvenser av programmet för olika aktörer och kommunicera detta med berörda på olika nivåer, t ex centrala myndigheter. Sekretariatet tar därför fram en informations- och kommunikationsstrategi för att stödja genomförandet av programmet.

Partnerskapet har i det här skedet två uppgifter: förankring i egna organisationer och att driva regionens viktiga frågor i omvärlden.

Sekretariatet, som är en samordningsfunktion för regionens utvecklingsarbete, förbereder nästa steg som handlar om Eftertanke och uppföljning.

Mobilisering

Kraftsamling

HandlingsprogramGenomförande

Partnerskapet

Breddgrupp

Nationella aktörer

EU

Mobiliseringav regionen

Kunskaperom regionen

Delprogram/handlings-program

Påverkanpå omvärlden

Särskildafrågor

Förankrings-arbete

Särskildafrågor

Genom-förande

Strategiskkommuni-

kation

Underliggande planeringsprocesser och program

Sekretariat & smedja

Nyttpartnerskap

bildas

183

Eftertanke

Eftertanke innefattar processutvärdering, uppföljning av programmet och kontinuerlig omvärldsbevakning och analys. Processutvärderingen och dokumentationsrutiner har redan initierats i steget Förtanke.

En viktig del i arbetet är säkerställandet av kontinuitet i genomförandeprocesserna och hanteringen av målkonflikterna.

Eftertankens uppgift är också att säkerställa de lärprocesser som uppkommit inom ramen för RUParbetet, samt kommunicera dessa med berörda grupperingar och aktörer.

Processutvärderingen sammanställs och slutsatser dras tillsammans med partnerskapet. Resultatet från detta steg ger ett gott underlag för hur man går vidare i programarbetet och hur man följer upp.

EftertankeUppföljningUtvärderingSlutsatser

Partnerskapet

Breddgrupp

Nationellaaktörer

EU

Slutsatser framåt

Nationellajämförelser

Framsteg& statisktik

Kommuni-kation

Samman-ställning Lärdomar Process-

utvärdering

Europeiskajämförelser

Underliggandeplanerings-processer ochprogram

Sekretariat &smedja

184

Mellan RUP-arna Eftersom RUPen skall tjäna som en långsiktig riktningsgivare som ger stabilitet och kontinuitet i utvecklingsarbetet sker omarbetning med ett antal års mellanrum, t ex i anslutning till nya strukturfondsprogramsperioder. Det är dock angeläget att årligen fånga upp förändringar såväl i omvärlden som i den egna regionen som påverkar regionens utveckling. Om dessa förändringar bedöms kunna få en stor effekt på regionens framtida utveckling kan RUPen behöva revideras eller till och med göras om från grunden.

För att den skall bidra till långsiktiga kraftsamlingen får den å andra sidan inte falla i träda. Under dessa mellanår behöver fokus ligga på att hålla grytan kokande. Här är uppföljning av genomförande och effekter samt kommunikation av framsteg viktiga inslag. I Värmland tjänar bland annat det Årliga Värmlandsmötet detta syfte.

Årligen ser man över programarbetet. Hur väl har regionen lyckats genomföra det man föresatt sig? Går det att spåra några tydliga framsteg? Har regionens position förändrats i ett nationellt och europeiskt perspektiv?

Fakta samlas in, sammanställs och analyseras av sekretariatet med hjälp av bland annat controllers i regionen. Lärdomar dras som grund för Partnerskapets slutsatser framåt. För att få ett praktiskt genomslag kopplas den årliga uppföljningen till verksamhetsplaneringen för partnerskapets medlemmar.

