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N. 00066/2014 REG.PROV.COLL.N. 00279/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 279 del 2013, proposto da:

Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza per i Beni

Architettonici e Paesaggistici del Friuli Venezia Giulia, in persona del Ministro

p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di

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Trieste, presso la quale è domiciliato in Trieste, piazza Dalmazia 3;

contro

Comune di Trieste, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli

avv.ti Oreste Danese e Maritza Filipuzzi, domiciliati presso l’Avvocatura

comunale, in Trieste, via del Teatro Romano 7;

nei confronti di

Consorzio Urbanistico Belvedere, in persona del legale rappresentante p.t.,

rappresentato e difeso dall'avv. Simonetta Rottin, con domicilio eletto presso

lo studio della medesima in Trieste, via Filzi 8;

per l'annullamento

- dell'autorizzazione paesaggistica n. 11/661/2009 del 18 aprile 2013 rilasciata

dal Comune di Trieste al Consorzio controinteressato e del provvedimento n.

2013-10413 del 18 gennaio 2013 con il quale il Comune di Trieste ha revocato

il diniego di autorizzazione paesaggistica emesso in data 21 ottobre 2011 a

seguito del parere negativo reso dalla Sopraintendenza per i Beni

Architettonici e Paesaggistici del FVG;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Trieste e del Consorzio

Urbanistico Belvedere;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2014 la dott.ssa Manuela

Sinigoi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con atto di costituzione ritualmente notificato e depositato, il Ministero per

i Beni e le Attività Culturali – Soprintendenza per i Beni Architettonici e

Paesaggistici del Friuli Venezia Giulia ha riassunto nella presente sede

giurisdizionale l’impugnazione avverso gli atti in epigrafe indicati,

originariamente proposta con ricorso straordinario al Capo dello Stato.

1.1) La ricorrente espone che:

- la Soprintendenza, previo preavviso di diniego, emetteva in data 3 agosto

2011 parere negativo vincolante in relazione all’istanza presentata dal

Consorzio Urbanistico Belvedere in data 5 maggio 201o al Comune di Trieste

e volta al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un

complesso residenziale (sei palazzine ed una autorimessa) su un fondo sito in

Salita di Contovello, ricadente in area paesaggisticamente vincolata ai sensi

dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004 a seguito di provvedimento n. 22 del

26/3/1953 del Governo Militare Alleato;

- con atto in data 21 ottobre 2011, il Comune denegava, conseguentemente,

l’autorizzazione paesaggistica, sulla scorta, però, del solo preavviso di diniego,

in quanto – asseriva – di non aver mai ricevuto il parere definitivo;

- il Consorzio Belvedere, con due distinti ricorsi (tuttora pendenti),

contraddistinti rispettivamente dai numeri di R.G. 370/2011 e 7/2012,

impugnava innanzi al TAR FVG il parere preventivo di diniego della

Soprintendenza e il diniego di autorizzazione paesaggistica del Comune;

- alla camera di consiglio del 22/2/2012, in occasione dell’esame delle istanze

cautelari formulate nei ricorsi dianzi citati, il giudice relatore suggeriva alle parti

un rinvio dell’udienza per consentire un accomodamento tra le medesime;

- seguivano incontri e sopralluoghi, all’esito dei quali il Consorzio Urbanistico

Belvedere trasmetteva alla Soprintendenza e al Comune alcuni grafici

progettuali, richiedendo alla prima il rilascio del parere di competenza ed

appalesando che la parziale rielaborazione delle tavole progettuali fosse

avvenuta secondo le indicazioni formulate dal rappresentante della

Soprintendenza in occasione dei richiamati incontri e sopralluoghi;

- a seguito di formale richiesta a provvedere al rilascio dell’atto deliberativo di

autorizzazione paesaggistica avanzato dai legali del Consorzio, il Comune,

anziché seguire il procedimento di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004,

trasmetteva alla Soprintendenza una richiesta di riesame ai fini della revoca

dell’originario provvedimento di diniego e del rilascio dell’autorizzazione

paesaggistica sulla scorta degli elementi sopravvenuti, assegnandole il termine

di 15 giorni per esprimersi in merito;

- successivamente il Comune, stante la mancata risposta della Soprintendenza,

con provvedimenti prot. n. 2013-10413 e prot. n. 2013-0010478 del

18/1/2013, provvedeva autonomamente a revocare l’originario diniego di

autorizzazione paesaggistica e a rilasciare l’autorizzazione paesaggistica in

assenza del prescritto parere vincolante della Soprintendenza.

