Raport nr. 27885-ALB SHQIPËRIA: DECENTRALIZIMI NË TRANZICION (në dy volume) Volumi I: Raporti përmbledhës dhe matrica e çështjeve dhe zgjedhjeve Gusht 2004 Njësia për Uljen e Varfërisë dhe Menaxhimin Ekonomik Njësia për Rajonin e Europës dhe Azisë Qendrore Dokument i Bankës Botërore

Monedha dhe Njësitë ekuivalente (Kursi i këmbimit në fuqi nga data 9 shkurt 2004)

Njësitë e monedhës: LEKU SHQIPTAR (LEKU) shqiptar 1.00 dollar amerikan = 106.1 lekë shqiptare

Viti fiskal

1 janar - 31 dhjetor

Peshat dhe masat Sistemi metrik

AKRONIME DHE SHKURTIME

ADF Fondi Shqiptar për Zhvillimin ALT Tatimi mbi Tokën Bujqësore CAS Strategjia e Asistencës për Vendin CoM Këshilli i Ministrave DSU Njësia e Shpenzimeve të Drejtpërdrejta EAR Agjencia Europiane për Rindërtim EU Bashkimi Europian EU Bashkimi Europian FY Viti fiskal GDP Produkti i Përgjithshëm Kombëtar GED Grupi i Eksperteve për Decentralizimin HII Instituti i Sigurimit Shëndetsor IMF Fondi Monetar Ndërkombëtar ISU Njësia e Shpenzimeve të Tërthorta LSBT Tatimi mbi Biznesin e Vogël Vendas MoF Ministria e Financave MoLGD Ministria e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit NCD Komiteti Kombëtar për Decentralizimin NFDI Forumi Kombëtar për Zbatimin e Decentralizimit NSSED Strategjia Kombëtare për Zhvillimin Ekonomik dhe Shoqëror PRSC Kredia për Strategjinë e Uljes së Varfërisë PEM Menaxhimi i Shpenzimeve Publike PIT Tatimi mbi të Ardhurat Personale PTT Tatimi mbi Shitblerjet e Pronës QFA Veprimtaritë Gati-fiskale SPT Tatimi i Thjeshtuar mbi Fitimin TRHA Autoritetet e Shëndetësisë për Qarkun e Tiranës UNDP Programi i Kombeve te Bashkuara për Zhvillimin VAT Tatimi mbi Vlerën e Shtuar

Zëvendës President Shigeo Katsu Drejtor për vendin Orsalia Kalantzapolous Drejtues sektori Cheryl Gray Menaxher për sektorin Helga Muller/Deborah Wetzel Drejtuesi i Ekipit të Njësisë së Veçantë João C. Oliveira

Falenderime

Ky raport ka për qëllim të kontribuojë në debatin për strategjinë e decentralizimit në Shqipëri, si dhe të nxisë diskutime më të gjëra në lidhje me sfidat e tij gjatë procesit. Çështjet, rekomandimet dhe një hartë e mundshme e rrugës, të cilat diskutohen në këtë raport, paraqiten si zgjedhje aktualisht të hapura për vendin, si dhe një kontribut teknik për debatin në vazhdim. Ky raport përfshin kontributin e Autoriteteve dhe të bashkësisë së dhuruesve, por ai nuk përfaqëson domosdoshmërisht qëndrimin e tyre zyrtar apo atë të Bankës Botërore. Përveç inkurajimit të fuqishëm që ka pasur nga Autoritetet shqiptare, ky raport ka përfituar mjaft nga bashkëpunimi dhe shkëmbimi i sinqertë i ideve me anëtarët e ekipit qeveritar, sidomos me Zyher Becin, Fran Ibrahimin, Natasha Paçon, Mimoza Dhëmbin, Luiza Janon, Ani Dashon dhe Milva Ikonomin. Raporti ka përfituar gjithashtu nga komentet që kanë bërë anëtarët e ekipit të vendit dhe anëtarët e tjerë të stafit të Bankës, duke përfshirë në mënyrë të veçantë Kathryn Funk, Mansour Farsad, Celestin Monga, Philip Goldman, Gary Reid, William Dillinger, Brian Levy, Olav Christensen, Juela Haxhiymerin, Carine Clert, Sue Berryman, Akiko Maeda dhe Verdon Staines. Kanë dhënë gjithashtu kontribut Artan Hoxha, Juliana Pigey dhe Albana Dhimitri. Këtë detyrë e udhëhoqi João C. Oliveira (Drejtues i Ekipit, ECSPE), nën drejtimin e përgjithshëm të Christian Poortman dhe Orsalia Kalantzopoulos (Drejtorë për vendin), Pradeep Mitra dhe Cheryl Gray (Drejtues sektori), si dhe Helga Muller dhe Bernard Funck (Drejtues sektori). Stefano Piperno (I.R.E.S. – Istituto Ricerche Economico-Sociali, Piemonte [Instituti i Kërkimeve Ekonomiko-Shoqërore], Itali) ka ndihmuar konkretisht me material analitik njohës. Maureen Lewis (HDNVP) dhe Luiz de Mello (IMF dhe OECD) kanë qenë bashkë-recensues. Raportin e redaktoi Emily Evershed dhe e përpunoi Alison Panton dhe Anita Correa.

Tabela e lëndës

PËRMBLEDHJE PËRFUNDIMTARE….……………………………………………...vii I – NJOHURI DHE ÇËSHTJE ………………………………………………… vii II – DREJTIME STRATEGJIKE ………………………………………….. …...ix III – AFTËSIA ZBATUESE DHE INSTITUCIONET …..……………….……. xi IV – NDARJA TERRITORIALE DHE ROLI I QARQEVE …………………. xiii V – TRANSFERIMI I PËRGJEGJËSIVE ………………………………...…… xv

VI – AUTONOMIA E TË ARDHURAVE FISKALE DHE LLOGARIDHËNIA……………………………………………………………..xxi

VII – ZHBALANCIMET FISKALE DHE SISTEMI I TRANSFERTAVE…. xxvi VIII – DREJT HARTËS SË RRUGËS SË REFORMAVE..………………….xxix SHTOJCË …………………………………………………………………………....xxxiii

Shqipëria: Decentralizimi në tranzicion

PËRMBLEDHJE PËRFUNDIMTARE

I – NJOHURI DHE ÇËSHTJE 1. Pas gati një gjysmë shekulli qeverisjeje tejet të centralizuar, Shqipëria hyri në rrugën e decentralizimit politik dhe në vitin 1992 zhvilloi zgjedhjet e para demokratike në vend. Me gjithë rëndësinë e kësaj lëvizjeje politike të fillimit drejt rritjes së përfaqësimit demokratik, autonomia administrative dhe fiskale vendore mbeti shumë e dobët. Sidoqoftë, procesi i decentralizimit mori një shtysë të dytë nga fundi i viteve nëntëdhjetë. Gjatë viteve 1998-2000, vendi ratifikoi zyrtarisht Kartën Europiane të Vetëqeverisjes Vendore, i mishëroi parimet e saj kryesore në Kushtetutën e re, dhe miratoi reforma ligjore për vetëqeverisjen vendore. 2. Miratimi formal i parimeve të vetëqeverisjes vendore konsolidoi vendimin politik për një strukturë qeverisjeje të centralizuar, në përputhje me ligjet e Shqipërisë si vend njësor. Ligjet e reja organike “Pë organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” (Ligji nr. 8652/00) dhe “Për ndarjen administrativo-territoriale të njësive të Qeverisjes vendore në Republikën e Shqipërisë” (Ligji nr. 8653/00) shënuan fundin e Këshillave të mëparshëm të Rretheve, duke zvogëluar kështu ndikimin e drejtëpërdrejtë politik të shtetit mbi veprimtaritë e pushtetit vendor. Ishte e qartë se kjo krijoi një kuadër të qëndrueshëm ligjor që do të mundësonte funksionimin e strukturave administrative dhe fiskale të decentralizuara, që do të përfshinin qarqet vetëqeverisëse, bashkitë dhe komunat. 3. Ndonëse Shqipëria është larg plotësimit të tablosë së decentralizimit politik, administrativ dhe fiskal që do të mund të përmirësonte në mënyrë të kënaqshme shpërndarjen e shërbimeve, qeverisjen dhe llogaridhënien, duhet pranuar se është bërë përparim i konsiderueshëm për ngritjen e institucioneve dhe të kuadrit ligjor bazë, si dhe për zbatimin e politikave drejt decentralizimit. Qysh nga viti 2000, janë bërë rregullime të rëndësishme institucionale, janë miratuar rregullore dhe në disa fronte janë zbatuar reformat e para për politikën. Këto veprime përfshijnë: (i) krijimin e Komitetit Kombëtar (ndërministror) për Decentralizimin (NCD), mbështetur nga Grupi Teknik i Ekspertëve me ekspertizë ndërkombëtare për Decentralizimin (GED); (ii) miratimin e Strategjisë për Decentralizimin dhe Autonominë Vendore nga Komiteti Kombëtar për Decentralizimin (NCD); (iii) miratimin e një ligji të ri për rolin e Prefektëve dhe marrëdhëniet e tyre me autoritetet vendore; (iv) miratimin e Ligjit për Pasuritë Shtetëtore të Patundshme, të Ligjit për Transferimin e Pasurive Shtetërore tek Autoritetet Vendore, dhe krijimin e Agjencisë për Inventarin dhe Transferimin e Pasurive Publike; (v) transferimin e disa funksioneve të posaçme kyç tek autoritetet vendore (duke përfshirë disa funksione të dorës së dytë që u kanë kaluar qarqeve) siç përcaktohet në ligjin për pushtetin vendor; (vi) krijimin në bazë

të një formule të një mekanizmi të shpëndarjes së granteve të pakushtëzuara (që zëvendësojnë pjesërisht transfertat e kushtëzuara, të shënjuara); dhe (vii) miratimin e një pakete të rëndësishme të reformave fiskale në vitin 2002 (duke përfshirë tatimin mbi biznesin e vogël vendas, takimin e thjeshtuar mbi fitimin, tatimet mbi pronën, dhe sistemin e taksave dhe tarifave), që kanë zgjeruar autonominë e të ardhurave fiskale të pushtetit vendor. 4. Ndonëse vendi ka marrë vendimin politik për t’i decentralizuar vendimet fiskale dhe administrative, dhe për këtë qëllim tani mund të mbështetet në një bazë minimale institucionale dhe një kuadër ligjor deri diku të qëndrueshëm, duhet vërejtur se Shqipëria ndodhet në udhëkryq. Zbatimi i reformave për politikën ka qenë i çrregullt dhe është i vonuar. Kjo ka ndodhur pjesërisht për shkak të aftësisë së dobët zbatuese, kufizimeve institucionale dhe strukturore, si dhe pengesave politike dhe burokratike në procesin e reformave. Aktualisht, ndërsa në disa fusha ecuria ka qenë konkrete (siç vërehet në paragrafin e mësipërm), në fusha të tjera reformat që do të mundësonin decentralizimin, kanë ndeshur në vështirësi apo rezistencë. Për shembull, për kompetencat e veçanta të qarqeve, të bashkive dhe të komunave, si dhe hartimin e Ligjit të ri për Buxhetin Vendor dhe të Ligjit të ri për Financat Vendore (duke përfshirë rregullimin aq shumë të nevojshëm të tatimeve të përbashkëta kombëtare), ende nuk është marrë vendim. Në përgjithësi, në mënyrë që të zbatojë me sukses një sistem të qëndrueshëm të marrëdhënieve fiskale ndërqeveritare, Shqipërisë ende i mbetet për t’i dhënë zgjidhje disa sfidave të rëndësishme, duke përfshirë sa më poshtë:

a. Mungesa e aftësisë zbatuese dhe institucionet e dobta1 kanë vonuar marrjen e masave për decentralizim, meqenëse ekziston frika se kjo mund ndërpresë shpërndarjen e shërbimeve publike vendore dhe/ose mund të ketë një ndikim të pafavorshëm në llogaridhënien fiskale.

b. Fragmentizimi i njësive të pushtetit vendor dhe roli i papërcaktuar i qarqeve, që mund ta ndërlikojë atribuimin e përgjegjësive në mënyrë të njëtrajtshme dhe mund të ndikojë në efektshmërinë e shpërndarjes së shërbimeve publike vendore, në transparencën fiskale dhe në llogaridhënien përpara atyre që kanë dhënë besimin

c. Mungesa e përcaktimit të qartë të përgjegjësive të veçanta dhe i kompetencave të vendimmarrjes, sidomos përsa i përket funksioneve të përbashkëta, që ka çuar në paaftësi për shkak të paralelizmit ose shpërndarjes së paktë të shërbimeve.

d. Autonomia e pamjaftueshme vendore e të ardhurave fiskale që ka ndikuar negativisht në llogaridhënien fiskale dhe politike të autoriteteve vendore drejtpërsëdrejti përpara qytetarëve.

e. Sistemi i paefektshëm i transfertave/granteve, që e bën sistemin financiar të pushtetit vendor të paparashikueshëm (dhe që ende pasqyron një lloj metode të “mbushjes së boshllëqeve”), meqenëse ai mbetet i varur nga manovra të padëshirueshme politike dhe burokratike.

1 Duke përfshirë mungesën e bashkërendimit qendror dhe ngurrimin e burokracisë qendrore për të hequr dorë nga e drejta e vendimmarrjes për mikromenaxhimin e shërbimeve publike vendore.