VisionStrategi

Mobilisering

Kraftsamling

Eftertanke Riktning

Orientering

PlaneringssammanhangOmvärldTillgångar

Handlingsprogram

UppföljningUtvärderingSlutsatser

Genomförande

VisionStrategi

Mobilisering

Kraftsamling

Eftertanke Riktning

Orientering

PlaneringssammanhangOmvärldTillgångar

Handlingsprogram

UppföljningUtvärderingSlutsatser

Genomförande

185

Anpassning av RUP-processen till förutsättningarna i Värmland Den process, som föreslagits är väl lämpad för användning i Värmland. Om Värmland skulle starta en RUP-process 2005 kan emellertid mycket av det som kom fram i RTP-processen utnyttjas. Inom vissa områden räcker det med uppdateringar eller kompletteringar samtidigt som det inom andra behöver brytas helt ny mark (t ex. vision). Nedan lyfts de anpassningar som skulle behöva göras fram.

Förtanke

Modellen bör kunna följas helt i denna fas.

Genom att bilda ett HUT-råd samt fastställa och konkretisera innebörden av regionalt hållbar utveckling får hållbarhetsaspekterna en bättre förankring än i Värmlands RTP-process.

Orientering

I RTP genomfördes omfattande omvärlds- och tillgångsanalyser.

Det bör här räcka med en avstämning och uppdatering. Breddgrupper bör dock engageras i detta arbete eftersom det ger betydelsefulla insikter inför nästa fas. Statliga myndigheters medverkan med relevanta analyser och väl avvägd information är av värde.

Riktning

Regionen saknar en gemensam vision, men har däremot tydliga strategier. I denna fas ligger därför fokus tungt på vision, medan arbetet med strategier bör fokuseras på uppdatering och komplettering utifrån de insikter som vunnits i orienteringsfasen samt avstämning mot visionen.

Kraftsamling

Modellen bör kunna följas i sin helhet. Det är dock värt att notera att omvärlden i form av nationella aktörer och EU måste engageras på ett mer medvetet sätt än i RTP-arbetet

Eftertanke

Även här bör modellen kunna följas.

Förutsättningarför aktuell RUPFörtanke

Orientering

PlaneringssammanhangOmvärldTillgångar

Mobilisering

Kraftsamling

HandlingsprogramGenomförande

VisionStrategiRiktning

EftertankeUppföljningUtvärderingSlutsatser

186

Bilagor 1. Ordförklaringar och begreppsdefinitioner 2. Tidplan för Processmodell för regionala utvecklingsprogram 3. Presentation – bildserie: Processmodell för regionala

utvecklingsprogram. RUP-pilot Värmland 2004-2005 Projektet RUP-pilot Värmland har även tagit fram Rapport 2, Slutsatser från pilotregion Värmland – råd inför arbetet med framtagande av riktlinjer för kommande RUP arbete.

187

Slutsatser från pilotregion Värmland – råd inför arbetet med framtagande av riktlinjer för kommande RUP arbete RUP-pilot Värmland 2004 – 2005

1 RUP – en långsiktig riktningsgivare RUP bör vara ett övergripande gemensamt regionalt utvecklingsprogram som tjänar som vägledning för delprogram mm och utvecklingsarbete i regionen. I RUPen beskrivs vision och övergripande strategier på lång sikt. Mer konkreta, regionala strategier och mål formuleras i delprogram, ordinarie processer mm, som bidrar till kraftsamling för att förverkliga utvecklingspolitiken på regional nivå.

2 Transregionala RUPar vid behov I vissa fall behöver den regionala utvecklingen sträcka sig över flera administrativa regionindelningar. Såväl regeringen som regioner bör initiera övergripande planering för funktionella regioner. Ett exempel är stråket Oslo – Karlstad – Stockholm.

3 Regeringens roll Det är angeläget att det finns en kraftfull funktion inom regeringskansliet med helhetsansvar för den regionala planeringen. Denna funktion ansvarar för en helhetssyn på den regionala utvecklingspolitiken, dvs att lagar och förordningar, nationella och sektoriella mål, resursföredelning länkas samman med regionernas utvecklingsarbete. Vi ser framför oss ett RUP kansli som är direkt underställt statsministern. Regeringen kan inom denna funktion utse kontaktpersoner som för en kontinuerlig dialog med regionerna.

