REVISIONSRÄTTEN 2013 · 2013. 10. 28. · (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling

ISSN

183

1-09

90

EUROPEISKAREVISIONSRÄT TEN

2013

SV

Särs

kild

rapp

ort n

r 1

HAR EU:S STÖD TILL LIVSMEDELSBEARBETNINGSINDUSTRIN VARIT ÄNDAMÅLSENLIGT OCH EFFEKTIVT OCH HÖJT VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER?

HAR EU:S STÖD TILL LIVSME-DELSBEARBETNINGSINDUSTRIN VARIT ÄNDAMÅLSENLIGT OCH EFFEKTIVT OCH HÖJT VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER?

Särskild rapport nr 1 2013

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF‑fördraget)

EUROPEISKA REVISIONSRÄT TEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄT TEN12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUXEMBOURG

Tfn +352 4398-1Fax +352 4398-46410E-post: [email protected]: http://eca.europa.eu

Särskild rapport nr 1 2013

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internetvia Europa‑servern (http://europa.eu).

Kataloguppgifter finns i slutet av publikationen.Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2013

ISBN 978‑92‑9241‑153‑4doi:10.2865/68449

© Europeiska unionen, 2013Kopiering tillåten med angivande av källan.

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]://eca.europa.euhttp://europa.eu

Särskild rapport nr 1/2013 – Har EU:s stöd till livsmedelsbearbetningsindustrin varit ändamålsenligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter?

3

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt

ORDFÖRKLARINGAR

I–VIII SAMMANFATTNING

1–6 INLEDNING

7–11 REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

12–77 IAKTTAGELSER

12–28 DEL ETT HAR ÅTGÄRDEN UTFORMATS PÅ ETT SÄTT SOM MEDGER EN EFFEKTIV FINANSIERING AV PROJEKT SOM TILLGODOSER TYDLIGT IDENTIFIERADE BEHOV?

15–18 ENLIGT LAGSTIFTNINGEN ÄR DET MEDLEMSSTATERNAS ANSVAR ATT SE TILL ATT ÅTGÄRDEN ÄR ÄNDAMÅLSENLIG OCH EFFEKTIV

19–23 I MEDLEMSSTATERNAS LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM MOTIVERAS INTE BEHOVET AV ÅTGÄRDEN KLART OCH TYDLIGT

24–28 KOMMISSIONEN GODKÄNDE LANDSBYGDSPROGRAM TROTS BRISTER

29–69 DEL TVÅ HAR MEDLEMSSTATERNA VIDTAGIT ÅTGÄRDEN MED VEDERBÖRLIG HÄNSYN TILL DET ALTERNATIV SOM GER BÄST VALUTA FÖR PENGARNA?

30–32 KONTROLLERNA GER BEGRÄNSADE GARANTIER OM PROJEKTENS EKONOMISKA HÅLLBARHET

33–51 MEDLEMSSTATERNA VÄLJER INTE UT PROJEKT MED STÖRST POTENTIELL NYTTA

52–61 MEDLEMSSTATERNAS PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ÅTGÄRDEN MINSKAR INTE RISKERNA FÖR DÖDVIKTSEFFEKTER PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT

62–66 MEDLEMSSTATERNAS PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ÅTGÄRDEN MINSKAR INTE RISKERNA FÖR UNDANTRÄNGNING PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT

67–69 BRISTERNA LEDER TILL BLANDADE RESULTAT VAD GÄLLER BIDRAGENS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

4


70–77 DEL TRE HAR KOMMISSIONEN OCH MEDLEMSSTATERNA ÖVERVAKAT OCH UTVÄRDERAT ÅTGÄRDENS RESULTAT ORDENTLIGT?

73–74 MEDLEMSSTATERNA ÖVERVAKAR INTE PROJEKT INOM ÅTGÄRD 123 PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT

75–77 HALVTIDSUTVÄRDERINGARNA ÄR TILL BEGRÄNSAD NYTTA NÄR DET GÄLLER ATT VISA PÅ ÅTGÄRDENS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

78–87 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

BILAGA I — PLANERADE OCH ANVÄNDA EU‑MEDEL FÖR ÅTGÄRD 123 (I DECEMBER 2011)

BILAGA II — FÖRTECKNING ÖVER GRANSKADE PROJEKT MED REVISIONSRÄTTENS BEDÖMNING AV BIDRAGETS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

BILAGA III — GRANSKADE HALVTIDSUTVÄRDERINGSRAPPORTER

KOMMISSIONENS SVAR


5

Axlar: Landsbygdsutveckling under programperioden 2007–2013 genomförs i form av tre tematiska axlar som motsvarar sammanhängande grupper av landsbygdsutvecklingsåtgärder och en övergripande axel för Leader-modellen (Leaderaxeln).

CMEF: Gemensam övervaknings- och utvärderingsram (Common Monitoring and Evaluation Framework).

Dödviktseffekt : Föreligger när ett bidragsfinansierat projekt skulle ha genomförts helt eller delvis även utan bidraget.

EJFLU: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

Flerårigt varukontrakt: Typ av kontrakt som fastställer affärsvillkoren mellan en jordbruksproducent och en bearbetare eller distributör under en flerårsperiod.

Gemenskapens strategiska riktlinjer : Genom dessa strategiska riktlinjer anger rådet Europeiska unionens prioriteringar inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Tanken är att landsbygds-politiken ska överensstämma med annan EU-politik, särskilt på sammanhållnings- och miljöområdet, och följa genomförandet av den nya gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) med tillhörande omstrukturering.

GJP: Den gemensamma jordbrukspolitiken: den lagstiftning och praxis som Europeiska unionen har antagit för att skapa en gemensam, enhetlig jordbrukspolitik.

Landsbygdsutvecklingsprogram: Ett programdokument som en medlemsstat utarbetar, och som godkänns av kommissionen, för att planera och genomföra EU:s landsbygdsutvecklingspolitik; ett landsbygdsutvecklings-program kan utarbetas på regional eller nationell nivå.

MTE: Halvtidsutvärderingsrapport.

Programperiod: En flerårig ram för planering och genomförande av EU:s politik, till exempel landsbygdsut-vecklingspolitik; den nuvarande landsbygdsutvecklingsperioden löper från 2007 till 2013.

Undanträngning : Den omfattning i vilken en verksamhet som får offentligt stöd neutraliseras av minskad verksamhet någon annanstans.

Åtgärd 123: Åtgärden för “värdeökning på jordbruks- och skogsbruksprodukter”.

Åtgärd: En stödordning som används vid genomförandet av en politik. En åtgärd anger reglerna för de projekt som kan finansieras inom en axel.

ORDFÖRKLARINGAR


6

SAMMANFATTNING

I.Som ett led i EU:s landsbygdsutvecklingspolitik görs bidrag ti l lgängliga för företag som bearbetar och saluför jordbruksprodukter via en åtgärd som kallas “värdeökning på jord- och skogsbruksprodukter” som ska förbättra jord- och skogsbrukets konkurrenskraft. Under den nuvarande programperioden 2007–2013 uppgår EU:s budget för åtgärden till cirka 5,6 miljar-der euro. Finansieringen kompletteras med nationella medel, vilket ger en total offentlig finansiering på 9 miljarder euro.

II.Revisionsrätten granskade om EU:s stöd hade varit ändamålsenligt och effektivt när det gällde att höja värdet på jordbruksprodukter. Framför allt undersökte revisionsrätten om åtgärden var utformad och genom-fördes på ett sätt som medger en effektiv finansiering av projekt som tillgodoser tydligt identifierade behov och om åtgärden övervakas och utvärderas på ett sätt som gör att resultat kan påvisas.

III.Som man kan förvänta sig förbättrade projekten för det mesta de berörda företagens ekonomiska resultat, och ett antal av de granskade projekten kan leda till viss värdeökning. Detta kan dock inte tillskrivas åtgärdens utformning eller medlemsstaternas urvalsförfaranden. Det fanns ingenting som visade att de företag som fick stöd behövde ett bidrag eller vilka särskilda politiska mål som bidraget förväntades uppnå. Revisionsrätten drar slutsatsen att stödet inte systematiskt har riktats till projekt som på ett ändamålsenligt och effektivt sätt höjer värdet på jordbruksprodukter.

7


VII.Nästan en femtedel av EU:s budget för stärkande av jordbrukets konkurrenskraft betalas till livsmedelsbe-arbetnings- och saluföringsföretag men effekterna på jordbrukets konkurrenskraft kan endast bli indirekta och det finns ingen tydlig interventionslogik. Genom arrangemangen för övervakning och utvärdering sker dock ingen insamling av information om värdeökning eller om effekterna på jordbrukets konkurrenskraft. Därmed är det osannolikt att de nuvarande arrang-emangen ger den information som krävs för att visa att den finansiering som tilldelats åtgärden har varit framgångsrik eller inte eller för att ge en grund för bedömning av åtgärdens ändamålsenlighet när lands-bygdsutvecklingsåtgärderna för perioden 2014–2020 ska planeras.

VIII.Revisionsrätten rekommenderar därför följande:

a) Medlemsstaterna bör i programmen tydligt iden-tifiera behovet av finansiering och fastställa mål som är meningsfulla och mätbara; kommissionen bör endast godkänna program som gör det.

b) Urvalskriterierna bör fastställas på ett sätt som gör att de mest ändamålsenliga projekten identifieras. För att garantera att EU-medlen används effektivt bör kriterierna tillämpas strikt också när den till-gängliga budgeten räcker til l att finansiera alla stödberättigande projekt.

c) Kommissionen och medlemsstaterna bör upp-muntra att bästa praxis t i l lämpas när det gäl -ler att minska riskerna för dödviktseffekter och undanträngning.

d) Den övervaknings- och utvärderingsram som gäl-ler för de finansierade projekten bör förbättras till nästa programperiod så att man kan mäta ordent-ligt hur ändamålsenliga de använda medlen har varit.

IV.Medlemsstaterna måste utarbeta landsbygdsutveck-lingsprogram och anpassa stödet till sina behov genom nationella eller regionala mål och fastställa åtgärdens omfattning för att garantera att den tillgängliga finan-sieringen används effektivt. Revisionsrätten konsta-terade dock att medlemsstaterna endast fastställde allmänna mål som inte visade hur finansieringen skulle höja värdet på jordbruksprodukter eller stärka jord-brukets konkurrenskraft. Trots att sådan specificering saknades godkände kommissionen programmen.