5. Raporti “Shqipëria – decentralizimi në tranzicion” përmban: (i) një vlerësim të saktë të procesit të decentralizimit në Shqipëri; (ii) një diskutim të kushteve për marrëdhënie të qëndrueshme fiskale ndërqeveritare në kuadrin e njëfarë autonomie fiskale vendore; dhe (iii) një hartë të rrugës si duhet ecur në çështjet e rëndësishme financiare ndërqeveritare që ndërthuren. Studimi ka për qëllim të mbështesë hartimin e një strategjie të vazhdueshme për decentralizimin në Shqipëri dhe të kontribuojë ndaj ndërhyrjeve operative të Bankës (duke përfshirë CAS, PRSC dhe operacionet e tjera të sektorit). 6. Kjo Përmbledhje Përfundimtare përcakton saktë drejtimet strategjike të reformës dhe përfshin çështjet kryesore që identifikohen më sipër nën titujt e mëposhtëm: “Drejtime strategjike”; “Aftësia zbatuese dhe institucionet”; “Ndarja territoriale dhe roli i qarqeve”; “Transferimi i përgjegjësive”; “Autonomia e të ardhurave fiskale dhe llogaridhënia”; dhe “Zhbalancimet fiskale dhe sistemi i transfertave”. Pjesa VIII përmban sugjerime për hartën e rrugës drejt reformave.

II – DREJTIME STRATEGJIKE 7. Për të zbatuar një sistem të qëndrueshëm administrativ dhe fiskal të decentralizuar, Qeveria e Shqipërisë duhet të shpjegojë qartë programin e reformave të realizueshme, që synon të zbatojë në të ardhmen e afërt. Një zgjedhje është që qeveria të rishikojë programin e vet aktual për zbatimin e centralizimit, ta bëjë atë që të jetë në përputhje me Strategjinë e vet Kombëtare për Zhvillimin Ekonomik dhe Shoqëror (NSSED), dhe ta përqendrojë programin e reformave (shih pjesët në vijim të kësaj Përmbledhjeje Përfundimtare) në këto drejtime të përgjithshme strategjike:

a. Nxitja e besueshmërisë së strategjisë së qeverisë për decentralizimin duke ruajtur ritmin e programit të saj për zbatimin e reformave dhe duke konsoliduar qartë në praktikë strukturën me shumë nivele të administratës publike, të miratuar me ligj;

b. Përcaktimi dhe atribuimi i përgjegjësive të veçanta të njësive të pushtetit vendor në mënyrë asimetrike,2 në bazë të kritereve objektive të paracaktuara të përshtatshmërisë. Kjo do të nënkuptonte fuqizimin e drejtuesve dhe autoriteteve vendore me aftësi, stimuj dhe autonomi të mjaftueshme, dhe sigurimin e angazhimit të tyre ndaj rezultateve të politikës me anë të instrumentave të rëndësishëm ligjorë që janë të zbatueshme.

c. Krijimi i kushteve për rritjen e përgjegjshmërisë së pushtetit vendor ndaj qytetarëve, duke nxitur autonominë fiskale vendore në bazë të përcaktimit të duhur, të efektshëm dhe të drejtë të burimeve vendore të të ardhuave fiskale.

d. Përdorimi i sisemit të transfertave si një instrument efektiv i politikës për të kompensuar pabarazitë ekonomike mes qarqeve dhe zhbalancimet fiskale, si dhe për të arritur për çdo sektor (duke përfshirë arsimin, shëndetsinë, asistencën sociale, infrastrukturën, shërbimet publike) objektiva kombëtare dhe vendore (përsa i përket përparësive të shpenzimeve publike dhe sigurimit

2 Dmth, në përputhje me aftësinë e tyre zbatuese përkatëse.

të shërbimeve, në sasi, cilësi dhe afrueshmëri), në mënyrë transparente, të pajtueshme dhe të efektshme.

8. Këto drejtime të përgjithshme strategjike të decentralizimit janë në përputhje me NSSED,3 që përcakton se “deri në fund të periudhës 2003-2006, qeveria do të ketë përfunduar procesin e decentralizimit…,” duke përfshirë, “… transferimin e pasurive dhe kalimin e plotë të kompetencave financiare dhe fiskale…, përcaktimin e funksioneve të përbashkëta dhe sqarimin e qëndrimit të pushtetit vendor… (në arsim, shërbimin shëndetsor, asistencën sociale, mbrojtjen civile etj.), … reformën për ndarjen administrativo-territoriale, … dhe forcimin e bashkive dhe komunave…, duke synuar rritjen e bashkëpunimit mes komunave…”4 III – AFTËSIA ZBATUESE DHE INSTITUCIONET 9. Në Shqipëri, aftësia për zbatimin e politikës dhe bashkëpunimi mes qeverisë dhe dhuruesve janë të dobta. Për këtë arsye, përmirësimi i aftësisë zbatuese, sidomos në nivel vendor, është një kusht i domosdoshëm për një ecuri të suksesshme të decentralizimit. Një decentralizim tepër i shpejtë pa aftësinë e duhur dhe ndërtimin e institucioneve (duke përfshirë një bashkëpunim më të madh mes qeverisë dhe dhuruesve) mund të vinte në rrezik qeverisjen dhe mund të përkeqësonte ndërprerjen e shpërndarjes së shërbimeve publike vendore (si në sasi ashtu edhe në cilësi). Një përfundim i tillë mund të binte ndesh me vetë objektivat e decentralizimit. Prandaj është e nevojshme që për zbatimin e decentralizimit qeveria të ketë një strategji të planifikuar mirë– një strategji që të luajë rolin e faktorëve, përkatësisht në krijimin e aftësive dhe në krijimin e institucioneve. 10. Një problem që ndikon tek aftësia – dhe kjo është përkeqësuar nga largimet e kohëve të fundit të popullsisë së shpërngulur – është se administratat e bashkive të vogla dhe komunave kanë pasur vështirësi në mbajtjen e profesionistëve të talentuar në moshë të re, të cilët largohen në kërkim të mundësive më të mira të punësimit, të pagave më të larta dhe të kushteve më të mira të jetesës. Kjo shpërngulje ka qenë një sfidë e madhe për ato bashkësi të rajoneve veriore dhe jugore nga ku bëhet mërgimi për në zonat qendrore dhe jashtë shtetit. Kjo sfidë është veçanërisht e rëndësishme duke pasur parasysh mungesën e një programi kombëtar për krijimin e aftësive/institucioneve në nivel vendor. Dobësitë institucionale janë veçanërisht të mprehta në fushën e buxhetimit, ku procedurat financiare faktikisht nuk janë të njëjta, ku buxhetet që planifikohen dhe buxhetet që zbatohen zakonisht ndryshojnë, ku kontrolli (nëse bëhet) nuk është i rregullt, dhe ku monitorizimi dhe vlerësimi praktikisht nuk ekzistojnë. 11. Përveç kësaj, jo të gjitha ministritë kanë reaguar në mënyrë të kënaqshme ndaj decentralizimit të funksioneve dhe kompetencave në një hap me strategjinë për

3 NSSED: Progress Report for Implementation 2002 – Objective and Long-Term Vision of the NSSED, Priority Action Plan 2003 (“NSSED – Raporti për ecurinë e zbatimit më 2002 – Objektivat dhe vizioni afatgjatë i NSSED, Plani përparësor i veprimit për 2003”), Këshilli i Ministrave, Republika e Shqipërisë, Tiranë, 8 maj 2003. 4 Shih Pjesën VIII të kësaj Përmbledhjeje Përfundimtare.

decentralizimin. Është e kuptueshme se roli i ri i ministrive qendrore mund të nënkuptojë heqjen dorë nga një pjesë e kompetencave të tyre aktuale të vendimmarrjes në shumë aspekte të shpërndarjes së shërbimeve publike vendore, dhe marrjen e një roli më proaktiv në funksionet e reja qendrore thelbësore të planifikimit, rregullimit, bashkërendimit dhe mbikëqyrjes së përgjegjësive, siç është formulimi i politikës, përcaktimi i standarteve dhe rregullave, si dhe monitorizimi, kontrolli dhe vlerësimi. 12. Për më tepër, modeli ekzistues përpara Kushtetutës së vitit 1998/përpara Ligjit për pushtetin vendor të vitit 2000, në bazë të të cilit veprojnë ende pushteti qendror dhe disa dhurues, mund t’i mënjanojë autoritetet vendore dhe shoqërinë civile, duke përjashtuar kontributin e tyre për përcaktimin e përparësive në shpërndarjen e burimeve vendore. Nganjëherë dhuruesit i kanë zhvilluar bisedimet për projekte/programe asistence, që do të zbatoheshin në shkallë vendore, në nivel ministrie, pa angazhimin e mjaftueshëm të drejtëpërdrejtë të autoriteteve vendore, të OJQ-ve dhe të shoqërisë civile. Sipas këtij modeli, asistenca e dhuruesve mund të përfundojë që të pengojë në vend që të ndihmojë zbatimin e vazhdueshëm të strategjisë së qeverisë për decentralizimin. 13. Raporti sugjeron se qeveria mund të ketë dëshirë që të marrë në konsideratë zgjidhjen e çështjeve të mësipërme në lidhje me aftësinë zbatuese dhe institucionet, duke vënë në jetë një numër reformash institucionale plotësuese, të cilat mund të eleminojnë pengesat që kanë mbetur, të cilat frenojnë apo vonojnë zbatimin e asaj shkalle të decentralizimit administrativ dhe fiskal që mund të jetë e vazhdueshme. Këto reforma duhet të përfshijnë si më poshtë: 14. Kalimi i modelit të institucioneve të pushtetit qendror nga drejtimi i shpërndarjes së shërbimeve vendore në formulimin e politikës, caktimin e standarteve dhe rregullave, dhe ushtrimin e monitorizimit, kontrollit dhe vlerësimit në mënyrë më të efektshme. Zbatimi i kësaj mënyre për kryerjen e reformave është i rëndësishëm për vazhdimin e decentralizimit në Shqipëri (shih Pjesën VIII, A të kësaj Përmbledhjeje Përfundimtare). Qeveria mund ta marrë në konsideratë zbatimin e menjëhershëm5 të kësaj mënyre për kryerjen e reformave, ndonëse mund të pritet që rezultatet të jenë plotësisht efektive vetëm në afat të mesëm. 15. Forcimi i institucioneve të qeverisjes, duke përfshirë aftësinë për ndërtimin e tyre, është një kusht i domosdoshëm për zbatimin e masave të reformave për decentralizimin. Kjo mund të arrihet:

a. duke rishikuar Ligjin Organik për Buxhetin dhe duke i bërë procedurat dhe proceset financiare të njëjta në të gjitha nivelet e qeverisjes;

b. duke i pajisur autoritetet dhe drejtuesit vendorë me kompetenca të veçanta dhe të qarta në lidhje me shpenzimet dhe të ardhurat fiskale, dhe duke i bërë ata personalisht përgjegjës përpara ligjit dhe qytetarëve vendas;

5 Në këtë raport, reformat e politikës kanë këto dimensione kohore përsa i përket zbatimit të tyre të dëshirueshëm: i menjëhershëm, në tre muajt e ardhshëm; afatshkurtër, gjatë vitit në vijim; afatmesëm, në dy vitet e ardhshme; afatgjatë, kur të jenë krijuar kushtet e nevojshme.

c. duke hartuar dhe zbatuar një Ligj për Financat e Pushtetit Vendor, që të rregullojë në mënyrë të qartë të gjitha marrëdhëniet ndërqeveritare, duke përfshirë tatimet e përbashkëta dhe përdorimin e huamarrjes; dhe

d. duke zbatuar një program kombëtar kualifikimi (për autoritetet, nëpunësit dhe stafin e pushtetit qendror dhe sidomos atij vendor – për financat publike, duke përfshirë buxhetimin, kontabilitetin, dhe menaxhimin fiskal dhe të borxhit) në bashkëpunim me Departamentin e Administratës Publike (DOPA/Këshilli i Ministrave). Zbatimi i masave që lidhen me politikën në të gjitha këto fusha të reformës është i dëshirueshëm dhe i realizueshëm në afat të shkurtër.

16. Forcimi i monitorizimit dhe bashkërendimit në bazë duke krijuar një forum të pavarur – “Forumin Kombëtar për Zbatimin e Decentralizimit (NFDI)”, për të mbështetur GED dhe NCD në realizimin e programit të qeverisë për decentralizimin. NFDI mund të krijohet me pjesëmarrjen e të gjithë aktorëve (autoritetet e qarqeve, bashkive dhe komunave, pusheti qendror – duke përfshirë ministritë e linjës – dhuruesit, ekspertë, si dhe organizata joqeveritare dhe organizata për zhvillimin e bashkësisë), mund të mblidhet katër herë në vit, dhe mund të ketë si qëllim që: (i) të nxisë komunikimin, krijimin e aftësive dhe menaxhimin e informacionit; (ii) të përhapë praktikat më të mira në një strukturë administrative të decentralizuar; (iii) të përmirësojë marrëdhëniet fiskale ndërqeveritare, duke shërbyer si amortizator për të përmbushur interesat e mospërputhura dhe si një pikë e parë për zgjidhjen e konflikteve; dhe (iv) të ndihmojë për të përshpejtuar zbatimin e strategjisë së qeverisë për decentralizimin, duke dhënë informacion për punën e GED dhe NCD, bashkë me informacionin dhe sugjerimet e rëndësishme të bazës për përshtatje periodike të politikës. 17. Nxitja e një roli gjithnjë e më të madh të sektorit privat (duke përfshirë OJQ-të dhe organizatat vendore të shoqërisë civile) në lidhje me financimin dhe shpërndarjen e shërbimeve publike vendore. Angazhimi më i drejtëpërdrejtë i sektorit privat duhet të ketë për qëllim që të racionalizojë përdorimin e burimeve publike, duke pakësuar shpërdorimet dhe duke siguruar shpërndarjen e vazhdueshme të shërbimeve (përfshirë këtu ndërmarrjet e shërbimeve botore). Duke pasur parasysh kushtet e tanishme në Shqipëri, dhe me qëllim që të shmangen ndërprerjet në shpërndarjen e shërbimeve, kjo duhet të zbatohet gradualisht dhe të konsiderohet si një objektivë që do të arrihet në mënyrë të kënaqshme në afat të gjatë.