4 Regionens roll Regionen (länsstyrelsen eller i förekommande fall självstyrelseorganet eller samverkansorganet) har regeringens uppdrag att i samverkan med intressenter på olika nivåer arbeta fram ett väl förankrat regionalt utvecklingsprogram. Regionen skapar, äger och förvaltar sin del av resultatet samt tar ansvar för RUP arbetets kontinuitet. Andra intressenter tar ansvar för de delar som ligger inom deras respektive ansvarsoråden.

188

5 Samspel region och regering Det skall finnas möjlighet för regionen att förhandla med regeringen om ett begränsat antal strategiska frågor. Förhandlingarna kan handla om gemensamma inriktningar, prioriteringar och resurser i regionen. Förhandlingarna skall resultera i överenskommelser och ömsesidiga åtaganden.

6 Nationell avstämning och återkoppling De regionala RUParna skall sättas in i ett nationellt och regionalt perspektiv. Regeringen bör därför göra årliga sammanställningar av RUParna och stämma av den samlade bilden mot nationella och europeiska utvecklingsstrategier. Med detta som underlag förs en dialog mellan regeringen och regionerna.

7 RUP underlag för prioritering av nationella resurser RUP med tillhörande delprogram mm skall utgöra underlag för uppdrag och anslag till regionala och centrala myndigheter, t ex satsningar på forskning och utveckling samt utbyggnad av infrastruktur.

8 Periodisering av RUP Genom att RUP är en långsiktig riktningsgivare bör den ha en planeringshorisont på ca 10 - 30 år (beroende på område) och i normalfallet en aktualitet på 4-5 år. För att regeringen skall kunna göra avvägningar mellan olika regioners ambitioner skall det finnas en gemensam nationell tidplan. Det kan vara en fördel om tidpunkten för genomförandet är kopplad till strukturfondsprogrammen eller andra för RUP betydelsefulla tidpunkter.

9 Direktiv kring partnerskap I Värmlands arbete med RTP och i tänkta RUP modellen har partnerskapet en avgörande roll för RUP arbetet och underliggande processer med delprogram mm. För att stärka partnerskapets legitimitet är det önskvärt att regeringen fastslår att den organisation som har ansvaret för det regionala utvecklingsprogrammet skall utse detta.

10 Relevant underlag myndighet Regeringen bör ge utvalda myndighet i uppdrag att ta fram erforderligt underlag för regional planering. Detta underlag skall vara avgränsat och anpassat till respektive fråga. Det skall innefatta nationella mål, analyser av regionens förutsättningar samt annan viktig kunskap inom området. Underlag och analyser skall inte enbart utgå från administrativa gränser. Den geografiska avgränsningen skall styras av vad som är relevant för de aktuella frågeställningarna.

189

11. Koppling till delprogram och översiktlig planering Regeringens anvisningar till delprogram mm skall ange att RUPens inriktning är vägledande för dessa. Till exempel skall samspelet mellan RUP och kommunernas översiktliga planering vara ömsesidigt. Detta har bl a till följd att de kommunala översiktsplanerna tydligt måste uttrycka kommunernas långsiktiga ambitioner. Detta betyder att plan- och bygglagen (PBL) behöver kompletteras med anvisningar om kopplingarna mellan RUP och översiktlig planering.

190

191

Bilaga B Länsstyrelsernas rapport Länsstyrelsens samordning av statliga myndigheter

Regeringen gav den 10 juni i uppdrag till 13 myndigheter att utveckla metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram. Uppdraget har sin plattform i en bred sektorsintegrering och utgår från regeringens ambition att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling. Deltagande länsstyrelser har valt att aktivt delta brett i detta arbete. Utgångspunkten för länsstyrelsens arbete med RUP är att i myndighetens ansvar ligger att både förmedla kunskap och stödja, följa upp och aktivt delta i frågor som rör länets utveckling. RUP-uppdraget har i detta sammanhang setts som viktigt utifrån att synliggöra och tydliggöra länsstyrelsens roll och ansvar.

