Regolamentazione e vigilanza sui Regolamentazione e vigilanza sui mercati finanziari. mercati finanziari.

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Perché regolare i mercati finanziari e come regolarli?

I modelli teorici di ripartizione delle competenze L’evoluzione italiana, dal 1936 al ddl Letta, ed il

ruolo della Banca d’Italia

Profili di analisi economica del diritto

• Perché la regolazione finanziaria? Il ruolo delle asimmetrie informative

– 2 profili di interesse1. Difficoltà del singolo risparmiatore nel monitorare

il comportamento dell’intermediario finanziario2. Difficoltà del singolo investitore nel valutare la

correttezza delle informazioni sugli strumenti finanziari

1. Tutela della stabilità

– La funzione di trasformazione del rischio, – La dimensione sistemica

• La necessità di apprestare la safety net• L’impatto sulla politica monetaria• NB la safety net è gestita dalla Banca Centrale

– La conseguente necessità di controllare il rischio assunto dall’intermediario

– NB: vale solo per le banche? (Di Giorgio – Di Noia)

Strumenti di vigilanza: vigilanza strutturale (strumento recessivo)

• Limitazione della libertà imprenditoriale degli operatori: barriere giuridiche per l’accesso al mercato (banca come servizio pubblico)– Specializzazione degli istituto (breve e medio periodo)– Autorizzazione all’attività bancaria (una volta basata su

criteri di opportunità economica)– Autorizzazione apertura degli sportelli (determina grado

di concorrenza territoriale, vedi il “blocco degli sportelli” degli anni ’70)

– Autorizzazione per acquisire partecipazioni in banche

continua

• Dagli anni ’80 diversa valutazione del rapporto regolazione-concorrenza (+ concorrenza + efficienza + stabilità, profili di rischio monitorati direttamente attraverso vigilanza ma non è necessario controllo strutturale)

• Direttive bancarie negli anni ’80 e ’90 (da ultimo la direttiva-codice 2006/48 e 49 CE)

• In Italia fino al 2006 erano rimasti alcuni strumenti della vigilanza strutturale (informativa preventiva, abolita da Draghi, vedi Monti)

Vigilanza prudenziale

• Controllare il grado di rischio assunto in via diretta

• Autorizzazione (attività e struttura azionaria)• I requisiti personali e patrimoniali• Il controllo sul rischio assunto dall’intermediario e i

requisiti patrimoniali (Basilea 2)• Gli obblighi informativi/il potere ispettivo• Il potere di ordinanza• La gestione delle crisi• Il potere sanzionatorio

2. La tutela della trasparenza e correttezza

• Monitorare il comportamento degli operatori dei mercati finanziari– Incontro diretto fra prestatori e prenditori di

capitali, il rischio è assunto dall’investitore– Necessario garantire veridicità e completezza

delle informazioni – Evitare utilizzo illecito delle informazioni

(market abuse, insider trading)– Ad ogni livello (dalla Borsa al promotore)

2. Segue

• Gli strumenti della vigilanza a tutela della trasparenza e correttezza

• Autorizzazione per l’emissione dello strumento e la pubblicazione del prospetto

• Definizione dei requisiti per fare appello al pubblico risparmio

• Monitoraggio delle informazioni e delle quotazioni, eventuali sospensioni

• Indagine e repressione degli abusi di mercato (insieme a magistratura penale)

Due funzioni con caratteristiche (parzialmente) diverse

• L’oggetto della tutela– Stabilità sistemica vs. tutela dell’investitore

• Le modalità di vigilanza– Supervisione su soggetti vs. supervisione su

atti/fatti– Il rischio di cattura del regolato(re)

• L’importanza del potere regolamentare• Le sinergie

3. La tutela della concorrenza• Diritto antitrust pienamente applicabile al settore

finanziario, in particolare bancario (sent. Corte di Giustizia Zuchner C-172/80, Lombard Cartel nel 2004)

• Negli Usa fino agli anni ’90 forte limitazione (Glass-Steagall act)

• Possibili attriti con la vigilanza prudenziale– Eccesso di concorrenza (superato)– Cooperazione all’interno dei sistemi (carte di credito)– Acquisizioni come soluzioni di crisi

I modelli di vigilanza

• Vigilanza per soggetti o per attività (settoriale)

• Vigilanza per finalità• Vigilanza accentrata

Vigilanza per soggetti• Si vigila l’intermediario a prescindere dall’attività

che svolge. Intermediario - Autorità Es. Settore assicurativo – Isvap

(simile la vigilanza per attività)• PRO: sistema più semplice ed efficiente per

intermediari con oggetto sociale esclusivo• CONTRO: in crisi processo di progressiva

despecializzazione, barriere artificiali fra mercati, va regolato il rischio, a prescindere dal soggetto

Vigilanza per finalità o funzioni• Si individuano le finalità della vigilanza (stabilità e

correttezza) e si assegna un’Autorità per ciascunaEs. DNB e AMF olandesi

• PRO: regolamentazione/vigilanza uniforme dei diversi intermediari

• CONTRO: Eventuale conflitto tra finalità che possono risultare contraddittorie e conseguente conflitto tra Autorità nei casi concreti. Necessario istituire forme di collaborazione.