IV – NDARJA TERRITORIALE DHE ROLI I QARQEVE 18. Ndarja e tanishme territoriale dhe roli i qarqeve kanë çuar në probleme që lidhen si me efektshmërinë ashtu edhe me arsye politike, dmth lidhen me arsyet nëse njësitë administrative vendore (sidomos komunat) nuk janë tepër të shumta në numër dhe me përmasa tepër të vogla, dhe nëse Këshillat e Qarqeve kanë ligjshmërinë të luajnë rolin përkatës të pushtetit në Shqipëri. Argumentat kryesore janë si më poshtë: 19. Ndonëse Shqipëria është një vend i vogël (sipërfaqja e saj është afërsisht sa ajo e Shtetit të Merilendit dhe ka vetëm afro 3 milion banorë), territori i saj zyrtarisht është i ndarë në 374 njësi të vetëqeverisjes vendore të shkallës së parë (65 bashki dhe 309

komuna). Kjo sjell një situatë në të cilën 48 % e këtyre njësive vetëqeverisëse, që përfaqësojnë 17 % të popullsisë së vendit, përbëhen nga bashkësi me më pak se 5.000 banorë – ose, përkatësisht, 54 % dhe 30 %, në rastin e komunave. Siç ndodh me shumë vende të tjera europiane në tranzicion, ky fragmentizim rrit shqetësime që i kapërcejnë argumentat e efektshmërisë ekonomike (psh ekonomitë e shkallës dhe përhapjet e faktorëve të jashtëm), ku përfshihen gjykime të një natyre politike dhe administrative. Nga njëra anë, fragmentizim do të thotë se vendimmarrësit janë më afër votuesve, gjë që rrit përfaqësimin demokratik, dhe në vartësi të planit të decentralizimit të kompetencave dhe stimujve, mund të rrisë llogaridhënien ndaj atyre që kanë dhënë besimin dhe llogaridhënien politike. Nga ana tjetër, fragmentizimi i tepruar ka tendencë që t’i lërë bashkësitë më të vogla pa burime financiare të vetat dhe pa aftësitë administrative dhe teknike të nevojshme për t’i zbatuar politikat në mënyrë efektive dhe për t’i kryer shërbimet publike në mënyrë të efektshme – një argument ky që bie ndesh me decentralizimin. 20. Mosekzistenca e Rretheve të vjetra dhe zëvendësimi i tyre nga një nivel i dytë i vetëqeverisjes vendore (dmth Këshillat e Qarqeve) përbënte një aspekt i ri të reformës administrativo-territoriale të vitit 2000. Ligji u caktoi Këshillave të Qarqeve funksione të posaçme të planifikimit dhe bashkërendimit të veprimeve me interes rajonal dhe të shpërndarjes së shërbimeve publike, që mund t’u delegoheshin atyre nga pushteti qendror ose nga bashkitë apo komunat përbërëse. Sidoqoftë, në praktikë, koncepti i pushtetit vendor të qarkut ende perceptohet si një “kuti bosh”, meqenëse funksionet e Këshillave të Qarqeve nuk janë ende të përcaktuara qartë, Këshillat nuk mund të mbështeten në asnjë autonomi fiskale, dhe pushteti qendror dhe pushteti vendor i shkallës së parë ngurrojnë t’u delegojnë funksione Këshillave. Në fakt, meqenëse anëtarët e Këshillave të Qarqeve nuk zgjidhen drejtpërsëdrejti nga të gjithë qytetarët e qarkut, ata kanë tendencë që t’u mungojë llogaridhënia dhe, mbi këtë bazë, si prefektët ashtu edhe kryetarët e bashkive (të parët emërohen nga pushteti qendror dhe të dytët zgjidhen drejtpërsëdrejti në bashki dhe komuna) e kanë vënë në dyshim ligjshmërinë e autoriteteve të qarqeve. Kryetarët e bashkive më të mëdha, në mënyrë të veçantë, nuk kanë dëshirë ta pranojnë që të drejtohen nga qarqet, ose që qarqet të ndërmjetësojnë në dialogun e tyre me autoritetet qendrore, meqenëse ata [kryetarët e bashkive] zakonisht arrijnë vetë të grumbullojnë një numër mjaft të madh pjesëmarrësish. Përveç kësaj, ministrat e ministrive qendrore dhe ministrat e linjës janë mësuar që, në nivel vendor, të punojnë sipas modelit të shërbimeve të papërqendruara në territor dhe me sa duket parapëlqejnë të vazhdojnë të veprojnë kështu. 21. Kapërcimi i fragmentizimit administrativ të njësive të pushtetit vendor është i mundur ose duke zbatuar bashkimin e detyruar të njësive më të vogla (sidomos të komunave), ose duke nxitur stimujt (edhe ata financiarë), që inkurajojnë forma të ndryshme të shoqatave vullnetare të autoriteteve vendore. Mënyra e parë mund të ketë epërsinë e të qenit më efektive dhe më e thjeshtë për t’u drejtuar nga qendra, por mbart rrezikun e ballafaqimit me traditat vendore dhe mund të krijojë gjithashtu trazira politike, meqenëse mund të perceptohet si imponim nga lart poshtë. Mënyra e dytë, sipas përkufizimit, është më e efektshme, meqenëse ajo respekton traditat dhe preferencat vendore, por zbatimi i saj ka tendencë që të kërkojë më shumë kohë (nëse zbatohet) dhe

ajo vetë është më e ndërlikuar për t’u monitorizuar nga qendra. Duke pasur parasysh ndjeshmërinë politike të çështjes, Qeveria e Shqipërisë mund ta marrë në konsideratë mbajtjen e një qëndrimi elastik (duke pasur parasysh kushtet dhe zgjedhjen e çastit të volitshëm):

a. duke bërë kalimin e përgjegjësive (dhe të burimeve përkatëse) tek autoritetet vendore në mënyrë asimetrike, dmth sipas aftësisë së tyre përkatëse të shpërndarjes së shërbimeve të posaçme publike vendore në mënyrë të efektshme; dhe

b. duke përcaktuar qartë instrumentat stimuluese (përfshirë mbështetjen e drejtpërdrejtë teknike, kualifikimin dhe mbështetjen financiare/fiskale) në mënyrë të tillë që jurisdiksionet e përshtatshme të mund ta kuptojnë me lehtësi se bashkimi/shoqata vullnetare mund të rrisë efektshmërinë dhe mund t’i bëjë ata të pasur përgjithmonë, si dhe duke përmirësuar mundësitë e tyre për të përdorur privilegjet e BE-së në një fazë të mëvonshme.

22. Krijimi i qarqeve si autoritete qeverisëse efektive do të kërkojë një përcaktim më të qartë të përgjegjësive të tyre dhe një shkallë përpjestimore të autonomisë fiskale me qëllim që të sigurohet një efektshmëri dhe përgjegjshmëri më e madhe. Për këtë qëllim, në afat të mesëm duhen zbatuar masa plotësuese me qëllim që të qartësohet roli i qarqeve:

a. duke rishqyrtuar avantazhet/disavantazhet e anëtarëve të Këshillave të Qarqeve që nuk zgjidhen drejtpërsëdrejti – për shembull, nëse pushteti aktual vendor i qarkut (dmth një lloj shoqate e autoriteteve vendore) mund të jetë po aq efektiv sa një pushtet vërtet vetëqeverisës i qarkut (dmth një shkallë e ndërmjetme e pushtetit e zgjedhur drejtpërdrejti);

b. duke e përputhur, në fakt, rolin e prefektëve me kërkesat e Ligjit të ri nr. 8927/2002, dhe duke i dhënë fund mbizotërimit tradicional të prefektëve në çështje me interes vendor;

c. duke marrë në konsideratë përpilimin e një informacioni statistikor në përputhje me Nomenklaturën e BE-së për Njësitë Statistikore Territoriale (NUTS); dhe

d. duke vlerësuar çfarëdo agjencie gjysmëautonome aktuale dhe të ardhshme të qarkut (psh Autoriteti Shëndetsor për Qarkun e Tiranës – TRHA) për vijueshmërinë dhe bashkërendimin e duhur me reformat për decentralizimin.

V – TRANSFERIMI I PËRGJEGJËSIVE 23. Shpërndarja e shërbimeve publike në Shqipëri është në një fazë kalimtare, nga një sistem shumë i centralizuar, i papërqendruar nga pikëpamja hiearkike, i trashëguar nga regjimi i mëparshëm, në një strukturë të decentralizuar vendimmarrëse, e formuar nga reforma ligjore e vitit 2000. Kjo reformë ligjore ishte një kthesë vendimtare në marrëdhëniet fiskale ndërqeveritare, që, mes të tjerash, përgjithësisht përcaktoi përgjegjësitë e autoriteteve vendore. Ndonëse në këtë drejtim janë bërë përpjekje të

konsiderueshme dhe në vitet pas reformës u vu re njëfarë ecurie, ekzistojnë vështirësi politike dhe pengesa burokratike, dhe kështu duhet ende një rrugë e gjatë që reformat ligjore bazë të zbatohen në mënyrë të kënaqshme në praktikë. 24. Në përgjithësi, ligji i ri organik për pushtetin vendor i lidh përgjegjësitë me konceptin teorik të fushave të përfitimit, dhe përgjithësisht është në përputhje me parimin praktik të subvencionimit që zbatohet nga Bashkimi Europian (dmth autoriteteve vendore u caktohen përgjegjësi për shërbime nga të cilat përfiton jurisdiksioni vendor, kështu që autoritetet do të japin llogari përpara zgjedhësve të tyre vendorë). Sidoqoftë, ligji u cakton autoriteteve vendore vetëm përgjegjësi të përgjithshme në bazë të tri kategorive të funksioneve publike: funksione të posaçme, të përbashkëta dhe të deleguara. 25. Funksionet e posaçme janë ato funksione në të cilat jurisdiksioni vendor është përfituesi kryesor i shërbimeve publike. Këto përfshijnë kryesisht infrastrukturat vendore dhe ndërmarrjet e shërbimeve botore, por edhe disa fusha të shërbimeve shoqërore, strehimin, argëtimin, veprimtaritë kulturore dhe sportive, si dhe rregullimin e trafikut vendor, transportin publik, higjienën publike, sigurinë civile dhe planifikimin për zhvillimin vendor. Funksionet e përbashkëta kuptohen si funksione në të cilat faktorë të rëndësishëm të jashtëm mund të ndikojnë në shpërndarjen e shërbimeve publike (dmth fusha e përfitimit ka të ngjarë ta kapërcejë jurisdiksionin vendor që shpërndan shërbimin). Ligji organik i përcakton funksionet e mëposhtme përgjithësisht si funksione të përbashkëta: arsimin parashkollor dhe parauniversitar, kujdesin shëndetsor për raste të jashtëzakonshme/kujdesin shëndetsor parësor, mbrojtjen e shëndetit publik, asistencën sociale dhe zbutjen e varfërisë, rendin publik dhe mbrojtjen civile, si dhe mbrojtjen e mjedisit. Megjithatë, përcaktimi i saktë i kompetencave që do t’u atribuohen autoriteve vendore është ende në pritje të një rregullimi më të specifikuar. Së fundi, funksione të deleguara janë ato funksione për të cilat shteti (kryetari), në bazë të ligjit ose të një marrëveshjeje, mund t’u japë autoriteteve vendore disa kompetenca (psh shpërndarjen e shërbimeve, pagesën e fitimeve), sipas standarteve të përcaktuara, dhe në këtë rast pushteti vendor vepron kryesisht si agjent për shpërndarjen e shërbimeve të specifikuara. 26. Ndonëse ligji organik për pushtetin vendor ka hedhur themele të shëndosha për caktimin e përgjegjësive për shpenzimet, Shqipëria është si shembull i një procesi të vështirë të zbatimit, tipik për vendet europiane në tranzicion, ku çështjet politike dhe burokratike ndërthuren me situatën e vështirë shoqërore në vend. Në Shqipëri, kjo përkeqësohet nga fakti se nisma për specifikimin e mëtejshëm të përgjegjësive dhe kompetencave faktikisht u është lënë vendimeve të ministrive të linjës, një mënyrë kjo që mund të mos jetë ogur i mirë për shkak të interesave të dukshme që përfshihen. 27. Raporti përfshin këto çështje kryesore përsa i përket përcaktimit të përgjegjësive: (i) mungesën e qartësisë dhe specifikës në përcaktimin e përgjegjësive; (ii) autonominë e pamjaftueshme de fakto të autoriteteve vendore përsa i përket shpenzimeve; (iii) shpërndarjen e paefektshme të shërbimeve publike vendore; (iv) ndarjen e papërshtatshme në përcaktimin e përgjegjësive për shpenzimet kapitale; dhe (v) pabarazitë e ndjeshme në shpenzimet për frymë në njësitë vetëqeverisëse vendore.