Genom regeringens beslut fick länsstyrelserna i oktober 2004 i uppdrag att ”gemensamt föreslå hur länsstyrelsernas samordning av de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras”. Arbetet samordnas av länsstyrelserna i Västerbottens och Örebro län. Uppdraget innebär att utreda vilka uppgifter som samordningsuppdraget bör innehålla, hur roller och ansvarsfördelning mellan myndigheterna kan förtydligas, hinder och framgångsfaktorer. Uppdraget skall redovisas den 30 november 2005.

Det finns tre huvudsakliga skäl för staten att bedriva ett utvecklingsarbete i syfte att förbättra samordningen av de statliga myndigheternas insatser för en hållbar regional utveckling.

Den sektoriserade och komplexa statliga verksamheten kräver samordning på nationell och på regional nivå.

Verksamheter som finansieras med statliga medel måste bedrivas så effektivt som möjligt för att undvika ekonomiskt resursslöseri.

Staten skall uppträda samordnat gentemot kommuner, företag och medborgare såväl på nationell nivå som i länen.

192

Länsstyrelsens uppdrag avseende statlig samordning

Regeringen har tydligt uttryckt behovet av samordning mellan sektorerna, och gett länsstyrelsen ett omfattande ansvar för att, utifrån ett statligt helhetsperspektiv, samordna olika samhällsintressen inom sitt ansvarsområde på den regionala nivån.

”I länsstyrelsens ansvar ingår att både se till helheten och hävda sektorsintressen. I denna roll ingår att formulera statens samlade uppfattning på länsnivå och agera utifrån ett statligt helhetsperspektiv på denna nivå. Statens insatser på regional nivå samordnas och dialogen mellan stat och kommun underlättas av ett samlat statligt uppträdande. Detta bidrar till den decentralisering och uppbrytning av mer avgränsat sektorstänkande som statsmakterna vid upprepade tillfällen bedömt vara angeläget.”24

Länsstyrelsens övergripande samordningsansvar finns preciserat i länsstyrelseinstruktionen. Där står att länsstyrelsen skall samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom länsstyrelsens verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet. Länsstyrelsen bör också, i den utsträckning det inte strider mot vad som är föreskrivet i en lag eller någon annan författning, informera motsvarande myndighet i angränsande nordiska länder i sådana frågor om samhällsplanering och regionala utvecklingsinsatser inom länsstyrelsens verksamhetsområde som kan antas ha betydelse för den myndighetens verksamhet. I länsstyrelseinstruktionen stadgas också att en central myndighet, innan den meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för ett län, skall samråda med länsstyrelsen. Det finns också särskilda föreskrifter om skyldighet för anställda vid Vägverkets regioner, Länsarbetsnämnden och Skogsvårdsstyrelsen att delta i handläggningen av en del ärenden och i övrigt bistå länsstyrelsen. Länsstyrelsens samordningsansvar omfattar alltså långt mer än samordning inom ramen för regional utvecklingspolitik. Exempelvis har länsstyrelsen såväl samverkans- som samordningsansvar när det

24 Regional samverkan och statlig länsförvaltning (Prop. 2001/02:7).

193

gäller fredstida krishantering och civilt försvar och det finns särskilda bestämmelser för länsstyrelsens samordning vid höjd beredskap.25