1.2) Da qui la presente richiesta di annullamento, previa sospensione cautelare,

dei provvedimenti comunali da ultimo citati (l’ultimo dei quali erroneamente

indicato nell’epigrafe dell’atto di costituzione in giudizio con gli estremi della

nota interlocutoria inviata dal Comune alla Soprintendenza a seguito della

richiesta di annullamento in autotutela del 21/3/2013), per violazione, sotto

plurimi profili, dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.

1.2.1) La ricorrente deduce, infatti, che l'iter autorizzatorio che ha portato il

Comune a rilasciare l'autorizzazione paesaggistica per l'intervento in questione

e a revocare il precedente diniego della stessa risulta compromesso da gravi

irregolarità formali e sostanziali, che si sono riverberate, inficiandoli, sui

provvedimenti medesimi e che hanno comportato un inutile aggravio di oneri

per il committente privato e per la Soprintendenza medesima, nonché una

sproporzionata dilatazione dei tempi.

1.2.2) Lamenta, in particolare:

- l’anomalia della procedura seguita nel caso concreto per il rilascio

dell’autorizzazione paesaggistica;

- l’irritualità del termine assegnato alla Soprintendenza per esprimersi in

merito, in quanto non previsto da alcuna disposizione normativa;

- l’impropria estensione dell’istituto del silenzio-assenso per l’acquisizione del

parere della Soprintendenza all’anomalo procedimento seguito nel caso

concreto;

- l’anomala revoca del precedente diniego di autorizzazione paesaggistica e il

pressoché contestuale rilascio di tale autorizzazione in assenza del parere

vincolante della Soprintendenza.

1.2.3) In definitiva, ritiene che il proponente, anziché limitarsi a trasmettere

alcuni grafici progettuali asseritamente recettivi delle indicazioni fornite dalla

Soprintendenza per la compatibilità dell’intervento con il regime di tutela

paesaggistica e a richiedere il generico rilascio del parere di competenza della

Soprintendenza medesima, avrebbe dovuto presentare una nuova istanza di

autorizzazione paesaggistica, la quale avrebbe dovuto seguire l’iter delineato

dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.

2) Il Consorzio Urbanistico Belvedere si è costituito in giudizio per resistere al

ricorso, contestando, in primo luogo, la ricostruzione fattuale operata della

Soprintendenza. Ha allegato, in particolare, i ritardi alla stessa addebitabili che

hanno condizionato anche il procedimento conclusosi con l’originario diniego

di autorizzazione paesaggistica da parte del Comune (atto in data 21 ottobre

2011), il palese carattere interlocutorio dell’asserito parere negativo definitivo

emesso in data 3 agosto 2011 dalla Soprintendenza (peraltro pervenuto al

Comune solo in data 10 gennaio 2012 e mai trasmesso al Consorzio), in genere

ritardi e inerzie alla stessa addebitabili sia durante il I iter che durante quello

conclusosi con l’adozione dei provvedimenti qui gravati e, per converso, la

linearità del procedimento seguito dal Comune, nonché d’aver inoltrato a

Soprintendenza e Comune (nuova) formale richiesta degli atti di rispettiva

competenza in data 17 luglio 2012, istanza che è rimasta, però, priva di

riscontro da parte della Soprintendenza.

Nel merito, ha contestato, in ogni caso, la fondatezza delle censure ex adverso

svolte.

