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Uno de los principales obstáculos para la inclusión
financiera lo constituyen los costos, pero no solo
los costos en que incurren los bancos para atender
el servicio de cuentas de poco valor y ampliar la
infraestructura bancaria a las zonas de ingreso bajo
desatendidas, sino también aquellos en que incurren
los clientes pobres (en cuanto a tiempo y gasto) para
llegar a las sucursales bancarias. Por tanto, para lograr
la inclusión financiera hacen falta modelos de negocio
innovadores que reduzcan notablemente los costos
para todos y, en consecuencia, allanen el camino para
ampliar de manera rentable los servicios financieros a
la población pobre de todo el mundo.
Esta es la razón por la que los agentes bancarios
forman parte de un modelo cada vez más poderoso
de inclusión financiera1. Considérese, por ejemplo, el
caso de Kareem. Kareem trabaja detrás del mostrador
de un pequeño establecimiento general situado
en una bulliciosa rotonda del centro de Karachi.
Aunque vende diversos artículos de perfumería y
otros productos, el cartel más grande que hay fuera
de su tienda anuncia su condición de agente de
Easypaisa, el producto de transferencia de fondos por
telefonía móvil de Tameerbank. Kareem es uno de los
8000 agentes activos de Tameerbank que actúa en
la práctica como una extensión de la red del banco,
mediante la prestación de servicios de depósito y
retiro de efectivo y otros servicios financieros a los
clientes de Easypaisa.
Todas las partes se benefician. El banco ahorra el
costo que supone crear costosas sucursales y contratar
personal, lo que le permite llegar a la población de
ingreso bajo y ofrecerle servicios financieros. Kareem
obtiene una comisión de transacción de Tameerbank
para complementar sus ventas, y los clientes ahorran
tiempo y gastos de transporte, porque la tienda de
Kareem está cerca, y también se benefician del costo
generalmente inferior del servicio.
Más y más bancos (y, en ocasiones, proveedores
de servicios financieros no bancarios) de todo el
mundo, desde el Brasil hasta Malí, la India y Filipinas,
utilizan agentes como Kareem. Este modelo
bancario sin sucursales está evolucionando, y la
reglamentación desempeña un papel fundamental
para permitir, y a veces limitar, su uso generalizado.
Las autoridades reguladoras se enfrentan a la difícil
tarea de promover la inclusión financiera a través
de modelos de prestación de servicios rentables y
de menor costo, al mismo tiempo que protegen a
los consumidores y la integridad de los servicios
financieros.
En el presente número de Enfoques se examinan las
normas mundiales que regulan el uso de agentes
por parte de los bancos (y, cuando se indique
expresamente, los proveedores de servicios no
bancarios) y se dedica atención preferente a cuatro
asuntos relacionados con el uso seguro y a mayor
escala de agentes:
1. ¿Quién puede ser agente?
2. ¿Qué función pueden desempeñar los agentes en
la prestación de servicios financieros?
3. ¿En qué condiciones comerciales pueden los
bancos contratar agentes?
4. ¿Cuál es el alcance de la responsabilidad del
banco respecto a los agentes?
El presente número de Enfoques concluye que las
autoridades reguladoras pueden permitir con cierto
grado de seguridad el uso de agentes bancarios para
ofrecer servicios financieros y verificar la identidad
de los clientes a fin de “conocer a los clientes” con
la imposición de restricciones mínimas en cuanto a
la habilitación, la compensación y la estructuración
de los agentes, siempre que esos entes reguladores
responsabilicen a los bancos de los servicios
financieros que prestan sus agentes (el cuadro 1
Reglamentación de los agentes bancarios
N.° 68Marzo de 2011
Michael Tarazi y Paul Breloff
ENFO
QU
ES
1 El término “agente” que se utiliza en este número de Enfoques no se refiere necesariamente a un agente en el sentido jurídico tradicional de parte autorizada por un mandante para actuar en su nombre y de la que dicho mandante es responsable respecto de las actividades emprendidas por el agente en el ámbito de su relación o contrato de agencia.
2
2 Las kirana son tiendas tradicionales de propiedad exclusiva de padres y madres de familia que son muy populares en la India; representan un elevado porcentaje del mercado minorista de este país.
3 RBI/2005-06/288, DBOD.n.°BL.BC.58/22.01.001/2005-2006 (25 de enero de 2006), posteriormente modificada.4 Directriz sobre los servicios bancarios a través de agentes - CBK/PG/15, sección 4.2.5 Resolución CMN 3110/03, artículo 1 (julio de 2003), modificada por la Resolución CMN 3156/03 (diciembre de 2003).6 RBI/2010-11/217 DBOD.n.°BL.BC.43/22.01.009/2010-11, art. 3 (28 de septiembre de 2010). Sin embargo, todavía se prohíbe expresamente
a las EFNB, forma corporativa de las principales IMF, actuar en calidad de agentes debido a las preocupaciones sobre la posibilidad de que los fondos de los clientes se mezclen con los fondos intermediados.
presenta las disposiciones reglamentarias de
todo el mundo aplicables a los agentes bancarios
seleccionados).
¿Quién puede ser agente?
Los entes reguladores desean garantizar que los
agentes, en su calidad de extensión del sistema
bancario, puedan prestar un servicio profesional
al cliente, mantener registros, tramitar el efectivo
y gestionar la liquidez. En consecuencia, una de
las principales cuestiones que se plantean los
reguladores es quién puede actuar como agente.
Forma jurídica
Muchos países permiten a una amplia variedad de
personas y entidades jurídicas ser agentes bancarios.
Otros países limitan la lista de agentes habilitados
basándose en la forma jurídica. La India, por ejemplo,
permite una gran variedad de agentes habilitados,
como algunas entidades sin fines de lucro, oficinas de
correo, propietarios de pequeñas tiendas llamadas
kirana2, profesores retirados y, más recientemente,
empresas con fines de lucro, incluidos los operadores
de redes móviles (ORM)3. Sin embargo, las principales
instituciones microfinancieras (IMF) registradas como
entidades financieras no bancarias (EFNB) están
expresamente excluidas. Kenya adopta un enfoque
distinto, al exigir que los agentes persigan fines de
lucro y no autorizar que las entidades sin fines de lucro
(como las organizaciones no gubernamentales [ONG],
instituciones educativas y organizaciones confesionales)4
desempeñen esta función. Otro ejemplo es el Brasil,
que permite a todas las entidades jurídicas (pero no a
las personas físicas) actuar en calidad de agentes5.
Estos diferentes enfoques reflejan las distintas
preocupaciones de los entes reguladores de cada país.
En la India, los organismos reguladores excluyeron
inicialmente a las entidades con fines de lucro de
la lista de agentes habilitados debido, al parecer, a
que dichas entidades se inclinarían por explotar a
los clientes pobres. En cambio, en Kenya, según se
señala, los entes reguladores consideraban que la
actuación en calidad de agentes podría alejar a las
ONG de su misión social. En el Brasil, los reguladores
consideraban que el hecho de impedir a las personas
actuar en calidad de agentes reduciría el fraude,
facilitaría la supervisión y fomentaría la confianza de
los consumidores, aunque en la práctica ha sido difícil
impedir que las personas operen como agentes.