V.Medlemsstaterna bör fastställa kriterier för stödberät-tigande för att begränsa den typ av investering eller stödmottagare som har rätt till finansiering och sedan urvalskriterier för att identifiera vilka projekt som är mest ändamålsenliga och effektiva och ge dem stöd. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att man hade fastställt kriterier för stödberättigande som gav nästan vilket livsmedelsbearbetningsföretag som helst rätt till stöd. Vidare var urvalssystemen bristfälliga eller så fanns det inga och trots att det fanns tillräckliga resurser – vilket ofta är fallet i början av en program-period – tillämpades de inte alls.

VI.Revisionsrätten konstaterade att medlemsstaterna inte riktar finansieringen till projekt med ett påvis-bart behov av offentligt stöd. Utan en sådan inriktning riskerar åtgärden att bli en sorts gåva, det vill säga ett allmänt stöd till företag som investerar i livsmedels-bearbetningssektorn, med de åtföljande riskerna för att konkurrensen snedvrids och de knappa offentliga medlen slösas bort.

SAMMANFATTNING

8


1. Som en del av det stöd som ges till landsbygdsutveckling inom andra pe-laren i den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) föreskrivs en särskild åtgärd, nämligen ”värdeökning på jordbruks- och skogsbruksprodukter” (nedan kallad åtgärd 123). Åtgärd 123 bidrar till axel 1:s mål som är att förbättra jord- och skogsbrukets konkurrenskraft, som infördes genom förordning (EG) nr 1698/2005 (se ruta 1)1.

2. Via åtgärd 123 görs offentliga medel tillgängliga för företag som har högst 750 anställda eller högst 200 miljoner euro i omsättning och som bearbetar och saluför jord- och skogsbruksprodukter. Stödet ska finansie-ra investeringar som bör höja värdet på produkterna. Det bör i slutändan gynna jordbrukets konkurrenskraft, till exempel genom att nya mark-nadsmöjligheter för jordbruksprodukter skapas2. Sekundära fördelar kan vara att jobb skapas i landsbygdsområden och att miljön förbättras.

3. Med hänsyn till kraven i de tillämpliga EU-förordningarna utarbetar med-lemsstaterna landsbygdsutvecklingsprogram på nationell eller regional nivå där de fastställer en strategi och föreslår åtgärder som de vill an-vända för att tillgodose identifierade behov. Landsbygdsutvecklings-programmen blir inte operativa förrän kommissionen har godkänt dem. EU-medel och nationella medel ska sedan kanaliseras till investeringspro-jekt via åtgärd 123 med hjälp av kriterier för stödberättigande och urval. Illustrationen nedan åskådliggör de olika stadierna i den beslutsprocess som leder fram till att ett investeringsprojekt finansieras med medel från åtgärd 123.

1 Axel 1: Att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket; axel 2: förbättra miljön och landsbygden; axel 3: höja livskvaliteten på landsbygden. Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1) och rådets beslut 2006/144/EG av den 20 februari 2006 om gemenskapens strategiska riktlinjer för landsbygdsutvecklingen (programperiod 2007–2013) (EUT L 55, 25.2.2006, s. 20).

2 För företag som inte är små eller medelstora (dvs. har färre än 250 anställda och mindre än 50 miljoner euro i omsättning) är den högsta stödsatsen halverad.

INLEDNING

RUTA 1

UTDRAG UR FÖRORDNING (EG) NR 1698/2005

Axel 1Att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket.

Artikel 20Åtgärder

”Stöd för bättre konkurrenskraft inom jord- och skogsbruket skall avse […].b) åtgärder för att omstrukturera och utveckla den fysiska potentialen samt främja innovation genom att […] iii) höja värdet på jord- och skogs-bruksprodukter […].”

9


ILLUSTRATION

4. EU:s stöd medfinansieras med nationella offentliga medel och de to-tala offentliga utgifterna för åtgärden uppgår till cirka 9 miljarder euro. Åtgärden används huvudsakligen till att ge bidrag till stödmottagarnas investeringskostnader. Medlemsstaterna får bestämma stödsatsen inom vissa gränser. De flesta bidrag ligger på mellan 20 och 50 % av företagens totala stödberättigande investeringar.

5. EU-budgeten för perioden 2007–2013 för åtgärd 123 uppgår till totalt 5,6 miljarder euro. Det motsvarar 5,9 % av de planerade EU-utgifterna till landsbygdsutveckling och 18 % av de totala anslagen till stärkan-det av jord- och skogsbrukets konkurrenskraft (axel 1)3. Illustrationen i bilaga I visar de planerade EU-medlen per medlemsstat och det ekono-miska genomförandet till och med utgången av 2011. Vid den tidpunkten hade 35 % av de planerade utgifterna för perioden använts.

3 Europeiska unionen, generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, Rural Development in the European Union – Statistical and Economic Information, Report 2011 (landsbygdsutveckling i Europeiska unionen – statistisk och ekono-misk information, rapport 2011), avsnitt 4.3.4 (de viktigaste instrument för landsbygdsutveckling som finansieras av EJFLU).

Landsbygdsutvecklingspolitik på EU-nivå EU:s politiska mål: stärka jordbrukets konkurrenskraft Åtgärd: öka värdet på jordbruksprodukter(gemenskapens strategiska riktlinjer, rådets förordning)

Strategisk planering på medlemsstatsnivå Identifiering av särskilda behov och mål(nationella strategiska planer, landsbygdsutvecklingsprogram)

Finansiering till investeringar för bearbetningoh saluföring av jordbruksprodukter

Föreslås avkommissionenoh godkänns

av rådet

Föreslås avmedlemsstaternaoch godkänns av

kommissionen

Detaljerade regler och förfarandenpå medlemsstatsnivå (nationell eller regional lagstiftning, nationella ellerregionala förfaranden och riktlinjer)

Urval av projekt

10


6. Eftersom endast 5 % av de godkända utgifterna för åtgärden gäller skogs-bruksprojekt inriktade sig revisionsrätten på stöd som ska höja värdet på jordbruksprodukter. De finansierade investeringarna görs i allmänhet av nystartade eller etablerade företag och gäller nya eller förbättrade anläggningar och maskiner eller uppförande av nya anläggningar för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (se ruta 2).

RUTA 2

EXEMPEL PÅ OLIKA TYPER AV INVESTERINGAR SOM FINANSIERADES AV ÅTGÄRD 123

De finansierade investeringarna gällde bland annat pressningsutrustning för olivoljeframställning …

… utrustning för att torka skinka och …

… system för modernisering av mjölkbearbetning.

11


4 Dödviktseffekter avser i vilken utsträckning en stödmottagare skulle ha gjort investeringen också utan offentligt ekonomiskt stöd. Undanträngning avser i vilken utsträckning en verksamhet som får offentligt stöd neutraliseras av minskad verksamhet någon annanstans.

7. Revisionsrätten försökte bedöma om åtgärden var utformad och genom-fördes på ett sätt som ger valuta för pengarna och om de finansierade projekten uppnådde åtgärdens mål. Vidare bedömde revisionsrätten om resultatet av åtgärden som helhet övervakades och utvärderades ordentligt så att medlemsstaterna och kommissionen kan identifiera och reagera på eventuella problem och ge objektiv information om vad åtgärden har åstadkommit.

8. Den övergripande revisionsfrågan var följande:

Har EU:s stöd till livsmedelsbearbetningsindustrin varit ändamålsen-ligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter?

De huvudsakliga delfrågorna var följande:

— Har åtgärden utformats på ett sätt som medger en effektiv finansie-ring av projekt som tillgodoser tydligt identifierade behov?

— Har medlemsstaterna genomfört åtgärden med vederbörlig hänsyn till det alternativ som ger bäst valuta för pengarna?

— Har kommissionen och medlemsstaterna övervakat och utvärderat åtgärdens resultat ordentligt?

9. Vid revisionsrättens revision ansågs projekten vara ändamålsenliga om de var hållbara och bidrog till de särskilda målen för åtgärden i lands-bygdsutvecklingsprogrammet och även till att höja värdet på jordbruks-produkter. Finansieringen ansågs vara effektiv om dödviktseffekterna var begränsade och eventuell undanträngning var motiverad4.

10. Revisionsrättens revision omfattade sex nationella och regionala lands-bygdsutvecklingsprogram som valdes ut främst utifrån storlek. Spanien (Kastilien-León), Frankrike, Italien (Lazio), Litauen, Polen och Rumänien. I Frankrike genomförs det nationella landsbygdsprogrammet regionalt och Rhône-Alpes blev den region som valdes ut till revisionen.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

12


11. Revisionsarbetet bestod i en genomgång av landsbygdsutvecklingspro-grammen, en granskning av medlemsstaternas förvaltningssystem och separata granskningsbesök hos 24 avslutade livsmedelsbearbetnings-projekt i dessa medlemsstater, däribland 4 projekt som har utsetts till exempel på bästa praxis av medlemsstaterna. Resten valde revisionsrät-ten ut för att få en bild av en rad representativa projekt som hade finan-sierats i den aktuella medlemsstaten. En förteckning över de granskade projekten finns i bilaga II. Revisionsrätten gick också igenom halvtids-utvärderingsrapporterna om 23 landsbygdsutvecklingsprogram (se för-teckningen i bilaga III).

13


DEL ETT

HAR ÅTGÄRDEN UTFORMATS PÅ ETT SÄTT SOM MEDGER EN EFFEKTIV FINANSIERING AV PROJEKT SOM TILLGODOSER TYDLIGT IDENTIFIERADE BEHOV?

12. Att åtgärden är väl utformad är grundläggande för en sund ekonomisk förvaltning. Åtgärden ger offentligt stöd till privata företags investeringar i livsmedelsbearbetningssektorn och sektorn för saluföring av livsmedel. Företagen har sina egna motiv och mål som kan sammanfalla med EU:s politiska mål att stärka jordbrukets konkurrenskraft (se punkt 15) men det sker inte automatiskt. Sektorn anses vara en av världens mest kon-kurrenskraftiga och innovativa sektorer5. Finansiering till sådana företag bör därför ges för att tillgodose tydligt identifierade behov. Behovet av offentliga insatser måste fastställas och logiken för hur detta ska stärka jordbrukets konkurrenskraft måste förklaras.