I förordningen om regionalt utvecklingsarbete finns instruktioner för andra statliga myndigheters ansvar för att verka för att målen för den regionala utvecklingspolitiken uppnås. De skall bland annat beakta de regionala utvecklingsprogrammen och tillväxtprogrammen. De ska i god tid samråda med länsstyrelsen om de har för avsikt att minska eller dra in service i glesbygds- eller landsbygdsområden eller fatta beslut som är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen i ett län. Myndigheterna skall samråda med länsstyrelsen när man överväger att minska verksamhet och tillsammans med andra berörda myndigheter, kommuner, landsting och privata intressenter, undersöka möjligheten att genom samordning eller samverkan upprätthålla eller utveckla verksamheten inom området. Statliga regionala myndigheter skall också informera sig om målen för länets utveckling som de framgår av det regionala utvecklingsprogrammet, och redovisa för länsstyrelsen hur de avser att bidra till att uppnå målen. Statliga myndigheter skall dessutom på ett ändamålsenligt sätt bistå länsstyrelsen i det regionala utvecklingsarbetet. Och de statliga regionala myndigheterna skall löpande informera länsstyrelsen om pågående och planerad verksamhet som har betydelse för länets utveckling.26

Länsstyrelsen har också samordningsansvar inom andra områden som berör den regionala utvecklingen. Inom miljöområdet har länsstyrelsen exempelvis i uppdrag att sammanställa och tillhandahålla utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet.27 Inom samhällsplaneringen ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen i samråden med kommunerna.28 Länsstyrelserna har också ansvar för att samordna arbetet för att anpassa, precisera och konkretisera de svenska miljökvalitetsmålen.29 Länsstyrelsen har också samordningsuppgifter inom bland annat inom jämställdhetsområdet.30 Länsstyrelsen bedriver också ett

25 Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. 26 Förordning (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete. 27 Lag (2004:606) om ändring i Miljöbalk (1998:808). 28 Plan och bygglag (1987:10) 29 Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (SOU 2000/01:130) samt dnr. M98/3090/8.

30 Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.

194

samordningsarbete i form av tillsynsverksamhet i syfte att främja medborgarnas sociala trygghet och rätt till jämlika levnadsvillkor.31

Länsstyrelsens ansvar inom många olika sektorer utgör ryggraden för länsstyrelsens samordning för hållbar regional utveckling.

Länsstyrelsen – en statlig regional myndighet

Länsstyrelsen är en del av den samlade statsförvaltningen. Den omfattande ”statliga koncernen” måste av effektivitets-, service- och rättviseskäl ha en starkt decentraliserad prägel. Länsstyrelsen är ett av de främsta uttrycken för denna idé. På regional nivå behövs en statlig myndighet som kan svara för avvägningen mellan olika samhällssektorer. På så sätt avlastas regeringen sådana arbetsuppgifter som annars skulle ha behövt hanteras på den nationella nivån. En väl utvecklad statlig förvaltning i länen ger således förutsättningar för en fortsatt decentralisering inom staten.

31 Socialtjänstlag (2001:453).

195

Länsstyrelsen skall, som regeringens företrädare i länet, fungera som en länk mellan den centrala och den lokala nivån. Länsstyrelsen för ut en sammanhållen regeringspolitik i länet genom att tydliggöra, informera och ge råd om, genomföra och följa upp nationella mål, lagar och förordningar. Därutöver samordnar och driver länsstyrelsen utvecklingsfrågor, där uppdraget skiljer sig beroende på förekomsten av kommunala samverkansorgan eller ej. I alla län har länsstyrelsen i uppdrag att vara part i utvecklingsarbetet.

Länsstyrelsen har uppgiften att till regeringen ge underlag om förhållandet i länet till grund för den nationella politiken. Såväl i programarbetet som i dagliga avgöranden i enskilda ärenden handlar länsstyrelsens arbete om att göra avvägningar mellan olika sektorsintressen. Kommuner, företag och enskilda har rätt att förvänta sig ett samlat besked från statens sida istället för motstridiga besked.