Aunque estos distintos límites pueden responder
a motivos razonables, también pueden restringir
involuntariamente la participación de agentes
susceptibles de ser los más prometedores debido a la
red de establecimientos minoristas de que disponen
y a su capacidad para gestionar operaciones
descentralizadas. A medida que se adquiere
una experiencia más profunda a escala mundial,
algunos países han flexibilizado sus restricciones
iniciales. Por ejemplo, el Banco de Reserva de la
India limitó inicialmente la actuación en calidad de
agentes a entidades sin fines de lucro, oficinas de
correo y cooperativas, lo que contribuyó al lento
lanzamiento de la banca sin sucursales. No obstante,
con las revisiones efectuadas en 2009 se amplió
la habilitación a los pequeños minoristas y otros
agentes bien situados, y con las de 2010 también
se amplió a la mayoría de las entidades con fines de
lucro6, lo que dio lugar a una serie de asociaciones
entre bancos y ORM. En la actualidad las autoridades
reguladoras tienden a liberalizar los requisitos que
deben cumplir los agentes, al reconocer que unas
políticas demasiado restrictivas pueden entrar en
conflicto con la inclusión financiera.
No obstante, las amplias normas de habilitación
por sí solas no garantizan modelos de agencia
3
7 Decreto 2233 (julio de 2006), modificado por el Decreto 1121 (marzo de 2009).8 Véase CGAP (2010).9 Resolución CMN 2707/00 (2000).10 RBI/2007-2008/295 (24 de abril de 2008).
satisfactorios. Por ejemplo, el Decreto sobre servicios
bancarios a través de agentes de Colombia, de 2006,
permite a cualquier tipo de entidad jurídica, incluidas
las cooperativas de ahorro y crédito, ejercer como
agente bancario7. No obstante, los bancos han sido
lentos a la hora de contratar agentes: hasta la fecha,
solo dos bancos colombianos cuentan con un número
significativo de agentes8.
Ubicación
Algunos países también limitan la ubicación de los
agentes, aunque tales restricciones a veces se atenúan
cuando las entidades reguladoras reconocen que las
reglamentaciones crean obstáculos para la inclusión
financiera. Por ejemplo, ante las preocupaciones de
que los agentes pudieran amenazar las sucursales
de los bancos, la reglamentación brasileña permitió
inicialmente la actuación de agentes únicamente
en municipios que no tenían sucursales. Para
facilitar el acceso de los clientes a las transferencias
gubernamentales, en el año 2000 se levantó dicha
restricción9, lo que permitió la expansión de los
agentes como alternativa de menor costo y mayor
comodidad que los servicios bancarios a través
de sucursales, incluso en lugares donde ya había
sucursales bancarias.
Originalmente, los organismos de regulación indios
exigían que los agentes estuvieran ubicados a una
distancia máxima de 15 kilómetros de la “sucursal
base” del banco encargado de la designación
en las zonas rurales, y a una distancia máxima de
5 kilómetros en las zonas urbanas. Esta política,
dirigida a garantizar la supervisión bancaria adecuada
de sus agentes, limitó el uso de agentes por parte de
bancos que tan solo tenían unas pocas sucursales.
En consecuencia, las entidades reguladoras han
ampliado desde entonces la distancia a 30 kilómetros,
y los bancos pueden procurar que se les exima de
este requisito en zonas con poblaciones desatendidas
donde no sería viable implantar una sucursal10.
La experiencia ha demostrado que el establecimiento de
unos requisitos de ubicación excesivamente restrictivos
puede dificultar la justificación comercial de la viabilidad
de la banca basada en agentes y, en última instancia,
obrar en contra de los objetivos de inclusión financiera.
Además, el hecho de que la mayoría de los servicios
de agencia se presten en tiempo real ha permitido la
supervisión a distancia y, de ese modo, desaparece uno
de los argumentos centrales a favor de las restricciones
de ubicación. Países como México parecen seguir el
ejemplo de la experiencia de otras naciones y, aun
cuando inicialmente estudiaron la posibilidad de
aplicar restricciones basadas en la ubicación, en última
instancia se pronunciaron contra ellas.
Debida diligencia de los agentes: La prueba de idoneidad
Las reglamentaciones suelen imponer algún tipo de
requisitos de idoneidad que obligan a ejercer una
forma de debida diligencia por parte de los agentes,
la cual exige a las instituciones financieras verificar
que los posibles agentes gozan de buena reputación,
no tienen antecedentes penales ni antecedentes de
dificultades financieras o insolvencia. En ocasiones, las
pruebas de idoneidad van más allá de estos requisitos
y especifican otros criterios como la nacionalidad, el
nivel de estudios, la edad mínima o la capacidad
técnica u operacional. Tales reglamentaciones se
consideran importantes para garantizar la prestación
de unos servicios adecuados a los clientes, así como
la seguridad y fiabilidad del servicio.
No obstante, las autoridades reguladoras deben tener
en cuenta que crean inconscientemente costosas
cargas que amenazan los modelos de negocio
que regulan. Aunque los criterios de idoneidad
enumerados en la reglamentación no suelen plantear
problemas, los proveedores y agentes han sostenido
en ocasiones que el cumplimiento de determinados
detalles puede suponer unos costos considerables,
máxime en lo que respecta a la recopilación de
4
11 Hasta la fecha, salvo contadas excepciones, no se ha permitido a los agentes participar en la toma de decisiones para otorgar créditos en nombre de las instituciones financieras; los organismos reguladores creen que las decisiones técnicas de este tipo no solo suscitan preocupaciones de orden prudencial, sino también preocupaciones relativas a la protección del consumidor, en particular si las comisiones de agencia están vinculadas con el monto de los créditos. No obstante, a veces los agentes participan en la evaluación de las solicitudes de crédito, aun cuando las decisiones finales sobre el otorgamiento de créditos las tomen los empleados del banco.
12 Para un breve análisis de la reducción de los costos asociada a la banca sin sucursales, véase Ivatury y Mas (2008).
documentación. Por ejemplo, aunque puede parecer
razonable exigir un historial crediticio limpio, muchos
países no poseen registros de crédito, o, si los tienen,
tales registros no incluyen información acerca de
pequeños establecimientos minoristas susceptibles
de actuar como agentes. Aun en los casos en los
que existen registros de crédito, puede resultar
costoso y exigir mucho tiempo obtener un historial
crediticio, lo que representa un desafío especial para
los minoristas que operan en lugares alejados que
tienen mayor probabilidad de llegar a las personas
con acceso limitado a los bancos.
Recomendaciones
• Adaptar de forma muy específica las restricciones
de idoneidad, de manera que los agentes sean los
que estén en mejores condiciones de serlo:
Permitir a las organizaciones con amplias redes
de distribución desempeñar un papel activo
en calidad de agentes o gestores de agentes
(por ejemplo, los ORM, los minoristas de una
cadena, etc.).
Evitar las restricciones basadas en la ubicación,
ya que los costos de tales restricciones limitan
indebidamente el uso generalizado de agentes y,
en última instancia, dificultan el acceso financiero.
• Estructurar unos requisitos de idoneidad
proporcionados, prestando especial atención a los
posibles costos y a la medida en que resulta práctico
demostrar la idoneidad (por ejemplo, mediante
informes de crédito, etc.) y cumplir constantemente
los requisitos aplicables (por ejemplo, la obligación
de renovar periódicamente la acreditación).
