Revista trimestral publicada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura con la colaboración de la Comisión Española de Cooperación con la Unesco, del Centre Unesco de Catalunya y Hogar del Libro, S.A. Vol. XLII, n ú m . 1, 1990 Condiciones de abono en contraportada interior.

Redactor jefe: A h Kazancigil Maquetista: Jacques Carrasco Ilustraciones: Florence Bonjean Realización: Helena Cots

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Temas de los próximos números El campesinado La imagen de las ciudades La familia

Ilustraciones: Portada: «La mauvaise plume» (la mala pluma) de un empleado de despacho, caricatura de 1871. Goursat/Rapho.

A la derecha: Luis XIV (1638-1715), rodeado de ilustres hombres de Estado, escritores y sabios que Contribuyeron a SU gloria. Biblioteca Nacional/

Collection Viollet.

REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS SOCIALES

Marzo 1990

Actores de las políticas públicas 123

Joel D . Aberbach, Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Berta A . Rockman

Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas

Elisa P. Reis Burócratas y políticos en la política brasileña actual 21

Randhir B . Jain

Robert F. Ola

Michael Keren

Rehman Sobhan

El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India

U n perfil del alto funcionario de Nigeria

La pluma, la espada y el Estado-nación

El papel social del economista en Bangladesh

33

53

65

75

Peter Waterman

Debate abierto

Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación 85

El ámbito de las ciencias sociales

Erwin K . Scheuch D e los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales 101

Servicios profesionales y documentales

Calendario de reuniones internacionales 121 Libros recibidos 123 Publicaciones recientes de la Unesco 127 Números aparecidos 129

Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas

Joel D . Aberbach, Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Bert A . Rockman

Burocracia y tecnología. Consideraciones preliminares

N o cabe duda de que los altos funcionarios de los países industrializados participan en la for­mulación de las políticas públicas, lo que les lleva necesariamente a intervenir en el m u n d o de los políticos y de la política, aunque no nece­sariamente con espíritu partidista. Los meca­nismos de esa intervención varían en cierto grado de uno a otro cargo administrativo y de un país a otro según la concepción que se tenga de la función pública, de las institucio­nes nacionales y del Esta­do, e incluso dentro de un mismo país, según el estilo de dirección política.

Independientemente de en qué consista exactamen­te esa participación, los bu­rócratas consideran la for­mulación de decisiones con una perspectiva diferente a la de los políticos. C o m o observa M a x Weber, los burócratas suelen dar mayor importancia a los aspectos técnicos ya que éstos pueden influir en su selección y en su carrera; es decir, en el m u n d o de la burocracia la cualificación y los conocimientos son facto­res de primer orden. Por el contrario, el rasgo predominante de los políticos no son los cono­cimientos sino el servicio y las causas de índole política1.

Estas importantes precisiones teóricas de Weber se fundan en pruebas empíricas que de­muestran, entre otras cosas, la existencia de

Joel D . Aberbach es profesor cu la Uni­versidad de California, Los Angeles, E h . U U . Hans-Ulrich Derlien es profe­sor en la Universidad de Bamberg. R . F . A . Renate Maynt/ es profesora \ directora del M a x Planck Institute en Colonia. R . F . A . Bert A . Rockman está becado por la Brookings Institution. Washington. D . C . v es profesor en la Universidad de Pittsburgh, E E . U U .

una distinción tajante entre burócratas y políti­cos en varios países de Europa y, en menor m e ­dida, en Estados Unidos, por lo que respecta a la importancia que en ellos se atribuye a los as­pectos técnicos o partidistas de su labor. En la idea que se hacen de su función los burócratas suelen poner de realce las consideraciones téc­nicas y minimizan las partidistas, mientras que los políticos hacen exactamente lo contrario2.

Gracias a estudios anteriores sobre los altos funcionarios (realizados a comienzos de los años se­tenta), sabemos que los de Estados Unidos mostraban una proclividad política m u y acusada en compara­ción con otros países y que la mayoría de los altos fun­cionarios alemanes tenían una orientación política m á s marcada que la m e ­dia.

Sin embargo, el grado en que se mezclan los crite­rios tecnocráticos y políti­cos en la idea del papel que

corresponde a los altos funcionarios depende de: 1. las características ideológicas (en términos

generales la derecha suele ser menos «políti­ca» que la izquierda):

2. los incentivos institucionales y situacionales (por ejemplo, los burócratas estadouniden­ses tienen en general que hacer frente a u n medio político más complejo que el europeo y, por consiguiente, se sienten más propen­sos a rebasar los estrechos límites de una política de simple ejecución: lo que es conse-

RICS 123/Mar. 1990

4 Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben. Renale Mayniz y Bert A. Rockman

cuencia de la división constitucional del po­der, y

3. las diferencias en la concepción de la admi­nistración en los distintos países (la distin­ción entre administración y política es teóri­camente más tajante en Estados Unidos que en Europa).

En el presente artículo se comparan dos gru­pos de altos funcionarios de Estados Unidos y de la Alemania Federal tomando c o m o base un factor clave de la comprensión de su papel, a saber, la medida en que los valores tecnocráti­cos parecen dominar los políticos. Hoy pode­m o s hacer esa comparación gracias a otros estudios similares realizados en Bonn y W a s h ­ington entre 1986 y 1988, que venían a conti­nuar los realizados en 1970-1971 en Estados Unidos por Aberbach y R o c k m a n y en Alema­nia por Putnam.

Aunque m á s adelante nos detendremos a examinar el carácter exacto de esas muestras y la especificación de los datos en que nos basa­mos , por el m o m e n t o vamos a centrar nuestra atención en las implicaciones teóricas del pen­samiento tecnocrático entre los altos funciona­rios y en la cuestión de c ó m o calibrar la concep­ción tecnocrática de la función administrativa.

Desde luego, hay cuestiones políticas que requieren competencia técnica y en las que, por consiguiente, el personal profesional deberá desempeñar un papel importante, aunque no necesariamente decisivo. Parece fuera de duda que pocos asuntos puedan debatirse adecuada­mente sin disponer de antecedentes técnicos respecto a los «hechos». El conocimiento técni­co y el equilibrio profesional son componentes esenciales del proceso de elaboración de las po­líticas. Cabe preguntarse si esos factores no terminan siendo exclusivamente valores de control en detrimento de los valores políticos c o m o la participación, el compromiso o la ne­cesidad de obtener respaldo político. C o n la misma razón puede expresarse el temor de que los valores exclusivamente políticos puedan dominar el proceso de esa elaboración política, lo que puede acarrear «una crisis de frenesí»1. Las actitudes que realzan los aspectos técnicos de una función en detrimento del contenido de ideas políticas pueden denominarse con toda propiedad tecnocráticas.

Desde luego, los altos funcionarios seleccio­nados y entrevistados por nosotros son en su mayoría funcionalmente políticos. Su cargo los

lleva con frecuencia a desempeñar funciones políticas (no necesariamente con espíritu parti­dista). Sin embargo, puede que nieguen esta di­mensión política de su cargo, actitud ésta que suele ir acompañada de la desvalorización de esa dimensión4. Así, la concepción que los altos funcionarios tienen de su función, habida cuenta de la relativa importancia que conceden a las consideraciones técnicas y políticas en tanto que criterios de decisión, es necesa­riamente m á s compleja que la expresión opera­tiva que se pueda proponer. Ello es particular­mente cierto en las circunstancias actuales porque nuestro análisis se basa sólo en una pe­queña parte de los datos, los que hoy se hallan codificados y son comparables en los estudios sobre los altos funcionarios norteamericanos y alemanes. Así pues, consideramos que el pre­sente análisis tiene un carácter preliminar, en espera de elaborar más tarde uno más completo sobre los factores empíricos en que se basan la ideología tecnocrática y la política entre los al­tos funcionarios.

Tal vez no haya ninguna dimensión c o m ú n que distinga «técnica» y «política» c o m o pers­pectivas únicas. Es quizá posible que alguien tenga ambas orientaciones, aunque no en la misma proporción. Sin embargo, en el análisis que sigue hemos procurado aprovechar un con­junto de preguntas «cerradas» que obligan lógi­camente a elegir entre los criterios relativos a la formulación de decisiones.

Antecedentes y muestra

Pese a las acentuadas diferencias en las tradi­ciones de la administración pública5, las bu­rocracias de los países democráticos indus­trializados se asemejan hoy en día por ser básicamente sistemas de carrera que atribuyen la máx ima importancia a los conocimientos profesionales. N o obstante, en la cima de la je­rarquía de la administración pública el sistema estadounidense permite nombramientos de ca­rácter político y la contratación de personal que no ha seguido la carrera de administración pública, peculiaridad ésta ajena a la adminis­tración pública alemana, que se asemeja al m o ­delo británico respecto del nombramiento de personal de carrera hasta para los puestos m á s elevados. N o obstante, en Alemania existe la posibilidad de politizar los dos puestos más ele-

. Utos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. . ¡entíleles teenoerátieas y polílieas 5

Siguiente secuencia de la ilustración de la portada: el m i s m o empleado intenta reparar su util de trabajo, ooursji. Raplio

vados de los ministerios federales descartando legalmente a los llamados funcionarios políti­cos y obligándolos a retirarse temporalmente. Esto suele ocurrir sobre todo si los funcionarios que ocupan dichos cargos no presentan un gra­do suficiente de compatibilidad y de congruen­cia política o no se entienden con el ministro y el gobierno del momento 6 .

Estas purgas afectan aproximadamente al 50 % de los secretarios de Estado y a la tercera parte de los jefes de división (Ministerialdirek­tor M . D ) cuando hay cambios en la coalición de los partidos gobernantes7. A u n teniendo en cuenta estas purgas, la burocracia estadouni­dense sigue siendo m u y diferente en lo que ata­ñe a la designación según criterios políticos y al número de cargos que se pueden someter a pur­gas de conformidad con la ley. Mientras que en Bonn son aproximadamente 25 Secretarios de Estado y 110 jefes de división, en Washington son cerca de 600 altos funcionarios políticos.

La manipulación política de los funciona­rios por debajo de esos niveles superiores es po­sible, pero requiere más tiempo. Ascendiendo de m o d o selectivo a los simpatizantes y trasla­dando a puestos de menor importancia a los funcionarios en quienes no confía el nuevo di­rector político, es posible obtener la dirección política de la burocracia. En la Alemania Fede­ral esa situación puede afectar a los Jefes de

Subdivisión y Sección (Ministerialräte, M R ) , cuyo nivel es inferior al de los funcionarios ofi­cialmente «políticos» (Ministerialdirigenten, M D ) ; en Estados Unidos esa situación puede afectar a puestos comparables c o m o son los del Senior Executive Service (SES).

Categoría

En cada uno de los países tomamos como gru­po de control una muestra desproporcionada­mente estratificada de la escala jerárquica de funcionarios, incluidos algunos jóvenes funcio­narios alemanes con grandes perspectivas de carrera (cuadro 1). En Estados Unidos entre­vistamos además a empleados que no pertene­cían a la carrera administrativa: tanto aquellos cuyo nombramiento había sido aprobado por el Senado (PAS), c o m o empleados del SES.

Era de esperar que en ambos países la acti­tud tecnocrática estuviera m á s generalizada conforme se descendía a escalones más bajos (y menos implicados políticamente) de las mues­tras.

Partido

Otra variable importante que influye en la composición de las élites administrativas de

Joel I) Abcrhcich. Ilans-Ulrich Derlien, Renale \Iuyiuz y Bert. I Ritekmun

C U A D R O l. Muestra por categorías

Estados Unidos Alemania Federal

% %

Altos funcionarios

PAS SES sin carrera administrativa SES de carrera (nivel 1) SES de carrera (nivel 2) Inferior a SES

Total

18 49

64

60

8

199

9.0 24,6

12,2

30,2

4,0

100.0

Secretario de Estado Ministeriaklircí ktor

Ministerialdirigent

Ministerialrat

Inferior a Ministerialrat

13 46

51

24

13

147

8.8 31,4

34,7

16,3

8,8

100,0

ambos países es la simpatía por un partido. En ambos países la mayoría de los altos funcio­narios afirman tener cierto grado de adhesión a un partido político. La mayoría de quienes manifiestan preferencia por un partido son seguidores del partido gobernante, en una pro­porción de 2 a I en Estados Unidos y de aproxi­madamente 4 a 1 en la Alemania Federal (cua­dro 2)x. En el m o m e n t o de realizar nuestro es­tudio el partido conservador controlaba el gobierno en ambos países, o al menos, en el ca­so de Estados Unidos, el poder ejecutivo: en Bonn, la Unión Democrática Cristiana y su partido afiliado bávaro. la Unión Social Cris­tiana ( C D U ) y en Washington el Partido Repu­blicano. La coalición de centro-derecha de Bonn incluye además al pequeño Partido D e ­mocrático Libre, de orientación liberal. La principal corriente de oposición organizada es la izquierda, que en cada país revista una for­m a diferente: los Socialdemócratas (SPD) en Alemania y los Demócratas en Estados Unidos están en la oposición. Sin embargo, a diferencia del S P D , los Demócratas norteamericanos no

están del todo excluidos del poder a nivel fede­ral. En efecto, cuando se realizó la encuesta en Washington, controlaban una o las dos cáma­ras del Congreso. Si no podían hablar en n o m ­bre del Gobierno, sí podían contribuir a mol­dear la política de éste o al menos ponerle obstáculos. Podían además influir de alguna manera en las actividades de los distintos orga­nismos. N o obstante, el Partido Demócrata es en lo esencial un partido de oposición y. c o m o las mismas tendencias políticas están en el po­der o excluidas de él en ambos países, decidimos presentar los datos relativos a los partidos desde el punto de vista del gobierno o de la oposición.

Por lo que atañe a la relación entre partido y «tecnocratismo». conviene examinar tres hi­pótesis. La primera consiste en determinar si la afiliación a un partido contrarresta por sí mis­m a las tendencias tecnocráticas ya que es claro que refleja cierto grado de compromiso políti­co. La segunda es si, c o m o pudo observarse en esludios anteriores, la izquierda tiene un carác­ter m á s político porque desea el cambio. La ter­cera, saber si quienes están afiliados al partido

C U A D R O 2. Afiliación a un partido

Partido del Gobierno Socialdemócratas o Demócratas Independientes no miembros

Total N o contestan

Estados Unidos n. %

Alemania Federal n. %

103 57 20

180 19

57,2 31,7

11.1

100.0

65 17 61

143 4

45.5 1 1,9 42,7

100,0

lllo.s luncionarios Icdcralcs tie Estudos initios y. \lcimtnia. . Iclilttdcs tecnocráticas y políticas 1

gobernante son m á s «tecnocráticos» porque tie­nen u n programa que desean ejecutar. Por des­gracia, c o m o en a m b o s países coinciden las ten­dencias ideológicas de los partidos y a d e m á s los partidos de Gobierno y de oposición son los mis­m o s , n o será posible, al m e n o s por ahora, distin­guir entre la segunda y la tercera hipótesis.

Organismos estatales

La muestra se tomó entre funcionarios de 21 organismos federales de Washington y 13 mi­nisterios de Bonn encargados esencialmente de cuestiones de política nacional. Los asuntos que tratan esas burocracias van desde proble­mas que requieren conocimientos técnicos o científicos c o m o la energía hasta asuntos más políticos o politizados c o m o los servicios socia­les (salud, educación, bienestar social y vivien­da). En la muestra estudiada el 23 % (Washing­ton) y el 29 % (Bonn) eran funcionarios de los departamentos y organismos encargados de los servicios sociales. Esperábamos que en este á m ­bito la mentalidad tecnocrática en ambos países fuera menos pronunciada que en la mayoría de los demás sectores de la política nacional.

Formación

Los dos sistemas difieren en cuanto al tipo de formación que por lo general se imparle a los funcionarios federales. Mientras que el histo­

rial educativo es más variado en Estados Uni­dos, en Alemania la administración pública es­tá integrada en su gran mayoría por juristas: m á s del 60 % en comparación con menos del 20 % en Estados Unidos (cuadro 3).

Por otra parte, el porcentaje de científicos es tres veces más elevado en Estados Unidos y el de especialistas en ciencias sociales -exclui­dos los economistas- cuatro veces superior. Por otra parte, un alto porcentaje de funciona­rios estadounidenses habían cursado estudios de administración pública o empresarial. El porcentaje de funcionarios norteamericanos que tenían una formación en humanidades era menor, aunque no insignificante. Estas últimas categorías no tienen sus homólogos en la mues­tra alemana.

Según el análisis de Robert Pu tnam' , la comprensión de la función ejercida varía con la educación, y parece que los especialistas en ciencias sociales tienen una orientación tecno­crática menos acusada que, por ejemplo, los ju­ristas o los científicos.

Desde luego, existe una relación entre el ti­po de educación recibida y el sector o departa­mento de la política nacional en que se trabaja; las personas que tienen una educación científi­ca suelen trabajar en los ministerios técnicos o científicos. ¿Tiene acaso la educación una in­fluencia independiente en las actitudes tecno­cráticas, ajena a los efectos causados por traba­jar en un determinado departamento?

En las secciones siguientes se comparan la

C r A D R O 3. C a m p o de formación

Juristas Economistas Ciencias/medicina Agricultura Ciencias sociales Administración

empresarial/pública Humanidades Educación general Militares Sin formación universitaria

Estados n.

37 21 53

9 29

33 12 4 1 0

Unidos %

18.6 10,6 26,6

4.5 14.6

1 6,6 6,0 2.0 0.5 0.0

Alemania n.

92 26 12 1 1

5

0 0 0 0 1

Federal %

62.6 17.7

8.2 7,5 3,4

0,0 0.0 0.0 0,0 0.7

Total 199 100.0 147 100.0

8 Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben, Renale Maynlz y Beil. 1 Rock man

muestra estadounidense y alemana en relación con cuatro elementos que indican el grado de tecnocratismo, y se analizan las diferencias de actitud respecto de las variables esbozadas. Por último, combinamos esos elementos en un ín­dice a fin de facilitar una interpretación más coherente de los factores que explican las varia­ciones en la concepción de la función tecnocrá­tica.

Sin embargo, antes vamos a procurar expo­ner la lógica estructural de nuestro intento de explicación.

Explicación del tecnocratismo

Existen varios tipos de explicación posible para dar cuenta de la concepción tecnocrática o, por el contrario, no tecnocrática que los altos fun­cionarios tienen de su función en los dos siste­m a s político-administrativos.

La primera es la de las diferencias de un país a otro. Es preciso distinguir entre las dife­rencias entre países, que se explican por la dife­rente distribución de algunas características de la muestra que a su vez se hallan estrechamente unidas a la variable dependiente y las que no se explican por tal razón. En el primer caso, por ejemplo, si la educación científica hubiera de tener una influencia en la comprensión de la función, las diferencias en cuanto a la disposi­ción tecnocrática de la muestra estadounidense y de la alemana podrían ser simplemente fun­ción del mayor número de científicos que ocu­pan cargos ejecutivos en un país o en otro. Sin embargo, en el segundo caso, cuando de esas características de la muestra no resulta ninguna diferencia y, con todo, persisten ciertas dife­rencias entre los dos países, nos quedan tres po­sibilidades: 1) hay verdaderas diferencias en­tre naciones que escapan de las variables indi­viduales y cuya explicación depende de factores exógenos c o m o el desarrollo histórico de la función y la cultura burocráticas; 2) hay variables individuales que explican esas dife­rencias, pero que o bien resultan ajenas al pre­sente análisis o bien no están suficientemente determinadas; 3) hay divergencia de medidas o cierta forma de respuestas que reflejan los di­versos sentidos que las personas atribuyen a preguntas formuladas de la mi sma manera en las distintas culturas10.

La segunda lógica se basa en diferencias es­

tructurales, o sea las que se derivan de las ca­racterísticas de la muestra (o de su contexto). Por ejemplo, una tercera parte de los altos fun­cionarios estadounidenses son nombrados por motivos políticos y no pertenecen a la carrera administrativa, lo que podría explicar ciertas diferencias en la comprensión de la función en ambos sistemas. Según ha quedado apuntado, factores como la educación, la afiliación políti­ca y otros más podrían deberse a diferencias estructurales que en realidad explican las dife­rencias de las distribuciones marginales en los dos países.

U n a tercera lógica radica en las considera­ciones situacionales. C o m o ejemplo podría mencionarse el deseo de un partido gobernante de alcanzar realmente sus objetivos, mientras que un partido de oposición normalmente se empeñaría en destacar las ventajas de la políti­ca, de la diversidad y del compromiso. En teo­ría, esta lógica parece aplicarse independiente­mente de si el partido está en el Gobierno o en la oposición.

D a d o el carácter preliminar de este análisis, no siempre podremos distinguir tajantemente una lógica de otra, pero, si lo permiten los da­tos, procuraremos señalar la manera de obtener respuestas más definitivas.

Pasamos ahora a analizar cada uno de los elementos que forman el índice de tecnocratis­mo.

Indicadores del tecnocratismo

Tratamos de determinar las actitudes tecnocrá­ticas en Bonn y en Washington mediante cua­tro afirmaciones con las que los encuestados podían estar o no de acuerdo, siguiendo una escala de cuatro puntos. El hecho de estar de acuerdo con las afirmaciones revela una forma tecnocrática de pensamiento. En ambos países las preguntas se formularon para responder en forma precisa.

Los factores técnicos son m á s importantes que los políticos

Preguntamos a los funcionarios de la muestra en qué medida estaban de acuerdo con la si­guiente afirmación: «Al formular una política es esencial para el bien del país que se atribuya

. tilos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas 9

C U A D R O 4. Distribución y parámetros de los puntos del índice de tecnocratismo

Tecnolog

RFA

EE.UU.

X

'u/Polit

2,7

2,5

s

i ca

0,8

0,8

Evaluación racional

RFA

EE.UU.

Eficacia

RFA

EE.UU.

3,2

2,9

2,1

1,8

Evaluación del C

RFA

EE.UU.

2.8

2,3

0,7

0,8

0,8

0,7

Coef. de var.

(,30)

(,30)

(,22)

(,28)

(.38)

(.39)

"ongreso

0,9

0,9

(,29)

(.39)

n

141

194

147

197

145

194

147

196

1 de acuerdo

2 (en última instancia) de acuerdo

3/4 (en última instancia) en desacuerdo

«Al formular una política es esencial para el bien del país que se atribuya mayor peso a las consideraciones técnicas que a los factores políticos».

^ ^ 3 9 , 0 % -6 , 4 " - ^ " ^ ^ " - - 3 2 , 6 61,0

^ . 51,0 % • 9 , 3 " -41.2 49,5

«Para evaluar racionalmente la actividad administrativa es preciso eliminar las consideraciones políticas».

^ ^ - 1 0 , 0 % ^ ^ 1,4-"^"^ ^-8,8 89,8

5 , 1 " ^ ^ ^"^-18,3 76,2

«Es más apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia de su política que por cualquier otro parámetro».

^ - 7 0 , 0 % ^ ^ 22,1^""^ ^ ^ 4 7 , 6 30.3

. - 8 7 , 0 % ^ ^ 3 1 , 4 - " ^ -55,7 12.9

«Con demasiada frecuencia el Congreso interfiere en el trabajo de los distintos organismos».

^ ^ - 3 1 , 0 % , ^ ^ 6 , 8 " ^ " ^ ~~-23,8 69,8

^ 5 4 , 0 % - ^ ^ 19,9— ^ ^ 3 4 , 7 45,4

mayor peso a las consideraciones técnicas que a los factores políticos».

Aproximadamente el 50 % de los funciona­rios de la muestra de Washington se mostraron en cierto m o d o de acuerdo con esta afirmación, en comparación con el 40 % de los funcionarios de Bonn (cuadro 4-A). En general la élite buro­crática de Alemania parece algo menos tecno­crática.

Las consideraciones políticas interfieren en la racionalidad

U n a segunda afirmación planteada a los en-cuestados para determinar la medida en qué es­taban o no de acuerdo con ella fue la siguiente: «Para evaluar racionalmente la actividad ad­

ministrativa es preciso eliminar las considera­ciones políticas».

A m b a s élites administrativas mostraron un neto desacuerdo con esta afirmación. Sin e m ­bargo, una vez más la muestra estadouniden­se parece ser la más tecnocrática. Sólo el 10 % de la muestra alemana está de acuerdo con la afirmación, en comparación con aproximada­mente la cuarta parte de la estadounidense (cuadro 4-B).

La mayor preocupación del Gobierno debería ser la eficacia

El tercer punto destinado a constituir nuestro índice de «tecnocratismo» considera la eficacia como el criterio más importante para juzgar al

10 Joel D . Al'crlmcli, licms-L'Incli Derlien, Renale Mayntz y Bei 1.1- Roekmaii

Gobierno. Así, preguntamos a los encuestados de ambos países en qué medida estaban de aeuerdo con la siguiente afirmación: «Es m á s apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia de su política que por cualquier otro parámetro».

Aunque la mayoría de los altos funcionarios de Washington y de Bonn rechazaron la contra­dicción implícita entre evaluación y técnica y criterios políticos de evaluación, planteada en la pregunta anterior, la gran mayoría de unos y otros se mostraron de acuerdo con esta afir­mación, 87 % en Washington y 7 0 % en Bonn (cuadro 4:C). Es posible que este punto im­plicara que los encuestados considerasen la po­lítica c o m o medio de lograr la eficacia. En particular, y en concordancia con los puntos anteriores, los ejecutivos norteamericanos se siguen mostrando mas tecnocráticos.

Injerencia politica

En los puntos que hasta aquí hemos abordado se ponen de relieve los criterios de formulación >• evaluación de las políticas. En cambio, el últi­m o punto del índice de burocratismo hace refe­rencia a la relación entre el personal político y burocrático del sistema político-administrati­vo. Ese punto afirma: «Con demasiada fie-cuencia el Congreso (Parlamento) interfiere en el trabajo de los distintos organismos».

En total se mostraron de acuerdo con este asunto el 54 por ciento de los funcionarios esta­dounidenses y únicamente el 31 % de los ale­manes (cuadro 4 - D ) . Tal diferencia es en parte resultado de las disposiciones constitucionales propias de Estados Unidos que someten los dis­tintos organismos a la autoridad del Congreso y hacen a éste independiente del poder ejecutivo. En Bonn el Parlamento no puede inmiscuirse de la misma manera en la acción de otros órga­nos.

Este punto quizá tenga más que ningún otro un componente constitucional implícito, espe­cialmente en Estados Unidos donde existe la posibilidad -que a menudo se convierte en rea­lidad- de que un partido controle el poder le­gislativo y otro el ejecutivo. Y precisamente en relación con este asunto se plantean las diferen­cias más acentuadas entre los dos países.

D e todos modos , lo interesante es observar que. en relación con los cuatro puntos que c o m ­ponen el índice de tecnocratismo, la adminis­tración estadounidense se muestra más «tec­

nocrática» que la alemana. La cosa resulta un tanto inesperada, ya que en estudios anteriores los altos funcionarios estadounidenses se dis­tinguían por su «apoliticismo». Sin embargo, c o m o ya hemos subrayado, la dicotomía entre técnica y política puede ser m á s compleja de lo que parece.

Para ir m á s allá de las simples diferencias entre un país y otro, vamos a examinar la rela­ción entre el índice tecnocrático (obtenido m e ­diante un simple procedimiento de adición), los puntos específicos que forman el índice y el conjunto de variables independientes o de ca­racterísticas de la muestra.

D e todos modos hay que empezar por exa­minar el índice de tecnocratismo que hemos constituido partiendo de los cuatro puntos.

El índice de tecnocratismo

Para simplificar la presentación de los datos y generalizar los resultados obtenidos al exami­nar cada uno de los puntos, se combinan las puntuaciones para constituir un índice de tec­nocratismo.

Sin embargo, hay que cuidar de no sobre­estimar la fiabilidad del índice, ya que su cohe­rencia interna no es m u y grande, pese a la cohe­rencia externa de los resultados de a m b o s países. En el cuadro 5 vemos que el coeficiente medio Pearson de correlación por el método del producto (r) es 18 en ambos países y el coe­ficiente g a m m a medio para las tabulaciones transversales es 22. Los puntos parecen tener una coherencia algo mayor en Estados Unidos. (En Estados Unidos el coeficiente r es 22 y en Alemania 14. El coeficiente g a m m a medio es en Estados Unidos 23 y en Alemania 20.) Sin embargo, lo importante en este caso es que sólo hay un nivel moderado de coherencia interna entre los diferentes puntos, pese a la aparente lógica interna que los une y a un nivel razona­ble de coherencia externa.

Además de las persistentes diferencias entre a m b o s países, por ejemplo, el coeficiente medio g a m m a entre edades y los puntos del ín­dice en Alemania es 29; los funcionarios jóve­nes son menos tecnocráticos, y los coeficientes son mucho m á s coherentes entre todos los pun­tos.

En resumen, aunque el índice de tecnocra­tismo brinda un medio adecuado para agrupar

- Utos funcionarios federales de lisiados i'nidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas I I

II Congreso de Estados Unidos en Washington D . C : un lugar de encuentro para los altos funcionarios federales \ los políticos. II ( Jilicr-Bivsson/M.igiuim

C U A D R O 5. Inlcrcorrelación entre los puntos que componen el índice de lecnocratismo

Tecnología/ Política

Evaluación racional

Eficacia

Media

E E . U U . Alemania

E E . U U . Alemania

E E . U U . Alemania

Y Estados Unidos Alemania = A m b o s países =

Ev

r

0.29 0.21

=

alu; ación

gamma

0,37 0.31

.22

.14

.18

Eficacia

r g a m m a

0,10 0,27 0,19 0.27

0.26 0,21 0,12 0.12

diminuí

Estados Unidos = Alemania = A m b o s países =

Injerencia del Congreso

r g a m m a

0.21 0.09

0,22 0,16

0,26 0,05

0,15 0,15

0.22 0,27

0,14 0,08

,23 ,20 .22

12 Joel D. Aberbuch, Hans-Ulrich Derben, Renale Mavntz v Beil A. Rockman

C U A D R O 6. Promedio de los puntos y del índice de tecnocratismo por categoría, departamento, partido y formación en Alemania y Estados Unidos

Variable

Independiente

Categoria StS P A S M D Sin carrera

administrativa M D G SES I M R SES II RD-RR inferior

al SES

Departamento de servicios sociales

Otros

Partido Partidos

gubernamentales Socialdemócratas, Demócratas N o afiliados/

independientes

Formación Agricultura Ciencias

naturales Economía Ciencias sociales Derecho Administración

pública/ empresarial

Humanidades (sólo E E . U U . )

Total

Tecnología/ Política

RFA

2.6

2,8 2,7 2.3

2.7

2.7 2.6

2,8

2,7

2.6

2.4

2,4 2.8 3,4 2.7

2.7

E E . U U .

2.4

2,4 2,5 2.5

2,6

2.8 2.4

2,4

2.7

2.5

1.9

2.3 2,5 2,9 2.4

2,6

2,7

2,5

Eval uación racional

RFA

2.9

3,2 3,2 3.1

3.5

3,3 3.2

3,3

3.4

3.1

3.2

2.9 3.3 3.4 3.2

3.2

EE.UU.

2,9

2.9 2.9 3.0

3.0

3.1 2.9

2.9

3.0

3.1

3,0

2.8 2.9 2.9 2.8

3,1

3.3

2.9

Efí

RFA

2,2

2.0 2.2 2A

2.5

2.1 2.1

2,1

2,4

2.1

1.9

1.8 ~> ~> 2.Z ->

2.1

cacia

E E . U U .

1.8

1.8 1.8 1,9

2.0

1,7 1.9

1.8

1,9

1,9

1,7

1.9 1,8 1,8 1.8

1.8

2.0

1.8

Injerencia del Congreso RFA

2.6

2,7 2.7 3.0

3.1

3.1 2.7

2.8

2,9

2.8

2,9

2,8 2,9 3,0 2,8

2.8

E E . U U .

2,2

2.0 2.3 2.6

2,4

2.4 2.3

2.1

2.6

2.5

2.0

2.4 2.4 2,2 22

2.4

2.5

2,3

índice de tecnocratismo RFA

10,4

10,7 10,8 10,7

11,7

11.3 10,6

11.0

11.3

10.6

10.4

9,9 11,2 12.6 10.8

10.8

E E . U U .

9.3

9,1 9,6

10,0

10,0

10,0 9,5

9.2

10.0

10.3

8.6

9.4 9.5 9,9 9,2

10,0

10,6

9,6

Nota: Para las puntuaciones de los puntos. 1 = alto grado de tecnocratismo y 4 = bajo grado de tecnocratismo. Para las puntuaciones del índice, 4 = el más alto grado de tecnocratismo y 16 = el más bajo.

los diferentes puntos, representa m u y proba­blemente una expresión operativa incompleta del concepto que sustenta la concepción de la función tecnocrática.

Por tal razón, al menos en la presentación inicial de la relación entre el índice y las varia­bles independientes (categoría, departamento, partido, formación), presentaremos también la relación de esas variables con cada uno de los puntos del índice.

En los pocos casos (siete) en que faltó la res­puesta a uno de los puntos, la suplimos con la media de los diferentes puntos a fin de mante­ner completa la muestra.

Análisis

Diferencias entre los dos paises

C o m o era de esperar en razón de cada uno de los puntos, el examen de los cuadros 6 y 7 muestra que los altos funcionarios estadouni­denses suelen ser más tecnocráticos que los ale­manes. Sólo algo más del 10 % de los funciona­rios de Bonn, presentan el índice más elevado de tecnocratismo (cuadro 7), en comparación con el 25 % en Estados Unidos. En conjunto, el 84 por ciento de los funcionarios estadouni­denses figuran en el límite m á x i m o o en la m e -

. Utos funcionarios federales de Estados Lindos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y politicas 13

dia del índice, en comparación con el 65 por ciento en Alemania.

M á s aún, en todas las categorías de las dis­tintas variables independientes (salvo una) los funcionarios de Estados Unidos tienen siempre una mayor puntuación (inferior en los valores medios) en el índice de tecnocratismo de sus homólogos alemanes. Dicho de otro m o d o , no parece que esas diferencias persistentes puedan explicarse por los efectos diferenciales de otras variables internas de cada muestra. E n general (con algunas excepciones en lo que atañe a la formación profesional), las variables que se re­lacionan con el índice de tecnocratismo en un país tienden a ser las mismas que en el otro.

Desde luego no existe una explicación ta­jante o sencilla en este punto, aunque una de las variables realza las diferencias del país en el

índice un poco m á s que las otras, y es ésa la variable que tal vez tenga más que ver con las diferencias institucionales en los sistemas polí­ticos, a saber, la injerencia de los políticos (par­lamentarios/diputados) en la administración (véase cuadro 6). El papel constitucional del Congreso de Estados Unidos a este respecto le confiere el derecho de someter a inspección al poder ejecutivo (o, dicho de manera negativa, a injerirse en su acción), y los instrumentos para conseguir tal cosa (asignaciones presupuesta­rias, por ejemplo). La división institucional del control político origina también una diferencia de opinión bastante grande a este respecto en­tre administradores simpatizantes de los D e ­mócratas o de los Republicanos. Los primeros consideran la injerencia del Congreso d e m ó ­crata en el funcionamiento del poder ejecutivo

C U A D R O 7. índice de tecnocratismo por categoría departamento, partido y formación en Alema­nia Federal y Estados Unidos (en %)

Variable independiente

Total % N

Calejaria STS PAS M D (SES) Sin carrera

administrativa MDG(SES)CA-I MR(SES)CA-I1 R D - R R Inferiora!

Departamento Servicios sociales Otros

Partido Partidos gubernaír Socialdemócratas.

Demócratas N o afiliados/

independientes

Formación Ciencias naturales Economía Ciencias sociales Derecho Agricultura Administración pil

empresarial Humanidades

SES

lentales

iblica/

El

RFA

11 % (17)

23 %

1 1 % 12% 13 % — %

2% 15 %

1 1 %

— %

13%

17% 12% — % 11 % 18%

N D N D

levado (4-8)

EE.UU.

27% (54)

22 %

38 % 28 % 20% 25 %

20 % 29 %

32 %

19 %

25%

35 % 25 % 3 1 % 32 % 22 %

18% — %

Medi ano (9-11)

RFA

54 % (79)

54

56 55 54 38

55 53

57

53

52

67 46 — 56 55

N D N D

EE.UU.

57 % (113)

72

45 59 58 63

61 56

55

60

54

49 55 48 54 78

70 75

Tecnocratismo

Bajo (12-16)

RFA E E . U U .

35 % (51)

23

33 33 33 62

43 32

32

47

34

17 42 100 33 27

N D N D

16% (32)

6

17 13 22 12

20 15

13

21

21

16 20 21 14 —

12 25

N D = N o disponible

14 .loci D. íhcrhitch, lluiis-L'Iricli Deiiien. Renale Mayntzy Beil A. Rockiiiati

dominado por los republicanos es m u c h o m e ­nos problemática que para los funcionarios re­publicanos. Esta división de la autoridad no existe en la R F A y. por tanto, la afiliación polí­tica no desempeña ningún papel particular en la actitud de los funcionarios alemanes respec­to de la injerencia política parlamentaria.

Categoría

En ambos países la élite superior de funciona­rios suele tener la mentalidad más tecnocrática, sobre todo si comparamos la puntuación supe­rior y mediana con la media nacional (cua­dro 8). Los ministros alemanes y los funciona­rios estadounidenses cuyos cargos requieren la aprobación del Senado representan, respectiva­mente, el 12% y el 10% de la media nacional. Virtualmente todos esos funcionarios están afi­liados al partido gobernante. En el nivel más bajo de la Alemania Federal, el pequeño n ú m e ­ro de funcionarios que han hecho una carrera vertiginosa son m u c h o menos tecnocráticos pe­ro en Estados Unidos no existe prácticamente un modelo bien definido.

Suele suponerse que a las posiciones más al­tas ascienden los tecnóciatas y las peisonas con instinto político, pero en los cuadros 7 y, espe­cialmente. 8 se demuestra lo contrario. Este fe­n ó m e n o curioso puede ser el resultado de la simpatía que esos funcionarios superiores sien­ten por los objetivos del Gobierno que sirven. En particular, tal vez deseen que esos objetivos se alcancen sin ser obstaculizados por conside­raciones de carácter político. N o obstante, an­tes de continuar m á s lejos con esta explicación, cabe observar que en el nivel siguiente de los funcionarios políticos de la burocracia nortea­mericana (los funcionarios SES que no pertene­cen a la carrera administrativa) se mantienen los parámetros nacionales. Con otras palabras, sigue sin estar claro si esos resultados no se de­ben sencillamente a la idiosincrasia.

N o obstante, en este punto podemos formu­lar dos hipótesis en relación con la categoría y con el tecnocratismo. A la primera podemos llamarla hipótesis estructural. Según ella, la ca­pacidad política resulla progresivamente más importante a medida que la categoría aumenta y. con ello, la disposición meramente tecnocrá­tica se debilita (o extingue). N o podemos des­cartar definitivamente esta proposición debido

C U A D R O 8. Porcentaje de las puntuaciones altas y medias combinadas del índice de tecnocratismo por categoría, departamento, partido y formación, comparado con el porcentaje medio de cada país

Pruebas de una actitud tecnocrática. (Puntuación elevada y media)

RFA F F. LU. Total 65 % 84 %

Categoría StS PAS M D Con carrera

administrativa M D G CA-1 M R CA-II RD-RR < SES

Departamento Servicios sociales Otros

Partido Gobierno Socialdemócratas, Demócratas N o afiliados/independientes

Formación Ciencias naturales Economía Ciencias sociales Derecho Agricultura Administración pública/empresarial Humanidades

(+12)

(+ 2) (+ 2) (+ 2) (-37)

(- 8) (+ 3)

(+ 3) (-12)

(0)

(+19) (- 7) (-65) (+ 2) (+ 8)

(+10)

(- 1) (+ 3) (- 6) (+ 4)

(- 3) (+ D

< + 3) (- 5) (- 5)

( 0) (- 4) (- 5) (+ 2) ( + lö)

(+ 4) (- 9)

al carácter incompleto de nuestra operacionali-zación del tecnocratismo. pero el hecho es que las pruebas de que disponemos no son de nin­gún m o d o compatibles con tal hipótesis.

A la segunda hipótesis podemos calificarla de situacional. Según ella, las personas que ocu­pan la categoría m á s elevada son las más aptas para compartir los objetivos del Gobierno del momen to . (Cabe observar una vez más que. al contrario que en Gran Bretaña, la politización en los altos niveles administrativos de Alema­nia y Estados Unidos es m u y grande.) Pero ello nos obliga a controlar en ambos países la afilia­ción política. Hay razones para pensar que las personas afiliadas al partido gubernamental en el nivel de los secretarios de Estado son en Ale­mania más tecnocráticos (el 89 %. en compara­ción con el 50 % de los secretarios de Estado no afiliados). Pero esta relación no se mantiene en el nivel siguiente, a saber, el del Ministerialdi­rektor. En Estados Unidos los dos niveles supe-

Altos íiiiicionarios /celemíes tic oslados inicios y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas 15

riores están ocupados casi exclusivamente por Republicanos. D e ahí que la diferencia entre ambos escalones no pueda explicarse por la afi­liación política.

En consecuencia, no podemos llegar a una conclusión tajante respecto de la hipótesis «si­tuacional». Sin embargo, c o m o veremos más adelante, hay pruebas de que en ambos países los miembros del partido gobernante se mues­tran ligeramente más tecnocráticos en la c o m ­prensión de la función administrativa.

Departamento

C o m o señalamos anteriormente, los funciona­rios de los organismos de servicios sociales tra­tan por lo general de tecnologías «más blandas» y de problemas políticamente más controverti­dos. Por tanto, cabe esperar que tengan una orientación menos tecnocrática que sus colegas de otros departamentos.

En efecto, los dalos que figuran en los cua­dros 6 a 8 responden a esa presunción, sobre todo en Alemania (coeficiente g a m m a = - .25). Sólo un porcentaje mínimo de funcionarios alemanes de los servicios sociales entran en la categoría superior del índice de tecnocratismo y se sitúan en un 8 por ciento por debajo de la media nacional, si se combinan las categorías alta y media del índice.

N o podemos determinar en este punto si ta­les diferencias, en particular las más acusadas que se observan en Alemania, son función de una diferencia general de ideología -al comien­zo de los años setenta los hombres de izquierda solían ser mayoría en los organismos de servi­cios sociales de ambos países, lo que ya no ocu­rría en Estados Unidos a mediados de los años ochenta. Cabe observar, sin embargo, que en el caso alemán el 42 % de todos los funcionarios miembros del S P D están en los organismos de servicios sociales, aunque en éstos trabajan só­lo el 29 % de la muestra de funcionarios alema­nes.

Partido

También la afiliación a un partido ejerce su in­fluencia en las actitudes tecnocráticas. En a m ­bos países los administradores afiliados al par­tido más conservador o simpatizantes de éste tenían una concepción más tecnocrática de su

función. C o m o ya observamos anteriormente, no podemos distinguir ahora entre los efectos de la ideología conservadora (que tiende a ver las cosas desde el punto de vista de la autoridad o de la gestión) y la idea de que lo más impor­tante es que estos partidos sean los que gobier­nan en ese momento (lo que significa que el elemento clave es el hecho de estar en el gobier­no o en la oposición).

U n a vez más tales diferencias son mayores en la República Federal de Alemania que en Estados Unidos. En ambos países el partido go­bernante se sitúa aproximadamente un 3 % por encima de la media nacional y en ambos casos la oposición y los partidos más izquierdistas se hallan por debajo de esa media. Sin embargo, los funcionarios del S P D son un 12 % menos tecnocráticos que la media alemana, mientras que los del Partido Demócrata son sólo un 5 % menos tecnocráticos que la media de Estados Unidos. Los funcionarios alemanes no afilia­dos a partidos políticos cuyo número es mayor que el de los afiliados, se sitúan en la media, mientras que los funcionarios no afiliados de Estados Unidos están por debajo de la media en la misma medida que los afiliados al Partido Democrático. Esto representa un nuevo enig­m a a la hora de interpretar los resultados.

Por el momento cabe decir únicamente que la afiliación al partido ejerce en ambos países cierta influencia en cuanto a las actitudes tec­nocráticas de los funcionarios, influencia m a ­yor en Alemania que en Estados Unidos. N o podemos en este punto zanjar la cuestión de si esas diferencias dimanan de una perspectiva ideológica más amplia o son simplemente refle­jo de consideraciones estratégicas o situaciona-les. Para someter a prueba tales hipótesis, es preciso comparar a lo largo del tiempo estos factores concretos en situaciones diferentes. Ello no es posible en el caso de Estados Unidos porque durante la realización del primer estu­dio los republicanos controlaban también el poder ejecutivo, mientras los demócratas do­minaban el legislativo. Por desgracia, en ese primer estudio no se utilizaron las preguntas precisas aquí formuladas para constituir el ín­dice de tecnocratismo. Sin embargo, en el caso de Alemania hay alguna posibilidad de evaluar esas hipótesis porque los elementos del índice existían (al menos parcialmente) en el primer estudio realizado en Bonn y, lo que es más im­portante, el Gobierno Federal estaba en manos

16 Joel D. Aberhach, Huns-Ulrich Derlien, Renale Mayntz y Bert A. Rockman

de una coalición socialista-liberal ( S P D - F D P ) dominada por el S P D .

Cabe mencionar c o m o dato curioso que en términos generales las variables independien­tes utilizadas en este análisis parecen tener re­percusiones algo mayores en la muestra alema­na que en la estadounidense. Esto resulta m u y interesante porque la muestra estadounidense tiene una coherencia interna algo mayor res­pecto de los puntos que componen el índice de tecnocratismo, aunque es la alemana la que pa­rece tener coherencia externa ligeramente m a ­yor en relación con ese índice.

Formación

En su artículo sobre la tecnocracia, publicado en 1977. Robert Putnam comparaba los ante­cedentes educativos de los funcionarios de tres países -Gran Bretaña. Alemania Federal e Ita­lia- en relación con actitudes esenciales y acti­tudes relativas al proceso de toma de decisio­nes". Según su estudio, el tipo de formación que habían recibido las personas influía m u y poco en relación con las opiniones esenciales, pero considerablemente respecto de las opinio­nes relativas al proceso de toma de decisiones. En particular, los especialistas en ciencias natu­rales tenían una visión más tecnocrática de ese proceso que los demás, y los especialistas en ciencias sociales la menos tecnocrática.

En los niveles superiores de la burocracia de Estados Unidos hay tres veces más especia­listas en ciencias naturales y cuatro veces más especialistas en ciencias sociales que en Alema­nia. Cerca del 27 % de la muestra norteameri­cana tiene una formación científica, en compa­ración con sólo el 8 % en Alemania, y cerca del 15 % de la muestra de Estados Unidos cursó estudios en ciencias sociales (sin contar la eco­nomía), en comparación con el 3,5% de la muestra alemana.

En consecuencia, dada la distribución dife­rencial de las profesiones, esperábamos que es­te hecho podría explicar: 1) el mayor grado de tecnocratismo en el caso estadounidense; y tal vez. además, 2) el mayor grado de variación en la muestra estadounidense que en la alemana. Sin embargo, los datos no corroboraron ningu­na de esas expectativas (cuadros 6 a 8). En efec­to, resulta característico que el grado de varia­ción sea mayor en Alemania que en Estados Unidos.

Los primeros resultados de Putnam se con­firman en Bonn: los especialistas en ciencias naturales son, con mucha diferencia, los m á s tecnocráticos y los especialistas en ciencias so­ciales, en proporción aplastante, los menos. Desde luego, la variable de la educación tiene una repercusión m u y grande en Bonn . En Washington la formación parece también in­fluir algo m á s que otros factores, pero mucho menos que en Alemania Federal. Por ejemplo, si examinamos el cuadro 8 vemos que el grado de variación en Estados Unidos es del 25 % (los especialistas en agricultura son los más tecno­cráticos y las personas con estudios en humani­dades los menos). En cambio, en Alemania Fe­deral el índice es del 84 %, sin que haya un sólo especialista en ciencias sociales que exprese un cierto grado de proclividad al tecnocratismo, en comparación con el 84 % de los especialistas en ciencias naturales. Mientras que el porcen­taje de estos últimos que manifiestan alguna orientación tecnocrática es la misma en ambos países, esa cifra es el 19 % m á s elevada en el promedio alemán, pero exactamente la misma en el estadounidense. Y aunque los especialis­tas en ciencias sociales son en Estados Unidos menos tecnocráticos que el promedio, sólo se desvían moderadamente de éste, mientras que los especialistas alemanes de ciencias sociales se desvían de m o d o tajante.

En términos generales, las pautas respecto de otras profesiones comparables de cada país son m u y similares.

Así, la hipótesis de Putnam parece confir­marse mucho más netamente en Bonn que en Washington. N o están del todo claras las razo­nes de que así sea, aunque cabe observar que el factor de la educación y del organismo mi smo pueden influirse mutuamente a este respecto. Por ejemplo, en la Alemania Federal todos los especialistas en ciencias sociales trabajan en los departamentos de servicios sociales y todos los especialistas en ciencias naturales en otros ser­vicios, mientras que en Estados Unidos no es así.

Interpretación

En el presente trabajo hemos tratado de anali­zar un elemento de la concepción que de su función tienen los altos funcionarios de la R e ­pública Federal de Alemania y de Estados Uni-

. Illas funcionarios fédérales de Estudos Luidos y. [lemán ia. . ¡el i I lides tecnocráticas y políticas 17

Jornada de concesión de los diplomas en la Universidad de Columbia. Nueva York, a finales de los años cincuenta. Algunos de estos diplomados son hoy día altos funcionarios federales, n Carncr-BicsMurMiignum

dos, a saber, el m o d o de pensar tecnocrático en contraposición al m o d o de pensar político. H e ­m o s reconocido tanto la importancia teórica de este elemento (y la necesidad de mantener el equilibrio entre criterios técnicos y criterios políticos), así c o m o las limitaciones que impi­den de m o m e n t o traducirlo de forma operati­va. Tenemos sobre todo conciencia de los lími­tes de cualquier intento de operativización. La conceptualización va por delante del análisis operacional.

Pese a tales limitaciones establecimos un ín­dice de cuatro puntos o asertos que se presenta­ron a los funcionarios de las muestras de Bonn y de Washington. Aunque la coherencia empí­rica de los puntos era sólo moderada, la lógica que nos llevó a seleccionarlos resultaba m á s só­lida. En cada caso parecía clara la lógica de la elección tecnocrática y de la política.

Propusimos varios cauces para la explica­ción del tecnocratismo, y es precisamente en este punto donde hay que insistir en el carácter

preliminar del análisis. N o cabe duda de que entre ambos países existen diferencias m u y acentuadas en cuanto al índice de tecnocratis­m o y a cada uno de sus componentes y, sobre todo, esas diferencias no se ajustan de ningún m o d o a la manera de ver tradicional.

En el análisis descubrimos similitudes y di­ferencias que en parte refutaban nuestras hipó­tesis. Otras diferencias entre las dos élites del estudio son sutiles, pero interesantes, ya que re­flejan las diferencias estructurales entre los dos contextos nacionales y dentro de cada uno de ellos. En conjunto llegamos a las siguientes conclusiones:

En primer lugar, en contraposición a todo lo que cabría inferir razonablemente de los traba­jos hasta ahora publicados, el funcionario esta­dounidense de 1987 suele ser más tecnocrático que su homólogo alemán. Este resultado viene a echar por tierra el supuesto de que el nombra­miento de personal comprometido política­mente conduce necesariamente a la adopción

18 Joel D. Aherhach, Hans-Ulrich Derlien, Renale MayiUz y Herí A Rockmun

de actitudes políticas y por ende, menos tecno­cráticas.

En segundo lugar, observamos ciertas con­secuencias de la afiliación política en lo que se refiere al tecnocratismo que corroboran en par­te nuestra hipótesis: los Socialdemócratas y los Demócratas de uno y otro país, es decir los miembros o simpatizantes del partido de opo­sición, son menos tecnocráticos que los segui­dores de los partidos gobernantes, más bien conservadores. Así, tras siete años de gobierno ininterrumpido en Estados Unidos y cinco en Alemania persisten en ambas capitales creen­cias encontradas en el seno de la administra­ción pública12. Sin embargo, no ha sido posible determinar si esas consecuencias son el resulta­do de la diferencia (izquierda-derecha) entre los partidos o de su instalación en el gobierno o en la oposición.

En tercer lugar, pudimos formular la hipó­tesis de que el personal de los departamentos de servicios sociales en ambos países, sobre to­do en Alemania, era menos tecnocrático. Ello se debe sólo en parte a las características del campo de la política «suave»; también es el re­sultado de la persistencia de funcionarios So­cialdemócratas en esos departamentos alema­nes y de su formación particular: más ciencias sociales y menos ciencias naturales.

En cuarto lugar, la formación en ciencias naturales y. particularmente, en la agricultura predispone a actitudes m á s tecnocráticas: aquellas sobre todo en el contexto alemán y esa última en el estadounidense. C o m o era de espe­rar, independientemente de su afiliación políti­ca los especialistas en ciencias sociales carecen de orientación tecnocrática: conclusión ésta que se aplica en menor medida a los economis­tas. Resulta un tanto sorprendente que la clási­ca formación jurídica alemana de los funciona­rios superiores no ha producido, en términos generales, un alto índice de tecnocratismo. Tampoco lo ha producido la formación jurídi­ca aún m á s especializada de los funcionarios norteamericanos.

Por último, hemos mostrado que la distri­bución de funcionarios más o menos tecnocrá­

ticos en cada una de las submuestras está de­terminada por una combinación de factores es­tructurales, siendo los más importantes la clase de partido con que simpatizan las personas (so­bre todo en Bonn), el departamento en que tra­bajan y ciertos tipos de formación recibida.

En resumen, las diferencias entre los dos países no pueden explicarse por ninguna de las variables independientes examinadas: catego­ría, departamento, partido o educación. Estos factores suelen variar más o menos en la misma forma, pero en grado diferente. Su relación con el índice de tecnocratismo en Alemania es en términos generales más fuerte que en Estados Unidos. Los resultados (sobre todo en Alema­nia) parecen compatibles con los estudios e m ­píricos más autorizados que han aparecido so­bre el tema de las actitudes tecnocráticas.

Concluimos, pues, con una nota de perpleji­dad que obliga a un mayor estudio y análisis de la cuestión. Es menester seguir examinando las diferencias entre funcionarios alemanes y esta­dounidenses con mayor profundidad y con una operacionalización más completa de las actitu­des tecnocráticas.

Por el momen to , nos limitaremos a hacer referencia a ciertos indicios que sugieren otras posibilidades de interpretación. En un estudio reciente en el que se comparaban los funciona­rios superiores de Estados Unidos con los del Japón se puso de relieve que, siempre que las respuestas eran divergentes, la muestra nortea­mericana aparecía c o m o la m á s tecnocrática y la menos política11. Hay pues en este punto cierta dosis de coherencia. C o n todo, no pode­m o s estar seguros de si esas divergencias que caracterizan particularmente y de manera ines­perada el caso estadounidense dimanan de fac­tores situacionales a corto plazo o son el pro­ducto de influencias estructurales y culturales más profundas de los sistemas político-admi­nistrativos.

Procuraremos atenuar tal incertidumbre conforme avancemos en nuestros futuros tra­bajos.

Traducido del inglés

Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas 19

Agradecimientos. Queremos expresar nuestro reconocimiento por la ayuda prestada en el análi­sis de los datos a Hermann Gross (Bamberg), Joseph Seman y Kerry Manning (Pittsburgh) y Daniel B . Mezger (Universidad de California, Los Angeles, U C L A ) . Los proyectos de curso de donde se han tomado los datos están financiados con subvenciones de investigación de la Deut­sche Forschungsgemeinschaft (De 353/2-1) y la U . S . National Science Foundation (Grant SES 85-17167). Joel D . Aberbach agradece el apoyo prestado por el Academic Senate y el Institute for Social Science Research de la U C L A y otro tanto hace Bert A . Rockman en relación con el University Center for International Studies de la Universidad de Pittsburgh.

Notas

1. M a x Weber. «Politics as a Vocation», y «Bureaucracy», en H . H . Gerth y C . Wright Mills (eds.), de M a x Weber; Essays in sociology (Nueva York: Oxford University Press, 1985). págs. 77-128 y 196-244.

2. Pueden encontrarse materiales a este respecto en Joel D . Aberbach. Robert D . Putnam y Bert A . Rockman. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies (Cambridge. Mass.: Harvard University Press. 1981). capítulo 4. Sin embargo, por lo menos a comienzos de los años setenta los funcionarios de Estados Unidos mostraban en el desempeño de su cargo un mayor grado de partidismo que los políticos del Congreso. Este resultado era rasgo específico de Estados Unidos.

3. Aberbach, et al. pág. 259.

4. Estas son las consecuencias que pueden sacarse del examen crítico a que Robert Putnam somete la teoría de la tecnocracia en su artículo «Elite Transformation in Advanced Industrial Societies: An Empirical Assessment of the Theory of Technocracy». Comparative Political Studies 10 (Octubre de 1977): 383-412.

5. Véase, por ejemplo Renate Mayntz «German Federal Bureaucrats: A Functional Elite Between Politics and Aministration» en Ezra N .

Suleiman (ed.) Bureaucrats & Policy-Making (Nueva York: Holes & Meier. 1984). págs. 174-205; Hans-Ulrich Dcrlien, «State and Bureaucracy in Prussia and Germany» en Metin Heper (ed.). The State and Public Bureaucracies: A Comparative Perspective (Nueva York: Greenwood Press. 1987). págs. 89-105; Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman, The Administrative State in Industrialized Democracies (Washington: American Political Science Association, 1985): y Hugh Heclo. «In Search of a Role: America's Higher Civil Service» en Suleiman. Bureaucrats and Policymaking, págs. 8-34.

6. Hans-Ulrich Derlien, «Einstweiliger Ruhestand politischer Beamter des Bundes 1949-1983». Die oeffentliche Verwaltung 37 (1983): 689-699.

7. Hans-Ulrich Derlien, «Repercussions of Government Change on the Career Civil Service in West Germany: The cases of 1969 and 1982». Governance 1 (1988): 50-78.

8. M á s del 50 por ciento de los funcionarios de la muestra norteamericana manifestaron su preferencia por el partido gobernante, en comparación con algo menos del 50 por ciento en Alemania. Véase el cuadro 2. Sin embargo, en el caso de Estados Unidos la afiliación a un partido

se mide por la preferencia de voto, mientras que en el caso alemán por la adhesión al partido.

9. Putnam. «Elite Transformation».

10. Sidney Verba. «Cross-National Survey Research: The Problem of Credibility» en Ivan Vallier (ed.) Comparative Methods in Sociology: Essays in Trends and Applications (Berkeley: University of California Press. 1971).

11. Putnam. «Elite Transformation».

12. Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman. «Clashing Beliefs Within the Executive Branch: The Nixon Administration Bureaucracy», American Political Science Review 70 (Junio de 1976): 456-468: y Joel D . Aberbach y Bert A . Rockman. «Ideological Change in the American Administrative Elite». Ponencia presentada en la reunión conjunta del E C P R celebrada del

5 al 10 de abril de 1988 en Rimini. Italia.

13. Joel D . Aberbach. Ellis S. Krauss. Michio Muramatsu y Bert A . Rockman. «Comparing Japanese and American Bureaucratic Elites». Ponencia presentada en la reunión conjunta del E C P R celebrada del 5 al 10 de abril de 1988 en Rimini, Italia.

Burócratas y políticos en la política brasileña actual

Elisa P . Reis

«La política es una ardua y lenta tarea, que exige paciencia y perspectiva. En realidad, toda la experiencia histórica confirma la verdad según la cual el h o m ­bre no alcanzará lo posible a menos que se esfuerce una y otra vez por lograr lo imposible... Sólo tiene vocación política quien sabe con certeza que no se de­rrumbará si el m u n d o , desde su punto de vista, es demasiado necio o despreciable para lo que él le ofre­ce. Sólo aquel que ante esto es capaz de decir "¡Pese a todo!" tiene vocación polí­tica». M a x Weber1 .

Introducción

Elisa P. Reis es profesora de ciencias políticas en el Instituto para la Investi­gación de la Universidad de Río de Ja­neiro (IUPER.I). Brasil. Actualmente es miembro del Comité Ejecutivo de la Asociación Internacional de Ciencias Políticas.

En este artículo definire­m o s «la política» c o m o el ordenamiento institucio­nal de intereses sociales en competencia desde el pun­to de vista de los recursos de autoridad, independientemente de los re­cursos específicos que se adopten para compe­tir y cualesquiera sean las fuentes de los intere­ses materiales y/o ideales efectivamente invo­lucrados. Por su parte, las «medidas políticas» o «programas políticos» son las particulares traducciones técnico-racionales de soluciones específicas al mencionado juego de intereses que la política supone.

Resulta trivial afirmar que las relaciones entre esos dos conceptos desempeñan una fun­ción capital en la definición del carácter de los

sistemas políticos contemporáneos, que no pueden carecer de un marco jurídico-racional para asegurar el funcionamiento de la distribu­ción de poderes efectivamente establecida.

Según la tradición weberiana, en este artícu­lo se examina la relación que guardan entre sí la política y su ejercicio práctico consideradas desde la posición que ocupan dos actores carac­terísticos: los burócratas o administradores por una parte, y los políticos o dirigentes represen­

tativos por la otra. Natural­mente, la distinción entre estas dos categorías de ac­tores es puramente analíti­ca. Si se considera que ya para W e b e r las fronteras entre lo político y la buro­cracia sólo podían separar tipos ideales, esta circuns­tancia es aún m á s válida en nuestros días. Es decir, en la sociedad contemporánea la confluencia de las fun­ciones burocráticas y polí­ticas se ha acentuado tanto que algunos han sugerido

que sería mejor razonar en términos de un nue­vo tipo ideal, a saber, una categoría que combi­ne las características de los dos tipos tradicio­nales, a la que nos referiremos en lo que sigue2.

Sea c o m o fuere, nos parece pertinente recu­rrir a la clásica dualidad de administración versus política para discutir el problema de la democracia en la sociedad brasileña actual. Afirmamos que las pautas de interacción entre el aparato administrativo estatal y los políticos representantes constituye una de las dimensio­nes políticas del proceso de democratización, y

RICS 123/Mar. 1990

">? Elisa P. Reis

que esta noción nos permite comprender mejor acontecimientos y procesos que pueden pare­cer opacos o aun contradictorios en la política cotidiana.

En este artículo nos proponemos discutir dos clases de cuestiones: a) los problemas con que tropieza la sociedad brasileña en su intento por consolidar un orden político democrático, problemas que hasta cierto punto son similares a los de otras naciones del Tercer M u n d o ; y b) los dilemas universales que afronta la democra­cia en lo que respecta a las relaciones entre la política y la burocracia.

E n la primera sección se presenta una discu­sión de orden m á s genérico; un repaso de los textos nos permitirá establecer un marco teóri­co que refleje la actual experiencia política del Brasil. La sección siguiente ilustra la aplicación de dicha perspectiva teórica, mediante comen­tarios de algunos acontecimientos políticos re­cientes. Finalmente, en la tercera sección se discute brevemente la pertinencia de las críti­cas contemporáneas relativas a la burocratiza-ción del Estado benefactor para las sociedades que, c o m o la brasileña, no han podido aplicar medidas políticas públicas que aseguren los de­rechos sociales elementales.

Política y administración

¿De qué manera puede el enfoque tradicional de las relaciones entre la política y la adminis­tración ayudarnos a comprender los acuciantes problemas que afronta el incipiente orden polí­tico en Brasil? Cabe también preguntarse si las descripciones, claramente distintas, de buró­cratas y políticos, que Weber trazó de manera tan expresiva en La política como vocación, conservan todavía algo de su valor heurístico pese al arrollador progreso de la racionaliza­ción. ¿ N o fomentará este proceso una creciente homogeneización de estos actores característi­cos? Escribió Weber, en su descripción del tipo ideal, que «de acuerdo con su vocación caracte­rística, el genuino funcionario... no participará en política; en cambio, procurará ejercer una "administración" imparcial ... sine ira et stu­dio, "sin desprecio ni prejuicio", administrará su oficina. Por lo tanto no hará precisamente lo que el político, tanto el líder c o m o su seguidor, hacen siempre necesariamente, es decir, lu­char»1. Añadió: «Para decirlo claramente, la

pasión -ira et Studium- es el elemento de los políticos, y sobre todo el elemento del líder po­lítico. Sus actos responden a un principio de responsabilidad diferente, en realidad exacta­mente opuesto, del principio que rige el desem­peño del funcionario público. El honor de este último reside en su capacidad para ejecutar concienzudamente las instrucciones de las au­toridades superiores, exactamente c o m o si es­tas instrucciones coincidieran con su propia convicción... En cambio, el honor del líder po­lítico, del estadista, reside precisamente en una responsabilidad exclusivamente personal de sus actos, una responsabilidad que no puede ni debe rechazar o transferir»4.

E n realidad, en la sociología de Weber es fácil identificar entre la administración y la li­bertad una tensión esencial de la cual deriva esa combinación de heroísmo y resignación que conforma la posición ética del autor. La burocracia jurídico-racional constituye según él la forma superior de administración que de­fiende la racionalidad contra la arbitrariedad y la tiranía. A su vez, la superioridad técnica de la burocracia puede poner en peligro la liber­tad, ya que puede sancionar una nueva arbitra­riedad, anónima y, c o m o dice Weber , «sin ros­tro».

M u c h a tinta se ha vertido en los textos so­bre la función «emancipatoria» atribuida por W e b e r al dirigente político responsable que puede oponerse a la mediocre tiranía de las es­tructuras burocráticas. En cambio, se ha pres­tado mucho menos atención al hecho de que el razonamiento de Weber supone necesariamen­te entender la interacción entre la política y la burocracia c o m o un frágil equilibrio siempre amenazado por distorsiones hacia uno u otro polo, y en ambos casos perjudiciales para la de­mocracia.

Pese a su carácter aparentemente digresivo, estas referencias weberianas son de importan­cia crítica para el debate de las ciencias políti­cas, aunque se las haya redefinido sustancial-mente, c o m o lo ilustra por ejemplo la convin­cente argumentación de Etzioni-Halevy. Refiriéndose a las ambiguas y contradictorias relaciones que existen necesariamente entre la democracia y la burocracia, la autora señala có­m o estos dos fenómenos constituyen cada uno. intrínseca y simultáneamente, una amenaza y una garantía para la supervivencia del otro5.

Etzioni-Halevy aclara que una burocracia

Bunk ranis y políticos en la politica brasileña actual 23

El Parlamento, on Brasilia, -v Kcicr/s>¡>mu.

poderosa e independiente es no sólo una a m e ­naza potencial para el orden democrático, sino también una condición sine qua non para el funcionamiento adecuado de la democracia. Por una parte, no cabe duda de que constituye una amenaza ya que los burócratas pueden acu­mular poder suficiente para apartar las estruc­turas burocráticas del control del poder de las urnas. N o obstante, esta independencia respec­to de los políticos electos es imprescindible pa­ra asegurar la supervivencia de la democracia pues contrarresta los peligros del oportunismo partidario y de la manipulación electoral.

En una obra m á s reciente, Etzioni-Havely ha reiterado el m i s m o argumento relativo a la naturaleza intrínsecamente contradictoria de las relaciones entre la democracia y la burocra­cia. Dice que «entre la burocracia y la democra­cia existe una relación compleja y problemática pero simbiótica, que tiene importantes conse­cuencias en la relación entre las élites con po­der: políticos y burócratas. Sostengo que la a m ­bigüedad de las normas democráticas respecto

de la burocracia y la ambigüedad de las normas de la burocracia en los países democráticos tie­ne c o m o resultado no sólo un conflicto de fun­ciones entre burócratas y políticos, sino que también es una fuente de verdaderas tensiones y luchas entre ellos»'1. D e los estudios empíri­cos de esta autora se desprende claramente que es precisamente esta permanente tensión, este conflicto potencial entre la burocracia y la polí­tica, lo que mantiene el frágil equilibrio d e m o ­crático7.

En el contexto de las democracias maduras, los burócratas y los políticos continúan estam­pando sus respectivas improntas en la direc­ción de los asuntos públicos, c o m o lo demostró elocuentemente una vasta investigación c o m ­parada relativa precisamente al funcionamien­to de estos dos actores característicos en seis países europeos \ en los Estados Unidos de América*. Los autores del estudio concluyen que, pese a una innegable tendencia a la fusión de las funciones en un tipo «híbrido», aún exis­ten importantes diferencias en las respectivas

24 Elisa P. Reis

aportaciones de políticos y administradores a las cuestiones públicas.

Los autores definen cuatro perfiles típicos o, según sus propios términos, «imágenes», que determinan la interacción entre los políticos y los burócratas en la escena pública. U n a prime­ra imagen, m u y próxima a la tipificación webe-riana, contrapone las decisiones normativas y su ejecución''.

U n a representación menos rígida de la inter­acción entre ambos actores atribuye tanto a los burócratas c o m o a los políticos un activo papel en el manejo de los asuntos públicos, pero aportando diferentes recursos; la contribución de los políticos deriva fundamentalmente de intereses; en este sentido, los valores o las pre­ferencias serán el elemento principal. La con­tribución de la burocracia, basada en el conoci­miento especializado, suministra «hechos» a los postulados de los políticos.

El tercer perfil es una escena en la que los actores hacen del juego mutuo de intereses su leit motiv; sin embargo, en tanto que el repre­sentante político generalmente articula intere­ses amplios y difusos, el funcionario tiende a mediatizar intereses más específicos y defini­dos de clientelas organizadas.

Finalmente, el estudio indica una tendencia a la fusión completa de las características buro­cráticas y políticas, que los autores llaman un «híbrido puro». Esta imagen, que se presenta en términos puramente descriptivos, constitu­ye una sombría caracterización del Estado con­temporáneo por sus críticos m á s pesimistas.

En cualquier caso, se plantea que estos cua­tro «perfiles» coexisten lógicamente, y que co­rresponden empíricamente a diferentes niveles del sistema político. Así, los autores piensan que las dos primeras «imágenes» se ajustan más bien a los niveles inferiores de las jerar­quías gubernamentales, en tanto que las dos úl­timas corresponden a las altas esferas del poder y la administración. Observan también que, históricamente, es posible identificar una rela­tiva predominancia de cada una de estas imá­genes en el orden en que se han enumerado en este artículo.

¿De qué manera la consideración de estas pautas posibles de interacción entre política y burocracia puede ser útil a los fines de la discu­sión que proponemos? Para comenzar, nos in­teresan particularmente algunas de las conse­cuencias que sugieren los autores del estudio en

cuestión respecto de las últimas dos imágenes, que son las que m á s se ajustan al universo de la elaboración y ejecución de las medidas políti­cas públicas. En este contexto, es importante recordar que la afirmación según la cual los po­líticos y los burócratas son activos articulado-res de intereses no significa negar que cada uno de ellos contribuye de manera diferente al pro­ceso, ni que estas diferencias hayan perdido su importancia.

C o m o lo señalan Aberbach et al, si bien es verdad que tanto la burocracia c o m o los diri­gentes políticos pueden incorporar intereses, también es verdad que el proceso administrati­vo de incorporación de intereses está severa­mente limitado. En primer lugar, dicha incor­poración tiende a excluir los intereses no organizados. En segundo término, tiende a li­mitarse al alcance de algunos sectores funcio­nales particulares, constituyendo una media­ción fragmentaria de intereses, y al m i s m o tiempo incapaz de articular los intereses inter­sectoriales. Finalmente, la participación admi­nistrativa en la elaboración de las medidas po­líticas concretas contribuye a un inevitable conservadurismo, no porque un compromiso ideológico particular favorezca el manteni­miento del statu quo, sino simplemente porque la incorporación de intereses cristaliza las rela­ciones de poder existentes.

Los políticos pueden, en algún grado, con­trarrestar las limitaciones intrínsecas de los bu­rócratas en la escena pública mientras su ac­ción esté basada en parámetros que atenúen considerablemente las limitaciones impuestas a los burócratas por un determinado equilibrio de fuerzas políticas. D e la argumentación se puede deducir que, pese a la tendencia conver­gente, la especialización de los roles en los esca­lones superiores del sistema político es crucial para comprender adecuadamente el proceso de elaboración de medidas de acción pública.

Así, desde un punto de vista ideal, los buró­cratas aseguran la estabilidad en la formulación de las medidas públicas, y los políticos contri­buyen con innovación y creatividad. Las cir­cunstancias pueden eventualmente favorecer la predominancia de unos u otros pero, en cual­quier caso, la divergencia de estilos es constan­te y benéfica.

Además , es poco probable que los políticos y los burócratas tengan la posibilidad de en­frentarse en este terreno. M á s plausibles y fre-

Burócratas y politico* cu la politica brasileña actual 25

cuentes son los conflictos, las alianzas y las coali­ciones que atraviesan las fronteras de sus respec­tivos territorios. D e todas maneras, estas obser­vaciones refuerzan la idea, ya expuesta, de que la convergencia de funciones es sólo una tendencia cuyas consecuencias a largo plazo no exploran los autores del estudio. La continuación del análisis exige pasar a nuevos espacios teóricos.

En primer lugar, recordaremos las dos vías posibles de análisis crítico de la eventual a m e ­naza que la combinación de funciones burocrá­ticas y políticas significa para la democracia. U n a de ellas se refiere específicamente a los problemas que afrontan las sociedades que, emergiendo de las experiencias de moderniza­ción autoritarias, procuran consolidar las instituciones políticas democráticas. Pensamos particularmente en la perspectiva teórica ela­borada en los años setenta y ochenta sobre las dictaduras modernizantes del Tercer M u n d o , particularmente la que llamó la atención sobre el carácter burocrático de los recientes regíme­nes autoritarios en América latina1".

E n segundo lugar, quisiéramos llamar la atención sobre el pensamiento crítico contem­poráneo que. reflejando bien las perspectivas del Estado benefactor o bien las funciones del Estado en el capitalismo tardío, considera que tanto la burocratización de los poderes públi­cos c o m o la politización del proceso de produc­ción son cuestiones problemáticas". En reali­dad, en esta perspectiva crítica, a m b a s tendencias combinan en gran medida las di­mensiones de un proceso único: por una parte, c o m o se ha venido observando desde hace tiempo, hay una creciente despolitización de la vida social que sucumbe cada vez m á s a las ór­denes burocráticas. D e aquí la amenaza latente de la burocracia neopatriarcal. que algunos han detectado en el Estado benefactor12. Al inhibir las iniciativas sociales, el Estado benefactor terminaría por conseguir la despolitización de la esfera pública, reduciéndola a prácticas ad­ministrativas oficiales.

Por otra parte, este proceso de burocratiza­ción expresa en sí m i s m o la creciente subordi­nación de las decisiones y acciones del mercado al filtrado que se produce en los recursos de poder monopolizados por el Estado. En este sentido, la auténtica «despolitización» que ca­racteriza la progresiva burocratización de la vida social podría interpretarse c o m o la expre­sión de la actual tendencia hacia la «repolitiza­

ción» del proceso de producción. «En conjun­to, las funciones de sustitución del mercado y compensatorias que ejerce el Estado capitalista tardío son expresiones de la alteración cualita­tiva de la función del poder político frente a la esfera de la producción y el intercambio de mercancías»11.

Para concluir estas reflexiones teóricas, re­cordaremos los perspicaces comentarios de Wolin. quien, aunque desde una perspectiva teórica diferente, también critica agudamente la vida social contemporánea: «... con el descré­dito del orden político y el repliegue a la socie­dad, que manifiesta crecientes síntomas de bu­rocratización, lo político ha reaparecido, pero disfrazado con los ropajes de la vida organizati­va. Lo que se ha negado al orden político ha sido asimilado al orden organizativo»14

La situación brasileña

U n tema tan vasto y complejo c o m o el proyec­to de democratización del Brasil, y particular­mente los múltiples desafíos que plantea a la esfera de la acción pública, proporciona sin du­da muchas perspectivas interesantes a la inves­tigación. Sin embargo, en el presente contexto sólo nos interesa ilustrar algunas posibles apli­caciones del marco teórico expuesto en la sec­ción anterior.

La perspectiva teórica en cuestión parece particularmente atractiva si se tiene en cuenta que el orden autoritario que la sociedad brasile­ña intenta superar procura legitimarse en argu­mentos tecnocráticos. Supuestamente, el régi­m e n militar estaba destinado a poner en prácti­ca la expresión racional de la voluntad general; se argumentaba que, una vez abolido el juego de toma y daca de los políticos, los intereses particulares y disociadores desaparecerían na­turalmente.

Dejando de lado la retórica, las formas polí­ticas tecnocráticas adoptadas tuvieron impac­tos decisivos sobre las prácticas y las institucio­nes, dejando al m i s m o tiempo profundas marcas sobre los valores, las actitudes y las creencias relativas a la esfera pública. En otras palabras, la lógica del «autoritarismo burocrá­tico» hasta hace poco vigente en Brasil tiene persistentes consecuencias para las pautas de interacción entre la administración y la políti­ca. D e esta manera, las normas de interacción

26 Elisa P. Ras

características del régimen autoritario, así co­m o las expectativas de comportamientos a la sazón legítimos, dejaron huellas que deben considerarse de importantes dimensiones en la realidad política que. en mayor o menor medi­da, dan forma a las perspectivas de democrati­zación. Nunca se repetirá demasiado que los restos vivos del autoritarismo no sólo consisten en formas jurídicas sino que también asumen aspectos más sutiles.

Así, por ejemplo, conferir un valor ético a la eficacia tecnoburocrática del aparato del Esta­do o a la sensibilidad social de los políticos re­presentantes compromete también las perspec­tivas de democratización. Si la defensa de la «neutralidad burocrática» era la mistificación típica de la dictadura militar, la afirmación opuesta, es decir, «la política sobre la tecnocra­cia», no es de buen augurio para la democracia. Por el contrario, sólo la aceptación explícita de la tensión permanente entre la administración y la política evitará perjuicios a la democracia.

También resulta discutible contraponer la eficacia y la participación o dicotomías simila­res, frecuentemente mencionadas por los soció­logos para describir (y a veces para justificar) opciones políticas concretas. La racionalidad burocrática no garantiza necesariamente la efi­ciencia, ni existe una relación automática entre la representación política y la responsabilidad social L \ D e hecho, se pueden formular por lo menos dos serias objeciones que ponen de m a ­nifiesto la dudosa condición de estas supuestas polaridades «esto o aquello». En primer lugar, son precisamente las contradicciones y tensio­nes inherentes entre estas dicotomías, antes que su jerarquización sistemática, lo que sos­tiene las reglas políticas democráticas.

En segundo lugar, los límites entre lo «buro­crático» y lo «político» son hasta cierto punto meramente contingentes, no sólo debido a la inconfundible tendencia hacia la convergencia entre las prácticas políticas y administrativas; igualmente importantes son las tácticas políti­cas acl hoc de alianzas y coaliciones que atravie­san las fronteras entre el poder político y la ad­ministración.

Para recapitular brevemente la experiencia brasileña, recordemos que bajo el régimen mi ­litar se realizó un esfuerzo oficial sistemático para identificar la «buena» política con una ejecución tecnocráticamente neutra de medi­das consideradas racionalmente c o m o las m e ­

jores para los intereses de la sociedad en su con­junto. Así, la ideología del interés nacional, con su llamamiento al «gran país» se distinguía ní­tidamente de los «intereses partidarios» atri­buidos a las actividades políticas clásicas, y de cualquier interés social específico que pudiera poner en duda el proyecto nacional.

Naturalmente, estos argumentos se presen­taban siempre en términos m u y ambiguos. Pa­ra ciertos fines, desde los primeros días del ré­gimen dictatorial estaban en pie de igualdad con la ritualización de las elecciones y de prác­ticas parlamentarias más o menos eficaces, pa­ra otros, se afirmaba agresivamente que la bu­rocracia era un instrumento superior a la política para lograr las metas sociales. La deci­sión política de origen burocrático era presen­tada c o m o el camino m á s justo y eficaz para lograr esas metas.

Se consideraba que la decisión tecnocrática era técnica y moralmente superior a cualquier mecanismo político orientado hacia la repre­sentación de intereses específicos, c o m o si fue­ra realmente posible tratar las dimensiones de la política y la administración c o m o estrategias de acción opcionales. Inviniendo nuestra ópti­ca, el mi smo tipo de razonamiento ideológico se encuentra entre quienes, al final del régimen militar, creían románticamente en un reino de política pura, percibida c o m o un sinónimo de democracia.

En efecto, la revitalización de la política electoral, el surgimiento de nuevos partidos, la proliferación de asociaciones voluntarias y de movimientos sociales, contribuyeron entonces a fomentar la ilusión de que para consolidar la democracia bastaba dar prioridad a la partici­pación política. El antídoto al autoritarismo burocrático sería una sobrevaloración de las ac­tividades políticas; en esa argumentación se apoyaba la ola de movilizaciones sociales que caracterizó la transición al régimen civil en la primera mitad de los años ochenta.

En este auge de la repolitización cobró im­pulso un nuevo proyecto de construcción na­cional, pues la sociedad civil procuraba recon­ciliarse con la esfera pública. Este fue el corto período caracterizado por una revalorización de símbolos cívicos durante largo tiempo des­deñados, tales c o m o la bandera y el himno na­cional. En esta breve etapa de transición hubo una comprensible predominancia de los ele­mentos participativos y simbólicos-expresivos

Burócratas y políticos en la politica brasileña actual 27

U n a tradición en la burocracia brasileña: a fin de año, se vacían los despachos tirando los viejos papeles por las ventanas, l'h knhn/cosimis

en la vida política. La democracia prometida se asociaba con la derrota de la predominancia burocrática en favor del liderazgo político au­téntico o «de vocación». C o m o si se quisiera compensar dos decenios de autoritarismo bu­rocrático, las pasiones políticas intentaron im­poner la prioridad de la política sobre la admi­nistración.

El período subsiguiente en Brasil se caracte­rizó por la experimentación y la vaguedad res­pecto de las normas de coexistencia entre los elementos políticos y burocráticos. Durante la llamada «Nueva República», los burócratas y tecnocratas -ahora nostálgicos del ancien regi­me- se sintieron disgustados por lo que califi­caron de típicos vicios políticos, a saber, el po­pulismo, el clientelismo y la ineficacia administrativa. A su vez, los políticos se queja­ron amargamente de la supervivencia del auto­ritarismo y el elitismo que hallaron refugio en la administración pública.

Aunque las mutuas acusaciones de burócra­tas y políticos ilustran auténticas disputas por

el poder, no se pueden interpretar c o m o expre­siones nítidas e inconfundibles de un juego de poder entre antagonistas definidos. Ni los bu­rócratas ni los políticos tienen el monopolio de sus respectivos «vicios típicos». C o n m u ch a frecuencia, por ejemplo, un importante aspecto de sus querellas se refiere al derecho de atribuir el patronazgo y/o los recursos de clientelas. A d e m á s , la acumulación real de poder en el sis­tema político se realiza en su mayor parte de manera sectorial y no, c o m o ya se ha observa­do, siguiendo la línea de demarcación entre po­líticos y burócratas.

Lo que es aún más importante, en las reali­dades cotidianas de la actual transición en Bra­sil, la caracterización de lo que es «político» en oposición a lo que es «burocrático» ha ido va­riando según las consideraciones políticas. En este contexto, es instructivo comprobar c ó m o los dos ministerios principales, el de Hacienda y el de Planeamiento, alternaban sus posiciones relativas en cuanto a la prioridad que concedían a los asuntos «políticos» o «tecnocráticos».

28 Elisa P. Reis

Desde marzo de 1985, la opinión pública comenzó a percibir en el Ministerio de Hacien­da una orientación fundamentalmente «buro­crática», en permanente antagonismo con las inclinaciones «políticas» del Ministerio de Pla­neamiento. Pronto quedó m u y claro que lo que dividía a estas dos ramas de la administración no era el estilo personal de sus respectivos mi­nistros ni la lógica operacional de cada uno de ellos, pues a fines del mi smo año el Ministro supuestamente «burocrático» fue sustituido. Desde entonces, se comenzó a acusar al Minis­terio de Planeamiento de tecnocrático, en tanto que se identificaba al de Hacienda con un estilo predominantemente político, una identifica­ción en gran parte estimulada por los rasgos ca­rismáticos que le imprimió Funaro, el nuevo Ministro.

E n la nueva composición de poderes del Gobierno, se estableció una interesante redefi­nición de los términos de la interacción entre políticos y burócratas. El feliz pero breve « m a ­trimonio» de los políticos y la administración a través de la política monetaria heterodoxa llegó a su fin en 1986. Incapaz de detener la inflación mediante medidas tradicionales, el Gobierno adoptó una estrategia similar a la que ya se ha­bía experimentado en otras economías con in­flación elevada (Israel y Argentina), que c o m ­prendía la adopción de una nueva moneda, el fin de la ordenación de precios, mecanismo fuertemente anclado en la sociedad brasileña, y una congelación general de precios y salarios.

El «Plan Cruzado» gozó durante casi un año de la mayor popularidad entre las medidas adoptadas por el nuevo régimen civil. En nues­tra opinión, la asombrosa legitimidad alcanza­da en ese entonces por el Gobierno correspon-día a una breve reconciliación entre las fracciones «técnicas» y «políticas», a un m o ­mento de fusión entre dos actores típicos, los burócratas y los políticos; la historia confiden­cial de ese experimento abunda en incidentes y anécdotas que ilustran las vicisitudes de la fu­sión de las preocupaciones técnicas y las políti­cas. En cualquier caso, la ejecución de esas m e ­didas demostró empíricamente que la tecnocracia y la política están profundamente entrelazadas.

Desde el comienzo, la fusión entre la políti­ca y la burocracia estaba destinada a una corta vida, pues se basaba en una ilusión. Precisa­mente, el olvido de las especificidades'de la bu­

rocracia por una parte y de la política por la otra, dio origen a la creencia de que era posible controlar la inflación sin que nadie pagara la factura, y de que el Gobierno podía imponer medidas económicas-monetarias heterodoxas sin afectar las pautas de desigualdad. La receta mágica propuesta consistía en una lucha antiin­flacionaria en la que. según se aducía, todas las clases, sectores y grupos sociales serían vence­dores.

Tal fue el único y breve «consenso social» alcanzado hasta ahora en la transición brasile­ña: las soluciones técnicamente elaboradas eran sancionadas socialmente por el acuerdo simbólico nacional en torno a la ficción de una nueva unidad monetaria. La idea de que el mis­m o proyecto económico podía beneficiar por igual a todos los grupos, sectores y clases socia­les no difería de la ideología tecnocrática ante­riormente defendida por el régimen militar. La diferencia principal consistía en que, mientras que anteriormente había que excluir la política para permitir la ejecución eficaz de ciertas m e ­didas, ahora se suponía que las medidas correc­tas vigorizarían la política.

N o entraremos en detalles sobre el veloz y arrollador movimiento que impidió el éxito de la heterodoxia económica. Basta con lecoidaí que las fuerzas del mercado pusieron rápida­mente fin a las ilusiones, y que las medidas an­tiinflacionarias, al introducir graves distorsio­nes del mercado, no hicieron m á s que retrasar los efectos inflacionarios, contribuyendo así a profundizar la crisis económica y a comprome­ter aún más la transición a la democracia.

En este contexto, también es importante te­ner en cuenta que las medidas económicas se­ñaladas ilustran claramente las características propias de las medidas públicas: acentúan la responsabilidad política de los burócratas así c o m o la importancia estratégica de los recursos «técnicos» en los cálculos políticos. Aunque la experiencia del «Plan cruzado» pone de relieve la convergencia entre la política y la adminis­tración, muestra también los peligros de olvi­dar las peculiaridades que hacen de ellas di­mensiones distintas de un orden político.

Si hubiera que presentar un informe deta­llado sobre la actual transición política en Bra­sil, sería fácil demostrar que las constantes ten­siones entre la política y la burocracia, simbólicamente condensadas en las luchas de poder entre Planeamiento y Hacienda, pueden

Burócratas y políticos cu la política brasileña actual 29

U n aspecto de la cultura brasileña. Scbasimo Saigado/Magnum

30 Elisa P. Reis

en realidad observarse en todas las ramas de la administración, aunque la ficción política aliente con frecuencia la idea de una especiali-zación política o técnica de los diversos minis­terios. A d e m á s , c o m o ya se señaló anterior­mente , las tensiones entre los elementos burocráticos y políticos son precisamente im­portantes fuentes de vigor para la democracia.

A nuestro juicio, uno de los problemas m á s graves es justamente la reticencia a aceptar las contradicciones entre la burocracia y la d e m o ­cracia, lo que lleva a los contendientes involu­crados a insistir en eliminar las tensiones que caracterizan la interacción entre la política y la administración, ya que no están acostumbra­dos a vivir con conflictos abiertos.

Corrobora esta situación, por ejemplo, la decisión gubernamental de nombrar ministros «burocráticos» en los Ministerios de Planea­miento y de Hacienda16. Cuando se intenta su­primir los conflictos políticos, la eliminación de la política de toma y daca en la conducción de los asuntos públicos contribuye principal­mente a hacer menos aparentes los intereses que están efectivamente enjuego.

La incapacidad, tan acusada en el contexto político brasileño, de aceptar la legitimidad de la inevitable tensión entre políticos y adminis­tradores deriva en gran medida de la persisten­cia de características elitistas y autoritarias. La cultura política predominante parece carecer de valores que apoyen la pertinencia y legitimi­dad de intereses específicos de segmentos so­ciales particulares que. sin embargo, no amena­zan el núcleo de los intereses comunes. Es precisamente gracias a esta negación de legiti­midad de los intereses específicos que los ele­mentos burocráticos o políticos se presentan c o m o los más capaces de dirigir las medidas públicas destinadas a aumentar al máx imo el consenso social.

Las actuales interacciones entre los poderes ejecutivos y legislativos constituyen otra ilus­tración de la resistencia a aceptar que la tensión entre los burócratas y los políticos es un c o m ­ponente del juego democrático. Después de dos décadas de dictadura, es comprensible que el sistema no tenga normas de interacción c o m ­patibles con la nueva realidad de la Asamblea Nacional, c o m o si las élites burocráticas y polí­ticas carecieran temporalmente de mecanis­m o s institucionalizados para regular los con­flictos entre ellas.

M á s allá de las complejidades que plantea la elaboración de un nuevo pacto constitucional, pareciera que está en cuestión la concepción misma del Estado. C o m o en otras sociedades en desarrollo tardío, en Brasil, los poderes pú­blicos asumen funciones de producción, ade­más del clásico papel de regulador económico que ejercen normalmente en las sociedades ca­pitalistas. En un «Estado productivo» surgen nuevas variables que complican aún m á s la ecuación del poder entre las fuerzas políticas y administrativas. Por ejemplo, la «balcaniza-ción» del Estado, c o m o se ha sugerido, parece dar un relieve aún más dramático a las som­brías predicciones de Weber sobre la burocrati-zación del poder.

Es así c o m o , codo a codo con las empresas transnacionales (mucho más estudiadas), que plantean un desafío al Estado-nación, se hallan también poderosas empresas públicas. Son uni­dades económicas que por su tamaño, función, recursos, etc., ocupan posiciones críticas y que hacen uso ambiguo de su carácter mixto públi­co y privado según las circunstancias, enfren­tándose a m e n u d o con el Estado central que les dio origen.

Estos factores se añaden a los muchos dile­mas que plantea la democratización en Brasil, c o m o lo demuestra, por ejemplo, la reiterada incapacidad del Gobierno central para impo­ner las nuevas reglamentaciones del sector pú­blico. Las tentativas de reducir el elevado défi­cit público y de imponer normas salariales antiinflacionarias en el sector público han cho­cado con la vigorosa resistencia de los funcio­narios públicos mejor situados, esto es, los de los órganos descentralizados, y particularmen­te de las empresas nacionales.

Conclusión

Las medidas públicas brasileñas soportan el pe­so de la supervivencia de las tradiciones buro-crático-autoritarias, así c o m o el perturbador impacto de los intereses sociales repolitizados, que todavía no han hallado canales de expre­sión suficientemente institucionalizados. C o n la liberación de fuerzas anteriormente reprimi­das por medios dictatoriales, el orden del día de los asuntos públicos ha tenido que soportar fuertes presiones. Los antiguos problemas so­ciales que buscan solución compiten con los

Burócratas y políticos cu la política brasileña actual 31

nuevos por las prioridades en un espacio de de­cisiones que se encuentra seriamente limitado por la gravedad de la crisis económica actual.

Ante los altos niveles de incertidumbre, la competencia entre los diversos recursos políti­cos no expresa la aceptación ideológica de un frágil equilibrio entre los factores políticos y burocráticos en los términos descritos. Apare­ce, en cambio, un confuso cuadro que sugiere lo que podría denominarse una situación política «inflacionaria». La situación se asemeja a una devaluación de divisas políticas. Los competi­dores por el poder recurren aleatoriamente a diferentes recursos, introduciendo así un alto grado de imprevisibilidad en el juego político. Y el grave peligro de la inflación de los recursos políticos es que el proceso de decisiones pierda de vista el objetivo de democratización.

Trátese de los fondos públicos utilizados por los políticos con fines electorales, de las re­des burocráticas patrón-cliente, o de una c o m ­binación perversa de ambos, sus consecuencias antidemocráticas podrían contribuir decisiva­mente a liquidar la ya limitada autonomía de los actores políticos respecto del Estado. Cual­quier reducción de la autonomía de la esfera pública con relación al Estado comprometería gravemente las perspectivas de democracia en Brasil. En este sentido, los actuales signos de apatía política son síntomas tan graves c o m o la prioridad, más o menos elaborada, que se asig­na a la racionalidad técnica sobre las preocupa­ciones políticas en lo que se refiere a las activi­dades de la esfera pública.

En tanto que la mayor parte de estos facto­res plantean a la democratización problemas particulares del capitalismo tardío del Tercer M u n d o , existe también otra importante dimen­sión del problema democrático que es c o m ú n a otras sociedades capitalistas, independiente­mente de su nivel de desarrollo económico. E n ambos , la relación entre la política y las medi­das públicas se percibe socialmente en térmi­nos problemáticos, parcialmente debido a que la coordinación de los intereses específicos del Estado por una parte y los intereses sociales en competencia, por la otra, desafía permanente­mente el mantenimiento de las normas d e m o ­cráticas. C o m o lo sugieren las críticas al Estado

benefactor, las pautas de interacción entre la administración y la política continúan susci­tando dilemas para la democracia.

Aunque las características de los problemas de la democratización en Brasil son en cierta medida bastante primitivas, asociadas con un «capitalismo salvaje», muchas de las críticas elaboradas en el contexto del capitalismo bene­factor maduro pueden aplicarse al caso de Bra­sil. Así, la despolitización, la burocratización, la liquidación de la esfera pública y otras expre­siones de descontento con la cultura política contemporánea apuntan en la m i s m a direc­ción, a saber, la conveniencia de repolitizar la vida social.

Esta hipótesis se ve corroborada por el dis­curso liberal ejemplificado por Arendt o W o -lin17, o las propuestas, no m u y coherentes, de comunalismos tales c o m o «lo pequeño es her­moso», «gobiernos locales» y otras formas de descentralización. Desde el punto de vista críti­co, por ejemplo el de Habermas y Offe, las pers­pectivas emancipatorias también parecen de­terminadas por la posibilidad de repolitizar la sociedad civil11*. En resumen, fuera de la arena política no parece haber antídoto a la tendencia autoritaria del Estado. Por encima de las diver­gencias, las diferentes reflexiones sobre el pro­blema llegan a una conclusión común : de la no cristalización de las fuerzas sociales extrae la democracia los recursos ideológicos que le per­miten contrarrestar las tendencias inmovilistas de la burocracia.

Es la tarea de reconciliar intereses contra­dictorios lo que confiere a la política su carác­ter de recurso estratégico, una meta buscada por diferentes órganos institucionales, entre los reclamos contradictorios de los burócratas y los políticos, o en la compleja realidad de la admi­nistración de una normativa pública concreta. A u n cuando este crucial recurso se haya utiliza­do muchas veces para tratar de lograr lo impo­sible, vale la pena recordar nuevamente a W e ­ber. C o m o él diría, al llamamiento a participar en las decisiones sobre las normativas públicas y su aplicación, el auténtico político responde­rá «¡Pese a lodo!».

Traducido del inglés

32 Elisa P. Reis

Notas

1. M a x Weber. «Politics As a

Vocation», en Gerth y Mills (Dirs.

de la puhl.). Emm \la.\ II W w

Essays in Sociology. ( 1946) Nueva

York. Oxford I'mversitv Press,

pag. 128.

2. Joel D . Aberbach et al (14SI).

Bureaucrats and Politicians in

Western Democracies. Cambridge.

Harvard University Press.

3. M a x Weber, op. cit. pág. 95.

4. Ibid.

5. Eva Etzioni-Halevy (1983).

Bureaucracy and Democracy: A

Political Dilemma. Londres.

Routledge and Keagan Paul.

6. E. Etzioni-Halev v. «The

Australian Broadcasting

Corporation: Recent Attempts at

De-Bureaucrati/ation». IPSA.

XIII Conferencia Mundial. Paris,

pág. 3.

7. Ibid. Véase también, del

mismo amor ( 1988). «Inherent

Contradictions of Democracy:

Illustrations from National

Broadcasting Corporations».

Comparative Politics. 20, 3, pags.

325-340.

8. J.D. Aberbach et al, op. cil.

9. Ibid. esp. capítulo l.

10. Guillermo O'DonncIl (1973).

Modernization and Bureaucratic

. lulhorilarianism. Berkeley.

Universidad de California.

Institute of International Studies.

1 1. Jürgen Habermas,

Legitimation Crisis ( 1975).

Boston. Beacon Press. Claus Offe

(1981). «Some Contradictions of

the Modern Welfare State».

Praxis International, 1. 3. John

Keane (1984), Public Life in Late

Capitalism. Cambridge University

Press.

12. Claus Offe. (1987)

«Democracy Against the Welfare

Stale? Structural Foundations of

Neoconservative Political

Opportunities», Political Theory,

15,4.

13. Keane, op. cit. págs. 86-87.

14. Sheldon S. Wolin, Polities and

Vision (1961). Londres. Allen and

Unwin.

15. Marshall W . Meyer (1987).

«The Growth of Public and

Private Bureaucracies». Theory

and Society, vol. 16. n u m . 2.

16. Después de varios cambios en

los altos puestos de los

Ministerios de Hacienda y

Planeamiento, que se realizaron

en función del perfil

predominantemente «político», el

Presidente optó por nombrar

funcionarios públicos hasta

entonces desconocidos por la

opinión pública. En una clara

alusión a la tendencia a un estilo

de acción más burocrático y

rutinario, la prensa calificó esta

opción de «administración de pan

y mantequilla».

17. Melvin A . Hill (Dir. de Ia

publ.) (1979). Hannah Arendt;

Ehe Recovery ol the Public World.

Nueva York. St. Martin's Press.

Sheldon S. Wolin (1987).

«Democracy and the Welfare

Slate». Political Theory, vol. 15.

num. 4.

18. John Keane, op. cit.

El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India

Randhir B . Jain

El papel y la acción de la burocracia en un país tan vasto y tan variado c o m o India es un tema a la vez sumamente controvertido e importan­te. La creencia general es que en India el papel de la burocracia no es sólo esencial en la ejecu­ción de la política formulada por los poderes públicos sino que además se inmiscuye en la elaboración de esa política. Desde los tiempos de la colonia británica, la burocracia ha desem­peñado indudablemente un papel importante, incluso decisivo, en el siste­m a administrativo, pero tras la independencia del país ese papel y los resulta­dos reales de la burocracia india experimentaron un cambio considerable.

En función de los objeti­vos de un Estado del bie­nestar y de una administra­ción abocada al desarrollo, la burocracia se ha impues­to manifiestamente c o m o uno de los factores clave de los procesos político-admi­nistrativos. Sin embargo, es un error afirmar que la burocracia desempe­ña un papel predominante en la elaboración de la política. Las dos posiciones extremas, a sa­ber, que la política es esencialmente tarea del Gobierno, que es el poder ejecutivo el que la establece mientras que la burocracia se limita a ejecutarla, y que es la burocracia la que formula la política que los ministros se limitan a articu­lar, son erróneas. La política pública es el resul-tado.de una interacción continua entre el poder ejecutivo, los escalones superiores de la buro­cracia y otros muchos agentes gubernamentales

o no gubernamentales. Quizá no sean m á s de un millar las personas que en los niveles supe­riores de la burocracia india, tanto en el G o ­bierno central c o m o en los de los Estados, se ocupan directamente de elaborar la política; en cambio, la mayoría de los miembros de la buro­cracia tienen de uno u otro m o d o a su cargo la ejecución de esa política. En este artículo nos proponemos hacer un análisis del papel de la burocracia india en los procesos de elabora-

ción, desarrollo y ejecución

de la política. Ese análisis exige que se examine pri­mero el legado histórico de la burocracia, su perfil ge­neral y el contexto político en el que actúa y, después, el papel que desempeña en relación con los procesos políticos.

El legado histórico

La burocracia india es el producto de dos factores

diferentes: las tradiciones británicas y el siste­m a del Estado asistencial democrático. Los bri­tánicos, que gobernaron India desde lejos du­rante casi una centuria, crearon un sistema de burocracia cuyos rasgos fundamentales eran el elitismo y la firme lealtad a sus señores. El sis­tema data del Northcote Trevelyan Report de 1854, en el que se ponía de manifiesto la pro­funda creencia de Lord Macaulay en la educa­ción liberal inglesa. Resultado de esa creencia fue que se contrataran una serie de administra­dores para India entre los graduados de las

Randhir B . Jain es el Director del De­partamento de Ciencias Políticas y el Decano de la Facultad de Ciencias So­ciales de la Universidad de Nueva Del­hi. India. H a pronunciado conferencias en varias universidades norteamerica­nas y británicas y ha publicado numero­sos libros, siendo el más reciente Bu­reaucratic Politics in the Third World (1988).

RICS 123/Mar. 1990

34 Randlür B. Jain

universidades de Oxford y Cambridge; esc gru­po de hombres constituyeron el llamado Indian Civil Service, o ICS; los campeones del sistema calificaban a esos hombres de «multifacéti-cos», mientras que sus críticos los tachaban de «aficionados». El segundo factor de influjo fue la consecución de la independencia, con el cambio que acarreó en el papel de los poderes públicos para que éstos pudieran desempeñar las funciones de un Estado asistencial. C o m o resultado del rápido progreso tecnológico con­seguido desde entonces han proliferado las or­ganizaciones paraestatales tales c o m o las e m ­presas y corporaciones públicas, las industrias nacionalizadas y las organizaciones voluntarias apoyadas con fondos públicos. La ampliación y las nuevas tareas de la administración pública requieren un sistema administrativo capaz de hacer frente a los problemas sociales, económi­cos, políticos y científicos en el plano nacional e internacional. D e ahí que la burocracia se ha­ya convertido en uno de los instrumentos prin­cipales en manos del Gobierno para hacer fren­te a las tareas del nuevo orden político y a los imperativos socioeconómicos. Sin embargo, pese a los cambios exteriores ocurridos tras la independencia, el modelo británico continúa dominando la escena india. El administrador ideal sigue siendo en el país «el individuo com­petente que, cambiando frecuentemente de puesto dentro del servicio, puede hacerse una idea práctica de cada problema, independien­temente de la cuestión de que se trate, gracias a su conocimiento y experiencia de los mecanis­m o s de la administración»1.

En comparación con otros países en desarro­llo, la burocracia india presentaba muchas ven­tajas en el momen to de la independencia. D u ­rante el período colonial se habían echado los cimientos de un sistema moderno de educación capaz de formar al personal que necesitaban la administración y las industrias en plena expan­sión. U n a red de comunicaciones, un grupo de instituciones financieras y una prensa bien es­tructurada proporcionaban la base fundamental de relaciones propia de la infraestructura de un país moderno. La burocracia que el Gobierno imperial británico había empleado para mante­ner el sistema colonial demostró ser un notable instrumento administrativo legado a la India in­dependiente. El elemento esencial del sistema británico, como ya dijimos antes, era el ICS, es decir la élite de los funcionarios del gobierno

colonial británico. Estos funcionarios se encar­gaban al mismo tiempo de elaborar la política y de ejecutarla. E n la época británica el poder po­lítico se hallaba fuertemente centralizado en la burocracia, que estaba dominada fundamental­mente por los miembros del ICS. Los rasgos es­tructurales de éste -sistema abierto de ingreso basado en los resultados académicos, métodos complejos de formación, permanencia en el car­go, atribución exclusiva de todos los puestos res­ponsables de carácter general en la administra­ción central, provincial y de distrito a los m i e m ­bros de esa élite, escala graduada de remuneraciones con pensión y otros beneficios y sistemas de ascensos y traslados basados esen­cialmente en la antigüedad- se mantuvieron to­dos en el sistema actual tras la independencia, con sólo ligeras modificaciones de detalle. D u ­rante el período colonial la burocracia servía hasta cierto punto de instrumento de integra­ción nacional. Entre sus principales resultados de la época deben señalarse la unidad adminis­trativa del país, el mantenimiento de la ley y el orden, un nivel razonable de honradez y la cana­lización de las relaciones entre la administra­ción y el pueblo en lugar del sistema arbitrario de tratos y negociaciones del pasado. En menor grado la burocracia participó también en las ta­reas de construcción y mantenimiento de las obras públicas (carreteras, ferrocarriles, canales) y en el desarrollo de los servicios sociales (edu­cación, hospitales)2.

Sin embargo, desde el fin del período colo­nial persiste entre las masas populares la idea de que los administradores indios, al heredar algunos de los aspectos negativos del legado imperial tales c o m o el alejamiento y el senti­miento de superioridad de su grupo, carecen generalmente de adecuación y de dedicación al puesto y tienden a ser autoritarios en la nueva situación. Pone de relieve la incompatibilidad entre este «espíritu ICS» y las necesidades de la administración actual en contraste con el estilo de los nuevos empresarios que no se someten tan rígidamente a las nociones de estatuto, je­rarquía e imparcialidad burocrática1.

Las esperanzas y aspiraciones del pueblo de la India independiente suscitaron nuevas ta­reas y responsabilidades a las que hubo de ha­cer frente el recién creado Indian Administrati­ve Service (IAS, Servicio Administrativo In­dio), que había sucedido al ICS británico, sin romper a fondo con las tradiciones de éste.

l'A l'upel de la burocracia en la elaboración y la ejecución ele la política en India 35

Funcionarios indios en huelga, c. 1986. ï miwig/Sipa

Gracias a la prudencia de Sardar Haverbhai Patcl, Viceprimer Ministro y Ministro del Inte­rior en el momento de la independencia, el pro­ceso de transmisión pudo realizarse con suavi­dad porque Patel supo apreciar conveniente­mente el patriotismo, la lealtad y las capacidades de la nueva élite administrativa. A los 40 años de la independencia, el IAS cons­tituye hoy un cuerpo selecto que ocupa los puestos clave en torno al Presidente y al Primer Ministro, así c o m o todos los demás cargos im­portantes que se ocupan de preparar las deci­siones del gabinete, de controlar la contrata­ción y la formación del personal, de mantener la disciplina en los otros niveles de la adminis­tración pública y de formular la política admi­nistrativa. Este sistema de jerarquización del IAS se repite también en los gobiernos de los Estados y en la administración local. En nues­tros días el IAS constituye el núcleo de la es­tructura administrativa del país que comparte sus tareas con una serie de servicios de todo el país, de la administración central y de la de los

Estados y que establece una fuerte red adminis­trativa extendida por todo el país, aunque las opiniones divergen en cuanto a la solidez de esa red.

D e todos modos , desde el punto de vista conceptual, puede decirse que la influencia bri­tánica ha contribuido sin lugar a dudas al desa­rrollo técnico y político de la burocracia india. Técnicamente, esa burocracia forma una orga­nización administrativa corporativa, estructu­rada jerárquicamente tanto en su dimensión horizontal (entre los niveles superiores y los in­feriores en el mismo sector general de actua­ción) c o m o vertical (entre las distintas compe­tencias, profesiones o disciplinas), dando todo ello c o m o resultado un sistema de clases en la administración pública, cada una con su propia estructura de carreras y, consiguientemente, de expectativas de ascenso. Políticamente, la bu­rocracia aparece c o m o un gobierno de funcio­narios designados que actúan ellos mismos co­m o gobernantes o bien c o m o élites del poder sometidas a un cuerpo independiente, capaz de

36 Randhir B. Jain

tomar decisiones políticas, organizado en fun­ción de principios electivos4.

Perfil de la burocracia india

Aproximadamente hasta mediados del siglo xix, las burocracias de casi todos los países las formaban miembros de una clase superior nu­méricamente pequeña, independientemente del carácter de la sociedad o de la forma de su gobierno, fuera éste monárquico, democrático o aristocrático. Se daba por supuesto que los miembros de las clases superiores poseían cier­tas capacidades innatas de dirección adminis­trativa. A lo largo de los siglos, factores tales c o m o el Renacimiento en Europa, la reivindi­cación por la Revolución francesa de la tríada libertad, igualdad y fraternidad, la introduc­ción de exámenes competitivos, la ampliación de los derechos políticos, el crecimiento de las instituciones representativas y el éxito de la de­mocracia representativa en ciertos países acele­raron también el movimiento en favor de una democracia que fuera asimismo representa­tiva5.

En lo que a India se refiere, T . B . Macaulay redactó la cláusula 87 de la East India Charte Act de 1833, lo que contribuyó a asentar el de­recho de todas las razas a servir en la adminis­tración colonial. Macaulay se sentía sobrema­nera orgulloso de esta política, que en 1858 confirmó la Reina Victoria cuando la Corona Británica sucedió a la East India C o m p a n y co­m o Gobierno de India. Para poner en parte re­medio a la ausencia de instituciones populares se pidió expresamente que los indios participa­ran en la burocracia. Pero incluso bajo el go­bierno de la Compañía esta política se vio redu­cida a la nada ya que los reglamentos del Ministerio del Interior británico (redactados probablemente por otro gran nombre del libe­ralismo clásico inglés, John Stuart Mill) no se aplicaron prácticamente. En 1854 Benjamin Jowett reconocía abiertamente que. limitando la participación colonial en los niveles superio­res de la administración, Inglaterra proporcio­naría a sus graduados universitarios excelentes puestos clave. Por una ironía del destino, casi exactamente un siglo después, el deseo de al­canzar ese mismo estatuto por parte de los inte­lectuales coloniales - a menudo formados por Harold Laski en la London School of Econo­

mics- fue uno de los factores principales que alimentaron el movimiento de independencia de India respecto de Gran Bretaña. Esos inte­lectuales eran perfectamente conscientes de la hipocresía con que los británicos insistían en el carácter abierto del sistema, mientras seguían aplicando continuamente prácticas tales c o m o disminuir la edad máx ima para poder ser fun­cionario, a fin de aprovechar las dificultades con que los nativos de la colonia tropezaban para adquirir una educación de tipo inglés.

El control de la burocracia por una potencia exterior añadía una complicación más . Para perpetuar su dominio los gobernantes colonia­les acudían a m e n u d o al sistema de oponer un grupo social a otro en las colonias. Según la opi­nión de muchos, los británicos eran maestros en este juego. E n varios países favorecieron a ciertas minorías con alto grado de instrucción pero escasa influencia social que se convertían así en leales servidores del poder imperial, tal c o m o había predicho M a x Weber. Así, en di­versas regiones del Imperio Británico, los chi­nos, los parsis y otros grupos minoritarios pu­dieron entrar en número desproporcionado al servicio de Su Majestad Británica. Otros gru­pos provistos de influencia social trataron de modificar esta situación obteniendo garantías que protegieran sus derechos. D e este m o d o , en gran número de burocracias coloniales eran frecuentes la representación comunitaria y el sistema abierto o disfrazado de cuotas. '

Mientras esos países seguían siendo pose­siones coloniales, tales cuestiones nutrían su lu­cha por la independencia. Obtenida ésta, ad­quirieron un nuevo relieve las cuestiones relativas a una participación m á s amplia y a la satisfacción de las aspiraciones de los distintos grupos nacionales a entrar en la burocracia. Su pasada sensibilidad a la discriminación, la ne­cesidad de dar empleo a las personas instruidas y la mayor autoconciencia de las distintas co­munidades suscitada por la práctica de la m a ­yoría de las potencias imperiales confirieron una importancia sobresaliente al problema de la representación. D e esto se derivaron a su vez una amplia serie de problemas paralelos, pro­blemas que en realidad se hallan estrechamente vinculados con el de la representación burocrá­tica6.

El carácter elitista del ICS en India es dema­siado bien conocido para que nos demoremos m u c h o en su análisis. Este grupo formaba una

El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 37

sociedad sobremanera insólita, constituida por miembros de las clases media y superior ingle­sas y con diversos grados de educación. Aislado al mismo tiempo de la madre patria y de la so­ciedad india real, tenía que llevar a cabo com­plejas tareas administrativas y tomar constan­temente decisiones relativas a la vida y a las libertades del pueblo en general7. A esa clase de administradores se les ha reprochado esencial­mente que su origen no les permitía ser el ins­trumento apropiado para poner en práctica ninguna actividad de desarrollo*.

El IAS, formado después de la independen­cia según el modelo del ICS, ha sido y es tam­bién una administración de carácter elitista. Así lo ponen de relieve varios estudios sobre los orígenes socioeconómicos de los burócratas in­dios realizados por varios estudiosos como V . Subramaniam, C . P . Bhambhri, D . N . Rao, y R . K . Trivedi1'. La conclusión general a que lle­gan es que los funcionarios superiores proce­den en general de la clase media asalariada y profesional de las ciudades. Los hombres de ne­gocios y los empleados comerciales están peor representados que los funcionarios y las profe­siones liberales. En la administración no hay prácticamente ningún hombre de negocios y sólo unos cuantos hijos de ejecutivos de gran­des empresas. En cuanto a los procedentes del sector comercial, en su mayoría son hijos de comerciantes de pequeñas ciudades o de e m ­pleados de empresas. M á s allá de la clase m e ­dia, los labradores y peones agrícolas están en general mal representados en todas las admi­nistraciones, y la cosa es aún peor en lo que atañe a los artesanos y a los obreros industria­les. Sin embargo, los propietarios agrícolas es­tán razonablemente representados en los servi­cios de policía. La participación de la clase media inferior se halla en proporción inversa al prestigio del servicio correspondiente. U n alto porcentaje de miembros de esos servicios asis­tieron a las escuelas públicas y a los mejores colegios. Y en buena parte obtuvieron su gra­duación a la primera tentativa. Tal situación se da menos en los servicios dotados de menor prestigio, pero es sobremanera patente en los servicios administrativos y exteriores.

D e este carácter poco representativo de la burocracia india se derivan dos discursos dis­tintos. Los defensores del igualitarismo pue­den criticar la situación basándose en que los funcionarios superiores proceden solamente de

la décima parte de la comunidad. Por otro la­do, los realistas pueden replicar que esta situa­ción no se diferencia de la que reina en la m a ­yoría de los países avanzados y desarrollados, excepto algunos países comunistas. Por ejem­plo, se afirma que en Estados Unidos el 60 % de los burócratas proceden de la clase media, si bien en dicho país ésta es más numerosa que en India. D e ahí se deduce que el crecimiento na­tural de la clase media india, al producirse el desarrollo económico, habrá de corregir ese ex­ceso de representación. Por otro lado, si el go­bierno continúa garantizando una representa­ción proporcional para todas las clases y reser­vando un sistema de cuotas para unos cuantos, c o m o ocurre actualmente, es de prever que el nivel de educación de los nuevos funcionarios disminuirá inmediatamente, ya que muchos de ellos procederían del reducido grupo de candi­datos ajenos a la clase media que tienen un ni­vel de educación m u y bajo. Al mi smo tiempo, c o m o señala Subramaniam. es dudoso que fa­vorecer a una minúscula minoría de funciona­rios procedentes de una clase m u y amplia vaya a suponer una ganancia social real para ésta"1. Por el contrario, podría suscitar un fuerte re­sentimiento y un agudo sentido de discrimina­ción. D e ello son prueba la agitación, los distur­bios y la inquietud en los estados de Gujurat y Bihar primero en 1978 y 1979 y después en 1985 y en 1986, originados por quienes defen­dían o criticaban el aumento propuesto del sis­tema de cuotas. El debate sigue todavía abierto y, pese a la reciente decisión de la Corte Supre­m a de los Estados Unidos (dictada en el caso Bakke de discriminación inversa) en la que se condena el sistema de cuotas, la aspiración a la justicia social para las comunidades atrasadas y desprotegidas continúa activa en casi todos los países".

Sin embargo, en los últimos años se ha pro­ducido una ampliación de la composición so­cial de la administración india, en parte gracias al nombramiento de una cuota de candidatos procedentes de las capas inferiores de las llama­das Castas y Tribus Catalogadas, formadas ge­neralmente por campesinos pobres, artesanos, maestros de escuela o funcionarios de categoría inferior, y en parte debido al aumento del nú­mero de funcionarios nombrados cada año. Es­te ensanchamiento de la base social de la admi­nistración va acompañada por otros factores tales c o m o la distribución más equilibrada de

38 Ríuulhir B. Jain

los funcionarios nombrados entre los distintos Estados, las distintas lenguas y los diferentes establecimientos de enseñanza. Aunque se ha producido una disminución simultánea de por­centaje de graduados de alta categoría entre los nuevos funcionarios nombrados, un porcentaje mayor de éstos salen todavía de las escuelas pú­blicas y de los mejores colegios. Pese a que la administración de India ha dejado últimamen­te de ser un coto cerrado de la pequeña clase acomodada, gracias al incremento de las becas para los grupos de ingresos inferiores12, los can­didatos de las clases superiores siguen ingresan­do en la administración en un porcentaje supe­rior. E n su mayoría los nombrados poseen una licenciatura en ciencias humanas, lo que origi­na un desequilibrio en lo que atañe a la repre­sentación de los licenciados en ciencias. A u n ­que con pruebas insuficientes, algunos autores han interpretado tal hecho como manifestación de las escasas perspectivas científicas en el seno de la administración".

Sin embargo, es difícil afirmar que exista una correlación directa entre la situación so­cioeconómica de los funcionarios y su orienta­ción en el trabajo. Se ha puesto también en en­tredicho la afirmación de que los funcionarios simpatizan únicamente con los intereses de su clase de origen. Tal hipótesis no ha sido demos­trada de manera concluyente. Se plantea, pues, la cuestión de si la representación excesiva de las clases medias urbanas en la administración no podría compensarse con una mejor com­prensión por su parte de los problemas de las demás clases. A primera vista no existe razón para que no pueda fomentarse esa compren­sión c o m o parte de la ética misma del funcio­nario. A juzgar por el estudio de Sumbrama-niam, las actitudes sociales y políticas de los empleados gubernamentales no son m u y dife­rentes de las del resto de la sociedad. D e todos modos , se requieren nuevos métodos m á s per­feccionados de formación basados en las inves­tigaciones para mejorar la comprensión y los conocimientos de los funcionarios. Así lo de­muestra el estudio que Richard Taub ha dedi­cado a la burocracia en el Estado de Orissa, se­gún el cual una mayoría aplastante de los funcionarios parecían interesados por los pro­gramas de desarrollo relativos a la industriali­zación, la energía, el riego, la lucha contra las inundaciones, la tecnología de la construcción de embalses v los recursos minerales, mientras

que sólo unos pocos se interesaban por la agri­cultura y la reforma agraria. Ciertamente, las actitudes iniciales de los funcionarios nombra­dos pueden experimentar cambios importantes durante el ejercicio de sus funciones si se les dedican programas de formación capaces de hacerles cobrar conciencia de la situación so­cioeconómica y de los sentimientos de la pobla­ción en la que viven. También puede hacer cambiar esas actitudes la posibilidad de adqui­rir nuevas experiencias en el terreno14.

La capacidad general de la burocracia para satisfacer las exigencias de una sociedad en des­arrollo depende de las actitudes, competencias, valores y otras cualidades profesionales de sus miembros; quiere decirse que el sistema admi­nistrativo de India necesita pasar por una ver­dadera revolución a fin de que cambien las perspectivas del sistema de valores de sus éli­tes.

Elaboración de la politica en India

En India, la elaboración de las decisiones polí­ticas es, quizá, m á s policéntrica que en ningún otro país, c o m o resultado de la existencia de un sistema federal, de la diversidad del país y del carácter pluralista de la sociedad, de la prensa libre y de las conflictivas exigencias que los dis­tintos grupos formulan a través de una amplia red de comunicaciones creada en los cuarenta años transcurridos desde la independencia. Las entidades relacionadas con la formulación de la política pública en India van desde los distin­tos organismos en las diferentes ramas de los poderes ejecutivo, legislastivo y judicial hasta una multitud de instituciones no gubernamen­tales, asociaciones, grupos de intereses, parti­dos políticos, establecimientos educativos y académicos e individuos.

El embrión de toda política está en el parti­do político que obtiene el poder gracias a su programa electoral, programa que naturalmen­te se modifica poco después de la toma del po­der en función de su viabilidad y también co­m o respuesta a las críticas de la oposición tal c o m o se reflejan en los medios de comunica­ción. En la rama ejecutiva del Gobierno, el Pri­mer Ministro y su gabinete se encargan de es­tructurar y de orientar la política general. En esta función les asisten los diversos comités

El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 39

permanentes dei gabinete y la secretaria del Primer Ministro formada por sus consejeros personales. Aunque la secretaría del Primer Ministro no formula propuestas originales en materia de política, ejerce una gran influencia a la hora de elaborarlas mediante la preparación de instrucciones y análisis y la selección de la información necesaria para que el Primer M i ­nistro tome sus decisiones. La interacción entre este último y sus colegas de gabinete, la utiliza­ción de un sistema de comités en el gabinete y las relaciones entre el personal de la secretaría de éste, la secretaría del Primer Ministro y las secretarías de los distintos ministerios determi­nan el resultado final de la elaboración de las decisiones políticas por la rama ejecutiva del gobierno; el carácter de esa interrelación de­pende en gran medida del estilo personal del Primer Ministro, de su personal en general y del vigor político de su partido. D e todos m o ­dos, pese a tales factores, el gabinete y sus co­mités desempeñan el papel capital en la elabo­ración de la política nacional y en gran número de decisiones fundamentales.

Influyen también en la elaboración política las células o unidades de planificación política creadas en varios ministerios clave, por ejem­plo, en los Ministerios de Agricultura, Defensa, Relaciones Exteriores, Interior, etc. En la prác­tica, esas unidades han funcionado más bien c o m o células de investigación que c o m o unida­des de elaboración política, tal c o m o se preten­día en un principio. Por otro lado, la institu­ción fundamental en lo que atañe a la elabora­ción política es la Comisión Nacional de Planeamiento, a la que incumbe la función per­manente de formular los sucesivos planes de desarrollo. El primer Ministro crea de cuando en cuando una serie de comités consultivos pa­ra que lo asesoren en cuestiones de política na­cional. El Comité Consultivo de Política Eco­nómica, formado por conocidos economistas, es uno de los más influyentes entre esos orga­nismos. En efecto, sabido es que los primeros ministros han recabado, en relación con diver­sas cuestiones políticas, el asesoramiento del Comité de la misma manera que el de otros grupos industriales.

En el sistema indio los partidos políticos son el teatro de la gran política; por desgracia, nunca han sido capaces de crear en su seno gru­pos de reflexión encargados de pensar su línea de acción. Los partidos políticos tienden a m o ­

vilizarse en busca de una línea política sobre todo en el m o m e n t o de las elecciones. Ni el par­tido gobernante ni los otros han considerado oportuno adaptar sus estructuras internas con vistas a la elaboración de una línea política. Por consiguiente, el Primer Ministro y sus prin­cipales colegas de gabinete son en este punto los principales actores.

Independientemente de los partidos políti­cos, los principales agentes de la acción política son: los diversos centros intelectuales, c o m o los establecimientos universitarios y de investiga­ción que estudian las perspectivas políticas, los medios de comunicación, que desempeñan un papel importante en las grandes cuestiones po­líticas, y los distintos organismos de la burocra­cia, particularmente la Comisión de Planea­miento, en los que se lleva a cabo un proceso continuo de debate sobre cuestiones de micro-política y sobre las medidas para su aplicación. E n los procesos de formación de la política el papel de la burocracia varía según los niveles y las situaciones. En ciertas fases de su actividad, la burocracia lleva a cabo funciones de vigilan­cia, mientras que en otras lo que predomina es la función de diagnóstico, es decir, la de descu­brir las causas de lo que marcha mal. En deter­minados niveles la burocracia desempeña lo que se ha llamado funciones de antena, a saber, detectar lo que el gobierno necesita en determi­nadas coyunturas. En otras ocasiones su fun­ción puede consistir en proponer un marco po­lítico alternativo, la puesta en práctica de las políticas decididas y la formulación de orienta­ciones y perspectivas para la política futura. D e todos modos , que se haga hincapié en una u otra de estas funciones de la burocracia depen­de de la dinámica política en la cual ésta opera. Desde el punto de vista constitucional, todas las cuestiones políticas deben obtener la apro­bación final del Parlamento.

Burocracia, dinámica política y elaboración política

Es un error creer, c o m o les ocurre a algunos estudiosos, que el papel de la burocracia en m a ­teria de elaboración política es respaldar, legiti­mar y poner en práctica la política decidida por las élites políticas salidas de las elecciones, más bien que tomar la iniciativa de una política' . Creen esos estudiosos que, cuando la burocra-

40 Randhir B. Jain

cia desempeña un papel capital en una determi­nada cuestión política, ello se debe verosímil­mente a que existe un vacío en esa materia, si­tuación poco probable cuando se trata de las grandes cuestiones de la política exterior o de la política económica nacional. Sin embargo, re­conocen que la burocracia ejerce en ocasiones un papel crítico en cuestiones de iniciativa po­lítica, principalmente gracias a sus conoci­mientos técnicos16. La estrecha relación de la burocracia con los principales grupos de intere­ses le permite asimismo recomendar y ejecutar las diversas políticas de los poderes públicos. Gracias a esta función operativa de aplicación de las políticas, la burocracia suele tener clara conciencia de cuando deben cambiarse los pro­gramas en curso. N o obstante, pese a la compli­cada tecnología de que dispone, es a m e n u d o erróneo pensar en el proceso de elaboración de la política c o m o un proceso sobremanera racio­nal caracterizado por la previsión y por el exa­m e n de gran número de alternativas. Por el contrario, los funcionarios de categoría supe­rior tienen que dedicar gran parte de su tiempo a estudiar y resolver contingencias de todo ti­po ' 7 .

La participación de la burocracia en el pro­ceso de elaboración de la política se ajusta a una serie de condiciones normativas y opera-cionales. A pesar del papel esencial que los mi­nisterios tienen en las «grandes» decisiones, los funcionarios superiores gozan de cierto margen de libertad tanto a la hora de asesorar en mate­rias políticas c o m o a la de ejecutar las decisio­nes. Ellos pueden evaluar una determinada propuesta política considerándola c o m o m u y conveniente, simplemente factible o impru­dente. Pueden poner en práctica con toda con­vicción o con ciertas reservas la política ya de­cidida. E n la m e d i d a en que los valores políticos influyen en tales opciones, las prefe­rencias ideológicas de los funcionarios de cate­goría superior constituyen una variable impor­tante en el proceso de elaboración política. A esta faceta del comportamiento de los funcio­narios de alto nivel no se le ha dado la impor­tancia que tiene simplemente por la dificultad de estudiar a fondo los valores políticos de esa capa de funcionarios. Varios estudios se han centrado en su origen socioeconómico, factor que algunos expertos consideran interesante ya que a su juicio está íntimamente relacionado con las «disposiciones» normativas18.

D e todos m o d o s , parece axiomático que no se puede analizar inteligentemente el papel de la burocracia en cualquier sistema sin po­nerlo en relación con su contexto político. Lo m i s m o el «aparato» burocrático que el político, guardan estrecha relación con las pautas tecno­lógicas dominantes en cada sociedad, pero también con las pautas tecnológicas contempo­ráneas propias de los centros m á s avanzados del m u n d o . D e la m i s m a manera, las situacio­nes de intranquilidad o agitación en el seno de la burocracia no pueden diagnosticarse adecua­damente si se considera simplemente a la buro­cracia c o m o un grupo aparte. C o m o ha indica­d o u n estudioso indio, u n diagnóstico apropiado requeriría un grado mayor de refle­xión sobre los valores y los objetivos del siste­m a político; de otro m o d o , habría que concebir a la burocracia solamente en términos patológi­cos. Así, «allí donde la política no se concibe c o m o una terapia colectiva, donde la recons­trucción política degenera en manipulación de masa , el fenómeno burocrático puede iden­tificarse con exactitud c o m o algo patológico, inflexible o repetitivo, es decir fatalmente con­denado a un sistema de comportamiento ruti­nario» '"'.

E n materia de elaboración de la política, la administración pública moderna reconoce la intervención tanto de factores políticos c o m o administrativos. C o m o observa Cari Friedrich: «Dicho sencillamente, la política de los pode­res públicos es un proceso permanente cuya formación es inseparable de su ejecución [...]

»Los políticos y la administración desempe­ñan un papel permanente tanto en el proceso de formación c o m o en el de ejecución, aunque lo político está probablemente m á s presente en el primer proceso y lo administrativo en el se­gundo. E n la medida en que unos individuos o unos grupos conquistan o pierden poder o in­fluencia en una determinada área, existe políti­ca; y en la medida en que los funcionarios po­nen en práctica o proponen ésta o la otra medida en nombre del interés público, hay ad­ministración»20.

U n a administración equitativa y responsa­ble implica que los administradores no sean simples peones inertes en el juego político, los resultados de cuya acción se hallan completa­mente determinados por consideraciones de poder. U n a administración de este tipo supone que los administradores deben utilizar sus po-

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La Reina Victoria, emperatriz de las Indias en 1877. con su secretario indio. s>gma

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deres - y en particular sus conocimientos espe­cializados- para obtener unos resultados que corresponden al «interés público». Y , en efec­to, gran número de leyes confieren a los admi­nistradores el mandato, si no el talento, de obrar «en pro del interés público»21. Sin embar­go, qué sea ese «interés público» y quién pueda determinar en qué consiste, son puntos m u y controvertidos de la ciencia política y campo de Agramante entre administradores y políti­cos.

El administrador tiende a considerar los problemas administrativos, particularmente en relación con el desarrollo y con el interés públi­co, desde un punto de vista particular. Censura a los dirigentes políticos por introducir crite­rios irracionales en la puesta en práctica de pla­nes de desarrollo racional y por torcer las cues­tiones administrativas para impedir que se tomen decisiones basadas exclusivamente en la competencia y el mérito. Lo que el administra­dor califica de «injerencia política» es una amenaza constante e irritante encaminada a desmoralizar a toda la burocracia. Esto equiva­le a lanzar un desafío al papel del político y a su capacidad para articular las aspiraciones so­cioeconómicas del pueblo en general, haciendo en cambio hincapié en la racionalidad e impar­cialidad del administrador mismo—. Por su parte, el político parece estar haciendo siempre hincapié en su autoridad c o m o representante del pueblo, dando por sentado que él sabe m e ­jor que nadie lo que es el interés público.

Las opiniones divergentes de administrado­res y políticos suelen dar lugar a tensiones e in­cluso a hostilidad en situaciones donde es obli­gada la colaboración entre unos y otros. Sin embargo, los estudiosos han observado que en India no siempre ocurre así. Pese a esa predis­posición de políticos y administradores, ha ha­bido programas realizados con éxito. E n un es­tudio de casos sobre la administración en las zonas sometidas a sequías en Maharasthra en­tre 1970 y 1973. Kuldeep Mathur afirma que los papeles respectivos de burócratas y políti­cos se hallan determinados por las limitaciones estructurales y las exigencias tecnológicas y ecológicas de la situación. El nuevo carácter de las metas organizativas y las exigencias que im­ponen las situaciones de escasez obligan a ad­ministradores y políticos a adaptarse a las cir­cunstancias cambiantes. Es posible que las conclusiones de Mathur sean válidas en lo que

atañe a las nuevas situaciones y a las situacio­nes de crisis, pero raramente podrán aplicarse en situaciones normales21.

V e m o s pues que la responsabilidad admi­nistrativa del ejecutivo político se halla vincu­lada a la noción de un interés público que de­ben proteger los administradores actuando c o m o una especie de escudo de los ciudadanos no organizados. En una moderna sociedad de­mocrática las tareas administrativas se basan en dos criterios: conocimientos técnicos y apo­yo popular. Es indudable que algunos proble­m a s complejos exigen soluciones técnicas, lo que no garantiza automáticamente la responsa­bilidad política. E n cuanto al apoyo popular, debe sopesarse mediante comunicaciones legis­lativas, encuestas de opinión y respuestas de los grupos afectados24. El ciudadano aparece así c o m o la fuente última del poder administrati­vo, no en función de una simple teoría d e m o ­crática, sino porque él es el usuario racional de los objetivos y los servicios públicos. Las nor­m a s y disposiciones institucionales relaciona­das con el modelo burocrático de administra­ción se interfieren con el poder de los ciudadanos para expresar sus preferencias por­que esas instituciones limitan las opciones pú­blicas. Para dar satisfacción a las preferencias del público y evitar los fallos institucionales originados por una forma burocrática domi­nante, el Gobierno tiene que dividir el poder administrativo y ofrecerlo al ciudadano en múltiples formas diversas. Se necesitan así to­da una serie de disposiciones y mecanismos or­ganizativos para facilitar a los ciudadanos dis­tintos bienes y servicios. Esta es la esencia de la teoría de la opción pública25.

Definiendo el papel de la burocracia en el proceso de elaboración política, Fritz Morstein M a r x introdujo el concepto de neutralidad res­ponsable. Esta neutralidad responsable exige que los burócratas desempeñen un papel prin­cipal en la definición y elaboración de la políti­ca y en la ejecución de los programas. Morstein Marx cree que «para que la burocracia obre en pro del interés público, debe estar impregnada de la conciencia de su situación tanto legal co­m o social dentro del sistema», pero al m i s m o tiempo no cree nuestro autor que la neutrali­dad de la burocracia suponga que ésta debe adoptar una actitud de avestruz retirándose y aislándose de los centros neurálgicos de la vida política2''.

El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 43

Los servicios permanentes facilitan los co­nocimientos y la tecnología avanzadas, las res­puestas a los clientes y el conocimiento más ín­timo de las exigencias y actividades de los programas. Los políticos elegidos del primer y segundo nivel aportan nuevas ideas sobre las necesidades sociales, sensibilidad a lo político, capacidad para dirigir los partidos y, en distin­to grado, un inquieto deseo de cuestionar, cam­biar y mejorar. Conseguir una combinación viable de unos y otros resulta difícil, pero es de todos modos esencial para la formación de una administración eficaz sometida a una dirección y un control democráticos27.

D a d o el sistema de relaciones político-ad­ministrativas dominante en India, cabría dar la razón a Satish Arora cuando afirma que: «no sería justo hablar de las presiones en favor de una mayor eficacia de la burocracia y de su ca­pacidad decreciente para hacer frente a lo que de ella se espera en tal punto sin reconocer al m i s m o tiempo que la creación y reestructura­ción del instrumento burocrático es en lo esen­cial una tarea política. Concebir a la burocracia c o m o una entidad autónoma equivale a perder de vista los orígenes y el sistema de poder do­minante. Es cierto que en sus niveles superiores la burocracia puede facilitar la creación de m e ­canismos de autoexamen y de reajuste a los grupos sociopolíticos en evolución, pero está también más que demostrado que su mandato es limitado y que es necesario estimular políti­camente la transformación cualitativa. Las bu­rocracias no son especialmente proclives a la innovación y al cambio; deben ser, y a menudo son, las élites políticas las que se muestren m á s receptivas a las demandas de la sociedad. E n última instancia, el fracaso de la burocracia de­be atribuirse al sistema político cuyas arterias se endurecen y cuyos mecanismos de prospec­ción se muestran incapaces de funcionar»28.

En el cambiante medio sociopolítico de In­dia un burócrata debe mostrarse innovador, combinando un talante futurista y una actitud positiva respecto del cambio. Factores tales co­m o la personalidad, el origen social, la educa­ción, la experiencia y la motivación, aunque só­lo se den en una minoría de burócratas, son re­quisitos necesarios para la innovación administrativa. Para que resulte operativamen­te eficaz hay que identificar, fomentar y utilizar adecuadamente a esa minoría. Y esto es en lo esencial tarea de los dirigentes políticos2".

Burocracia y ejecución d e la política

Examinemos ahora el papel de la burocracia en materia de formulación de decisiones y de eje­cución de la política en India. Los estudiosos señalan en general cinco parámetros esenciales de la elaboración de la política y de las decisio­nes en el marco del ejecutivo10. En primer lu­gar, y sobre todo, está la función fundamental de anticiparse a las necesidades políticas. A ve­ces esto implica la necesidad de averiguar las exigencias del país en materia de política. En segundo lugar, la burocracia tiene que elaborar sistemáticamente las diversas alternativas u opciones en función de los valores vigentes y evaluar lo que es posible; dicho de otro m o d o , tiene que identificar las diversas formas en que pueden satisfacerse las necesidades políticas del país. E n tercer lugar, a la burocracia se le exige que presente una determinada serie de al­ternativas de acuerdo con la idea que se haga sobre la mejor manera de alcanzar los objetivos propuestos. En cuarto lugar, c o m o grupo de ex­pertos directamente interesados por esta cues­tión, a la burocracia se le exige que decida so­bre los instrumentos de ejecución. Por último, la burocracia tiene que aplicar la política gene­ral a los casos concretos, es decir tomar una decisión en cada caso. Esta función, que le lleva la mayor parte de su tiempo, constituye el ele­mento esencial del proceso de puesta en prácti­ca de una política.

El papel efectivo de la burocracia en lo que toca a la elaboración de las decisiones y a su ejecución varía según los sistemas. Sin embar­go, en la mayoría de los países la postura oficial consiste en que la burocracia sea simplemente un agente de los formadores de la política. C o ­m o señala m u y bien Wallace Sayre. la burocra­cia «no es un cerebro autónomo por su propio derecho sino m á s bien un ejecutor normal de planes elaborados por otros»11; pero esto, que puede ser cierto en un sistema, puede resultar un simple mito en otro. Prácticamente, en la mayoría de los países la burocracia es uno de los agentes importantes en la adopción de las decisiones gubernamentales. En la mayoría de los sistemas contemporáneos su poder c o m o fuente de decisiones aumenta constantemente. En cualquier estudio comparativo de su papel en este punto lo esencial es examinar si toma iniciativas en materia de propuestas políticas o

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simplemente espera a que sus patrones políti­cos formulen esas propuestas. ¿Es la burocracia protagonista de la política o simplemente un consejero en materia de propuestas políticas? ¿Debe ser un factor de innovación y de impul­sión en materia política o un guardián de la continuidad y la estabilidad?

Sin embargo, otra cosa sería elucidar la rela­ción entre el ejecutivo político en lo alto de la pirámide administrativa y los funcionarios de carrera a él subordinados. La interacción entre esos dos factores es fundamental para saber qué influencia tiene la burocracia en los proce­sos políticos. En un Estado democrático el eje­cutivo político suele representar al partido que ha ganado las elecciones. En las sociedades no democráticas representa las normas imperan­tes que rigen los destinos del Estado. Y tanto en los Estados democráticos c o m o en los no de­mocráticos la tarea de preservar el equilibrio estable entre los funcionarios políticos y los de carrera plantea constantemente dificultades a la hora de elaborar la política pública12.

Según Peter Self, en todos los sistemas «existen ciertas formas típicas de interacción que son el resultado de los distintos estilos e intereses de los dos grupos de participantes. Ciertas áreas de interacción importantes son la elaboración de la política, el arbitraje entre in­tereses distintos, la solución de las reclamacio­nes individuales y locales y el equilibrio entre la responsabilidad política y el arbitrio admi­nistrativo. En los dos primeros casos, oficial­mente son los políticos los responsables, pero los administradores suministran los elementos que faltan a la hora de tomar las decisiones po­líticas. E n el tercer caso, los administradores defienden sus peculiares métodos de uniformi­dad e imparcialidad contra el interés que fre­cuentemente muestran los políticos por influir en determinadas decisiones. El cuarto caso representa un punto inevitable de conflicto en­tre las necesidades e intereses de a m b o s gru­pos»33.

E n algunos sistemas c o m o el de Gran Breta­ña, la distinción entre uno y otro grupo -políti­cos y administradores- está clara y rígidamente marcada, diferenciándose tajantemente sus pa­peles. Sin embargo, c o m o afirma Lord Radclif-fe M a u d , lo esencial de la tarea de un funciona­rio superior es «coincidir con las ideas de su ministro, lo cual puede exigir largas horas de conversación entre ambos . Para ayudar a un

ministro a hacerse una idea sobre ésta o la otra cuestión uno no puede limitarse a las llamadas cuestiones técnicas o administrativas; hay que entrar de lleno en el pensamiento político del ministro, incluidas sus relaciones con el primer ministro y con sus demás colegas de gobier­no» , 4 .

Está pues claro que la burocracia no puede mantenerse ajena a las influencias de los diri­gentes políticos. En el sistema francés esa línea divisoria entre lo político y lo administrativo ha subido de nivel en favor de los funcionarios de carrera, de m o d o que incluso los puestos po­líticos se han burocratizado progresivamente. En contraste con Gran Bretaña, c o m o observa Self, «es m á s manifiesta la politización margi­nal, por ejemplo la capacidad de los políticos para obtener favores concretos de la adminis­tración»15. Los mismos funcionarios ejercen a m e n u d o funciones políticas. Podemos acoger con reservas tales afirmaciones, pero en ningu­na parte es tan poco nítida la distinción entre lo político y lo administrativo c o m o en Estados Unidos. El sistema de gobierno norteamerica­no no crea ni una clara diferenciación entre la política y la administración ni un coherente sis­tema separado de élites políticas y administra­tivas1''.

A u n q u e basada en el modelo británico, la burocracia india presenta un perfil m á s bien nebuloso. El consenso general que reina en la India independiente, tal c o m o se refleja en la aceptación de la política de los gobiernos suce­sivos, reza que la sociedad debe construirse se­gún un modelo socialista de democracia basa­do en el laicismo y la justicia social. Tal política requiere una administración superior que sim­patice intelectualmente con los objetivos políti­cos que han de ponerse en práctica. Esta tarea de ejecución requiere prudencia y entusiasmo por parte de los funcionarios. U n individuo puede subordinar sus deseos personales a la realización de los imperativos categóricos im­puestos por una autoridad superior, pero, co­m o observa un funcionario superior, «cuando hay que recurrir a la elaboración intelectual y cuando interviene un factor de prudencia, es contrario a la naturaleza h u m a n a esperar que este individuo sea capaz de sustituir su propio pensamiento por el de los que gobiernan y ha­cer gala de una prudencia y una discreción per­fectamente coherente con todos los matices de los objetivos políticos originales. Pero, para un

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funcionario que trabaja en los niveles superio­res, tal ejercicio de prudencia es esencial, ya que ninguna directriz política puede abarcar todas las circunstancias que pueden presentar­se de un día a otro y sobre cuya base han de tomarse numerosas decisiones37.

En un estudio reciente se señala que «la bu­rocracia india ha intervenido en la política de diversas maneras». «Los burócratas no sólo no son neutrales en política sino que en realidad ejercen más poderes de lo que permite la ley. En muchas ocasiones se ha demostrado que al­gunos ministros no controlaban efectivamente la burocracia de su departamento»18. En otro estudio semejante sobre las reacciones entre políticos y administradores en los diversos dis­tritos se señala que «la noción clásica de una clara y nítida división de funciones entre admi­nistradores y dirigentes políticos no se aplica en la practica»39. Así lo afirma también un fun­cionario superior según el cual «la doctrina clá­sica de la neutralidad de la administración se ha venido abajo en la época moderna, especial­mente en India». La única forma de que esa doctrina se mantenga es c o m o idea de impar­cialidad y de no sometimiento a un partido; imparcialidad en el sentido de que cuando los funcionarios aplican las leyes y reglamentos vi­gentes deberán obrar con imparcialidad y no orientar esas actividades en función de consi­deraciones políticas ajenas a las leyes mismas. Sin embargo, en todo lo que se refiere a las acti­vidades no relativas a las leyes, habría que for­mular una nueva doctrina adaptada a los tiem­pos modernos. A falta de una expresión mejor, cabría afirmar que, en vez de la neutralidad, lo que hay que fomentar o adoptar es una sensibi­lidad política que podríamos calificar con la palabra «dedicación»40.

Los problemas de la ejecución

En India los políticos, los planificadores y el público en general han dado muestras de cre­ciente preocupación acerca de lo que se ha da­do en llamar el «foso de la ejecución», a saber, la diferencia entre los objetivos y la política proyectados y su realización práctica. La cues­tión se ha planteado sobre todo respecto de la realización del plan, punto en el que el proble­m a fundamental planteado ha sido el de c ó m o alcanzar los objetivos propuestos en el plazo fi­

jado. El problema se deriva en parte de una de­fectuosa planificación y de una insuficiente coordinación entre la planificación y la ejecu­ción, que parece desarrollarse en un ambiente de conflicto no declarado. H a y otros factores que contribuyen también a este «foso de la eje­cución», tales c o m o la falta de investigaciones y de conocimientos pertinentes acerca del pro­ceso de desarrollo y, por consiguiente, la ausen­cia de una política y una estrategia adecuadas orientadas hacia el desarrollo, la escasez de ges­tores y administradores para las tareas del desarrollo, la inexistencia de nuevas formas institucionales que puedan conectarse más ade­cuadamente con los proyectos de desarrollo y otras variables relacionadas con las fuerzas so­ciales y políticas41.

Quizás el m á s importante de esos factores sea la maquinaria burocrática, cuya función consiste en convertir los objetivos proyectados en acción. Se ha afirmado que, pese a la relativa eficacia de la burocracia india a la hora de po­ner en práctica la política pública, la estructura y los procedimientos burocráticos tradiciona­les son incompatibles con la ejecución de las tareas de desarrollo42.

Antes de la independencia la burocracia en India era el Gobierno. Dejando de lado algunas directrices políticas esenciales que venían de Londres, aquélla se ocupaba tanto de la política c o m o de su ejecución, pese a la existencia en las provincias de ministros populares durante los últimos tiempos. D e todos modos , se mantenía una rígida dicotomía en la estructura adminis­trativa de entonces, dejando las cuestiones po­líticas en manos de un cuerpo perfectamente definido de funcionarios superiores en niveles de secretaría tanto en el centro c o m o en las pro­vincias y las tareas de ejecución en las de los funcionarios ejecutivos a nivel de distrito. D e hecho, el funcionario de distrito era un auténti­co ejecutivo, que ejercía un papel predominan­te en materia de ejecución de las decisiones po­líticas. Sin embargo, a medida que se ha ido desarrollando la democracia, se ha producido un cambio considerable. Aunque, según ya vi­m o s antes, los ministros desempeñan hoy un papel predominante en la elaboración de la po­lítica, la distinción entre las funciones de los ministros y las de la burocracia, basada en una dicotomía institucional entre política y ejecu­ción, es más bien ficticia. Ello se debe a que la línea divisoria entre política y administración

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se ha vuelto borrosa. El ministro es indudable­mente el responsable de la política, pero en el proceso de su formulación le ayuda y le influye sobremanera la burocracia. Antes de que una política tome forma concreta hay que realizar una gran cantidad de trabajos preliminares y preparatorios. Los escalones superiores de la burocracia conciben y formulan recomenda­ciones respecto de las decisiones políticas que el Gobierno pueda anunciar. Elaboran una o más políticas alternativas en función de sus propios valores, juicios, experiencias y predi­lecciones y basándose en los datos acopiados y analizados. Todo ello se lo presentan después al ministro en forma de asesoramiento con vistas a la adopción por él de una decisión adecuada. Sólo sobre la base de esos materiales puede el ministro hacerse una idea de la cuestión. Por consiguiente, la intervención de la burocracia en la formulación de las decisiones políticas es algo perfectamente real. E incluso cuando un gobernante formula directamente su política, la enunciación de los detalles de esa política en los distintos niveles y su ejecución real incum­ben a la burocracia. A su vez. los ministros tie­nen también que ver con la administración. A d e m á s de ser técnicamente responsables de lo que ocurre en su departamento, a los mi­nistros les preocupa sobremanera que se apli­que con éxito la política que ellos han formu­lado. A d e m á s , el aspecto político no acaba con la formulación y enunciación de una polí­tica general.

En todo proceso de formulación de decisio­nes se necesita siempre una detallada elabora­ción de programas estratégicos y de organiza­ciones y dispositivos administrativos adecuados. El planeamiento administrativo co­mienza allí donde termina el planeamiento económico. Aquél constituye un sistema de transmisión en el que no se da una dicotomía entre planeamiento y ejecución sino que ésta reacciona retroactivamente sobre aquél con el fin de perfeccionarlo. A veces ha ocurrido in­cluso que la burocracia se haya dedicado a su­ministrar mercancías y bienes en momentos de crisis. Responsabilidad de ella es lograr que la política se conciba de m o d o que se ajuste a la situación imperante y se ponga en práctica con paciencia y con convicción43.

E n la fase de la ejecución se amontonan los problemas que exigen tomar decisiones, a veces francamente políticas. Esas decisiones las toma

en su mayoría la burocracia y generalmente le es imposible a un ministro ejercer una función de supervisión o entrar en detalles sobre los ca­sos en que han de adoptarse esas decisiones su­plementarias. Hay pues que dejar a la burocra­cia un alto grado de arbitrio y de prudencia. Son muchos los casos en los que una buena po­lítica formulada por un gobernante fue mal eje­cutada por la burocracia o bien en que una m a ­la política fue ejecutada con eficacia relativamente mayor. Es pues evidente que ni el gobernante ni la burocracia pueden adoptar una actitud aislacionista en los niveles superio­res. Por desgracia, en el sistema indio la dicoto­mía entre tareas de planeamiento y tareas de ejecución y la idea de que las primeras son más brillantes y prestigiosas que las segundas han sido m u y a menudo causa de ineficacia en el funcionamiento de la burocracia. En los últi­m o s años no ha existido entre los encargados de las funciones de planeamiento y los respon­sables de las tareas de ejecución un vaivén de transferencias suficientemente importante pa­ra que se produzca una igualación del estatuto social de unos y otros, lo que es de suponer ha contribuido considerablemente a que la ejecu­ción de la política se haya deteriorado. Para que la elaboración de la política y su ejecución sean eficaces es necesario que se establezca un clima de colaboración entre los responsables de una v otra44.

Observaciones finales

Del análisis anterior se desprende que cabe concebir tres fases distintas en la evolución del papel de la burocracia en India. En la primera, es decir en la época anterior a la independen­cia, cuando la burocracia era el gobierno y esta­ba investida de una autoridad casi soberana en materia de elaboración y de ejecución de la po­lítica, la burocracia c o m o instrumento del Esta­do era sumamente poderosa tanto en su papel de formuladora de la política c o m o en el de eje­cutora de la misma. Pese a la distinción neta que existía entre los funcionarios que se encar­gaban de una y otra función, entre ellos existía una especie de coherencia, solidaridad y coor­dinación c o m o resultado del fuerte sentimiento de lealtad, del espíritu de cuerpo, la integridad y la eficacia del ICS. E n la segunda fase, ya en el período posterior a la independencia, se produ-

El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la politica en India 47

cen ciertos cambios en ese papel tradicional de la burocracia. Hasta 1967, esto es, antes de que el sistema de monopolio del Partido del C o n ­greso sufriera un fuerte revés en las terceras elecciones generales, los dirigentes políticos de­pendían en gran medida del asesoramiento de la burocracia respecto de los sectores esenciales de la actividad política. Gracias a la solidez y a la estabilidad relativas del grupo dirigente, do­minaba en el país un sentido de orientación ha­cia el desarrollo y el progreso y podía aplicarse normalmente un sistema de prioridades en m a ­teria de fomento y distribución de los recursos. La burocracia actuaba c o m o instrumento de asesoramiento, influencia y arbitraje en lo refe­rente a la formulación de la política y además se ocupaba de la pesada tarea de su ejecución, aunque con menor eficacia que en la fase ante­rior. Pese a la aparición de una segunda genera­ción de dirigentes políticos, los procedimientos administrativos siguieron ajustándose en lo esencial a las tradiciones pasadas. Evidente­mente se producían tensiones y dificultades, pero los dirigentes políticos tanto del centro co­m o de los Estados federados consideraban ta­rea suya dirigir la administración y el pueblo. C o n la ayuda tanto de los generalistas c o m o de los especialistas técnicos, los dirigentes deter­minaban la política que había que poner en práctica, la sometían a la aceptación del pueblo y ordenaban a la administración que la ejecuta­ra. Pese a la inexistencia de organismos espe­cializados de planeamiento político en la m a ­yoría de los niveles de la jerarquía administra­tiva y dentro de los partidos políticos y a la falta de un sistema de contratación de estudios con vistas al planeamiento político con los esta­blecimientos universitarios y de investigación (según la práctica corriente en Estados Uni­dos), los dirigentes políticos y los funcionarios superiores se esforzaban por crear y consolidar un sistema administrativo de dirección popu­lar, por establecer instituciones de planeamien­to económico y por elaborar y poner en prácti­ca planes generales de desarrollo socioeconó­mico.

La tercera fase, tras la muerte del Primer Ministro Lai Bahadur Shastri, representa el de­terioro de la mayoría de las prácticas adminis­trativas esenciales que se habían consolidado tras la independencia. Con el gradual deterioro de las instituciones y los métodos políticos y la incapacidad progresiva para formular objeti­

vos y metas por parte de los dirigentes políti­cos, se puso de manifiesto que la voluntad polí­tica ya no conformaba ni dirigía el proceso de toma de decisiones en términos de política, si­no que ordenaba simplemente a la administra­ción que tomara medidas en las distintas situa­ciones. Esa voluntad parecía surgir y, una vez surgida, esperar a que aparecieran los impulsos populares, tratando después de ajustar la línea política a las limitaciones y posibilidades prác­ticas inmediatas45.

Simultáneamente, en la medida en que no se comprendía el papel vital de los procesos de comunicación política en los niveles inferiores a la capital de los Estados, se tendía a esperar que la burocracia llevara a cabo el planeamien­to de la política y a acusarla de los fracasos de esta política o, mejor dicho, ausencia de políti­ca. « N o cabe duda», c o m o dice un destacado observador, «que el fracaso principal de la bu­rocracia ha consistido en la falta de calidad con que ha concebido el alcance del planeamiento, la gestión y la administración de la política y en su incapacidad para hacer ver claramente a sus miembros y a los dirigentes políticos cuáles son sus funciones respectivas y sus limitaciones en un sistema democrático»46.

Se esperaba m u c h o del liderazgo del joven Primer Ministro Rajiv Gandhi cuando tomó las riendas del gobierno en 1984 tras el asesina­to de la Sra. Indira Gandhi, que hasta entonces había dominado la escena política. Desde lue­go, en la época de la Sra. Gandhi, pese a las elucubraciones sobre la «declaración de la bu­rocracia», la dirección política y la burocracia se mezclaban tan íntimamente que todo el pro­ceso de planeamiento y ejecución de la política dependía del resultado de los conflictos y la cooperación entre una y otra. C o n el eslogan de Rajiv Gandhi «Adelante hacia el siglo xxi», surgió la esperanza de que el nuevo ambiente consolidaría y estabilizaría el sistema institu­cional y de comportamientos de estos dos acto­res principales de la elaboración y la ejecución de la política. C o n la estructura mínima de unas cuantas unidades de planeamiento que ya existían en algunos ministerios c o m o el de R e ­laciones Exteriores, el de Interior y el de Defen­sa y el proyecto de dar mayor realce a las refor­mas administrativas y de renovar la burocra­cia, se daba por sentado que el pragmatismo particularista de los años anteriores concluiría y que en la nueva fase surgiría el espíritu nece-

48 Randhir B. Jain

sario para el planeamiento político a largo pla­zo y su ejecución gracias al esfuerzo combinado de políticos, administradores y tecnocratas. Sin embargo, la frecuente redistribución de las car­teras ministeriales, la modificación arbitraria y a veces impulsiva de los niveles superiores de la burocracia y los traslados frecuentes de funcio­narios tanto del gobierno central c o m o de los Estados han dado c o m o resultado el olvido to­tal de la política y de su ejecución. En los cuatro decenios últimos el personal del IAS, que se su­pone debe contribuir al planeamiento de la po­lítica en los niveles superiores, en lugar de reci­bir la formación necesaria para constituirse en gestor y especialista en formulación y planea­miento de la política, ha quedado reducido a simple personal de oficina, según apunta uno de los ministros del actual gabinete47. La razón principal del deterioro del IAS y de otros servi­cios ha sido la falta de una política en relación con las perspectivas de carrera y la idea básica de que un funcionario puede hacer toda clase de cosas y desempeñar con eficacia cualquier puesto, que desde el comienzo fue el principio dominante de su organización. La rapidez con que se traslada a los funcionarios, especialmen­te en los Estados de la Unión, y su acceso a los puestos superiores del gobierno sin tener en cuenta para nada su historial, su experiencia o sus conocimientos han creado la impresión de que los funcionarios son utilizados esencial­mente c o m o jefes de personal más bien que co­m o consejeros y especialistas en elaboración de la política en sus niveles superiores. En varias ocasiones se ha propuesto con argumentos m á s que suficientes la idea de transformar el IAS en una nueva reserva de especialistas m u y califi­cados en los diversos temas, pero todo ello ha sido en vano41*.

Según un conocido sociólogo, el adminis­trador indio gasta una parte desproporcionada de su tiempo en tratar de hacer frente a las con­tingencias, en lugar de abordar las cuestiones políticas difíciles. Naturalmente, la adminis­tración debe estar alerta a las nuevas situacio­nes que sufren y enfrentarse con acontecimien­tos imprevistos. Esa es una tarea a la que no puede renunciar. Al m i s m o tiempo resulta cada vez m á s evidente que la terapia sintomática, el método que parece dominar hoy, no sirve real­mente para curar; en todo caso, no ofrece un tratamiento satisfactorio a largo plazo. T o d o el territorio relativo a la elaboración de la política

sigue inexplorado y en numerosos sectores de la vida nacional resulta difícil saber si se aplica realmente una política concreta. Se necesitan, pues, un diagnóstico exacto de la situación ac­tual y de las tendencias posibles, una definición clara de los objetivos de la política nacional y un conjunto de líneas de acción alternativas posibles, con una evaluación de sus costes y be­neficios. La administración no sólo debe averi­guar las necesidades actuales y las tendencias futuras y anticiparse a ellas, sino también con­tribuir a la reestructuración del medio ambien­te. Esto debe realizarse en un marco político determinado, cuestión que hasta ahora se ha menospreciado gravemente. U n a política, por correcta que sea, no resuelve los problemas. L a solución de éstos exige una gran capacidad de planeamiento y de gestión, una facultad de co­municación eficaz y un alto grado de elastici­dad y pragmatismo en la dirección de los asun­tos públicos. Sin estos factores, la política no irá m u c h o más allá de la fase de la simple con­cepción teórica. La administración debe reo­rientarse en función tanto del planeamiento de la política c o m o de su ejecución. Su tarea es buscar constantemente m o d o s de gestión alter­nativos cada vez más eficaces41'.

Por consiguiente, en última instancia debe proclamarse que una elaboración y ejecución eficaces a largo plazo de la política requiere un esfuerzo constructivo y cooperativo por parte de los dirigentes políticos y de los altos funcio­narios para crear el mecanismo institucional necesario y conseguir la debida especialización del personal tanto dentro de los partidos políti­cos c o m o de los organismos gubernamentales para elaborar la política. Sería también conve­niente utilizar los conocimientos especializa­dos que poseen las organizaciones universita­rias y profesionales de investigación para anticiparse a las necesidades de la política y lo­grar que ésta se explique y se ejecute de una manera clara.

Considerando que la elaboración de la polí­tica tiene mucho que ver con la fase que una sociedad determinada ha alcanzado en el cami­no del progreso, la conciencia que la gente tiene de sus derechos y sus responsabilidades y el pa­pel que la opinión pública desempeña en la for­mulación de la política son factores importan­tes en ese proceso de elaboración. En un país c o m o la India, las dos áreas principales que pa­recen exigir atención urgente en lo que atañe a

El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India 49

la formación de las decisiones políticas son: 1) el mejoramiento del proceso de adquisición y asimilación de los conocimientos y las infor­maciones; y 2) la formación y el perfecciona­miento del personal relacionado con la elabora­ción de la política.

En lo que atañe a esta elaboración, la finali­dad de los saberes es mejorar los componentes racionales de ésta. Para mejorarla son esencia­les la producción, el acopio y la armonización de saberes útiles. Ello entraña también que se amplíe la base de conocimientos o, dicho de otro m o d o , que se integren debidamente los co­nocimientos obtenidos de las distintas discipli­nas. En el sistema de administración indio, son muchos los aspectos de la elaboración política en los que apenas existe interrelación de cono­cimientos procedentes de las distintas fuentes. N o son muchos los establecimientos de investi­gaciones que se especialicen en la elaboración de proyecciones alternativas de política y tam­poco existe en el sistema administrativo dispo­sitivo alguno mediante el cual los conocimien­tos acumulados por esos centros especializados se acopien regularmente y se utilicen c o m o contribuciones a la elaboración política.

Quizá sería útil que las universidades y los establecimientos profesionales de todo el país organizaran seminarios y conferencias especia­les en los que los ministros, los legisladores, los funcionarios y los estudiosos se reunieran para reexaminar los problemas de la política y de la administración. Impartir los conocimientos es­pecializados en materia de elaboración de la política pública sería un elemento esencial de esas reuniones. N o hay más remedio que cons­

tatar que, pese al aumento del número de cen­tros de estudios superiores en distintas discipli­nas, apenas existen instituciones dedicadas a investigar los problemas de la política pública c o m o el Centre for Policy Research (Centro de Investigaciones sobre Política) y el Institute of Defense Analysis (Instituto de Estudios sobre la Defensa) de Nueva Delhi. Los conocimien­tos que hoy se imparten en los establecimientos profesionales son terriblemente insuficientes. Esta disciplina tiene aún que integrarse en los planes de estudios universitarios.

Para poder satisfacer las necesidades cre­cientes, además de reforzar las instituciones existentes, habrá que crear otros centros encar­gados de impartir a los funcionarios conoci­mientos en materia de política y de llevar a cabo investigaciones.

Habría que establecer además un sistema de evaluación y análisis constante de la política nacional, lo que exigiría que los agentes locales mantuvieran una relación constante con los del centro y viceversa. Por encima de todo, es ab­solutamente indispensable crear un sistema de información eficaz en cada organización guber­namental y pública que sea capaz de facilitar los datos y la infraestructura básicos para la ela­boración y la ejecución de la política. Por des­gracia, en la situación actual son pocos los indi­cios de que el sistema administrativo esté pasando de su postura actual de pragmatismo a la madurez, la estabilidad y el dinamismo nece­sarios en las áreas esenciales de la política na­cional.

Traducido del inglés

50 Randhir IS. .lain

Notas

1. Reino Unido, Report of lhe Fulton Committee on the Civil Service. Londres. H M S O . 1968, vol. I, pág. I I. C o m o excelente introducción al desarrollo de la burocracia india durante el dominio británico, véase B . B . Misra, The Bureaucracy in India: An Historical Analysis ol Development Up to 194?. Delhi, Oxford University Press. 1977.

2. B . S . Khanna. «Bureaucracy and Development in India», en Edward W . Weidner (ed.). Development Administration in Asia. Durham. N . C . , Duke University Press. 1973, pág. 223.

3. Joseph La Palombara, «An Overview» en Bureaucracy and Political Development. Princeton. Princeton University Press. 1963. pág. 12.

4. Véase Misra. op cit.. págs. 385-386. Véase también R . B . Jain, Contemporary Issues in Indian Administration. Delhi. Vikas Publishing C o . . 1976. cap. II y III.

5. Véase Donald J. Kángsday. Representative Bureaucracy. Yellow Springs. Ohio Antioch Press. 1944: R .K . . Kelsall. Higher Civil.Servants in Britain Irom 1S~0 to the Present Day. Londres, Roulledge and Kegal Paul. 1955. y Samuel Krislov. Representative Bureaucracy, Englewood. Cliff's. N.J . . Prentice Hall. 1974. págs. 10-20.

6. Samuel Krislov. Representative Bureaucracy. Englewood Cliffs. Prentice Hall. 1974. págs. I6-18.

7. Bernard S. Conn, «Recruitment and Training of British Civil Servants in India. 1600-1860». en Ralph Braibanti (ed.). Asian Bureaucratic Systems Emergent Irom the British Imperial Tradition. Durham, Duke L'niversity Press, 1966. págs. 139.

8. Ralph Braibanti y Joseph J. Spengler, Tradition. I alues and Socio-Economic Development. Durham. Duke University Press. 1966.

9. V . Subramaniam, Social Background ol India's Administrators. Nueva Delhi. Publications Division. Ministry of Information and Broadcasting. 1971. pág. 3-. C P . Bhambhri. «The Administrative Elite and Political Modernization in India». The Indian Journal oj Public Administration, vol. 1 7. enero-marzo de 1971, págs. 47-64; D . N . Rao. «Disparities of Representation A m o n g the Direct Recruits to the IAS». The Indian Journal of Public Administration. vol. 11, enero-marzo de 1963, págs. 88-89; R . N . Trivedi y D . N . Rao, «Regular Recruits to the IAS. A Study». Journal ol the National. icademy ol Administration, vol. 5. 1960. págs. 50-80. hl estudio de Subramaniam se refiere a los candidatos a ingreso en la administración superior durante el período 1947-1963. mientras el de Bhambhri examina los de 1966-1967 y el de Rao y Trivedi los de 1948 a 1962. U n resumen de estos estudios puede verse en G . B . Sharma, «Social Composition of Indian Bureaucracy: S o m e Reflections on its Representativeness» en Ramesh K . Arora y otros, (ed.). 'The Indian Administrative System. Nueva Delhi, Associated Publishing House, 1978, págs. 200-223. Véase también Hardward Rai y Shaklendra Prasad Singh, «Indian Bureaucracy: A Case for Representativeness» The Indian Journal ol Public . tdminisirulion, vol. 19. 1973. pág. 73.

10. Subramaniam. op. cil . pág. 128.

1 1. Véase «Bakke: S o m e Changes» en Xewsweek. 17 de julio de 1978. págs. 29-30.

12. En un estudio recientemente publicado en un importante diario de Delhi se informaba de que casi el 60 % de los funcionarios pertenecen a las zonas rurales. Sin embargo, sólo la mitad de ellos han vivido en ellas hasta los 18 años. En la clase I es m u y alta la proporción de los que han pasado sus años «más sensibles» en las zonas urbanas. Otro estudio anterior daba cuenta de que el 77 por ciento de los funcionarios del IAS procedían de las ciudades. Los de las clases I y II se caracterizaban por ser hijos de funcionarios del Gobierno, mientras la mayoría de los de la clase III eran hijos de agricultores. Los hijos de médicos, abogados y profesores se encontraban más en las clases superiores que en la clase III. Otro estudio también anterior mostraba una situación similar: funcionarios del Gobierno 32.7 %; hombres de negocios

18,9 %; agricultores 13,6 %: otras profesiones 4.6 %.

13. S.P. Aiyer. Modernization of Traditional Society and Other Essays. Delhi, Macmillan. 1973.

14. Richard P. Taub. Bureaucrats Under Stress. Berkeley. University of California Press, 1969.

15. Robert Preslhus. Public Administration. Nueva York, The Ronald Press. 1975. págs. 32-33.

16. Ibid.. pág. 37.

17. Ibid. págs. 39-40.

18. Ibid.. pág. 53.

19. Satish K . Arora. «Political Policy and the Future of Bureaucracy», en Indian Journal ol Public Administration, vol. 17, 1971, págs. 354-355.

20. Carl J. Friedrich. «Public Policy and the Nature of Administrative Responsability». en Carl J. Friedrich y E.S. Mason (eds.). Public Policy. Cambridge,

/;'/ papel de la burocracia cu la elaboración y la ejecución de la politica en India 51

Mass., Harvard University Press, 1940. reproducido en Francis E . Rourke (ed.). Bureaucratie Power m National Politics. Boston, Little Brown and C o . , 1972, pág. 318.

21. Fried A . Kramer. Dynamics of Public Bureaucracy An Introduction to Public Administration, Cambridge, Mass.. Winthrop Publishers. Inc.. 1977. pág. 264.

22. Kuldeep Mathur, Bureaucratic Response to Development. Delhi, National Publishing House. 1972.

23. Kuldeep Mathur, «Conflict or Cooperation: Administrators and Politicians in a Crisis Situation», Indian Journal of Public Administrai/on. vol. 20. 1974. págs. 844-845.

24. Kramer, op. cit.. pág. 270.

25. Howard E . McCurdy. Public Administration: A Synthesis. Menlo Park, Benjamin C u m m i n g s , 1977. pág. 365.

26. Joseph La Palombara (ed.). Bureaucracy and Political Development. Princeton, N.J . . Princeton University Press, 1963. págs. 16-I7.

27. Frederick C . Moshcr. Democracy and the Public Service. Nueva York, Oxford University Press. 1968, págs. 17-25.

28. Arora. op cit.. pág. 366.

29. Hahn-Been Lee. «The Role of the Higher Civil Service Under Rapid Social and Political Change», en Edward W . Weidner (ed.). Development Administration in Asia. D u r h a m , Duke

University Press, 1973, págs. 129-330.

30. V . A . Pai Panandiker, «Bureaucracy and Policy-making». Documentos presentados al seminario sobre «Public Services and Social Responsability» celebrado en el Indian Institute of Adavanced Styd. Simla, 6-11 de octubre de 1973.

31. Wallace S. Sayre, «Bureaucracies: S o m e Contrasts in Systems», Indian Journal of Public Administration, n u m . 10, 1964, pág. 224.

32. Francis E . Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy, Boston, Little. Brown and C o m p a n y , 1969, pág. 91.

33. Peter Self. Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin . 1972. pág. 153.

34. Lord Radcliffe M a u d . «Government in Theory and Practice». Political Studies, vol. 13. 1955. págs. 15-2I.

35. Self. op. cil.

36. Ibid.

37. R . C . Dutt, «Committee Civil Service: The Problem». Seminar (Nueva Delhi). 1973. n u m . 168, agosto, pág. 13.

38. C P . Bhambhri. «The Administrative Elite And Political Modernization in India». Indian Journal of Public Administration. vol. 17, 1971. 267.

39. Shanti Kothari y Ramahra> Roy. Relation between Politicians

and Administrators at the District Level. Nueva Delhi. Indian Institute of Public Administration. 1969, pág. 160.

40. M . K . Chaturvedi, «Commitment in Civil service», Indian Journal of Public Administration, vol. 18. 1971, págs. 44-45.

41. Kamla Chowdhry, «Bureaucracy and Development Tasks» en S .C. Dube (ed.). Public Services and Social Responsibility Nueva Delhi, Vikas Publishing House. 1979, págs. 11-121.

42. Ibid.

43. R . N . Haldipur. «Bureaucracy's Response to N e w Challenges» en Dube, op. cit.. pág. 216.

44. Nitsh R . De . «Bureaucracy: Obsolence and Innovation» en Dube. op cit.. pág. 102.

45. E . N . Mangat Rai, Patterns of Administrative Development in Independent India. Londres. Athelone Press, 1976. pág. 5.

46. Subrahmanyam, «Policy Planning in India: Need for Specialised Service». Times of India. Nueva Delhi. 29 de septiembre de 1986.

47. Ibid.

48. Para más detalles, ver R . B . Jain. n u m . 4 . cap. 3.

49. S .C . Dube . «Public Services and the N e w Environment» en S.C. D u b c (ed.). Public Services and Social Responsibility, Nueva Delhi, Vikas Publishing House. 1979, págs. 4-5.

Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria

Robert F. Ola

La emergencia de la administración pública moderna ha impuesto nuevas y mayores res­ponsabilidades a los Estados y a las burocracias nacionales. C o n la desaparición gradual de las administraciones de orden público y el adveni­miento de las administraciones del bienestar social, las burocracias de todo el m u n d o han heredado ingentes responsabilidades que no sólo son superiores a las que anteriormente ha­bían asumido, sino que, ciertamente, sobrepa­san sus previsiones'. Sea un sistema político socia­lista o capitalista, dinámi­co o inmóvil o una socie­dad adaptable y creadora o estática y lenta, no hay du­da de que la moderna ad­ministración pública ha impuesto a la burocracia una función m u c h o m á s importante que la previa­mente asumida en la admi­nistración de los asuntos económicos, sociales y po­líticos2. La mayor respon­sabilidad que ha recaído sobre la burocracia tal vez haya sido sentida con más intensidad por los altos funcionarios que por cualquier otro grupo del servicio públi­co.

Permítasenos, ante todo, esclarecer nuestra terminología. ¿Qué es la burocracia y quiénes son los burócratas o los altos funcionarios a los que aquí nos referimos? ¿Qué es lo que consti­tuye los Estados y los gobiernos nacionales y cuáles son las competencias de los órganos cen­trales de control del gobierno, según aquí nos referimos a ellos?

Robert F. Ola es profesor de ciencias políticas y administración pública en la Universidad de Benin, Benin City, Ni­geria. Es autor de numerosos libros y ar­tículos, entre ellos Local Administration in Nigeria (1984).

¿Qué es la burocracia?

El concepto de burocracia acude fácilmente a los labios de los sociólogos, de los expertos en ciencias políticas y de los administradores, H a sido frecuente utilizarlo con un sentido peyora­tivo para connotar infiexibilidad, empleo poco razonable y excesivo de los poderes y de la ruti­na administrativa4.

Gournay y Mili fueron quienes primero uti­lizaron el término burocra­cia en otro sentido para re­ferirse al «gobierno de los funcionarios». Así lo utili­za Harold Laski al definir la burocracia en la Enciclo­pedia de Ciencias Sociales: «... el término suele aplicar­se a un sistema de gobierno tan enteramente controlado por funcionarios que el po­der de éstos restringe las li­bertades de los ciudadanos ordinarios»5. H e r m a n Fi­ner pertenece también a la misma escuela.

Benito Mussolini consideraba que burocra­cia era equivalente a administración pública. Se trataba para él de la sustancia misma del Es­tado. En otros casos se han considerado los tér­minos organización y burocracia como sinóni­mos . Las ideas de Weber han sido el punto de partida de esta orientación. En efecto, en el ha­bla c o m ú n es frecuente referirse a las grandes organizaciones como burocracias.

En el estricto sentido weberiano, el término burocracia se ha empleado para referirse a una organización racional. Según Weber, ese tipo

RICS 123/Mar. 1990

54 Robert F. Ola

de organización tiene idealmente las siguientes características:

i) U n alto grado de especialización. ii) U n a estructura jerárquica de autoridad.

iii) U n período identificable y limitado de mandato.

iv) El reclutamiento de funcionarios por sus méritos.

v) Los funcionarios consideran sus puestos c o m o una carrera y los desempeñan por contrato.

vi) Los funcionarios reciben una remunera­ción fija y otras compensaciones.

vii) Los funcionarios consideran sus puestos o sus funciones c o m o una ocupación pri­mordial,

viii) Los funcionarios distinguen los recursos de la organización de sus recursos per­sonales y no pueden adquirir los prime­ros.

ix) Los funcionarios tienen funciones y res­ponsabilidades específicas.

x) Existe un sistema aceptado de disciplina6.

N o nos referimos en este artículo a la buro­cracia en ningún sentido peyorativo, sino con toda la típica complejidad ideal que Wcbcr le confirió. La burocracia está compuesta por un amplio grupo de funcionarios que desempeñan funciones precisas en pro del interés público y que figuran en la nómina oficial. Los miembros de ese grupo constituyen una fuerza importan­te en la adopción y en la ejecución de decisio­nes y políticas públicas y son burócratas de ca­rrera.

H e m o s escogido para los fines del presente trabajo a los altos funcionarios de Nigeria que ocupan puestos en el Gobierno federal (nacio­nal) y en los gobiernos de los Estados (provin­ciales, regionales o cantonales). El grupo esco­gido está formado por funcionarios de servicios administrativos, ejecutivos, técnicos y de gestión general, cuyos grados se sitúan en­tre 08 y 17 y que se manifestaron dispuestos a facilitar información.

Corresponde el grado 08 al nivel inferior y suele ser el punto de ingreso de un nuevo con­tratado con título universitario que se incorpo­ra a cualquiera de los grupos de gestión. El gra­do 17 corresponde al nivel superior y es el tope que los funcionarios con las carreras más bri­llantes esperan alcanzar.

La clasificación de los miembros de los ser­vicios públicos no es un hecho nuevo en Nige­ria. En 1954, el informe Gorsuch había estable-cifo ya cuatro grandes categorías, a saber:

i) Auxiliares de oficina y ujieres.

ii) Oficinistas y técnicos, iii) Ejecutivos y técnicos superiores. iv) Administrativos y profesionales7.

En ese m o m e n t o , el último grupo había sido considerado, con plena razón, c o m o el de los altos funcionarios, por estar sus miembros di­rectamente implicados en el proceso de formu­lación y aplicación de las políticas generales: los otros constituirían, sobre todo, grupos de apoyo.

Sin embargo, la Comisión de Examen de la Función Pública, que preparó un informe vein­te años m á s tarde*, armonizó las diferentes cla­ses y grupos. Estableció una estructura única de sueldos y clasificó a los funcionarios de los gra­dos 01 a 07 en el grupo de personal subalterno, los de los grados 08 a 12 en el grupo directivo intermedio y a los de los grados 13 a 17 en el grupo de funcionarios superiores.

En su trabajo sobre la minoría burocrática canadiense. John Porter limitó sus investiga­ciones a los ministros adjuntos y asociados, a los viceministros adjuntos y a los directores y a algunos ejecutivos de los servicios de adminis­tración de la magistratura".

Por no ignorar la considerable contribución que los jóvenes funcionarios administrativos (y ejecutivos) aportan a la aplicación de las políti­cas y al proceso de su adopción y habida cuenta de la manifiesta interrelación entre la clase ad­ministrativa y la clase ejecutiva general, hemos aplicado en el presente estudio el concepto de alto funcionario a todos los funcionarios de grado 08 y grados superiores. Se coincide así con la principal clasificación de Gorsuch en servicios subalternos y superiores, pero se in­cluye el grupo directivo intermedio en nuestro alto nivel de la administración.

El trabajo práctico inicial que dio origen al presente estudio se efectuó en seis Estados de la Federación en 1982"'. Sin embargo, nuestro trabajo se limita a la información recibida de cuatro de esos seis Estados, a saber: I m o y Anambra , por una parte, y O y ó y Lagos, por otra. A m b o s pares de Estados son étnica y lin­güísticamente homogéneos. En Imo y A n a m -

Un ihr IH del alto luncionario en el gobierno de Si«cna 55

Procesión de jueces \ abogados ante el edificio de los tribunales en Lagos. D Moovc ( .imou

bra se habla sobre todo ibo y en O y ó y Lagos no se habla prácticamente más que yoruba. En uno y otro caso, los dos Estados escogidos son geográficamente contiguos y existe entre ellos una considerable interacción social y económi­ca. Estudiamos en nuestro trabajo a los buró­cratas de esos cuatro Estados; en el Estado de Lagos nos ocupamos asimismo de la burocracia federal (Lagos es la Sede del Gobierno Federal y acoge también el Gobierno del Estado de La­gos e Ikeja).

Nigeria es una sociedad compleja y hetero­génea. Étnicamente el estudio se extiende sola­mente a los dos principales pueblos de Nigeria: los ibos y los yorubas. Los Estados Hausa-Fula-ni y muchos otros Estados habitados por mino­rías todavia no han sido objeto de estudio. Por consiguiente, la imagen obtenida sólo habrá de

considerarse provisional. Quienes creen que en Nigeria es válida la dicotomía Norte-Sur pue­den objetar que mientras no se precise la ima­gen del Norte este cuadro provisional es de aplicación dudosa al conjunto del país. Por otra parte, quienes creen en los tres principales grupos étnicos de Nigeria pueden considerar que el cuadro obtenido es bastante representa­tivo. Cualquiera que sea el punto de vista adop­tado, entendemos que la imagen aquí obtenida es provisional y que sigue siendo necesario rea­lizar nuevos trabajos en algunos o en la totali­dad de los 17 Estados restantes.

Los burócratas de los organismos centrales

C o m o ya se ha indicado, los altos funcionarios que desempeñan puestos de gestión han tenido

56 Robert F. Ola

que asumir responsabilidades mucho mayores que con anterioridad. Pero incluso entre los al­tos funcionarios, los que ocupan puestos supe­riores en los organismos centrales de control de los gobiernos han tenido que hacerse cargo de funciones de importancia todavía mayor.

E n Nigeria, según se observa en otros luga­res", desde el establecimiento del gobierno mi­litar y sobre todo desde la era de Muríala M u -hammed-Olusegun Obasanjo, se ha establecido una orientación (no ya una simple tendencia) según la cual ciertos organismos centrales so­brepasan el área de acción federal y se convier­ten en órganos nacionales, que dan instruccio­nes, órdenes y directrices a todos los gobiernos de la federación en un estilo puramente militar. Los organismos centrales han existido siempre, pero su poder y su influencia nunca habían lle­gado a los niveles alcanzados desde 1975. Los organismos centrales en el Gobierno federal son el despacho del Presidente, el del jefe del Estado Mayor, el Ministerio de Finanzas, la Comisión de la Función Pública, el Ministerio de Instituciones Públicas y el Ministerio de Planificación Económica. Aunque las designa­ciones hayan cambiado de un tiempo a otro, esos organismos son de fácil identificación. C o n ligeras variantes, los equivalentes de esos organismos existen en los Estados y trabajan en estrecha colaboración con los organismos fede­rales.

Los burócratas asignados a esos órganos centrales de control (sobre todo los federales) ejercen una influencia y tienen una autoridad m u c h o mayores que sus análogos en otros de­partamentos de los servicios públicos. Ejercen una función de control sobre el resto de los ser­vicios y, mediante circulares, instrucciones y memorandums , dictan las decisiones y las polí­ticas del gobierno a los demás funcionarios. Aunque nuestro estudio no se limitó exclusiva­mente a esos privilegiados «príncipes de la co­rona», importa señalar que ese grupo constitu­ye un bloque sólido y una importante proporción de la minoría burocrática de Nige­ria.

John Porter ha sugerido que «las élites pue­den ser exclusivas» y que la mayoría de ellas lo son en general12. Puede haber en ellas vínculos de parentesco o similaridad de antecedentes so­ciales, c o m o experiencias educacionales c o m u ­nes, pertenencia a clubes y hermandades, afini­dades religiosas y étnicas, etc. Porter observa

que las minorías operan con frecuencia m e ­diante principios de colegialidad, es decir, c o m o grupos de personas que actúan por res­ponsabilidad colectiva, m á s que c o m o indivi­dualidades que ejercen un poder.

Dicho autor mostró la existencia de esa ana­logía de antecedentes sociales, educación, per­tenencia a los mismos clubes y hermandades, afinidades de religión y de etnia al examinar la minoría burocrática de los servicios públicos federales de Ottawa, Canadá. Trataremos aquí de verificar si esas características se dan tam­bién entre los altos funcionarios de Nigeria.

El estudio de la minoría burocrática o de los altos niveles de la función pública ha interesa­do m u c h o tanto en los países en desarrollo co­m o en los desarrollados. Hugh y Mabel Smythe han tratado de determinar qué tipo de personas componen ese grupo minoritario, c ó m o consi­guen situarse en él y qué tendencias son discer-nibles en su desarrollo actual. En su libro New Nigerian Elite, examinan los antecedentes his­tóricos, la diversidad cultural, las pautas de empleo, las rivalidades y hostilidades tribales y los efectos de la educación y de la cultura occi­dentales en ese grupo13.

Richard L . Harris ha estudiado también la minoría burócrata de Nigeria mediante entre­vistas personales y cuestionarios enviados por correo, en Lagos y en todas las regiones (salvo la región occidental que estaba en plena crisis por entonces). El interés de este autor se centró en las expectativas del grupo respecto de sus funciones y en las expectativas que con respec­to al grupo tenían los titulares de puestos extre­madamente afines. ¿Percibían c o m o estos últi­m o s los altos funcionarios sus propias funcio­nes?14 En otras palabras, Harris no examinó en su trabajo las pautas y efectos de las relaciones no oficiales ni investigó la orientación histórica o cultural ni el estilo de vida.

Víctor Olorunsola trató de esclarecer el tipo de relaciones existentes en la comunicación no oficial entre las minorías burocráticas y políti­cas. Comprobó que la analogía de sentimientos políticos, la homogeneidad cultural y la compa­tibilidad étnica eran elementos extremadamen­te importantes para promover la comunicación no oficial entre los dos tipos de minorías15.

Después de la implantación del gobierno militar, el estudio titulado Soldier and Oil: The Transformation of Nigeria ha explorado las re­laciones existentes entre los militares y sus co-

Un perfil del alio funcionario en el gobierno de Nigeria 57

misarios civiles en el Estado Occidental y en Lagos. Pudo comprobarse en ese estudio el au­mento del poder ejercido durante el régimen militar por los altos funcionarios, cuyo asesora-miento ha determinado fuertemente la adop­ción de decisiones de política general16.

Es nuestro propósito trazar la imagen de ese alto funcionario a partir del conocimiento de sus antecedentes, su educación, sus sentimien­tos religiosos, sus interacciones y comporta­mientos sociales y sus contactos. Nos será posible así determinar si esa minoría se cons­tituye con características internacionales o si tiene ciertas pecularidades de carácter clara­mente local.

C U A D R O 1. Vínculos entre antiguos alumnos en Imo

y Anambra

Nombre de la

escuela secundaria

1. Dennis Memorial Grammar School Onitsha

2. Holy Ghosl College Owerri

3. Uzuakoli Methodist College

4. Christ the King College Onitsha

5. Otras escuelas

Total

Número de antiguos

m inoria burocrática

15

8

7

4

10

44

Porcentaje de

antiguos alumnos

34

18

15

8 25

100

Los burócratas

Antecedentes educacionales: Nuestra encuesta identificó en todos los lugares un grupo de per­sonas relativamente bien instruidas. En Imo y Anambra de las 44 personas de muestra que respondieron al cuestionario y constituían la minoría burocrática ninguna tenía titulación inferior al West African School Certificate (o su equivalente, el Cambridge School Certifica­te o el London General Certificate of Educa­tion).

Es más , de ese total de 44, 34 (alrededor del 78 %) estaban en posesión de una licenciatura. Los licenciados se distribuían entre las artes li­berales, las ciencias sociales, la ingeniería y el derecho.

Diez de ellos habían obtenido diplomas de postgrado, sobre todo en artes, ciencias sociales y derecho, y uno en teología.

U n dato notable a propósito de los antece­dentes educacionales de la minoría burocrática fue la influencia manifiesta de los vínculos en­tre antiguos alumnos. Parecía deducirse que la fuerte influencia de los graduados de las escue­las favorecidas había atraído a sus condiscípu­los y colegas a la minoría burocrática. Los vínculos resultaron particularmente sólidos en el nivel de la escuela secundaria. C o m o lo muestran las 44 respuestas de personas que fa­cilitaron voluntariamente información en Imo y Anambra y que se detallan en el siguiente cua­dro 1.

Ese vínculo resultó menos perceptible en el nivel institucional superior. Las minorías buro­cráticas procedían con una distribución pareja de las universidades de Ibadam, Nsukka, Be­nin, Ife y del Instituto de Gestión y Tecnología, Enugu17.

Cuarenta y dos personas facilitaron volun­tariamente información en Lagos y O y ó . D e ese total, 20 % eran titulares de un diploma supe­rior de Cambridge o de un diploma equivalen­te; 7 % habían recibido el certificado general de educación a nivel avanzado; 53 % eran licen­ciados. Además , tres personas señalaron que tenían el título de maestría y otras tres el de doctorado (7 % cada grupo). D o s habían obte­nido el certificado de administración pública.

Si añadimos el 14% que tenía títulos de postgrado, el 67 % de la minoría burocrática de O y ó y Lagos había recibido instrucción univer­sitaria, por comparación con el 78 % en Imo y Anambra.

La relación entre antiguos alumnos es m e ­nos perceptible en O y ó y Lagos que en Imo y Anambra . N o parecía haber predominado nin­guna escuela secundaria particular, pero c o m ­probamos que los alumnos del Colegio de Per­sonal Administrativo de Nigeria y los del Real Instituto de Administración Pública de Lon­dres acudían a las universidades de Ife, Ibadan y Lagos. Afinidades religiosas: Resultó notable compro­bar que la totalidad de la minoría burocrática de Imo y Anambra representada en nuestra muestra se autodesignaba c o m o cristiana. Re ­sulta claro en este caso el influjo de los prime­ros misioneros y el aislamiento de la mayoría

58 Rohen I- Ola

de las provincias orientales de los invasores is­lámicos procedentes del norte a fines del siglo XIX.

N o obstante su identificación como cristia­nos, la mayoría de los miembros de la minoría burocrática se consideran sólo moderadamente religiosos, según se indica en el siguiente cua­dro.

Cu M3RO : Intensidad de los sentimientos religiosos

en las minorías burocráticas de Imo y \nambra

Categoría

M u \ religiosos

Moderadamente religiosos

No religiosos

Sin opinión

Total

Número

9

36

3

2

50

Porcentaje

IX

72

h

4

100

En los Estados de O y ó y Lagos el cuadro es bastante diferente. D e los 42 burócratas de la muestra 36 eran cristianos y seis musulmanes. Es esta una zona de Nigeria en la que el cristia­nismo y el islam se han extendido a la gran m a ­sa de la población. C o m o las influencias de la cristianización fueron asociadas con la tempra­na educación occidental, la población cristiani­zada obtuvo primero más ventajas de índole educativa que la musulmana (sobre todo en las escuelas de los misioneros del período colo­nial). D e ahí que en la minoría burocrática el número de los cristianos haya de seguir siendo durante algún tiempo superior al de los musul­manes.

Interrogados sobre el m i s m o tema, los miembros de las minorías burocráticas de O v o y Lagos se manifestaron con mayor seriedad acerca de sus sentimientos religiosos que los de las minorías de Imo y Anambra:

C U A D R O 3 Intensidad de los sentimientos religiosos

en las minorías burocráticas de 0>o > Lagos

Categoría

M u \ religiosos

M o d e r a d a m e n t e lehgn

N o religiosos

Sin opinión

Tota!

.isus

N ú m e ro

13

27

--)

42

Porcentaje

3 1.0

64,5

-4.5

100

Comportamiento social: En Imo y A n a m b r a comprobamos que los miembros de la minoría burocrática están considerablemente agrupa­

dos. La mayoría de ellos viven juntos y actúan juntos. Suelen habitar en las zonas de reserva del gobierno o en su entorno. La mitad, exacta­mente, de los componentes de nuestra muestra vivían en dichas zonas o a menos de dos kiló­metros de ellas. D e la mitad restante, 72 % vi­vían a cinco kilómetros de las zonas de reser­vas.

U n 60 % reconoció que buena parte de los contactos y las interacciones se producían con los colegas en el club. La frecuencia de los con­tactos se distribuía uniformemente en el caso de los superiores y los colegas, y resultaba un poco m á s alta en el caso de los subordinados. Cabría deducir de ahí que las minorías jóvenes aprovechan los encuentros en el club para desa­hogar y discutir o solucionar en este plano so­cial cuestiones pendientes en el plano oficial.

Los miembros de la minoría burocrática tie­nen otros intereses a los que dedican su tiempo: trabajos en el campo, actividades comunitarias locales y participación en comités y organiza­ciones de los núcleos urbanos o rurales. Rara vez disponen de tiempo para juegos y deportes, pero se interesan por las diversiones, especial­mente por la televisión en el hogarlx.

En O v o y Lagos el cuadro presenta diferen­tes características por m u y diversas razones. D e los 42 burócratas solamente tres vivían en zonas de reserva gubernamental. 12 vivían a menos de dos kilómetros de distancia y seis vi­vían a menos de cinco kilómetros de las zonas reservadas y de las oficinas; las viviendas de los restantes se situaban a 35 kilómetros. Dicho cuadro se explica por los complejos problemas urbanos de Lagos e Ibadan.

En ambos Estados la minoría burocrática tiene sus clubes preferidos, donde los superio­res, los subordinados y los colegas tienen opor­tunidad de intercambiar oficiosamente opinio­nes tanto sobre asuntos oficiales como no ofi­ciales.

Por lo que se refiere a las prácticas religio­sas, las minorías burocráticas se congregan también en iglesias particulares.

Los deportes y los juegos son menos impor­tantes que los clubes sociales y las iglesias para reunir a las minorías burocráticas. Entre los de­portes y juegos predilectos figuran el tenis de mesa, el tenis, el balón volea y los juegos case­ros c o m o el ludo y el ayo.

La utilización del tiempo libre presenta también muchas características comunes. Las

i'n perfil del alio funcionario en el «ohienio de \iwria 59

La elite nigeriana. B Barb.n'Magnum

60 Robert F. Ola

señoras suelen dedicarse a los hijos y a la fami­lia, al cuidado del hogar y a la cocina, a las c o m ­pras o a los asuntos familiares y «ensayan nue­vas recetas», según la expresión de una de las señoras interrogadas, o se dedican a activida­des religiosas en la vecindad; por su parte, los hombres prosiguen el trabajo oficial en el ho­gar, duermen y descansan, leen y escriben, via­jan y efectúan visitas al lugar de origen o dentro de la comunidad. La participación en trabajos agrícolas y en comités locales y rurales es m e ­nor que en Imo y Anambra a causa de la mayor y más rápida urbanización del entorno de La­gos e Ibadan.

Adopción de decisiones y políticas generales

¿Qué imagen tienen de sí mismas las minorías burocráticas? ¿ C ó m o conciben sus propias fun­ciones? E n su calidad de miembros de los altos niveles del servicio público, los miembros de esas minorías participan estrechamente en el asesoramiento de las minorías políticas y en la formulación y ejecución de las decisiones y de las políticas generales, en sus respectivos mar­cos institucionales.

Sin embargo, las minorías tienen sus pro­pias ideas acerca de la función y de la impor­tancia de los organismos centrales de los go­biernos. El despacho del Gobernador, el despacho del Jefe de los servicios, la Comisión de la Función Pública, el Ministerio de Finan­zas y el Ministerio de Instituciones Públicas se consideran unánimemente como los organis­m o s centrales de los gobiernos de los Estados. H u b o quienes opinaron que el Ministerio de Información y el Ministerio de Obras Públicas desempeñan funciones centrales de control19. Se coincidió en asignar la máxima importancia a la función consultiva de los organismos cen­trales. Inmediatamente después se situó la prestación de asistencia y servicios técnicos, administrativos o informativos. Las funciones de control en virtud de las cuales dichos orga­nismos expiden circulares, reglamentos y órde­nes restrictivas se consideran como las menos apreciables.

En consecuencia, los funcionarios de los servicios centrales de control suscitan cierta reacción de celos en otras minorías burocráti­cas. Se los considera, por lo general, c o m o más poderosos que los otros burócratas, ya que sue­

len participar en decisiones de gran alcance, que tienen carácter obligatorio para todos los miembros de la función pública. También se considera que tienen acceso a las minorías polí­ticas m á s poderosas y, en consecuencia, tien­den a ser más considerados y respetados.

La mayoría de los burócratas de nuestra muestra han reconocido que en los organismos centrales de control la comunicación oficial (al igual que en la mayoría de los servicios públi­cos) es estrictamente jerárquica. Por lo general, dicha comunicación se produce en forma escri­ta. Algunos sostuvieron que las comunicacio­nes pueden ser verbales y que la institucionali-zación de las reuniones periódicas en el interior de los departamentos o de los organismos, en las que se estimula la libre expresión de opinio­nes y se suscitan francos debates, permite con frecuencia aportar nuevas ideas al proceso de adopción de decisiones y de políticas. Aunque los informes, las preguntas, las cuestiones deli­cadas, las comunicaciones oficiales y las «asig­naciones especiales» pueden formularse por es­crito, el criterio informal estaba en armonía con las nuevas actitudes democráticas y tendía a añadir vivacidad y confianza al rígido siste­m a al que los burócratas habían estado acos­tumbrados.

Movilidad

C o m o la economía de Nigeria ha experimenta­do una rápida expansión desde comienzos del decenio de 1970, se ha producido una notable movilidad entre la minoría burocrática. En Imo y Anambra el período de servicio de m á s de la mitad de esa minoría no llegaba todavía a 10 años. En el Estado de O y ó , alrededor del 50 % había estado en funciones por un período superior a 10 años, mientras que en Lagos la proporción correspondiente llega a un 60 %. Es interesante señalar que la mitad de las personas incluidas en ese porcentaje habían servido en el gobierno federal por un período superior a 20 años. Sin embargo, se registró una tendencia general entre los funcionarios a abandonar el servicio poco después de haberse incorporado a él (en el curso de los cinco primeros años). Sin duda alguna la purga de M u h a m m e d en 1975 tuvo un efecto negativo y probablemente sea la causa de la elevada movilidad registrada desde entonces.

Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria 61

La movilidad puede deberse asimismo a la reciente atracción ejercida por el sector priva­do, el sistema de gobierno local y las corpora­ciones públicas. En Imo y Anambra , nuestra encuesta reveló que el 22 % de la minoría buro­crática había permanecido en servicio menos de 5 años, el 33 % había servido entre 5 y 10 años y el 45 % m á s de 10 años, es decir, había aceptado una carrera en los niveles superiores del servicio público. La situación no es m u y distinta en O y ó y en Lagos, aunque la cifra co­rrespondiente a los funcionarios en servicio du­rante más de 10 años es más elevada.

La reorganización administrativa de Babangida

En Nigeria, al igual que en numerosas adminis­traciones en desarrollo, se ha discutido abun­dantemente acerca de la necesidad de una bu­rocracia representativa y reactiva. La herencia colonial no se preocupó prácticamente de ese problema. Se ha argüido que el alto nivel de la administración ha de ser representativo de la distribución étnica del país y que, en vez de un alto funcionario políticamente neutral, se nece­sita un alto funcionario comprometido y reacti­vo. Tal es la perspectiva en la que incorpora­m o s aquí una dimensión vital y decisiva de nuestro perfil de alto funcionario nigeriano.

En su discurso de presentación del pre­supuesto para 1988, el Presidente, General Ibrahim Babangida, anunció nuevas medidas administrativas que iban a afectar profunda­mente a la minoría burocrática:

i) Los Secretarios Permanentes se llamarían en adelante Directores Generales.

ii) Podrían nombrarse para ese puesto perso­nas ajenas al servicio.

iii) Cada Ministerio estaría compuesto de Di­recciones a cargo de Directores.

iv) Cada funcionario público desarrollaría su carrera en un Ministerio determinado.

v) El Ministro o jefe político sería en adelan­te el funcionario responsable de los pre­supuestos (jefe ejecutivo) de un Minis­terio.

vi) Los Secretarios Permanentes podrían de­clinar, si así lo deseasen, el puesto de Director General.

vii) Los que aceptasen ese puesto deberían re­

tirarse con el gobierno en funciones cuando éste lo hiciese,

viii) Cada Ministerio y cada Ministro serían responsables de la contratación de su personal,

ix) La Comisión Federal de la Función Públi­ca sería responsable de los funcionarios de los grados 07 a 1020.

En relación con la minoría burocrática y la totalidad del servicio público hemos de formu­lar las siguientes cuestiones: ¿hacen esos cam­bios que el servicio sea más racional, más c o m ­petitivo y m á s abierto? ¿Han facilitado la emergencia de un alto funcionariado más re­presentativo y m á s reactivo?

Difícilmente puede haber un consenso acer­ca de esas cuestiones esenciales. Desde el punto de vista de la racionalidad, nada específico pa­rece haber en el cambio de título. Sin embargo, el nombramiento de personas ajenas al servicio puede afectar las perspectivas de carrera de los pertenecientes a éste. C o m o medida compensa­toria, se han establecido Direcciones y cada Ministerio cuenta con un sistema de direccio­nes múltiples. En cuanto al desarrollo de la ca­rrera en un solo Ministerio, cabe argüir que esa medida contribuye a la falta de movilidad y, en consecuencia, de experiencia en otras esferas. Esas desventajas estarían compensadas por la posibilidad que ahora tiene cada minoría de es­pecializarse y llegar a dominar su propia esfera de actuación.

La posibilidad de que los miembros de la minoría política lleguen a ser jefes ejecutivos y responsables de los servicios contables tal vez constituya un motivo de frustración para los administradores de carrera que han ocupado tradicionalmente esos puestos. En realidad, esa medida parece sustituir el sistema de dirección múltiple de las instituciones por el de una sola cabeza rectora. La función de las minorías democráticas de la Comisión Federal de la Función Pública (que solían ser plenamente responsables de los nombramientos, la contra­tación, la promoción y la disciplina del perso­nal de nivel superior al grado 06) ha quedado disminuida. En esa medida favorece la autono­mía de cada Departamento o Ministerio y qui­zá permita a dichas minorías regentar mejor las escasas competencias que se les dejan.

Los cambios mencionados no podrán, a cor­to plazo, hacer que el servicio público sea más

62 Robert F. Olu

competitivo, aunque sí tal vez más sospechoso de parcialidad, pero en cualquier caso abrirán nuevas perspectivas y crearán más oportunida­des para las minorías burocráticas y para otros nigerianos capacitados.

Conclusión

John Porter a propósito de la minoría burocrá­tica canadiense, hizo notar lo que sigue: «... H a y numerosas zonas de interacción for­mal e informal que son comunes a la minoría burocrática y a veces exclusivas de ella. En pri­mer lugar, viven en un medio relativamente pe­queño y profesionalmente uniforme. En el ejer­cicio de sus funciones oficiales se reúnen en un gran número de comités y conferencias interde­partamentales en el país y en el extranjero. In­formalmente, se reúnen en una gran variedad de contextos»21.

Mitchell Sharp se ha referido a «... la inte-rrelación de personalidades y al intercambio constante de opiniones entre los altos funciona­rios que constituían un elemento tan caracte­rístico y estimulante de la escena de Ottawa cuando yo m e encontraba allí...»22. También se ha hecho referencia al «ambiente informal de las cenas... al club de pesca - u n lugar de retiro exclusivo para altos funcionarios y sus familias en las colonias Gatineau, al norte de Ottawa... Esta interacción de los planos oficial e informal no conduce necesariamente a la adopción de opiniones idénticas... Supone, sin embargo, que la alta burocracia tiene cierta coherencia c o m o grupo y una orientación hacia los valores intelectuales»21.

Las características mencionadas tal vez se encuentran también en Whitehall, Londres, en otras capitales de Europa o en Washington D . C .

¿Cuál es el perfil del alto funcionario nige­riano que emerge de nuestro estudio? En pri­mer lugar, en una proporción que supera bas­tante la media, es un varón, cristiano y m u y bien educado, que ha recibido formación uni­versitaria. Asume la religión desde su punto de vista personal y no mantiene opiniones dogmá­ticas ni fanáticas. Se agrupa con sus colegas de

la minoría burocrática para elegir la ubicación de su vivienda, situada por lo general en las proximidades de su oficina. Asiste a los mis­m o s clubes sociales que la mayoría de sus cole­gas y mantiene allí un volumen considerable de contactos con sus iguales y sus subordinados. Es un líder comunitario que se interesa no sólo por su comunidad inmediata de la capital, sino que viaja con frecuencia a su lugar de origen para demostrar su interés por la acción de los grupos locales. Puede tener movilidad y cam­biar de trabajo en los primeros 10 años de ser­vicio. Puede tener cierta parcialidad en la m e ­dida en que sus sentimientos de antiguo alum­no siguen latiendo en él. Sin embargo, no le falta la fe en su país y en el futuro de la burocra­cia. H a absorbido el modelo participatorio y democrático de la burocracia y no se atiene a la pauta rígidamente jerárquica del modelo típi­camente weberiano. Es, sin embargo, suspicaz respecto del cambio en el interior de la burocra­cia y ve a sus colegas de los organismos centra­les demasiado poderosos y a la minoría política con ciertos celos.

¿Concuerda este retrato con el dibujado por John Porter y otros autores que han estudiado el tema en diferentes capitales del m u n d o ? ¿Es homogénea la minoría burocrática internacio­nal?24 Por lo que se refiere a la coherencia y a los criterios aplicables a los problemas socieco-nómicos en una democracia moderna, nuestro estudio parece oponerse a la idea de una mino­ría burocrática internacional de carácter h o m o ­géneo. Existen, ciertamente, algunas analogías de comportamiento social. Son, sin duda, fre­cuentes las tendencias obvias al agrupamiento, a la exclusividad, a la obtención de un elevado nivel académico y al intelectualismo. Sin e m ­bargo, existen también diferencias en lo que se refiere a los objetivos, las motivaciones y los deseos. Difieren también los criterios con que se abordan los distintos objetivos y prioridades y los medios y las expectativas existentes. Cabe concluir, por consiguiente, que, no obstante al­gunas semejanzas, la minoría burocrática de los diferentes países seguirá siendo nacional e incluso local más bien que internacional.

Traducido del ingles

Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria 63

Notas

1. Para un examen completo de la

moderna administración pública,

véase mi libro Introduction lo

Nigerian Administration. Ibadan.

1988, Capítulo 1.

2. Porter J.. The Vertical Mosaic.

Toronto 1975. pág. 417.

3. Esta breve sección procede en

su mayor parte de mi trabajo

precedente «The role of the

bureaucracy in the Transition

Programme». Documento

presentado en el seminario sobre

el Programa de la Transición

Política. 6-7 de noviembre de

1987, Ciudad de Benin. Nigeria.

4. Albrovv M . , Bureaucracy,

Londres, 1970, capítulo 5.

5. Ibid., pág. 92.

6. Mouzelis N . P . , Organisation

anil Bureaucracy, Chicago. 1972.

capítulo 2.

7. Ola R . K . . op. al , capítulo 3.

8. Public Service Review

Commission Report. Lagos.

Government Printer. 1974.

9. Porter J.. op. cil . pág. 433.

10. Lsos Estados son Imo.

Anambra. Bendel. Ondo . Ovo \

Lagos. Agradezco al Comité de

Investigaciones y Publicaciones de

la Universidad de Benin la

subvención que hizo posible el

trabajo de campo. Agradezco

asimismo al director de la

publicación de las actas de la

Conferencia de la Asociación de

Ciencia Política de Nigeria

(NPSA) 1984 que m e haya

permitido utilizar libremente

materiales presentados a la

Conferencia en mi trabajo sobre

Imo y Anambra.

1 1. Ola R.F. , «The emergence of

national control agencies...» I le

Social Sciences Review, vol. 1,

n u m . 1, 1978. págs. 31-42.

12. Porter John. op. cit.. pág. 218.

13. H . H . Smythe & Mabel Smythe, The New Nigerian Elite.

Stanford, Stanford University

Press, I960.

14. Cita tomada de Godson O .

N w a n k w o . «The Bureaucratic

Elite in Nigeria», Philippine

Journal of Public Admin., vol.

X X I V . num. 3. julio de 1980.

1 5. Víctor Olorunsola. Patterns of

Interaction between Bureaucratic

and Political Leaders...» Journal

ol Developing Areas, vol. II.

octubre de 1968.

16. Trabajo preparado por Henry

Bienen y Martin Filton.

17. La información sobre Imo y

Anambra está tomada de la

ponencia que presenté a la N P S A

en 1984 (véase la nota 10).

18. Ibid.

19. Tukur, M. Administrative and

Political Development Prospects

tor Nigeria Zaria. Institute of

Administration. 1970.

20. Daily Sketch. 16 de abril de

1988.

21. John Porter, op. cit.. págs.

447-448.

22. Mitchell Sharp fue un

funcionario de carrera que llegó al

puesto de Ministro Adjunto

(Secretario Permanente) antes de

dedicarse a la política.

Posteriormente, fue Ministro de

Asuntos Exteriores de Canadá.

23. Porter, op. cit.. pág. 448.

24. W . D . Kernaghan. Bureaucracy

in Canadian (¡overnment.

Toronto. 1969. págs. 9-15. La

experiencia es aquí distinta de la

indicada por John Porter.

La pluma, la espada y el Estado-nación*

Michael Keren

Introducción

M e propongo examinar en este artículo la in­quietud manifestada por muchos intelectuales de los nuevos Estados. M e refiero especialmen­te a los que han desempeñado un papel impor­tante en los movimientos nacionales y en su lu­cha por la independencia política. Cuando el movimiento nacional acaba por alcanzar su principal objetivo, la constitución del Estado, los intelectuales manifies­tan su inquietud y se sien­ten traicionados1, lo que resulta paradójico. Hasta que el movimiento nacio­nal alcanza sus objetivos, los intelectuales aparecen c o m o sus principales ins­piradores2, pero, una vez conquistada la indepen­dencia política, los intelec­tuales (considerados c o m o las personas que producen y difunden los símbolos culturales de una socie­dad3) manifiestan su desa­sosiego.

Esa inquietud se observa en los artículos universitarios, en las novelas y en los lamentos del profesorado en simposios y reuniones4. Pe­ro será la poesía el género literario en que su expresión alcanzará m á s relevancia. Si se anali­za la poesía de los nuevos Estados se observará que hay un tema que es común a todas las cul­turas y continentes: la desilusión provocada por el foso que separa visión y realidad. La rea­lidad del nuevo Estado no corresponde a las expectativas de los intelectuales; la indepen-

Michael Keren es catedrático en el De­partamento de Ciencias Políticas, Uni­versidad de Tel Aviv, Israel, y director del Instituto de Investigación y Archi­vos Ben Gurion en Sde Boker, Israel. Está especializado en teoría política y liderazgo político. Es autor de las obras, entre otras, Ben Gurion and the Intel­lectuals- Power, Knowledge and Charis­ma (1983) v The Pen and the Sword (1989).

dencia política no consigue reducir la opresión, el hambre o la corrupción.

«... En los rostros que m e rodean», dice el escritor Umashankar Joshi, «no alcanzo a ver el brillo de la libertad»5. En la otra parte de ese subcontinente dividido, Faiz A h m e d Faiz, de Pakistán, comprueba que «esta floración de es­peranzas sonrientes está una vez más condena­da al fracaso»6. En el continente africano, los poetas expresan su frustración por el hecho de

que el esplendor de la liber­tad no disipe ni «la ambi­ción sombría ni las nubes de la refriega»7. Tampoco se cumple con la indepen­dencia la anunciada pro­mesa de prosperidad, por lo que hay intelectuales que se refugian en el cinismo:

« H e m o s pasado tanta hambre c o m o los esclavos, el hambre hizo presa de no­sotros en nuestra propia tierra colonizada, y volve­remos a pasar m á s hambre en nombre de la unidad»8.

Esa inquietud no se produce de repente, si­no gradualmente, y es el reflejo de la relación que los intelectuales mantienen con las autori­dades políticas. Por lo general las cosas ocurren así: al principio, los líderes políticos proclaman que aún no ha terminado la lucha nacional (eta­pa romántica)9: después los intelectuales perci­ben que la realidad ha dejado de ajustarse a la retórica nacionalista (etapa realista)10; por últi­m o , son numerosos los intelectuales que aban­donan por completo los criterios nacionalistas para adoptar los valores cosmopolitas del ren-

RICS 123/Mar. 1990

66 Michael Keren

dimiento y critican violentamente a quienes si­guen ateniéndose a los valores locales (la etapa modernista)".

Charles y Barbara Jelavich han trabajado en torno a este modelo en su estudio sobre la evolución cultural de los Balcanes. Cuando se crearon los estados balcánicos, los intelectuales siguieron respaldando la idea de «nación», ac­titud distinta de la de los líderes políticos que apoyaron los sistemas culturales y educativos con objeto de fortalecer el nuevo orden nacio­nal. Sin embargo, a lo largo del desarrollo eco­nómico, empezó a tomar cuerpo entre los inte­lectuales una preocupación creciente por los problemas sociales y una visión m á s realista que romántica del Estado-nación. En la etapa siguiente se pudo observar la incorporación de valores culturales de signo universal en lugar de los viejos valores locales y nacionales, rindién­dose tributo a corrientes dominantes en Euro­pa tales como el impresionismo, el neorroman-ticismo y el simbolismo12.

La evolución fue análoga en varios países africanos a partir de su acceso a la independen­cia. También en ellos el concepto romántico de «africanidad», que había desempeñado un pa­pel ideológico en la lucha de liberación contra el poder colonial, fue dejando paso, una vez conquistada la independencia, a preocupacio­nes sociales más realistas a las que irían adhi­riéndose posteriormente los artistas, los escri­tores y otros intelectuales que se sumaron a los valores universales del rendimiento. El poeta en particular llegó a considerarse c o m o «un ciudadano del m u n d o , el heredero de la tradi­ción universal de las artes y las letras y no el mero receptor de un patrimonio autóctono13.

M e propongo examinar aquí una fase m e ­nos conocida de esta dinámica, la inquietud de los intelectuales por el abandono de los dogmas nacionalistas en favor de observaciones críticas y realistas y de normas universales de rendi­miento. Llegar a convertirse en ciudadano del m u n d o no es un proceso fácil ni directo, sino que implica conflictos internos y externos. Es­pero demostrar que los conflictos, las vacilacio­nes y las frustraciones relacionadas con el abandono de lo nacional en favor de lo univer­sal no sólo ha sido un factor dominante de la vida intelectual de los nuevos estados, sino que constituye además una causa determinante de la conducta política del intelectual.

Procuraré demostrar esta tesis en lo que ata­

ñe a los intelectuales de Israel, ya que constitu­yen un ejemplo representativo por la adhesión entusiasta que tantos de ellos prestaron a la causa nacionalista y por el gran debate a que dio lugar su renuncia a esa causa una vez crea­do el Estado de Israel. En las secciones que si­guen examinaré la dinámica de este caso espe­cífico y m e referiré a sus consecuencias políti­cas.

Los intelectuales y el Estado

Al proclamarse el Estado de Israel en 1948, los intelectuales lo acogieron con entusiasmo, en­tre otras cosas, en tanto que intelectuales. D u ­rante dos mil años, los intelectuales habían des­arrollado sus actividades al margen de la socie­dad política, pero a partir de entonces dispo­nían de marco político de referencia c o m o sus colegas de cualquier país del m u n d o . U n poeta expresó este sentimiento del m o d o siguiente: «La tragedia es un alma sin cuerpo, la comedia un cuerpo sin alma ... Hasta ahora habíamos sido tragedia, alma abstracta e incorpórea. El Estado es la forma, el cuerpo que hemos asumi­do»14.

El sentimiento de que, al disponer de un Es­tado, el intelectual se ve investido de una mi­sión y dignidad nuevas fue firmemente alenta­do por el artífice de Israel y su primer ministro en los momentos iniciales de su existencia. D a ­vid Ben-Gurión'\ Su combate por crear un Es­tado arrastrando tantas y tan graves dificulta­des y careciendo de recursos naturales, económicos y materiales, llevó a Ben-Gurión a creer que la movilización de los científicos constituiría la fuente de los nuevos recursos. Consideró asimismo que no bastaría con reca­bar la ayuda de los científicos para determina­dos proyectos, sino que era toda la comunidad intelectual la que debía contribuir en cuerpo y alma a la creación del Estado.

Al igual que otros líderes de nuevos Esta­dos, Ben-Gurión cultivaba también, aunque con matices, una ideología en virtud de la cual se magnificaba la dimensión mesiánica de la construcción del Estado y se presentaba la dura realidad cotidiana c o m o la culminación del destino mesiánico del pueblo judío y la restau­ración del glorioso pasado bíblico"1. La ideolo­gía mesiánica fue m u y útil a una sociedad inte­grada por miles de inmigrantes de nuevo cuño

La pluma, la espada y cl Estado-nación 67

Intelectuales, la guerra y el nacimiento de un Estado-nación: una partida de ajedrez, mientras se desembarcan armas en la playa de Tel-A\ iv, en 1948, en vísperas de la creación del Estado de Israel. Roben capa/Magnum

68 Michael Keren

para los que nada significaba la ideología sio­nista laica, principal fuerza motriz hasta enton­ces, mientras que la promesa mesiánica que de­cía «y que nuestros ojos puedan contemplar tu regreso misericordioso a Sión» lo significaba todo. Esta ideología entrañaba la cooperación de los intelectuales.

Ben-Gurión no sólo esperaba que los cientí­ficos aplicaran su talento a la exploración de los recursos ocultos, sino también que los estudio­sos establecieran vínculos entre el pueblo y su pasado, los profesores difundieran los ideales nacionales y los escritores plasmaran por escri­to la epopeya de su tiempo. Para Ben-Gurión, estos enunciados no fueron en ningún m o m e n ­to simple retórica. E n marzo de 1949, poco des­pués del fin de la guerra de independencia y el comienzo de la construcción del Estado, Ben-Gurión reunió en su despacho a las principales figuras literarias del país y anunció que la con­tribución de los intelectuales al esfuerzo nacio­nal, lejos de haber terminado, estaba sólo en sus inicios. En sus intervenciones públicas invi­taba repetidamente a los intelectuales del país a que no cesaran en su visión mesiánica y siguie­ran colaborando con el Estado.

Y los intelectuales así lo hicieron. El princi­pal sociólogo de Israel, S . N . Eisenstadt, ha es­crito en Israeli Society que «el Estado, conside­rado al principio c o m o la plasmación de viejas aspiraciones históricas se convertiría en 1948 en la manifestación m á s plena de los valores del sionismo y los sentimientos de identifica­ción centrados en los movimientos pasarían a ser patrimonio del Estado. En muchos cenácu­los literarios, periodísticos, artísticos y científi­cos, la constitución del Estado era considerada c o m o un jalón histórico y, dejando de lado al­gunos sicofantes bizantinos, esa actitud encar­naba un esfuerzo sincero de comprensión de un gran acontecimiento histórico y de participa­ción en el m i s m o , así c o m o también de definir­lo y expresarlo»17.

Buena parte de la sociología israelí puede contemplarse con esa perspectiva; el Estado burocrático constituye el núcleo del concepto de modernización enunciado por el propio Eis­enstadt. Mientras que muchos de los grupos so­ciales que habían actuado antes de la constitu­ción del Estado tropezaron con dificultades pa­ra ajustarse al nuevo leviatán, Eisenstadt elogiaba la modernización a cargo de una buro­cracia fuerte y sabia y afirmaba que «un siste­

m a político diferenciado permitía ampliar el alcance, las políticas y los servicios administra­tivos proporcionados a los diversos grupos de la sociedad». Así, escribirá que «el número de exigencias políticas que puede absorber un sis­tema se incrementa con la diferenciación buro­crática»; y que es necesario un marco político unitario para mantener una burocracia provee­dora de servicios11*.

N o quiere ello decir que la sociología o cual­quier otra disciplina desempeñaron en Israel en sus primeros años un papel explícitamente ideológico. Sin embargo, esa orientación de las ciencias sociales se convirtió en un aliado natu­ral de la política estatista de Ben-Gurión, con­sistente en fortalecer el control burocrático de unas funciones que con anterioridad estaban en m a n o s de las asociaciones políticas o de vo­luntarios. A d e m á s , muchas actividades cientí­ficas que hasta ese m o m e n t o se realizaban a tí­tulo benévolo pasaron a ocupar un lugar prominente al ser consideradas c o m o parte de la difusión de la ideología mesiánica. Los estu­diosos de la Biblia tuvieron en este sentido un papel importante; por ejemplo, el libro de Jo­sué relativo a la conquista de Canaán se convir­tió en objeto de atención preferencial, en res­puesta a la inspiración de Ben-Gurión. Se escribieron muchas obras de ficción sobre la guerra de la independencia y sobre otros temas nacionalistas, y los maestros procuraron pro­mover en las escuelas «la conciencia judía».

En este contexto, la inquietud de los intelec­tuales con respecto al Estado sólo se manifesta­ría un decenio después. Aunque la realidad de los años que siguieron a 1950 no pareciera siempre brillante, cabía enjuiciarla c o m o parte del esfuerzo global de construcción del Estado, interpretándola en términos mesiánicos. N o eran muchos los motivos que tenían los intelec­tuales para sentirse alienados cuando el líder legendario de su país reconocía su aportación y los incluía en la órbita del poder.

Sin embargo, aun en este contexto de coope­ración, los intelectuales abandonaron la actitud romántica y adoptaron otra m á s realista. Se convirtieron en críticos acerbos del estilo auto­ritario de Ben-Gurión, del enfoque militante que imponía a las relaciones exteriores y, sobre todo, de la aplicación de los ideales mesiánicos a la política. La ideología mesiánica fue siendo socavada poco a poco por la perspectiva uni­versalista de los intelectuales, ya que éstos, a

La pluma, la espada y el Estado-nación 69

pesar de su actitud cooperativa, comprendie­ron que el enfoque mesiánico de la realidad constituía una justificación demasiado fácil pa­ra cualquier política estatal.

D e ese m o d o , no pudieron hacer suyas las justificaciones de las represalias tomadas poco después de 1950 y tampoco aceptaron que se inspiraran en una visión mesiánica. Y si algu­nos poetas describieron la guerra del Sinaí de 1956 c o m o un retorno al Monte Sinaí, otros contemplaban con sospecha una mitología de esa índole.

Algunos estudiosos examinaron la realidad en el marco de esquemas referenciales, empíri­cos o analíticos, y señalaron la naturaleza ahis-tórica de la ideología de Ben-Gurión. Sostuvie­ron que ninguna ideología podía limitarse a la creación de vínculos entre el presente y el pasa­do lejano, ignorando hechos más recientes. Si Ben-Gurión había hallado en el pasado bíblico el modelo del Estado de Israel (las conquistas de Josué, el reino de David o la ética de los profetas), los intelectuales le hicieron saber que lo que olvidaba era dos mil años de historia judía en la diáspora. Los intelectuales percibie­ron el foso que separaba la retórica mesiánica de la acción política. Y en 1961 un estudioso hizo notar a Ben-Gurión que habría que seguir el ejemplo del profeta Isaías, en cuyo libro la visión mesiánica deja paso a la crítica social19.

Esta evolución de los intelectuales del m e -sianismo romántico al realismo crítico puede vincularse a lo que puede haber sido una de sus fuentes, es decir, la importante modificación de la economía, la política y la cultura que tu­vieron lugar en Israel a lo largo de la segunda década de su existencia. E n efecto, el período anterior a la guerra de 1967 se caracterizó por la relativa paz y prosperidad reinantes y, al m i s m o tiempo, por la atenuación del estilo m e ­siánico de la nueva actitud política de Levi Eshkol, sucesor de Ben-Gurión en 1963. D u ­rante el mandato de Eshkol se abolió el «régi­m e n militar» que se había aplicado a la comu­nidad árabe después de la guerra de la indepen­dencia, se atenuó el control estatal de los medios de comunicación, se construyeron uni­versidades y museos y se estableció una atmós­fera de libre debate en los clubes y foros, confe­rencias y radio de Israel.

N o debe sorprender que, dado ese clima, dominara una actitud modernista en la vida cultural, en las artes, en la filosofía y, sobre to­

do, en las letras, donde se había trazado ese ca­mino. Pasado el primer decenio de la construc­ción nacional (en que lo natural fue movilizar a los intelectuales para tareas patrióticas defini­das por un líder legendario y en que la literatu­ra hebrea se refería casi exclusivamente a la guerra de independencia), la nueva generación de escritores comprendió que una literatura movilizada (ya fuera romántica o realista) no podía alcanzar los valores literarios universales o, al menos , los que dominaban en esa época en el m u n d o occidental.

En una sociedad que llegaba a sazón tanto económica c o m o políticamente, la exigencia de una ética nacional o de una poesía proestatal parecía ridicula; incluso la idea de una literatu­ra que expresara ideas políticas, aunque fuera de manera crítica, parecía fruto de un error. U n número creciente de escritores estimó que la literatura debía desarrollarse a su propio ritmo, respondiendo a la pluralidad de las tendencias sociales y étnicas, y que no debía reflejar unos ideales previos. La tendencia modernista se manifestó también en otros ámbitos de la cul­tura. A principios de la década de 1960, la filo­sofía israelí abordó temas universales «El eter­no silencio de los espacios infinitos de Pascal, el existencialismo religioso de Kierkegaard y la esencia del mal en Rich N e u m a n n » 2 0 , y los maestros se interesaron por los métodos peda­gógicos dominantes en Occidente, lo que les permitió cuestionar el papel del maestro c o m o difusor obligado de ciertos valores naciona­les21. Pero c o m o ya se indicó, la tendencia m o ­dernista no se deslizó sin dificultades sino ro­deada de la gran inquietud reinante en la comunidad intelectual.

La inquietud de los intelectuales

A la adopción de valores modernistas y cosmo­politas vino a sumarse el cuestionamiento. Este se debió en parte a que la tradición del intelec­tual, confirmada en los límites de un movi­miento nacional, rechazó el hecho de que la ac­ción cultural pudiera justificarse por sí misma . En realidad, se esperó siempre que los intelec­tuales judíos contribuirían a la comunidad, considerándola c o m o el eje de su labor22. A par­tir del siglo xix, la comunidad nacional se ha­bía convertido en un punto de mira, y fueron muchos los intelectuales a los que les pareció difícil renunciar a ese criterio, una vez creado

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el Estado de Israel. Sin una misión social defi­nida, se sentían perdidos.

La década de 1960 se caracterizó así por el conflicto entre modernistas y tradicionalistas. Entre estos últimos estaba la vieja guardia fiel a la idea según la cual el intelectual está investido de una misión nacional21. Este grupo encontró aliados en la «generación de la guerra de la in­dependencia», es decir, en los escritores que se hicieron célebres durante ese período heroico y no podían aceptar el tedio y la pequenez que, a su juicio, les amenazaba después de la creación del Estado.

En 1960. S. Yizhar, el exponente más desta­cado de ese grupo, pronunció en el Centro del Partido Laborista una conferencia en la que ca­lificó a los nuevos israelíes de «generación ex­preso». La expresión, tomada de Arthur Koes-tler, se refiere a las cosas baratas, improvisadas y superficiales. Yizhar la utilizó para describir a los jóvenes animados por el deseo burgués de adquirir una propiedad y constituir una fami­lia, a los que consideraba prisioneros de los bie­nes materiales. Para él había algo de pecamino­so en la actitud dominante de consumismo y escapismo. La nostalgia de un pasado de gran­des ideas y acciones en que se había formado c o m o escritor lo llevó a expresar el deseo de que viniera alguien «dotado de autoridad para trazar el camino, decir lo que corresponde ha­cer y establecer una escala de valores»24.

Aharon Meged, perteneciente también a esa generación, hizo en 1964 observaciones análo­gas acerca de la realidad que le rodeaba. Consi­deró que todos, adolescentes y adultos, experi­mentaban un sentimiento de hastío al que trataban de escapar. Aceptaba que esos senti­mientos habían existido también en el pasado, pero que habían ido acompañados de una idea central y dominante que daba un sentido a la vida del individuo. Para Meged, lo que faltaba era la exaltación, el Estado no era más que un pobre sustituto de los valores que el hombre moderno había perdido: Dios, el Mesías, la re­dención nacional.

Pero a diferencia de Yizhar. Meged no con­fiaba en la autoridad política, sino en la litera­tura. A su juicio, en la literatura de su tiempo faltaba «el grito de dolor, de horror, de desespe­ración o de guerra»; expresó el deseo de que las letras volvieran a asumir su papel de vanguar­dia e introdujeran «un tono de alto voltaje en un m u n d o de voltaje bajo»2-1.

Cuanto m á s se modernizaba la sociedad is-raelí y progresaba el modernismo en la literatu­ra y las artes, m á s fuerte se hacía la exigencia de un «alto voltaje» en la vida social y cultural. En el ámbito cultural se procuraba reintroducir los temas nacionalistas en vez de los temas cosmo­politas a los que se calificaba de ligeros y super­ficiales. El teatro debía ser la expresión de una veta nacionalista, aunque su contenido fuera universal. Se afirmaba que la música moderna de Israel no llegaba al «reino místico de los so­nidos»26 y todos los aspectos de la cultura de masas fueron objeto de crítica desde el m o m e n ­to en que tenían lugar en el Estado judío: las comedias musicales, los desfiles, las novelas policiales, el fútbol y hasta las expresiones hu­morísticas.

Cabría decir que muchos intelectuales is­raelíes respondieron a una pauta habitual se­gún la cual los revolucionarios de ayer se con­vierten en los conservadores de hoy. N o había muchos elementos objetivos para afirmar que la realidad social fuese tediosa y la vida cultural superficial.

En Israel, la década de 1960 no fue de nin­gún m o d o un período de «bajo voltaje», sino de palpitantes cambios sociales y de moderniza­ción cultural ante el cual la minoría literaria que había participado en la revolución sionista permaneció ciega.

Esta falta de percepción obedeció tal vez en parte a la dificultad de ajustarse a la revolución tecnológica que empezaba a perfilarse en la vi­da de Israel. Frente al m u n d o tecnológico que estaba surgiendo, era evidente el desasosiego de los intelectuales, tal c o m o puede verse en las actas de las asociaciones de maestros y escrito­res. La ciencia y la tecnología se asociaban in­variablemente a la imagen de un monstruo de Frankenstein correspondiente al siglo xix. La ciencia era comparada al «ángel de la muerte dotado de mil ojos»27, y se pensaba que la in­fluencia creciente del científico en la sociedad era inmoral28. E n Moznayim, el órgano de la asociación de escritores, se expresaba con fre­cuencia la idea de que la revolución tecnológica destruye la civilización humana y el intelectual debe oponerse a esa revolución. C o n motivo de la traducción al hebreo del libro de Norbert Wiener Cibernética2'', Moznayim subrayó la idea de entropía, considerándola c o m o el resul­tado de la modernización. Los intelectuales se sentían en estado de guerra contra la tecnología

Lu pluma, la espada y cl Estado-nación 71

Tanques israélien, cerca de la puerta de Damasco, en Jerusalem, en el año I 968. d

moderna, las comunicaciones mundiales y la cultura de masas, elementos que debían ser controlados por los valores tradicionales para evitar la entropía1".

Naturalmente, quienes así se expresaban consideraban que los valores tradicionales ha­bían dominado durante los años gloriosos del renacimiento sionista. Muchos intelectuales, juzgando que la realidad del moderno Estado de Israel amenazaba esos valores, aludieron a la necesidad de una redención espiritual11. Por ejemplo, en 1962, Yeshurun Keshet se repre­sentó ocupando las caballerizas de Augías mientras los demagogos sometían a los dirigen­tes espirituales de la comunidad. Siguiendo la imagen del mito griego, afirmó que se necesita­ba una intervención hercúlea para corregir esa situación12.

Conclusión

Al término de este breve análisis de la reacción de los intelectuales ante el nuevo Estado de Is­rael, deseo sugerir que su inquietud y su posi­ción no se circunscribieron a la esfera cultural, sino que tuvieron consecuencias políticas. Por una parte, esas actitudes contribuyeron en gra­do s u m o a la interpretación mesiánica de la Guerra de los Seis Días de 196711. La respuesta de los intelectuales a la sorprendente victoria consistió por lo general en el rechazo de las di­mensiones espaciales y temporales de la reali­dad. Fueron pocos los análisis críticos o empí­ricos de la realidad, y dominaron las metáforas donde la victoria aparecía como un milagro. U n a fórmula típica evocaba la frase bíblica: «seremos c o m o los que sueñan».

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N o son raros en la historia los casos en que la victoria lleva al abandono de las dimensio­nes temporales y espaciales de la realidad. Des­de tiempos inmemoriales la victoria ha desper­tado sentimientos trascendentales; la moderni­dad no ha hecho mella en el papel del escritor que trasciende la sangre y las lágrimas de la guerra (o las dificultades postbélicas) y entona loas al Señor. En diversos estudios la modifica­ción de la actitud de los intelectuales durante la guerra se ha relacionado con el sentimiento de participación en un poderoso drama históri­co34. Por ejemplo, describiendo su entrada en R o m a con el ejército norteamericano durante la Segunda Guerra Mundial, Glenn Gray dice que «la Ciudad Eterna daba la bienvenida a un nuevo conquistador ... Y o era c o m o uno de los soldados que habían tomado la ciudad hace mil años»35. La R o m a de junio de 1944 deja de ser sencillamente una ciudad turbulenta y conquis­tada; se establece un puente por encima de las generaciones y la ciudad se convierte en un mito.

Sabemos que los intelectuales y especial­

mente los escritores y poetas desempeñan un papel importante en la creación y difusión de los mitos, ya que ello forma parte de su «sensi­bilidad especial para lo sagrado»36. Pero cuan­do los mitos ocupan el lugar de otras formas de diálogo intelectual, las consecuencias políticas son mayores. En Israel los intelectuales adqui­rieron una importancia mayor de lo que puede pensarse por la participación de muchos escri­tores en la guerra de 1967 c o m o corresponsales de guerra, y las noticias de la victoria en los diversos frentes se difundieron en términos mesiánicos. A m i juicio, el enfoque mesiánico de los intelectuales retrasó la instauración del diálogo indispensable acerca de la prudencia necesaria de las decisiones políticas que se to­maron para mantener la ocupación de los terri­torios ocupados c o m o el elemento de trueque a utilizar en una futura negociación de paz. En­tonces, lo que se imponía era un análisis racio­nal, mientras que lo que los intelectuales hicie­ron fue dedicarse a perpetuar los mitos.

Traducido del inglés

Notas

*. Este artículo se basa en la ponencia presentada en el XIV Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencias Políticas, que tuvo lugar en Washington D . C . , del 28 de agosto al 1,° de septiembre de 1988. Forma parte de un estudio más amplio que, con el título de The pen and the sword, será publicado por Westview Press.

1. Cabe consultar: A . M . Dharmalingham ( D H A R M U ) (1951) Blasted Hopes of Democracy In India (Bangalore: The Kural Nilayam); P.J. Vatikiotis ( 1968), Egypt Since the Revolution (Londres: Allen & Unwin [1977]): Shatto Arthur Gakwandi, The Novel and Contemporary Experience in Africa (Londres, Heinemann).

2. El papel de los intelectuales polacos después de la insurrección de 1831 constituye un ejemplo notable. Véase: Wiktor Weintraub, « A d a m Mickiewicz the Mystic-Politician». Harvard Slavic S7KûfeçI(1953):pags. 137-178.

3. Ver: Seymour Martin Lipset (1963), Political Man (Nueva York, Doubleday), pág. 333.

4. Ver, por ejemplo. Bruce Robson ( 1976), The Drum Beats Nightly (Tokyo): The Center for East Asian Cultural Studies; K . R . Srinivasa Iyengar compil., ( 1983), Indian Literature Since Independence: A Symposium (Nueva Delhi: Sahitya Akademi); y Lewis Nkosi (1981), Tasks and Masks: Themes and Styles of African Literature (Essex: Longman).

5. Citado en Yyengar compil. op. cit., pág. X L

6. Faiz A h m e d Faiz ( 1971), «This Harvest of Hopes». En Poems de Faiz, traducidos por V . G . Kierman (Londres: Allen & Unwin) (1978), pág. 213.

7. Poema de Michael Dei-Anang citado en Claude Wauthier (1978), The Literature and Thought of Modern Africa (Londres: Heinemann), pág. 152.

8. Poema de Lernie Peters citado en R . N . Egudu (1978), Modern African Poetry and the African Predicament (Londres: Macmillan), pág. 87.

9. Ver los siguientes discursos: Julius K . Nyerere ( 1974), «The Intellectual Needs Society». En

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Man and Development, a cargo de Binadamu N a Maendeleo (Londres: Oxford University Press); T o m Mboya (1970) «Kenya Intellectuals and the K . A . N . U . Government». En The Challenge of Nationhood: A collection of speeches and writings by Tom Mboya (Nueva York: Praeger); y Jomo Kenyatta (1968). «University Ceremony - 1965». En Suffering Without Bitterness: The founding of the Kenya Nation, discursos de Jomo Kenyatta (Nairobi: East African Publishing House).

10. Se encontrará un análisis brillante de esta etapa en Ali A . (1972), Cultural Engineering and Nation-Building in East Africa (Evanston. 111.: Northwestern University Press). Ver también: Ali A . Maz(1978), Political Values and the Educated Class in Africa (Londres, Heinemann); y Syed Hussein Alatas (1971), Intellectuals in Developing Societies (Londres: Cass).

11. Cabe consultar los excelentes estudios compilados por Chris L. Wanjala (1973) en: Standpoints on African Literature: A Critical Anthology (Nairobi: East African Literature Bureau).

12. Charles y Barbara Jelavich (1977), The Establishment of the Balkan National Slates, 1804-1920 (Seattle: University of Washington Press).

13. Wanjala, compilada, op. cit. pág. 4.

14. Avigdor Hameiri en Divrey Sofrim (actas de una reunión de Ben-Gurión y los escritores. 27 de marzo de 1949), pág. 21, Archivos Ben-Gurión.

15. Ver: Michael Keren (1983), Ben-Gurion and the Intellectuals-Power, Knowledge and Charisma (Dekalb, 111.: Northern Illinois University Press).

16. Ver: David Ben-Gurión (1972), Ben-Gurion Looks at the Bible, traducido por Jonathan Kolatch (Londres: W . H . Allen).

17. S . N . Eisenstadt (1967), Israeli Society (Londres: Weidenfeld & Nicolson), pág. 388.

18. S . N . Eisenstadt (1963) «Bureaucracy and Political Development» en Bureaucracy and Political Development, compilado' por Joseph Lapalombara (Princeton, N.J.: Princeton University Press) pág. 118.

19. Ver: David Ben-Gurión y Nathan Rotenstreich, «Israel and Zionism: A Discussion», Jewish Frontier 24 (diciembre 1957); y Shlomo Avinery, «Israel in the Post Ben-Gurion Era: The nemesis of Messianism», Midstream XI (septiembre 1965): págs. 16-32.

20. Nurith Gerth (1980), Amos Oz (Tel-Aviv: Sifriyat Poalim), pág. 3 (en hebreo).

21. Acerca de la situación de Israel en la década de 1960 ver: Charles Liebman y Eliezer D o n Yehiya (1984). The Civil Religion of Israel (Berkeley, University of California Press); y Michael Keren (1987) «Intellectuals and the Open Society in Israel». En Intellectuals in Liberal Democracies: Political Influence and Social Involvement, compilado por Alain G . Gagnon (Nueva York: Praeger).

22. Ver: Simon Halkin (1950), Modern Hebrew Literature: Trends and Values (Nueva York: Schoken); William D . Rubinstein. «Jewish Intellectuals in Liberal Democracies», en Gagnor, compil., op. cit.

23. Sobre las generaciones de intelectuales israelíes, ver: Meir Mindlin, «Israel's Intellectuals: Young Writers and Middle-Aged Critics», Commentary X X V (marzo 1958): págs. 217-225.

24. Actas de una reunión en el Centro del Partido Laborista. 30 de junio de 1960 (Archivos Ben-Gurión).

25. Aharon Meged, «Hassifrut Beyn Hazemanim», Daf 24 (mayo de 1964): págs. 9-12.

26. Joachim Stuschewsky, «Musica Bat Zemanenu Al Parashat Derachim», Moznayim 16 (abril-mayo de 1963): págs. 436-439.

27. Shalom Levin en «Hakeness Hapedagogi» (Conferencia pedagógica de la Asociación de Maestros), 1960, actas Archives of Jewish Education, 10. 25/738, pág. 1.

28. Cabe consultar otros enfoques similares: Jacques Ellul (1954) La technique, ou l'enjeu du siècle (París. A . Colin); y Ralph Lapp (1965) The New Priesthood: The Scientific Elite and the Uses of Power (Nueva York: Harper & Row).

29. Norbert Wiener (1948) Cybernetics: Or Control and Communication in the Animal and the Machine (Cambridge, Mass.: M I T Press).

30. Joseph Schechter. «Bizman Shel Hesster Panim», Moznayim 12 (febrero de 1961): págs. 177-181.

31. Yeshurun Keshet, «Al Habikoret Umissaviv La», Moznayim 14 (enero de 1962): pág. 86.

32. Ibid.

33. Este punto ha sido desarrollado en: Michael Keren, «Intellectuals and the Open Society in Israel» en compil. Gagnon. op. cit.

34. Ver: Ronald Stromberg (1982) Redemption by War: The Intellectuals and 1914 (Lawrence, Kansas: Regents Press of Kansas); Carol Gruber (1975). Mars and Minerva: World War I and the Uses of Higher Learning in America (Baton Rouge, Louisiana University Press) y George Frederickson (1965), The

Inner Civil War: Northern

74 Michael Keren

Intellectuals and the Crisis of the Union (Nueva York: Harper & Row) .

35. Glenn J. Gray (1975) The

Warriors: Relied ions on men in battle (Nueva York: Harper & R o w . 1975).

36. Edward Shils (1970) «The

Intellectuals and the Powers». En On Intellectuals, compilado por Philip Rieff (Garden City. N . Y . : Doubleday) pág. 27.

El papel social del economista en Bangladesh

Rehman Sobhan

El papel histórico de los economistas

Desde el punto de vista histórico los economis­tas de Bangladesh han tenido una función de vanguardia en la fundamentación de algunas de las bases principales del nacionalismo ben­gali y otras cuestiones capitales de la época. Ellos fueron los portavoces de la protesta del pueblo de Bangladesh por haberse visto priva­do de su participación en los recursos nacionales en el marco de la organización política de Pakistán y con­tribuyeron a los debates constitucionales que prece­dieron la creación de Ban­gladesh. Las relaciones entre economistas y diri­gentes políticos del movi­miento nacionalista eran sólidas. A los economistas se les escuchaba con respe­to en todo Bangladesh, donde personas relativa­mente modestas gozaban de una notoriedad pública desproporcionada para su edad o sus títulos académicos. Algunos de esos economistas que de otro m o d o hubie­ran pasado su vida universitaria en debatir cuestiones académicas en las páginas de oscu­ras revistas y en seminarios casi desiertos se vieron envueltos en discusiones públicas con la burocracia gobernante, con portavoces minis­teriales y en ocasiones incluso con el presidente del país.

Así, pues, fue sólo en virtud de una amplia­ción lógica de su importante papel en la vida

Rehman Sobhan es economista, direc­tor general del Bangladesh Institute of Development Studies, G P O Box 3854, Dacca, Bangladesh.

pública c ó m o algunos economistas se vieron directa y más o menos intensamente implica­dos en los movimientos políticos de la época, desempeñando diversas funciones. Cuando es­ta tendencia derivó hacia una situación de en-frentamiento con la élite gobernante de Pakis­tán, los economistas difícilmente podían limitar su compromiso político a los semina­rios y las publicaciones.

Valor y abundancia de las investigaciones

económicas

Si tratamos de caracterizar la profesión de economista en Bangladesh de acuerdo con esta perspectiva histó­rica, resulta evidente que los economistas desempe­ñan hoy un papel mucho menos visible que antes. N o cabe duda de que ac­tualmente el número de economistas con forma­ción universitaria superior

es mucho mayor que en los años cincuenta y sesenta. A juzgar por el número de graduados en las facultades o en los institutos de investiga­ción, se ha producido una ampliación conside­rable de la base universitaria de la profesión. Incluso en los servicios gubernamentales es im­portante el número de titulados universitarios en economía. Y hasta si aplicamos criterios cualitativos, la generación actual resiste favora­blemente la comparación, en lo que antañe a su capacidad técnica, con los mejores economis­tas de los años pasados.

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E n lo que se refiere al volumen de trabajo de investigación realizado, no hay comparación posible entre ayer y hoy. Actualmente, la canti­dad y la variedad de las investigaciones sobre todos los aspectos de la economía de Bangla­desh son el reflejo del importante aumento de las inversiones en materia de investigaciones en ciencias sociales durante el período poste­rior a la liberación. Y , efectivamente, es poco frecuente que los economistas de cierta impor­tancia y dedicados a cualquier tipo de tareas no lleven a cabo uno u otro tipo de trabajo de in­vestigación. Antes de la liberación, si se excep­túan quizá las investigaciones que se realizaban en el Instituto de Economía del Desarrollo de Pakistán, con sede entonces en Karachi, y cier­tos trabajos efectuados en el Centro de Investi­gaciones Económicas de la Universidad de Dacca, las investigaciones en la materia eran realmente m u y escasas. Desde entonces, se ha generado un volumen enorme de información sobre la situación de la economía de Bangla­desh, en gran parte basada en investigaciones primarias. Tan abundantes son las vetas de da­tos primarios explotados por los economistas que se necesitarán cinco veces más especialis­tas trabajando durante años para sacar pleno provecho a esos datos. El volumen de informes y de documentos escritos por los economistas es tal que los usuarios habrán de dedicar buena parte de su vida a digerir tal producción.

El economista invisible

Y , sin embargo, cuando meditamos sobre la abundancia de esta producción y de los recur­sos de que dispone el economista, no hay más remedio que preguntarse cómo es posible que éste ejerza tan escasa influencia no ya en los corredores del poder sino en la conciencia mis­m a del pueblo. La respuesta viene en parte da­da por la estructura de la demanda de investi­gaciones. En su mayoría éstas responden a peticiones de los organismos gubernamentales, de donantes externos y de organismos de las Naciones Unidas. Las investigaciones patroci­nadas por el gobierno lo son también en gran parte por donantes externos. Y la mayoría de las realizadas para satisfacer esta demanda de origen externo quedan encerradas en los archi­vos y en las salas de depósito de los diversos ministerios u organismos gubernamentales o

en los archivos de los patrocinadores externos. M u y pocos de estos informes son publica­

dos por quienes los patrocinan y m u y pocos son también los mismos investigadores que toman la iniciativa de publicarlos o de darlos a cono­cer. La iniciativa de los investigadores se en­cuentra hasta cierto punto limitada por las obligaciones contractuales que han contraído con sus patrocinadores, pero la mayoría de ellos saben que tales contratos raramente son tan estrictos que impidan totalmente la publi­cación de sus trabajos. Esta actitud de renuncia de los investigadores es en gran parte resultado de una aceptación deliberada de su «invisibili-dad» tanto en lo que antañe a su persona mis­m a c o m o al resultado de su labor. Lo normal es que quienes se dedican a la investigación bus­quen sin contemplaciones salidas para sus tra­bajos y foros donde poder presentarlos y discu­tirlos. Actualmente se conforman en su mayoría con cumplir sus obligaciones para con el patrocinador, desentendiéndose de si el fruto de su trabajo ve o no la luz.

Tal actitud de inhibición puede deberse en parte a la idea de que estos trabajos de investi­gación auspiciados por iniciativas procedentes de un mercado hermético no responden a las normas profesionales más rigurosas que cabe esperar de la investigación universitaria orien­tada hacia las publicaciones intelectuales o eru­ditas de calidad. Resultado de ello es que los investigadores tiendan a devaluar las normas profesionales pensando que los patrocinadores carecen por su parte del tiempo y de la capaci­dad profesional necesarios para prestar una atención crítica rigurosa a su trabajo. Y no cabe duda de que en los departamentos y organis­m o s ministeriales que hoy se ven inundados por tales informes son pocos los que reciben la atención que merecen. Toda vez que esos tra­bajos de investigación no tienen en su mayoría c o m o base las necesidades expresadas por quie­nes se encargan de elaborar las diversas políti­cas sino que se llevan a cabo simplemente por­que existen unos fondos exteriores disponibles, los usuarios oficiales no se sienten en m o d o al­guno obligados a utilizar o a dar a conocer esos trabajos, sobre todo si pueden resultar poco ha­lagüeños para ciertos aspectos de la política gu­bernamental. D e ahí que la iniciativa de dar publicidad a este tipo de trabajos corresponda generalmente al investigador mismo o, en casos poco frecuentes, al patrocinador externo.

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La Universidad du Dacca. Bangladesh. Rogc

El hecho de que los trabajos de investiga­ción patrocinados no se sometan a un examen crítico hace que los investigadores no se sien­tan ya compelidos a producir un trabajo de alto nivel profesional, aunque en realidad son per­fectamente capaces de hacerlo. Sabiendo c o m o saben que el trabajo que realizan es de un nivel inferior a sus posibilidades, es comprensible que se refugien en la invisibilidad.

Naturalmente, el carácter de la demanda de investigaciones no garantiza que todas las que se realicen sean de un nivel intelectual adecua­do. Muchas de ellas se limitan al acopio de in­formación, sin preocuparse m u c h o por la con-ceptualización y el análisis, lo que ha dado lugar a una abrumadora cantidad de informa­ción sobre los más diversos aspectos de la eco­

nomía de Bangladesh, a menudo marcada por un carácter repetitivo. Casi nunca se intenta sa­car conclusiones de esa información acumula­da, de manera que se puedan reinterpretar las teorías o contextos predominantes o incluso fi­jar las bases para introducir innovaciones im­portantes en el sector de la política guberna­mental. N o s vemos así abrumados por un enorme volumen de información sobre la eco­nomía que apenas se lee, se utiliza, se analiza o se discute públicamente. Esos trabajos, parte de los cuales son de considerable interés para los investigadores y para los políticos, se hallan a efectos prácticos virtualmente congelados y, por consiguiente, el tiempo, la energía y la de­dicación que exigieron de los investigadores to­talmente desperdiciados.

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Pocas son las tentativas de desenterrar ese tesoro de conocimientos y de someterlo al exa­m e n crítico. U n a de esas tentativas, realizada en el Bangladesh Institute of Development Stu­dies (BIDS), consiste en sacar a la luz todas las investigaciones disponibles, hayanse o no pu­blicado, sobre el desarrollo rural en Bangladesh y determinar lo que hasta ahora se ha realizado en ese sector con el fin de saber qué conclusio­nes deben extraerse de esos datos acerca del funcionamiento de la economía rural, su orien­tación futura y las lagunas que presentan nues­tros conocimientos y que habría que colmar con futuras investigaciones (Analytical Biblio­graphy on Rural Development in Bangladesh, proyecto de investigaciones del B I D S en curso de realización). H e m o s sacado ya a la luz unos 5.000 documentos escritos desde 1972 y espe­ramos que ese número se habrá duplicado cuando hayamos terminado el proyecto.

Dar a conocer los trabajos de investigación

H e m o s podido observar que la investigación es de escasa utilidad si no pueden darse a conocer sus resultados por medio de los debates públi­cos o las publicaciones. Los seminarios o los cursillos son el foro ideal para dar publicidad a los trabajos de investigación con el fin de poner a prueba su utilidad en el intercambio de los debates críticos. Sin embargo, son m u y escasos los foros de carácter regular en los que tenga lugar ese tipo de intercambios. En el B I D S vie­ne funcionando desde hace nueve años un se­minario semanal cuya finalidad es servir de fo­ro para examinar las investigaciones que se realizan dentro de la Organización; en él pue­den intervenir todos los investigadores que se afanan por dar a conocer sus trabajos ante una audiencia profesional de economistas, políti­cos y especialistas en desarrollo. Pero ese semi­nario se limita esencialmente a los trabajos de investigación del B I D S y su éxito ha sido m u ­cho menor a la hora de persuadir a otros inves­tigadores de Bangladesh para que presenten sus trabajos.

Los demás foros en los que se intenta dar a conocer los trabajos de investigación tienen un carácter esencialmente episódico. El Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Dacca organiza de cuando en cuando un se­

minario. Se trata de tres a cuatro reuniones en­tre las conferencias bienales del Centro. En cuanto a las universidades, raramente organi­zan este tipo de seminarios. Las instituciones públicas sólo ocasionalmente dan acogida a reuniones de esta especie cuya finalidad suele ser presentar los resultados de un proyecto de investigación patrocinado.

La respuesta de la profesión a estos semina­rios o foros dedicados a discutir cuestiones eco­nómicas es menos clara. U n a parte de los asis­tentes proceden de las instituciones encargadas de organizar tales foros. Pero no es en m o d o alguno seguro que, dejados a sí mismos, los profesionales se preocupen gran cosa por discu­tir periódicamente cuestiones de investigación o puntos importantes de la política actual. Prueba de ello es la relativamente escasa asis­tencia de economistas a tales seminarios.

Por lo que antañe a las publicaciones, hay varias revistas que permiten dar a conocer los trabajos de investigación. Pero son m u y esca­sas las que aparecen regularmente y que m a n ­tienen un nivel aceptable en cuanto a su conte­nido. A decir verdad, son pocos los estudios que contienen investigaciones patrocinadas y que aparecen con el formato propio de una re­vista profesional seria.

Divulgar los trabajos de investigación

En cambio, los seminarios y las revistas donde se realiza un auténtico trabajo de investigación de dirigen exclusivamente a un reducido públi­co profesional. Son incluso m u y pocas las in­vestigaciones publicadas cuyo eco llegue hasta el público en general a través de la publicidad dada a los resultados de los seminarios o por conductos de los medios de comunicación lo­cal. En los últimos años, el B I D S ha intentado dar a conocer algunos de los resultados de sus investigaciones a través de los medios de c o m u ­nicación nacionales. Pero esto no suele ocurrir normalmente.

Los problemas tanto de presentación c o m o de lenguaje alejan a los economistas de una po­sible capa popular de lectores. Las publicacio­nes en lengua bangla amplían sin la menor du­da el alcance de las investigaciones. Pero si la información es de nivel excesivamente alto, salpicada de jerga técnica o escrita en un estilo denso, se crea una barrera entre aquélla y el pú-

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blico lector que no puede salvarse simplemente con la utilización de la lengua nacional.

Si los economistas de Bangladesh desean ser escuchados, tendrán que dirigirse deliberada­mente al público en general. Será preciso que den a conocer sus trabajos de investigación en los medios de comunicación y en los foros pú­blicos, organizados periódicamente por una se­rie de entidades de todo el país. Ese público al que hay que dirigirse no debe limitarse a los centros metropolitanos sino alcanzar también a los centros provinciales para exponer en ellos los trabajos de investigación de los economis­tas y las instituciones principales y, de ser posi­ble, establecer un intercambio de ideas.

H a llegado también la hora de fundar un semanario popular serio a imagen y semejanza del Economic and Political Weekly que se pu­blica en B o m b a y y que es hoy seguramente la mejor publicación del m u n d o en cuestiones de desarrollo. Nuestro objetivo debería ser publi­car una versión en bangla de esta revista para dar a conocer la gran cantidad de investigacio­nes ya realizadas o en curso de realización.

Pero, aunque pueda publicarse este sema­nario, los grandes medios de comunicación si­guen siendo el foro principal para dar a conocer el trabajo de investigación realizado. La prensa debería concretar acuerdos con los centros de investigaciones y con los investigadores indivi­dualmente con vistas a redactar periódicamen­te artículos que arrojen luz sobre determinados aspectos de la investigación para el desarrollo. Por su parte, la radio y la televisión nacionales deben difundir regularmente emisiones en las que al menos una vez por semana se presenten los resultados de algunos programas importan­tes de investigaciones con vistas al desarrollo.

Al dirigirse al gran público los economistas de Bangladesh tendrán que adquirir la capaci­dad profesional de simplificar los resultados de unos trabajos de investigación complejos o de­tallados exponiéndolos en un lenguaje que sea asequible al hombre de la calle. Los ciudadanos tienen sed de conocimientos y poseen la capaci­dad de analizar los hechos; de ahí que para in­terpretar las realidades de su vida diaria tal co­m o se recogen en las investigaciones haya que aprender a comunicar con ellos de la misma manera que se aprende a realizar la investiga­ción misma. Semejante tarea se verá facilitada en gran medida si se presentan los resultados de la investigación ante el público interesado. A

los campesinos y trabajadores que suelen ser el objeto de las investigaciones se les deben expo­ner los resultados de éstas en un lenguaje com­prensible de m o d o que puedan conferir un sen­tido a lo que se dice de su vida y a las normas que se intenta inculcarles con vista al mejora­miento de su situación.

Este cambio de perspectiva que pone de realce la necesidad de dar a conocer los resulta­dos de las investigaciones en lugar de dejarlos encerrados en oficinas o archivos requerirá na­turalmente un cambio fundamental en la m a ­nera de ver de la mayoría de los economistas. Tal cambio no debe cifrarse simplemente en el compromiso profesional de hacer visibles los resultados de la investigación sino que debe considerarse c o m o un deber para con el pueblo. La investigación patrocinada no es simplemen­te un servicio para economistas. Negar al pue­blo los frutos de aquélla no es sólo una irres­ponsabilidad profesional sino además algo m o ­ral y políticamente rechazable. Para los economistas se trata de compartir con la gente los conocimientos que han adquirido, educán­dola de m o d o que comprendan los resultados de la investigación y puedan utilizarlos para re­solver sus problemas o para organizar su pre­sión política en función de la nueva conciencia adquirida respecto del carácter de su situación y de las posibilidades de cambio.

El economista y la política

Esto nos lleva a examinar el papel del econo­mista en la vida política. En última instancia es en la arena política donde las ideas y los progra­m a s políticos se presentan ante el pueblo. Los gobernantes coloniales británicos se esforzaron en despolitizar a las clases profesionales emer­gentes de las colonias persuadiendo a sus miembros de que sus capacidades profesiona­les debían permanecer al servicio del gobierno o bien ellos quedarían excluidos de la vida polí­tica. Trataban así de neutralizar políticamente a esas clases haciendo comprender a sus miem­bros que cualquier tipo de compromiso políti­co les amenazaría inevitablemente en sus pues­tos y en sus posibilidades de ascenso. Semejante táctica colonial constrastaba drásti­camente con la práctica de las clases profesio­nales de la metrópoli donde los economistas, los ingenieros, los médicos y los profesores de-

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sempeñan un papel activo en el marco de los partidos políticos.

Esta tradición colonial no impidió a todos los profesionales unirse a la lucha contra el co­lonizador, aunque fueron sobre todo los profe­sionales del derecho los que intervinieron en ella, mientras que las otras profesiones, entre ellas los economistas, se quedaban generalmen­te al margen. Ello se debió tal vez al hecho de que los profesionales del derecho se mantenían en general independientes respecto del gobier­no, mientras que la mayoría de los demás pro­fesionales tendían, de uno u otro m o d o , a po­nerse al servicio de éste y a depender de él para su subsistencia.

La práctica colonial pasó a la estructura po­lítica de Pakistán donde en los años de 1960 un profesor de la Universidad de Dacca hubo de recabar la protección de los tribunales para ha­cer valer su derecho fundamental a intervenir en la vida política. Por aquella época, cuando el poder judicial conservaba todavía una parte de su independencia, el Tribunal Supremo de Dacca ratificó tal derecho. Sin embargo, la m a ­yoría de los profesionales de Bangladesh, entre ellos los economistas, tendían a mantenerse alejados de la política, bien en virtud de una cierta sensiblidad heredada de la tradición co­lonial, bien por preservar sus perspectivas de carrera.

Pero fue por entonces cuando algunos eco­nomistas bengalies se decidieron a rechazar es­ta división del trabajo impuesta en la época co­lonial y se lanzaron a defender algunas causas políticas que eran de suma importancia para el pueblo. Y fue este compromiso con los intere­ses políticos del día lo que les confirió esa gran visibilidad de la que ya hemos hablado. Ello motivó que los dirigentes del movimiento na­cionalista les llamaran para que les prestaran ayuda en sus consejos y reuniones políticas. Aunque poco usual, no era pues extraño encon­trar al director de un instituto de investigacio­nes semioficial c o m o el Institute of Develop­ment Economics de Pakistán o a profesores de diversas universidades aconsejando en mate­rias constitucionales o de política económica a los dirigentes políticos de la oposición durante el apogeo del movimiento nacionalista en los años de 1969 a 1971.

Naturalmente, esta implicación directa de los economistas en la política es algo normal en la mayoría de los países. En las elecciones presi­

denciales de Estados Unidos cada candidato cuenta para asesorarle con una escuadra de economistas que proceden de la vida universi­taria y profesional y que se muestran fieles a su partido, a su persona o a su causa. Gran n ú m e ­ro de economistas del Reino Unido están afilia­dos a los principales partidos políticos. Lord Keynes fue una figura destacada del Partido Li­beral. Por su parte, Lord Kaldor y Lord Balogh trabajaron c o m o principales asesores políticos de los dirigentes laboristas, mientras P . T . Bauer es consejero de la señora Thatcher y Ja­mes Meade fue uno de los ideólogos del recién formado Partido Socialdemócrata. La lista po­dría alargarse con casos tomados de la expe­riencia de otros países. Por ejemplo, Andreas Papandreu. Primer Ministro de Grecia, fue profesor de economía en la universidad nortea­mericana de Berkeley y después en la York University de Canadá. En los países europeos esta práctica tradicional de que los profesores y los profesionales intervengan en política está quizás aún más desarrollada en los países de lengua inglesa.

Se trata pues de una tradición ya antigua y sumamente provechosa que impulsa a los eco­nomistas universitarios a intervenir en cuestio­nes políticas y a relacionar su trabajo de inves­tigación con cuestiones importantes de interés público. D e ese m o d o han de ponerse en con­tacto con personas que mantienen una relación estrecha con las capas populares, lo que les per­mite poner a prueba la viabilidad de sus teorías y de sus propuestas. A su vez, los dirigentes po­líticos pueden contar con un asesoramiento profesional cuando hacen declaraciones públi­cas o adoptan determinadas posiciones en cuestiones políticas. Todo lo cual no puede si­no contribuir a realzar la calidad del discurso político. N o menos importante es, en una cul­tura política de carácter democrático, que la oposición esté profesionalmente bien asesora­da en materia de política económica, al igual que ocurre con el gobierno. Después de todo, a la oposición le cabe la legítima esperanza de formar un gobierno algún día, por lo que debe estar plenamente preparada para la tarea gra­cias a la intervención de los economistas en los foros de discusión política o incluso gracias a los servicios profesionales de economistas sin afiliación política, de la misma manera que el gobierno trata de conseguir el asesoramiento profesional de consultores o de comisiones na-

El papel social del economista en Bangladesh 81

cionales. En última instancia, los profesionales formados a costa del erario público e incluso en los servicios públicos no son clientes o servido­res de un determinado régimen sino que su co­metido es servir al pueblo y a sus representan­tes, sean quienes sean.

Formas de compromiso político

Habida cuenta de estas razones que empujan a los economistas a intervenir en la vida política de Bangladesh, nos toca a nosotros los profesio­nales de la economía renunciar a la aséptica existencia que hasta ahora hemos llevado en nuestros puestos en las universidades, los cen­tros de investigación e incluso los organismos gubernamentales y a asumir cierto grado de responsabilidad política proporcionado a los conocimientos técnicos con que contamos. El simple hecho de recibir un salario del erario pú­blico no debe impulsar a nadie a desentenderse de la vida pública. Ciertos profesionales pue­den legítimamente apoyar la política y la filoso­fía del gobierno, prestando su colaboración ge­neral a esa política no ya c o m o parte de sus deberes profesionales sino en los foros profe­sionales. Otros pueden integrarse sin vacilar en el partido gobernante. N o debe temerse que ta­les actos sean tachados de oportunismo si se basan en una creencia firme en la valía del go­bierno.

Por otro lado, los economistas, libres de to­do temor a perder sus puestos o, aún peor, a ser objeto de intimidación o encarcelamiento, de­ben asociarse libremente a una causa política, invitar a los dirigentes y miembros de la clase política de cualquier tendencia que sean a asis­tir a sus seminarios y afiliarse a los partidos políticos, trabajando en ellos c o m o expertos, si lo consideran necesario. Otros, para los que quizá la vida política no presenta un conjunto aceptable de opciones, pueden colaborar con las numerosas organizaciones sociales y volun­tarias en las que les será posible aplicar sus co­nocimientos en interés del servicio público.

N o debe pensarse que esta forma de com­promiso político entraña que todos los econo­mistas deben intervenir en política ya que a muchos no les atrae tal perspectiva o bien tra­bajan en puestos o en determinadas ramas de su disciplina en los que esa participación no es adecuada ni importante. T a m p o c o significa

que intervenir en política suponga crear faccio­nes de este carácter allí donde se trabaja. Lo esencial es tener en cuenta algo evidente, a sa­ber, que la economía es una disciplina que in­terfiere constantemente en la vida pública y el debate político. Pedir a un economista profe­sional que se mantenga apartado de la activi­dad política tiene tan poco sentido c o m o pedir­le a un ingeniero que se quede en el aula y que no se dedique a diseñar puentes. Quienes real­mente necesitan a la economía y a sus profesio­nales son el pueblo y sus representantes, estén o no en el gobierno. Hay que tener siempre pre­sente que en nuestra vida política quienes hoy están en la oposición pueden estar mañana en el gobierno y viceversa, de m o d o que la idea de que unos profesionales deban estar al servicio únicamente del gobierno más bien que del pue­blo y de sus portavoces sería incompatible con los principios de una sociedad plural.

Por todas estas razones, el examen respon­sable e inteligente de las formas en que las cues­tiones económicas interfieren en la política de­be ser legítimamente un tema central para ser debatido no sólo entre los profesionales sino entre todos aquellos a quienes la cuestión inte­rese particularmente, tanto en los foros de dis­cusión c o m o en el marco de los partidos políti­cos dentro o fuera del gobierno. Por desgracia, ese tipo de iniciativas son para el futuro. Por el m o m e n t o , los economistas están m á s alejados que nunca de la arena de la vida política. Son m u y pocos los que tienen una actividad políti­ca e incluso ésta se integra difícilmente en los debates políticos de los diversos partidos.

Orientación de las investigaciones

U n a vez que el economista ha asumido un compromiso de carácter social, ha de mostrar una mayor sensibilidad para los problemas cla­ve de la época y orientar sus investigaciones de m o d o que de ellas puedan extraerse un diag­nóstico y unas soluciones alternativas para los políticos y para el pueblo.

Gran parte de las investigaciones tienden a centrarse en problemas de alcance reducido mal relacionados con el contexto sociopolítico en el que se originan la mayoría de ellos. N o se trata de menospreciar la necesidad de un análi­sis microeconómico meticuloso y del impres­cindible acopio de datos que proporcione una sólida base sobre la que construir la política

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económica y la estrategia general. T a m p o c o de­ben las declaraciones retóricas generales de ca­rácter político desplazar el rigor analítico pro­pio de la disciplina de la economía. M á s bien al contrario, las técnicas de análisis propias del trabajo profesional deben utilizarse para anali­zar los fenómenos políticos. Pero hay que reco­nocer que la incapacidad de integrar adecuada­men te la microinvestigación en una perspectiva macroeconómica y política más ge­neral ha contribuido por su parte al aislamiento de los profesionales respecto de las realidades de la vida pública. Mientras los resultados de esa investigación se quedan acumulando polvo en los archivos, el debate público sobre las cuestiones generales de la pobreza, de la depen­dencia externa y de la movilización de los re­cursos sigue inmerso en una serie de generali­dades e insuficientemente orientado hacia la proposición de soluciones políticas concretas basadas en las realidades de la vida política. Ello no puede sino rebajar la calidad del debate público que por su carácter mismo se interesa sobre todo por los problemas de la macroeco­nomia. Quiere decirse que la nueva orientación de la mentalidad de los investigadores hacia la vida del pueblo de Bangladesh influirá a su vez en la orientación y el carácter del programa de investigaciones.

Al dirigirme en estos términos a los econo­mistas de Bangladesh, no pretendo ser original; mi intención es simplemente dar una articula­ción a los intereses y preocupaciones más pro­fundos de todos nosotros c o m o profesión y co­m o parte de una clase social m á s amplia. Vivimos hoy en una sociedad que está polari­zándose a un ritmo sin precedentes en la histo­ria. Las crecientes disparidades que separan a unas clases de otras y crean incluso contradic­ciones dentro de las clases y las profesiones son el umbral de una crisis social y de un desastre de alcance nacional. Esas divisiones no proce­den de una dinámica social interna sino que son el resultado directo de un sistema de ayu­das que ha nutrido el explosivo crecimiento de una nueva clase opulenta y creado en todas las demás clases grupos dependientes de esas ayu­das.

Sin embargo, esta polarización basada en la ayuda se realiza por conducto del Estado que distribuye todos los recursos derivados de esa ayuda. D e ahí que. tanto desde el punto de vis­ta objetivo c o m o a los ojos del gran público, el

Estado aparezca c o m o el principal instrumento que contribuye al proceso de diferenciación so­cial y económica dentro de la sociedad. En con­secuencia, las disparidades se ven c o m o algo que no guarda relación con el trabajo intenso, los conocimientos especializados, la capacidad empresarial o incluso los privilegios heredados, sino c o m o el resultado de un sistema de merca­do sumamente imperfecto regido en gran parte por los accidentes del poder y, en consecuencia, por la posibilidad de tener acceso a la distribu­ción de los recursos públicos. El ingreso en esta nueva clase y el éxito dentro de ella dependen ahora en alto grado de la posibilidad de disfru­tar del patrocinio del Estado. U n proceso c o m o este difícilmente puede contribuir a fomentar la reproducción ampliada de la economía en la que históricamente residía la causa de las dis­paridades sociales. Así, pues, la reproducción del orden social sigue siendo algo exógeno res­pecto del sistema y se origina en la voluntad de los donantes de ayuda de sostener la estructura social de Bangladesh. Tal distribución no pue­de conferir ni legitimidad ni aceptación social a las clases opulentas; en realidad, de ese m o d o la riqueza de tales clases se identifica con la posi­bilidad de disponer del patrocinio del Estado. Lo que hace que se sientan inseguras acerca de su futuro, inseguridad que se transmite a las tácticas inversionistas y al comportamiento empresarial.

U n orden social tan inestable no puede sino suscitar inquietud en la medida en que cada clase, subclase, profesión o facción maniobra c o m o puede para tener acceso a esas generosas fuentes de la ayuda y conseguir así una parte mayor del pastel. D e tal m o d o , la pretensión de beneficiarse de los recursos públicos resulta ca­da vez más ajena al hecho de prestar servicios recíprocos a la economía o al pueblo. La multi­plicación de las pretensiones rivales con vistas a disponer de unos recursos finitos y de origen externo agrava pues aún más las contradiccio­nes dentro de la fragmentada estructura social y envuelve en un halo de inestabilidad el orden social dominante.

En su situación social más opulenta y asi­m i s m o más polarizada, los economistas de Bangladesh no se muestran m á s inmunes que los inversionistas, los comerciantes, los buró­cratas o los ingenieros a esa tendencia a disfru­tar de los beneficios de un orden social depen­diente de la ayuda.

El papel social del economista en Bangladesh

N o es mi pretensión pararme a examinar el futuro de esta clase y del orden social en que se apoya. Tan trascendente tema debería ser parte de un debate nacional más amplio. Pero lo que sí debemos saber es que las cosas evolucionan: vivimos en una sociedad que va a exigir cuen­tas a todos aquellos que han prosperado en nombre de los pobres que sufren en Bangla­desh. Si al menos pudiéramos empeñarnos en la tarea de ser útiles dentro de nuestras diversas profesiones y en el límite de nuestras capacida­des, como educadores, pensadores, portavoces ocasionales o incluso tecnocratas, quizá no pro­longuemos necesariamente este orden social ni impidamos este ajuste de cuentas. Por lo m e ­nos habremos demostrado nuestra importancia práctica para el pueblo de Bangladesh que así podrá reconocer que los economistas son de al-

Nota

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guna manera útiles para él. Tal vez ello no nos garantice la situación privilegiada de que goza­m o s hoy, pero al menos será una razón para que alberguemos una esperanza de sobrevivir c o m o parte del sector de servicios de un orden futuro.

Al reevaluar de este m o d o nuestra función, deberemos sin duda alguna reconocer nuestra responsabilidad individual y colectiva, como comunidad profesional, sin refugiarnos en la necesidad de una sociedad ideal que sea digna de nuestros servicios. D e todos modos , debe­m o s meditar sobre el carácter de un orden so­cial que permite que una profesión de impor­tancia social se mantenga en su situación actual de alienación y de subemplco.

Traducido del inglés

* Este arlículo es una versión abreviada y re\ isada del discurso inaugural pronunciado en la VIII Conferencia Bienal de la Bangladesh Economie Association, Dacca, 15 de julio de 1988.

Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional

Peter Waterman

El presente documento es un resumen de un documento de trabajo del Instituto de Estudios Sociales de La Haya, presentado al Grupo de Trabajo sobre Democratización de la Comuni ­cación en la Conferencia de la Asociación In­ternacional de Investigaciones sobre Informa­ción Pública celebrada en Barcelona en julio de 1988 (véase Waterman, 1988d). Debo expresar mi reconocimiento a H a m i d Mowlana, la lectu­ra de cuyo trabajo (Mowlana, 1986) influyó en mi conceptualización, que es algo distinta.

Una laguna en la teoría de las comunicaciones internacionales

Existe el problema, gene­ralmente reconocido, del incremento de la concen­tración relativa de la c o m u ­nicación en las categorías sociales de la élite y en el núcleo central de los países capitalistas. Esta concentración implica la cre­ciente pobreza relativa de las comunicaciones entre las clases y categorías sociales domina­das, sobre todo en los países más periféricos. El reconocimiento de este problema es corriente en los trabajos críticos de investigación y las políticas de comunicación, a nivel nacional e internacional, y ha sido objeto de considerables debates en el contexto del Nuevo Orden M u n ­dial de la Información y la Comunicación, so­bre todo con respecto al Tercer M u n d o . La so­lución implícita o explícita ofrecida por la críti-

Peter Waterman es profesor de política del Programa de Estrategias Alternati­vas para el Desarrollo del Instituto de Estudios Sociales de La Haya (Países Bajos). Participa en un proyecto de in­vestigación sobre democratización de la comunicación laboral internacional (Proyecto Demintercom). Desde 1978 es editor del Boletín de Estudios Inter­nacionales de Trabajo (Newsletter of In­ternational Labour Studies).

ca universitaria y política ha consistido en au­mentar el control nacional. U n reconocimiento tardío del hecho de que el control nacional sig­nifica el control estatal o de la élite, y que esto podría dar lugar a una reproducción, a nivel del estado, de los problemas que se producen en el plano internacional, dio lugar a la exigencia de que la democratización acompañase a la nacio­nalización. N o obstante, esto supone implícita­mente una exigencia de democratización del

estado (Halloran 1987, M e ­dia Development 1988, White 1988). El estado si­gue siendo la unidad fun­damental de análisis y la esfera de la acción política.

Entre tanto, se ha pro­ducido un espectacular cre­cimiento en todo el m u n d o de la comunicación «demo­crática» o «alternativa», co­m o resultado de las necesi­dades sentidas por las cate­gorías sociales o los grupos de interés que tienden a cri­ticar tanto el capitalismo

c o m o el estatismo. Nuevos movimientos a m ­bientales, de la paz, feministas, de consumido­res, de ayuda al Tercer M u n d o , de los derechos humanos y laborales han ido estructurando cre­cientemente sus propios medios de comunica­ción. Estos nuevos movimientos, que se han creado de manera idéntica o análoga en Occi­dente y en Oriente, así c o m o en el Sur, suelen ser de carácter internacional y frecuentemente in­ternacionalistas. Por ello, muchas veces partici­pan activamente en el desarrollo de medios ba­ratos y directos de comunicación internacional.

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Dada la ausencia en este campo de una teo­ría o estrategia, los medios alternativos de co­municación internacional se han desarrollado al azar, con mucho derroche y duplicación de actividades, pero también dejando importan­tes lagunas de comunicación. U n a de ellas es la comunicación internacional entre los grupos del Tercer M u n d o . Los proyectos de ayuda al desarrollo y de solidaridad no invierten necesa­riamente la corriente de información dirigida al Norte, e incluso pueden aumentarla. Otra la­guna es. sorprendentemente, la comunicación laboral. Mientras que muchos de los restantes intereses y movimientos mencionados han es­tablecido, en dos o más decenios, amplios m e ­dios de comunicación internacional, el m u n d o del trabajo ha dependido en alto grado de los sindicatos o de los partidos políticos que repro­ducen en gran parte las estructuras y prácticas dominantes de la comunicación. Los movi­mientos laborales de la fábrica, el campo o las comunidades carecen de las informaciones in­ternacionales y los servicios de comunicación de que disponen los movimientos feministas, de consumidores o ambientales.

En este artículo m e propongo defender la utilidad de desarrollar el nuevo concepto de «comunicación inteniacional/.Wt/», paia dai rumbo y dinamismo a la lucha contra los m e ­dios y culturas predominantes de la comunica­ción internacional. Si bien mi argumentación atañe concretamente al internacionalismo la­boral (NILS 1988. Waterman. 1988, b.c. 1989) y la comunicación laboral internacional (NILS 1988, Waterman 1988a), tiene también conse­cuencias para el desarrollo más general de co­municaciones internacionales alternativas.

La comunicación y la cultura predominante en el plano internacional

Tenemos que establecer por lo menos algunas de las características más importantes del con­texto en el cual se desarrollan los intentos de crear una comunicación internacional alterna­tiva. M e ocuparé por consiguiente de las conse­cuencias de los procesos fundamentales: 1 ) transformación del capitalismo internacio­nal en « m o d o de desarrollo informativo» (Cas-tells 1983:312); y 2) el hecho de que las relacio­

nes interestatales tengan cada vez m a y o r relación con la comunicación o la cultura.

Podemos empezar con los procesos identifi­cados por Mowlana (1986), aunque mi evalua­ción de ellos no es la misma. Tanto si conside­ramos los periódicos, la radiodifusión, las industrias culturales, las corrientes de datos transfronterizas o el turismo, o la cultura y la comunicación, no podemos menos que perca­tarnos del grado de crecimiento de la importan­cia económica de todos estos medios, que se están concentrando en las transnacionales y los estados dominantes. Esto es cierto si considera­m o s la comunicación como el transporte técni­co de mensajes, o bien como una corriente hu­m a n a a través de las fronteras. P o d e m o s identificar numerosos tipos de corrientes de es­te tipo: emigrantes y refugiados; trabajadores manuales y profesionales; turistas; militares, espías y diplomáticos; estudiantes y profesores; hombres de negocios; profesionales de los m e ­dios de comunicación y deportistas, y m i e m ­bros de organizaciones de voluntarios (Mowla­na 1986:124). El análisis de estas corrientes revelará que están directamente controladas por las empresas transnacionales (¿turistas, hombres de negocios y profesionales de los m e ­dios de comunicación?) o los estados (¿milita­res, espías y diplomáticos?). Asimismo, se verá qué tipos de corrientes son consecuencia m e ­nos directa de la actividad del capital y el esta­do (¿migrantes y refugiados?), y cuáles están m á s autodeterminadas colectivamente (¿miembros de organizaciones de voluntarios, incluidas las dedicadas a los deportes, activida­des académicas y turismo?). El análisis podría apuntar también a interesantes contradiccio­nes, incluso dentro de las prácticas controladas o dominadas por el capital y el estado -la au-toorganización de los trabajadores migrantes, el turismo social, los estudiantes de tendencias democráticas, los profesores universitarios, los profesionales de los medios de comunicación, y otros.

En segundo lugar, conviene reconocer la complejidad del término «cultura», aunque su uso sea bastante común . Este término puede significar: 1) el proceso histórico del desarrollo intelectual, espiritual y estético; 2) el m o d o de vida de un pueblo, lugar o período, o de la hu­manidad en general; 3) la actividad de artistas e intelectuales (Williams 1983:90-91). Tene­m o s que reconocer en qué medida estos tres

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significados tienen hoy día una referencia mundial. La cultura se ha convertido también en un objeto de producción e industrialización, monopolio, transnacionalización y estatiza-ción: esto es hoy día un lugar común. Pero de nuevo merece la pena reflexionar sobre lo que se está difundiendo exactamente, y cuáles son sus consecuencias precisas.

Donald Hörne ( 1986:76) se refiere a una se­rie de «mitos» (creencias que dan un significa­do transcendente) y recalca que estos mitos do­minan la «cultura pública» de las sociedades industrializadas o en vías de industrialización. Estos mitos se refieren al industrialismo y la modernidad (el poder del hombre sobre el m e ­dio ambiente, la inevitabilidad del progreso): el sectarismo de sexo o de raza: el carácter, la identidad y la imaginación estratégica nacional (en términos generales, la política exterior), y las formas de control económico y político. Se­gún Horne, estos mitos universales ocultan im­portantes intereses y reprimen los de las mino­rías y las mayorías, a nivel nacional e internacional. Su argumento sobre la universa­lidad de estos mitos en las tres áreas mundiales nos ayuda a entender c ó m o el m u n d o comunis­ta, antes aislado, ha podido adaptarse con tanta facilidad y rapidez y absorber prácticas y artifi­cios culturales que antes se consideraban esen­cialmente burgueses o específicamente nortea­mericanos. En un argumento conexo, un grupo de universitarios indios indica que el m u n d o del conocimiento está dominado hoy día por un discurso monolítico coercitivo «secular, científico, empresarial y basado en el estado» (Ahmed y colaboradores, 1988:65). Estos estu­diosos creen que la idea ilustrada del progreso ha perdido gran parte de su potencial creador. Critican el nacionalismo por haber ocultado y suprimido otras realidades vivas, la ciencia por haber monopolizado la verdad, y el laicismo por haber provocado cl fundamentalismo reli­gioso y obstruido el diálogo fructífero de la po­lítica con la religión.

Y o no considero que estas dos posiciones impliquen necesariamente un rechazo de la in­dustria, la ciencia, el progreso, el nacionalismo o el laicismo, sino que más bien son una crítica del industrialismo, el cienticismo, el progresis­m o , el estatismo y el laicismo antirreligioso. Observo, además, la posición central que a m ­bos atribuyen al nacionalismo. Queda por aña­dir algo sobre la cultura internacional, que per­

tenece a un m u n d o de estados. En otro trabajo indiqué que el término dieciochesco «cosmo­politismo» encaja en este concepto (Waterman. 1988b). El cosmopolitismo se refería a la impo­sición al m u n d o de normas y prácticas liberales de la burguesía europea. El cosmopolitismo tie­ne hoy sus versiones eurosocialistas y soviéti­cas, pero su expresión predominante se en­cuentra en la doctrina estadounidense de la «interdependencia» -adoptada creciente y acríticamente por los comunistas soviéticos y los eurosocialistas. El reconocimiento de ello nos obliga a añadir tres elementos cruciales, au­sentes de los argumentos de Horne y A h m e d y colaboradores: el dominio de la cultura de las comunicaciones mundiales por: 1) Estados Unidos de América; 2) las empresas transna­cionales; y 3) las empresas transnacionales de Estados Unidos. En otras palabras, una crítica de los elementos de la cultura dominante debe ir acompañada por el reconocimiento de sus fuentes más dinámicas y poderosas. En una crí­tica de la «interdependencia». Mattelart ( 1983: 55-8) utiliza significativamente un texto de ha­ce casi 20 años de Zbigniew Brzezinski: «Es la novedad de la relación de los Estados Unidos con el m u n d o -compleja. íntima y porosa- lo que los análisis más ortodoxos, especialmente los marxistas, no consiguen entender... Los Es­tados Unidos han surgido c o m o la primera so­ciedad mundial de la historia. Es una sociedad cada vez más difícil de definir en lo relativo a sus límites culturales y económicos (...) Alrede­dor del 65 % de las comunicaciones mundiales se originan en este país...» (Brzezinski 1970).

U n último punto de importancia antes de que pasemos a examinar las comunicaciones alternativas se refiere a las contradicciones de la comunicación y la cultura internacional pre­dominante. Las nociones de dominio o incor­poración total deben entenderse c o m o expre­siones de ira o frustración, m á s que c o m o elementos de orientación en la realidad: evi­dentemente, no contribuyen a la resistencia ni a la contraafirmación. Podemos ver estas con­tradicciones incluso en los lugares m á s impro­bables. La « L o w Intensity Warfare» (LIW) (Guerra de baja intensidad) es la estrategia más reciente del Pentágono para hacer frente tanto a la rebelión de los pueblos del Tercer M u n d o c o m o al «síndrome de Vietnam» entre el públi­co estadounidense. La L I W está destinada, no simplemente a la eliminación física del enemi-

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go, sino también a su deslegítimación. La gue­rra parece centrarse menos en el ejército del enemigo (período preindustrial) que en la eco­nomía del enemigo (período capitalista indus­trial) y en su base popular (¿período capitalista de la información?). Howard Frederick ( 1988a, b) muestra la importancia fundamental de la comunicación para la L I W y afirma que esta comunicación va dirigida no sólo a la sociedad enemiga (como en el caso de Nicaragua) sino también a los propios Estados Unidos. Y o pienso que esta nueva forma o frente de batalla representa menos una poderosa estrategia nue­va que un reconocimiento de debilidad. Frede­rick cita a Gaspar Weinberger en el sentido de que la L I W está «dirigida a la destrucción de la propia esperanza» (1988b: 12). Ahora bien, aunque en los antiguos tipos de guerra siempre fue difícil para las fuerzas populares combatir sin asumir en gran parte la conducta del opre­sor, el terreno de la moral y la esperanza m e parece que les sería propio. La deslegitimación es un juego en el que los pueblos subordinados tienen buenas bazas - c o m o evidencia la legiti­midad continua del régimen sandinista y el problema de legitimidad del régimen de Rea­gan. Seth Siegelaub (1983:15) atribuye un sig­nificado más amplio a este punto. Hoy en día, «incluso las dictaduras militares de la clase do­minante... están obligadas a "explicarse", en el Tercer M u n d o , en el Segundo o en el m u n d o de la N A T O » . Si ocurre esto con los militares y con la comunicación política, aún ha de ocurrir más con los productores de cultura liberal-de­mocrática, cuyos productos y procesos siguen dominando el m u n d o . Las ambigüedades de los medios internacionales de comunicación de masas nunca quedaron más visibles que en la campaña televisada mundial de los músicos de rock destinada a aliviar el hambre en Africa (Geldof, 1987). Por difícil que pueda ser para las fuerzas populares entender y emplear estas contradicciones, a nivel nacional e internacio­nal, es evidente que tienen que hacerlo.

La comunicación y la cultura internacional alternativa

Hay m u y pocos trabajos contemporáneos, o ninguno, sobre este tema. Históricamente, po­dríamos remitirnos a la experiencia de las co­munidades religiosas internacionales o al in­

tento de crear una cultura internacional socialista o de los trabajadores durante una fa­se inicial del desarrollo capitalista. En la medi­da en que las comunidades religiosas fuesen (o son) independientes de los estados, no jerárqui­cas y no autoritarias, podrían proporcionarnos una referencia adecuada. La Society of Friends (Quakers) podría ser un ejemplo de ello (Young, 1986). En cuanto a la actividad especí­ficamente cultural de los movimientos obreros y socialistas tradicionales, ésta constituye evi­dentemente una herencia ambigua (Bouvier, 1988, Korff, 1979, 1984, Steinberg, 1988). Por una parte había símbolos y rituales comunes (banderas rojas, el primero de mayo) e incluso actividades compartidas (películas, fotografías, deportes y movimientos esperantistas interna­cionales). Por otra parte, había el problema de que el movimiento, para ser popular, tenía que ser nacionalista, localista o -en el caso extre­m o - racista (algunos mineros blancos del Rand en 1922 tenían el lema: «Trabajadores de todo el m u n d o , unios para una Sudáfrica blanca»). Mencionar esto es olvidar el problema de la cultura obrera y socialista internacional que se convirtió en jerárquica, autoritaria y depen­diente del estado. U n ejemplo de la pérdida del contenido internacionalista de los símbolos y los rituales es el aniversario del primero de m a ­yo en Perú en 1986, que se celebró como un aniversario laboral peruano, con la mínima re­ferencia al m u n d o exterior (Waterman y Are-llano, 1986:24).

La comunicación y la cultura internacional democrática parece algo que está aún por in­ventar. Varias fuerzas favorecen esta posibili­dad. U n a es la creación de una cultura comer­cial transnacional de masa. La mundialización de los pantalones «téjanos» no debe entenderse únicamente (a pesar de lo que diga Haug, 1987) c o m o una extensión de un producto y del do­minio cultural estadounidense. Es un proceso que confluye simultáneamente y crea un m u n ­do común de experiencia y deseo. Si el símbolo arquetípico del dominio comercial y cultural de los E E . U U . es la Coca Cola (de ahí la «Coca-colonización»), su lema internacional de que la Coca Cola es «lo real» es también un reconoci­miento de la búsqueda por los jóvenes de una autenticidad y una autonomía que la Coca Cola difícilmente podría proporcionar. U n segundo factor importante se ha indicado anteriormen­te: el hecho de que el estatismo sea cada vez

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menos capaz de cumplir sus promesas de libe­ración y demostrar su capacidad tradicional de protección. La protesta popular en Europa oc­cidental en la época del accidente de Chernobyl iba dirigida al estado local, que inspiraba poca confianza, y no a la incompetencia soviética. La defensa y el progreso de las culturas locales, lingüísticas y nacionales frente a la transnacio­nalización y el centralismo estatal (rusifica­ción, sanscritización, tacherización) va a nece­sitar una ética internacional complementaria de pluralismo, intercambio, diálogo y solidari­dad.

En ausencia de una teorización m á s general de la comunicación y la cultura internacional alternativa, tenemos que recurrir a Michael Goldhaber (1987), que se dirige específicamen­te a los trabajadores, el internacionalismo y una forma particular de posible comunicación alternativa internacional. Goldhaber reconoce naturalmente las consecuencias centralizado-ras y manipuladoras de la informatización, pe­ro afirma que las redes de microordenadoras son «intrínsecamente interactivas e igualita­rias» (p. 10) si se establecen sin una jerarquía de control. Este autor observa en el m u n d o ca­pitalista industrializado: 1 ) el paso problemáti­co de la sociedad industrial a una sociedad de información: «Ninguno de los principales diri­gentes empresariales o políticos que defienden este progreso tiene ideas claras o coherentes so­bre c ó m o funcionará esta fase siguiente de la vida económica» (p. 10): 2) que los directores de empresa se ven cada vez más obligados a permitir el uso de computadoras personales, con lo que permiten la creatividad y la consti­tución de redes, aunque esto conlleve la pérdi­da de control; y 3) que a medida que la creación cultural se convierte en la principal actividad de Occidente, el valor de la empresa, c o m o for­m a organizativa típica del período industrial, se va poniendo en tela de juicio. En cuanto al Tercer M u n d o , este autor afirma que revela a menudo un tipo primitivo de cultura industrial de los trabajadores. N o obstante, la autonomía de la clase obrera está limitada por la disper­sión mundial de la industria y la rapidez del movimiento y el cambio industrial. Por consi­guiente, afirma, «una cultura del trabajo verda­deramente autónoma tiene que ser hoy día in­ternacional» (p. 10). D a d a la sujeción del trabajador del Tercer M u n d o a la cultura domi­nante (por ejemplo, la televisión) que ni siquie­

ra está producida localmente, y sobre la cual, por consiguiente, no ejerce una influencia ni tan sólo indirecta, el tipo de contactos e infor­mación que puede proporcionar una red limi­tada de microordenadoras podría ser impor­tante. Golhaber considera que: «Puesto que los trabajadores industriales de todo el m u n d o tie­nen un acervo común de experiencias y proble­mas , los trabajadores de diferentes países po­drían comunicarse entre sí más fácilmente que, por ejemplo, los campesinos de estos mismos países.

»Cuando los trabajadores sean capaces de formar estos vínculos, podrán facilitar unas in­terconexiones culturales m á s amplias, inclu­yendo en ellas a los campesinos y otros grupos. U n a cultura autónoma de amplia base de este tipo aumentaría enormemente las posibilida­des de libertad de acción y expresión, permi­tiendo al propio tiempo una nueva flexibilidad en la utilización y conservación de recursos materiales escasos » (p. 11).

Goldhaber reconoce, y trata de superar, tres obstáculos: 1 ) el costo; 2) los intereses creados de los gerentes y los dirigentes locales; y 3) el peligro de «Babel, caos o cacofonía en vez de significados convenidos». Este autor afirma: l)que los costos están disminuyendo especta­cularmente; 2) que si las élites existentes qui­sieran resistir a la nueva tecnología, tendrían que pagar c o m o precio el atraso; 3) que la cul­tura de masas comercializada ha creado ya una «conciencia común», y que por consiguiente una «cultura m u y altamente multicéntrica ba­sada en un diálogo interactivo» es una posibili­dad real (ibid).

Q u e este argumento sea especulativo o in­cluso utópico no le priva de validez necesaria­mente. Cuando nuestras categorías de pensa­miento y acción están dominadas por los factores histórica y presentemente dominantes, el pensamiento utópico es una necesidad prác­tica. Hay que reconocer a Goldhaber el mérito de haber contrarrestado implícitamente el uto-pismo electrónico de los hombres de empresa (Naisbitt, 1984) al revelar sus incertidumbres, y por haber incorporado de nuevo a los trabaja­dores en la construcción de un futuro, del cual otras personas de la izquierda los excluían (por ejemplo. Mies, 1986). M i crítica se dirige a cuestiones más concretas. En primer lugar, a la ausencia de fundamento de las experiencias realizadas de comunicación laboral internacio-

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nal alternativa. En segundo lugar, a que no se ha insertado la constitución de redes interna­cionales informáticas en el contexto de otras formas existentes o posibles de comunicación. En tercer lugar, a la repetición de la noción de preeminencia proletaria que casa mal con un reconocimiento del final gradual de la era in­dustrial. En cuarto lugar, a que no se haya con­siderado el contenido o reestructuración de la información transmitida o de los intercambios efectuados y sus consecuencias para la conser­vación o la transformación de las relaciones tradicionales de poder. Conviene hacer un bre­ve comentario sobre cada uno de estos cuatro puntos: 1 ) las experiencias internacionales al­ternativas de los medios de comunicación de los trabajadores han sido concebidas, y están siendo administradas, principalmente por inte­lectuales universitarios, y no por trabajadores; 2) el establecimiento de redes informáticas de­be valorarse, con toda seguridad, por el hecho de que facilita el contacto cara a cara, la activi­dad común de los sentidos y la creatividad con­junta de los que participan en ellas; 3) dados los intereses particulares, los privilegios relativos y el número limitado o en disminución de traba­jadores industriales, no debemos asumir sim­plemente un papel de mediación o articulación en su favor; 4) es necesario desarrollar formas de información o diálogo informatizadas y hu­manísticas que confieran poder, c o m o las pro­puestas para las «noticias» (Hamelink. 1976) y «la información hablada» (Thorne, Kramarae y Henley, 1984). Parece necesario tomar nota de las necesidades, capacidades y posibilidades específicas de los campesinos, los ocupantes sin título y las mujeres, y promover simultánea­mente sus posibilidades de conseguir una co­municación internacional sin mediadores. U n a cultura democrática multicéntrica basada en una interacción biológica es una necesidad na­cional e internacional.

Dadas las limitaciones de la argumenta­ción, no obstante interesante, de Goldhaber. m e referiré ahora a Fred Stangelaar ( 1986), cu­yos argumentos he empleado en anteriores ar­tículos. El texto de Stangelaar no va dirigido a los trabajadores, ni al nivel internacional, ni a cualquier forma particular de comunicación. Sin embargo, al considerar la comunicación al­ternativa basándose en la experiencia latinoa­mericana en relación con el vídeo, propone criterios útiles para la comunicación interna­

cional alternativa en general. Stangelaar estima que la principal fuente de comunicación alter­nativa es la resistencia práctica al capitalismo internacional, lo que supone también una lu­cha contra el racismo, el sexismo, el estado y la guerra. Distingue cuatro tipos diferentes de co­municación no dominante: 1) comunicación marginal -que no está vinculada a las masas ni a los movimientos sociales y políticos; 2) co­municación horizontal -intercambio entre gru­pos dominados; 3) anticomunicación -subver­sión de la forma o contenido de la comunicación dominante sin establecer una conexión con las luchas de masas; y 4) comuni­cación alternativa (CA). Las cuatro caracterís­ticas fundamentales e interdependientes de es­ta última son: a) contenido, lenguaje, imágenes y simbolismos que proceden directamente del pueblo y se oponen a los del opresor; b) orienta­ción hacia la transformación social total; c) pa­pel movilizador y de organización, que supera a la vez las corrientes verticales y horizontales de información mediante un modelo de c o m u ­nicación «en espiral»; el) papel activo en la pro­ducción y distribución por el sector pertinente del pueblo o las organizaciones populares. Esta participación activa requiere, entre otras cosas: 1 ) la interacción entre el transmisor y el recep­tor; 2) mensajes que promuevan la interacción de la población y los comunicadores profesio­nales; 3) accesibilidad de forma y contenido para las masas, a un nivel mínimo de educa­ción (la educación forma parle de la comunica­ción); 4) acceso público a los canales de pro­ducción y distribución; 5) participación en las estructuras de educación en materia de c o m u ­nicación; 6) organización de un público capaz de criticar y en último término corregir a los medios de comunicación.

La distinción de Stangelaar entre la forma alternativa y otras formas de comunicación no dominante es fundamental para nuestra mate­ria. La mayor parte de los nuevos medios inter­nacionales que han aparecido por todo el m u n ­do durante los 5 o 10 últimos años deben caracterizarse probablemente c o m o «anti», más que c o m o alternativos. Esto se ve aún más claramente si consideramos las cuatro caracte­rísticas de la comunicación alternativa. Porque incluso cuando estos nuevos medios de comu­nicación pueden afirmar que ejercen un papel orientado hacia la movilización y la transfor­mación social, pocos afirmarían que tienen un

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contenido y una forma populares, o que en ellos participan las masas o las organizaciones de masas. La existencia de este modelo nos permite juzgar los productos o proyectos ac­tuales y explicar -cuando haga falta- las razo­nes de que se reúnan estos criterios.

Diez propuestas para una «comunicación internacionalista»

Hasta ahora este artículo ha sido de carácter más bien expositivo. Es necesario pues agru­par ahora sus diversas posiciones. Lo haré en forma de una serie de propuestas para una «comunicación internacionalista».

1. Es necesario desarrollar un concepto de co­municación internacionalista (CI), si quere­m o s construir una cultura mundial pacífica, compartida, igualitaria, democrática y plura­lista. Este concepto debe ir acompañado de va­lores explícitos, estar orientado hacia el futuro y ser de carácter normativo para prever la crí­tica de la situación existente y facilitar su transformación. El concepto debe desarrollar­se a partir de un análisis de la crisis actual de la información mundial, de los experimentos para superarla y de la identificación de la insa­tisfacción y las aspiraciones populares frente a la cultura mundial dominante.

2. C o m o definición preliminar podríamos considerar lo siguiente. La CI significa la crea­ción de relaciones de solidaridad transterrito­riales que enriquezcan y confieran poder a las comunidades o colectividades populares y de­mocráticas mediante el intercambio, la diver­sificación y la síntesis de sus ideas, técnicas y artes. Este concepto se construye mediante la articulación de otros dos: el «internacionalis­m o » (Waterman 1988b) y la «comunicación alternativa». La base negativa de esta empresa es el reconocimiento de la creciente interrela-ción e interpenetración de las «relaciones inter­estatales» y la «información mundial» -una confluencia que implica de por sí una crecien­te explotación y dominio concentrados de los recursos mundiales, los pueblos y sus comuni­dades territoriales y no territoriales. El valor de esta empresa procede, en sentido positivo, del grado en que se reconozca que la comuni­cación internacional alternativa es el medio y

el fin del internacionalismo. La fuerza de la es­tructura dominante de las relaciones y las co­municaciones internacionales estriba en las fi­nanzas, la maquinaria, las instituciones, las armas, el territorio y su tendencia a estratifi­car, segmentar, oponer, oprimir y destruir. La información en este contexto es un recurso que debe atesorarse, venderse, controlarse y emplearse para reforzar la concentración de la riqueza y la influencia. La fuerza del desarro­llo de una estructura alternativa de las relacio­nes internacionalistas es asimétrica. Radica precisamente en su capacidad de utilizar y promover la comunicación y la cultura inter­nacionales c o m o una relación entre los pue­blos. La diferencia entre las dos puede verse en el m o d o en que la nueva tecnología de la co­municación es entendida y utilizada interna­cionalmente por el capital y el estado por una parte, y en los primeros experimentos de co­municación de los movimientos sociales inter­nacionalistas y los comunicadores democráti­cos por otra.

3. La fuerza política para el desarrollo de la comunicación internacionalista la proporcio­nan los nuevos movimientos sociales ( N M S ) y su entendimiento de la estructura y la transfor­mación social del m u n d o . Los N M S , que se han desarrollado en una situación caracteriza­da por un capitalismo maduro, el estatismo y el socialismo estatal, se ven enfrentados a la necesidad de superar sus limitaciones. Obliga­dos a buscar alternativas a cada una de estas soluciones parciales, unilaterales e insatisfac-torias de los problemas humanos , tenemos por primera vez la posibilidad de considerar sus aspectos comunes, y superarlos. Mientras que Marx predijo los efectos mundiales del desa­rrollo capitalista y afirmó la existencia de una sola clase liberadora e internacionalista, los nuevos sujetos sociales experimentan estos efectos y asumen su papel. En la medida en que los N M S (y los movimientos y organiza­ciones étnicas y laborales) rechazan las solu­ciones capitalistas, cstatistas, racistas, de blo­ques, etc., están abiertos al diálogo y la cooperación internacional de una manera que era imposible para los antiguos.

4. El terreno más favorable para los nuevos movimientos sociales internacionalistas es precisamente el de la comunicación. Movi -

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mientos como los feministas, de derechos hu­manos, de solidaridad con el Tercer M u n d o - y los nuevos movimientos laborales- reconocen crecientemente este hecho, aunque participen activamente en las tradicionales actividades políticas, de grupos de presión y de organiza­ción y financiación.

5. Hasta ahora, las actividades de comunica­ción internacional tienden a clasificarse en tres categorías no dominantes (marginales, ho­rizontales y «anti»), más que en la de C A en su definición más estricta. Las tres primeras categorías no pueden, sin embargo, condenar­se o ignorarse, ni tampoco hay que subestimar la dificultad de crear una comunicación inter­nacional alternativa. La comunicación in­ternacional marginal, por ejemplo entre los feministas universitarios, podría desarrollar canales, estilos, contenidos e ideas, así c o m o una base de recursos potencialmente útil para la actividad orientada hacia la masa. La comu­nicación internacional horizontal, por ejemplo entre los sindicatos ideológicamente subordi­nados al orden existente, proporciona un te­rreno más fácilmente contestable que el de los medios dominantes. La anticomunicación, por ejemplo los escritos académicos o populares de críticos que sean especialistas de la comuni­cación internacional, puede ilegitimar la es­tructura dominante o identificar sus contra­dicciones internas.

6. Las dificultades específicas de crear un m o ­delo de comunicación internacional alternati­va son principalmente las relativas a la moti­vación, los recursos y el lenguaje. Podemos suponer que la motivación va en aumento. Los recursos han de encontrarse principalmente entre los propios grupos interesados, sin e m ­bargo, podemos aprovechar también las insti­tuciones (por ejemplo, la radiodifusión públi­ca o comunitaria) y la financiación (fondo de ayuda al desarrollo) de los estados liberales, las iglesias, las fundaciones y los organismos in­ternacionales que tratan de mostrar sus cre­denciales democráticas o humanitarias. Reco­nociendo la interpenetración o la coincidencia entre el internacionalismo por una parte y el universalismo religioso y el cosmopolitismo burgués (Waterman 1988b) por otra, los inter­nacionalistas podrían recurrir a estas facilida­des, sin abandonar sus principios y con un ob­

jetivo concreto. El lenguaje ha de considerarse un problema y no una barrera, porque no he­m o s empezado todavía a explorar las posibili­dades de CI entre los grupos idiomáticos de di­ferentes estados (no solamente inglés y español sino también holandés, armenio, hausa o que­chua). Podemos utilizar las técnicas lingüísti­cas y los conocimientos culturales de los inmi­grantes y de los emigrantes que han vuelto a sus países de origen. Hay que promover el co­nocimiento de idiomas extranjeros entre las masas y los activistas. La experiencia del m o ­vimiento internacional esperantista obrero (un capítulo olvidado de la actividad cultural del Comintern) debe reconsiderarse cuidadosa­mente. Hay que atribuir nueva importancia a las comunicaciones y la cultura no verbal, in­cluidos los símbolos y los rituales (recuérdese el atractivo internacional de los carteles del Che Guevara, y cómo éstos se inspiraban en imágenes de Jesucristo). La reactivación del Primero de M a y o como «Día de la Solidaridad Internacional» en general, en el que se articule explícitamente el internacionalismo democrá­tico y de clase, a nivel nacional e internacio­nal, podría ser un interesante experimento.

7. El orden dominante de las comunicaciones internacionales es evidentemente capaz de co­mercializar, despolitizar e incorporar elemen­tos de la cultura popular o de la oposición a escala nacional e internacional (como la indus­tria de las camisetas con la imagen del Che Guevara). Por otra parte, los grupos interna­cionalistas son capaces ya de utilizar para sus propios fines los canales y símbolos interna­cionales dominantes. N o se trata simplemente de crear un Superbarrio, un Superman protec­tor de la vecindad en México, D . F . ( T O S M 1987:3-4). Se trata también de la «estrategia del tren sellado» largo tiempo utilizada por los disidentes de Europa oriental para transmitir sus mensajes a sus poblaciones utilizando los medios dominantes de Occidente. Esta estrate­gia es la utilizada implícitamente por Green­peace, que tiende a explotar los medios de co­municación de masas para transmitir su mensaje minoritario a un público internacio­nal masivo. Pero hay que ser consciente de lo que se está haciendo, no sea que, creyendo uno que conduce su propio tren, sea en realidad conducido (véase Kuczkiewicz 1986, Núñez 1986, Waterman 1987).

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8. Si existe un modelo de CI del trabajo, está aún en gran medida oculto a la vista del públi­co. Podrá haber casos o prácticas que conten­gan algunas de las cuatro características funda­mentales e interdependientes de C A antes indicadas, pero difícilmente podemos esperar que estos casos o prácticas particulares hagan frente al opresor, estén orientadas hacia una transformación social total y reúnan las carac­terísticas educativas, críticas y de participación necesarias. El desarrollo de un modelo de este tipo exige la identificación y el análisis de toda una serie de prácticas internacionales de comu­nicación laboral, bien sean de naturaleza no dominante o de índole específicamente alter­nativa. Necesitamos pues examinar la comuni­cación laboral internacional tradicional, así c o m o la masa de actividades laborales indivi­duales, tales c o m o la migración, las vacacio­nes, los viajes de trabajo o de estudio, la inter­pretación de las imágenes dominantes de los trabajadores en los medios de comunicación extranjeros, la comunicación informática y ra­diofónica de los aficionados, la corresponden­cia, etc. H e m o s de ser conscientes también de la importante participación de los trabajado­res asalariados o del movimiento laboral en el trabajo de CI de actividades internacionalistas iniciadas o dominadas por la «clase media», c o m o las iglesias o los movimientos de dere­chos humanos. Tenemos que ser sensibles a los trabajos y técnicas de comunicación de un nú­mero creciente de trabajadores capacitados o semicapacitados, así c o m o de las crecientes ca­tegorías de profesionales o técnicos «proletari­zados» de la educación, la cultura, las comuni­caciones y la información. Estos, y sus organizaciones, no sólo son capaces de actuar por su cuenta a nivel internacional, sino que también pueden actuar c o m o agentes (educa­dores, especialistas técnicos) de otros.

9. Conscientes de su posición económica y educativa privilegiada -pero sin sentimiento de culpabilidad- la «clase media» profesional, técnica, administrativa y cultural progresista tendrá que promover el proceso antes indica­do, c o m o ya han empezado a hacer sus ele­mentos democráticos e internacionalistas. U n papel dirigente podrían desempeñarlo los es­pecialistas en comunicación de ideas izquier­distas, aburridos de proporcionar ideologías, teorías y estrategias a los tecnocratas naciona­

listas o a las contraélites, y que quieren una nueva parte del viejo pastel de la información mundial. Los trabajadores y otros, cada vez m á s resentidos contra los tecnocratas elitistas y los manipuladores políticos, responderán po­sitivamente, incluso a los especialistas extran­jeros, si éstos les ayudan a descubrir de nuevo su historia internacional, desarrollar técnicas ahogadas por un trabajo alienante y ampliar sus propios conocimientos y contactos inter­nacionales - y están dispuestos tanto a apren­der c o m o a enseñar.

10. Los medios adecuados para la CI deben adaptarse al lugar, la categoría y el nivel y las condiciones políticas. Lugar: el vídeo podría adquirir una importancia cada vez m á s decisi­va en los E E . U U . donde existe ahora la posibi­lidad de la transmisión por satélite a los parti­culares y los canales públicos por cable en toda la nación (Deep Dish 1986); en cambio, para Africa no creo que tenga mucha utilidad toda­vía. Categoría: la mayoría de los miembros de los movimientos pacifistas pueden leer y pre­parar materiales impresos, lo que no ocurre con la mayor parte de los miembros de los sin­dicatos rurales. Nivel: el costo y la compleji­dad técnica de las computadoras hace que sean útiles inicialmente para los organizadores y los comunicadores, pero no para la mayoría de los miembros de los movimientos sociales. Condiciones políticas: hay medios y m o d o s de expresión con un perfil político elevado, y por consiguiente provocador (lo que explica por qué la clásica película soviética «El Acorazado Potemkin» fue prohibida por muchas d e m o ­cracias liberales en el período de entre gue­rras), y hay otros con un bajo perfil político (materiales de información y educación).

El caso del servicio de noticias radiofónicas Chasquihuasi

Es hora de tratar de cobrar nuestros talones conceptuales. Aquí esto podemos hacerlo en un solo caso, el del Informativo Tercer Mundo ( ITM), Boletín de noticias radiofónicas quin­cenal producido por Comunicaciones Chas­quihuasi, en Santiago de Chile (Chasquihuasi es quechua -idioma internacional pero repri­m i d o - y significa «La casa del mensajero» [los

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mensajeros eran los corredores de relevos del sistema altamente perfeccionado de comuni­caciones de los imperios andinos]). Si bien hay otras características especiales de I T M . la m á s importante es que se trata de un proyecto de comunicaciones alternativas internacionales, m á s que de un movimiento social internacio­nal que utiliza o promueve la comunicación.

El proyecto Chasquihuasi no sólo es un ca­so especial sino también posiblemente único. Esta singularidad estriba en varias característi­cas. La primera es el suministro de un servicio continental a las radios populares (en relación con las «radios populares» en América latina, véase White, 1980. 1983). La segunda es su re­flexión sistemática acerca de su propia prácti­ca en materia de comunicaciones. La tercera es el hecho de que está siempre dispuesto a ha­blar públicamente acerca de sus realizaciones y problemas, o a proporcionar gratuitamente el material existente acerca de los mismos. Es­te material constituye mi base de análisis. Consiste en lo siguiente: l)un artículo publi­cado (Salinas y G ó m e z . 1987); 2) una confe­rencia no publicada (Salinas, 1987): 3) una carta personal; 4) un ejemplar de la publica­ción de Chasquihuasi, Informativo Internacio­nal Tercer Mundo ( H T M . 1987). boletín im­preso distribuido principalmente a los medios y organizaciones populares de Chile; 5) una colección de documentos, que incluye: a) una lista de direcciones de los clientes de I T M ; b) modelos de cartas de las estaciones receptoras; c) documentos laborales chilenos que utilizan el I ITM; el) una serie completa de guiones de I T M . de julio a diciembre de 1987. Programas 103-128; d dos cassettes de I T M .

Pasemos ahora al análisis y el comentario estructurado, refiriéndonos sucesivamente a la base, el objeto, el medio, los criterios y el con­tenido, el tratamiento de los temas y las cate­gorías sociales, el lenguaje y el estilo, la distri­bución, la organización y la financiación.

Base: La base sobre la que opera I T M son las m á s de 4.200 emisoras de radio existentes en América latina, que sirven de fuente única o principal de información para el 9 0 % de la población. D e estas 4.200 emisoras existentes, sólo un 5 % son «emisoras importantes» que pueden pagar los servicios de información co­merciales. Las restantes dependen de las gran­des emisoras o de la prensa diaria. D e resultas

de ello, son los medios peor informados de América latina. I T M se creó a partir de una or­ganización católica de estaciones radiofónicas y de televisión educativas orientadas hacia el desarrollo en América latina ( U n d a - A L ) , que constituye una de las dos redes de radio popu­lar del continente.

Objeto: El objeto de I T M es proporcionar in­formación internacional, en particular a un elevado número de radios populares pequeñas, pobres, provinciales o rurales. M á s concreta­mente, se dedica a: 1) proporcionar informa­ción acerca del desarrollo del Tercer M u n d o , en particular al sector rural; 2) estimular la conciencia y la identidad latinoamericanas; 3) establecer un canal de información entre las organizaciones nacionales e internacionales, las O N G , los organismos religiosos, etc.. que se interesan en el desarrollo democrático y au-tosuficiente.

Meelio: Chasquihuasi decidió adaptar c o m o medio una cassette quincenal, enviada por co­rreo certificado, que contiene un programa de noticias de forma y contenido especiales. Cada cassette contiene dos programas de noticias de media hora, consistentes cada uno en 7 u 8 no­ticias, en su mayor parte de 2 o 3 minutos de duración, una de las cuales es un comentario especial de carácter más analítico. Cada cas­sette va acompañada de un índice de títulos y temas, lo que permite su fácil utilización por las estaciones clientes, bien c o m o programas completos o c o m o parte de otros.

Criterios y conténtelos: Las noticias selecciona­das son de tres tipos básicos: 1 ) acerca de las estructuras internacionales que causan la de­pendencia y el subdesarrollo; 2) acerca de la acción nacional e internacional que favorece el desarrollo autogestionado, particularmente mediante la cooperación Sur-Sur; 3) acerca de las actividades emprendidas por las poblacio­nes para satisfacer sus propias necesidades. I T M atribuye prioridad a las noticias acerca de la mayoría de la población -mujeres, cam­pesinos, indios, trabajadores, etc. La mayor parte del material hace referencia a las necesi­dades directas y básicas de los sectores popula­res -nutrición, sanidad, empleo, cultura, m e ­dio ambiente- y su propia actividad en relación con estas cuestiones. Las noticias eco-

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nómicas se centran en los recursos del Tercer M u n d o , su posición en el mercado internacio­nal, las empresas transnacionales y la acción estatal o popular contra ellas. I T M evita las noticias políticas convencionales que separan la lucha por el poder político de las fuerzas fundamentales que influyen en la distribución de los recursos. Asimismo, evita la personali­zación de las políticas, del tipo «revelaciones sobre la nariz del Presidente Reagan» (Salinas y G ó m e z 1987:10). Las noticias de política na­cional e internacional se transmiten solamente cuando atañen a cuestiones que afectan a la población en general. Sólo se alude a la coope­ración internacional cuando se trata de noti­cias que ponen en duda su utilidad. Por diver­sos conceptos, la fórmula de I T M se ajusta al concepto de «noticias alternativas» de Cees Hamelink (1976).

Lenguaje y estilo: Chasquihuasi ha desarrolla­do un considerable esfuerzo con el fin de crear un lenguaje y un estilo adecuados para el audi­torio destinatario: «Desde el punto de vista periodístico, la producción de Tercer Mundo ha sido un verdadero desafío. H e m o s tenido que dar forma de noticias a temas que el públi­co no suele reconocer c o m o tales, porque los medios convencionales no las consideran noti­cias. Y hemos tenido que publicar por primera vez, con un m á x i m o de claridad y sencillez, te­mas complejos que, considerando su impor­tancia, no se habían explicado a la mayoría» (Salinas y G ó m e z 1987:11).

La dificultad se ha visto complicada por el hecho de que las escuelas de periodistas no han podido formar profesionales capaces de producir noticias pertinentes y comprensibles para los auditorios populares. Chasquihuasi estimó necesario abandonar el estilo de noti­cias tradicionales en favor de un estilo pedagó­gico, simplificar las cifras sin prescindir de los hechos pertinentes, traducir la jerga técnica en términos que pueda entender el auditorio. Su estilo ha podido mejorarse gracias en parte a los comentarios críticos de las estaciones clien­tes. Es difícil para alguien que no esté familia­rizado con el lenguaje y el auditorio dar una opinión sobre el éxito de I T M . Todo lo que puede decir alguien que está aprendiendo es­pañol es que el vocabulario es sencillo. Ade­más , en las cintas de muestra se habla con len­titud y claridad, la presentación es viva, y la

música popular que precede a las noticias es adecuada para la localidad.

Tratamiento de los temas y las categorias so­ciales: Según su propio análisis, las noticias de I T M se dividen en las siguientes categorías, a veces coincidentes: sectores populares (inclui­dos los trabajadores y los sindicatos) 27 %; ne­cesidades básicas, 30 %; economía, 20 %; polí­tica nacional, regional e internacional, 23 %. Sin embargo, una muestra breve y limitada que hice yo mismo puso de manifiesto impor­tantes informaciones que estas categorías ocul­tan. Sobre la base de 10 programas consecuti­vos (números 103-112, a partir de julio de 1987), el 31 % de las noticias mencionaba di­rectamente a los trabajadores, en relación con la industria, el empleo, las condiciones de tra­bajo, la organización y la protesta laboral. Otras muchas noticias estaban relacionadas con los trabajadores, en el sentido de ocuparse de las políticas de las empresas transnaciona­les, la vivienda, la sanidad, la democracia, etc. Otra característica revelada por mí indica que I T M es de un alcance geográfico más limitado de lo que sugiere su nombre. M á s del 90 % de las noticias se referían únicamente a América latina y el Caribe, o al impacto del Norte en estas regiones. La mayor parte del 10 % restan­te trataba del Tercer M u n d o en general (inclu­yendo por tanto América latina). Sólo una no­ticia se refería a acontecimientos internos ajenos al Tercer M u n d o , al mencionar las transgresiones de los derechos de los trabaja­dores en los países comunistas y en los demás países. En este breve análisis no podemos transmitir plenamente el estilo propio de las cintas de I T M , ni tampoco pueden hacerlo los materiales del proyecto Chasquihuasi. de los cuales puede deducirse que I T M tiene una orientación tercermundista. desarrollista y po­pulista, probablemente de conformidad con la naturaleza de sus patrocinadores, clientes y fi­nancieros, así c o m o con la limitada política existente hoy en América latina. Sin embargo, mi impresión de los guiones es que Chasqui­huasi utiliza sus servicios para promover o im­primir un rumbo movimienlista (que coincida con los nuevos movimientos sociales).

Fuentes: La principal fuente de información de I T M es la agencia de noticias orientada ha­cia las Naciones Unidas y el Tercer M u n d o ,

96 Peter Waterman

Inter Press Service (véase Hall, 1983). Asimis­m o , utiliza diversos boletines y revistas de no­ticias «alternativas», latinoamericanas y del Tercer M u n d o , así como otras muchas espe­cializadas referentes a la mujer, los derechos humanos, etc. Aunque I T M no es una red y «la participación por sí misma no es un objetivo del programa» (Salinas y G ó m e z , 1987:11), ha tratado de obtener materiales grabados de es­taciones clientes. Sin embargo, éstas no tienen experiencia en los intercambios internaciona­les y tienden a considerar -equívocamente-que sus materiales no pueden tener interés pa­ra I T M . N o obstante, el servicio ha obtenido contribuciones ocasionales de informantes in­dividuales u organizaciones.

Distribución: Chasquihuasi ha enviado el I T M a más de 100 emisoras de 19 países latinoame­ricanos. Constituye la única fuente de noticias extranjeras para la mayor parte de estas emiso­ras, la mayoría de las cuales a su vez atienden a los pobres de los sectores urbanos y rurales y a las comunidades indias de zonas aisladas. M á s de 70 emisoras adicionales reciben cintas con reproducciones hechas por otros. Unas 20 emisoras e instituciones utilizan las grabacio­nes con fines de formación, incluidos progra­mas de alfabetización, fomento de debates y reuniones de trabajo para periodistas de los medios populares. M á s de 50 órganos utilizan la versión escrita de I T M , entre ellos 11 publi­caciones sindicales. N o debe suponerse que es­tas emisoras u organizaciones están domina­das necesariamente por la iglesia ya que, incluso si lo están, son de orientación «bené­vola». U n a carta dirigida a Chasquihuasi des­de Bolivia informó de la destrucción violenta de una emisora asociada. Otro cliente de I T M perdió su contrato con una empresa de radio­difusión particular de Perú, por objeciones presidenciales a sus programas (ADEC/ATC 1988). La respuesta de los receptores ha sido abrumadoramente positiva, con expresiones de aprecio por el contenido, el estilo y la cali­dad técnica de las cintas. Unos pocos usuarios hicieron críticas constructivas, mientras que 17 se declararon no interesados. U n reducido número, particularmente de Chile mismo, ob­jetaron contra el carácter extremista de los programas.

Organización y financiación: Chasquihuasi no

cuenta con un estudio propio, sino que emplea unas instalaciones de la iglesia en Santiago. Su personal permanente se compone sólo de 4 personas, una de las cuales trabaja a jornada parcial. Sus dos presentadores son profesiona­les y trabajan con una tarifa horaria. Gran par­te de la razón de la originalidad del proyecto se debe a que uno de sus cuatro empleados, Raquel Salinas, era investigadora de comuni­caciones internacionales. La organización ha tratado de obtener contribuciones de sus clien­tes. Entre mayo de 1985 y junio de 1987, el número de abonados, que pagaban de 5 a 20 dólares de los E E . U U . por mes, aumentó de 24 a 67. Otros han declarado que no pueden pa­gar por ser demasiado pobres. E n un plazo de poco más de 2 años, Chasquihuasi consiguió recaudar un total de 9.310 dólares de sus clien­tes. N o obstante, los ingresos totales obtenidos de los usuarios de los servicios Chasquihuasi cubren solamente alrededor del 10 % de su costos. En momentos distintos, el 90 % restan­te se ha cubierto con contribuciones de orga­nismos de desarrollo financiados por el estado o las iglesias de Suécia, Reino Unido, Canadá y los Países Bajos. En la hipótesis (que podrá ser errónea) de que el 10 % corresponde a los 9.310 dólares, diríase que la financiación de la ayuda para el desarrollo asciende aproximada­mente a unos 40-50.000 dólares al año. Esta suma anual hipotética parece razonable en comparación con el sueldo de un investigador en un proyecto de «comunicaciones alternati­vas» financiado por el extranjero en América latina durante este período.

Actividades conexas: N o hay que olvidar que, además del I T M , Chasquihuasi lleva a cabo varias otras actividades, orientadas en su m a ­yor parte a Chile. Entre ellas figuran un pro­grama de formación en comunicación y orga­nización, y la administración de un centro de documentación popular. El programa de for­mación organizó 37 reuniones de trabajo para miembros de 89 organizaciones durante un pe­ríodo de 18 meses, diez de estas organizacio­nes eran sindicatos: «De este m o d o . . . la Confe­deración Solidaridad y Trabajo, que abarca a más de 30 sindicatos de todo el país, todos constituidos por personas desempleadas o sub-empleadas, produjo su propio programa y lo distribuyó a sus sindicatos afiliados, mediante cassettes... Esta fue la primera vez que un sin-

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dicato de trabajadores chilenos produjo su propio programa de radio, por sí solo, tras par­ticipar en nuestro programa de formación» (Salinas, 1987:6).

El centro de documentación comprende materiales docentes impresos y audiovisuales, recogidos mediante contactos con 100 institu­ciones latinoamericanas. H a producido tam­bién sus propios materiales docentes, y en 1987 preparó folletos sobre métodos de análi­sis y evaluación del contenido destinados a los comunicadores populares para el análisis de sus propios medios de comunicación. La pre­sión sobre sus escasos recursos de personal hi­zo que Chasquihuasi redujese los cursos de formación en Chile, pero tenía el propósito de preparar un segundo programa de radio de ca­rácter cultural que se alimentaría con el mate­rial de las estaciones participantes.

Tras describir el proyecto en la medida en que los participantes disponibles lo permiten, podríamos considerarlo a la luz de las pro­puestas sobre la comunicación internacionalis­ta. Las examinaremos una a una, según la secuencia en que las hemos expuesto anterior­mente.

1. Necesidad de conceptualizar la CI: el pro­yecto I T M se concibió en términos no sólo del internacionalismo sino también del desarrollo autocentrado, las necesidades básicas, la au­tenticidad cultural y las actividades de las ca­tegorías sociales de masas del Tercer M u n d o . Sin apartarse necesariamente de estos valores u objetivos, podría decirse que un concepto de CI aumentaría la necesidad de ampliar la co­bertura de I T M . pasando de ser exclusivamen­te latinoamericano (con arreglo al contenido de los materiales) a una perspectiva auténtica­mente tercermundista (que figura en los obje­tivos pero apenas expresada) e internacional (inexistente). Sin un concepto y una norma ex­plícitos de este tipo, una identidad latinoame­ricana o tercermundista podría entenderse co­m o un factor de cierre, y no de apertura, y rnmn un rechazo de las experiencias de otras regiones mundiales, en vez de un entendi­miento local de las mismas.

2. La CI como solidaridad, intercambio y sín­tesis Iranslerritorial: el proyecto parece incor­porar una idea explicativa de la CI. pero sólo implícita y sólo comprendida en la región.

Desde luego, incluso a ese nivel no sabemos hasta qué punto se ha for lentado entre los es­cuchas los sentimientos de solidaridad respec­to de las actividades (sol-) sabemos que a co­mienzos de 1988 el clien e de I T M proscrito en Lima, Radio Jornada, era escuchado por la respetable cifra de 40.000 personas, y que 7 de los 35 programas radio jnicos peruanos se emiten entre las 6 y las 7 de la mañana). M u ­chos de los problemas identificados por I T M en América latina no sólo existen en otras par­tes del Tercer M u n d o , s;no incluso en otros países. El endeudamiento afecta gravemente a Polonia y Rumania. La dipendencia y el sub-desarrollo afectan a Esco ia. El desempleo, el hambre, la discriminació ; racial y sexual y la denegación de los derech >s laborales y h u m a ­nos subsisten en los E E U U . Sería relativa­mente fácil ampliar la distribución y la cober­tura de I T M , por lo menof a las zonas de habla castellana de España y los E E . U U . Esta cober­tura aumentaría sin duda alguna la conciencia de todos los radiooyentes interesados.

3. La fuerza de la CI estriba en los NMS: dada la cantidad de tiempo y énfasis que I T M atri­buye al medio ambiente, a las cuestiones de la mujer, a la cultura popular y a las organizacio­nes autónomas de base er, torno a éstas y otras cuestiones, diríase que se inspira específica­mente en una orientador movimientista que se ha desarrollado en Ami rica latina en el últi­m o decenio (véase Slater, 1986).

4. La comunicación con,o impórtame activi­dad de los NMS: podrá pensarse que I T M es la encarnación de esta propuesta. Sin embar­go, como proyecto de los medios de comuni­cación también puede considerarse un susti­tuto de esta actividad en ".mérica latina. Con una o dos notables exc aciones (los movi­mientos feministas, y de ducación popular y de cultura), las actividades de CI de los N M S parecen m á s bien subde3arrolladas en Améri­ca latina. Así pues, no existe un servicio inde­pendiente Int¡nn3rnf'ri'^ o de noticias sobre el m u n d o del trabajo. Los comunicadores in­teresados en ese m u n d o en el Perú, por ejem­plo, tienen poco o ningún acceso a la informa­ción laboral, de fuera o de dentro de América latina (Waterman y Arellano. 1986:13-21). Esto hace pensar en la necesidad o la posibili­dad de que los movimientos sociales de A m é -

V8 Peter Waterman

rica latina utilicen el modelo I T M para sus propias finalidades.

5. La mayoría de la comunicación internacio­nal de los N.XÍS es más «no dominante» que «alternativa»: la mayor parte, pero no el I T M , que ofrece un buen ejemplo de comunicación alternativa.

6. . Idemás de las otras características de la L'.-/, el lenguaje y la financiación son problemas concretos de la CI: consideremos ante todo las soluciones dadas por I T M a los problemas del lenguaje y la obtención de recursos. Lenguaje: la comunidad lingüística continental es un motivo que justifica la existencia de I T M . N o obstante, el proyecto no acepta este límite, si­no que proporciona guiones que pueden tradu­cirse a los idiomas indios. Las dos formas pue­den utilizarse también fuera de América latina, para su radiodifusión directa a la c o m u ­nidad de habla española o para ser traducidas y utilizadas en el Tercer M u n d o o en los pro­gramas internacionales de las emisoras intere­sadas. Linanciación: la financiación de la ayu­da para el desarrollo es otro motivo de la existencia de I T M . El propio proyecto se pro­pone llegar a ser autónomo desde el punto de vista financiero, pero éste es un objetivo dis­tante. N o obstante, podría promover su in­dependencia tratando de obtener también «financiación de solidaridad» de las comuni­dades religiosas, los comunicadores izquierdis­tas y los sindicatos de trabajadores de las co­municaciones, y dirigiendo llamamientos a tra\és de las estaciones de radio alternativas. Otra posibilidad sería vender servicios a las es­taciones interesadas de América del Norte y Europa. Tras haber considerado estos proble­mas , examinemos ahora las características de C A que se han expuesto anteriormente: a) contenido, lenguaje, imagen: los de I T M pare­cen adecuados: h) orientación hacia la transfor­mación total: está implícita en los guiones de I T M : ej modelo en espiral: aún son escasas la contribución o ¡y re-transforrn''0'':'H. " ;iún mas la compleja dialéctica que sugiere este modelo; d) participación en la producción y la distribución: I T M afirma que no es una red; sin embargo, la posibilidad de establecer una participación de este tipo está presente en sus actividades de formación en Chile y en la ex­periencia de radio popular en general (While

1980:8-9); asimismo, forma parte del modelo clásico de la radio alternativa (Brecht 1983).

7. Pueden utilizarse los medios dominantes pa­ra la C'l: también es posible utilizar los medios no dominantes que representan las radios po­pulares. Tradicionalmente, la izquierda lati­noamericana parece haberlo considerado irre­levante, prefiriendo según la época atacar u ocupar las emisoras de radio dominantes (¿guerrilla radiofónica?) o utilizar estrategias «clandestinas» o de «liberación nacional» (véase Mattelart y Siegelaub. 1983:190-220). I T M muestra la posibilidad y utilidad de la in­tervención alternativa en el sector de los m e ­dios no dominantes.

9. Papel de iniciación de los especialistas en comunicaciones de tendencia política radical: esta posibilidad está demostrada por la expe­riencia de I T M . Poca duda cabe de que la pre­sencia de estas personas en el proyecto es lo que lo ha elevado por encima del pragmatismo que caracteriza otros muchos provectos dignos de encomio.

10. Los medios deben diferenciarse en función del limar, la ctilcuoría y el nivel- I T M pudo crearse gracias a la existencia en América lati­na del modelo de emisoras de radio pequeñas, privadas y locales (¿por influencia de los E E . U U . ? ) y la aparición de una iglesia de m a ­sas, orientada hacia el cambio (una novedad latinoamericana). Incluso en el caso de que el modelo fuera copiado por las florecientes ra­dios comunitarias \ de los servicios públicos de los países capitalistas industrializados, o en otros países del Tercer M u n d o , no es probable que tuviese la m i s m a red de distribución y au­ditorio potenciales. A d e m á s , incluso con el au­ditorio actual, los programas radiofónicos tie­nen sus limitaciones c o m o medio de CI . Algunas de ellas pueden superarse mediante la distribución de cintas, c o m o en el caso del programa de formación chileno antes mencio-rad° S l n . c.y.^jrro n a r a Kin^/r* ."¡tiii'i'Vi \ organización, estos medios tendrán que c o m ­pletarse probablemente con otros que tengan un menor perfil público pero que transmitan más información, sean m á s interactivos o per­mitan una mayor atención.

Traducido del inglés

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De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales

ífei,-7

Erwin K . Scheuch

El Zentralarchiv c o m o servicio fundamental

El Zentralarchiv de la Universidad de Colonia es el banco de datos de ciencias sociales m á s antiguo de Europa, habiendo tardado más de 29 años en adquirir la forma que tiene en la actualidad. C o m o consecuencia de esta larga existencia -larga en todo caso para las ciencias sociales empíricas- el Zentralarchiv ha desa­rrollado diferentes servi­cios. El m o d o más obvio de definirlo sería decir que en su forma orgánica actual es un conjunto de funciones.

Sin embargo, si consi­derásemos las opciones pa­ra el desarrollo de recursos infraestructurales en otros lugares, esta descripción de la organización formal y de las funciones del Zentral­archiv no sería de gran uti­lidad. El Zentralarchiv evolucionó hasta su forma actual c o m o combinación de un plan concreto de desarrollo y de las reac­ciones a las circunstancias concretas de un de­terminado país.

Por consiguiente, si se quiere proyectar un servicio equivalente en otro país, será más útil examinar las opciones por las que se decidió el Zentralarchiv a lo largo de su historia. Es m u y probable que en otros países se planteen estas mismas opciones, aunque las situaciones reales diferirán ciertamente, y por consiguiente las so­luciones tendrán que adaptarse al país de que se trate.

Erwin K . Scheuch es director del Insti­tuto de investigación social aplicada. Universidad de Colonia, Greinlrasse. 2. 5000 Köln 41, R F A . En su calidad de sociólogo especializado en la investiga­ción empírica, participa en la coopera­ción internacional de las ciencias socia­les, en especial a través del Consejo in­ternacional de las ciencias sociales.

Antecedentes. Desarrollo inicial en Estados Unidos

El Zentralarchiv no sería lo que es hoy día sin un antecedente: el Roper Archive del Williams College de Massachusetts. Debido a un azar biográfico nos fue posible observar el desarro­llo de este archivo de datos, el más antiguo de todos, ya en los años cincuenta. Sobre la base de esta experiencia llegamos a la conclusión de

que un servicio para la in­vestigación social empírica debería seguir, por lo m e ­nos en parte, un derrotero distinto.

La planificación del R o ­per Center e m p e z ó en 1945, de resultas de una costumbre académica tra­dicional en Estados Unidos que consiste en legar im­portantes documentos a la biblioteca de una universi­dad. U n o de los adelanta­dos de la investigación cen­sal, E lmo Roper. siguió es­

ta tradición en memoria de su hijo, muerto en la Segunda Guerra Mundial. Elmo Roper había acumulado datos censales -que en esa etapa tecnológica eran cajas de tarjetas I B M - duran­te un período de 10 años, y era consciente de que estos datos no se utilizaban suficientemen­te. Es posible que en épocas posteriores los uni­versitarios tropiecen con problemas algo dis­tintos de los que se planteaban cuando se reco­gieron aquellos datos. Teniendo en cuenta esta perspectiva, Elmo Roper hizo donación de su archivo de fichas I B M a la universidad

RICS 123/Mar. 1990

102 Erwin K. Scheuch

Datos

Adquisición - Transformación Documentación Etiquetas de recupei.ción Recuperación y sum :iistro de­scries de datos

Servicios

- Centro de intercambio de informaciones sobre las investigaciones en curso

- Información sobre los investigadores

- Información sobre los resultados

- Información sobre las técnicas y los programas de análisis

Instrucción

Cursos basados en los datos, en centros universitarios Seminarios de cotejo de datos «Hsludios clásicos» c o m o instrumentos de enseñanza

- Seminarios de primavera para los investigadores adelantados Reuniones de trabajo

Información

Códigos mecanolegibles Infirmación Z A (periódica) Ser- : de libios editados en las uni' ersidades Conferencias

Investigación

• Creación de series de datos - Problemas metodológicos de la investigación censal

- Experimentos de recuperación de datos

- Series complejas de datos Investigación sobre las técnicas de análisis

Invcsligació)/ viciai e histórica

- Adquisición > rol on iil.ieión de series de dalos históricos

- Suministro de senes Je dalos - Investigación social íislórica (periódica)

- (Con - El ZA

Proyectos conjuntos

71 I M A ! Al 1 RI ISe ISSP es un banco de datos

G R Á T I C O 1: Servicio del Zentralarchiv

en que había estudi; io su hijo. Posteriormen­te, animó a sus colegas estadounidenses de la investigación censal, en particular a George Gallup, a seguir su t ,emplo. U n amigo de a m ­bos. Handley Cant il. de la Universidad de Princeton, propuso • o m o primer director a un estudiante de los ci .sos de doctorado. Philip Hastings, que durai te mucho tiempo fue el único universitario < edicado exclusivamente a esta tarea.

El desarrollo de 1> s archivos censales en Es­tados Unidos empe ; , pues c o m o parte de una biblioteca universita ia -la parte de la bibliote­ca que no contiene libros sino «documentos». U n a división de documentos almacena cual­quier cosa que se le cfrezea, y la clasifica des­pués. En este caso, ;cs cajas de fichas I B M se consideraron estudi-s. como si fueran libros.

Se estimó que los usuarios de estos «documen­tos» serían la posteridad, y no principalmente los investigadores del momento . Hasta 1957 no se transformó formalmente esta división de una biblioteca universitaria en una institución propiamente dicha, el «Roper Public Opinion Research Center» (Centro Roper de Investiga­ción de la opinión pública). En el Centro se al­macenaron m á s de 2.000 estudios, en más de 6 millones de fichas I B M . Sin embargo, para en­contrar los datos no había más que un inventa­rio aproximado de las cajas, c o m o si fuese una lista de libros, por años y títulos. Al propio tiempo, se disponía de m u y poco dinero para hacer funcionar el archivo Roper.

U n investigador se hubiese dado cuenta de inmediato de que el problema de este sistema consistía en descuidar la recuperación en favor

De Ins archivos tic datos a una infraestructura para las ciencias sociales 103

Concepto de biblioteca (El Roper Center)

Acepte lo que se le dé Almacene y conserve

Archive los documentos complementarios La unidad de almacenamiento es el «estudio»

La unidad de recuperación es el «estudio», c o m o si fuera un libro El recurso de recuperación es un sistema de catálogo jerárquico

Concepto de servicio de datos (El Zentralarchiv)

Investigue y seleccione series de davos C o m p r u e b e inmediatamente («limpieza»); cambie el formato D o c u m e n t e y prepare la recuperación L a unidad de almacenamiento es la variable de un estudio - u n estudio es una serie de variables La unidad de recuperación es la variable -independientemente del estudio El recurso de recuperación es un tesauro, complementado por otros recursos, incluidas las técnicas automatizadas de búsqueda basadas en ficheros.

G R Á F I C O 2 : Diversas posibilidades de desarrollo de un depósito de datos

de la acumulación. C o m o reacción a esta situa­ción aparecieron las ideas que inspiraron la evolución inicial del Zentralarchiv, antes inclu­so de que existiera c o m o institución1.

A ú n hoy. estas diferencias en el plantea­miento de los centros de datos pueden obser­varse comparando los archivos de Estados U n i ­dos y de Europa occidental. La evolución de estos servicios en Europa se vio influida prin­cipalmente por las opciones de política del Zentralarchiv, y en Estados Unidos por las ca­racterísticas del Ropcr Center. L o que se ha de­n o m i n a d o la «librificación» de los archivos de Estados Unidos se remonta ya a m u c h o tiempo.

Evolución inicial del Zentralarchiv hasta 1971

El Zentralarchiv se fundó en 1960. como insti­tuto universitario. El economista Günther Schmölders había propuesto repetidamente es­ta fundación a las autoridades de Colonia. Ser instituto universitario significaba disponer de presupuestos anuales y de un personal sufraga­do por el presupuesto ordinario de la universi­dad. Por consiguiente, un instituto de este tipo no necesitaba obtener ingresos continuamente cobrando derechos por sus servicios, ni buscar constantemente apoyo externo, c o m o ocurría con el Roper Center. El equivalente de un insti­tuto universitario alemán en Estados Unidos sería un centro dependiente de una fundación.

Inmediatamente después, Erwin K . Scheuch se sumó a Günther Schmölders en la dirección del archivo. La evolución inicial del Zentralarchiv estuvo determinada, pues, pol­los dos enfoques complementarios de Schmölders y Scheuch:

a) Schmölders pensaba que el archivo de datos censales era un recurso que haría que los análisis censales fueran m u c h o m á s econó­micos que si se utilizaban las encuestas sola­mente en las investigaciones primarias, fina determinada encuesta que. en el m o m e n t o en que se lleva a cabo sólo es objeto de un análisis limitado, permite m á s adelante m u ­chas utilizaciones distintas.

b) La transferencia de las encuestas de los or­ganismos censales comerciales a un institu­to universitario confirmaría que una inves­tigación censal comercial es una empresa científicamente respetable.

c) Para Scheuch, el Zentralarchiv haría que una encuesta particular, en vez de ser u n m e r o reflejo pasajero de la realidad, se con­virtiese en una observación continua.

d) La compilación en el Zentralarchiv haría que las encuestas fueran accesibles a los principiantes y reduciría el nivel exigido a los sociólogos empíricos, apoyando así el empiricismo en la práctica.

D e estas cuatro consideraciones, hoy día la importancia de b) y d) para el Zentralarchiv es solamente histórica, pero aún pueden ser perti­nentes para otros archivos de datos que se esta-

104 Erwin K. Scheuch

blezcan en otros país ;s. Sin e m b a r g o , las consi­deraciones a) y c) siguen siendo pertinentes para todos.

El principal p r o b . e m a del Zentralarchiv era la dificultad de acceso a los datos. E n aquella época los investigadores universitarios de la República Federal de Alemania estaban a veces dispuestos a depos ; ai los datos después de completar sus análk. s, pero los institutos co­merciales no parecía ; m u y interesados, por ser conscientes de q u e os trabajos de encuesta prácticos no alcanze jan los niveles definidos en los textos universitarios de metodología. Las series de datos conte; ían errores y eran parcial­men te incompletos, y las muestras tendían a descomponerse en oocgloses con m á s de tres variables a la vez. Si bien los especialistas lo sabían sobradamente, los clientes n o lo sabían tan bien. Por consi ;uiente, los institutos co­merciales temían qu : los usuarios del material procedente de las u iversidades pudieran ha­cer comentarios des' ivorables sobre la calidad de su trabajo. Por < e m p l o . las entidades co­merciales reaccionar n en parte negativamente a una tesis sobre la i iportancia de las faltas de respuesta a las ene aestas-. Estas entidades acostumbraron a su; clientes a considerar q u e un n ú m e r o reducide de faltas de respuesta era un índice de calidad, lo que evidentemente n o lo es.

Durante los 10 o 12 primeros años, obtener la confianza de las ntidades de encuesta co­merciales siguió siei.do una tarea difícil para los institutos universitarios de Europa occiden­tal, mientras que, en la financiación del R o p e r Archive la iniciativ procedió de las propias agencias comerciales. Mientras que el R o p e r Center se veía inundado de datos, en c o m p a r a ­ción con sus recurso;, el Zentralarchiv adoleció de escasez de datos, hasta comienzos de los se­tenta. Sin e m b a r g o , d hecho de que el Zentral­archiv dispusiera p;.<"a su funcionamiento de fondos m á s abundar-tes que el Rope r Archive, a pesar de contar cor; m e n o s datos, le ofreció la oportunidad de conrmtrar los recursos en tres aspectos decisivos de todo servicio de investi­gación:

a) técnicas de almacenamiento masivo; b) documentación ck los datos almacenados; c) políticas con resp.cto a las técnicas de recu­

peración. A mediados de los anos sesenta, los archivos de datos mecanolegiblcs (no solamente, pero sí

principalmente, datos censales) e m p e z a r o n a atraer la atención c o m o recurso potencial de investigación. E n 1975, el Zentralarchiv reci­bió una generosa donación de la Fundación Volkswagen. Se fijaron dos prioridades:

1. Desarrollar y poner en práctica sistemas de recuperación informatizados: un importan­te esfuerzo fue la adaptación de un sistema automatizado de análisis del contenido para que funcionase como sistema de recupera­ción. El sistema de análisis del contenido fue el «General Inquirer» de Philip Stone1. La lógica de este sistema era la traducción de un idioma narrativo a conceptos4, lo que podía invertirse para actuar como instru­mento de recuperación, con una serie de conceptos que identificasen el idioma perti­nente del cuestionario. Este sistema «inver­so» fue denominado Z A R 5 .

2. Ampliar el depósito de datos con adquisi­ciones sistemáticas, dando prioridad a las encuestas de entidades comerciales, por considerar que en este sector era donde el peligro de pérdidas de datos era más acusa­do.

Además , se atribuyó elevada prioridad a la tarea de convencer a la comunidad de sociólo­gos empíricos de que un archivo de datos no era un depósito de datos usados, sino un servi­cio de investigación, lo que significaba la pro­moción del análisis secundario c o m o procedi­miento que permitiera conclusiones de igual interés que las de la investigación primaria. D e resultas de ello, el Zentralarchiv llevó a cabo por su cuenta investigaciones sustantivas de ca­rácter prototípico. U n volumen limitado de in­vestigación interna demostró la utilidad del servicio c o m o fuente para importantes conclu­siones sustantivas.

Crecimiento internacional de los archivos de datos

Hacia med iados de los años sesenta se estable­cieron en Europa otros varios servicios de da­tos, en particular el Steinmetz Archive en A m s ­terdam y el Christian Michelsen Institute en Bergen6. E n a m b o s casos, los servicios de datos eran departamentos de anteriores servicios de investigación y archivos bien acreditados, por lo que la importancia que atribuían a los diver­sos elementos dependía del carácter de sus or­ganizaciones de origen. El Christian Michelsen

De los archivos de dalos a una infraestructura para las ciencias sociales 105

Institute representaba la preferencia de Steil Rokkan por utilizar datos administrativos de nivel nacional y regional (los llamados «datos producidos por procesamiento»), en vez de simples datos censales. Este énfasis ha sido una característica del servicio noruego. En cambio, el Steinmetz Stichting mantuvo la tradición es­tablecida por Steinmetz c o m o fundador de la sociografía en los Países Bajos. C o m o en el caso del servicio de Noruega, el que después fue Steinmetz Stichting había formado parte de una institución ya establecida, el Instituut voor Perswetenschap (Instituto de la Prensa) -que editó un periódico, World Polls (que dejó de publicarse en los años setenta), con el apoyo de la Asociación Mundial para el Estudio de la Opinión Pública ( W A P O R ) - que consideró útil un suministro regular de datos censales.

En el Reino Unido, las universidades de­penden de comisiones nacionales para todo lo que sea iniciar nuevas actividades. D e acuerdo con esta tradición, en 1965 se fundó un comité de archivos sociales y económicos (SEAC). Si bien este comité no llegó a convertirse en un órgano capaz de funcionar verdaderamente, ayudó al Centro de Sociología de la recién crea­da universidad de Essex, en Colchester, que hizo hincapié en la enseñanza de las técnicas modernas de análisis de datos y desarrolló un servicio de archivo de datos que ofrecía forma­ción superior para el empleo de datos de archi­vos en todas las universidades británicas.

U n quinto archivo de este período inicial de crecimiento en Europa fue el Archivo Danés de Datos, de Copenhague, que tuvo su origen en un instituto de investigación ya existente, orientado hacia las estadísticas censales.

En todos estos intentos, el Zentralarchiv trató de hacer de «comadrona», en el entendi­miento de que cada archivo o banco de datos aumentaría su utilidad c o m o servicio de inves­tigación si se creaban órganos similares. A con­dición de que hubiera cooperación (así c o m o intercambio de datos), la apertura de nuevos archivos de datos representaba más material para los bancos de datos existentes, sin ningún compromiso financiero por su parte, siendo siempre los últimos llegados los que más salían ganando.

La función de «comadrona» significaba ofrecer experiencia, especialmente acerca de los errores pasados, además de información técnica sobre el almacenamiento y la recupera­

ción de los datos. Era impensable proponer una imitación de la organización y la concepción del Zentralarchiv, ya que cada instituto forma­ba parte de un entorno de investigación distin­to. Así, pues, la cooperación internacional sólo podía tomar la forma de intercambio y acuerdo entre los copartícipes, cada uno de los cuales retenía su propia identidad.

N o todos estos esfuerzos de constitución de nuevos archivos de datos en los países euro­peos tuvieron un éxito duradero. Ejemplo de ello son los esfuerzos repetidos para establecer un archivo de datos en Francia. Las relaciones entre los institutos de encuestas comerciales de Francia eran mucho más tensas que en Estados Unidos en 1945. Además , los institutos univer­sitarios tendían a trabajar por su cuenta. Sin embargo, fue posible establecer un nuevo servi­cio, aunque a la larga no pudo mantenerse. M á s adelante, una universidad provincial en plena expansión, la de Grenoble, se convirtió en el centro de estas actividades después de iniciada la descentralización favorecida a finales de los años setenta por los gobiernos nacionales de Francia.

Entre tanto, en Estados Unidos, el Roper Center ya no era el único servicio público de datos. En 1964. el Centro de Investigación y Encuestas de la Universidad de California, en Berkeley, estableció un banco de datos censa­les, trabajosamente denominado «Biblioteca Internacional de Datos y Servicio de Referen­cia» (IDL & RS). El desarrollo de los instru­mentos operativos se hizo en estrecha colabo­ración con los archivos europeos, empleándose también personal capacitado en Europa. U n tercer centro de datos se estableció en la Uni­versidad de Michigan, en A n n Arbor. El Centro de Investigación Censal allí existente era ya un importante productor de datos censales que, junto con el Centro de Investigación de la Opi­nión Nacional, de la Universidad de Chicago, era el principal productor de estudios académi­cos sufragados con fondos públicos. En 1964, veinticuatro universidades, en la época todas ellas de E E . U U . . constituyeron el «Consorcio Interuniversitário de Investigación Política» con la finalidad de utilizar sistemáticamente los datos censales y otros datos producidos por procesamiento (por ejemplo, los llamados da­tos sobre las votaciones nominales en el Congreso de E E . U U . ) para fines docentes. El Consorcio operó como archivo de los datos m e -

106 Urniii K. Sc/wiich

canolegibles de todas sus instituciones m i e m ­bros.

Esta evolución -además de los dos centros de Berkeley y A n n Arbor se crearon otros va­rios archivos de datos más pequeños- redujo el potencial del Roper Center de financiarse m e ­diante la percepción de derechos a precios m o ­nopolísticos. Paralelamente a la Universidad de Michigan, el Roper Center trató de estable­cer una lista de suscriptores, pero no dio resul­tado. C o m o el Roper Center está situado en una universidad pequeña, su única posibilidad era concentrar el apoyo de las empresas comer­ciales de E E . U U . En cambio, el Consorcio po­día aprovechar los servicios de un abundante grupo de expertos de la Universidad de Michi­gan. C o m o que en Estados Unidos había un considerable volumen de trabajo de encuestas para los clientes de las universidades, el apoyo de las empresas comerciales resultó menos im­portante que la combinación de datos y servi­cios de expertos de que disponía el Consorcio.

La posición del Roper Center empeoró aún más cuando los otros servicios de datos de E E . U U . fundaron el «American Council of So­cial Science Dala Archives» (Consejo Estadou­nidense de Archivos de Datos de Ciencias So­ciales). En leacción a esta medida, el Roper Center pensó en internacionalizar sus servicios v suministros c o m o medio decisivo de impo­nerse a la competencia.

E n su proyección internacional, el Roper Center promovió el establecimiento de filiales regionales c o m o instrumento de organización, con lo que ofreció a las instituciones europeas de menor tamaño datos sobre Europa occiden­tal, que en la actualidad eslán almacenados en Williamstown (en 1964. casi 1.000 encuestas o más de 2 millones de fichas I B M ) , y un sumi­nistro continuo de datos ulteriores, a cambio de una parle de los derechos pagados por los sociólogos europeos. En esta época, las encues­tas internacionales solían correr a cargo de ca­denas internacionales dirigidas por instilutos estadounidenses cuyos asociados en Europa eran instilutos de encuesta de gran importancia en sus mercados nacionales*. Roper, Gallup y otros de Estados Unidos pidieron a sus asocia­dos europeos que proporcionasen datos al R o ­per Center solamente (y a su supuesta filial eu­ropea) y que boicoteasen los archivos europeos existentes. Para los archivos europeos esta m e ­dida suponía una amenaza contra su indepen­

dencia, y al propio tiempo el término de una evolución importante de las técnicas de recupe­ración y análisis, ya que el Roper Center y los ancianos dirigentes de la investigación censal de Estados Unidos que lo apoyaban no tenían ningún conocimiento técnico de ellas v ni si­quiera estaban interesados al respecto.

En esta encrucijada, el movimiento archi­vista ya había adquirido carácter internacio­nal. El Consejo Internacional de Ciencias Sociales (CICS) -una organización no guberna­mental asociada con la Unesco-, asesorada y estimulada por Stein Rokkan, tomó la delante­ra decisivamente en la internacionalizado!!. En 1962 se celebró en La Napoule una primera reunión internacional sobre los archivos de da­tos que iría seguida por otras reuniones, en 1964 en París y en 1966 en Londres". Entre tan­to, el CICS había convocado una reunión de los archivos de Europa occidental exclusivamente, en la Universidad de Colonia, en junio de 1963, con lo que contribuyó a crear un senti­miento colectivo entre las organizaciones de datos de Europa1".

La reunión más importante fue la Confe­rencia del C I C S celebrada en Londres en 1966. en el curso de la cual los archivos europeos y los instilutos del Consejo estadounidense rechaza­ron por unanimidad los intentos del Roper Center de establecer un monopolio m u n ­dial". En cambio, el CICS nombró un comité permanente de los archivos de datos de cien­cias sociales-, encargado de desarrollar medios alternativos de internacionalizar el acopio, la distribución y el uso de datos mecanolegibles de ciencias sociales11. La reunión de 1966, cele­brada en Londres, supuso el comienzo de la cooperación internacional, en la forma que aún existe. Se llegó a un acuerdo inmediato en el sentido de que cualquier archivo mundial de datos sería inaccesible, quizá físicamente pero desde luego económicamente, a los investiga­dores de las universidades. La alternativa tenía que ser una cooperación mundial entre las ins­tituciones independientes.

U n centro mundial habría sido completa­mente antieconómico. La gran mayoría de da­tos de cualquier país se utiliza en el propio país. El acceso a los datos de muchos países podría lograrse de un m o d o más económico transpor­tando los datos de un archivo a otro, previa so­licitud. Esta alternativa a una centralización ingobernable requería procedimientos de nor-

De los archivos de dalos a ana iníracsiructitra para las ciencias sociales 107

malización para el intercambio de datos entre los archivos.

En los años que siguieron a la reunión de Londres y el establecimiento del Comité Per­manente de Archivos de Datos de Ciencias So­ciales, los problemas de la cooperación interna­cional entre las organizaciones de datos cambiaron de carácter. El Roper Center empe­zó a reconsiderar su función entre los restantes archivos, y la cooperación mejoró visiblemen­te. Sin embargo, apareció un nuevo problema, de nuevo en E E . U U . El Consorcio Interuniver­sitário, con sede en la Universidad de Michi­gan, había empezado a contratar a personal europeo para adquirir series de datos. Esta práctica, si se hacía en grandes proporciones, podía interferir obviamente en las necesidades operativas de los archivos nacionales.

En los años siguientes, las relaciones entre las organizaciones de datos europeos y el C o n ­sorcio Interuniversitário empeoraron paulati­namente. Las condiciones de participación en el Consorcio tenían sentido en un contexto es­tadounidense, pero no en el plano internacio­nal. Debido a la financiación, habitualmente insuficiente, de los servicios de ciencias socia­les en E E . U U . el Consorcio dependía de los in­gresos adicionales procedentes de Europa, y es­peraba aumentarlos ofreciendo a los miembros estadounidenses interesantes datos de Europa.

Aunque el Consorcio no había sido creado como recolector y distribuidor mundial de da­los, ahora parecia tomar este rumbo. Si bien las relaciones personales entre Michigan y algunas organizaciones europeas de datos eran m u y cordiales, finalmente se produjo un conflicto abierto. N o obstante, después de la confronta­ción se estableció un modas vivendi, pero no sin que antes se fundase una asociación de organi­zaciones europeas de datos.

En junio de 1976 se celebró en Amsterdam una reunión decisiva, con una finalidad: esta­blecer normas para la cooperación con objeto de defender los archivos europeos contra los depredadores de datos, y fomentar la coopera­ción práctica con objeto de demostrar la efica­cia de la colaboración regular frente a los es­quemas centralizados. Esta nueva organización recibió un nombre algo complicado: «Comité de Archivos Europeos de Datos de Ciencias So­ciales» ( C E S S D A ) 1 4 .

La base de esta federación era el entendi­miento de que sólo iba a existir un «Zentralar­

chiv» por cada país o «mercado» de encuestas. D e este m o d o , los posibles donantes de datos no serían molestados, o incluso hostilizados, por las gestiones de varios depositarios de unos mismos datos, lo que reduciría los costos de limpieza, documentación y distribución de da­tos duplicados.

El «acuerdo de no depredación» - u n sólo archivo por cada sector de recolección de datos mecanolegibles- no era únicamente un acuer­do definitivo contra los intentos, primero del Roper Center y después del consorcio, de crear monopolios mundiales, sino que también refle­jaba la prioridad atribuida por los institutos del C E S S D A a la recolección de material destina­do a los investigadores que lo utilizasen inme­diatamente, y no para la posteridad remota.

La fundación del C E S S D A allanó el camino hacia un nuevo esfuerzo de cooperación m u n ­dial. Con la ayuda del Comité Permanente de Archivos de Datos de Ciencias Sociales del CICS, en m a y o de 1977 se celebró otra reunión, en Louvain-la-Neuve, en la que participaron to­dos los archivos europeos y las principales orga­nizaciones estadounidenses de datos, con excep­ción del Roper Center. Se decidió formalizar las prácticas que se habían ido estableciendo con el tiempo e incorporarlas a una organización ofi­cial. Stein Rokkan propuso el nombre de la nue­va federación: «Federación Internacional de Or­ganizaciones de Datos» (IFDO). Durante los años siguientes, la I F D O asumió la mayoría de las funciones del Comité Permanente y se con­virtió en miembro asociado del CICS. Entonces se decidió suprimir el Comité Permanente, ya que la I F D O y el C E S S D A llevaban a cabo todas las funciones necesarias para una cooperación internacional sostenida.

Esta es la composición actual de la I F D O v el CESSDA:

Miembros del CESSDA BASS. Bélgica D D A . Dinamarca ZA, RFA ZHSF, RFA ESRC, Reino Unido BDSP/CERAT. Francia ADPSS, Italia STAR. Países Bajos NSD. Noruega SSD, Suécia TARKI, Hungría W I S D O M , Austria

108 Erwin K. Scheuch

Miembros de la IFDO a) Europa BASS, Bélgica D D A , Dinamarca ZA, RFA ZHSF, RFA ESRC, Reino Unido BDSP/CERAT, Francia Data Archive, Israel A D P S S , Italia S T A R . Países Bajos N S D , Noruega W I S D O M , Austria S S D , Suécia T A R K I , Hungría

h) Ultramar Social Science Date Archives, Australia Indian Council of Social Science Research,

India S S D L C U , Canadá L S D B , Canadá Archivos Públicos del Canadá, Canadá D L - U B C . Canadá N O R C , EE.UU. ICPSR. EE.UU. SSDL-UNC, EE.UU. The Roper Center, EE.UU. DPLS. EE.UU.

La distinción entre la IFDO y el CESSDA no está m u y clara, ya que su composición es en gran parte igual. En términos funcionales, la I F D O puede considerarse una organización que define políticas, mientras que el C E S S D A se concentra en asuntos sustantivos del funcio­namiento de los archivos de datos y la coopera­ción. Importantes realizaciones han sido el des­arrollo de esquemas comunes de descripción de los estudios y el acuerdo sobre los códigos m e -canolegibles.

Todas estas organizaciones son federacio­nes de institutos cuyos miembros no lo son a título personal. IASSIST. que se fundó después en E E . U U . , es una asociación de personas que trabajan en las organizaciones de datos. La gran mayoría de sus miembros son de naciona­lidad estadounidense y bibliotecarios de profe­sión. Así. IASSIST tiende a hablar con acento estadounidense, mientras que el C E S S D A es una organización europea.

La cooperación entre las instituciones euro­peas y los E E . U U . se vio facilitada cuando el

Roper Center cambió de ubicación y al propio tiempo se reformó. En la actualidad es una e m ­presa conjunta de la Universidad de Yale (New Haven) y de la Universidad de Connecticut (Stors), con oficinas operativas en esta última. Por desgracia, el Centro está aún poco financia­do en relación con su vasto volumen de datos y, por consiguiente, la mayor parte de los datos más antiguos aún no pueden recuperarse. Los intercambios de personal con el Zentralarchiv han dado lugar a una difusión de técnicas, y en la actualidad el Roper Center es un miembro bien considerado de la I F D O .

En retrospectiva, los 15 años de conflictos entre el Roper Center y después entre el C o n ­sorcio por una parte y las organizaciones uni­versitarias de datos de Europa por otra, pue­den verse c o m o una ilustración de los límites financieros y los requisitos previos para explo­tar servicios públicos de datos. El Roper Cen­ter empezó c o m o una creación de las organiza­ciones comerciales. C o m o es lógico, los do­nantes esperaban que obtuviese la mayor parte de sus ingresos del «capital» de una vas­ta colección de estudios. Esta era una esperan­za errónea, incluso para la situación de Esta­dos Unidos. Los donantes confundieron las cajas de fichas I B M con un producto que una asociación de servicios podía comercializar. M á s importante aún fue un segundo error de los donantes que. acostumbrados a un entorno comercial, estimaron equivocadamente la ba­se financiera necesaria para sostener los servi­cios académicos.

Los conflictos con el Consorcio de Michi­gan se originaron también c o m o consecuencia de una deficiencia estructural de la financia­ción de los recursos académicos en E E . U U . , donde los derechos percibidos de los usuarios nunca pudieron sostener, ni siquiera en parle considerable, un recurso de investigación. Esto sigue siendo cierto incluso para instituciones que. medidos por las normas europeas, perci­ben derechos elevadísimos, como la Universi­dad de Harvard. Incluso en este caso, los suel­dos del personal académico permanente, que constituyen la mayor parte de los gastos, son financiados por ingresos obtenidos de una fun­dación. Estos ingresos son superiores al presu­puesto total de muchos estados, c o m o por ejemplo Liberia. La estructura de los derechos nunca fue una base satisfactoria para el funcio­namiento del Consorcio.

De los archivos tie Julos a una infraestructura para las ciencias sociales 109

IFDO (Federación Internacional de

Organizaciones de Datos de Ciencias Sociales) Mundial

CESSDA (Comité de Archivos Europeos de Datos de

Ciencias Sociales) Institutos europeos

Otros organismos

En EE. L'U. En Europa

IASSIST más

IFDO

CESSDA más

IFDO

IASSIST Personal de archivos

G R Á F I C O 3: Marco de la cooperación internacional

Además , existía la diferencia sociopolítica entre E E . U U . y Europa continental en lo que se refiere al suministro de servicios públicos. En Europa, estos servicios reciben cuantiosas sub­venciones, c o m o en el caso de las instituciones académicas, que son en gran parte gratuitas pa­ra el usuario. En E E . U U . -con unas pocas ex­cepciones c o m o la de Nueva York- se espera que los servicios públicos recuperen una parte considerable de sus costos con los derechos co­brados a los usuarios. Si ello resulta imposible, a veces simplemente no hay servicio, como en el caso de algunas ciudades estadounidenses de tamaño medio que no tienen un sistema de transporte público"'.

Podría alegarse que este sistema europeo de suministro de servicios tiene que cambiarse, y en la República Federal de Alemania se intenta que los servicios públicos de información au­menten considerablemente los ingresos obteni­dos de los derechos de uso. Hasta ahora, esto sólo ha causado problemas sin aumentar m u ­cho los ingresos. Pero aunque esta situación cambiara, la historia del Consorcio Interuni­versitário demuestra claramente que los servi­cios de datos para las universidades necesitan Fi ti 'i r w i 'i/ i A«-» r\>'i Vvl i r>'i

Ulterior crecimiento del Zentralarchiv

La expansión del Zentralarchiv en los años se­

senta se financió con una donación y con los fondos de un proyecto. Estas bases financieras inestables han sido también bastante caracte­rísticas de los archivos de datos de otros países europeos durante su período inicial de creci­miento. La institución era nueva y había que convencer a los posibles contribuyentes de que merecía un apoyo continuo. En 1971. el Zen­tralarchiv entró a formar parte del presupuesto del Ministerio federal de Investigación y Tec­nología ( B M F T ) . C o n esta garantía pudo lle­varse adelante una rápida expansión, sobre la base de la tecnología desarrollada en los años de vacas flacas.

El núcleo central del sistema del Zentralar­chiv es un sistema rutinario de almacenamien­to y recuperación. Los datos se identifican de dos maneras: c o m o parte de un todo (un estu­dio, un proyecto) o como respuesta a un estí­mulo (una pregunta). Nosotros llamamos al to­do «descripción de estudio», y a las respuestas a las diversas preguntas, «las variables». La búsqueda en el archivo de una descripción de estudio nos dice si el momento de la recolec­ción de datos, la población muestreada y los principales temas incluidos responden a la pe-

importante es un registro de preguntas = varia­bles17.

La recuperación se hace a m a n o y en termi­nal 1S. A la larga, este último procedimiento es más importante. Cuando, más adelante, los sis­temas de recuperación de los diversos archivos

no Erwin K. Scheuch

se conecten c o m o una red, un archivo m e c a n o -legible de variables y de descripciones de estu­dio nos permitirá investigar fuera del país de origen. Para facilitar este proceso, el Zentralar-chiv ha desarrollado ulteriormente su sistema de recuperación Z A R .

A medida que el Zentralarchiv iba a c u m u ­lando rápidamente estudios, fue necesario for­mular una política en materia de documenta­ción. C o m o se ha mencionado anteriormente, el material que recibe el Zentralarchiv no pue­de simplemente almacenarse sino que tiene que dársele un formato: recuento de acotacio­nes, verificaciones de plausibilidad. datos o m i ­tidos, perforaciones dobles y dispersas, almace­namiento en un formato estándar en cintas (más una segunda copia para el depósito), veri­ficación y corrección de la clave que a c o m p a ñ a a los dalos, preparación de códigos. Esto resul­tó un trabajo excesivo para todos los estudios depositados. Por consiguiente, fue necesario formular una política de documentación del ni­vel de tratamiento:

A 7 V Í 7 de procesamiento I: series seguras pa­ra el usuario no profesional, incluidos códigos mecanolegibles'1'.

A7vt7 de procesamiento 2: series para inves­tigadores experimentados.

Nivel de procesamiento 3: material reserva­do para la posteridad.

A d e m á s de estos procedimientos rutinarios de elaboración, el Zentralarchiv crea por su cuenta unidades de datos. L a m á s importante quizá sea la llamada «estudios clásicos», inves­tigaciones cuyos resultados se registran en un formato mecanolegible que son bases empíri­cas de libros importantes. Ejemplos de ellos son: Lipset: Union Democracy, Lazarsfeld: The Academic Mind. Burgess: Engagement and Marriage. Szalai: The Use of Time.

Nosotros pensamos que estos «estudios clá­sicos» tienen que utilizarse en la enseñanza su­perior, análogamente a c o m o se utilizan las grandes obras de arte c o m o mé todo de ense­ñanza de la pintura. Así c o m o los estudiantes de pintura copian obras maestras para enten­derlas mejor, los estudiantes de ciencias socia­les pueden reanalizar los datos de los estudios clásicos, al tiempo que leen los textos -lo que les permitirá quizás una comprensión mejor de obras importantes y m o d o s de análisis. Sin e m ­bargo, según nuestras experiencias, hace falta disponer de los servicios de un sociólogo c o m ­petente c o m o instructor: el texto de los libros, incluso los «clásicos», y los datos no coinciden en la med ida que cabría esperar. C o n un ins-

Archivo de preguntas

a) Pregunta tal c o m o figura en el cuestionario

b) Etiquetas variables

1 ) ¿Cuántas veces c o m e usted carne durante el día'.'

2) ¿Es usted un postmaterialista'.' 3) ¿ Q u é opina usted de cuestiones lales c o m o :

Demografía

D ó n d e encontrar a) frecuencia de

comidas -i) peso

¿Dispone usted de una muestra que incluya a las personas jubiladas?

Archivo de descripción del estudio

U S U A R I O

G R Á F I C O 4: Almacenamiento y recuperación en el Zentralarchiv

De lus aiiliivos de llallis a una uilraestniclura para las ciencias sacíales 111

Categoria Tratamiento Grupo destinatario

# 3

1.1. Verificación de la integridad

1.2. Placibilidad

1.3. Acuerdo entre el plan del código y las frecuencias

2.1. Código mecanolegible: redacción de preguntas, categoría de respuestas y frecuencias (porcentaje de frecuencia, frecuencias ajustadas); ajuste a las secuencias del cuestionario

1.1. 1.2. 1.3.

c o m o antes

2.1. Fotocopia del plan codificado 1.1. c o m o antes

1.3. ausente 2.1. ausente

N o profesionales: estudiantes de estudios superiores (postgraduados/Hauptstudium) Universitarios con poca experiencia en trabajos cuantitativos

Profesionales y

semiprofesionales, por ejemplo, estudiantes que preparan tesis de doctorado

Preservar los datos para la posteridad o hasta que los difunda el instituto depositario

G R Á H O O 5: Niveles de procesamiento en el almacenamiento y la recuperación

tructor poco experimentado, el reanálisis de los estudios clásicos podría provocar reacciones de cinismo entre los estudiantes.

El segundo tipo de «producción» es la pre­paración de series cronológicas en reacción contra el amplio volumen de investigación des­criptiva. Limitarse a informar acerca de una conclusión determinada no suele ser m u y ins­tructivo. Es necesaria una dimensión compai al­tiva, ya sea en el tiempo o entre diferentes paí­ses. Nosotros esperamos que en el futuro esta oportunidad de hacer comparaciones se con vertirá en uno de los elementos especiales mas importantes de los archivos de datos, sin limi­tarse al suministro de estudios particulares co­m o hasta ahora.

Las actividades antes descritas fueron acompañadas de un estudio anual de las inves­tigaciones en curso, que constituyó la base para una poliiica aciiva uC adquisiciones, /-vuemas. también constituyó la base para las funciones de intercambio que empezaron a representar una parte creciente de las actividades del Zen­tralarchiv. El material recogido mediante la en­cuesta anual podía evitar también la duplica­ción no planeada de las investigaciones, bas­

tante frecuente en un campo tan influido por las modas c o m o el de las ciencias sociales.

Desarrollo de una infraestructura de investigación

C o n el tiempo, la función de centro de inter­cambio de datos empezó a interferirse en las funciones centrales de! Zenlralarchiv. Además , esta multiplicación de servicios requería una centralización de las funciones v los conoci­mientos técnicos, lo que podría dar lugar, casi seguramente, a celos profesionales. Por consi­guiente, en 1969 el Zentralarchiv decidió des­fijarse de la mayor parte de funciones de cen-t'.> de intercambio de datos y promovió la crea­ción de un nuevo instituto destinado específicamente a este fin. La «Asociación de Institutos de investigación en Ciencias socia­les» de la República Federal de Alemania (ASI) acordó establecer lo que entonces fue denomi­nado «Informationszentrum für Sozialvvissen-schaften» (IZ) (Centro de Información de Cien­cias Sociales)2".

Esta fue una decisión oportuna, ya que ha-

112 Erwin K. Scheuch

bía habido diversas iniciativas completamente descoordinadas de estudio de las investigacio­nes en curso. La coordinación de estas iniciati­vas llevó bastantes años, pero ahora los provee­dores de información de la República Federal de Alemania son encuestados sólo una vez al año por una organización, a saber, el Centro de Información.

A continuación, el Centro de Información pudo pasar a consolidar otra situación bastante anárquica. Varios institutos especializados en ciencias sociales habían empezado a compilar bibliografías anuales utilizando sistemas m u y distintos. Así, por ejemplo, la «Leitstelle Poli­tische Dokumentation» compiló bibliografías anotadas de ciencias políticas, preparadas por una red de corresponsales, mientras que el Ins­tituto de Psicología de la Universidad de Tré-veris recogía títulos de psicología sin anotacio­nes. E n cambio, para la disciplina central de la sociología no había ninguna actividad biblio­gráfica. Después de muchos años de insistir, el Centro de Información consiguió desarrollar actividades en el campo de la documentación consolidada y sistematizada. Hoy en día, el IZ ofrece información en línea sobre las obras pu­blicadas, las investigaciones en curso y los espe­cialistas en ciencias sociales de la República Federal de Alemania, Austria y Suiza.

U n hecho característico de la investigación en las universidades alemanas es el elevado nú­mero de institutos relativamente pequeños. En el campo de las ciencias sociales, la mayor par­te de la investigación empírica corre a cargo de estas pequeñas unidades situadas en las univer­sidades, a cargo de uno o unos pocos profeso­res, con un personal compuesto principalmente de estudiantes titulados y postgraduados. El Deutsche Forschungsgemeinschaft (el equiva­lente alemán de la British University Grants Commission, la American National Science Foundation y la Japan Society for the Promo­tion of Science) estableció en 1968 un comité encargado de informar sobre la organización de la investigación social empírica. Este comité llepó a la conclusión He one en relación çnn cl

número de disciplinas comprendidas, la situa­ción actual era bastante aceptable. N o obstan­te, la competencia tecnicometodológica y la ex­periencia en la realización de trabajos empíri­cos eran deficientes. Los nuevos progresos de la metodología podrían reducir aún más la ido­neidad de la actual base organizativa.

Si se quiere ayudar al elevado número de pequeños institutos afiliados a las universida­des a ampliar su campo de actividad, será nece­sario proporcionarles una infraestructura en los aspectos técnicos de la investigación. Esto no es infrecuente en otras disciplinas, pero en la actualidad la noción se ha hecho extensiva también a las ciencias sociales.

Después de muchos años de deliberaciones, en 1974 el Deutsche Forschungsgemeinschaft fundó el Z U M A (siglas alemanas de «Centro de Encuestas, Metodología y Análisis), en M a n n ­heim, donde su iniciador, Rudolf Wilden­m a n n , enseñaba ciencias políticas. El grupo destinatario del Z U M A es el constituido por los investigadores menos experimentados, con buenas ideas y financiación. El Z U M A contri­buye al diseño de estudios empíricos, verifica que se contrate a una agencia de encuestas fia­ble y ayuda también si es necesario en el análi­sis de los datos. El Z U M A espera que los datos queden depositados en el Zentralarchiv.

M á s adelante el Z U M A añadió funciones de formación y sectores destinados a los pro­blemas metodológicos en la investigación cen­sal, pero la parte esencial de su mandato sigue consistiendo en la oferta de servicios a los in­vestigadores que necesitan ayuda técnica du­rante un plazo limitado. Esta combinación, du­rante un período breve, de una institución de servicios de infraestructura y un pequeño insti­tuto universitario, se considera m u y económi­ca. U n instituto tendría que crecer m u y consi­derablemente para disponer de los servicios ex­clusivos de muchos especialistas de los que dispone el Z U M A y que en la actualidad traba­jan todo el tiempo. Pero institutos de este ta­m a ñ o tienen problemas propios, y de ordinario sufren las fricciones existentes entre los depar­tamentos y los niveles.

El Zentralarchiv, el Centro de Información y el Z U M A se financiaron de modos m u y dis­tintos, y todos ellos tienen una condición jurí­dica diferente. Sin embargo, la cooperación en­tre ellos ha sido bastante estrecha por dos razo­ne*;' en cu mavnr narle el nersnnal Hel 71 1 M A v del Centro de Información procedía original­mente de Colonia, era adepto de la mi sma filo­sofía de la investigación, denominada errónea­mente neopositivismo, y mantenía intercam­bios personales mutuos . A s i m i s m o , los consejos supervisores tenían varios miembros comunes. Sobre todo, su labor era complemen-

De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales 113

taria, y ello hacía obligatoria la cooperación continua. D e lo contrario, hubiera habido una interferencia mutua en su labor. D e esta coope­ración surgió la idea de formar una federación, que incluyese la financiación conjunta.

Para materializar la idea de una federación de unidades de infraestructura, tenían que re­solverse antes varios problemas jurídicos. Ale­mania es una Federación cuyos länder tienen gran apego a lo que se llama soberanía cultural, que a su juicio incluye las universidades. La fi­nanciación federal de las iniciativas universita­rias es, por consiguiente, un problema, sobre todo si toma la forma de apoyo sin un límite cronológico preciso. A lo largo de los años se creó un instrumento para resolver esta dificul­tad: la «lista azul». Se trata de una lista de insti­tutos que el gobierno federal y los 11 länder acordaron financiar conjuntamente, en cada caso especificando también el porcentaje de la contribución de cada asociado. Es sumamente difícil que las autoridades de los 11 länder y el Gobierno federal lleguen a un acuerdo sobre una financiación conjunta en un campo tan controvertido c o m o el de las ciencias sociales, tanto m á s por cuanto que los funcionarios sa­ben que, una vez que un instituto figura en la «lista azul», aún es m á s difícil obtener el con­sentimiento de los länder y del Gobierno fede­ral para excluirlo de la lista m á s adelante.

E n 1982, el Consejo Científico A l e m á n (Wissenschaftsrat) recomendó una federación entre el Z A , el IZ y el Z U M A c o m o unidades de una infraestructura de la investigación de las ciencias sociales. El Deutsche Forschungsge­meinschaft llevó aún más adelante esta reco­mendación en 1983, designando un comité. E n este m i s m o año se presentó un informe en el que se proponía la actual infraestructura, y 3 años después se fundaba la federación de in­fraestructura de las ciencias sociales, llamada G E S I S (Gesellschaft für sozialwissenschaftli­che Infrastruktur Einrichtungen)21.

G E S I S es la empresa matriz y la unidad que determina las políticas de los tres órganos ope­rativos independientes, Zentralarchiv, Z U M A y Centro de Información. G E S I S recibe fondos del gobierno federal y de los 11 länder y los dis­tribuye a los órganos operativos, cada uno de los cuales tiene un estatuto jurídico distinto.

A d e m á s de las funciones nucleares específi­cas de los tres componentes de G E S I S , se llevan a cabo varias acciones conjuntas. Muchos años

antes de que se fundase G E S I S , el Zentralar­chiv y el Z U M A acordaron realizar una encues­ta anual parecida a la «Encuesta social general» (GS) de los Estados Unidos, que lleva a cabo la organización homologa del Z U M A , llamada N O R C 2 2 .

Inmediatamente después de la codificación, se proporcionan los datos en cinta de la G S a la comunidad universitaria para su análisis. El personal de N O R C no tiene acceso preferente. El sistema alemán A L L B U S se distribuye tam­bién con esta finalidad. El Zentralarchiv y el Z U M A tienen un grupo de trabajo conjunto que prepara los temas de la encuesta. El Z U M A redacta el cuestionario y supervisa la realiza­ción de los trabajos sobre el terreno. A conti­nuación, el Zentralarchiv prepara los datos pa­ra su distribución a los especialistas en ciencias sociales.

A L L B U S -actualmente una encuesta se­mestral- se concibió con arreglo a lo siguiente:

1) Pone gratuitamente a disposición de la comunidad de sociólogos datos corrientes con objeto de fomentar los trabajos basados en pruebas empíricas.

2) El cuestionario caracteriza a los infor­mantes con gran profundidad demográfica. La mayor parte de las encuestas realizadas en la República Federal de Alemania son algo defi­cientes a este respecto, porque las largas seccio­nes demográficas reducen el tiempo disponible para la encuesta propiamente dicha. Sin e m ­bargo, para un análisis a fondo las habituales secciones demográficas no permiten un desglo­se suficiente de la muestra en subgrupos m á s pequeños y teóricamente m á s significativos.

3) Repitiendo las secciones de los cuestio­narios a intervalos, se crean series cronológi­cas.

E n la actualidad A L L B U S desempeña otra función, al formar la base de la participación alemana en el Programa Internacional de En­cuestas Sociales (ISSP). Este programa se inició cuando diversos universitarios de los Estados Unidos y la República Federal se percataron de que se llevaban a cabo encuestas anuales o se­mestrales del tipo «General Social Survey» (Encuesta Social General). E n los contactos ini­ciales se reservaron unos quince minutos de preguntas para un programa internacional. En­tre tanto, la Planificación Social y Comunita­ria, con sede en Londres, había empezado en 1983 a hacer una encuesta regular c o m o parte

114 Erwin K. Scheuch

Gobierno Federal Länder

80%

Universidad de Colonia

20%

GESIS

5 millones D M

ZUMA

Datos micro indicadores sociales: Allbus

5,1 millones D M

IZ

Informations-7cntrum: servicios bibliográficos; archivo en línea de proyectos de investigación

ASI

Asociación de Institutos de Investigación de Ciencias Sociales

Asociación de investigaciones sociales de Colonia

3,3 millones D M

0,5 millones D M

ZA

Zentralarchiv

ZHSF Allbus

G R Á F I C O 6: Infraestructura de la federación GESIS

de una serie de indicadores sociales: esta en­cuesta se denominaba British Social Attitudes Survey (Encuesta sobre las actitudes sociales en el Reino Unido [BSAS]). Los encargados de es­ta encuesta obtuvieron fondos para una reu­nión en Londres, en junio de 1984. E n esta épo­ca la escuela de investigaciones de ciencias so­ciales de la Universidad Nacional de Australia se había interesado también en el proyecto. Esos cuatro países decidieron crear el Progra­m a Internacional de Encuestas Sociales c o m o parte de una encuesta anual. El Zentralarchiv fue elegido más tarde c o m o archivo del ISSP. Aunque esto supone un costo para el Zentralar­

chiv de alrededor de 50.000 marcos al año. esos fondos están bien invertidos: después de lodo, esa suma es más bien modesta si se tiene en cuenta el material internacional comparado que permite obtener.

Ulterior evolución de GESIS

A d e m á s de sus funciones de servicios, tanto el Z U M A c o m o el Zentralarchiv observaron que había una considerable demanda de enseñanza de análisis por computadora. El Z U M A ofrece todos los años varias reuniones de trabajo de

/)c las archivas (le datos a una infracstnn tura para las ciencias sociales 115

unos pocos días de duración. El Zcntralarchiv organiza el seminario de primavera (desde ! 972) que dura varias semanas y está dedicado a técnicas estadísticas avanzadas. Además , jó­venes universitarios de la República Federal de Alemania asisten a seminarios de formación superior del Consorcio, en la Universidad de Michigan (Ann Arbor) y en Essex (Colchester). Además de la adquisición de nuevas técnicas, estas reuniones de trabajo y seminarios contri­buyen a crear redes de relaciones personales en­tre jóvenes investigadores.

Alrededor de una vez al año. una de las uni­dades de GESIS organiza una conferencia in­ternacional. En noviembre de 1988 fue la con­ferencia informática de Colonia, preparada con ayuda del Zentralarchiv.

En los últimos 10 años ha aumentado el in­terés de los historiadores por las técnicas de las ciencias sociales para el análisis de grandes cantidades de datos. La investigación social histórica cuantitativa es un terreno que ha ido en rápido crecimiento, sobre todo en E E . U U , Reino Unido, Francia y República Federal. En 1987, el Zentralarchiv incorporó a su organiza­ción un archivo de datos sociales cuantitativos c o m o unidad operativa independiente, con el nombre de «Zentrum für historische Sozial­forschung» (ZHSF) , que trabaja en estrecho contacto con los investigadores de los países mencionados.

Actualmente, el Zentralarchiv está conside­rando la posibilidad de establecer una sección separada de estudios urbanos. En parte, esto es una reacción al aumento de la utilización de análisis y proyectos cuantitativos por los muni­cipios de las grandes áreas metropolitanas de todo el m u n d o , que ofrecen mayores oportuni­dades de hacer comparaciones internacionales. Hay más estudios de zonas urbanas en las di­versas partes del m u n d o que encuestas verda­deramente nacionales. Ejemplos de ello son la Unión Soviética, donde en la actualidad se ha­cen encuestas telefónicas regulares en Moscú, aunque hasta ahora no exista una sola encuesta representativa ni siquiera de la República R u ­sa, o Nigeria, país en el que se conoce más acer­ca de Lagos que acerca de todo el resto del país.

Se está preparando una tercera iniciativa en el Zentralarchiv: un servicio de resultados de las encuestas, el cual atendería la mayoría de los intereses de la investigación social de los

políticos y los medios de comunicación, y en muchos casos también de las administraciones. Técnicamente no es difícil recuperar un resul­tado o un cuadro; este último es, desde el punto de vista técnico, el producto lógico de las varia­bles. El Zentralarchiv duda, por cuanto la recu­peración de cuadros de los informes grabados en cinta es demasiado costosa para hacerla a m a n o . Por consiguiente, se están estudiando detenidamente los progresos de la tecnología de los scaners.

La competencia en materia de series de da­tos almacenados se está difundiendo rápida­mente. La situación de la investigación social empírica es hoy día m u y distinta de lo que era antes. Anteriormente, una simple descripción podía representar ya una información valiosa, pero hoy día el material descriptivo abunda. Actualmente, los investigadores buscan datos comparados para evaluar mejor la importancia de una observación en su propio proyecto.

U n a quinta novedad merece mención. Por nuestras vidas particulares sabemos que los comportamientos y las opiniones son «contin­gentes». Lo que hacemos depende en parte de las situaciones y las oportunidades, y lo que creemos es en parte resultado de las circunstan­cias. Si se desean añadir las circunstancias y las oportunidades a la información obtenida en las encuestas, hacen falta senes de datos refundi­das.

El Zentralarchiv está adquiriendo experien­cia en el manejo de series de datos complejos. U n ejemplo es un estudio de la Deutschland­funk (radio alemana) en el que hubo que com­binar series de datos para entrevistas con los periodistas, análisis del contenido de las cartas enviadas a la estación de radio, los resultados de una encuesta de la correspondencia enviada a los periodistas y un análisis de la reacción de los periodistas a las cartas. Todas estas series tienen longitudes m u y distintas, que llevan a matrices de datos no rectangulares.

Otro ejemplo es una serie de encuestas reali­zadas en 1987 por el Zentralarchiv sobre las actitudes cambiantes respecto del censo. Se in­cluía un panel con tres ondas, y cinco encuestas paralelas. Además , el panel estaba compuesto de dos muestras distintas, una de las cuales era una muestra de oponentes al censo: en todos estos casos no había una sola serie de datos ge­neralmente representativos, sino diferentes se­ries según el problema en estudio. Para el Zen-

116 Erwin K. Scheuch

tralarchiv, las series de datos complejas serán uno de los principales servicios en el futuro.

La disponibilidad de datos de encuestas en la República Federal de Alemania se remonta al año 1949, al estudio de Darmstadt: los infor­mes censales del Zentralarchiv se remontan a 1945. M á s adelante se crearán series cronológi­cas sobre la base de estos datos.

La cooperación internacional aumentará mediante un mejor uso de la tecnología existen­te. Los archivos de datos de Europa occidental tienen en general las mismas normas para la descripción de datos, lo que permitirá en prin­cipio -tras una reticulación adecuada- buscar directamente en los archivos de los demás, en vez de enviar por correo peticiones de informa­ción. Al fomentar la investigación histórica cuantitativa, estamos ampliando nuestro espa­cio de observación c o m o sociólogos, remontán­donos a más de 100 años en el pasado y cu­briendo toda la evolución de la industrializa­ción. Sin duda, muchas de nuestras opiniones acerca de este proceso, basadas en la historio­grafía del pasado, son incorrectas.

N o sólo hay que criticar la historiografía por la información errónea acerca del pasado:

los sociólogos han contribuido en alto grado a proporcionar información equivocada. Al rea-nalizar antiguos estudios, observamos que en muchos casos las conclusiones que se incorpo­raban a los libros de texto eran meros artificios de investigación. Servicios de datos c o m o los agrupados en G E S I S pueden contribuir a elimi­nar gradualmente estos artificios de los textos de las ciencias sociales.

Pero quizás uno de los usos m á s importan­tes sea c o m o recursos de información en los de­bates actuales. H o y día, incluso los pobres pue­den informarse acerca de los hechos verdade­ros, gracias a las controversias públicas. ¿Existe realmente una hostilidad contra las nuevas tec­nologías c o m o mantienen los círculos intelec­tuales? ¿Es la ética del trabajo una virtud del pasado? ¿Existe una hostilidad creciente hacia los extranjeros? ¿Está en descomposición la institución familiar, c o m o sugieren las cifras de los divorcios? Las mejoras que registra la in­fraestructura destinada a la determinación de los hechos sociales hace innecesario imaginar las respuestas.

Traducido del inglés

Notas

1. Los primeros años del Zentralarchiv representaron un intento deliberado de evitar las deficiencias del Roper Center. Véase Erwin K.. Scheuch e Iris Brüning: «The Zentralarchiv of the University of Cologne». En: International Social Science Journal, vol. X V I . n u m . 1 (1964). págs. 77-85.

2. Iris Briining-Leverkus: «Die Meinungslosen». En: Günther Schmölders (ed) Beiträge zur l'erhaltensforshung, n u m . 6, Berlín 1966.

3. Erwin K . Scheuch y Philip P. Stone: «The General Inquirer Approach to an International Retrieval System for Survey Archives». En: The American Behavioral Scientist, vol. 6, (junio 1964). págs, 23-28.

4. Erwin K . Scheuch y colaboradores: «Retrieval Systems for Data Archives - The General Inquirer». En: Richard Merrik y Stein Rokkan (eds) Comparing Nations. Londres. 1966. págs. 441-463.

5. Erwin K . Scheuch y Hans D . KJingemann: «Recent Developments at the Zentralarchiv für empirische Sozialforschung -the Z A R - System». Social Sciences Information, vol. 8. n u m . 2(1969). págs. 149-151.

6. Una descripción de la situación en aquella época figura en International Social Science Journal, vol. X I V , n u m . 1 (1964), parte II.

7. Cifras facilitadas por Philip K . Hastings en «The Roper Public

Opinion Research Center-International Archive of Survey data». En: International Social Science Journal, vol. X V I , n u m . 1 (1964), pág. 91.

8. En la República Federal de Alemania, la cadena Gallup está asociada con el Instituí für Demoskopie, y en Francia con el líder del mercado, IFOP. International Research Associates (INRA) tiene un socio en la República Federal de Alemania, el importante EMMID-Institute.

9. Véase Social Sciences Information, vol. 1, n ú m . 3 (1962) págs. 32-38.

10. Stein Rokkan y Erwin K . Scheuch: «Conference on Data Archives in the Social Sciences», Social Sciences Information, Band

De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales 117

: n u m . 4 (1963) págs. 109-114. Esta reunión inició también los seminarios europeos de formación de técnicas de encuesta, el primero de los cuales se celebró en 1964, en Colonia. Equivalían en parte a las actividades de formación realizadas en América del Norte por el Consorcio Interuniversitário, que más adelante proseguirían en Essex y Colonia.

11. La primera oposición se dio a conocer en la American Association for Public Opinion Research ( A A P O R ) . durante su reunión anual de 1963 en Lake George. U n panel presidido por Erwin K . Scheuch rechazó la propuesta de Burns W . Roper de crear un archivo mundial con filiales extranjeras. Véase Public Opinion Quarterly, vol. X X V I (1963). págs. 641-643.

12. Presidente Stein Rokkan, vicepresidentes Marten Brouwer (Amsterdam) y Erwin K . Scheuch (Colonia).

13. Erwin K . Scheuch: « N e w Developments in Data Archives for the Social Sciences». Informe al Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC), París. 1966.

14. El homólogo estadounidense del C E S S D A , el American Council of Social Science Data Archives, se opuso a las tendencias entonces monopolísticas del Roper Center. Con posterioridad se ha hecho menos beligerante, a medida que disminuía el peligro. Véase una descripción del C E S S D A en Zentralarchiv Information, n ú m . 10 (mayo de 1982) págs. 37 y siguientes.

15. En abril de 1966 presentaron tres planes de este tipo durante la conferencia: el Steinmetz

Stichting, el Zentralarchiv y el S E A C de Londres (Social and Economic Archives Committee). Hicieron falta varios años para llegar a un esquema unificado. Véase la evolución posterior en Ekkehard M o c h m a n n : «Information access at the data item level - approaches to indicator retrieval from survey archive data base». En: SIGSOC Bulletin, vol. 6, n u m . 283 (otoño/invierno 1974/75): Per Nielsen: «Information access at the data file level data base inquiry process». En: SIGSOC Bulletin, vol.6, n u m . 283 (otoño/invierno 1974/75).

16. Los propios estadounidenses tienden a sobreestimar el papel del cobro de derechos para el mantenimiento de las instituciones culturales. Los museos y las orquestas sinfónicas de los Estados Unidos recogen solamente sumas marginales de las entradas vendidas, y la gran mayoría de las instituciones académicas reciben cuantiosos subsidios. Si se toman en consideración las deducciones fiscales como forma indirecta de subvención pública, la parte de los dineros públicos que se destina al mantenimiento de las instituciones culturales y científicas ya no se diferencia tanto de la que se asigna en los países europeos más ricos.

17. Para más detalles, compárense Ekkehard M o c h m a n n y Paul de Guchteneire: «Data Services for the Social Sciences». En: Liparit Kiuzadjan, Kirsti Thesen Saelen, Georgy Soloviev (ed.): «Information Needs Problems and Possibilities». Centro Europeo de Coordinación de Investigación y Documentación en las Ciencias Sociales. Viena. 1988.

18. Esta hipótesis fue confirmada

por un estudio empírico: Erwin K . Scheuch y colaboradores: «Experiments in Retrieval from Survey Questionnaires by M a n and Machine». En: Social Sciences Information, vol. 6, n u m . 283 (1967), págs. 137-167.

19. Actualmente estamos examinando una diferenciación de estos códigos mecanolegibles. que variarán entre un formato que pueda distribuirse a través de editoriales y un formato m á s manual para uso interno de las investigaciones. Ejemplos de los primeros, que deberían operar como estímulo para los investigadores que no sean analistas experimentados de las encuestas, son cuatro códigos para los estudios comparados internacionales, encargados por ISSC: Herbert A . Asher, Bradley M . Richardson, y Herbert Ewisberg Political Participation. Campus . Frankfurt. 1984; Andrew S. Haroey, Alexander Szalai y colaboradores (Eds): Time Budget Research. Campus . Frankfurt, 1984; Thomas A . Herz: Social Mobility. Campus , Frankfurt, 1986; Stein Rokkan y colaboradores: Centre-Periphery Structures in Europe. Campus , Frankfurt. 1987.

20. Erwin K . Scheuch: «Die Arbeitsgemeinschaft Sozial wissenschaftlicher Institute und ihr Informations-zentrum für sozialwissenschaftliche Forschung». ASI, Bonn, 1972.

21. Ekkehard M o c h m a n n y Erwin K . Scheuch: Infrastruktur für die Sozialforschunf;. Colonia. 1987.

22. En realidad deberíamos definir el Z U M A como una variante del N O R C , con funciones similares a las de la sede de Chicago, pero sin personal sobre el terreno.

118 Erwin K Scheuch

Anexo

El Programa Internacional de Encuestas Sociales (ISSP) es un programa permanente anual de colaboración entre diversas naciones que agrupa los proyectos nacionales de ciencias sociales y coordina los proyectos de investigación, añadiendo una perspectiva multinacional a los estudios nacionales particulares.

El ISSP se creó a partir de la colaboración bilateral entre la Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften ( A L L B U S ) administrada por el Zentrum für Umfragen, Methoden, und Analysen ( Z U M A ) de Mannheim, República Federal de Alemania, y el General Social Survey (GSS) del National Opinion Research Center ( N O R C ) de la Universidad de Chicago. Tanto el A L L B U S -proyecto conjunto del Z U M A y el Zentralarchiv- c o m o el G S S son encuestas de series cronológicas repetidas. Durante una reunión en Londres, en junio de 1984, representantes de Z U M A , N O R C , Social and Community Planning Research (SCPR) de Londres y la Escuela de Investigación de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Australia fundaron el ISSP. Se acordó lo siguiente:

1. desarrollar conjuntamente módulos temáticos que tratasen de sectores importantes de las cien­cias sociales,

2. que estos módulos fuesen un complemento de 15 minutos de duración de las encuestas nacio­nales regulares (o una encuesta especial, de ser necesario).

3. incluir un amplio núcleo común de variables de base, 4. poner datos a disposición de la comunidad de ciencias sociales, lo antes posible, 5. que cada institución nacional financiara sus propias actividades de recolección de datos y

sufragara los gastos mediante la participación en el esfuerzo cooperativo.

Desde su reunión inicial en 1984. el ISSP ha aumentado el número de miembros, y en la actualidad comprende las siguientes instituciones participantes:

R S S S Research School of Social Sciences. Australian National University Australia. IS Institut für Soziologie, Universidad de Graz. Austria. Z U M A Zentrum für Umfragen, Methoden und Analysen, Mannheim, R F A . SCPR Social and Community Planning Research, Londres. Reino Unido. T A R K I Tarsadalomkutatasi Informatikai Tarsulas. Budapest, Hungría. E U R I S K O Ricerca Sociale e di Marketing. Milán, Italia. SSUC Department of Social Science. University College. Dublin. Irlanda. ISRAEL Tel Aviv University, Depl. of Sociology and Anthropology, Ramat Aviv, Israel. NSD Norwegian Social Science Data Archives. Bergen. Noruega. S C P Sociaal en Cultured Planbureau. Rijkswijk. Países Bajos. N O R C National Opinion Research Center, University of Chicago. E E . U U . ZA Zentralarchiv für empirische Sozialforschung an der Universität, Köln. R F A .

El primer tema del ISSP fue el «Papel del gobierno» ( 1985). Se trataba de examinar las actitu­des acerca de las libertades civiles, la aplicación de la le\. la educación, la dirección de la econo­mía, y el bienestar y la igualdad social. El segundo tema ( 1986) fue «Redes sociales y sistemas de apoyo». Este tema incluía una relación detallada del contacto de las personas con diversos fami­liares y amigos, y una scie de preguntas acerca de a quién se pediría ayuda en diversas situacio­nes, c o m o una necesidad financiera, una enfermedad leve, asesoramiento sobre la carrera o angus­tia emocional. El tercer módulo (1987), titulado «Igualdad social», contenía preguntas sobre la igualdad de los ingresos, la propiedad y la movilidad. Se pidió a los informantes que expusieran sus ideas sobre el grado de desigualdad actual, y explicaciones de la desigualdad y el apoyo a los programas gubernamentales para reducirla. El cuarto módulo ( 1988) trataba de «Las trabajadoras y sus familias», y el quinto ( I 989) se titulará «Trabajo y tiempo libre».

/)c los archivos de t/aios a una iníraeslriiclura para las ciencia*; sociales 1 19

En 1990. el ISSP repetirá el tema sobre el papel del gobierno, y en 1991 distribuirá una serie de preguntas sobre el papel de la religión. Al repetir partes sustanciales de anteriores módulos, el ISSP dispondrá pues no sólo de una perspectiva plurinacional, sino también de una perspectiva cronológica. Seremos capaces no sólo de establecer comparaciones entre las naciones sino de comprobar si modelos similares de ciencias sociales son válidos para diferentes sociedades. Asi­mismo, podremos ver si existen tendencias internacionales comparables, y si modelos equivalen­tes de cambios sociales son válidos para diferentes naciones.

En una conferencia celebrada en 1985 en Cambridge (Mass), se acordó que el Zenlralarchiv funcionase como archivo central del ISSP, mientras que cada participante seguiría enviando los datos del ISSP a los archivos nacionales. Al Zentralarchiv se le proporcionarían datos de todos los países que producen grabaciones en cinta, con archivos del tipo SPSS. El Zentralarchiv produce un archivo combinado para el módulo ISSP. más las variables demográficas convenidas, y un libro de claves «del núcleo común», con lo que proporciona series de datos y documentación para comparaciones entre los diversos países.

U n grupo de trabajo del ISSP desarrolló el núcleo c o m ú n de las variables de base, con inclu­sión de esquemas para combinar las variables de base en la grabación internacional, según el principio de «equivalencia funcional» (por ejemplo, para categorías educativas). Durante la con­ferencia del ISSP celebrada en 1987 en Budapest se decidió que cada país enviaría al Zentralar­chiv la siguiente información, en inglés:

a. tamaño de la muestra, planeada y completada; b. tipo de muestra -procedimientos detallados de muestreo, factores de estratificación, informa­

ción sobre los conglomerados:

c. índices de respuesta y m o d o de cálculo; d. propiedades sistémicas conocidas de la muestra: sesgo, desgaste diferencial, eficiencia de

muestreo e información sobre los efectos de diseño; e. ponderación -detalles de la ponderación y sus efectos; f. fechas de los trabajos sobre el terreno; g. métodos de los trabajos sobre el terreno -entrega directa, entrega postal; respuesta autónoma

o entrevista personal; h. contexto -otros temas del cuestionario, su situación en relación con el módulo del ISSP; i. las desviaciones conocidas de la relación tipo de la pregunta del ISSP, que deben indicarse cla­

ramente; k. una nota sobre los procedimientos de codificación y edición y un cuestionario en blanco: 1. nombres de los principales investigadores de cada institución.

La falta de uno cualquiera de estos detalles haría que la serie de datos fuese incompleta, lo que significaría que no podría incluirse en la serie de datos combinada en tanto no se proporcione información al archivo.

El procesamiento del módulo de 1985, «Papel del gobierno», y del módulo de 1986, «Redes sociales y sistemas de apoyo», demostró que no es fácil que lo que se ha acordado coincida con la práctica. Salieron mal. sobre todo, las cuestiones de tiempo. La primera serie de datos del módulo de 1985 llegaron al Zentralarchiv en abril de 1986, y la última en septiembre de 1987. La cantidad de información enviada con las series de datos varió desde unas pocas notas en una hoja de papel a un libro de claves completo. Los idiomas comprendían desde lenguas vernáculas hasta un inglés Pastante correcto, pasando por versiones en un ingles aproximaao. Casi tocas las senes crearon problemas de documentación. C o m o el cuestionario autónomo del ISSP formó parte de las «en­cuestas sociales generales» en algunos países, y en otros se llevó a cabo con restricciones financie­ras, las preguntas de base empleadas tendieron a seguir la tradición de los diferentes países, en vez de ajustarse al acuerdo sobre el núcleo c o m ú n . En algunos países faltaban preguntas de los m ó d u ­los ISSP, y variaba la definición de los datos omitidos.

Datos del ISSP en el Zentralarchiv (julio de 1988), listos para la distribución:

120 Erwin K. Scheuch

Módulo de 1985: «Papel del gobierno» Realizado en: Australia Austria República Federal

de Alemania Italia Reino U n i d o E E . U U .

Estudio del Z A núm. 1496 1495

1491 1493 1492 1494

Tamaño de la muestra 1528 987

1048 1580 1530 677

Código integrado 1490 7350 Código integrado y serie de datos disponibles.

Módulo de 1986: «Redes sociales» Realizado en: Australia Austria República Federal

de Alemania Hungría Italia Reino U n i d o E E . U U .

Estudio del Z A núm. 1622 1495

1500 1498 1640 1623 1563

Tamaño de la muestra 1250 1027

2809 1747 1027 1416 1470

Código integrado 1620 10746 Código integrado y serie de datos disponibles.

Módulo de 1987: «Desigualdad Realizado en: Australia Austria República Federal

de Alemania Hungría Italia Países Bajos Suiza Reino U n i d o EE.UU.

social. » Estudio del Z A núm.

1682 1679

1641 1497 1640 1673 1672 1668 1636

Tamaño de la muestra 1574 980

1397 2606 1027 1638 987

1212 1564

Código integrado 1680 12985 Código integrado y serie de datos disponibles.

Módulo de 1988: «La familia y la función del sexo» (en proceso de producción); Módulo de 1989: «Orientación laboral»; Módulo de 1990: «Papel del gobierno»; Módulo de 1991 : «Religión».

La base de datos del ISSP podrá organizarse en último término con arreglo a un sistema de gestión de las bases de datos ( D B M S ) dejando opciones para las diferentes necesidades, por ejemplo, los análisis en línea, la recuperación en línea, las soluciones de P C ajustadas al cliente y los conjuntos didácticos. Así pues, el ISSP puede servir c o m o prototipo para los estudios multina­cionales también en lo relativo a la gestión de datos. Constituye ya un ejemplo de cooperación y coordinación entre los grupos de investigación nacionales e internacionales.

Servicios profesionales y documentales

Calendario de reuniones internacionales La redacción de la Revista no puede facilitar ninguna información complementaria sobre estas reuniones.

1990

Marrakech Consejo Internacional de Acción Social: X X V Conferencia Internacional (Marruecos) CIAS, Koestlergasse 1/29, A-1060 Viena (Austria)

14-17 febrero Clearwater Beach Eastern Educational Research Association: Reunión anual (Florida, EE.UU.) Eastern Educational Res. Association, 529 East Maple Lane, Mequon,

59092 Wisconsin (EE.UU.)

5 marzo -27 abril

29 marzo -1 abril

La Haya (Holanda)

Unión Internacional de las Ciudades y los Poderes Locales: Seminario (Tema: Gestión del gobierno local). 1UV, P.O. Box 9046, 2509 LP La Haya (Holanda)

Anaheim Comparative and International Education Society: Conferencia sobre (California EE.UU.) la reforma de la educación en perspectiva internacional.

CÍES, the University of Akron, College of Education, Akron. OH 44325 (EE.UU.)

7-12 abril

10-14 abril

24-28 abril

Washington (EE. UU.)

Leeuwarden (Holanda)

International Society for lntercultural Education, Training and R e ­search: X V I Congreso SIETAR A T 7 Office. Newpark Mews, Casllecomer Rd, Kilkenny (Irlanda)

Asociación de estudios Internacionales: X X I Convención - Perspecti­vas y seguridad global ISA, James F. Byrnes International Center, The University of South Ca­rolina, Columbia. SC 29208 (EE.UU.).

Fryske Academy: Conferencia sobre las personas sin empleo y su entor­no regional Fryske Academy, CURE, c/o Kees Verhaar, Doelestrjitte 8, 8911 DX Leeuwarden (Holanda)

3-5 mayo Toronto (Canadá)

Population Association of America: Reunión PAA 1429 Duke Street. Alexandria. VA 22314-3402 (EE.UU.)

Junio Dubrovntk (?) Grupo de estudio de la Asociación Internacional de Investigación sobre (Yugoslavia) la Paz: conferencia sobre los movimientos por la paz. la opinión públi­

ca y los medios de comunicación de masas IPR-4 Study Group on Peace Movements. Prof. Nigel Young. Peace Stu­dies Program, Colgate University. Hamilton, NY 13346 (EE.UU.)

122 Servicios profesionales y documentales

12-14 junio Porloroz (Yugoslavia)

27-30 junio Oslo (Noruega)

Centro Internacional de Investigaciones e Información sobre la econo­mía pública, social y cooperativa: XVIII Congreso Internacional Secretariu C1RITC, Rompas Jugoslavija. Congress Depl. I'razakova 4, fiJOOÜ l.jttbliunti (Yugoslavia)

Asociación Europea de Institutos de Investigación y de Formación en materia de desarrollo: VI Conferencia General EADI. e/o Development Research Centre. Uogeslioollaan 225, 5000 LE 777-hurg (Holanda)

4-7 julio

5-9 julio

9-13 julio

9-13 julio

Limerick (Irlanda)

(ironingeii (Holanda)

Sydney /Australia)

Madrid (España)

Asociación Internacional de Ciencia Política; Comisión de investiga­ción sobre la política y la tecnicidad: mesa redonda John Coack/ey. College ol Humanities. University of Limerick, Limerick (Irlanda)

Asociación Internacional de la Investigación sobre la paz: Conferencia del X X V Aniversario II'RA Secretariat, l'iiiversiiy of Colorado, P . O . Box 32?. Boulder. C O 30309 (EE.VV.j.

Conferencia Mundial sobre la utilización de ordenadores en la ense­ñanza: V Conferencia Mundial U C C E / 90. P O Box 319, Darliiighursl, XSIV 2010 (Australia)

Asociación Internacional de Sociología: XII Congreso Mundial ( T e m a : Sociología para un m u n d o . Unidad \ diversidad) AIS, Pinar, 25. 2S006 Madrid (España)

15-20 septiembre Egliam (Reino Unido)

Conferencias Pugwash sobre la ciencia > los problemas internacionales: X L Conferencia Pugwash Conlerenees. Flat A. (i4A Ureal Russell Street. landres WC1 B.l (Remo Unido)

2-4 octubre Trier I REA)

Association for Terminology and Knowledge Transfer; Centro Interna­cional para la Terminología: II Congreso Internacional - La terminolo­gía \ la ingeniería del conocimiento INEOTERM. P . O . Box 130. A-1021 Viena /Austria)

1991

I lena I lustrín)

21-23 marzo Washington (EEUU)

Centro Internacional de Información para la terminología: III Coloquio I N F O T E R M - L a tcrminolotiía para la transferencia de conocimientos 1SEOTERM, P . O . Box 13IK 1-1021 Mena ( lustrín)

Population Association of America: Reunion /Jl.l, 1429 Duke Street. l/exandria, VI 22314-3403 IKE UU )

17 ma\o-3 junio Honolulu, Hawai IEE UU I

Asociación Científica del Pacífico: XVI I Congreso ( T e m a : Hacia el si­glo del Pacífico: los retos del cambio) l'S i. Bishop Museum. P . O . Box rSOl, Honolulu. Hawai 96<S 1 ~ IEE.UU I

septiembre l-'uronn

occidental Trihinvil Int^nvu'tmr;! ili'l <\aii'i- Reunión

Tribunal Internacional del Agua. Damark S3-!. 1012 L\ Amsterdam (Holanda)

1992

30 abril-2 mavo Denver (EE UU.)

Population Association of America: Reunión PAA. 1429 Duke Street. Alexandria, I'.I 22314-3402 (ET U U . )

Libros recibidos

Generalidades, documentación

International Federation of Social Science Organizations. 1988-89 In­ternational Directory. Copenhagen, IFFSO, 1989. 234 pp.

Inter-Parliamentary Union / Union interparlamcntaire. World Directory of Parliaments -1989- Répertoire mondial des parlements. Geneva. International Centre for Parliamen­tary Documentation: Inter-Parlia-mentary Union, 1989.

Villes et citadins du Tiers Monde: Bibliographie du département «Ur­banisation et socio-systèmes ur­bains», 1982-1987. Bondy. Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopéra­tion: O R S T O M . 1989. 205 pp.

United Nations Centre on Transna­tional Corporations, 'Transnational Corporations m South Africa and Namibia: A Selective Bibliography. N e w York. United Nations. 1989. 98 pp.

Psicología Social

Oberle, Dominique. Créativité et jeu dramatique. Paris, Méridiens Kliensieck, 1989. 265 pp. fig. bibl. (Psychologie sociale). 10(1 F.F.

Sociología

Athayde, Ezequiel, lhe Unknown Mechanism Moving Society Bahia. Editoração C E P A . 1989. 200 pp. il.

Bokun, Branko. Sacs-,[dilution. A Sew Theory on Evolution. London, Vila Books, 1989. 147 pp. £6.

Dogan, Mattei; Kasarda, John I). (eds.). The Metropolis lira. vol. TA World oí (iianl Cities; vol. 2: Mega-Cilies: Bcverlv Hills; London; N e w Delhi, Sage ' Publications. 1988.

394 pp. y 322 pp. mapas il. cuadros bibl. índice.

Ernste, Huib; Jaeger, Carlo (eds). Jnlormalion Society and Spatial Structure. London; N e w York. Bel-haven Press. 1989. 191 pp. fig. m a ­pas bibl. índice £20.

Gerhardt, Uta. Ideas About Illness. An Intellectual and Political History of Medical Sociology. Houndmills, Basinsloke, MacMillan, 1989. 425 pp. bibl. índice (New Studies in Sociology). Rústica £11.95; encua­dernado £35.

Kelley, Johnathan; Bean, Clive (eds.). Australian Attitudes: Social and Political Analyses from the Na­tional Social Science Survey. Sydney; London; Boston. Allen and Unwin. 1988. 206 pp. il. cuadros bibl. índice (Studies in Society). £11,95.

kiwnen, Markku. The Wir Middle Classes ami the Labour Process. Class Criteria Revisited. Helsinki. Depl. of Sociology; University of Helsinki, 1989. 398 pp.

«La Somalie», Mondes en dévelop­pement tome 17. n u m . 66. Paris. I S M L A ; Bruxelles, G O R D L S . 1989. 146 pp. il. mapas.

Estadísticas, demografía, población

Compton, Paul A.; Coward. John. D . (eds.). fertility and Family Plan­ning in Sonhem ¡relamí. Alder-shot; Brookfield U S A ; Hong Kong, Avebury, 1989. 230 pp. il. cuadros índice. £25.

f'oiirgeaii, Daniel; lelièvre. Eva. Analyse démographique des bio­graphies. Paris. Editions de l'Insti­tut national d'études démographi­ques. 1989. 268 pp. il. cuadros, bibl. indice. 130 F.F.

Indonesia, Government of; U N I ­CEF!". Situation Analysis of Chil­

dren and Women in Indonesia. Ja­karta. Government of Indonesia, 1989. 98 pp. il. mapas cuadros. Nations Unies. Department des af­faires économiques et sociales inter­nationales. Bureau de statistique. Manuel des indicateurs sociaux N e w York, Nations Unies. 1989. 166 pp. cuadros (Etudes méthodo­logiques, serie V, 49).

United Nations. Department of In­ternational and Social Affairs. World Population at the Turn of the Century. N e w York, United N a ­tions. 1989. 126 pp. il. cuadros (Po­pulation Studies. 111).

- . - . World Population Prospects, 1988. N e w York, United Nations, 1989. 579 pp. (Population Studies, 106).

Ciencia Política

Bulkeley, Rip; Brauch, Hans Gün­ter. The Anti-Ballistic Missile Treaty and World Security. M o s ­bach, A F E S Press for The Interna­tional Group of Researches on the A B M Treaty. 1988. 105 pp. índice. £3.95.

Carrasco, Adrian V.; V intimilla, Maria Augusta; Suárez, Cecilia. Es­tado, nación y m/iura: Los proyec­tos históricos en el Ecuador Cuen­ca, Instituto de investigaciones sociales; Universidad de Cuenca. 1988. 375 pp.

Downs, Charles. Revolution at the (irassrools- Community Organiza­tions m the Portuguese Revolution. N e w York. State University of N e w York Press, 1989. 21 5 ppi il. cua­dros bibl. índice. Rústica $16.95; encuademación $49.50.

Guyana, University of. From the Ge­nesis of a Simon - International Conference Commemorating the 150th Anniversary of Emancipa­tion. 1838-1988:' Selected Papers. ed. by Winston M e Giman. Greater Georgetown. Guyana C o m m c m o -

124 Libros recibidos

ration Commission; University of Guyana, 1988. ¡91 pp. il. cuadros bib/.

Hall, John a. (ed.). States in His­tory. Oxford, Basil Blackwell. 1986. 317 pp. il. cuadros. índice £25.

Jabour, George. Towards an Arab Science of Politics. Damascus, Sida-wi Press, 1989 (en árabe).

Milner, Henry. Sweden: Social De­mocracy in Practice. Oxford, O x ­ford University Press. 1989. 260 pp. bibl. índice £25.

Schaff, A d a m . Perspektiven des mo­dernen Sozialismus. Wien; Zürich, Europaverlag, 1988. 435 pp. índi­ce.

Sigel, Roberta S. (ed.). Political Learning in Adulthood: A Source­book of Theory and Research. Chi­cago; London. The University of Chicago Press, 1989. 483 pp. índice £15,95; $19.95.

Winning the H u m a n Race? The Re­port of the Independent Commission on International Humanitarian Is­sues, prólogo de Sadruddin Aga Khan v Hassan bin Talal. London; N e w Jersev. Zed Books Ltd.. 1988. 220 pp. £4.95.

Ciencias económicas

Albrecht, James W . ; Bergholm, Fre-drik; Eliasson, Gunnar (and others). Moses Code. Stockholm, The In­dustrial Institute for Economic and Social Research, 1989. 351pp. il. cuadros. 250 S E K .

Association des instituts et centres arabes de recherches pour le déve­loppement économique et social. Rô­le du secteur public dans le dévelop­pement. Tunis. A I C A R D E S . 1988. 253 pp. tabl. (en árabe).

La Commission mondiale sur l'envi­ronnement et le développement. No­tre avenir à tous, introd. de Gro Harlem Brundtland. Montréal, Edi­tions du Fleuve, 1988. 432 pp.

European Association of Develop­ment Research and Training Institu­tes. Managing the World Economy or Reshaping World Society'.' To­wards a Definition of Europe's Choices. EADI's General Conferen­ce. Amsterdam. Sept. 1987: Procee­dings. Geneva, E A D 1 , 1989. 89 pp.

Harper, Malcolm; M o m m , Willi. Self-employment for Disabled Peo­ple: Experience from Africa and Asia. Geneva, International Labour Office, 1989. 84 pp. il. 15F.S.

Hong, Sung-Chick (ed.). Open Poli­cies of Socialist Countries and Eco­nomic Cooperation in the Asia-Paci­fic Region. Seoul, Asiatic Research Centre; Korea University, 1988. 425 pp. cuadros.

« H u m a n Scale of Development», Development Dialogue. 1989(1). Uppsala, the Dag Hammarskjöld Foundation, 1989. 136 pp.

I M E D E ; World Economic Forum. The World Competitiveness Report 1989. Lausanne. I M E D E ; Geneva. The World Economic Forum, julio 1989. 252 pp. cuadros graf.

International Federation of Catholic Universities; Center for Coordina­tion of Research. Multinational En­terprises and National Policies, ed. by Sylvain Plasschaert. R o m a . Her­der, 1989. 277 pp. fig. bibl.

Nations L'nies. Département de la coopération technique pour le déve­loppement. Les coentrepnses publi­ques dans les pays en voie de déve­loppement: Organisation, gestion et problèmes principaux. N e w York, Nations Unies. 1989. 151 pp. cua­dros, bibl.

- . - . Elude sur l'économie mondiale 1989: Tendances et poli ligues tro-nomiques actuelles dans le monde. N e w York. Nations Unies, 1989. 461 pp. il. cuadros.

Organisation for Economie Co-ope-ration and Development. One H 'orld or Several'.' ed. by Louis E m m e r u . Paris, Development Centre of the O E C D , 1989. 319 pp. cuadros.

Rodgers, Gerry (ed.). Urban Poverty and the Labour Market: Access to Jobs and Incomes in Asian and La­tin American Cities. Geneva. Inter­national Labour Office, 1989. 257 pp. il. cuadros. 35 F.S.

United Nations Centre on Transna­tional Corporations. International Debt Restructuring: Substantive Is­sues and Techniques. N e w York. United Nations, 1989. 91 pp. cua­dros. ( U N C T C Advisory Studies, 4).

United Nations Centre on Transna­tional Corporations. Work Program­me. I jnly to 31 december 1989. N e w York, U . N . Centre on Trans­national Corporations. 1989, 31 pp.

United Nations Economic C o m m i s ­sion for Europe. Economic Survey of Europe in 1988-89. prep, by the Se­cretariat of the Economic C o m m i s ­sion for Europe. N e w York. United Nations, 1989. 269 pp. il. cuadros.

World Commission on Environment and Development. Our Common Enture. Oxford; N e w York. Oxford University Press. 1987. 400 pp. cuadros. índice.

Derecho

Lois sur la radiodiffusion, introd. et comp, par Hans-Peter Hillig. Bonn . Inter-Nations, e.V., 1989. 254 pp. bibl. (Documentation sur la politi­que et la société dans la République fédérale d'Allemagne).

Nations LInies. Centre pour les droits de l'homme. Droit de l'hom­me: Recueil d'instruments interna­tionaux. N e w York. Nations Unies. 1988. 419 pp.

United Nations. Centre for H u m a n Rights. Human Rights: A Compila­tion of International Instruments. N e w York. United Nations, 1988. 416 pp.

- . - . Human Rights. Status of Inter­national Instruments. N e w York, United Nations, 1987. 336 pp.

Libros recibidas 125

Administración

Bennett, Robert (ed.). Territory and Administration in Europe. London: N e w York, Pinter Publishers. 1989. 316 pp. fig. mapas-cuadros. índice. £27.50.

Acción social

Chapellière, Isabelle. Où va la pro­tection sociale0 Paris. Syros/Alter-natives, 1989. 187 pp. 59 FF.

Platt, D . C . M . (ed.). Social Weifare, 1850-1950: Australia, Argentina and Canada Compared. Hound-mills, Basingstoke. The MacMillan Press Ltd.. 1989. 208 pp. cuadros índice.

Enseñanza

Centre national de la fonction publi­que territoriale. Agence pour le D é ­veloppement des relations intercul­turelles. Collectivités territoriales -Immigration et formation des per­sonnels communaux. Paris. A D R I . marzo 1989. 92 pp.

Simpson, Donald; Sissons, Carol. Entrepreneurs en éducation: La ré­ponse du Canada au défi internatio­nal du développement des ressources humaines Ottawa. Centre de re­cherches pour le développement in­ternational. 1989. 115 pp. bibl. (Etude technique 62 f)-

Medicina

Freidson, Eliot. Medical Work in America: Essays on Health Cure.

N e w Haven; London, Yale Univer­sity Press, 1989. 274 pp. cuadros, índice, rústica $18.95; encuaderna­do $36.

Organisation mondiale de la santé. Le dépistage précoce des maladies professionnelles. Genève, O M S . 1989. 286 pp. cuadros, bibl. 44 F.S.

World Health Organisation. Nu­clear Accidents - Harmonization of the Public Health Response. Copen­hague, Regional Office for Europe. World Health Organization. 1989. 1 10 pp. mapas, il. cuadros. 10 F.S.

Historia

Coronado Aguilar, Manuel. Apuntes Histórico-Guatemalenses. Guate­mala. Cenaltex, Ministerio de Edu­cación, 1987. 586 pp. índice.

Publicaciones recientes de la Unesco (incluidas las auspiciadas por la Unesco*)

Amenai Latina; Diagnósticos y Modelos Industriales . ¡llamativos. Caracas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales: París, Unesco, 1988. 145 pp. gral', tabl.

intuirlo de estudios sobre par y con­flictos, vol. 1 y 2. París, Unesco: Bar­celona. Fontamara. I486. 394 pp. bibl.: 311 pp. tabl. Colección Paz \ Conflictos. 65 FF. por volumen.

Anuario estadístico de la Unes­co 1988 París. Unesco. 1988. 1064 pp. 350 FF.

Bibliographie internationale des sciences sociales: Amin apologie ! International Bibliography ol the Social Sciences' Anthropology, vol. 31. 1985. London: N e w York. Routledge / for / The Internat. Committee for Social Science In­form, and D o c . 1988. 623 pp. (Dif­fusion: Offilib. Pans). 900 FF.

Bibliographie internationale des sciences sociales: Science économi­que / International Bibliography ol the Social Sciences: Economies, vol. 34. 1985. London: N e w York. Tavistock Publications / for / The Internal. Committee for Social Science Inform, and D o c . 1987. 618 pp. (Diffusion: Offilib. Paris) 900 FF.

Bibliographie internationale des sciences sociales: Science politique < International Bibliography ol the Social Sciences: Political Science. vol. 34. 1985. London: N e w York. Routledge / for / The Internat. Committee for Social Science In­form, and D o c . 1988. 596 pp. (Dif­fusion: Offilib. Paris) 900 FF.

Bibliographie internationale des sciences sociales- Sociologie / Inter­national Bibliography id the Social Sciences: Sociology, vol. 35,

1985. London: N e w York. Routled­ge / for / The Internat. Committee for Social Science Inform, and D o c . 1988. 410 pp. (Diffusion: Of­filib. Paris) 900 FF.

C 'oncertaetùn politico-social y demo­cratización, comp. Mario R. dos Santos. Buenos Aires, Consejo Lati­noamericano de Ciencias Sociales; París. Unesco / 1988 /. 378 pp. tabl.

La CTDP en los países de América Laiina y el Caribe. Caracas. Uni­dad Regional de Ciencias Humanas v Sociales para América Latina v el Caribe de la Unesco. 1988. 153 pp. (Serie estudios v documentos URSILSLAC. 5).

Carencia alimentaria: l Ha perspec­tiva antropológica París. Unesco; Barcelona. Serbal. 1988. 312 pp. gral'., mapas, cuadr. 120 FF.

Directory ol Social Science Informa­tion Courses. 1st cd / Répertoire des cours dinlormaliou dans les sciences sociales / Repertorio de cur­sos de inloi macii'ui eu ciencias so­ciales. Pans. Unesco; Oxford. Berg Publishers Ltd.. 1988. 167 pp. (World Social Science Information Directories / Répertoires mondiaux d'information en sciences sociales / Repertorios mundiales de informa­ción sobre las ciencias sociales). Eîn-cuadernado 100 FF.

Dada, certeza, crisis. La evolución de las ciencias sociales de América Latina, por Heinz R . Sonntag. Pa­ris, Unesco; Caracas, Editorial Nueva Sociedad. 1988. 172 pp. bibl.

Estadios en el extranjero / Study Aliioad: Lindes à l'étranger, vol. VVI /. 1989-1990-1991 Paris. Unesco, 1989. 1408 pp. 82 FF.

Familia y desarrollo en América Latina y el Caribe. Caracas, Uni­dad Regional de Ciencias Humanas v Sociales para América Latina v el Caribe de la Unesco. 1988. 202 pp. (Serie estudios \ documentos URSHSLAC. 6).

Index Irauslationiim Repertorio in­ternacional de traducciones, 36, 1983. París. Unesco. 1988. I 181 pp. 320 FF.

La mujer en la planificación y cl de­sarrollo Caracas. Unidad Regional de Ciencias Humanas v Sociales pa­ra América Latina v el Caribe de la Unesco. 1988. 194 pp.

Las noticias exlranieras en los me­dios de comunicación: La informa­ción internacional en 29 países. Pa­rís. Unesco. 1988. 152 pp. cuadr. (Estudios y Documentos de C o m u ­nicación Social. 93). 22 FF.

Latinoamérica: Lo político y lo so­cial en la crisis, comp. F. Calderón Gutiérrez y Mario R . dos Santos. Buenos Aires. Consejo Latinoame­ricano de Ciencias Sociales; París. Unesco, / 1988 / 637 pp. cuadr.

Raices de América: El mundo Ar­mara, comp. Xavier Albo. París. Unesco; Madrid. Alianza Editorial. 1988. 607 pp. il. mapas, cuadr. 1 80 FF.

Resistencia a la innovación de siste­mas comi'lc/os: III Loro de Issyk-Kul. París. Unesco: Madrid, Insti­tuto de ciencias del hombre. 1989.: I 80 pp. 98 FF.

Resumen estadístico de la Unesco .1988 Paris. Unesco. 1988. 335 pp. cuadr. 40 FF.

Selective Inventory of Social Science Informât ¡on and Documentation

* Como obtener estas publicaciones: a) Las publicaciones de la Unesco que lleven precio pueden obtenerse en la Oficina de Prensa de la Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) . 7, place de Fonlenoy, 75700 París, o en los distri­buidores nacionales; b) Las publicaciones de la Llnesco que no lleven precio pueden obtenerse gratuitamente en la Unesco, División de Documentos ( C O L - D ) : c) Las co-publicaciones de la Unesco pueden obtenerse en las prin­cipales librerías o en la Oficina de Prensa citada.

128 Publicaciones recientes de la Unesco

Services, 1988. 3rd cd. /Inventaire sélectif des services d'information et de documentation en sciences socia­les / Inventario de servicios de infor­mación y documentación en cien­cias sociales. Paris, Unesco; Oxford, Berg, 1988. 680 pp. (World Social Science Information Direc­tories/Repertoires mondiaux d'in­formation en sciences sociales / Re ­pertorios mundiales de información sobre las ciencias so­ciales). Encuadernado 150 FF .

Unesco Yearbook on Peace and Conflict Studies. 1987. Paris, Unes­co: N e w York. Greenwood Press. 1989. 327 pp. bibl. index. 280 FF.

Un nuevo proceso de referencia al servicio de los científicos sociales. por Fred Riggs. París. Unesco. 1988. 68 pp. (Informes y documen­tos de ciencias sociales, 57). 20 FF.

World Directory of Human Rights Teaching and Research Institutions.

1st ed. / Répertoire mondial des ins­titutions de recherche et de forma­tion sur les droits de l'homme / Re­pertorio mundial de instituciones de investigación y deformación en ma­teria de derechos humanos. París, Unesco; Oxford, Berg Publishers Ltd., 1988. 216 pp. (World Social Science Information Directories / Repertoires mondiaux d'informa­tion en sciences sociales / Reperto­rios mundiales de información so­bre las ciencias sociales). Encuadernado 125 F F .

World Directory of Peace Research and Training Institutions. 6th ed. / Répertoire mondial des institutions de recherche et de formation sur la paix / Repertorio mundial de insti­tuciones de investigación y de for­mación sobre la paz. París, Unesco; Oxford. Berg Publishers Ltd., 1988. 271 pp. (World Social Science In­formation Directories / Répertoires mondiaux d'information en scien­ces sociales / Repertorios mundia­

les de información sobre ciencias sociales). Encuadernado 150 F F .

U 'orld Directory of Social Science Ins­titutions. 1985, 4th ed. rev. /Répertoi­re mondial des institutions de sciences sociales / Repertorio mundial de insti­tuciones de ciencias sociales. Paris, Unesco, 1985. 920 pp. (World Social Science Information Services, II / Ser­vices mondiaux d'information en sciences sociales, II / Servicios m u n ­diales de información sobre ciencias sociales, II). 100 FF.

World List of Social Science Perio­dicals. 1986, 7th ed. / Liste mondia­le des périodiques spécialisés dans les sciences sociales / Lista mundial de revistas especializadas en cien­cias sociales París. Unesco, 1986. 818 pp. indice (World Social Scien­ce Information Services, I / Servi­ces mondiaux d'information en sciences sociales. I / Servicios m u n ­diales de información sobre cien­cias sociales. I). 100 F F .

Números aparecidos

Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bulletin/Bulletin international des sciences .sociales Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y, en 1987, ha reiniciado su edición española con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriores pueden comprarse en la Unesco. División de publicaciones periódicas. 7. Place de Fontenoy. 75700 París (Francia). Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road, Ann Arbor. Ml 48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation. 16 East 46th Street. Nueva York, N Y 10017 (USA). Las microfi­chas también están disponibles en la Unesco. División de publicaciones periódicas.

Vol. XI, 1959

N u m . 1 Social aspects of mental health* N u m . 2 Teaching of the social sciences in the

U S S R * N u m . 3 The study and practice of planning* N u m . 4 Nomads and nomadism in the arid zone*

Vol. XII. 1960

N u m . 1 Citizen participation in political life* N u m . 2 The social sciences and peaceful co-opera­

tion* N u m . 3 Technical change and political decision* N u m . 4 Sociological aspects of leisure*

Vol. XIII. 1961

N u m . 1 Post-war democratization in Japan* N u m . 2 Recent research on racial relations* N u m . 3 The Yugoslav commune* N u m . 4 The parliamentary profession*

Vol. XIV. 1962

N u m . I Images of w o m e n in society* N u m . 2 Communication and information* N u m . 3 Changes in the family* N u m . 4 Economics of education*

Vol. XV 1963

N u m . 1 Opinion surveys in developing countries* N u m . 2 Compromise and conflict resolution* N u m . 3 Old age* N u m . 4 Sociology of development in Latin America*

Vol. XVI. 1964

N u m . 1 Data in comparative research* N u m . 2 Leadership and economic growth* N u m . 3 Social aspects of African resource develop­

ment* N u m . 4 Problems of surveying the social science and

humanities*

Vol XVII. 1965

N u m . 1 M a x W e b e r today/Biological aspects of race* N u m . 2 Population studies* N u m . 3 Peace research* N u m . 4 History and social science*

Vol. XVIII. 1966

N u m . 1 H u m a n rights in perspective* N u m . 2 Modern methods in criminology* N u m . 3 Science and technology as development fac­

tors* N u m . 4 Social science in physical planning*

Vol. XIX. 1967

N u m . 1 Linguistics and communication* N u m . 2 The social science press* N u m . 3 Social functions of education* N u m . 4 Sociology of literary creativity

Vol. XX. 1968

N u m . 1 Theory, training and practice in manage­ment*

N u m . 2 Multi-disciplinary problem-focused re­search*

N u m . 3 Motivational patterns for modernization* N u m . 4 The arts in society*

loi. XXI. 1969

N u m . 1 Innovation in public administration N u m . 2 Approaches to rural problems* N u m . 3 Social science in the Third World* N u m . 4 Futurology*

Vol. XXII, 1970

N u m . 1 Sociology of science* N u m . 2 Towards a policy for social research* N u m . 3 Trends in legal learning* N u m . 4 Controlling the h u m a n environment*

Vol. XXIII. 1971

N u m . 1 Understanding aggression N u m . 2 Computers and documentation in the social

sciences* N u m . 3 Regional variations in nation-building* N u m . 4 Dimensions of the racial situation*

Vol. XXIV. 1972

N u m . 1 Development studies* N u m . 2 Youth: a social force?* N u m . 3 The protection of privacy* N u m . 4 Ethics and institutionalization in social

science*

130 Números aparecidos

Vol. XXV, 1973

N u m . 1/2 Autobiographical portraits* N u m . 3 The social assessment of technology* N u m . 4 Psychology and psychiatry at the crossroads

Vol. XXVI, 1974

N u m . 1 Challenged paradigms in international relations*

N u m . 2 Contributions to population policy* N u m . 3 Communicating and diffusing social scien­

ce* N u m . 4 The sciences of life and of society*

Vol. XXVII. 1975

N u m . 1 Socio-economic indicators: theories and ap­plications*

N u m . 2 The uses of geography N u m . 3 Quantified analyses of social phenomena N u m . 4 Professionalism in flux

Vol. XXVIII. 1976

N u m . 1 Science in policy and policy for science* N u m . 2 The infernal cycle of armament* N u m . 3 Economics of information and information

for economists* N u m . 4 Towards a new international economic and

social order*

Vol. XXIX. 1977

N u m . I Approaches to the study of international or­ganizations

N u m . 2 Social dimensions of religion N u m . 3 The health of nations N u m . 4 Facets of interdisciplinary

Vol. XXX, 197Ü

N ú m . I La territorialidad: parámetro político N ú m . 2 Percepciones de la interdependencia m u n ­

dial N u m . 3 Viviendas humanas: de la tradición al moder­

nismo N u m . 4 La violencia

Vol. XXXI. 1979

N u m . 1 La pedagogía de las ciencias sociales: algunas experiencias

N u m . 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales N ú m . 3 Modos de socialización del niño N ú m . 4 En busca de una organización racional

Vol. XXXII. 19X0

N ú m . I Anatomía del turismo N ú m . 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología con­

tra comunidades? N ú m . 3 El trabajo N ú m . 4 Acerca del Estado

*Número agotados

Vol. XXXIII. 1981

N ú m . 1 La información socioeconómica: sistemas, usos y necesidades

N ú m . 2 En las fronteras de la sociología N ú m . 3 La tecnología y los valores culturales N ú m . 4 La historiografía moderna

Vol. XXXIV 1982

N ú m . 91 Imágenes de la sociedad mundial N ú m . 92 El deporte N ú m . 93 El hombre en los ecosistemas N ú m . 94 Los componentes de la música

Vol. XXXV. 1983

N ú m . 95 El peso de la militarización N ú m . 96 Dimensiones políticas de la psicología N ú m . 97 La economía mundial: teoría y realidad N ú m . 98 La mujer y las esferas de poder

Vol. XXXVI, 1984

N ú m . 99 La interacción por medio del lenguaje N ú m . 100 La democracia en el trabajo N ú m . 101 Las migraciones N ú m . 102 Epistemología de las ciencias sociales

Vol. XXXVI1, 1985

N u m . 103 International comparisons N ú m . 104 Social sciences of education N ú m . 105 Food systems N ú m . 106 Youth'

Vol XXXVIII, ¡986

N u m . 107 Time and society N u m . 108 The study of public policy N u m . 109 Environmental awareness N u m . 110 Collective violence and security

Vol. XXXIX, 198 7

Num. 1 1 1 Ethnic phenomena Num. 112 Regional science Num. 113 Economic analysis and interdisciplinarity Num. I 14 Los procesos de transición

Vol. XL. 1988

N ú m . 115 Las ciencias cognoscitivas N u m . 116 Tendencias de la antropología N u m . 117 Las relaciones locales-mundiales N ú m . 1 18 Modernidad e identidad: un simposio

Vol. XU, I989

N ú m . 119 El impacto mundial de la Revolución fran­cesa

N ú m . 120 Políticas de crecimiento económico N ú m . 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera

ISSN 0102-6801 VOLUME-1 NÚMERO-2 JAN./JUN. 1987

EDUCAÇÃO E

FILOSOFIA REVISTA SEMESTRAL DO DEPARTAMENTO DE

PEDAGOGIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA

Algumas Observações à Antropologia Filosófica Mareio Chaves-Tannús

Algumas Reflexões Sobre o Novo Currículo dos Cursos de Ciências Económicas José Adalberto Mourão Dantas

Da Ausência à Presença da Filosofia: o Desafio da Iniciação à Reflexão Filosófica Lídia Mana Rodrigo

"Educação Integral: Esboço de Análise a Partir de u m Esquema Mareio Chaves-Tannús

O mito da Caverna: Segundo a Ordem das Razões e da Sensibilidade Leosmo Bizinoto Macedo

O Retorno à Linguagem: Husserl e Merleau-Ponty Renato Oliva

Geografia e Ensino: a Necessidade de u m Contra-Discurso Vânia Rúbia Farias Vlach

Interdisciplinaridade: u m Conceito ainda mal definido Maria de Lourdes Almada Prestes

Vigilância, Punição e Depredação Escolar Áurea Maria Guimarães

Algumas Reflexões Sobre o Sistema de Avaliação Fernando Antonio Leite de Oliveira

Avaliação: u m a questão filosófica Osvaldo Dalbério

Filosofar: para qué? Reinaldo Matias Fleuri

A Filosofia e Sua Motivação Equipe de Professores de Filosofia da F A Fl de Ar aguan

Métodos e Técnicas de Pesquisa (social) ou Muito T e m p o Perdido? (resposta à "provocação geraldina" ou "ao corpo discente"?)

Cícero José Alves Soares Neto Nota: para qué?

Reinaldo Matias Fleuri O s Procedimentos Idealista e Materialista do Investigador no Trabalho de C a m p o

Cícero José Alves Soares Neto A Questão da Avaliação na Pré-Escola

Ana Maria Costa de Sousa A Alfabetização de Adultos. In: Acção Cultural Para a Liberdade

e Outros Escritos - Paulo Freire Mareio Chaves-Tannús

Vigilância, Punição e Depredação Escolar - Áurea Maria Guimarães Nelson Carvalho Marcellíno

O s Apareihos Ideológicos do Estado - Louis Althusser Roberto Akira Goto

EL TRIMESTRE ECONÓMICO Convoca a participar en el primer

Certamen Internacional

"DANIEL COSÍO VILLEGAS" de ensayos sobre economía latinoamerica

Bases*

1. Los artículos premiados se seleccionarán entre aquellos que se hayan publicado en El Trimestre Económico en los años 1989 y 1990.

2. Los autores podrán ser de cualquier nacionalidad y escribir en cualquier idioma, pero deberán tener menos de 40 años de edad en el momento de recibirse sus trabajos.

3. El tema es libre, siempre que se trate de economía latinoame­ricana (en general o de algún país en particular). También se admitirán estudios teóricos de especial importancia para la región.

4. La extensión máxima de los ensayos será de 40 cuartillas (a doble espacio) o con 12 000 palabras.

5. El jurado estará formado por miembros del Consejo Editorial de El Trimestre Económico, que dará a conocer su fallo el 15 de abril de 1991.

• PRIMER PREMIO: 4,000 DOLARES • SEGUNDO PREMIO: 2,000 DOLARES

• DOS MENCIONES HONORÍFICAS: 500 DOLARES

* Bases modificadas por acuerdo del Comité Dictaminador de El Trimestre Económico del día 24 de abril de 1989

Mexico and Latin America are changing day by day. What do you know about these changes?

Voices of Mexico is a space for current opinion and reflection.

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Ahead? A Convomaon witfi H>a Press an th# cJôCí«©«*

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Quarterly magazine of the Mexican National Autonomous University

All publicity or subscriptions should b e sent to:

Hispanic Books Distributors, INC 1665 West Grant Road Tucson, Arizona 85745 Phone (602) 882-9484

Revista Voices of Mexico filosofía y Letras No. 88 Colonia Copilco-Universidad C P . 04360 México. D.F. Tels; (905) 6-68-58-53

6-58-72-79

PASOS 6

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REVISTA

PUJßßg Una publicación del

Departamento Ecuménico de Investigaciones ( DEI)

SAN JOSE - COSTA RICA

S U S C R I P C I Ó N * (6 números al año)

América Latina . . U S S 12 Otros países U S S 18

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EDITORIAL Departamento Ecuménico

de Investigaciones

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San José - Costa Rica

Teléfono 53 02 29

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La Revista internacional de ciencias sociales se publica en marzo, junio, septiembre y diciembre.

Precio y condiciones de subscripción en 1990 Países industrializados: 5.000 ptas. o 45 $. Países en desarrollo: 3.000 ptas. o 27 $. Precio del número: 1.500 ptas. o 15 $.

Se ruega dirigir los pedidos de subscripción, compra de un número, así c o m o los pagos y reclamaciones al Centre Unesco de Catalunya: Mallorca, 285. 08037 Barcelona

Toda la correspondencia relativa a la presente debe dirigirse al Redactor jefe de la Revue internationale des seiendes sociales Unesco, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris.

Los autores son responsables de la elección y presentación de los hechos que figuran en esta revista, del mismo m o d o las opiniones que expresan no son necesariamente las de la Unesco y no comprometen a la Organización.

Edición inglesa: International Social Science Journal (ISSN 0020-8701) Basil Blackwell Ltd. 108 Cowley Road, Oxford O X 4 1JF (R .U. )

Edición francesa: Revue internationale des sciences sociales (ISSN 0304-3037) Editions Eres 19, rue Gustave-Courbet 31400 Toulouse (Francia)

Edición china: Giioji shehui kexue zazhi Gulouxidajie Jia 158, Beijing (China)

Edición árabe: Al-Majaila Addawlya lil Ulum al Ijtimaiya Unesco Publications Centre 1, Talant Harb Street, El Cairo (Egipto)

Hogar del Libro, S.A. Ramelleres, 17,08001 Barcelona Imprime: Grinver, S.A. A v . Generalität, 39. 08970 Sant Joan Despi Depósito legal, B . 37.323-1987 Printed in Catalonia ISSN 0379-0762 © Unesco 1990