13. Tydliga och specifika mål i landsbygdsutvecklingsprogrammet som speglar medlemsstatens eller regionens särskilda behov är där för en nödvändig förutsättning för ett ändamålsenligt projekturval och ger en grund för redovisningsskyldigheten där man visar vad som ska uppnås och senare vad som har uppnåtts6. Om inga särskilda behov av offentliga insatser har identifierats och om målen i landsbygdsutvecklingsprogram-met är alltför allmänna kan det leda till ett urval av projekt som endast i liten utsträckning eller inte alls bidrar till att höja värdet på jordbruks-produkter och därigenom till att stärka jordbrukets konkurrenskraft.

14. Revisionsrätten gick igenom EU-lagstiftningen, landsbygdsutvecklings-programmen och medlemsstaternas system, förfaranden och dokument för att inhämta bevis för om utformningen av åtgärd 123 både på EU- och medlemsstatsnivå sannolikt skulle leda till en effektiv finansiering av ändamålsenliga projekt som tillgodoser tydligt identifierade behov.

5 Rådets beslut 2006/144/EG.

6 Artikel 43 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) föreskriver följande: ”När det gäller investeringsåtgärder skall medlemsstaterna säkerställa att stödet är inriktat på tydligt definierade mål som speglar identifierade strukturella och territoriella behov samt strukturella nackdelar” (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15).

IAKTTAGELSER

14


ENLIGT LAGSTIFTNINGEN ÄR DET MEDLEMSSTATERNAS ANSVAR ATT SE TILL ATT ÅTGÄRDEN ÄR ÄNDAMÅLSENLIG OCH EFFEKTIV

15. I EU-lagstiftningen fastställs mål endast inom ramen för landsbygds-utvecklingens axlar, i det här fallet axel 1, som har som mål att stärka jordbrukets konkurrenskraft7. Syftet med åtgärd 123 är att bidra till detta genom att höja värdet på jordbruksprodukter som bearbetas eller salu-förs efter de investeringar som gjorts. Lagstiftningen i sig specificerar inte vad värdeökningen ska bestå i (rent ekonomiskt, miljömässigt eller kvalitetsmässigt) och inte heller vem en sådan värdeökning bör komma till del.

16. En liknande åtgärd fanns i den föregående programperioden 2000–20068 som föreskrev följande: ”investeringarna måste bidra till att förbättra förhållandena i den berörda råvarusektorn inom jordbruket. De måste garantera att producenten av sådana produkter får en tillräcklig del av det ekonomiska resultatet.” Liknande regler fanns också inom tidigare stödordningar9.

17. Det finns inga sådana krav i den nuvarande programperioden. Enligt förordningen10 ska investeringar i bearbetning och saluföring ”leda till att de generella prestationerna blir bättre inom det jordbruks- och skogs-bruksföretag [som får stöd]”, det vill säga lagstiftningen anger endast att det bör finnas en fördel för det enskilda livsmedelsbearbetnings- och saluföringsföretag som berörs.

18. Syftet med att det tidigare kravet att stödet ska förbättra jordbrukspro-ducenternas situation har slopats och att det saknas föreskrifter om hur åtgärderna ska höja värdet är att förenkla lagtexterna och låta medlems-staterna fastställa åtgärden på det sätt som bäst passar för deras förhål-landen och behov. Därmed är det medlemsstaternas ansvar att se till att åtgärden leder till ett höjt värde och fördelar vad gäller jordbrukets konkurrenskraft. När kommissionen godkänner landsbygdsutvecklings-program bör den se till att så verkligen är fallet.

7 Artikel 4 i förordning (EG) nr 1698/2005.

8 Artikel 26 i rådets för-ordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 26.6.1999, s. 80).

9 Artikel 9.1 i rådets för-ordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 om gemensamma åtgärder för förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 51, 23.2.1977, s. 1); artikel 12.1 i rådets förordning (EEG) nr 866/90 av den 29 mars 1990 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 91, 6.4.1990, s. 1); artikel 12.1 i rådets förordning (EG) nr 951/97 av den 20 maj 1997 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 142, 2.6.1997, s. 22).

10 Artikel 28.1 a i förordning (EG) nr 1698/2005.

15


I MEDLEMSSTATERNAS LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM MOTIVERAS INTE BEHOVET AV ÅTGÄRDEN KLART OCH TYDLIGT

19. Genom den pågående processen för förenkling av EU:s lagstiftning och subsidiaritetsprincipen har EU:s lagstiftning, såsom beskrivs ovan, utvecklats till att bli ganska allmän och icke normativ. Men medlems-staternas landsbygdsutvecklingsprogram på såväl nationell som regio-nal nivå måste enligt lagstiftningen11 vara mer specifika. Landsbygds-utvecklingsprogrammen måste godkännas av kommissionen, som har det övergripande ansvaret för att EU-budgeten används effektivt och ändamålsenligt.

20. Framför allt ska man i landsbygdsprogrammen analysera den aktuella situationen i fråga om styrkor och svagheter och utarbeta en strategi i förhållande till dem. Landsbygdsprogrammet måste ge belägg för att stödet är inriktat på tydligt definierade mål som speglar identifierade territoriella behov och strukturella nackdelar. Vidare ska man i lands-bygdsutvecklingsprogrammen motivera insatsen och definiera de typer av investeringar och stödmottagare som skulle ha rätt till stöd. Om detta görs väl bör det leda till en ändamålsenlig och effektiv programplanering av åtgärden.

21. I de landsbygdsutvecklingsprogram som granskades hade man dock inte identifierat särskilda behov av insatser inom livsmedelsbearbetnings-sektorn, till exempel fall där en otillräcklig bearbetningskapacitet stod i vägen för möjligheterna att höja värdet på jordbruksprodukter. I de fall där behoven identifierades var de mycket allmänna. I Polen till exem-pel angav man i landsbygdsprogrammet att stödet till bearbetningen av jordbruksprodukter är mycket viktigt eftersom sektorn är en av de viktigaste näringslivsgrenarna i den polska ekonomin. Landsbygdspro-grammen visade inte varför offentligt stöd var nödvändigt och hur man skulle uppnå den önskade förändringen. Det fanns därmed ingen logisk grund till åtgärden och de fastställda målen var med nödvändighet all-männa och inte tydligt kopplade till identifierade regionala styrkor och svagheter och inte heller till ett tydligt identifierat behov av insatser. De var ofta ordagranna upprepningar av EU:s mål eller något ändrade ordalydelser av skälen till samma mål (exempel finns i ruta 3).

11 Artikel 5 i förordning (EG) nr 1974/2006.

16


22. Det sista steget i programplaneringen är att fastställa villkoren för stöd-berättigande – typer av investeringar, kategorier av stödmottagare och karaktär på stödet – som en garanti för att stödet är inriktat på de sär-skilda mål som har satts upp. Trots bristen på särskilda mål hade alla landsbygdsutvecklingsprogram åtminstone några villkor för stödberät-tigande. När det gällde Frankrike uppgav man i planeringsdokumentet för Rhône-Alpes att hela livsmedelsbearbetningssektorn var stödberät-tigande på regionens hela territorium med undantag av sektorerna för socker och mjölkersättningar. Andra medlemsstater, särskilt Spanien (Kastilien-León) och Litauen, gick längre när de fastställde villkoren för stödberättigande. Litauen undantog de flesta nya anläggningar i sektorer som hade fått stöd inom tidigare program, till exempel nya slakterier eller mjölkbearbetningsanläggningar, eftersom de redan hade tillräck-lig kapacitet. I Spanien (Kastilien-León) var till exempel vinrelaterade projekt endast stödberättigande om de gällde viner med en geografisk ursprungsbeteckning.

23. Dessa villkor för stödberättigande har den effekten att de i viss mån begränsar stödets omfattning. Men nästan alla större livsmedelssektorer är fortfarande stödberättigande, vilket innebär en risk för att stödet inte blir tillräckligt riktat.

RUTA 3

EXEMPEL PÅ FASTSTÄLLDA MÅL FÖR ÅTGÄRD 123

Det fastställda målet i landsbygdsutvecklingsprogrammet för Kastilien-León är bättre bearbetning och saluföring av den primära sektorns och skogsbrukets produkter genom stöd för investeringar som syftar till bättre effek-tivitet, förnybar energi, ny teknik och nya marknadsmöjligheter. Dessa delar är tagna från skäl 23 i förordning (EG) nr 1698/2005 utan någon vidare specificering.

I Frankrikes nationella landsbygdsutvecklingsprogram är målet för åtgärden att stärka livsmedelsindustrins kon-kurrenskraft. Denna allmänna formulering gör att särskilda mål kan fastställas på regional nivå. Men i regionen Rhône-Alpes, som revisionsrätten granskade, gjorde man inte det.

17


KOMMISSIONEN GODKÄNDE LANDSBYGDSPROGRAM TROTS BRISTER

24. Innan kommissionen godkänner medlemsstaternas landsbygdsprogram ska den kontrollera att målen i landsbygdsutvecklingsprogrammet stäm-mer överens med EU:s och nationella strategier och med identifierade behov och brister. Men eftersom alla granskade landsbygdsutvecklings-program hade så pass allmänna mål är denna kontroll av överensstäm-melse inte särskilt meningsfull.

25. Kommissionens förfaranden för bedömning av landsbygdsutvecklings-program inbegriper inte någon kontroll av att medlemsstaten eller re-gionen strategiskt riktar stöd från åtgärd 123 dit där en offentlig insats behövs. Det görs inga kontroller av den logiska grunden till insatsen. Kommissionen bedömer inte hur ändamålsenligt eller effektivt den fö-reslagna åtgärden kan höja värdet på jordbruksprodukter och stärka jordbrukets konkurrenskraft.

26. Trots de brister som beskrivs i punkterna 21–23 ovan godkände kom-missionen de aktuella landsbygdsutvecklingsprogrammen. När ett lands-bygdsutvecklingsprogram har godkänts av kommissionen och EU-medel har gjorts tillgängliga för medlemsstaten är det svårare för kommissionen att se till att åtgärderna blir ändamålsenliga och effektiva12.