¿Qué funciones puede desempeñar un agente?
Los agentes pueden asumir funciones que abarcan un
amplio espectro de servicios, que incluyen la apertura
de cuentas, servicios de depósito y retiro de efectivo
(incluidos el desembolso en efectivo de préstamos
aprobados por el banco y el cobro de reembolsos),
servicios de pago y transferencia (incluidas remesas
internacionales y transferencias nacionales de una
persona a otra) y hasta en algunos casos la garantía
de créditos11. No obstante, la reglamentación suele
fijar límites a la función que pueden desempeñar los
agentes en la prestación de servicios financieros, lo
que refleja las preocupaciones sobre la fiabilidad,
seguridad y competencia de estos terceros. Algunas
autoridades reguladoras están analizando incluso
distintas categorías de agentes de acuerdo con los
servicios ofrecidos, con normas de habilitación menos
estrictas para los agentes que solo ofrezcan servicios
básicos, como los servicios de depósito y retiro de
efectivo.
Servicios de depósito y retiro de efectivo
La mayoría de las reglamentaciones permiten a
los agentes tramitar las transacciones de depósito
y retiro de efectivo. Ello permite a los clientes
depositar dinero y acceder a este oportunamente
en zonas desatendidas por los canales tradicionales
de sucursales o cajeros automáticos. Asimismo,
esto tiene sentido comercial para las instituciones:
migrar las transacciones de bajo valor a canales
más económicos refuerza la justificación comercial
de ofrecer cuentas básicas y puede servir para
descongestionar las sucursales bancarias atestadas12.
En algunos contextos, sin embargo, esta
funcionalidad básica se ha visto comprometida por la
“subcontratación” heredada u otras reglamentaciones
bancarias que limitan la tramitación del efectivo
fuera de las sucursales. Un obstáculo frecuente lo
constituye la reglamentación que considera los
servicios de depósito como una captación de
“depósitos”, actividad que está limitada a los bancos
o que, de lo contrario, exige una licencia (para
efectuar operaciones de transferencia de dinero,
5
13 Para un análisis del uso de agentes en Indonesia, véase CGAP (2010b).14 Cuarenta Recomendaciones del GAFI, Recomendación 5.
por ejemplo). A menudo resulta oneroso para los
agentes más pequeños obtener y conservar dichas
licencias. En Indonesia, por ejemplo, los agentes que
prestan servicios de retiro necesitan licencias por
separado como “remitentes de dinero”, y el proceso
y los requisitos de obtención de tales licencias (tales
como contar con mecanismos de gestión de riesgos
y demostrar la disposición operativa) resultan poco
prácticos para los agentes minoristas. De hecho,
los organismos de regulación indonesios reconocen
que este requisito ha impedido la creación de redes
viables de agentes13.
Recomendación
Los organismos reguladores deben permitir los
servicios de depósito y retiro en los emplazamientos
de agentes. En particular, deben entender que
cuando las transacciones se realizan en tiempo real y
con cargo a la propia cuenta del agente, los servicios
de depósito y retiro no presentan más riegos que los
depósitos bancarios (véase el recuadro 1).
Verificación de la identidad de los clientes
Uno de los mayores problemas con que se enfrentan
muchos entes reguladores es saber qué papel
podrían permitir desempeñar a los agentes, si cabe,
en la aplicación de las medidas de debida diligencia
con los clientes que se exigen para abrir una cuenta
y realizar otras transacciones. El hecho de permitir
la verificación de la identidad de los clientes en
lugares muy lejanos a través de agentes (quienes
probablemente carecen de experiencia en medidas
de debida diligencia con los clientes y tienen una
relación remota con las instituciones financieras que
conocen bien dichas medidas) podría obstaculizar los
esfuerzos de antilavado de dinero y lucha contra el
financiamiento del terrorismo (ALD/LFT). Con todo,
los posibles beneficios de la inclusión financiera
podrían ser significativos.
El Grupo de Acción Financiera sobre el Lavado
de Dinero (GAFI) es el organismo internacional
responsable de elaborar y promover las normas y
políticas nacionales e internacionales para combatir el
lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo.
El GAFI exige que los proveedores de servicios
financieros identifiquen y verifiquen la identidad de
los clientes mediante el uso de documentación fiable
e independiente, aunque no impone expresamente
las formas de dicha documentación 14. En un esfuerzo
por cumplir este requisito, los Gobiernos nacionales a
veces han insistido en la documentación, como tarjetas
de identificación específicas o un comprobante de
domicilio, que están fuera del alcance de muchos
pobres sin acceso a los servicios bancarios.
Además, algunos incluso han solicitado datos
biométricos que no solo son demasiado difíciles de
Recuadro 1. Cómo prestan habitualmente los agentes servicios de depósito y retiro de efectivo
Si bien los agentes pueden prestar una amplia gama de servicios financieros, a menudo se usan como puntos de depósito y retiro donde los clientes pueden depositar fondos en sus cuentas y rescatar el valor electrónico en efectivo. Estos agentes suelen operar primero abriendo una cuenta propia y depositando fondos en esta, sobre todo cuando se usa el canal de telefonía móvil, y todas las transacciones con los clientes se realizan con cargo a la cuenta bancaria personal del agente. Por ejemplo, cuando una clienta desea ingresar dinero en efectivo en su cuenta electrónica, el agente acepta el efectivo y transfiere valor electrónico desde su cuenta a la cuenta de la clienta. Y a la inversa, cuando una clienta desea rescatar valor electrónico para canjearlo por efectivo, la clienta transfiere valor electrónico a la cuenta del agente, y este último da a la clienta el monto correspondiente con cargo a las reservas en efectivo del agente. A veces estos agentes son considerados como “comerciantes de efectivo”, esto es, minoristas que se dedican al negocio de transferir valor entre formas electrónicas y físicas. Dado que estos comerciantes de efectivo realizan transacciones con cargo a su propia cuenta, y que las transacciones normalmente se efectúan en tiempo real (lo que permite al cliente confirmar la recepción de fondos electrónicos), los riesgos que implican estas transacciones (como riesgos sistémicos o riesgos relacionados con la protección de los consumidores) pueden ser inferiores a los que a veces se dan por sentado.
6
15 En el sentido jurídico tradicional (y no como se emplea habitualmente en las reglamentaciones sobre la banca sin sucursales y en el presente número de Enfoques), un “agente” es una parte autorizada por un mandante para actuar en su nombre y de la que dicho mandante es responsable respecto de las actividades emprendidas por el agente en el ámbito de su relación o contrato de agencia. La responsabilidad a veces también puede extenderse a los actos de los agentes que los clientes supongan, con razón, que se encuentran dentro del ámbito de las actividades del agente.
16 Cuarenta Recomendaciones del GAFI, Recomendación 9.17 Documento de consulta del GAFI, the Review of the standards—Preparation for the 4th Round of Mutual evaluations, pág. 9 (octubre de 2010).18 Ídem.
obtener para los clientes pobres, sino que también
exigen una infraestructura (como escáneres de ojos
o lectores de huellas digitales) que resulta demasiado
costosa o tecnológicamente incompatible con la
realidad de los emplazamientos de los agentes locales.