28. Mungesa e qartësisë në përcaktimin e përgjegjësive për kompetenca të veçanta (si për qarqet ashtu edhe për bashkitë e komunat), sidomos përsa i përket funksioneve të përbashkëta, mund të çojë në autoritet të përbashkët, shoqëruar me paralelizëm ose shpërndarje të pakët të shërbimeve thelbësore. Konfuzioni në lidhje me kompetencat mund të bëhet një shkak për mandate të pafinancuara dhe mund të shërbejë si stimul negativ që autoritetet vendore të kërkojnë dorëzani e cila shumë shpejt mund të kthehet në burim kufizimesh të lehta në buxhet. Për aq kohë sa kompetencat nuk do të jenë përcaktuar si duhet, do të ketë rritje të shtrembërimeve dhe sistemi i shpërndarjes së shërbimeve do të bëhet gjithnjë e më i paefektshëm, duke ndërlikuar më tej zbatimin e programit të qeverisë për decentralizimin. 29. Autonomia e pamjaftueshme de fakto e autoriteteve vendore përsa i përket shpenzimeve vendore (për shkak të pushtetit dhe kompetencave të tepërta të prefektëve dhe agjencive rregulluese qendrore, që mbështeten nga autoritetet qendrore) në praktikë ka kufizuar aftësinë e administratave vendore për të përcaktuar përparësitë e shpërndarjes së burimeve në përputhje me interesin e qytetarëve. 30. Shpërndarja e pamjaftueshme e shërbimeve publike vendore është përkeqësuar kohët e fundit nga dy faktorë kryesorë. I pari nga këta faktorë është përcaktimi i dobët i përparësive të shpërndarjes së burimeve, që konstatohet nga ndërthurja e papërshtatshme e shfrytëzimit të faktorëve në nivel vendor; kjo gjë pasqyrohet në raportin e ulët O&M/shpenzime për pagat, që mund të dëshmojë për burime të pamjaftueshme plotësuese për nëpunësin civil vendor (duke përfshirë kualifikimin dhe pajisjet). Shpenzimet e pakta për mirëmbajtjen e pajisjeve dhe mjeteve ekzistuese kanë çuar në paaftësi, kosto të lartë të shpërndarjes së shërbimeve vendore, dhe përkeqësimin tepër të shpejtë të kapitalit themeltar. Faktori tjetër janë lëvizjet e dendura shpërngulëse, kryesisht nga bashkësitë e vogla fshatare në veri dhe në jug drejt qendrave më të mëdha qytetëse në qendër të vendit, që kanë përkeqësuar zhbalancimet strukturore të administratës territoriale, që përbëhet, nga njëra anë, nga njësi administrative të fragmentizuara të cilat veprojnë me kosto të lartë fikse, dhe nganjëherë me aftësi “parazitare”, dhe, nga ana tjetër, nga disa qendra të fryra qytetëse me infrastruktura dhe mjete të mbingarkuara të shërbimeve shoqërore. 31. Ndarja e papërshtatshme në përcaktimin e përgjegjësive për shpenzimet kapitale (investimet dhe mirëmbajtjen) ka çuar në shpenzime nën pikën optimale për mirëmbajtjen e mjeteve dhe pajisjeve, meqenëse ajo përfaqëson një politikë të stimulit negativ që synon të çojë në një shterim më të shpejtë të kapitalit themeltar se sa do të ndodhte ndryshe, duke përfshirë edhe sektorët socialë. 32. Pabarazitë e ndjeshme në shpenzimet për frymë në njësitë vetëqeverisëse vendore mund të rriten me decentralizimin e të ardhurave fiskale nga tatimet mbi baza burimore, duke rrezikuar kështu parimet e paanësisë dhe, në afat të mesëm dhe të gjatë, mund të rrezikojnë stabilitetin shoqëror dhe politik të vendit, duke krijuar përplasje me objektivat e BE-së për kohezionin.

33. Konfliktet mes strategjive për sektorët e rinj dhe programit të qeverisë për decentralizimin mund të tregojnë një shkëputje dhe mungesë të bashkërendimit në nivel qendror, gjë që do të synonte të krijonte konfuzion dhe pasiguri në planifikimin dhe buxhetimin vendor, dhe do të krijonte rrezikun e mënjanimit të autoriteteve vendore. Një shkëputje duket gjithashtu se vazhdon mes strategjisë për decentralizimin dhe politikës për privatizimin (duke përfshirë ndërmarrjet e shërbimeve botore). Në lidhje me këtë shkëputje, mund të jetë ende nevoja për të përcaktuar një vijueshmëri të qartë të politikës (dmth nëse privatizimi i aseteve publike do ta paraprijë apo do të bëhet pas decentralizimit, dhe në çfarë kushtesh). 34. Paralelisht me rregullimet e kërkuara për krijimin e institucioneve dhe aftësive, që përmenden në pjesën e mësipërme, qeveria mund të marrë në konsideratë trajtimin e çështjeve të sipërpërmendura: 35. Duke realizuar zbatimin e funksioneve të posaçme ndërsa bën sqarimin e funksioneve dhe kompetencave të specifikuara, përcaktimin e burimeve të financimit të pakushtëzuar dhe përshpejtimin e kalimit të pasurive publike tek autoritetet vendore. Kjo mund të arrihet: (i) duke krijuar programe zbatimi të qarta për të përfunduar transferimin e përgjegjësive (qoftë te Këshillat e Qarqeve qoftë te bashkitë dhe komunat), duke përfshirë mbrojtjen civile, urbanistikën, menaxhimin e tokës, strehimin, mbrojtjen e mjedisit vendor, dhe ndërmarrjet e shërbimeve botore (psh uji dhe ujërat e zeza); dhe (ii) duke zgjidhur çështjet e mbetura pezull për përcaktimin e përgjegjësive për shpenzimet kapitale (ku aktualisht pushteti qendror është kryesisht përgjegjës për investimet kapitale, ndërsa autoritetet vendore janë përgjegjëse për O&M), me anë të një programi afatgjatë për të ndarë përgjegjësitë e pushtetit vendor për investimet vendore dhe, në atë masë që është e mundur, për ta lënë këtë mundësi të hapur edhe për pjesëmarrjen e sektorit privat. 36. Duke përcaktuar kompetenca specifike për funksionet e përbashkëta të autoriteteve vendore në përputhje me Ligjin nr. 8652/2000. Kjo është përfundimisht urgjente me qëllim që të zgjidhen papajtueshmëritë e mbetura pezull në legjislacion, dhe për të shmangur paaftësinë dhe ndërprerjet në rritje në shpërndarjen e shërbimeve shoqërore (përfshirë arsimin, shëndetsinë dhe mjedisin). Përveç kësaj, për kriteret e matjes së kostos, standartet kombëtare të shërbimeve dhe burimet e financimit për funksionet e përbashkëta duhet rënë dakort, në përputhje me strategjitë kombëtare për sektorët përkatës dhe në konsultim me autoritetet vendore. Në këtë drejtim, duhet të miratohet një afat i detyrueshëm, i realizueshëm për kalimin e përgjegjësive të caktuara tek autoritetet vendore, përfshirë këtu shpenzimet kapitale, dhe zbatimi duhet të fillojë shpejt. Për më tepër, qeveria mund të marrë në konsideratë nëse disa kompetenca specifike të “shërbimeve veterinare” (psh kontrolli i sëmundjeve te kafshët, kërkimet në fushën e bujqësisë, dhe shërbimet e shtrira në fshat) dhe të “kujdesit shëndetsor” (psh fushata për të luftuar sëmundjet ngjitëse, HIV-in) duhet të transferohen sërisht nga kompetenca të përbashkëta në kompetenca të deleguara, në përputhje me argumentin se fusha e përfitimit faktikisht është i gjithë territori kombëtar. 37. Duke bërë rishikimin dhe transferimin sërisht të funksioneve të deleguara me anë të (i) ndryshimit të ligjit organik, duke bërë transferimin sërisht të atyre funksioneve

të fushës me një përfitim të qartë kombëtar, siç janë shërbimet veterinare, disa shërbime kombëtare të kujdesit shëndetsor dhe asistenca sociale për të varfrit (dmth ndihma ekonomike), nga kategoria e përbashkët në kategorinë e deleguar (shih paragrafin e mësipërm); dhe (ii) të përcaktimit të kompetencave specifike të autoriteteve vendore në arsim dhe shëndetsi (siç janë operacionet dhe mirëmbajtja e pajisjeve) dhe të transferimit sërisht të tyre nga funksione (aktualisht të përkohshme) të deleguara përfundimisht në funksione të përbashkëta, siç autorizon ligji organik. 38. Duke bërë kalimin e vazhdueshëm të përgjegjësive për shpenzimet kapitale me anë të parashikimit të një strategjie afatmesme deri afatgjatë të transferimit gradual tek autoritetet vendore të përgjegjësive për investimet kapitale dhe mirëmbajtjen, për funksionet e posaçme dhe të përbashkëta.6 Ndonëse në afat të shkurtër qeverisë ende mund t’i duhet t’u japë kapitale të konsiderueshme dhe hua autoriteteve vendore më të dobëta, strategjia afatmesme deri afatgjatë që propozohet jo vetëm që do të ndihmonte që sistemi të konvergonte në një shpëndarje më të efektshme të shpenzimeve kapitale (duke minimizuar kështu shpërdormin e burimeve të pakta), por do të ishte gjithashtu konsekuent nga pikëpamja makroekonomike, meqenëse do të zbuste presionet ndaj buxhetit të shtetit duke i marrë resurset për investime kapitale vendore (përfshirë rikonstruksionin dhe zgjerimin e infrastrukturës) nga burime alternative të financimit. 39. Duke u kaluar qarqeve përgjegjësi të rëndësishme ndërsa zgjidhet problemi i fragmentizimit të komunave dhe bashkive, me anë të përcaktimit dhe transferimit të funksioneve fushat e zgjeruara të përfitimit të të cilave mund të rrisin efektshmërinë e shpërndarjes së shërbimeve. Në këtë drejtim, disa nga problemet që lidhen me ekonomitë e shkallës dhe faktorë të jashtëm në nivel vendor ndoshta mund të zgjidhen në nivel qarku ose nga shoqatat vullnetare të bashkive/komunave, me anë të nënkontraktimit të burimeve dhe me pjesëmarrjen e drejtpërdrejtë të sektorit privat. Ndoshta disa kompetenca që lidhen me arsimin (psh arsimin e mesëm dhe atë profesional), disa kompetenca që lidhen me kujdesin shëndetsor (psh kujdesin shëndetsor parësor, duke përfshirë shërbimet në ambulancat dhe spitalet rajonale), disa kompetenca që lidhen me sigurinë civile (psh zjarrfikësit), transportin dhe telekomunikacionet (psh shërbimet dhe rregullat e transportit mes qyteteve) dhe ndërmarrjet e shërbimeve botore (psh furnizimi me ujë, vaditja, grumbullimi dhe menaxhimi i plehrave), mund të përfshihen në këtë kategori të shërbimeve. Ndonëse qeveria mund ta marrë në konsideratë delegimin e disa prej këtyre funksioneve dhe kompetencave tek qarqet dhe përfshirjen e stimujve që bashkitë dhe komunat të bëjnë të njëjtën gjë (ose të bashkohen apo të nënkontraktojnë), duhet pasur kujdes që të shmangen konfliktet mes jurisdiksioneve përsa i përket kompetencave, mandateve të pafinancuara dhe kufizimeve të lehta në buxhet. 40. Duke rritur aftësinë e shpërndarjes së shërbimeve publike me anë të zbatimit të reformave strukturore që do të shpjegonin rritjen e raportit O&M/paga dhe do të zgjidhnin zhbalancimet mes qarqeve të provokuara nga lëvizjet shpërngulëse të viteve të fundit. Në këtë drejtim, qeveria mund të marrë në konsideratë si më poshtë:

6 Sigurimi i transparencës fiskale dhe kufizimeve të forta të buxhetit është i rëndësishëm që një mënyrë e tillë të funksionojë mirë. Shqipëria ende mund të ketë nevojë për reforma të konsiderueshme në sektorin financiar me qëllim që të ekzistojnë kushtet e nevojshme.

a. Shtrirjen e reformës në shërbimin civil që të përfshijë administratat vendore,

dhe përcaktimin më mirë të përparësive të burimeve vendore gjatë fazës së formulimit të buxhetit (duke përfshirë përdorimin e kujdesshëm të “normave” të shpenzimeve për të shmangur mbajtjen e institucioneve të fryra ose parazitare vendore).

b. Kryerjen e reformave në sektorë dhe administratë për të racionalizuar mjetet, infrastrukturat dhe personelin ekzistues. Këto reforma, nga njëra anë, ndoshta do të kërkonin mbylljen e shumë shërbimeve parazitare në zonat e varfra të vendit dhe rivendosjen e personelit (të dekoncentruar) në juridiksionet. Nga ana tjetër, ato do të kërkonin gjithashtu rritjen e investimeve në zonat që kanë të ardhur me qëllim që të zbutet presioni i tejskajshëm mbi infrastrukturat e pamjaftueshme vendore.