27. Revisionen har visat att man vid utformningen och planeringen av åt-gärden inte hanterade de risker som följer av punkterna 12 och 13 i till-räcklig utsträckning. Det gör det än viktigare – men också svårare – för medlemsstaterna att undvika riskerna och garantera ändamålsenlighet och effektivitet när de väljer ut vilka enskilda projekt som ska få stöd. Den frågan behandlas i nästa del av rapporten.

28. En annan följd är att det inte finns någon tillfredsställande grund för övervakning och utvärdering eller för redovisningsskyldighet. Den frågan behandlas i del tre.

12 Se punkterna 33–37 i särskild rapport nr 8/2012 (http://eca.europa.eu).

http://eca.europa.eu

18


13 Detta angavs formellt i artikel 26.1 i förordning (EG) nr 1257/1999.

DEL TVÅ

HAR MEDLEMSSTATERNA VIDTAGIT ÅTGÄRDEN MED VEDERBÖRLIG HÄNSYN TILL DET ALTERNATIV SOM GER BÄST VALUTA FÖR PENGARNA?

29. För att de offentliga medlen ska användas så väl som möjligt bör med-lemsstaterna göra följande när de genomför åtgärden:

— Se till att de sökande visar att projektet är ekonomiskt hållbart innan de beviljar finansiering.

— Se till att stödet går till de projekt som ger bäst resultat när det gäller att höja värdet på jordbruksprodukter.

— Minska riskerna för dödviktseffekter och undanträngning.

KONTROLLERNA GER BEGRÄNSADE GARANTIER OM PROJEKTENS EKONOMISKA HÅLLBARHET

30. Trots att lagstiftningen inte längre kräver att de sökande visar att deras företag är ekonomiskt livskraftiga13 gjorde alla granskade medlemsstater fortfarande sådana kontroller av företagens räkenskaper.

RUTA 4

KONTROLLER AV LIVSKRAFT: BRISTER I PRAKTIKEN

Litauen: Den högsta inkomst som kunde fås från investeringsprojektet (torkning av spannmål och lagringsan-läggningar) vid full kapacitet kunde beräknas till 4 miljoner litas. Beräkningen på 29 miljoner litas i bidragsan-sökan var helt klart orealistisk.

Rumänien : Ett urval av 17 ansökningshandlingar visade orealistiskt höga prognoser med avkastningar på in-vesteringen på mer än 90 % för hälften av projekten.

Italien (Lazio): Eftersom metoden för hur de ekonomiska beräkningarna bedömdes offentliggjordes fick de projektansvariga reda på att om deras affärsplan inte innehöll ekonomiska uppgifter som uppfyllde de minimi-värden som krävdes skulle deras ansökan avslås. Föga förvånande lämnades inga projekt in som inte uppnådde de poäng som krävdes. Tjänstemännen i regionen kontrollerade inte de inlämnade uppgifterna och utvärderade inte heller om beräkningarna var realistiska eller inte. Revisorerna upptäckte att försäljningssiffror och annan ekonomisk information i flera fall hade angetts för högt.

19


31. Enligt den nuvarande lagstiftningen ska medlemsstaterna kontrollera att investeringen leder till att det stödmottagande företagets generella prestationer blir bättre. Alla granskade medlemsstater fick relevanta be-räkningar från de sökande som visade vilken omsättning, vilken vinst, vilka kassaflöden med mera som förväntades. Med undantag av Frankrike (Rhône-Alpes) jämförde medlemsstaterna beräkningarna med minimivär-den och avvisade projekt som inte uppfyllde kraven. En gemensam brist var dock att medlemsstaterna förlitade sig på de sökandes beräkningar och inte kontrollerade att siffrorna och de underliggande antagandena var välgrundade och rimliga. Framför allt prövade de inte beräkningarna mot olika scenarier för att garantera att projektförslagen var tillräckligt robusta för att kunna hantera förutsebara händelser som försämrade marknadsvillkor.

32. Revisionsrätten fann orealistiska antaganden, räknefel och andra brister i de ekonomiska beräkningarna, som medlemsstaternas myndigheter inte hade upptäckt när de bedömde projektet (se exempel i ruta 4).

MEDLEMSSTATERNA VÄLJER INTE UT PROJEKT MED STÖRST POTENTIELL NYTTA

33. Såsom visas i del ett identifierade inte medlemsstaterna de strukturella och territoriella behoven av offentliga insatser och fastställde inte hel-ler särskilda mål för åtgärden. Det ledde till att en rad olika potentiella projekt inom nästan alla livsmedelssektorer var stödberättigande.

34. Medlemsstaterna har tre huvudinstrument till sitt förfogande för att se till att stödet ändå riktas till de projekt som bäst tillgodoser nationella eller regionala behov: urvalskriterier, särskilda villkor och varierande stödsat-ser som incitament.

URVALSSYSTEM

35. Medlemsstaterna förväntas göra ett urval från populationen av stödberät-tigande investeringsprojekt med hjälp av urvalskriterier som är kopplade till de uppsatta målen. Detta är ett krav i EU:s lagstiftning. Det gör att projektförslagens relativa fördelar kan utvärderas objektivt och att de projekt som inte ger bäst valuta för pengarna avslås.

20


36. Spanien (Kastilien-León) och Polen har inte fastställt några sådana ur-valskriterier. De urvalssystem som tillämpas i de övriga fyra granskade medlemsstaterna kännetecknas av brister, vilka beskrivs nedan.

37. De flesta urvalskriterier var relevanta för åtgärdens visserligen allmänna nationella och regionala mål, men få angav i hur stor utsträckning pro-jekten höjde värdet på jordbruksprodukter. De som gjorde det viktades inte högt i utvärderingen med ett undantag i Italien (Lazio) (se ruta 5). I Litauen och Rumänien prioriterade man kriterier som inte hade någon koppling till projektets ändamålsenlighet eller effektivitet (se ruta 6).

RUTA 6

KRITERIER UTAN NÅGON KOPPLING TILL PROJEKTETS ÄNDAMÅLSENLIGHET

I Litauen fick sökande som tidigare inte hade fått något bidrag företräde automatiskt oavsett projektets kvalitet.

Rumänien avslår projekt som inte lyckas få minst 20 poäng vid bedömningen av urvalskriterierna. Ett kriterium gäller om projektet verkar i en ”prioriterad sektor”. Alla större livsmedelssektorer (mjölkprodukter, kött, spann-mål, vin, frukt och grönsaker) klassificeras dock som prioriterade sektorer med 32 till 36 poäng. Det betyder att nästan alla projekt automatiskt får minimipoängen.

RUTA 5

URVALSKRITERIER AVSEENDE VÄRDEÖKNING

Litauen Polen Rumänien Frankrike(Rhône‑Alpes)Italien(Lazio)

Spanien(Kastilien‑León)

Innovation införs (femte prioriteringen av sex)

Inga urvalskriterier Ekologisk produktion (5 poäng av 100)Traditionella produkter (3 poäng av 100)

Inga Ekologisk produktion (10 poäng av 100)Produktinnovation (4 poäng av 100)Bättre kvalitet på vi-ner (38 poäng av 100)

Inga urvalskriterier

21


38. När revisionen genomfördes var de granskade medlemsstaternas plane-rade EU-budget och nationella budget för åtgärden med undantag av Rumänien mer än tillräcklig för att varje stödberättigande projektansökan skulle kunna beviljas stöd. I stället för att begränsa stödet till de mest ändamålsenliga projekten valde dessa medlemsstater att använda bud-geten på projekt som hade bedömts vara lågprioriterade. Urvalssystemen i dessa medlemsstater har haft liten eller ingen effekt (se ruta 7).

SÄRSKILDA VILLKOR

39. Medlemsstaterna får fastställa särskilda villkor som investeringsprojekten måste uppfylla för att garantera att de bidrar till nationella och regionala mål. Denna möjlighet användes inte i så stor utsträckning i de granskade medlemsstaterna men revisionsrätten hittade några exempel i Polen och Italien (Lazio). Om stödmottagarna ska få bidrag i Polen måste de ingå fleråriga varukontrakt med jordbruksproducenter som täcker minst 50 % av deras varor. Syftet är att förbättra jordbrukarnas situation och ge dem viss stabilitet genom att man fastställer kvaliteten på och kvantiteten av den produkt som ska levereras. Varukontrakt är också ett bidragsvillkor i Italien (Lazio).

RUTA 7

URVALSSYSTEMEN SOM HAR LITEN EFFEKT

I Italien (Lazio) finns det inga minimipoäng vilket har lett till att projekt med så få som 15 poäng av 100 har valts ut vid utvärderingen, vilket visar att deras bidrag till regionens prioriteringar och mål är dåligt.

I Frankrike (Rhône-Alpes) beviljas den nationella medfinansieringen av regionfullmäktige och/eller kom-munfullmäktige. Regionfullmäktige utvärderar projektet i förhållande till sina egna, regionala mål och avslår projekt som inte får minimipoängen. Men projekt som hade fått avslag fick ändå EU-finansiering eftersom de fick medfinansiering av kommunfullmäktige som inte har något formellt urvalssystem.

I Litauen tillämpas urvalssystemen utifrån prioritering endast om budgeten inte är tillräcklig för att finansiera alla stödberättigande projekt – vilket inte hade varit fallet när granskningen genomfördes. Projekt som inte uppfyllde någon av Litauens sex prioriteringar kunde därför bli utvalda.

22


INCITAMENT

40. När det gäller projekt som medfinansieras av regionfullmäktige i Frank-rike (Rhône-Alpes) är varukontrakt inte en skyldighet men de projekt-ansvariga kan göra ett frivilligt åtagande. I utbyte för detta och andra åtaganden, till exempel att lokala leverantörer används eller nya jobb skapas, får stödmottagaren ett ytterligare stöd på 5 eller 10 %. Det är oklart hur stor ytterligare effekt detta får: tre av de fyra stödmottagare som revisionsrätten besökte uppfyllde villkoren för ytterligare stöd utan att de behövde anpassa sina projekt (till exempel hade kooperativen re-dan varukontrakt med lokala leverantörer, det vill säga sina medlemmar). Den fjärde stödmottagaren (en producent av traditionella korvproduk-ter) avböjde ytterligare stöd eftersom denne inte ville vara bunden till regionala leverantörer av griskött.