Por ejemplo, las reglamentaciones pakistaníes exigen
escáneres de las huellas dactilares como condición
para el registro de cuentas, pero la tecnología
necesaria para tomar las huellas con precisión resulta
demasiado costosa para que los numerosos agentes
minoristas puedan operar en zonas con poco tráfico.
Conscientes de las repercusiones negativas que ello
tiene para la inclusión financiera, los organismos de
regulación pakistaníes han establecido exenciones
provisionales de este requisito a fin de permitir que
se amplíen y autoricen los servicios de banca sin
sucursales a través de agentes.
El GAFI considera a los agentes (en el sentido
jurídico tradicional)15 como una simple extensión
de los proveedores de servicios financieros, y, por
consiguiente, la aplicación de las medidas en materia
de debida diligencia con los clientes por parte de
los agentes se trata como si corriera a cargo de las
principales instituciones financieras. Asimismo, el
GAFI permite a terceros ejercer la debida diligencia
con los clientes, siempre que la institución financiera:
i) siga siendo responsable del cumplimiento por
dichos terceros de los requisitos aplicables de lavado
de dinero y financiamiento del terrorismo; ii) esté
convencida de que podrá acceder fácilmente a la
información sobre la debida diligencia con los clientes
y de que los terceros sean objeto de regulación y
supervisión16. Este último requisito puede plantear
problemas en el contexto de pequeños minoristas
que cumplan con los procedimientos de debida
diligencia con los clientes, ya que estos minoristas,
en caso de que el GAFI los considere como terceros,
pueden no ser objeto de una adecuada regulación y
supervisión.
No se sabe con precisión cómo establece el GAFI
la diferencia entre un agente y un tercero si el
banco es responsable en cualquier caso. No es de
extrañar que el GAFI esté en proceso de examinar
sus recomendaciones y aclarar el papel de los
agentes y terceros. Reconociendo que el requisito
de supervisión limita de facto los tipos de entidades
que pueden actuar en calidad de agentes, el GAFI
está considerando la posibilidad de proporcionar
a los países mayores facultades con respecto a
los tipos de terceros aptos para ejercer la debida
diligencia con los clientes, siempre que sean objeto
de supervisión o seguimiento17. Además, el GAFI
está considerando la posibilidad de adoptar una
nueva norma de verificación de la debida diligencia
con los clientes por otras partes, en la que el factor
fundamental sea si dichas partes aplican sus propios
procedimientos de debida diligencia respecto de los
clientes o simplemente aplican los procedimientos
del banco, con sujeción al control de este último18.
Muchos países permiten que los agentes ejerzan la
debida diligencia con los clientes. En toda América
Latina (como en el Perú, Colombia, México y el Brasil),
los agentes bancarios verifican periódicamente la
identidad de los clientes. En la India, los bancos
pueden recurrir si es necesario a los servicios del
agente comercial para la labor inicial relacionada
con las formalidades de apertura de una cuenta, a
condición de que el banco siga siendo responsable
en última instancia de la observancia de los requisitos
en materia de ALD/LFT. En Fiji, los agentes minoristas
pueden ejercer la debida diligencia con los clientes
en nombre de ORM que ofrecen servicios financieros
por telefonía móvil. En Filipinas, los organismos
7
19 Bangko Sentral Ng Pilipinas, Circular 471, serie de 2005. Cabe señalar que dichos agentes de remesas son proveedores de servicios financieros autorizados y, desde una perspectiva jurídica, son agentes de los clientes y no de otros proveedores de servicios financieros. Sin embargo, otros proveedores de servicios financieros suelen usar estos agentes de remesas para ampliar el alcance exterior de los servicios de depósito y retiro a clientes que se encuentran en zonas que carecen de sucursales bancarias.
20 Banco Estatal del Pakistán, Reglamentaciones sobre la banca sin sucursales, sección 4 (marzo de 2008).
reguladores permiten a los agentes de remesas
autorizados verificar la identidad de los clientes,
siempre que dichos agentes se sometan a un proceso
de capacitación, conserven registros durante cinco
años y notifiquen las transacciones sospechosas19.
Algunos países han adoptado medidas diferentes
respecto del uso de agentes en los procedimientos
de debida diligencia con los clientes, al permitir a los
agentes ejercer la debida diligencia con los clientes
solo en lo que respecta a productos financieros
considerados de menor riesgo para el lavado de
dinero y el financiamiento del terrorismo. En el
Pakistán, por ejemplo, las reglamentaciones sobre la
banca sin sucursales de 2008 permiten a los agentes
bancarios abrir cuentas de nivel 1, que conllevan
límites de saldo y transferencia relativamente bajos20.
De igual modo, en México y el Perú, los agentes
bancarios pueden ejercer la debida diligencia con
los clientes con respecto a cuentas básicas o de bajo
riesgo para transacciones de poco valor, con sujeción
a límites de depósito o transacción.
Las autoridades reguladoras se están dando cuenta de
las ventajas de ejercer influencia en el alcance de las
redes de agentes minoristas para que contribuyan a
verificar la identidad de los clientes a los fines de abrir
una cuenta o realizar transacciones. Sin embargo, el
común denominador es la responsabilidad del banco
en última instancia respecto del cumplimiento por los
agentes de las reglamentaciones aplicables en materia
de ALD/LFT (véase el apartado “Responsabilidad
respecto de los agentes”).
Recomendaciones
• Permitir a los agentes verificar la identificación de
los clientes a los fines de ALD/LFT.
• Garantizar que las formas de identificación exigidas
sean razonables en vista de la realidad técnica y
de la infraestructura de los emplazamientos de los
agentes.
• Responsabilizar a las instituciones financieras del
cumplimiento de las medidas de ALD/LFT por
parte de los agentes.
¿En qué condiciones comerciales puede contratarse a agentes?
No se trata solo de quién puede ser agente y
qué puede hacer el agente, sino que el potencial
de negocio de las redes de agentes puede verse
facilitado o limitado por diversas otras cuestiones
críticas relacionadas con la forma en que se regula
la figura del agente. Entre estas cuestiones se
incluyen: i) cómo puede compensarse a los agentes;
ii) si los agentes pueden emplearse en régimen de
exclusividad; iii) cómo puede un gestor de red de
agentes dirigir las actividades de un agente.
Compensación de los agentes: Comisiones e ingresos
La difusión de la banca sin sucursales depende
de que los agentes obtengan unos beneficios
atractivos, ya sea de forma directa (por ejemplo, a
través de comisiones de transacción abonadas al
agente) o indirecta (por ejemplo, en forma de mayor
penetración en el mercado, creación de una imagen
de marca, fidelidad del cliente, etc.) (Flaming, McKay
y Pickens, 2011). Si bien la mayoría de los enfoques
reglamentarios dejan que la cuestión de los ingresos
de los agentes sea objeto de libres negociaciones
entre el agente y la institución financiera, casi todo los
países prohíben a los agentes cobrar directamente a
los clientes los servicios prestados, y algunos países
incluso limitan el importe que los bancos pueden
cobrar a los clientes por las transacciones de los
agentes. Estas reglamentaciones bienintencionadas,
destinadas a proteger a los consumidores frente a
unas comisiones excesivas, pueden poner en peligro
la difusión de los modelos de banca sin sucursales
8
21 RBI/2009-10/238, DBOD.n.°BL.BC.63/22.01.009/2009-10 (30 de noviembre de 2009).22 Banco Estatal del Pakistán, Reglamentaciones sobre la banca sin sucursales, sección 6.1 (marzo de 2008).23 Para un análisis más exhaustivo de la protección de los consumidores en el contexto de la banca sin sucursales, véase Dias y McKee (2010).
si impiden a los participantes lograr beneficios
aceptables en vista del singular desafío y los costos
que supone llegar a los pobres.