41. Duke forcuar bashkërendimin mes strategjive për sektorët dhe decentralizimin me anë të fuqizimit të GED dhe NFDI, që propozohet, me instrumenta të zbatueshme monitorizimi dhe kontrolli me qëllim që të sigurohet vazhdimësia e politikës, përkatësisht, në fazat e formulimit dhe të zbatimit. Forcimi i bashkërendimit në formulimin e politikës është thelbësor për të shmangur shkëputjen aktuale mes strategjive për sektorët e rinj dhe programit të qeverisë për decentralizimin. Duhet ruajtur një mënyrë e ndjekjes nga afër të problemeve në mënyrë që të garantohet zbatimi i një strategjie të vazhdueshme dhe të përgjithshme për decentralizimin në përputhje me ministritë qendrore dhe ato të linjës, pa mënjanuar në këtë proces autoritetet vendore dhe sektorin privat. VI – AUTONOMIA E TË ARDHURAVE FISKALE DHE LLOGARIDHËNIA 42. Në sistemet e decentralizuara nga pikëpamja fiskale, autonomia e të ardhurave fiskale – përveç autonomisë së shpenzimeve – që sigurohet nga burimet e veta të rëndësishme dhe të parashikueshme të të ardhurave fiskale, është një mekanizëm i domosdoshëm nxitës për llogaridhënien vendore. Qytetarët mund t’i lidhin pa vështirësi kostot me përfitimet e shërbimeve publike që kërkojnë. dhe me autoritetet vendore që kanë përgjegjësi për marrjen e vendimeve. Përveç kësaj, shkalla e mjaftueshme e autonomisë së të ardhurave fiskale u siguron autoriteteve vendore instrumentat e nevojshëm për zvogëlimin e zhbalancimeve fiskale vertikale, duke parashikuar dhe planifikuar përkatësisht përparësitë e tyre financiare. 43. Sistemi i përcaktimit të të ardhurave fiskale në Shqipëri po kalon nëpër një ristrukturim të madh, që filloi me përfshirjen e ligjit të ri për tatimet, taksat dhe tarifat vendore në dhjetor 2002. Kjo reformë fiskale ka për qëllim të forcojë regjimin e tatimeve vendore dhe të krijojë një bazë të shëndoshë të të ardhurave fiskale të autoriteteve vendore. Ajo përfaqëson një ndarje me strukturën e financimit të pushtetit vendor në të kaluarën, që karakterizohej nga shkalla e tejskajshme e centralizimit në vendimmarrjen fiskale. Paketa e dhjetorit 2002 për reformën fiskale riorganizoi përcaktimin e burimeve të të ardhurave fiskale duke bërë ripërcaktimin e disa tatimeve të mëparshme kombëtare

si tatime vendore (tatimi mbi pronën për godinat dhe tokën, tatimi mbi biznesin e vogël, taksa e regjistrimit të automjeteve), duke vendosur tatime dhe taksa të reja vendore (tatimi mbi shitblerjet e pronave, tatimi i thjeshtuar mbi fitimin, tatimi i përkohshëm), duke bërë riklasifikimin dhe racionalizimin e tarifave që ekzistonin më parë, dhe duke eleminuar tatimin ekzistues mbi xhiron vendore (për restorantet, diskot, hotelet, kafenetë dhe baret). 44. Duke filluar nga muaji janar i vitit 2003, konfiguracioni i ri ligjor i caktimit të tatimeve në Shqipëri lidhet me tatimet jo të përbashkëta, tatimet e përbashkëta kombëtare dhe tatimet, taksat dhe tarifat vendore. Tatimet shtetërore jo të përbashkëta përfshijnë tatimin mbi vlerën e shtuar (VAT), tarifat doganore, taksën e solidaritetit dhe një numër tarifash kombëtare jo të përbashkëta; të gjitha vendimet e politikës mbi normat dhe bazat, përvetësimin e paligjshëm të fitimeve, administrimin e tatimeve u janë rezervuar plotësisht autoriteteve qendrore. Ligji për Pushtetin Vendor (Nenet 15 dhe 17) përfshinë për herë të parë në Shqipëri kategorinë e tatimeve të përbashkëta kombëtare, ku përfshihen tatimi mbi të ardhurat personale (PIT) dhe tatimi mbi fitimin (tatimi mbi të ardhurat e korporatës – CIT), ndonëse deri më sot asnjë tatim nuk është ndarë bashkarisht me pushtetin vendor, me argumentin se kjo do t’i shtonte në mënyrë të konsiderueshme pabarazitë e të ardhurave fiskale mes jurisdiksioneve. 45. Tatimet e veta vendore vilen mbi pronat (duke përfshirë godinat dhe tokën bujqësore), shitblerjet e pronave, xhiron e bizneseve të vogla vendore – Tatimi mbi Biznesin e Vogël Vendas (LSBT) dhe Tatimi i Thjeshtuar mbi Fitimin (SPT) – regjistrimin e automjeteve, shërbimet hoteliere, reklamat e bizeneseve, ndërtimin, përdorimin e hapësirës publike dhe disa veprimtari të përkohshme. Taksat dhe tarifat vendore autorizohen kryesisht për regjistrimin e bizneseve, shërbimet e plehrave, reklamat, thertoret, regjistrimin e banesave të reja, parkimin e makinave, gjuetinë dhe peshkimin. Deri më sot, me përjashtim të qendrave më të mëdha qytetëse (psh Tiranë, Durrës, Elbasan), tatimet, taksat dhe tarifat vendore janë karakterizuar si instrumente fiskalë të paefektshëm, meqënëse ato përbëjnë një mori normash të vogla, që janë të ndërlikuara për t’u administruar (kostoja për grumbullimin e disave prej tyre është më e madhe se sa të fitimet e tyre nga tatimet), dhe që kanë norma të ulta përputhshmërie për shkak të kushteteve ekonomike të popullsisë vendase dhe/ose aftësisë së perceptuar të ulët të mekanizmave vendorë të zbatimit. 46. Aktualisht, në lidhje me caktimin e tatimeve, Qeveria Shqiptare përballet me këto çështje kryesore: (i) autonomia vendore e të ardhurave fiskale është e ulët; (ii) reformat fiskale të vitit 2002 kanë përfshirë kurthe të reja; (iii) vendimet për tatimet e përbashkëta kombëtare kanë mbetur ende pezull; (iv) dispozitat ligjore për përdorimin e taksave dhe tarifave vendore janë të papërshtatshme; (v) vlerësimi i vlerës së pasurive është ende i pamjaftueshëm; (vi) aftësia vendore për administrimin e tatimeve është e dobët; dhe (vii) pabarazitë në të ardhurat fiskale për frymë në bashki dhe komuna janë të ndjeshme. 47. Në Shqipëri, autonomia vendore e të ardhurave fiskale mbetet e ulët edhe pas përfshirjes, me reformën fiskale të vitit 2002, të LSBT, SPT, Tatimit mbi Tokën Bujqësore (ALT), dhe taksës për regjistrimin e automjeteve. Në lidhje me krahasuesit

europianë, pushteti vendor në Shqipëri është prapa nga pikëpamja sasiore, dhe nuk mund të marrë vendim për bazat dhe normat e SPT dhe të taksës për regjistrimin e automjeteve. Për më tepër, Këshillat e Qarqeve mbeten pa asnjë kompetencë fiskale të vetën. 48. Grackat e krijuara me reformën fiskale të vitit 2002 mund të çojnë në një sistem jo të shëndoshë të tatimeve vendore të pushtetit vendor, meqënëse (i) detyrimi tatimor i tatimeve vendore të caktuara rishtazi nuk është mbi bazën e vlerës; (ii) shkalla e kuotave fikse të LSBT së sugjeruar dhe norma e SPT ende përcaktohen nga pushteti qendror; dhe (iii) ndonëse i gjithë fitimi nga tatimet i përket pushtetit vendor, taksapaguesit e LSBT dhe SPT përballen me dy administrata të veçanta të tatimeve, dhe kjo nënkupton një stimul negativ për grumbullimin e tatimit vendor. 49. Ngaqë gjoja do të rriste pabarazitë horizontale, nuk është zbatuar ende një skemë me bazë të gjerë e tatimeve të përbashkëta kombëtare, gjë që lë hapësirë për negocimin e paparashikueshëm të transfertave dhe granteve “për mbushjen e boshllëqeve”. Kjo mënyrë për plotësimin e financimit të buxheteve vendore është shumë e paefektshme nga pikëpamja ekonomike e shpëndarjes së burimeve, dhe i është nënshtruar të gjitha formave të ndikimeve politike dhe burokratike. 50. Shqipëria i përdor taksat dhe tarifat e shërbimeve në mënyrë të pamjaftueshme, për shkak të një dispozite të papërshtatshme ligjore të Ligjit për Pushtetin Vendor (Neni 33), që kërkon një shumicë prej tre të pestash të votave të Këshillit Vendor për miratimin e vendimeve për tatimet dhe taksat vendore.7 Ky rregull bën që sistemi fiskal të mos jetë fleksibël dhe të ketë tendencë të jetë veçanërisht problematik në të ardhmen e afërt me transferimin e përgjegjësive “për furnizimin me ujë dhe ujërat e zeza” tek pushteti vendor. Kjo është një çështje e rëndësishme sepse Shqipëria nuk ka ende politika të qarta për tarifat e ndërmarrjeve të shërbimeve botore, të cilat, ndërsa u sigurojnë të varfërve shërbime të përballueshme, do të bënin të mundur që shoqëritë e shërbimeve botore të zëvendësonin kostot (dhe të parandalonin grumbullimin e të prapambeturave) dhe që konsumatorët të minimizonin shpërdorimet. Politikat më të qarta për tarifat e ndërmarrjeve të shërbimeve botore mund të ndihmojnë për të racionalizuar përdorimin e burimeve, për të rritur aftësinë, për të siguruar një furnizim të vazhdueshëm të shërbimeve publike dhe për të zvogëluar zhbalancimet fiskale vertikale dhe presionet për të rritur të ardhurat fiskale nga tatimet e përgjithshme. 51. Vlerësimi i vlerës së pasurive është gjithashtu i pamjaftueshëm, për shkak të tregut të pazhvilluar të pasurive të patundshme, të parametrave të pamjaftueshëm për të bërë dallimet në vlerësimin e pasurive, të mungesës së një sistemi të sigurt kadastror të pasurive, dhe të mungesave të mundshme (që bëhen të mundura nga mekanizmat e përjashtimit nga taksat) në legjislacionin e tatimit mbi pronat. Këto mangësi mund ta rrudhin bazën tatimore vendore dhe efektshmërinë e tatimeve mbi pronat si burimi potencialisht më i rëndësishëm i të ardhurave fiskale vendore.

7 Më 30 tetor 2003, Këshilli i Ministrave miratoi një projekt amendament të Ligjit për Vetëqeverisjen Vendore, që e ndryshonte këtë dispozitë. Projekti i ri propozon votimin me shumicë të thjeshtë (50 % plus një votë).Deri në fillim të dhjetorit 2003, kjo ende priste që të miratohej nga Kuvendi.

52. Në Shqipëri, aftësia vendore për administrimin e tatimeve, taksave dhe tarifave është e ndryshueshme. Ndërsa qendrat më të mëdha qytetëse duken të pajisura në mënyrë të pranueshme për të marrë përsipër më shumë përgjegjësi për administrimin e të ardhurave të tyre fiskale, bashkitë më të vogla dhe komunat mund të kenë vështirësi për kryerjen e këtij funksioni në afat të shkurtër. Nga njëra anë, Departamenti i Përgjithshëm i Tatimeve (GTD) ka argumentuar se, përveç mungesës së një shkallë minimale që kërkohet për operacionet, jo të gjitha autoritetet vendore e kanë infrastrukturën dhe ekspertizën teknike për të administruar në mënyrë të kënaqshme tatimet vendore të caktuara (në mënyrë të veçantë, LSBT). Nga ana tjetër, autoritetet vendore kanë ngulur këmbë se zakonisht GTD është marrë më shumë me grumbullimin e tatimeve më të mëdha kombëtare (CIT, PIT dhe VAT) dhe vetëm e ka ndjekur paksa grumbullimin e tatimeve vendore. 53. Së fundi, pabarazitë tashmë të mëdha në të ardhurat fiskale vendore për frymë mes bashkive dhe komunave dhe brendapërbrenda tyre do të kenë tendencë të rriten në të ardhmen e afërt, meqënëse reforma fiskale e vitit 2002 e vë theksin tek shpërndarja e fitimeve nga tatimet mbi bazë burimore. Ndërsa reforma inkurajon përpjekjet e tatimeve vendore në bashkësitë e pasura, tendenca është që bashkësitë e varfra të mbeten pas nga mungesa e kapacitetit të tatimeve. 54. Për t’u dhënë zgjidhjeve sfidave të mësipërme të rritjes së autonomisë vendore të të ardhurave fiskale, qeveria mund të ketë dëshirë të marrë në konsideratë zbatimin e tri linjave kryesore të veprimit: 55. Nxitjen e aftësisë fiskale dhe përgjegjshmërisë si një pikësynim i rëndësishëm i strategjisë së qeverisë për decentralizimin:

a. Duke përmirësuar autonominë vendore të të ardhurave fiskale dhe duke nxitur një bazë të shëndetshme të tatimeve vendore, duke analizuar zbatueshmërinë e caktimit të një mbitakse përpjestimore të PIT mbi normën progresive kombëtare të PIT për autoritetet vendore, në bazë të vendbanimit (qofshin bashki/komuna a qarqe, në mënyrë përzgjedhur). Kjo do t’u jepte autoriteteve vendore një mjet për të shfrytëzuar në mënyrë të efektshme bazat e tyre të tatimeve dhe për të zvogëluar zhbalancimet vertikale.

b. Duke krijuar një mekanizëm ligjor të paracaktuar, me bazë të gjerë të tatimeve të përbashkëta kombëtare si raport i (disa) tatimeve kombëtare, që do të shpërndahen sipas një skeme për vendosjen e barazisë në bazë të formulës. Kjo masë do t’i siguronte pushtetit vendor një mekanizëm të parashikueshëm të të ardhurave fiskale, ndërsa do të eleminonte çdo ndikim politik ose burokratik për përcaktimin e madhësisë së përgjithshme të fondit të transfertave/granteve.

c. Duke konsoliduar tatimet mbi xhiron e bizneseve të vogla (LSBT dhe SPT) për të thjeshtuar administrimin e tatimeve dhe për të mëkëmbur një bazë në rritje të të ardhurave fiskale të pushtetit vendor. Kjo do të eleminonte paaftësitë aktuale dhe potenciale të tatimeve aktuale mbi xhiron dhe fitimin.

d. Duke racionalizuar përdorimin e taksave dhe tarifave të shërbimeve me anë të eleminimit të tarifave dhe taksave “të bezdisshme”; duke përcaktuar qartë

strategjitë për sektorët dhe politikat për tarifat e ndërmarrjeve të shërbimeve botore veçmas nga politikat sociale; duke zëvendësuar rregullin që kërkon një votim me tre të pestat për vendime që lidhen me tatimet, taksat dhe tarifat vendore, me rregullin e shumicës së thjeshtë; dhe duke marrë në konsideratë përfshirjen e disa burimeve të të ardhurave fiskale vendore, që janë të shëndosha dhe vendosin barazinë, siç janë taksat mbi disa ndërmarrje të shërbimeve botore, shitblerjet e automjeteve, apo patentat e shoferëve. Këto masa janë kushte të domosdoshme që Shqipëria të ketë një sistem, në masë të arsyeshme, racional të taksave dhe tarifave të shërbimeve.