Länsstyrelsen är vidare den enda statliga myndighet som har ett övergripande ansvar för samordning för hållbar regional utveckling. Länsstyrelsen är därmed regeringens instrument för att koordinera den nationella politiken på regional nivå. I det regionala utvecklingsarbetet har länsstyrelsen i många fall varit otydlig i sin roll som statens företrädare och agerat på olika sätt i olika sammanhang. I den nya regionala utvecklingspolitiken vilar dock länsstyrelsens legitimitet som statlig regional aktör på att vara en del av det nationella systemet.

En konsekvens av den nya regionala utvecklingspolitiken är således att länsstyrelsen får en ännu tydligare roll som statens uttolkare, samordnare och uppföljare av nationella mål, och en för staten sammanhållande samarbetspart för kommunerna. När utvecklingsfrågorna blir alltmer komplexa och det blir allt svårare för enskilda sektorsmyndigheter att hålla sig à jour med en samlad statlig syn på förutsättningar och möjligheter i varje län blir länsstyrelsens samordning viktigare.

196

Länsstyrelsens uppgifter avseende samordningsrollen i RUP

Arbetet med att tydliggöra och utveckla länsstyrelsens samordningsroll sker underhand. Detta pågår framförallt i uppdraget om länsstyrelsens samordningsroll som skall vara klart den 30 november.

Uppdraget att samordna statliga myndigheters insatser i det regionala utvecklingsarbetet kräver att länsstyrelsen utvecklar sitt ansvar att samordna och framför allt sammanväga de statliga intressena i ett regionalt utvecklingsperspektiv. En sådan sammanvägning kan bli en plattform för kommunernas översiktliga och strategiska planering. Uppgiften bygger på att länsstyrelsen dels har överblick och kunskaper om skilda statliga intressen, dels förmåga att sortera och samordna intressena med respekt för såväl projektets förutsättningar och värden som kommunens avvägningar.

I länsstyrelsens samordningsroll ligger att även uppmana och ”sälja in” hos de statliga myndigheterna att framförallt delta aktivt i RUP-arbetet men även att i RUP ta ställning tidigare, föra resonemang om målkonflikter, tydliggöra mål och nationella intressen för att tydliggöra statlig syn och intressen såväl i processen som till nytta för senare skede med t.ex. sektorsprogram, översiktsplanering, handlingsplaner m.m. Länsstyrelsen har enligt instruktionen en ramstyrning som öppnar för flexibilitet och regionala avvägningar, detta möts dock ofta av nationella detaljstyrningar i sakfrågor. Detta försvårar det tvärsektoriella och samordnande arbetet som länsstyrelsen skall genomföra.

Regionalisera nationella mål

Mängden nationella mål och statliga intressen av olika karaktär och tyngd upplevs ibland som begränsande på regional och kommunal nivå. Grunden för olika statliga intressen varierar, allt från bindande regler och intressen med lagstöd (t.ex. miljökvalitetsnormer, Natura 2000 samt riksintressen) till mer allmänt hållna nationella mål och politikområden. Det finns också en stor spännvidd när det gäller vilket genomslag skilda intressen kan komma att få i RUP. Länsstyrelsen och statliga myndigheter måste vara medveten om skillnaderna och att anpassa rådgivningen/arbetet till dessa och till processens olika skeden. När nationella mål ska översättas till regional och kommunal nivå

197

behövs regionala överblickar och analyser. De ger underlag för ett offensivt och strategiskt arbete, för att identifiera målkonflikter mellan olika intressen, för att belysa samband och sammanhang mellan skilda frågor och för att belysa konsekvenser av olika handlingsalternativ. Det regionala perspektivet och konkretiseringen av nationella mål och riktlinjer bör ha större tyngd i länsstyrelsens arbete såväl som nationella myndigheters. En effektiv statlig samordning innebär att underlaget är anpassat till behoven såväl i den kommunala planeringen och samordningen mellan kommuner som i arbetet med regionala utvecklingsprogram, RUP.