En la India, por ejemplo, la reglamentación negaba
inicialmente a los bancos y los agentes la capacidad
de cobrar comisiones a los clientes por utilizar estos
últimos. Reconociendo las repercusiones negativas de
este enfoque sobre la viabilidad de los modelos de
servicios bancarios a través de agentes, el Banco
de Reserva de India levantó esta prohibición en
noviembre de 200921, y en la actualidad se permite a
los bancos cobrar comisiones razonables conforme a
políticas aprobadas por el Directorio del Banco. Los
entes reguladores pueden estar tranquilos, ya que en
algunos casos las fuerzas de mercado moderan los
precios incluso sin regulación. Por ejemplo, los países
de América Latina permiten por lo general a los bancos
cobrar comisiones por las transacciones de los agentes,
aunque los bancos no siempre aplican dichas comisiones
debido a problemas de competitividad o accesibilidad
financiera, y, a menudo, porque redunda en interés del
banco desplazar las transacciones de poco valor hacia los
agentes y alejarlas de las sucursales bancarias más caras.
Asimismo, las reglamentaciones especifican a veces
que los agentes no pueden modificar las comisiones
aplicables a los clientes, a menos que se hayan saldado
en el banco; este es el caso, por ejemplo, en el Pakistán,
donde los agentes no pueden alterar en modo alguno
la estructura de comisiones establecida por el banco22.
Incluso en los lugares en los que se permite a los
bancos cobrar comisiones por utilizar agentes, las
reglamentaciones continúan exigiendo a menudo que
los bancos cobren dichas comisiones directamente
de las cuentas de los clientes (en lugar de permitir
a los agentes cobrar las comisiones directamente
a los clientes). Estas reglamentaciones tienen por
objeto mitigar el riesgo de que los agentes utilicen
el proceso de cobro para cobrar injustamente
comisiones por sus servicios, sobre todo en lugares
donde hay pocos agentes disponibles.
En casos excepcionales se ha permitido a los agentes
fijar sus propias comisiones (a veces dentro de un límite
definido por el proveedor de servicios). En Tanzanía
se permitió a los agentes de un banco establecer
sus propias comisiones bajo el supuesto de que la
competencia en las zonas urbanas abarataría las
comisiones, mientras que los costos incrementados
de gestión de la liquidez en las zonas alejadas
exigirían aplicar comisiones de agencia más altas. Sin
embargo, un enfoque de mercado libre conlleva sus
propios riesgos. En el caso de Filipinas, los agentes de
remesas pueden ejercer cierta discreción a la hora de
fijar sus precios. Un proveedor de servicios de dinero
electrónico permite a los agentes de remesas cobrar
hasta un 3% del monto de la transacción (aun cuando el
proveedor les aliente a cobrar solo un 1%). La ausencia
de comisiones comunes ha generado cierta confusión
entre los clientes y ha llevado a una falta de mensajes
de promoción coherentes, factores que pueden haber
contribuido a la escasa utilización de los servicios de
banca sin sucursales por parte de los clientes.
Recomendaciones
• Permitir a los proveedores de servicios y agentes
negociar libremente las comisiones que se abonan
a los agentes.
• Permitir a los proveedores de servicios fijar libremente
los precios al por menor, con sujeción a las normas
imperantes de protección del consumidor, como la
divulgación transparente de los precios23.
• En las situaciones en las que se permite a los
agentes fijar las comisiones a sus clientes y cobrar
directamente a los consumidores, vigilar esa
fijación de precios para determinar si hay indicios
de explotación o confusión de los consumidores.
Exclusividad de los agentes
A menudo las reglamentaciones prohíben a los bancos
contratar agentes en régimen de “exclusividad”, a
fin de promover la viabilidad comercial, la inclusión
financiera y la competencia. En primer lugar, la
viabilidad de las actividades de los agentes depende
9
24 Directriz sobre los servicios bancarios a través de agentes, sección 6.1. Como se ha indicado, la reglamentación de Kenya solo se aplica a los bancos, y no a los ORM, como Safaricom.
25 RBI/2010-11/217 DBOD.n.°BL.BC.43/22.01.009/2010-11, art. 3 (28 de septiembre de 2010).
de que haya un volumen suficiente de transacciones,
y puede que los agentes que operan en zonas
con poco tráfico deban tramitar transacciones en
nombre de diversos bancos y otros proveedores
de servicios para generar unos ingresos atractivos.
En segundo lugar, algunas autoridades reguladoras
creen que, en las zonas que carecen de un número
suficiente de agentes adecuados, la aplicación de
disposiciones de “no exclusividad” aumentará las
posibilidades de que diversos bancos penetren en
las zonas remotas, lo que promoverá la competencia
y el alcance exterior e impedirá que los bancos
monopolicen los agentes y los emplazamientos
preferidos. Por ejemplo, las reglamentaciones en
Kenya prohíben la exclusividad de los agentes, pero
sí exigen que cada proveedor de servicios celebre
un acuerdo independiente con cada agente para
fines de supervisión y responsabilidad24. En Fiji, los
entes reguladores prohibieron la exclusividad de
los agentes como condición para poner en marcha
dos plataformas de pago por telefonía móvil; no
obstante, en ese país los operadores han sugerido
que presionan a los agentes para que favorezcan
sus servicios frente a los de sus rivales. Por ejemplo,
un agente que no realice un número suficiente de
transacciones en nombre de un operador concreto
puede ver rescindido su contrato.
En algunos mercados, en lugar de simplemente
prohibir la exclusividad, los reguladores van más allá
para promover el intercambio. En el Pakistán, las
Directrices sobre la banca sin sucursales contemplan
expresamente la adopción por parte de los bancos
de una “arquitectura abierta” que permitiría a
los agentes prestar servicio a diversos bancos sin
necesidad de celebrar un contrato independiente con
cada uno de ellos. En situaciones excepcionales, los
reguladores también han considerado la posibilidad
de exigir la “interoperabilidad de los agentes”; en
otras palabras, exigir que, una vez que un agente
haya sido contratado por un banco, los clientes de
cualquier banco puedan recurrir a este para tramitar
transacciones. En Maldivas, la Autoridad Monetaria
planea actualmente exigir que todos los agentes,
una vez que hayan sido contratados por un banco,
puedan tramitar transacciones en nombre de los
clientes de cualquier banco que participe en el
sistema de pagos.
En otros casos, los reguladores permiten la
exclusividad al considerar que aumenta los incentivos
para que los proveedores inviertan en servicios
bancarios a través de agentes. Sin la exclusividad,
la competencia puede beneficiarse de la inversión
de los que han actuado primero, aprovechando la
inversión realizada por ellos en la identificación,
supervisión y capacitación de agentes potenciales.