56. Duke maksimalizuar grumbullimin e të ardhurave fiskale të veta vendore për t’u siguruar autoriteteve vendore mjetet e nevojshme për të përmbushur përgjegjësitë e tyre:

a. Duke përmirësuar sistemin e vlerësimit të vlerës së pasurive me zbatimin e një sistemi të vlerësimit të tregut sipas vlerës, si një drejtim strategjik në afat të mesëm dhe të gjatë. Për këtë qëllim, duhen marrë masa të menjëhershme për të gjetur financimin e duhur, për të krijuar aftësitë dhe për të testuar me anë të një skeme pilot qytetet kryesore. Ndërkohë, qeveria duhet të zgjidhë dy dobësi kryesore që lidhen me sistemin aktual të vlerësimit: (a) duke bërë që kriteret e përshtatshmërisë për përjashtimin e të varfërve nga tatimet të jenë rigorozisht në përputhje me kriteret e zbatueshme për asistencën sociale; dhe (b) duke rritur informacionin e ndërsjelltë mes katër elementeve kryesore të administrimit të tatimit mbi pronën (përcaktimin e pronave, regjistrimin, vlerësimin dhe grumbullimin).

b. Duke rritur aftësinë e administrimit të tatimeve vendore në përgjithësi, përfshirë këtu pajisjet dhe kualifikimin e stafit të pushtetit vendor. Kjo ndodh me LSBT gjatë periudhës dyvjeçare të tranzicionit dhe me tatimin mbi pronën, ku Ministria e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit (MoLGD) – në bashkëpunim me Departamentin e Administratës Publike (DOPA), GTD dhe Shoqatën e Bashkive, Komunave dhe Qarqeve – duhet të sigurojë sa më shpejt që të jetë e mundur një program kombëtar për krijimin e aftësive, me mbështetje nga shteti.

57. Duke rritur drejtësinë e sistemit fiskal me anë të kompensimit të pabarazive horizontale, që janë përkeqësuar nga vendosja kohët e fundit të tatimeve, taksave dhe tarifave të veta të reja mbi bazë burimore. Përdorimi i mekanizmave për vendosjen e barazisë fiskale (shih Kapitullin 4 të raportit), që tashmë ekzistojnë pjesërisht (psh “grantet e pakushtëzuara”), me kalimin e kohës duhet të plotësohet, të përshtatet dhe të forcohet përkatësisht me qëllim që të kompensohet aftësia e kufizuar e të ardhurave fiskale të jurisdiksioneve më të varfra. Ky është një drejtim i qartë i politikës për të mbështetur stabilitetin shoqëror në Shqipëri në përputhje me parimin e kohezionit të BE-së. VII – ZHBALANCIMET FISKALE DHE SISTEMI I TRANSFERTAVE

58. Decentralizimi në Shqipëri, si në shumë vende të tjera, ka pasur tendencë që të çojë në zhbalancime fiskale vertikale dhe horizontale.8 Ky fenomenon ka tendencë të jetë një përfundim i pashmangshëm që mund të lindë nga arsyet e efektshmërisë (për shembull, nga ekonomitë e shkallës në administrimin e tatimeve që kërkojnë centralizimin e disa tatimeve, përkundrejt preferencave vendore dhe kostove të shpërndarjes së shërbimeve që rekomandojnë subvencionim në vendimmarrjen për shpenzimet) dhe/ose nga kushtet e ndryshme ekonomike në jurisdiksionet (për shembull, një shpërndarje e qartë e burimeve ekonomike në jurisdiksione përkundrejt shpërndarjes së nevojave shoqërore, që do të ndikojnë tek kapaciteti i tatimeve dhe modelet e shpenzimeve në mënyrë asimetrike). 59. Duke ndjekur praktikat më të mira ndërkombëtare, Shqipëria ka treguar ecuri të jashtëzakonshme për ngritjen dhe zbatimin e mekanizmave të transfertave/granteve për të bërë kompensimin e këtyre zhbalancimeve fiskale dhe faktorëve të jashtëm. Qysh në fillim të viteve nëntëdhjetë, këto mekanizma kanë evoluar nga një sistem thuajse krejtësisht i shënuar i granteve të kushtëzuara (ku në shpëndarjen e shërbimeve publike vendore autoritetet vendore në thelb luanin rolin e agjentëve të pushtetit qendror) në një sistem të përzierë të transfertave “të kushtëzuara” dhe “të pakushtëzuara” – këto të fundit u paraprinë (në periudhën 1999-2001) nga një sistem “i granteve bllok”, që përdoret për të shpëndarë operacionet (jo punën) dhe shpenzimet e mirëmbajtjes në shëndetsi, arsim, punët publike dhe sektorët e kulturës.9 Mekanizmi i “granteve të kushtëzuara” ende i ruan tiparet e vjetra të të qënit jotransparent, të të qënit i paparashikueshëm dhe të të qenit i varur kryesisht nga kompetencat e autoriteteve vendore dhe ministrive të linjës për të rënë në ujdi me njëri-tjetrin. Mekanizmi i “granteve të pakushtëzuara” nisi me një formulë provizore të shpërndarjes, në bazë të nevojave të ndryshme vendore, dhe vazhdon ende të zhvillohet drejt një transferte të vërtetë për vendosjen e barazisë. Megjithatë, madhësia e grantit të pakushtëzuar nuk është as transparente as e parashikueshme: përkundrazi, ajo është një sasi e posaçme, rezultat i ujdive thjesht burokratike dhe politike, pa ndonjë arsye themelore teknike. 60. Pavarësisht nga ecuria e kohëve të fundit përsa i përket decentralizimit, është e rëndësishme të vërehet se: (i) vendimmarrja mbetet kryesisht në qendër (me afro një të katërtën e shpenzimeve të përgjithshme publike të dekoncentruara), që kërkon një sasi përkatëse të rëndësishme të transfertave nga qendra mbi një bazë të kushtëzuar;10 dhe (ii) pushteti vendor është ende shumë “i varur nga transfertat” (87 % sipas planifikimit për vitin 2003), dhe në të ardhmen e afërt do të vazhdojë të jetë i tillë.

8 Zhbalancimet fiskale vertikale rrjedhin nga një kundërshti mes përgjegjësive të shpenzimeve dhe kompetencave për grumbullimin e të ardhurave në nivele të ndryshme të qeverisjes. Zhbalancimet fiskale horizontale rrjedhin nga një mospërputhje mes nevojave të shpenzimeve dhe aftësisë përkatëse të tatimeve në jurisdiksione në të njëjtin nivel qeverisjeje (qarqet apo bashkitë/komunat). 9 Kostot e personelit dhe shpenzimet kapitale ende mbulohen nga grantet “e kushtëzuara”, që financohen nga buxhetet e ministrive të linjës. 10 Grantet e kushtëzuara për pushtetin vendor kryesisht janë të shënuara për: (i) paga dhe përfitime sociale, si dhe investime në arsim, shëndetsi dhe asistencë sociale; (ii) disa subvencione dhe funksione të deleguara (duke përfshirë ushqimin, strehimin dhe transportin e mësuesve dhe nxënësve); dhe (iii) grante kapitale për investime në rindërtimin e infrastrukturës vendore dhe punët botore.

61. Përveç zhbalancimeve të konsiderueshme fiskale, çështjet më të rëndësishme që lidhen me grantet ndërqeveritare në Shqipëri përfshijnë: (i) mungesën e arsyes themelore për madhësinë e fondit të transfertave të pakushtëzuara; (ii) ndërlikimin e tepërt (dhe paplotësinë) e formulës aktuale të shpërndarjes së granteve të pakushtëzuara; dhe (iii) mungesën e transparencës në përcaktimin dhe destinimin e granteve të kushtëzuara. 62. Në të vërtetë, ende nuk ka kritere themelore për përcaktimin vjetor të madhësisë së fondit të pakushtëzuar të burimeve që do të transferohen (dmth fondi i transfertave të përgjithshme), që ka tendencë të jetë jotransparent dhe i paparashikueshëm, dhe nuk ndryshon shumë nga mënyra e vjetër e paefektshme e bisedimeve vertikale për “mbushjen e boshllëqeve”. Kjo mënyrë ka qenë shumë e pambrojtur ndaj ndikimeve politike dhe burokratike. Ajo ka prodhuar stimuj negativë për kufizimet e lehta në buxhet, duke lejuar zhvillimin e bisedimeve të pafund, të kushtueshme dhe të hapura, që në mënyrë të përhershme angazhojnë shumicën e autoriteteve qendrore dhe vendore të ekzekutivit dhe legjislativit, që kanë ndikim të madh. 63. Pavarësisht nga përpjekja e lavdërueshme e qeverisë për të vendosur rregullin e paracaktuar për të disiplinuar shpërndarjen e transfertave të pakushtëzuara, formula e përdorur deri më sot është tepër e ndërlikuar (ndonëse e pakënaqshme si mekanizëm për vendosjen e barazisë) dhe nuk mund të administrohet në nivel qendror dhe të kuptohet nga përfituesit kryesorë. Kjo formulë ende merret me një numër tepër të madh të fondeve të kompensimit (të përgjithshme, të qarqeve, të bashkive/komunave), që varen nga një numër tepër i madh kushtesh. Faktorët që ndikojnë tek elementi i përgjithshëm dhe tek faktori për vendosjen e barazisë ende janë të përcaktuar dobët në formulë, dhe për strukturën e koefiçientëve që krahason faktorët është e nevojshme një arsye themelore bindëse. 64. Në thelb, grantet e kushtëzuara për operacionet dhe mirëmbajtjen e institucioneve ekzistuese shpërndahen siç është vepruar historikisht, ndërsa shpërndarjet e pakta të fondit për investime kanë qenë kryesisht rezultat i ndikimit politik. Ka një zhbalancim të konsiderueshëm në madhësinë e granteve të kushtëzuara kundrejt madhësisë së transfertave të pakushtëzuara, që ka tendencë të ndikojë negativisht tek autonomia e shpenzimeve të pushtetit vendor. Ka një mungesë kriteresh dhe konkurrence për shpëndarjen e granteve të kushtëzuara përsëritëse, që thjesht ka ndjekur një mënyrë rritëse krahasuese. Mungojnë sistemet e sigurta të monitorizimit dhe vlerësimit të shpëndarjes së shërbimeve publike vendore, gjë që përjashton çdo mundësi për të verifikuar efektshmërinë e zbatimit të politikës. Dhe ende nuk ka standarte të qarta kombëtare të shërbimeve publike vendore, gjë që e bën të pakuptimtë çdo sistem të monitorizimit dhe vlerësimit të veprimtarisë së pushtetit vendor përsa i përket shpërndarjes së shërbimeve. 65. Efektshmëria dhe aftësia e sistemit të transfertave në Shqipëri mund të përmirësohet në disa mënyra, duke përfshirë si më poshtë: 66. Paracaktimi i nivelit aktual të financimit të fondit të transfertave të pakushtëzuara si një përqindje fikse e tatimeve të përbashkëta kombëtare. Kjo përqindje

faktikisht mund të rregullohet më pas, kur transferimi i përgjegjësive/kompetencave të konsiderohet i plotë. Kjo do të zgjidhte njëkohësisht problemin e përcaktimit të madhësisë së fondit të transfertave të pakushtëzuara (vendosjen e barazisë) (në mënyrë objektive, transparente) dhe të vendimit të mbetur pezull për tatimet e përbashkëta kombëtare (pa rritur pabarazitë në të ardhurat fiskale). Ky do të ishte një mekanizëm i thjeshtë automatik, që lidh skemën e tatimeve të përbashkëta me sistemin e transfertave, dhe i bën që të dy transparentë, të parashikueshëm dhe të imunizuar ndaj ndikimeve burokratike dhe politike. 67. Përmirësimi i formulës aktuale të shpërndarjes së granteve të pakushtëzuara, duke e vënë theksin dhe duke thjeshtuar elementin për vendosjen e barazisë, që mund të llogaritet thjesht me të anasjelltën e aftësisë së të ardhurave fiskale vendore për frymë (ose të çdo treguesi të përafërt të rëndësishëm, i krahasuar si duhet). 68. Përmirësimi i shpërndarjes së granteve të kushtëzuara: (i) duke e çuar sistemin drejt një shpërndarjeje më të ekuilibruar të burimeve mes transfertave të kushtëzuara dhe atyre të pakushtëzuara, me qëllim që të rritet autonomia dhe aftësia shpërndarëse; (ii) duke krijuar standartet kombëtare të shpërndarjes së shërbimeve publike që mund të monitorizohen dhe të vlerësohen me anë të treguesve të pavarur dhe të sigurt të veprimtarisë; (iii) duke përmirësuar paanësinë dhe aftësinë e granteve të kushtëzuara për shpenzimet e përsëritura me anë të destinimit të granteve nëpërmjet një baze që synon tatimin për frymë dhe nëpërmjet “granteve bllok”; dhe (iv) duke rritur transparencën dhe aftësinë e granteve të kushtëzuara kapitale nëpërmjet përdorimit të rregullave të qarta për përzgjedhjen e projektit. VIII – DREJT HARTËS SË RRUGËS SË REFORMAVE 69. Që të ketë ecuri, programi i qeverisë për zbatimin e reformave duhet të përqendrohet tek realizimi i marrëveshjeve institucionale të zbatueshme dhe i mekanizmave nxitës që mund të krijojnë një kuadër të shëndoshë të përgjegjshmërisë për shpërndarjen e shërbimeve publike në nivel vendor, duke ndikuar tek aftësia e stabilitetit makroekonomik dhe duke e ruajtur atë. Ndonëse e dëshirueshme në afat të gjatë, reforma e ndarjes administrativo-territoriale të vendit nuk është një kusht i domosdoshëm për të vazhduar zbatimin e strategjisë për decentralizimin. 70. Ndonëse fragmentizimi i njësive administrative vendore vazhdon të jetë një pengesë për decentralizimin, ka rrugë të ndryshme të mundshme për t’iu shmangur këtij problemi pa prishur stabilitetin shoqëror dhe politik. Përveç forcimit të krijimit të institucioneve dhe të aftësive, si dhe përcaktimit të përgjegjësive në mënyrë asimetrike, qeveria duhet të mundësojë dhe të nxisë stimuj që njësitë e pushtetit vendor të bashkojnë burimet e tyre dhe t’i shpërndajnë shërbimet bashkarisht, duke përfshirë bashkimin e tyre vullnetar, bërjen e shoqatave dhe marrëveshjeve të përkohshme, ose nënkontraktimin mbi një bazë kontraktuale. 71. Kuadri i llogaridhënies vendore mund të sigurohet, së pari, me anë të rritjes graduale të autonomisë vendore të të ardhurave fiskale dhe të autoritetit për të vepruar