41. I Spanien (Kastilien-León) bedömdes projekten utifrån utvärderingskrite-rier som fastställde vilken stödsats som skulle gälla. Flera kriterier byggde på prioriteringarna i den regionala lagstiftningen, till exempel projekt som ingår kontrakt med lokala jordbrukare eller som har en koppling till innovation eller ekologisk produktion. Men det var endast cirka 2 % av projekten som uppfyllde vart och ett av dessa kriterier. Utvärderingskri-teriernas incitamentseffekt minskas eftersom kriterier som gäller företa-gets och livsmedelssektorns storlek är dominerande: små och medelstora stödmottagare i sektorer som frukt och grönsaker fick automatiskt den maximala stödsatsen på 40 % oavsett vilka andra kännetecken projektet hade. Stödsatserna för större företag, som var så låga som 3 % i mjölk-sektorn eller 7 % i vinsektorn till exempel, ger troligen inte tillräckligt med incitament för potentiella sökande som kan ha haft ändamålsenliga projekt på förslag.

BEDÖMNING AV GRANSKADE PROJEKT

42. De granskade medlemsstaterna14 hade ingen information som visade om de projekt som hade fått ekonomiskt stöd var ekonomiskt hållbara och ändamålsenliga, det vill säga att de hade uppnått särsk ilda mål för åtgärden i landsbygdsutvecklingsprogrammet och höjt värdet på jordbruksprodukter.

43. Revisionsrätten bedömde den ekonomiska hållbarheten och ändamåls-enligheten i 24 projekt som belysande fallstudier. Bidraget till de sär-skilda målen i landsbygdsutvecklingsprogrammet kunde inte bedömas eftersom landsbygdsutvecklingsprogrammen endast innehöll mycket allmänna mål (se del ett). Därmed ansågs projekten vara ”ändamålsen-liga” om de ledde till en värdeökning på jordbruksprodukter. Resultatet av bedömningen visas i bilaga II och sammanfattas nedan.

14 Litauen och Polen är undantag eftersom företagen måste redovisa viss information om den ekonomiska situationen efter det att de har fått bidrag.

23


44. Alla 24 projekt som besöktes av revisionsrättens revisorer var ekonomiskt hållbara när revisionen genomfördes. I 2 fall var det för tidigt att bedöma projektets effekt på företagets ekonomiska resultat men av de återstå-ende 22 företagen hade 15 förbättrat sitt ekonomiska resultat sedan investeringen. 7 av dem hade uppnått eller överträffat sina ekonomiska mål och i 8 fall hade företagens ekonomiska situation förbättrats något trots att målen inte uppnåddes. I 7 fall hade företagets ekonomiska re-sultat försämrats men endast i 1 fall var projektets framtida hållbarhet i fara. De skäl som angavs var komplexa men i slutändan var projekten inte tillräckligt robusta i de ibland ogynnsamma marknadsförhållandena.

45. Man skulle kunna förvänta sig att de flesta av livsmedelsbearbetnings- och saluföringsföretagens investeringar leder til l en värdeökning på jordbruksprodukter eftersom det är vad som kännetecknar deras af -färsverksamhet. Revisionsrätten bedömde projektresultatet i fråga om värdeökningen, bland annat om nya produkter skapades, nya mark-nadsmöjligheter utvecklades eller om kvaliteten på befintliga produkter förbättrades.

46. Revisionsrätten upptäckte att sex av projekten hade en tydlig effekt när det gällde att höja värdet och klassificerade dem under “stor värdeök-ning” enligt kriterierna i punkt 44 (trots att resultatet i viss mån kan vara missvisande eftersom projekten i Frankrike, Spanien (Kastilien-León) och Rumänien hade utsetts till exempel på bästa praxis-projekt av medlems-staten). Projektens främsta mål var att höja värdet och inbegrep vinpro-ducenter som ställde om sin produktion till viner av högre kvalitet och en olivpressanläggning som införde ekologisk produktion. Fler exempel finns i ruta 8.

47. Revisionsrätten bedömde att ytterligare tolv projekt hade åstadkommit en medelstor värdeökning. De kännetecknades av en förbättrad pro-duktkvalitet som inte påverkade försäljningspriserna eller nya produkter som var småskaliga i förhållande till investeringen eller av lågt värde. Ett exempel är en investering på 1,5 miljoner euro av en tomatbearbetnings-anläggning i Rumänien som gjorde att man kunde uppfylla hygienstan-darderna och producera en stor mängd egenmärkta lågprisprodukter för stormarknadskedjor.

24


RUTA 8

PROJEKT SOM TYDLIGT HÖJDE VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER

I Spanien (Kastilien-León) förbättrade en investering på 1 miljon euro skinktorkningsprocessen genom att lagrings- och bearbetningsutrymmena blev större och ny utrustning köptes in. Det gjorde att torkningstiden kunde ökas från 11 till 18 månader vilket ökade kvaliteten på slutprodukterna och innebar att företaget kunde certifiera sina produkter som äkta ”jamón serrano” och ”jamón ibérico”. Den nya utrustningen gjorde också att företaget kunde ta fram nya typer av produkter med ett större värde – vakuumförpackad och benfri torkad skinka.

I Frankrike köpte ett nytt företag in utrustning för att producera grönsakschips i ett projekt värt 200 000 euro. Företaget tog fram nya produkter med ett stort värde och skapade nya avsättningsmöjligheter för ekologiska grönsaker som producerades i området.

I Rumänien investerade ett projekt värt 1,1 miljoner euro som drevs av en av landets ledande vinproducenter i modern utrustning för vinproduktion, konditionering, buteljering och transport. Som ett resultat av projektet kunde företaget öka andelen kvalitetsviner i den totala försäljningen. En ny sort av hög kvalitet infördes som hjälpte företaget att utvidga verksamheten till yttre marknader.

25


48. De återstående sex projekten ledde till en liten eller ingen värdeök-ning på jordbruksprodukter och syftade främst till att öka bearbetarens kapacitet och/eller effektivitet. Undanträngning är ett problem när det gäller dessa projekt i synnerhet (se punkt 62 och framåt). Exempel finns i ruta 9.

49. Revisionsrätten bedömde vidare om det fanns en påvisbar fördel för jordbruksproducenter som försåg de aktuella bearbetnings- och salufö-ringsföretagen med varor. Åtta av tjugofyra projekt kunde visa att vär-deökningen åtminstone delvis kom jordbruksproducenterna till del. Sju av dem var kooperativ. Ytterligare sju stödmottagare i Italien (Lazio) och Polen var tvungna att ingå varukontrakt som kan ha haft ett visst värde för producenterna. När det gäller de återstående nio projekten kunde företagen inte visa på en fördel för jordbruksleverantörerna.

50. Ett vanligt övergripande mål i alla landsbygdsutvecklingsprogram var att skapa nya jobb på landsbygden. Detta är visserligen inte det främsta målet för åtgärd 123, men projekt som skapar sysselsättning utöver att höja värdet på jordbruksprodukter gör åtgärden mer ändamålsenlig. Tre av projekten hade en stor effekt på sysselsättningen eftersom vart och ett av dem skapade över tjugo nya jobb (men se punkterna 62–66 vad gäller granskningsresultaten avseende undanträngning) och nio projekt skapade åtminstone ett nytt jobb. Ytterligare elva projekt hade ingen ef-fekt på sysselsättningen och ett projekt ledde till minskad sysselsättning.

RUTA 9

PROJEKT SOM HÖJDE VÄRDET PÅ JORDBRUKSPRODUKTER I LITEN UTSTRÄCKNING ELLER INTE ALLS

I Frankrike var den viktigaste delen i ett ostföretags investeringsprojekt en ny skärnings- och förpacknings-linje. Företaget levererade hela ostar till en annan bearbetare som förpackade dem. Den nya linjen gjorde att företaget i stället kunde sälja förpackad ost direkt till återförsäljare och på så sätt kapa åt sig en större andel av värdeökningen själva på en annan bearbetares bekostnad. Slutprodukten förblev oförändrad.

I Spanien (Kastilien-León) hade ett projekt som hade kvalificerat sig för den högsta stödsatsen på 40 % ingen effekt på produktens värdeökning: investeringen medförde endast en ökad lagringskapacitet hos en fruktdi-stributör som skulle göra att distributören kunde kapa åt sig en större marknadsandel.

I Rumänien var den viktigaste delen i ett kvarnföretags projekt på 1,8 miljoner euro inköpet av en park på tolv lastbilar som skulle samla in vete och distribuera mjölprodukter. Med ett bidrag på 50 % för inköpet av lastbilarna kunde företaget hantera sin egen fordonspark till en lägre kostnad än det åkeri som företaget tidigare hade anlitat, men det hade ingen effekt på jordbruksprodukternas värdeökning.

26


51. Tre av projekten bidrog också till övergripande miljömål genom ener-gi- och vattenbesparingar tack vare bättre bearbetningsutrustning och bearbetningsteknik.

MEDLEMSSTATERNAS PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ÅTGÄRDEN MINSKAR INTE RISKERNA FÖR DÖDVIKTSEFFEKTER PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT

52. Dödviktseffekter avser i vilken utsträckning en stödmottagare skulle ha gjort investeringen även utan offentligt ekonomiskt stöd. Att bevilja ett bidrag i sådana fall innebär en ineffektiv användning av EU:s budget och nationella budgetar eftersom bidraget inte behövs för att den önskade effekten ska uppnås (dvs. investeringen).

53. Det bästa sättet att minska risken för dödviktseffekter är att utforma och planera åtgärden så att den endast används när det finns ett identifierat behov av en offentlig insats. Offentligt stöd kan till exempel behövas när investeringen är innovativ, vilket gör det svårt för investeraren att skaffa fram kapital eller när den ekonomiska avkastningen är otillräcklig för att motivera den fulla kostnaden för investeringen, till exempel i ett projekt som främst gör nytta i miljöhänseende. Men som visas i del ett identifierade inte de granskade medlemsstaterna sådana behov och de fastställde inte heller särskilda mål, vilket medförde att åtgärderna var tillgängliga för alla investeringsprojekt oavsett om de behövde offentligt stöd eller inte.