Aunque las reglamentaciones del Brasil, Colombia
y el Perú no dicen nada sobre la cuestión de la
exclusividad de los agentes, los acuerdos de
exclusividad son habituales en estos países. Otras
jurisdicciones, como la de Nigeria, aclaran que se
permite a los agentes representar a más de una
institución financiera, pero técnicamente permiten
a los agentes celebrar acuerdos de exclusividad en
caso de que opten por ello.
La situación en la India es más compleja. Si bien
las reglamentaciones de este país permiten a
un agente (como en el caso de una gran cadena
minorista u otro tipo de agente con diversas oficinas)
representar a más de un banco, el establecimiento
minorista o el subagente de un agente representará
y prestará los servicios bancarios de un solo banco25.
En consecuencia, en la oficina de enlace con el cliente,
la exclusividad constituye la norma; no obstante,
como ocurre con los cajeros automáticos, se supone
que los bancos pueden negociar con otros bancos
para acordar un precio y otras condiciones por las
que los clientes de otro banco podrían usar la oficina
de enlace con el cliente, con sello de exclusividad.
Si bien esta política está supuestamente dirigida
a promover la claridad para los usuarios finales y
garantizar la manifiesta responsabilidad del banco
respecto de cada emplazamiento, puede complicar
la capacidad de los bancos para competir en zonas
10
que carezcan de agentes adecuados. Asimismo,
en la práctica puede ser difícil hacer cumplir esta
reglamentación: los expertos del sector sugieren que
las personas o miembros de la familia que trabajan en
el mismo establecimiento abierto al público podrían
firmar acuerdos independientes con diferentes
bancos y probablemente no serían detectados.
La cuestión de la exclusividad de los agentes va más
allá de lograr un equilibrio entre los incentivos del
primero en actuar y el mayor número de puntos
de acceso para aumentar al máximo la inclusión
financiera a corto plazo. A medida que los mercados
se desarrollan y un mayor número de agentes accede
al sector, la cuestión de la exclusividad se convierte
en una cuestión de política de competencia (véase
el recuadro 2).
Recomendación
Permitir temporalmente la exclusividad de los
agentes, sobre todo en las etapas iniciales del
desarrollo del sector, con objeto de proporcionar a
los bancos incentivos a corto plazo para invertir en la
creación de redes de agentes, al mismo tiempo que
se permite a otros proveedores de servicios competir
eficazmente en el largo plazo en las zonas donde
haya escasez de agentes adecuados.
Gestión de las redes de agentes
Aunque los bancos están acostumbrados a gestionar
sucursales, a menudo consideran que la tarea de
identificar, capacitar y gestionar a los agentes es
diferente y compleja. En consecuencia, recurren
cada vez más a gestores de redes de agentes
Kenya ofrece el mayor servicio de banca sin sucursales basado en la telefonía móvil del mundo. En 2007, el ORM Safaricom puso en marcha el servicio de transferencia de dinero M-PESA.
En la actualidad, M-PESA cuenta con casi 13 millones de clientes atendidos por más de 20 000 agentes. Estos agentes prestan servicio a Safaricom con carácter exclusivo, lo que significa que no pueden prestar servicios financieros análogos en nombre de otros proveedores, incluidos los bancos. Tras publicarse en 2010 la Directriz sobre los servicios bancarios a través de agentes de Kenya (que no se aplica al ORM Safaricom), los bancos comerciales trataron de ampliar sus propias redes de agentes. Sin embargo, ahora algunos bancos protestan y se quejan de que la citada directriz no permite a los bancos suscribir contratos de exclusividad con los agentes (por lo que sufren una desventaja competitiva frente a Safaricom), y la ventaja de que goza Safaricom le ha permitido usar las disposiciones de exclusividad para inmovilizar la oferta de agentes potenciales. (Los bancos también sostienen que resulta demasiado oneroso satisfacer los criterios de habilitación de agentes y llevar a cabo los procesos de aprobación aplicables a los agentes bancarios en vista de la ausencia de criterios y procesos similares para los ORM).
Entonces, ¿qué debe hacer el organismo regulador? Hay quien ha sostenido que la ausencia de igualdad de condiciones está justificada, ya que los agentes bancarios pueden ofrecer mucho más que los servicios de depósito y retiro de los agentes de Safaricom, y
las consideraciones en materia de inclusión financiera impiden que un agente monopolice esta mayor gama de servicios mediante el uso de contratos de exclusividad.
Pero, siendo realistas, lo que muchos pobres que no tienen acceso a servicios bancarios preferirían de forma más inmediata serían los servicios de depósito y retiro que los agentes bancarios también prestan. ¿Entonces, la respuesta es permitir la exclusividad de los bancos con respecto a los agentes que prestan los mismos servicios de depósito y retiro que proporciona Safaricom? ¿O bien ha llegado la hora de revisar los acuerdos de exclusividad de Safaricom ante los posibles efectos contrarios a la competencia? ¿Deberían prohibirse ahora los acuerdos de exclusividad de los agentes de Safaricom teniendo en cuenta que ya se han beneficiado de la ventaja del primero en actuar, y, de ser así, qué mensaje se enviaría con ello a los precursores de otros países que se preguntan en qué medida se recompensarán sus iniciativas? ¿Sobre qué base deberían los reguladores evaluar las afirmaciones de los bancos de que ya se ha inmovilizado el mercado de agentes potenciales? ¿Debería obligarse a los bancos a probar la veracidad de esta afirmación, y, en su caso, cómo?
Los reguladores de Kenya, incluidos los del Banco Central y la Comisión de Monopolios y Precios, tratan de elaborar un enfoque reglamentario que promueva la competencia y la inclusión financiera, al mismo tiempo que respete el mercado libre y ofrezca incentivos a los precursores.
Recuadro 2. La exclusividad de los agentes y la política de competencia: El dilema de Kenya
11
26 Reglamentaciones sobre la banca sin sucursales, sección 6.2.
para que asuman esta función. Existen diversos
modelos de gestores de redes de agentes, aunque
normalmente estos son: i) terceros especializados
que celebran contratos con bancos para prestarles
los servicios de gestión de agentes subcontratados,
pero que no operan como agentes por sí mismos;
ii) grandes comercios minoristas (como cadenas de
establecimientos de venta de comestibles) u otras
entidades que cuentan con una importante red
propia de puntos de venta que firman un único
contrato de agencia con el banco y, a continuación,
gestionan las funciones de los agentes en cada uno
de sus puntos de venta al por menor; o iii) terceros
(como los ORM) que firman un único contrato de
agencia con el banco, y, seguidamente, subcontratan
a otras entidades jurídicas o particulares en calidad
de agentes.
Los gestores de redes de agentes suelen ser esenciales
para el desarrollo de las redes de agentes bancarios.
No solo simplifican el uso de agentes para los bancos,
sino que también desempeñan un papel importante
en la gestión del riesgo. Gracias a sus servicios de
gestión especializados y a su interacción diaria con los
puntos de venta de los agentes, los gestores de redes
de agentes suelen estar en mejores condiciones y
mejor capitalizados para asumir la responsabilidad
de sus subagentes e indemnizar a los bancos por
los pagos que hayan efectuado derivados de la
responsabilidad de los agentes (véase el apartado
“Responsabilidad respecto de los agentes”).