(sipas gjykimit) dhe, së dyti, me anë të përmirësimit të sistemit të raportimit fiskal. Në këtë drejtim, zhbalancimet fiskale dhe rreziku i mandateve të pafinancuara, si dhe problemet e zbatimit të ligjit për financimin e pushtetit vendor duhet të zgjidhen më mirë shpejt se vonë. 72. Koherenca e politikës dhe vijueshmëria e politikës duhet të trajtohen në fillim të zbatimit të decentralizimit. Koherenca mes strategjisë për decentralizmin, strategjive për sektorët dhe kuadrit makroekonomik duhet të përcaktohet sa më shpejt që të jetë e mundur dhe të monitorizohet mbi një bazë të përhershme. Vijueshmëria e politikës në thelb duhet të udhëhiqet nga parimi se financimi duhet të ndjekë përgjegjësinë, përndryshe nuk mund të sigurohet as llogaridhënia vendore as stabiliteti makroekonomik. Kjo nënkupton se, që të ecë përpara strategjia për decentralizimin në Shqipëri: (a) duhet të caktohen me shpejtësi kompetencat specifike, sidomos funksionet e përbashkëta; (b) ligji aq shumë i nevojshëm për strukturën e financimit të pushtetit vendor (që përfshin tatimet/taksat/tarifat vendore, tatimet e përbashkëta, transfertat dhe përdorimin e huadhënies) mund të formulohet dhe të zbatohet vetëm pas përcaktimit të qartë të përgjegjësive; dhe (c) roli i Qarqeve duhet të përcaktohet në mënyrë më të qartë. 73. Së fundi, duhet të përvijohet një program i realizueshëm për zbatimin e reformave specifike (Harta e Rrugës) me qëllim që të përcaktohen parashikimet, të mobilizohet bashkëpunimi i aktorëve dhe të sigurohet mbështetje e përgjithshme në lidhje me strategjinë për decentralizimin. Kjo hartë e rrugës buron nga analiza dhe zgjedhjet/rekomandimet e këtij raporti:11 74. A. Masa të menjëhershme (që do të zbatohen në tre muajt e ardhshëm)

i. Eleminimi i modelit të institucioneve qendrore nga mikromenaxhimi i shpërndarjes së shërbimeve publike vendore dhe ripërqëndrimi i përpjekjeve për krijimin e standarteve dhe rregullave, si dhe monitorizimi i rezultateve dhe vlerësimi i politikës.12

ii. Ripërcaktimi i përgjegjësisë për shpenzimet me një fushë kombëtare të përfitimit nga funksione “të përbashkëta” në funksione “të deleguara” (psh sëmundjet ngjitëse, HIV-i, ndihma ekonomike), dhe i përgjegjësive të O&M për arsimin dhe shëndetsinë nga përgjegjësi “të deleguara” përsëri në përgjegjësi “të përbashkëta”, me një përcaktim të qartë të kompetencave.

iii. Risigurimi i koherencës mes strategjive për sektorët dhe strategjisë së qeverisë për decentralizimin (si për formulimin e politikës ashtu edhe për programin e zbatimit), në pajtueshmëri me NSSED dhe MTEF 2004-2006.

11 Për më shumë hollësi shih tekstin kryesor të raportit, si dhe “Matricën e Zgjedhjeve/Rekomandimeve”, në përputhje me NSSED 2004-6. 12 Përgatitja e këtij plan veprimi mund të lehtësohet në mënyrë të ndjeshme nga asistenca teknike (për “forcimin e formulimit të politikës, të bashkërendimit dhe të mekanizmave të menaxhimin e veprimtarisë”), që do të sigurohet në Elementin e Nëpunësit Civil të Projektit Bankës Botërore për Reformën në Administratën Publike.

B. Masa afatshkurtra (që do të zbatohen vitin e ardhshëm) i. Forcimi i institucioneve të qeverisjes (I), duke zbatuar ligjin e ri

për buxhetin vendor (ose duke ndryshuar përkatësisht Ligjin Organik për Buxhetin), duke përmirësuar sistemin e raportimit fiskal dhe duke zbatuar programe efetive për krijimin e aftësive.

ii. Forcimi i bashkërendimit në bazë për zbatimin e decentralizimit, duke krijuar një NFDI të pavarur dhe duke siguruar që ai të jetë plotësues i GED dhe NCD.

iii. Realizimi i zbatimit të funksioneve të posaçme: (a) duke krijuar programe për ta bërë të plotë transferimin e përgjegjësive të posaçme tek autoritetet vendore; dhe (b) duke trajtuar në mënyrë të qartë çështjet për përcaktimin e shpenzimeve kapitale (përfshirë mirëmbajtjen dhe investimet).

iv. Përcaktimi i kompetencave specifike të pushtetit vendor, standarteve të shërbimeve, kritereve të matjes së kostos dhe financimit në lidhje me funksionet e përbashkëta dhe fillimi i zbatimit në një kohë të shpejtë.

v. Racionalizimi i përdorimit të taksave dhe tarifave vendore: (a) duke eleminuar taksat dhe tarifat “e bezdisshme”; (b) duke ndarë politikën për tarifat e ndërmarrjeve të shërbimeve botore nga politikat sociale; (c) duke rishikuar kërkesën e votimit për vendimet fiskale të Këshillave Vendore; dhe (d) duke marrë në konsideratë përfshirjen e burimeve të reja në rritje dhe të paanshme të të ardhurave fiskale vendore.

vi. Plotësimi dhe thjeshtëzimi i formulës aktuale për shpërndarjen e granteve të pakushtëzuara, duke marrë në konsideratë elementin për vendosjen e barazisë si e anasjellta e aftësisë së të ardhurave fiskale vendore për frymë (të krahasuara si duhet).

vii. Përmirësimi i destinimit të granteve të kushtëzuara me anë të një ekuilibri më të mirë me transfertat e pakushtëzuara, duke vendosur standartet kombëtare të shpërndarjes së shërbimeve, duke synuar tek një bazë e tatimit për frymë dhe duke përdorur “grantet bllok”, si dhe duke zbatuar rregulla të qarta, kriteret e konkurrencës dhe përzgjedhjes së projekteve për destinimin e granteve kapitale të kushtëzuara.

C. Masa afatmesme (që do të zbatohen në dy vitet e ardhshëm)

i. Përcaktimi dhe zbatimi i rolit të qarqeve: (a) duke i përcaktuar kompetencat specifike të Qarqeve në përputhje me parimin e subvencionimit, duke marrë parasysh ekonomitë e shkallës, objektin dhe faktorët e jashtëm; dhe (b) duke trajtuar çështjet e mbetura pezull të zgjedhjes të drejtpërdrejtë kundrejt zgjedhjes jo të drejtpërdrejtë të Këshillave të Qarqeve, të rolit të ri “de fakto” të prefektëve, të një shkalle të rëndësishme të autonomisë fiskale të Këshillave të Qarqeve, të përpilimit të të dhënave statistikore në përputhje me NUTS të BE-së, dhe të vlerësimit si duhet të

koherencës së agjencive ekzistuese gjysmëautonome [psh TRHA] me strategjinë për decentralizimin.

ii. Forcimi i institucioneve të qeverisjes (II): (a) duke fuqizuar autoritetet dhe drejtuesit vendorë me përgjegjësi të qarta dhe duke i bërë ata personalisht përgjegjës për rezultatet e politikës; dhe (b) duke hartuar dhe zbatuar një Ligj për Financat e Pushtetit Vendor, që të rregullojë të gjitha marrëdhëniet qeveritare, përfshirë këtu tatimet e përbashkëta dhe përdorimin e huamarrjes.

iii. Rritja e aftësisë së shpëndarjes së shërbimeve publike (I) duke bërë ristrukturimin, riplanifikimin dhe rivendosjen e mjeteve dhe personelit në jurisdiksione nga zonat e varfra në zonat me të ardhur.

iv. Nxitja e aftësisë fiskale vendore dhe përgjegjshmërisë duke marrë në konsideratë: (a) përfshirjen e një mbitatimi vendor në përpjestim me PIT; (b) zbatimin e mekanizmit të tatimeve të përbashkëta si një burim i financimit të fondit të transfertave për vendosjen e barazisë; dhe (c) duke konsoliduar LSBT dhe SPT.

v. Realizimi i granteve fiskale të pakushtëzuara si një instrument objektiv për të korrigjuar zhbalancimet dhe pabarazitë fiskale, duke e paracaktuar madhësinë e fondit të transfertave si një përqindje e tatimeve të përbashkëta kombëtare dhe destinimin e tij si një funksion i nevojave dhe treguesve të kapacitetit (në bazë të formulës).

D. Masa afatgjata (që do të zbatohen kur të jenë krijuar kushtet e nevojshme)

i. Kapërcimi i sfidave të fragmentizimit administrativ: (a) duke u atribuar njësive të vetëqeverisjes vendore përgjegjësi asimetrike (sipas aftësisë për të shpërndarë); dhe (b) duke shpjeguar qartë instrumentat nxitës për bashkim/shoqata/shkrirje vullnetare).

ii. Forcimi i rolit të sektorit privat (përfshirë këtu OJQ-të dhe shoqërinë civile) për financimin dhe shpërndarjen e shërbimeve publike vendore.

iii. Kalimi i përgjegjësive për shpenzimet kapitale (mirëmbajtja dhe investimet) tek pushteti vendor në mënyrë graduale, duke rritur ndërkohë autonominë vendore dhe hyrjen në tregun financiar.

iv. Maksimalizimi i grumbullimit të tatimeve të veta vendore duke përmirësuar sistemin e përcaktimit të pronave, të regjistrimit, të vlerësimit të vlerës dhe të përmirësimit të aftësisë vendore për adminstrimin e tatimeve.

SHTOJCË

Shqipëria: Decentralizimi në tranzicion Matrica e çështjeve kryesore dhe zgjedhjeve/rekomandimeve

Zgjedhjet/Rekomandimet Fushat Çështjet kryesore

Drejtimi strategjik i reformave Veprime të veçanta të politikës

Afati13

I – Reforma në strukturën administrative

1. Fragmentizimi i njësivevetëqeverisëse vendore (sidomos komunat) ka dobësuar aftësinë zbatuese (si atë administrative ashtu edhe atë teknike), dhe mund të ndikojë negativisht tek cilësia tashmë e pasigurt e shërbimeve publike vendore dhe përdorimi i tyre, që ka shërbyer si justifikim i vlefshëm për vonesat në zbatimin e programit për decentralizimin.

Nxitja e besueshmërisë së strategjisë së qeverisë për decentralizimin, duke ruajtur shpejtësinë e programit të saj për zbatimin e reformave, me qëllim që të konsolidohet struktura administrative shumënivelëshe.

2. Roli ende i papërcaktuar i qarqeve dhe ndërveprimet mes prefekturave dhe qarqeve, bashkive dhe komunave, që mund të krijojnë autoritete kontradikt-ore, paralelizma dhe paaftësi, ose mund të shkaktojë shpërndarjen e paktë të shërbimeve publike vendore thelbësore.

3. Modeli ekzistues përpara Kushtetutës së vitit 1998/ përpara ligjit për pushtetin vendor të vitit 2000 në bazë të të cilit vazhdojnë të veprojnë pushteti qendor dhe dhuruesit, mund të përfundojë që të bëhet pengesë, në vend që të ndihmojë zbatimin e programit për decentralizimin.

1. Kapërcimi i sfidave të fragmentizimit administrativ: (i) duke u kaluar autoriteteve vendore përgjegjësi në mënyrë asimetrike; (ii) duke përcaktuar qartë instrumentat nxitës (siç është mbështetja e drejtëpër-drejtë teknike, kualifikimi, dhe mbështetja financiare/fiskale) me qëllim që jurisdiksionet e përshtatshme të mund ta kuptojnë shpejt se bashkimi/ shoqata mund të rrisë aftësinë dhe t’i bëjë ata të pasur përgjithmonë, si dhe të rrisë mundësitë e tyre për të përdorur privilegjet e BE-së në një fazë të mëvonshme. 2. Përcaktimi i rolit të qarqeve për një aftësi dhe llogaridhënie më të madhe: (i) duke analizuar avantazhet/ disavantazhet e Këshillave të Qarqeve të zgjedhura në mënyrë jo të drejtpërdrejtë; (ii) duke parashtuar de fakto rolin e Prefektëve sipas Ligjit të ri nr. 8927/2002; (iii) duke u veshur Këshillat e Qarqeve një shkallë përpjestimore autonomie fiskale; (iv) duke marrë në konsideratë përshtatjen e përpilimit të informacionit statistikor në përputhje me nomenklaturën NUTS të BE-së; (v) duke marrë në konsideratë

Afatgjatë Afatmesëm

13 I menjëhershëm = që do të zbatohet në tre muajt e ardhshëm Afatshkurtër = që do të zbatohet gjatë vitit të ardhshëm Afatmesër = që do të zbatohet gjatë dy viteve të ardhshëm Afatgjatë = që do të zbatohet kur të krijohen kushtet e nevojshme

4. Qeverisja e dobët e institucioneve të tanishme, që mund të rrezikojë transparencën dhe llogari-dhënien në një sistem të decentralizuar nga pikëpamja fiskale.