54. Medlemsstaterna kan även minska risken för dödviktseffekter i projektur-valsprocessen. De granskade medlemsstaterna fick alla utförlig informa-tion om varje stödmottagares ekonomiska situation och kostnader och ekonomiska beräkningar för investeringen. Informationen använde man till att kontrollera kravet att investeringen skulle förbättra det stödmotta-gande företagets generella prestationer. Då skulle medlemsstaterna även kunna kontrollera om den sökande behövde ett bidrag för att projektet skulle bli livskraftigt och om den sökande hade tillräckligt med kapital eller tillräcklig tillgång till kapital för att finansiera hela projektet. Ingen av de granskade medlemsstaterna gjorde en sådan kontroll.

27


55. I Litauen uppstod en motsatt situation: projektansökningar som visade på en stor avkastning på investeringen prioriterades. Ändå var dessa projekt troligtvis de som hade minst behov av stöd. I Rumänien visade många affärsplaner mycket stora avkastningar. Trots att beräkningarna förefaller orealistiska godtog de rumänska myndigheterna dem utan att ifrågasätta varför ett projekt med en avkastning på 90 % på investeringen behövde offentligt stöd. På liknande sätt var det i Spanien (Kastilien-León) där projektets ekonomiska uppgifter som utvärderades av myndigheterna visade avkastningar på över 30 % och en återbetalningsperiod på tre eller fyra år också när bidraget inte togs med i beräkningen.

56. Ett tydligt tecken på dödviktseffekt är när investeringar redan har på-börjats eller till och med avslutats innan ett beslut fattas om att bevilja bidrag. I de situationerna har stödmottagaren genom sitt ursprungliga beslut att investera visat att han eller hon ville och kunde göra investe-ringen utan stödet. Därför anses det som god praxis att medlemsstaterna undantar sådana fall från åtgärden och därigenom ökar sannolikheten för att stödet riktas till dem som behöver det.

57. Rumänien tillämpade denna goda praxis och betraktar investerings-kostnader som stödberättigande endast om de uppkommer efter det att bidraget har beviljats. I Litauen däremot godkände myndigheterna projektkostnaderna retroaktivt upp till två år innan stödansökan läm-nades in. Stöd på ungefär 115 miljoner euro godkändes retroaktivt och betalades ut till 37 större projekt i Litauen.

28


58. I de andra granskade medlemsstaterna var investeringar i allmänhet stöd-berättigande från den dag då ansökan lämnades in, med några undan-tag i Spanien (Kastilien-León), Frankrike och Italien (Lazio) som tillät att projektkostnader finansierades även om de uppkommit innan ansökan om EU-stöd hade lämnats in (se exemplet i ruta 10).

59. Revisionsrätten konstaterade att projekt och utbetalningar godkändes med stora förseningar. I Spanien (Kastilien-Léon) och Italien (Lazio) tog det i genomsnitt 14 respektive 17 månader att godkänna projekt och i Frankrike, Polen och Rumänien cirka 8 månader. Förseningarna försät-ter de sökande i en position där de måste bestämma sig för om de ska påbörja investeringen och därmed riskera att bidragsansökan avslås och att de tvingas finansiera projektet helt och hållet själva – eller skjuta på investeringen och eventuellt gå miste om en affärsmöjlighet. De sökande som inte har råd att ta den risken (t.ex. de med innovativa projekt som inte kan skaffa fram tillräckligt med kapital) utesluts i praktiken från stödordningen och ändå är det just sådana projekt som är i störst behov av stöd. De sökande som däremot kan förfinansiera investeringarna med egna resurser (vilket var fallet för 7 av de 24 granskade projekten) eller långsiktiga lån, blir stödet bara en ersättning till stödmottagare och inte en kompletterande finansieringskälla, vilket är ett tecken på trolig dödviktseffekt.

RUTA 10

ETT TECKEN PÅ DÖDVIKTSEFFEKT: BEVILJANDE AV EU‑FINANSIERING TILL REDAN AVSLUTADE PROJEKT

I Frankrike ansökte ett kooperativ i vinsektorn om ett bidrag från kommunfullmäktiges stödordning som inte hade något att göra med EU:s landsbygdsutvecklingspolitik. Det fick det högsta bidraget på 50 000 euro till ett investeringsprojekt, som avslutades 2007. Åtgärd 123 började genomföras i Frankrike i maj 2008 med ett högre stödtak. Kooperativet ansökte om och fick ett ytterligare bidrag på 37 000 euro från åtgärd 123 för samma pro-jekt. Med tanke på att kooperativet redan hade avslutat projektet med bidraget på 50 000 euro är de ytterligare 37 000 euro ett tydligt exempel på dödviktseffekt.

29


60. Revisionsrätten bedömde de 24 projekt som besöktes med avseende på risken för dödviktseffekter utifrån dokumentation och diskussioner med stödmottagaren om företagets ekonomiska situation och tillgång till kapital, hur projektet finansierades (särskilt perioden innan bidraget togs emot), tidpunkten för investeringen i förhållande till bidragsbeslutet, vilket slags projekt det var frågan om och dess betydelse för företagets strategi och projektets vinst eller avkastning (se bilaga II). Det fanns tyd-liga tecken på dödviktseffekt i 8 av de 24 besökta projekten och tecken på viss dödviktseffekt i ytterligare 11.

61. Revisionsrätten har redan konstaterat detta och lämnat rekommendatio-ner i frågan i tidigare rapporter15. Bristerna i planering och urvalsmetoder i de granskade medlemsstaterna i kombination med resultatet från flera halvtidsutvärderingsrapporter16 tyder på att dödviktseffekten är högst aktuell när det gäller åtgärd 123.

MEDLEMSSTATERNAS PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ÅTGÄRDEN MINSKAR INTE RISKERNA FÖR UNDANTRÄNGNING PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT

62. Undanträngning avser i vilken utsträckning en verksamhet som får of-fentligt stöd neutraliseras av minskad verksamhet någon annanstans. Ett bidrag som gör att ett företag kan öka sin marknadsandel på bekostnad av en konkurrent kanske inte har någon nettoeffekt på politiska mål som skapande av sysselsättning eller – i fallet med åtgärd 123 − värdeökning på jordbruksprodukter, och är därför i princip inte en effektiv användning av EU-medlen. Exempel på en sådan situation finns i ruta 9. Ett visst mått av undanträngning kan dock vara motiverat när det finns en tillräcklig nettoeffekt i fråga om de politiska målen.

63. Bearbetning och saluföring av livsmedel är en konkurrensutsatt sektor med flera tusentals företag som gör fortlöpande investeringar för att bli effektivare, utveckla sina produkter och växa. Små och medelstora företag är en del av denna konkurrensutsatta marknad: av de 24 företag som revisionsrätten besökte under revisionen var det bara 3 som bedrev handel främst på de lokala marknaderna, alla de andra konkurrerade na-tionellt och 10 av dem även internationellt. Om ett företag får ett bidrag på upp till 50 % av investeringskostnaderna får det en konkurrensfördel i förhållande till företag som inte får några bidrag och då är risken för undanträngning stor. Bidrag kan även snedvrida normala konkurrensvill-kor och få negativa effekter som att hindra konsolidering av en splittrad produktion.

15 Särskild rapport nr 5/2010 Genomförande av Leadermodellen för landsbygdsutveckling och särskild rapport nr 8/2012 Målinriktningen av stödet för modernisering av jordbruksföretag (http://eca.europa.eu).

16 I svaret på den över-gripande utvärderingsfråga som kommissionen identifierade i den gemensamma ramen för övervakning och utvärdering, ”I vilken utsträckning har programutformningen varit framgångsrik när det gäller att undvika dödviktseffekt och/eller undanträngning?” i halvtidsutvärderingarna av Tjeckien, Tyskland (Niedersachsen/Bremen och Mecklenburg-Vorpommern), Litauen och Stor-britannien (England och Wales) angav man i landsbygdsprogrammen en risk för dödviktseffekt på cirka 50 % när det gällde åtgärd 123.

http://eca.europa.eu

30


64. Precis som när det gäller dödviktseffekt kan man bäst minska risken för omotiverad undanträngning vid utformningen av programmet. Detta kräver att man identifierar behov som är tillräckligt starka för att motivera eventuell undanträngning som kan uppstå och sätter upp mål och villkor för stödberättigande som är specifika för de behoven. Såsom visas i del ett gjordes inte detta i de granskade medlemsstaterna. I Litauen och Spanien (Kastilien-León) begränsades dock stödberättigandet i lands-bygdsutvecklingsprogrammen i vissa livsmedelssektorer där det fanns överkapacitet och därmed stor sannolikhet för undanträngning.

65. På grund av riskerna för undanträngning, särskilt i en stödordning som åtgärd 123 som ger stöd till privata företag, bör medlemsstaternas myn-digheter bedöma projektförslagen med avseende på sannolikheten för undanträngning när projekten ska godkännas. När undanträngning är sannolik bör de se till att projektet ger ett tillräckligt stort bidrag till åtgärdens mål som motiverar bidraget. Men ingen av de granskade med-lemsstaterna gjorde det. Ingen av dem beaktade risken för undanträng-ning eller åtgärdens effektivitet i det avseendet.

66. Revisionsrätten bedömde de 24 besökta projekten med avseende på risken för undanträngning utifrån dokumentation och diskussioner med stödmottagaren om företagets produkter, marknader och konkurrenter samt investeringens effekter på dessa (se bilaga II). I de fall då inve-steringen ledde till ökad kapacitet beaktade revisionsrätten framför allt om detta var ett svar på en expanderande marknad eller om syftet var att kapa åt sig marknadsandelar från konkurrenter. Analysen visade att undanträngning var sannolik i 13 projekt och tydligast när projektet syftade till att öka marknadsandelen genom ökad kapacitet eller mins-kade kostnader. Revisionsrätten konstaterade också undanträngnings-effekter i livsmedelsbearbetningskedjan, till exempel de som noterades i punkt 48.