A veces, las reglamentaciones limitan los modelos
de gestores de redes de agentes al impedir que los
agentes subcontraten o deleguen de otra forma las
responsabilidades de sus agentes. Por ejemplo, la
Directriz sobre los servicios bancarios a través de
agentes de Kenya, de 2010, establece expresamente
que un agente no podrá subcontratar a otra entidad
para la prestación de servicios bancarios a través de
agentes en su nombre. Este tipo de prohibiciones
suelen tener por objeto garantizar una mayor
participación del banco hasta los emplazamientos
locales de los agentes. Si bien las reglamentaciones
que prohíben la subcontratación pueden seguir
permitiendo a los bancos emplear intermediarios
para ayudarles a gestionar los emplazamientos
de agentes, estos acuerdos resultan más costosos
y complejos, porque el banco sigue teniendo que
asumir los gastos y dificultades que implica firmar
acuerdos independientes con cada uno de los
emplazamientos de agentes.
En la mayoría de los casos, los reguladores reconocen
las ventajas que suponen los gestores de redes de
agentes y permiten la subcontratación, siempre que
los bancos sigan siendo responsables de la prestación
de los servicios financieros. Por ejemplo, en México, la
reglamentación permite a terceros, entre ellos los ORM
y los minoristas, establecer y gestionar redes de agentes
para los bancos. En el Pakistán, las reglamentaciones
sobre la banca sin sucursales prevén expresamente
un papel para los “superagentes”, que pueden ser
organizaciones con establecimientos minoristas
existentes o una estructura de distribución, como
empresas de distribución de combustibles, el servicio
de correos del Pakistán, empresas de mensajería o
almacenes de cadena26. Estos superagentes serían
responsables de gestionar y controlar a los subagentes,
y los acuerdos entre subagentes y superagentes
tendrían que ser similares, en su forma y contenido, al
acuerdo entre el superagente y el banco. En el Brasil,
las recientes reglamentaciones permiten un solo nivel
de subcontratación. Allí, los reguladores creen que
la existencia de varios niveles de subcontratación
creaba demasiada distancia entre el banco y los
agentes de primera línea que se encontraban bajo
su responsabilidad. Los bancos no podían supervisar
eficazmente a sus agentes, lo que se traducía en
un servicio al cliente deficiente y en la comisión de
fraudes.
Recomendación
Permitir la subcontratación de agentes siempre y
cuando el banco sea responsable en última instancia
de los servicios financieros prestados.
Responsabilidad respecto de los agentes
El factor clave que suele ofrecer a los organismos
reguladores la tranquilidad necesaria para permitir
el uso de agentes consiste en imponer a los bancos
12
27 De hecho, en las jurisdicciones del common law, la responsabilidad se impone por ley.28 Resolución CMN 3110, art. 3 (julio de 2003).29 Circular RBI de enero de 2006, reformulada en septiembre de 2010, sección 10 iv).30 Banco Estatal del Pakistán, Reglamentaciones sobre la banca sin sucursales, sección 5 (marzo de 2008).31 La práctica en el Brasil y otros países de América Latina es recurrir a la indemnización por gestores de redes de agentes o, a veces, incluso a
un seguro.32 La cuestión de qué actos u omisiones están vinculados con la prestación de servicios financieros se basará, en última instancia, en los hechos
y circunstancias de cada incidente específico.33 Directriz sobre los servicios bancarios a través de agentes - CBK/PG/15, sección 5.1.1.34 Banque de la République d’Haïti, Líneas directrices relativas a la banca a distancia, sección 5.1 (septiembre de 2010).
la responsabilidad por los actos de sus agentes27.
El hecho de imponer a los bancos la responsabilidad
del incumplimiento de las reglamentaciones por parte
de los agentes obliga a los proveedores a garantizar
el comportamiento profesional de los agentes y el
cumplimiento por parte de estos de las normas en
materia de debida diligencia con los clientes (véase
el apartado “Verificación de la identidad de los
clientes”) y, en última instancia, disipa muchas de las
preocupaciones que albergan numerosas autoridades
reguladoras acerca del uso de agentes.
Basándonos en los países examinados en esta
publicación, podemos decir que todos los países
que permiten el uso de agentes bancarios también
imponen al banco la responsabilidad respecto de
estos agentes. El Brasil, quizás el país en el que más
se utilizan los servicios de agentes bancarios, exige
a los bancos que sean plenamente responsables de
los servicios que prestan sus agentes28. De la misma
manera, la India exige que todos los acuerdos y/o
contratos con el cliente especifiquen claramente que
el banco es responsable ante el cliente de los actos
o las omisiones del agente29. Es interesante señalar
que el Pakistán impone la responsabilidad del banco,
pero establece que este puede adoptar las medidas
que considere necesarias para protegerse frente a
las responsabilidades derivadas de los actos de sus
agentes30. Esta cláusula parece indicar que los bancos
deberían concertar acuerdos de indemnización con
sus agentes, práctica proteccionista que podría
orientar a los bancos hacia agentes de mayor tamaño
y bien capitalizados en condiciones de indemnizar
al banco al tiempo que renunciarían a las relaciones
de los agentes con minoristas de menor escala que
pueden, no obstante, estar en mejores condiciones
de atender a los segmentos de la población de
ingreso bajo31.
No obstante, pese a la imposición generalizada de la
responsabilidad respecto de los agentes, los objetivos
en materia de inclusión financiera se beneficiarían
de la limitación de la responsabilidad del proveedor
frente a dichos actos u omisiones vinculados con la
prestación de servicios financieros32. El no hacerlo
podría incrementar los costos para el proveedor de
servicios financieros, quien podría verse obligado a
pagar los daños causados por los actos del agente
no vinculados con los fines del contrato de agencia.
Estos costos podrían tener un efecto paralizante en
el mercado y repercutir negativamente no solo en
el surgimiento de modelos de negocio viables, sino
también en la facilidad y rapidez con la que dichos
modelos alcancen una dimensión importante.
Algunos países limitan de forma más clara el alcance
de la responsabilidad derivada del contrato de agencia
bancaria respecto de los servicios financieros prestados.
Por ejemplo, las directrices sobre agentes bancarios
de Kenya imponen al banco la responsabilidad de los
actos del agente, aun cuando este no esté autorizado
en el contrato de agencia, siempre que dichos
actos guarden relación con los servicios bancarios o
asuntos conexos (la cursiva es nuestra)33. Esta cláusula
queda reflejada casi literalmente en las Directrices
sobre la banca sin sucursales de Haití publicadas
recientemente34.
El Recuadro 3 presenta un análisis de la
responsabilidad y M-PESA.
Recomendaciones
• La reglamentación debería imponer al banco
la responsabilidad de los actos de los agentes,
pero limitar con claridad el alcance de dicha
responsabilidad a la prestación de servicios
financieros en nombre del banco.
13
35 La expresión “probar y aprender”, acuñada por primera vez por la Asociación GSM, fue posteriormente adoptada por el G-20 en sus “Principios para la inclusión financiera innovadora” (Toronto, 27 de junio de 2010).