3) Il Comune di Trieste si è, del pari, costituito in giudizio per resistere al

ricorso e, con successiva memoria, ha concluso per la sua reiezione dopo aver

puntualmente ricostruito (e documentato) l’intero iter fattuale e contestato la

fondatezza delle doglianze avversarie.

4) Il Tribunale, con ordinanza cautelare n. 84/2013 emessa all’esito della

camera di consiglio del 9 ottobre 2013, ha respinto l’istanza incidentale di

sospensione dei provvedimenti impugnati formulata dalla ricorrente, ritenendo

il ricorso destinato ad una pronuncia d’inammissibilità per carenza d’interesse a

ricorrere in capo all’Amministrazione ricorrente, non risultando, prima facie,

ravvisabile una diretta correlazione tra l'interesse alla cui tutela è preposta la

soprintendenza e le doglianze svolte, che si limitano a censurare in via generica

aspetti procedurali e formali.

5) In vista dell’udienza pubblica del 12 febbraio 2014, il Consorzio ha ribadito,

con memoria, le proprie argomentazioni difensive, non senza tralasciare,

tuttavia, di svolgere considerazioni anche in ordine ai profili d’inammissibilità

rilevati d’ufficio nel corso dell’udienza camerale e posti a motivazione del

diniego della misura cautelare invocata dalla ricorrente.

6) Celebrata l’udienza, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7) Il Collegio ritiene che, al di là dei pur sussistenti profili d’inammissibilità del

ricorso rilevati nella fase di sommaria cognizione, le doglianze svolte dalla

ricorrente siano comunque destituite di fondamento, conseguendone che una

pronuncia nel merito pare maggiormente idonea a regolare, in via definitiva, gli

interessi delle parti.

8) Pare, invero, sfuggire a parte ricorrente che gli incontri, i sopralluoghi e

l’attività amministrativa posta in essere nel caso concreto (e qui contestata)

traggono origine dal suggerimento rivolto alle parti dal giudice relatore in

occasione della camera di consiglio del 22 febbraio 2012, fissata per la

trattazione delle istanze cautelari relative ai ricorsi contraddistinti dai numeri di

R.G. 370/2011 e 7/2012, concernenti, rispettivamente, l’impugnazione del

parere contrario al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per l’intervento

edilizio in questione emesso dalla Soprintendenza in data 29 aprile 2011 e del

diniego di autorizzazione paesaggistica emesso dal Comune di Trieste in data

21 ottobre 2011.

8.1) Si legge, infatti, nel verbale d’udienza che “il relatore suggerisce un rinvio

per consentire un accomodamento tra le parti” e che “le parti aderiscono”.

8.1.1) Non è difficile intuire, quindi, che lo scopo di siffatto invito fosse

proprio quello di consentire al privato interessato all’ottenimento

dell’autorizzazione paesaggistica di apportare al progetto quelle modifiche

necessarie per renderlo compatibile con l’interesse paesaggistico tutelato e alle

amministrazioni coinvolte di esprimersi in merito, senza pur tuttavia aggravare

il procedimento con l’espletamento di inutili adempimenti formali, ma, anzi,

espletandolo nel più rigoroso rispetto dei principi che informano l’attività

amministrativa, primo tra tutti quello di leale collaborazione tra le parti

pubbliche e/o private coinvolte e di semplificazione procedimentale e ciò

anche avuto riguardo alle circostanze fattuali che avevano reso necessario

l’avvio di tale attività di “riesame”.

8.2) Stupisce, tuttavia, che la Soprintendenza lamenti in questa sede

l’illegittimità dell’attività posta in essere dal Comune di Trieste, dato che tale

ente ha solo cercato di supplire, con buon senso e nel rispetto di quanto

consentito dalle norme, proprio alla palese ed inescusabile inerzia dell’organo

preposto alla tutela del vincolo.