31


BRISTERNA LEDER TILL BLANDADE RESULTAT VAD GÄLLER BIDRAGENS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

67. Revisionen har visat att man inte kan förlita sig på utformningen och planeringen av åtgärd 123 eller de granskade medlemsstaternas system för att garantera att åtgärden leder till en effektiv och ändamålsenlig användning av EU:s budget och nationella budgetar. Effekten av det kan man redan se i de projekt som har fått stöd. Såsom förklaras i punkt 9 kan åtgärdens ändamålsenlighet och effektivitet påvisas om de utvalda pro-jekten är ekonomiskt hållbara, leder till en större värdeökning, inte på-verkas av dödviktseffekter och inte orsakar omotiverad undanträngning. Endast 2 av de 24 projekten uppfyllde alla fyra kriterier (se bilaga II). 10 ansågs ha uppnått medelhög effektivitet och ändamålsenlighet och gav tillfredsställande valuta för pengarna. Ändamålsenliga projekt bör också bidra till särskilda mål i landsbygdsutvecklingsprogrammen – men detta kunde inte bedömas eftersom målen i landsbygdsutvecklingspro-grammen endast var mycket allmänna (se del I).

68. Det bör noteras att projektens framgång inte kan tillskrivas åtgärdens ut-formning eller medlemsstaternas urvalssystem: de återstående 12 projekt som valdes ut av samma medlemsstater med samma system bedöms ha låg eller mycket låg effektivitet och ändamålsenlighet i revisionsrättens analys.

69. Det var inte meningen att de 24 projekten skulle utgöra ett statistiskt urval som skulle extrapoleras för att man skulle förutsäga effekten av sådana projekt som finansieras över hela EU. Ändå kan fallstudierna il-lustrera vilka följderna blir om det saknas en ändamålsenlig planering och ett ändamålsenligt urval: för det första att man inte kan identifiera behov, sätta upp särskilda mål och utforma åtgärden på ett sätt som leder till att målen uppnås på bästa sätt och för det andra att man inte har en ändamålsenlig urvalsprocess.

32


DEL TRE

HAR KOMMISSIONEN OCH MEDLEMSSTATERNA ÖVERVAKAT OCH UTVÄRDERAT ÅTGÄRDENS RESULTAT ORDENTLIGT?

70. Övervakningen och utvärderingen bör ge relevant information vid rätt tidpunkt till kommissionen och medlemsstaterna om förvaltningen av de 9 miljarder euro i EU-medel och nationella medel som anslagits till åtgärd 123 och göra att åtgärdens utformning och genomförande anpas-sas så att den blir så ändamålsenlig och effektiv som möjligt. Information om resultat och effekter är också viktigt för redovisningsskyldigheten, det vill säga för att man ska kunna visa vad som har åstadkommits med de offentliga medlen. Medlemsstaterna bör inte bara samla in uppgifter från stödansökningarna och utbetalningarna utan också om de upp-nådda resultaten på stödmottagarnivå, åtminstone till utgången av den femårsperiod under vilken EU-förordningarna kräver att stödmottagarna har kvar sina investeringar går ut.

71. Enligt den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen måste medlemsstaterna samla in information åtminstone när det gäller de ge-mensamma otutput- och resultatindikatorerna och lämna halvtids- och efterhandsutvärderingar om sina landsbygdsutvecklingsprogram 2010 respektive 2015. Syftet med halvtidsutvärderingen är att vid behov få fram förslag till ändringar av de nuvarande programmen men också att bidra till utformningen av de efterföljande programmen (2014–2020). När det gäller åtgärd 123 fastställs två gemensamma resultatindikatorer17 i ramen och fem gemensamma utvärderingsfrågor18.

72. Revisionsrätten granskade uppgiftsinsamlings- och övervakningssyste-men i de sex medlemsstater som granskades och gick igenom samman-lagt 23 halvtidsutvärderingsrapporter.

17 1) Ökat bruttoförädlings-värde i de företag som fick stöd (indikatorn mäter förbättringar av ett företags ekonomiska resultat). 2) Antal företag som införde nya produkter och/eller ny teknik.

18 1) I vilken omfattning har de investeringar som fått stöd bidragit till att ny teknik och innovation har införts? 2) I vilken omfattning har de investeringar som fått stöd bidragit till att kvaliteten på jord- och skogsbruksprodukter har förbättrats? 3) I vilken omfattning har de investeringar som fått stöd bidragit till att bearbetningen och saluföringen av jord- och skogsprodukter har blivit effektivare? 4) I vilken omfattning har de investeringar som fått stöd bidragit till att tillträdet till marknaden och marknadsandelen för jord- och skogsbruksföretag, däribland sektorer som sektorn för förnybar energi, har ökat? 5) I vilken omfattning har de investeringar som fått stöd bidragit till att jord- och skogsbrukssektorns konkurrenskraft har ökat?

33


MEDLEMSSTATERNA ÖVERVAKAR INTE PROJEKT INOM ÅTGÄRD 123 PÅ ETT ÄNDAMÅLSENLIGT SÄTT

73. De två gemensamma resultatindikatorerna för åtgärd 123 är inriktade på effekterna på livsmedelsbearbetningsföretag. De ger lite information om huruvida värdet har ökat och om effekterna på producenterna. Ingen av de granskade medlemsstaterna har infört ytterligare resultatindikatorer som skulle kunde tjäna det syftet. Fyra år in i programperioden hade dessutom Polen och Rumänien inte lämnat fullständig information om de två gemensamma resultatindikatorerna, och de metoder som an-vändes i Spanien (Kastilien-León) och Italien (Lazio) var inte tillförlitliga. Kastilien-León till exempel tog beräkningar från affärsplanerna vid tiden för stödansökan från endast 6 av 444 projekt och använde dessa som en indikator för den ökning som åstadkommits av företagens ekonomiska resultat för åtgärden som helhet.

74. Av de granskade medlemsstaterna var det bara Litauen och Polen som övervakade de projektresultat som stödmottagaren redovisade efter ut-betalningen av bidraget och de gällde endast företagens ekonomiska resultat och sysselsättning.

HALVTIDSUTVÄRDERINGARNA ÄR TILL BEGRÄNSAD NYTTA NÄR DET GÄLLER ATT VISA PÅ ÅTGÄRDENS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

75. Genomgången av 23 halvtidsutvärderingsrapporter, som gjordes som ett led i revisionsrättens revision, visade att den information som behövdes för att besvara utvärderingsfrågorna i de flesta fall saknas, och bedöm-ningen av projektens ändamålsenlighet bygger främst på teoretiska argu-ment och inte på bevis från avslutade projekt. Dessa brister bekräftas av kommissionens metodbedömning av halvtidsutvärderingsrapporterna: Att halvtidsutvärderingarna görs så tidigt och också att övervakningen är otillräcklig har lett till svårigheter i fråga om uppgifternas tillgänglighet och kvalitet, hävdar kommissionen. Dessa har, enligt kommissionen, an-getts som de största hindren för att man ska komma fram till tillförlitliga utvärderingsresultat.

34


RUTA 11

UTVÄRDERINGSSLUTSATSER SOM BYGGER PÅ ANTAGANDEN

Portugal – Azorerna Utvärderarna gick igenom beskrivningarna av godkända projekt och kom fram till att investeringarna bidrog till att stärka konkurrenskraften eftersom projektbeskrivningarna innehöll följande: framställning av nya produkter och produkter med ett ökat värde, förmåga att införa ny teknik och nya processer och innovation; åtagande att tillhandahålla kvalitet och differentiering; effektivitetsvinster i bearbetningen av jordbruksprodukter osv. Om projekten verkligen uppnådde dessa resultat och hur de påverkade jordbrukets konkurrenskraft framgick inte.

Tyskland – Bayern Utvärderarnas slutsats var att de antog att en stärkning av livsmedelsindustrins konkurrenskraft skulle få en positiv effekt på jordbrukets konkurrenskraft eftersom försäljningsmöjligheterna för Bayerns jordbruksprodukter tryggades. Inga belägg presenterades till stöd för detta antagande.

76. 8 av de 23 halvtidsutvärderingsrapporter som revisionsrätten gick ige-nom gav inget svar på utvärderingsfrågan ”I vilken omfattning har de investeringar som fått stöd bidragit till att stärka jord- och skogsbruks-sektorns konkurrenskraft?” trots att detta är det EU-mål som stödet ges för. De andra rapporterna hade främst en positiv bedömning som sade att jordbrukets konkurrenskraft hade stärkts samtidigt som man erkände att slutsatserna byggde på antaganden och förväntningar. Utvärdering-arna var till liten nytta när det gällde att visa åtgärdens ändamålsenlig-het eller effektivitet eftersom de inte lyckades bedöma hur ”omfattande” någon förbättring var (se ruta 11).

77. Effekten av bristerna i övervakningen och utvärderingen av åtgärdens resultat sträcker sig utöver bristen på information som används när man förvaltar och anpassar stödet under den aktuella perioden. Sådan infor-mation bör finnas tillgänglig som underlag för beslutet om en likvärdig åtgärd bör inbegripas i nästa programperiod från 2014. Om så är fallet måste medlemsstaterna besluta om de ska planera åtgärden och hur stor del av EU:s budget och de nationella budgetarna som ska anslås till den. Det finns inga belägg för att investeringsstödet till livsmedels-bearbetningsföretag är ett effektivt och ändamålsenligt sätt att stärka jordbrukets konkurrenskraft. Kommissionen har visserligen redan börjat förbättra uppgiftsinsamlingen – vilket är avgörande om medlemsstaterna och kommissionen ska kunna redogöra för de 9 miljarder euro som bud-geterats för den nuvarande programperioden – men resultaten kommer troligen för sent för att kunna bilda underlag till de viktiga besluten om planeringen för perioden 2014–2020.

35


78. Som ett led i EU:s landsbygdsutvecklingspolitik får medlemsstater använ-da EU-budgeten, som de medfinansierar med sina nationella budgetar, till att ge bidrag till livsmedelsbearbetnings- och saluföringsföretags investeringskostnader. Syftet med detta är att höja värdet på jordbruks-produkter och på så sätt stärka jordbrukets konkurrenskraft.

79. Vid revisionen ställdes följande fråga: Har EU:s stöd till livsmedelsbe-arbetningsindustrin varit ändamålsenligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter? På grund av brister i programutformningen och i medlemsstaternas projekturvalssystem kunde detta inte påvisas. Revi-sionsrätten drar därför slutsatsen att stödet inte systematiskt har riktats till projekt som på ett ändamålsenligt och effektivt sätt höjer värdet på jordbruksprodukter.