Utveckla arbetet med underlagsmaterial, regionala överblickar och analyser

En viktig beståndsdel i arbetet med RUP är framtagandet av rätt och relevant fakta och underlag att utgå från. Vad som bör innefattas i aktuella regionala underlag är en fråga som kan behöva preciseras närmare. Länsstyrelsens och myndigheternas arbete innebär bland annat att ta initiativ till att ställa samman och utveckla planeringsunderlag som behövs för kommunernas planering enskilt och i samverkan, för regional utveckling och för bevakning av nationella intressen. I arbetet ingår till exempel att ställa samman nationella mål för investeringar (infrastruktur mm), annan utbyggnad (vindkraft, bostadsförsörjning mm), olika sektorsintressen (med koppling till PBL:s allmänna intressen), riksintressen och andra politikområden (strategi för hållbar utveckling mm) som har betydelse för en hållbar samhällsutveckling i länet.

Planeringsunderlag kan också gälla situationsanpassade, probleminriktade och tvärsektoriella analyser som belyser aktuella planeringsfrågor i länet. Inriktningen är ofta att lyfta fram det översiktliga, långsiktiga och framåtsyftande perspektiven i de regionala planeringsunderlagen. Uppgiften bör fokuseras på förebyggande insatser. Genom en god samordning inom staten och genom avstämning och samråd med kommuner kan regionala planeringsunderlag ha stor påverkan på en hållbar utveckling i länet och ge underlag för både planering och konsekvensbedömningar.

198

Planeringsunderlagen kan ha en stor inverkan på hela spännvidden av regional och kommunal planeringsverksamhet.

Utveckla kontakten med de nationella myndigheterna

Länsstyrelsen är statens företrädare på den regionala nivån och den regionala närvaron medför god lokalkännedom om de rådande regionala förutsättningarna för utveckling. Tendenserna till sektorisering både inom länsstyrelsen och hos statliga myndigheter på regional och central nivå innebär en risk för att sektorssynpunkter får stort genomslag på bekostnad av helhetsbedömningar och sammanvägda ställningstaganden.

De centrala verkens insatser på den regionala nivån bör tydligare länkas till länsstyrelserna och genomföras i samråd med berörda länsstyrelser. Enligt PBL-kommittén efterlyser kommunerna ett tydligare och mer samlat besked från statens sida. Det förekommer att centrala verk agerar i ett senare skede eller i annan ordning med stöd av sin sektorslagstiftning, också i de fall länsstyrelsen inte har haft

ÖP RUP DP BL FÖP PDP Handlingsprogram

Underlag

RUP – regionalt utvecklingsprogram Handlingsprogram – exempelvis RUP, regionalt tillväxtprogram, länstransportplan och landsbygdsutvecklingsprogram ÖP – översiktsplan FÖP – fördjupad översiktsplan PDP – program för detaljplan DP – detaljplan BL – bygglov

199

några grundläggande invändningar i tidigare skeden.32 Arbetsinsatser från centrala myndigheter direkt ut till kommunerna bör tydligare ske i samverkan med länsstyrelsen för att bland annat kunna samordnas med andra myndigheters insatser och ges relevanta regionala förtecken.

Länsstyrelsen ser tydligt att formerna måste utvecklas för den statliga samordning, såväl på regional nivå som mellan regional och nationell nivå. Det bör dock till en förändrad hållning om att se länsstyrelsen som en statlig samordnare, både för nationella som regionala statliga myndigheter. Flertalet nationella myndigheter behöver utveckla dialogen och kommunikationen med länsstyrelserna. I detta bör även utvecklas möjligheten för länsstyrelserna att företräda myndigheten i den regionala RUP-processen. De statliga myndigheterna, särskilt de som inte har regionala representanter, bör utveckla resurser och tid på samverkan med den regionala nivån.