8.3) Non è revocato in dubbio, infatti, che:

- in data 29 febbraio 2012 ha avuto luogo presso l’Avvocatura distrettuale dello

Stato un primo incontro tra le parti, all’esito del quale il Consorzio si

impegnava ad apportare alcune integrazioni progettuali in ottemperanza alle

richieste della Soprintendenza;

- in data 22 maggio 2012 ha avuto luogo un ulteriore incontro, nel corso del

quale i progettisti del Consorzio illustravano alla Soprintendenza, in quel

momento ancora rappresentata dal dott. Martines, le integrazioni richieste e già

depositate in data 7 marzo 2012;

- in tale occasione nulla è stato deciso, ma solo fissato per il 6 giugno 2012 un

sopralluogo sulle aree interessate dall’intervento;

- a tale sopralluogo hanno partecipato per l’odierna ricorrente il nuovo

Soprintendente arch. Picchione e l’arch. Colonna, i quali, oltre a chiedere delle

integrazioni documentali, proponevano ai progettisti dell’intervento

(intervenuti in rappresentanza del Consorzio resistente) l’elaborazione di

nuove planimetrie con nuove sistemazioni progettuali (peraltro di difficile

attuazione, stante la necessità di rispettare la legge n. 13/89 per le barriere

architettoniche, come significato già in quell’occasione dai progettisti) e

richiedevano nuovi elaborati grafici contenenti ulteriori sezioni di stato di fatto

e di progetto rispetto a quelle già consegnate;

- il Consorzio controinteressato, con nota in data 17 luglio 2012, ricevuta dal

Comune di Trieste in data 26 luglio 2012 e dalla Soprintendenza in data 7

agosto 2012 (all. 18 – fascicolo doc. Comune di Trieste), ha trasmesso le

modifiche/integrazioni richieste dalla nuova Soprintendente, chiedendo

espressamente alle Amministrazioni destinatarie di valutarne i contenuti “ai fini

dell’emissione del parere <paesaggistico> prodromico al rilascio dei già

richiesti titoli edilizi (…)”;

- la Soprintendenza non si è espressa in merito nei termini di rito;

- il Comune, sollecitato dal Consorzio interessato a concludere il procedimento

(vedi note in data 1° ottobre 2012 e in data 30 novembre 2012 – all. 19 e 20

fascicolo doc. cit.), ha comunicato alla Soprintendenza, con nota del 20

dicembre 2012 (all. 21 – fascicolo doc. cit.), che avrebbe considerato il silenzio

serbato dalla medesima sull’istanza del Consorzio (ovvero su quell’istanza volta

all’ottenimento del parere paesaggistico che la Soprintendenza aveva ricevuto

ben 134 giorni prima) “quale parere favorevole alla proposta progettuale

recepente le indicazioni fornite alla parte dalla stessa Soprintendenza al fine di

addivenire ad una soluzione del contenzioso in corso”, invitando la

Soprintendenza a darne conferma entro il termine di 15 gg., decorso il quale

avrebbe ritenuto comunque superato il precedente parere contrario e concluso

il procedimento con l’adozione del provvedimento di competenza sulla scorta

dell’art. 146, comma 9, del d.lgs. n. 42 del 2004 (ovvero in base alla

disposizione ai sensi della quale “In ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla

ricezione degli atti da parte del soprintendente, l'amministrazione competente

provvede sulla domanda di autorizzazione”) ed in conformità al piano

particolareggiato approvato;

- ancora una volta la Soprintendenza è rimasta silente;

- il Comune, con successiva nota del 7 gennaio 2013 (all. 24 - fascicolo doc.

cit.), ha quindi trasmesso alla Soprintendenza gli elaborati progettuali prodotti

in data 4 gennaio dal Consorzio controinteressato (elaborati che, peraltro, il

Consorzio afferma nella propria missiva essere corrispondenti a quelli già

presentati alla Soprintendenza unitamente alla nota del luglio 2012), facendo

presente che, non avendo ricevuto nessun riscontro alla nota del 20 dicembre

2012, “provvederà a concludere il procedimento rilasciando l’autorizzazione

paesaggistica richiesta, previa revoca del diniego dd. 21/10/2011, decorsi 10

giorni dalla data della presente”;

- per l’ennesima volta la Soprintendenza ha taciuto, salvo, poi - a distanza di

più di 60 gg. dalla revoca dell’originario diniego e del rilascio

dell’autorizzazione paesaggistica da parte del Comune - chiedere al Comune

medesimo di annullare in autotutela i provvedimenti impugnati, adducendo a

giustificazione del proprio tardivo riscontro la temporanea assenza per ragioni

di salute del funzionario tecnico responsabile del procedimento.