Vigilanza accentrata• Un’unica Autorità che vigila su l’intero sistema

finanziario: tutti gli intermediari e tutte le attività– NB la tutela della concorrenza rimane comunque separata

Es. FSA in UK

• PRO: no conflitti di competenza tra autorità e sovrapposizione di attività, con possibili economie di scala e conseguente riduzione dei costi per gli intermediari

• CONTRO: possibile sovraccarico di funzioni con effetti negativi in termini di efficienza e rapidità degli interventi. Eccessiva concentrazione di potere e difficoltà nel controllo dell’operato

Struttura di vertice del settore finanziario italiano

Risultato di un lungo e tormentato processo evolutivo condizionato da specifiche condizioni storico-politiche

• Inizi XX sec. e liberismo• La crisi del ’29 e la nascita del settore bancario pubblico• Legge 1936: prima sistemazione ma mancanza di distinzione tra

politica e tecnica• Art. 47 Cost.: la tutela del risparmio (bancario ma non solo!)• Legge 216/74: la Consob e l’alba dei mercati finanziari• D.lgs 385/1993 (TUB): Organizzazione – distinzione tra politica e

tecnica – Le direttive comunitarie• D. Lgs 58/98 (TUF): una normativa completa sulla regolamentazione

dei mercati finanziari (ma ora vedi direttiva MiFid 2004/39)

Il modello italiano di vigilanza sui mercati finanziari:

sistema misto

• Banca d’Italia: per soggetti (banche) e per finalità (stabilità)– Alta vigilanza nel settore creditizio: Comitato

Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (CICR)• Consob: per finalità (trasparenza e correttezza)• Isvap: per soggetti (assicurazioni)• Covip: per soggetti (fondi pensione)• Antitrust: per finalità

Natura e funzioni delle autorità amministrative indipendenti di vigilanza sui mercati finanziari

- Neutralità e indipendenza dal potere politico - Agiscono come PA e devono garantire trasparenza

(L. 241/1990) – conflitto segreto d’ufficio – trasparenza

- Natura regolamentare erga omnes degli atti emanati

- Competenza esclusiva del giudice amministrativo avverso provvedimenti Autorità- Ma per sanzioni di Consob e Banca è il giudice

ordinario

La Banca d’Italia

Origini ed evoluzione• Istituita con legge 10 agosto 1893, n. 449• TU 1910 : facoltà di emissione• l. 1926• l. 1936• TUB d.lgs 385/1993• Tratt. Maastricht 1992 – EMU e l’appartenenza al SEBC

La Banca d’Italia Poteri e funzioni1) Determinazione della politica monetaria

all’interno del SEBC2) Vigilanza prudenziale creditizia e finanziaria

a) Sull’attività bancaria (art 1 a, 4, 5, 51, 53, 54 TUB)

b) Sull’intermediazione finanziaria (art. 5 TUF)3) Antiriciclaggio e antiusura (BI e UIC)4) Supervisione MTS e scambi di fondi

interbancari, società di gestione e strutture di supporto

5) Vigilanza sui sistemi di pagamento

La Banca d’Italia

Dibattito su distinzione polit. monetaria e vigilanza: utilizzare la supervisione per perseguire obiettivi macroeconomici (Goodhart)

Natura giuridica: autorità amministrativa indipendente?

• Istituto di diritto pubblico• Indipendenza dal potere politico (Merusi “la madre di tutte le

autorità”)• Emanazione atti normativi con efficacia erga omnes (art. 4 –-53 - 146

TUB)

La Banca d’Italia è un autorità indipendente ?

• Il ruolo del CICR: formalmente è a capo della vigilanza

• Principi nell’esercizio del potere regolamentare• Competente per il ricorso avverso gli atti della Banca (art. 9

TUB)• Fino al 2005 sanzioni irrogate dal ministero

• Fino al 2005 scarsa trasparenza e organo monocratico

• Le modalità di esercizio della politica monetaria hanno influito sul regime amministrativo della Banca?

Riforma 1: la legge sul risparmio 262/05

• Nomina governatore e decisioni collegiali• Principi procedimentali comuni alle altre autorità

– NB: anche per l’attività normativa, lo sviluppo della consultazione

• RATIO: Rendere il processo decisionale trasparente e motivato, per evitare di utilizzare strumenti della vigilanza prudenziale a fini strutturali– L’eliminazione dell’informativa preventiva

Riforma 2: Novità sulla concorrenza bancaria

• Competenze trasferite da Banca d'Italia ad Antitrust• Abusi ed intese

• Competenze congiunte tra Banca d'Italia e Antitrust• Autorizzazione intese necessarie alla stabilità monetaria• Atto unico per le concentrazioni

• Scritto male, dubbi interpretativi, lettura puramente formale

• L’Agcm viene inserita nella rete informativa dei regolatori

Riforma 3: il D. Lgs. 303/06- Correggere e coordinare, ma in realtà fa molto di più (eccesso di

delega): rafforzare la ripartizione per funzioni- Eliminazione dell’atto unico, da coordinamento simultaneo a coordinamento

sequenziale. BI chiede alla AGCM di autorizzare - Intese anticoncorrenziali per esigenze del sistema dei pagamenti- Concentrazioni anticoncorrenziali per esigenze di stabilità (failing firm defense)- Il ruolo dell’AGCM: guardiano della proporzionalità

- Correzioni competenze Consob-Isvap- Limitazione della responsabilità (contro Cass. SSUU 3132/01), solo per colpa

grave e dolo- Per tutti i regolatori, ma è giustificata?

Il Ddl Letta (in particolare art. 7 e ss.)

• Attuare la ripartizione per finalità– Sistema bipartito, via ISVAP e COVIP

• Correggere l’asimmetria del sistema di vigilanza prudenziale– Eliminazione del CICR– Istituzione del Comitato di Stabilità Finanziaria

• Ministro economia, governatore, pres. Consob• Altri soggetti invitati dal ministro• Solo poteri di coordinamento (no operativi)

La Banca d’Italia sarà un’autorità indipendente?

• Eliminata l’asimmetria del CICR• Stessi principi in tema di attività e

procedimento• Rimangono differenze legate alla nomina,

ma c’è l’influsso del SEBC, per il resto stessa disciplina