36 Véase Tarazi (2010).
• En caso de que el banco sea responsable en
última instancia de los actos de los agentes, a
los organismos reguladores debería resultarles
más cómodo reducir al mínimo las restricciones
sobre la habilitación de los agentes, su ubicación
y la debida diligencia con los agentes (véase el
apartado “¿Quién puede ser agente?”).
De cara al futuro
No existe una solución reglamentaria única para
la prestación de servicios financieros a través de
agentes, y los mercados pueden experimentar con
diferentes enfoques antes de encontrar uno que
funcione adecuadamente. En consecuencia, algunas
autoridades reguladoras han adoptado un enfoque
consistente en “probar y aprender”35, que permite
al sector privado experimentar, observar el mercado
y, en última instancia, elaborar reglamentaciones
basadas en las necesidades del mercado identificadas.
Por ejemplo, en Filipinas, los organismos reguladores
mostraron una gran flexibilidad en las primeras etapas
de desarrollo, al realizar un seguimiento del mercado
y ejercer una regulación informal a través de acuerdos
por carta. Otros países, como Fiji, están adoptando
un enfoque de “probar y aprender” análogo, ya que
permiten mediante una observación atenta que la
industria realice experimentos con carácter previo a
la promulgación de una normativa36. Aun cuando las
autoridades reguladoras establecen marcos amplios,
muchas de ellas han escuchado activamente la
información obtenida sobre el terreno y han revisado
las reglamentaciones para promover el desarrollo
del mercado.
Los entes reguladores son conscientes de que las
razones comerciales han llevado a menudo a los
proveedores a actuar de forma coherente con los
intereses de los clientes, ya que el hecho de garantizar
El caso exitoso de M-PESA en Kenya se cita a veces como un contraejemplo del principio general de la responsabilidad bancaria respecto de los actos de los agentes. En Kenya, el ORM Safaricom lanzó y amplió el exitoso producto M-PESA, que cuenta actualmente con más de 13 millones de clientes. Puesto que Safaricom es un ORM, no está sujeto a las reglamentaciones que rigen la relación de agencia bancaria en Kenya. Sin embargo, Safaricom no exige responsabilidad alguna respecto de sus agentes; de hecho, las condiciones que firman los clientes de M-PESA establecen expresamente que los agentes son contratistas independientes y que Safaricom no será responsable de los actos o las omisiones de los agentes de M-PESAa. Con todo, hasta la fecha, el servicio prestado ha tenido una buena acogida y ha recibido relativamente pocas reclamaciones, lo que sugiere que las fuerzas de mercado (es decir, los incentivos para proteger la notoriedad de la marca y otras ventajas comerciales) pueden ser suficientes para garantizar la seguridad y la calidad del servicio.
Este argumento constituye una maniobra de distracción. La declinación de responsabilidad de Safaricom, aunque quizás los clientes de Safaricom la tomen al pie de la letra, es un artificio jurídico común a muchos contratos estándar entre grandes empresas y consumidores. Los representantes del Banco Central de Kenya han adoptado la posición de que los principios de responsabilidad de los agentes del common law de Kenya se aplican a Safaricom, y si en algún momento este asunto se planteara ante los tribunales de Kenya, se consideraría que Safaricom es responsable de conformidad con las disposiciones legales. (Varios factores apoyarían el argumento de que los distribuidores del servicio M-PESA de Safaricom son agentes desde el punto de vista jurídico, incluidos los requisitos para la asignación de la marca M-PESA, los acuerdos de exclusividad y la estructura de las comisiones.) La probabilidad de que Safaricom sea jurídicamente responsable ofrece sin duda alguna cierto incentivo añadido a Safaricom para garantizar el comportamiento adecuado de sus agentes, independientemente de su declinación de responsabilidad.
Recuadro 3. M-PESA y la cuestión relativa a la responsabilidad
a Condiciones aplicables a los clientes de M-PESA, sección 18.11. Aunque todavía no se ha publicado la reglamentación relativa a los emisores de dinero electrónico, como Safaricom (un ORM), los bancos son responsables de sus agentes en virtud de las Directrices sobre agentes bancarios. Algunos han justificado este trato diferenciado basándose en que los agentes bancarios se dedican a un espectro más amplio de servicios financieros que los agentes de M-PESA.
(continúa en la página 23)
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actuar en interés de la sostenibilidad empresarial
a largo plazo suele conciliar los incentivos de los
proveedores de servicios con los intereses de los
clientes. Por lo tanto, la mayoría de los organismos
reguladores coinciden en términos generales
en la idoneidad de dejar que las partes negocien
libremente cuestiones tales como la gestión de la
liquidez en los emplazamientos de agentes o las
salvaguardias de seguridad física; con todo, estos
organismos exigen en ocasiones que estas cuestiones
se aborden, de alguna manera, en el contrato entre
el agente y el proveedor de servicios financieros. Sin
embargo, aunque el mercado libre pueda producir
resultados acordes con los intereses de los clientes,
las autoridades reguladoras deberían considerarlo
como un argumento a favor de un enfoque de
reglamentación mínima, y no como una presunción
de que la reglamentación es innecesaria.
Por último, la reglamentación está suponiendo
nuevos desafíos para el uso de agentes. Actualmente,
la exclusividad de los agentes empieza a plantear
interrogantes sobre la mejor manera de promover
la competencia y, simultáneamente, de maximizar la
inclusión financiera (véase el recuadro 2). También
surgen interrogantes acerca de cómo puede
supervisarse en la práctica a los agentes; y en Egipto
y Jordania, por ejemplo, no se trata solo de saber
cómo reglamentar a los agentes, sino también
quién debería reglamentarlos: ¿son las autoridades
reguladoras financieras o las de telecomunicaciones?
Los responsables de la formulación de las políticas
han intentado por todos los medios crear contextos
fecundos para la experimentación e inclusión
financiera, pero la evolución de la banca sin sucursales
sigue en curso. Lo que es claro es que las ventajas
económicas de la banca sin sucursales dependen
significativamente de la promesa de reducción de
los costos, tanto para prestar servicio a los clientes
existentes como para llegar a nuevos segmentos y
geografías. El ahorro de costos, a su vez, depende
de la existencia de reglamentaciones proporcionales
que aborden los riesgos reales que comporta el uso
de agentes bancarios de la forma menos onerosa
posible y, de ese modo, permitir a las redes de
agentes expandirse de manera segura y sostenible y,
en última instancia, promover el acceso de los pobres
del mundo a los servicios financieros.
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http://technology.cgap.org/2010/02/09/branchless
-banking-the-test-and-see-approach/
N.° 68Marzo de 2011
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Los autores de este número de Enfoques son Michael Tarazi y Paul Breloff. Los autores desean agradecer a las siguientes personas por su revisión y sus comentarios: Tilman Ehrbeck, Stephen Rasmussen,
Timothy Lyman, Chris Bold, Kate Lauer, Yanina Seltzer, Denise Dias, Sarah Fathallah, Emiko Todoroki (Equipo de Integridad Financiera del Banco Mundial) y Paul Leishman (GSMA).
Con fines bibliográficos se sugiere citar esta nota de la serie como: Tarazi, Michael, y Paul Breloff. 2011. “Reglamentación de los agentes bancarios”. Enfoques n.° 68. Washington, DC: CGAP, marzo.