80. Revisionsrätten konstaterade dock att de enskilda projekt som granska-des hade blivit hållbara. Investeringarna hade förbättrat många av de granskade stödmottagande företagens ekonomiska resultat eller effekti-vitet och ett antal projekt höjde i viss mån värdet på jordbruksprodukter. Det är vad man kan förvänta sig när bidrag beviljas för investeringar som livsmedelsbearbetnings- och saluföringsföretag gör. Förbättringarna kan dock inte tillskrivas åtgärdens utformning eller medlemsstaternas system, och revisionsrätten fann tecken på dödviktseffekter och/eller undanträngning i merparten av de granskade projekten.

81. Trots ett planerat belopp på 5,6 miljarder euro från EU-budgeten sakna-des bevis som visade

— att företagen behövde ett bidrag (som sektor eller individuellt),

— de särskilda mål som bidraget förväntades uppnå (och hur),

— att värdet på jordbruksprodukter hade höjts och att jordbrukets konkurrenskraft hade stärkts.

82. Denna situation har uppstått på grund av en kombination av den dåliga kvaliteten på landsbygdsutvecklingsprogrammen, otillräckliga förfaran-den för att genomföra åtgärden i medlemsstaterna och brister i övervak-ning och utvärdering.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

36


85. De villkor för stödberättigande som fastställts av de granskade med-lemsstaterna hade få ytterligare begränsningar vad gäller vilka typer av inve steringar eller mottagare som hade rätt till stöd: i fyra av de sex granskade medlemsstaterna var praktiskt taget alla livsmedelsbearbet-ningsföretag stödberättigande. Enligt EU-lagstiftningen ska medlems-staterna fastställa urvalskriterier som bör leda till att de mest ändamåls-enliga och effektiva stödberättigande projekten prioriteras och att de som inte ger valuta för pengarna avslås. Endast fyra av de sex medlems-staterna fastställde urvalskriterier och de tillämpades inte i praktiken: när medlemsstaterna hade en tillgänglig budget finansierade de alla stödberättigande projekt oavsett deras ändamålsenlighet och effektivitet (punkterna 29–41).

I landsbygdsutvecklingsprogrammen bör medlemsstaterna tydligt identif iera var och varför en offentlig insats krävs för att höja värdet på jordbruksprodukter och därmed jordbrukets konkurrenskraft. Lands‑bygdsutvecklingsprogrammen bör innehålla särskilda och mätbara mål i förhållande till dessa behov.

Kommissionen bör endast godkänna de landsbygdsutvecklingsprogram som presenterar underbyggda och heltäckande strategier med en tyd‑lig logisk grund som visar hur det ekonomiska stödet till livsmedelsin‑dustrin kommer att stärka jordbrukets konkurrenskraft.

REKOMMENDATION 1

83. EU-lagstiftningen ger medlemsstaterna möjlighet att skräddarsy åtgär-den så att den tillgodoser särskilda nationella eller regionala behov. I lagstiftningen fastställs få krav eller begränsningar: det är medlems-staternas ansvar att se till att åtgärden är ändamålsenlig och effektiv. Nyckeln till det är landsbygdsutvecklingsprogrammen där de nationella eller regionala målen och åtgärdens inriktning och omfattning fastställs (punkterna 12–18).

84. De landsbygdsutvecklingsprogram som granskades innehöll dock främst endast allmänna mål som ibland ordagrant hade kopierats från EU-lag-stiftningen, och de innehåller inga särskilda strategier som ska höja vär-det på jordbruksprodukter och stärka livsmedelsindustrin. Det saknas en logisk grund till hur åtgärden ska kunna stärka jordbrukets konkurrens-kraft i medlemsstaten eller regionen. Trots det godkände kommissionen landsbygdsutvecklingsprogrammen (punkterna 19–28).

37


Medlemsstaterna bör fastställa och fortlöpande tillämpa kriterier som garanterar att de mest ändamålsenliga och hållbara projekten väljs ut med hänsyn till medlemsstaternas särskilda mål för att höja värdet på jordbruksprodukter och stärka jordbrukets konkurrenskraft.

Kommissionen bör se till att dessa kriterier används korrekt och fort‑löpande och inte enbart vid budgetbrist.

REKOMMENDATION 2

86. Revisionsrätten upptäckte att medlemsstaterna inte systematiskt riktar in finansieringen på projekt som kan visa att det finns ett behov av of-fentligt stöd. Utan en sådan inriktning riskerar åtgärden att bli en sorts gåva, det vill säga ett allmänt stöd till företag som investerar i livsme-delsbearbetningssektorn – med de åtföljande riskerna för att konkur-rensen snedvrids och de knappa offentliga medlen slösas bort. Därmed är sannolikheten för dödviktseffekter hög och de resultat som projekten uppnår är inte nödvändigtvis bidragets förtjänst. Undanträngning mins-kar åtgärdens effektivitet eftersom företag använder de investeringar som får stöd till att vinna marknadsandelar och inte nödvändigtvis till att höja värdet. Riskerna för dödviktseffekter och undanträngning för-bisågs i stor utsträckning av medlemsstaterna och beaktades inte for-mellt i något av de landsbygdsutvecklingsprogram eller urvalssystem som granskades (punkterna 42–69).

Kommissionen och medlemsstaterna bör uppmuntra att bästa praxis tillämpas när det gäller att minska riskerna för dödviktsef fekter och undanträngning. Det kräver att medlemsstaterna riktar stödet till pro‑jekt som visar att det f inns ett behov av offentligt stöd och som höjer värdet. Medlemsstaterna bör beakta riskerna för dödviktseffekter och undanträngning när de utarbetar sina landsbygdsutvecklingsprogram och vid projekturvalet. Kommissionen bör uppmuntra medlemsstaterna att följa en praxis som innebär att utgifter för investeringar endast är stödberättigande från den dag då bidraget godkänns.

REKOMMENDATION 3

38


87. Nästan en femtedel (18 %) av EU:s budget för stärkande av jordbrukets konkurrenskraft betalas till l ivsmedelsbearbetnings- och saluförings-företag men effekterna på jordbrukets konkurrenskraft kan endast bli indirekta och det finns ingen tydlig interventionslogik . Där för är det viktigt att medlemsstaterna och kommissionen kan visa att budgeten har använts ändamålsenligt och effektivt. Men trots det samlar med-lemsstaterna inte in information om den värdeökning som uppnåtts på jordbruksprodukter eller om investeringarnas effekt på jordbrukets kon-kurrenskraft. Medlemsstaterna förlitar sig på utvärderingar när det gäller detta, men halvtidsutvärderingarna 2010 gjordes innan det fanns några konkreta resultat och slutsatserna i dem var inte tillräckligt faktabase-rade. Eftersom resultaten av efterhandsutvärderingarna inte kommer att bli tillgängliga förrän efter 2015 har kommissionen och medlemsstaterna inte tillräckligt med underlag för att bedöma ändamålsenligheten i de 9 miljarder euro som tilldelats åtgärd 123 när de ska planera stödet för perioden 2014–2020 (punkterna 70–77).

Nu när en ny programperiod börjar bör kommissionen passa på att förbättra den gemensamma ramen för övervakning och utvärdering så att den ger användbar information om vad de finansierade projekten och åtgärderna har åstadkommit. Det skulle innebära att den pågående utvärderingsverksamheten stärks och nyttan med långdragna halvtids‑utvärderingar med diskutabla resultat omprövas.

REKOMMENDATION 4

Denna rappor t har antagits av rev isionsrät tens avdelning I , med ledamoten Ioannis SARMAS som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 23 januari 2013.

Fö r re v is i o nsrä t te n

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAOrdförande

39


BILAGA I

DIAGRAM: PLANERADE OCH ANVÄNDA EU‑MEDEL FÖR ÅTGÄRD 123 (I DECEMBER 2011)

Planerade utgifter (2007–2013): 5 557 735 472 euro

Genomförda utgifter (2007–december 2012): 1 940 224 033 euro (34,9 %)

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1 000

BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK

Planerade utgifter för perioden 2007-2013 Genomförda utgifter i december 2011

milj

oner

euro

Källa: Europeiska revisionsrättens sammanställning utifrån uppgifter på Europeiska nätverket för landsbygdsutvecklings webbplats: Finan-cial and physical indicators (finansiella och fysiska indikatorer) (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figu-res/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). I december 2011 hade inga utgifter redovisats av Nederländerna. Irland har inte planerat åtgärd 123.

http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfmhttp://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm

40


BILAGA II

FÖRTECKNING ÖVER GRANSKADE PROJEKT MED REVISIONSRÄTTENS BEDÖMNING AV BIDRAGETS EFFEKTIVITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET

Medlems‑stat Beskrivning

Stöd‑berät‑

tigande kostnader (avrundat)

(euro)

Offentligt stöd i % av stödberät‑

tigande kostnader

Hållb

art1

Påvisad värde‑

ökning på jordbruks‑produkter

Tecken på dödvikts‑effekter

Tecken på undan‑

trängning

Bedömning av bidragets

övergripande effektivitet

och ända‑målsenlighet

Spanien (Kastilien-León)

Utbyggnad och ny utrustning till köttbearbetning

1 000 000 18 % ja stor vissa få medelhög

Ytterligare produktionslinje till potatisbearbetning 600 000 20 % ja liten starka starka mycket låg

Uppförande av en vinfabrik 1 500 000 10 % ja stor vissa vissa medelhögYtterligare produktionslinje till potatisbearbetning 2 200 000 34 % ja medelstor vissa vissa medelhög

Ytterligare lagringsutrymme för frukt 30 000 40 % ja liten starka få

2 mycket låg

Frankrike

Ytterligare produktionslinje för styckning och paketering av ost

800 000 20 % ja liten vissa starka mycket låg

Utrustning till en ny processor för ekologiska grönsaker 200 000 39 % ja stor få få hög

Ny utrustning till vinfabrik 200 000 40 % ja medelstor starka vissa lågNy utrustning för bearbetning av kött och förpackningslinjer

700 000 26 % ja medelstor få vissa medelhög

Ny utrustning till vinfabrik 200 000 34 % ja stor starka vissa låg

Italien (Lazio)

Ny utrustning som kan bearbeta ekologiska och traditionella oliver samtidigt

200 000 40 % ja stor starka få2 låg

Ny utrustning för olivol

Documents

REVISIONSRÄTTEN 2013 · 2013. 10. 28. · (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling