Indicaciones y materiales para la enseanza de la ConstitucinDepartamento de Derecho Poltico. UNED

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El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes,para su uso por parte de profesores y alumnosen el mbito de la enseanza de la Constitucin

Juan Alfonso Santamara Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo I, Madrid: Centro de Estudios Ramn Areces, 1991

Captulo Primero: Las bases conceptuales del Derecho Administrativo, pgs. 33 a 65.

Extracto

(...) La palabra administracin posee, en el lenguaje coloquial, dos significados bsicos y contrapuestos: de una pare, designa una actividad, es decir, el hecho de administrar o gestionar determinados asuntos; de otra, designa la persona u organizacin que desempea dicha actividad. Dos sentidos, pues, distintos: el primero, material u objetivo (que suele identificarse escribiendo administracin con minscula); el segundo, orgnico o subjetivo (Administracin, con mayscula) (...) El fracaso con que se han saldado los intentos de definir la funcin administrativa en abstracto ha llevado (...) a los planteamientos orgnicos o subjetivos (...).

Una lectura superficial de la Constitucin de 1978 arroja, por lo que a la Administracin se refiere, un resultado que podramos denominar clsico. En el esquema constitucional, la Administracin aparece definida como una estructura instrumental que atiende al cumplimiento prctico de los fines del Estado, con estricta sujecin a los tres poderes tradicionales de los sistemas democrticos. As:- est sometida al poder legislativo, que encarnan las Cortes Generales, por cuanto toda su actuacin debe llevarse a cabo con sometimiento pleno a la ley (art. 103,1)- est tambin sujeta al poder ejecutivo, que encarna en el Gobierno, al 137 CE), al cual corresponde dirigir la Administracin civil y militar (art. 97)- finalmente, se halla tambin en una posicin en cierto modo subordinada (...) al poder judicial, por cuanto la Constitucin confa a los Jueces y Tribunales la funcin de controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican (art. 106.1).

Esta sujecin, sin embargo, no es de la misma naturaleza frente a cada uno de los tres poderes: respecto del legislativo, la Administracin se limita a cumplir sus mandatos, expresados en la ley; respecto del judicial, la Administracin est obligada solamente a acatar el resultado de sus decisiones (y a auxiliarle en la ejecucin de las mismas). La nica dependencia directa e inmediata de la Administracin se da frente al Gobierno, el cual, a ciertos efectos, forma parte de la misma, constituyendo su escaln superior. Por ello, suele decirse que la Administracin pblica se encuadra dentro del poder ejecutivo del Estado, que el Gobierno encarna por antonomasia (de hecho, uno y otra vienen conjuntamente regulados en el Ttulo IV CE, que se rotula Del Gobierno y la Administracin, dando a entender que ambos forman una suerte de complejo unitario).

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Esta descripcin constitucional, por s sola, no es ms que parcialmente exacta. La Administracin a que se refiere el Ttulo IV CE no es sino una parte del conjunto total de Administraciones pblicas: es, primariamente, la Administracin del ente poltico superior, la Administracin del Estado. Pero, junto al Estado, la CE contempla otras entidades polticas de menor mbito brevemente a las territorial, cada una de las cuales posee a su servicio, tambin, su propia estructura administrativa; su propia Administracin, distinta y separada de aqulla (...). Ello hace (...) que no pueda hoy hablarse con propiedad de una sola Administracin pblica (el uso de esta expresin en singular tiene un puro carcter simplificador para referirse genricamente a todos los entes administrativos en cuanto categora global), sino, cuando menos, de cuatro tipos de Administraciones pblicas, correspondiente cada una de ellas a los cuatro niveles territoriales bsicos en los que se organiza el Estado espaol: el Estado mismo, las Comunidades Autnomas, las Provincias y los Municipios, entidades todas ellas dotadas de autonoma recproca en orden a la gestin de sus intereses respectivos (artculo 137 CE) (...). Cada uno de estos cuatro niveles territoriales se halla regido por una entidad poltica cuyo rgano supremo posee carcter y origen electivo: Cortes Generales, en el Estado: Asamblea legislativa o Parlamento, en las Comunidades Autnomas; Diputacin Provincial, en la Provincia; Ayuntamiento, en los Municipios. Y, a su vez, cada una de estas entidades polticas tiene a su servicio una Administracin u organizacin administrativa propia (...)

La estructura interna de cada uno de estos cuatro niveles administrativos es ciertamente variada; pero todas ellas poseen caractersticas comunes (...) La organizacin primaria directa de cada una de las Administraciones se compone de un conjunto de rganos (desempeados por una o varias personas, segn los casos), jerarquizados piramidalmente entre s y distribuidos funcionalmente mediante la asignacin a cada rgano o conjunto de rganos de una serie de tareas concretas; o, lo que es lo mismo, de la intervencin de un singular sector de la vida social o econmica (sistema departamental).

El ejemplo prototpico de esta organizacin lo proporciona la Administracin del Estado, paradigma de una organizacin jerarquizada y piramidal, en cuya cspide se encuentra el Gobierno (rgano ambivalente, por ser el tiempo un rgano constitucional y el primero y superior de los rganos de la Administracin del Estado: artculo 97 CE). Cada uno de los miembros del Gobierno, los Ministros, son titulares de un Ministerio o Departamento ministerial, el cual, a su vez, se organiza jerrquica y piramidalmente: cada Ministerio se subdivide en una Subsecretara y varias Direcciones Generales; cada Direccin General (y la Subsecretara) se estructura o subdivide en varias Subdirecciones Generales; y stas, en varios Negociados. Por descontado, la organizacin es mucho ms compleja de los que este esquema sugiere (...) pero dicho esquema es expresivo del modelo bsico vigente. En los tres restantes niveles administrativos, la organizacin no se encuentra tan desarrollada, pero tendencialmente resulta muy similar (...).