8.4) Dalla ricostruzione ora effettuata emerge, con palmare evidenza, la

legittimità dell’attività posta in essere dal Comune e, per converso, la

discutibile condotta della Soprintendenza.

8.4.1) E’ evidente, infatti, che, trattandosi di integrazioni istruttorie e modifiche

progettuali avanzate direttamente dalla Soprintendenza al Consorzio

nell’ambito di quei contatti intervenuti nell’intento di trovare un’intesa idonea

a contemperare l’interesse pubblico alla tutela del vincolo paesaggistico con

quello privato alla realizzazione dell’intervento edilizio, la riattivazione ex novo

del procedimento amministrativo, con il previo esperimento di tutti gli

adempimenti e/o le fasi istruttorie di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, si

sarebbe tradotta in un inutile aggravio procedimentale.

8.4.2) L’istanza rivolta dal Consorzio alla Soprintendenza nel luglio 2012 deve

intendersi, pertanto, idonea a dare il necessario “impulso” al procedimento in

quel momento in corso (ovvero a quello di riesame attivato dalle parti in

adesione all’invito di accomodamento rivolto alle medesime dal giudice

relatore in occasione della C.C. del 22 febbraio 2012), con la conseguenza che

la Soprintendenza avrebbe dovuto esprimersi in merito nei canonici termini di

legge (ovvero 45 gg. dal ricevimento dall’istanza ex art. 146, comma 8, d. lgs.

cit.), in quanto, in caso negativo, il Comune avrebbe potuto (come di fatto è

avvenuto) provvedere sulla domanda di autorizzazione decorsi sessanta giorni

dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente.

8.4.3) La circostanza che il Comune di Trieste, nonostante fossero oramai

abbondantemente decorsi i termini su indicati, abbia inteso offrire alla

Soprintendenza due ulteriori opportunità per esprimersi in merito,

assegnandole, al solo fine di accelerare la definizione del procedimento, i

termini rispettivamente di 15 e 10 giorni per far pervenire le proprie

osservazioni o il proprio motivato dissenso, pare, dunque, al Collegio condotta

assolutamente non censurabile, ma, anzi, improntata al più alto rispetto dei

principi di buona amministrazione e di leale collaborazione tra pubblici poteri.

8.5) Principi che paiono, invece, reiteratamente disattesi dall’odierna ricorrente.

8.6) In ogni caso, la Soprintendenza non ha reso il parere di competenza né nel

termine di legge, né in quello ulteriore accordatole dal Comune di Trieste, con

la conseguenza che il disappunto dalla stessa tardivamente manifestato

(peraltro per aspetti eminentemente formali e/o procedurali e non per ragioni

di carattere sostanziale correlate alle esigenze di tutela del vincolo cui è

preposta) è da ritenersi privo di valenza obbligatoria e vincolante.

9) Sulla scorta delle considerazioni dianzi riportate, il ricorso va, in definitiva,

rigettato, in quanto infondato sotto tutti i profili dedotti.

10) Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura

indicata in dispositivo, determinata assumendo a riferimento i criteri e i

parametri di cui al d.m. 20 luglio 2012, n. 140.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione I,

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo

rigetta.

Condanna il Ministero ricorrente al pagamento a favore del Comune resistente

e del Consorzio controinteressato delle spese e delle competenze di lite, che

liquida in complessivi Euro 4.000, 00 (Euro 2.000,00 ciascuno), oltre IVA, se

dovuta, e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2014

con l'intervento dei magistrati:

Umberto Zuballi, Presidente

Enzo Di Sciascio, Consigliere

Manuela Sinigoi, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

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DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/02/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)