Länsstyrelsen bör med sitt samordningsansvar ta initiativ till att öka dessa statliga myndigheters deltagande i RUP-arbetet. Länsstyrelsen skulle tydligare kunna uppmuntra och ställa krav på att myndigheterna har en ”regional hållning i sitt arbete” så att länsstyrelsen kan fullgöra sin uppgift. I syfte att ”mötas på halva vägen” bör de statliga myndigheterna utveckla sin regionala kompetens med t.ex. att analysera vilka insatser inom respektive myndighets kompetensområde som kan bidra till att utveckla RUP.

Länsstyrelsens uppgifter avseende samordningsrollen

De finns anledning att särskilt lyfta fram vilka uppgifter länsstyrelsens samordningsroll och vad som konkret kan förväntas av denna. Indirekt rör de synpunkter som lämnats (i rapport) vad gäller nationella myndigheternas uppgifter också länsstyrelsen.

32 PBL-kommittén, Seminarium om länsstyrelsens roll och samordningen av statens intressen i PBL den 3 februari 2004, (minnesanteckningar 2004-02-24), www.sou.gov.se/pbl/.

200

Förslag.

• regionalisera nationella mål • samordna och regionalt anpassa nationella mål och statliga

intressen i form av sektorssamordnat regionalt planeringsunderlag. • företräda nationella statliga myndigheter i det regionala

utvecklingsarbetet vid behov • beskriva och följa upp de statliga insatserna i det regionala

utvecklingsarbetet • utveckla plattformer/nätverk m.m. för att intressera och utveckla

statliga myndigheters deltagande i RUP-arbetet • utveckla och konkretisera länsstyrelsens samordningsroll inom

ramen för pågående regeringsuppdrag avseende länsstyrelsens samordning av statliga myndigheter

201

Länsstyrelsens samordningsroll inom en RUP-process regionalt!

Uppstartsskede Myndigheternas roll: ”puffa på”, ge metodstöd och ramar, uppmärksamma regional nivå på händelser som påverkar innehåll/utformning av en RUP, lyfta ”heta” statliga frågor Länsstyrelsens samordningsroll: Uppmärksamma myndigheter, i dialog lyfta ”heta” statliga frågor, informera om statliga insatser

Analys Myndigheternas roll: Ta fram regionalt användbart underlagsmaterial och analyser, gjorda prioriteringar, behovsutredningar Länsstyrelsens samordningsroll: dialog om regionalt anpassade nationella mål i form av underlagsmaterial, analyser, strategier fokus på att synliggöra statliga intressen genom helhetsbedömningar, sektorsavvägda och sammanvägda underlag

Programformulering Myndigheternas roll: Uppsatta målsättningar och prioriteringar (ev. regionalt anpassade), goda idéer, goda exempel, tydlighet Länsstyrelsens samordningsroll: bevaka statliga intressen, företräder statliga myndigheter, informera statliga myndigheter om statliga intressen berörs, bidra med expertkunskap inom sakområden

Konsekvens och kritisk granskning

Myndigheternas roll: konsekvensverktyg, kreativa lösningar på konfliktområden, kritisk granskning, Länsstyrelsens samordningsroll: synliggöra statliga helhetsbedömningar vad gäller konsekvenser, dialog med statliga myndigheter om myndigheternas insatser

Genomförande

Myndigheternas roll: Ekonomiska medel, verktyg, förmedla behov av nya juridiska eller ekonomiska verktyg till nationell och internationell nivå. Länsstyrelsens samordningsroll: dialog med statliga myndigheter om myndigheternas insatser, uppmana och synliggöra myndigheters arbete

Uppföljning

Myndigheternas roll: En aktiv försörjning och deltagande i uppföljningssystem, informera Länsstyrelsens samordningsroll: årlig uppföljning av tillstånden i länet, sammanställningar och utvärderingar av hur vissa frågor hanteras, hålla sig underrättad om verksamheten på statliga myndigheter, informera

Liljeholmsvägen 32 117 86 StockholmTelefon 08-681 91 00 Fax 08-19 68 26

www.nutek.se