5. Bashkërendimi i dobët i zbatimit të decentralizimit, që i ka lënë autoritetet vendore të mënjanuara dhe jo të bindura për një kuptim të qartë, të përbashkët të vendimeve të marra dhe të rolit dhe përgjegjësive të tyre në këtë proces, gjë që është thelbësore për zbatimin me sukses të politikës në terren.

vlerësimin e agjencive rajonale gjysmëautonome të tashme dhe të ardhshme (psh TRHA) për kohezionin dhe bashkërendimin e duhur me reformat për decentralizimin. 3. Eleminimi i modelit të institucioneve të pushtetit qendror nga mikromenaxhimi i shpërndarjes së shërbimeve vendore dhe, përkundrazi, duke u përqendruar tek formulimi i politikës, krijimi i standarteve dhe rregullimi, monitorizimi, kontrolli dhe vlerësimi. Ky ripërqendrim i përgjegjësive të institucioneve qendrore duhet të mundësohet nga asistenca teknike në vazhdim që mbështetet nga Projekti i Bankës Botërore për Reformat në Administratën Publike. 4. Forcimi i institucioneve të qeverisjes dhe krijimi i kapaciteteve:

(i) duke rishikuar Ligjin Organik për Buxhetin dhe duke i bërë procedurat dhe proceset buxhetore të njëtrajtshme në të gjitha nivelet e qeverisjes;

(ii) duke përmirësuar sistemin e raportimit fiskal, duke bërë shpërndarjen e rregullt të buxhetit vendor, duke forcuar kontrollin e brendshëm dhe të jashtëm, dhe duke ndërmarrë një kontroll më sistematik nga ana e Autoritetit të Lartë të Kontrollit;

(iii) duke i fuqizuar autoritetet dhe drejtuesit vendorë me përgjegjësi të qarta dhe duke i bërë ata personalisht përgjegjës përpara ligjit dhe

I menjëhershëm Afatshkurtër Afatshkurtër Afatmesëm Afatmesëm

zgjedhësve vendas për rezulatet;

(iv) duke hartuar dhe zbatuar një Ligj për Financat e Pushtetit Vendor, që të rregullojë në mënyrë të qartë të gjitha marrëdhëniet mes pushteteve, duke përfshirë tatimet e përbashkëta dhe përdorimin e huamarrjes; dhe

(v) duke zbatuar një program kombëtar të kualifikimit për stafin e pushtetit vendor në bashkëpunim me DOPA.

5. Forcimi i monitorizimit dhe bashkërendimit në bazë duke krijuar Forumin e pavarur Kombëtar për Zbatimin e Decentralizimit (NFDI), ku të përfshihen të gjithë aktorët, me qëllim që të mështeten GED dhe NCD për realizimin e programit të qeverisë për decentralizimin. 6. Marrja në konsideratë e forcimit të rolit të sektorit privat (duke përfshirë OJQ-të dhe shoqërinë civile), për financimin dhe shpërndarjen e shërbimeve publike vendore, për të racionalizuar përdorimin e shërbimeve, për të zvogëluar shpërdorimin e burimeve të pakta dhe për të siguruar vazhdimësi në shpërndarjen e shërbimeve publike vendore (siç janë ndërmarrjet e shërbimeve botore) për popullsinë vendase. 1. Realizimi i zbatimit të funksioneve të posaçme (i) duke përcaktuar programe të qarta të zbatimit për të përfunduar transferimin e përgjegjësive të posaçme – duke përfshirë mbrojtjen civile,

Afatshkurtër Afatshkurtër Afatgjatë

II. Përcaktimi i përgjegjësive

1. Përcaktimi ende i paqartë i

përgjegjësive, sidomos përsa i përket funksioneve të përbashkëta, mund të çojë në një autoritet të njëkohshëm, paralelizëm, ose shpërndarje të paktë të shërbimeve publike vendore.

2. Autonomia e pamjaftuesh-me de fakto e shpenzimeve vendore që ka ndrydhur aftësinë e administratave vendore për të përcaktuar rendin e përparësive në destinimin e burimeve.

3. Shpërndarja e paefektshme e shërbimeve publike vendore, së bashku me dy faktorë: (i) raporti tepër i ulët O&M/shpenzime për paga; (ii) lëvizjet demografike, që përkeqësojnë zhbalancimet strukturore mes jurisdik-sioneve të amullta me aftësi “të kota”, përkeqësuese, dhe disa qendrave qytetëse të fryra me infrastruktura të mbingarkuara shërbimesh.

4. Ndarja e papajtueshme në përcaktimin e përgjegjësive për shpenzimet kapitale (mes investimeve dhe mirëmbajtjes), që ka tendencë të

Kalimi i përgjegjësive specifike tek njësitë vetë-qeverisëse vendore në mënyrë asimetrike, në bazë të kritereve objektive të paracaktuara të përshtat-shmërisë. Fuqizimi i drejtuesve dhe autoriteteve vendore me stimujt dhe autonomi të mjaftueshme, dhe bërja e tyre përgjegjës për përfundimet e politikës nëpërmjet zbatimit të ndëshkimeve të rëndësishme ligjore.

urbanistikën, menaxhimin e tokës, strehimin, mbrojtjen e mjedisit vendor dhe ndërmarrjet e shërbimeve botore (psh uji dhe ujërat e zeza); dhe (ii) duke i dhënë zgjidhje çështjes së mbetura pezull për përcaktimin e përgjigjësive për investimet kapitale. 2. Përcaktimi i kompetencave të veçanta për funksionet e përbashkëta të autoriteteve vendore dhe caktimi i kritereve kombëtare, standarteve të shërbimeve dhe burimeve të financimit, si dhe fillimi i zbatimit të planifikuar në një periudhë të shpejtë. 3. Rishikimi i përcaktimit të funksioneve të përbashkëta dhe të deleguara dhe marrja në shqyrtim (i) e ndryshimit të Ligjit Organik duke bërë ricaktimin e atyre funksioneve të fushave me përfitim të qartë kombëtar, siç janë shërbimet veterinare, disa shërbime kombëtare për kujdesin shëndetsor (psh fushata për të luftuar sëmundjet infektive, HIV-in), dhe asistenca sociale për të varfrit (dmth ndihma ekononomike) nga kategoritë e funksioneve të përbashkëta në ato të funksioneve të deleguara; dhe (ii) duke përcaktuar kompetencat specifike të autoriteteve vendore për arsimin dhe shëndetsinë (përfshirë këtu O&M e mjeteve), si dhe duke bërë ripërcaktimn e tyre nga funksione të deleguara përsëri në funksione të përbashkëta, siç autorizon Ligji Organik. 4. Përcaktimi i shpenzimeve kapitale në mënyrë të vazhdueshme me anë të përcaktimit të strategjisë afatmesme deri afatgjatë për t’ veshur autoritetet vendore gradualisht me përgjegjësi për mirëmbajtjen dhe investimet (në lidhje me funksionet e posaçme dhe disa funksione

çojë në shpenzime të mirëmbajtjes nën nivelin optimal dhe në shterimin tepër të shpejtë të kapitalit themeltar.

5. Pabarazitë e ndjeshme tek shpenzimet për frymë në njësitë vetëqeverisëse vendo-re, që mund të rriten me decentralizimin e kompeten-cave fiskale mbi bazë burimore.

6. Konflikti mes strategjive për sektorët e rinj dhe programit të qeverisë për decentralizimin, që tregon mungesë bashkërendimi në nivel qendror, një shkëputje mes instrumentave të politikës, dhe vazhdimësi të paqartë të politikës në përgjithësi, duke krijuar përshtjellim dhe pasiguri.

të përbashkëta), si dhe për të zbatuar mekanizma transparente të përkohshme të granteve për investime duke rritur autonominë vendore të të ardhurave fiskale dhe duke rregulluar tregun financiar të bashkive. 5. Përcaktimi/delegimi i përgjegjësive tek qarqet duke i dhënë zgjidhje problemit të fragmentizimit të komunave dhe bashkive, me anë të përcaktimit të shërbimeve fushat e zgjeruara të përfitimit të të cilave (nga ekonomitë e shkallës dhe/ose faktorët e jashtëm) do ta rrisnin aftësinë e shpëndarjes – duke përfshirë disa kompetenca në arsim, kujdesin shëndetor, sigurinë civile, transportin, telekomuni-kacionet dhe ndërmarrjet e shërbimeve botore. 6. Rritja e efektshmërisë së shpërndarjes së shërbimeve publike (për të përmirësuar raportin O&M/paga) duke bërë ristrukturimin, riplanifiki-min dhe ripërcaktimin e mjeteve dhe personelit në jurisdiksionet nga zonat e varfra në zonat me të ardhur. 7. Rishikimi dhe sigurimi i vazhdimësisë mes strategjive për sektorët dhe strategjisë së qeverisë përdecentralizimin (si përsa i përket formulimit të politikës ashtu edhe përsa i përket programit të zbatimit), duke përfshirë sektorët shoqërorë, infrastrukturat vendore dhe sigurimin e ndërmarrjeve të shërbimeve botore. Ky veprim duhet të pasqyrohet si një nga analizat e ndërthurura në MTEF e ardhshëm për vitet 2004-2006.

1. Nxitja e aftësisë dhe llogaridhënies

Afatshkurtër Afatshkurtër I menjëhershëm

1. Autonomia vendore e të ardhurave

fiskale mbetet e ulët edhe pas reformës fiskale të vitit 2002 – nga pikëpamja sasiore, Shqipëria mbetet shumë prapa krahasuesve të saj europianë, autoritetet vendore nuk marrin vendime për bazat ose normat e SPT dhe taksën e regjistrimit të automjeteve, dhe Këshillat e Qarqeve mbeten pa asnjë kompetencë fiskale të vetën.

fiskale vendore duke zbatuar një Ligj për Financat e Pushtetit Vendor – shih Pjesën I – sipër (që përcakton kriteret për përgjesësitë për llogaritjen e shpenzimeve dhe për-dorimin e burimeve të financimit, dmth tatimet/ taksat e veta, tatimet e përbashkëta/transfertat kombëtare, dhe huamarr-jen), përpos: (i) Përmirësimit të

autonomisë vendore të të ardhurave fiskale dhe nxitjes së një baze të shëndetshme të tatimeve vendore, duke i caktuar pushtetit vendor (bashki/komuna apo qarqe) një mbitatim përpjestimor të PIT mbi normën kombë-tare progresive;

(ii) duke krijuar një skemë ligjërisht të paracaktuar, me bazë të gjerë të tatimeve të përbashkëta, si pjesë e tatimeve kombëtare, që do të shpërndahen sipas mekanizmit për vendosjen e barazisë në bazë të formulës;

(iii) duke konsoliduar tatimet mbi xhiron e biznesit të vogël (LSBT dhe SPT), për të thjeshtuaradministrimin e tati-meve, dhe për të rivendosur një bazë të shëndetshme të të ardhurave fiskale për pushtetin ven-dor; dhe,

(iv) duke racionalizuar përdorimin e taksa-ve dhe

Afatmesëm deri afatgjatë Afatmesëm Afatmesëm I menjëhershëm

III – Përcakti-mi i të ardhurave dhe autonomia e të ardhurave fiskale

2. Kurthet e reformës fiskale të vitit 2002 mund të çojnë në një sistem jo të shëndetshëm të tatimeve vendore, meqenëse: (i) detyrimi tatimor i tatimeve vendore të caktuara rishtazi – SLBT, ALT, tatimi mbi pronën për godinat dhe taksa e regjistrimit të automjeteve – nuk mbështetet tek vlera; (ii) shkalla e kuotës fikse të SLBT të sugjeruar dhe norma e SPT vendosen nga pushteti qendror; dhe (iii) administrimi i tatimeve tejet të ndërlikuara të LSBT dhe SPT i vë taksapaguesit përpara dy administratave të veçanta dhe mund të shprehë stimuj negativë për grumbullimin e tatimeve vendore.

3. Nuk është zbatuar ende një skemë kombëtare me bazë të gjerë e tatimeve të përbashkëta – gjoja sepse kalimi i kompetencave nuk ka përfunduar ende dhe/ose ndarja bashkarisht e PIT dhe CIT do të rriste parabarazitë horizontale – duke i lënë të ardhurat fiskale vendore të paparashikueshme, si dhe duke lënë hapësirë për negocimin e mekanizmave të transferimit të tipit “për të mbushur boshllëqet”.

4. Përdorimi i papërshtatshëm i taksave dhe tarifave mund të rezultojë nga ndonjë dispozitë e papërshtatshme ligjore (Ligji nr. 8652/2000, Neni 33), që kërkon një shumicë prej tre të pestash të Këshillit Vendor për miratimin e vendimeve vendore për taksat dhe tarifat vendore.

5. Vlerësimi i papërshtatshëm i vlerës së pronës për shkak të tregut të pazhvilluar të pasurive të patundshme, parametrave të

Përmirësimi i llogaridhënies së pushtetit vendor, duke nxitur përcaktimin më të efektshëm dhe më të drejtë të të ardhurave fiskale.

tarifave vendore, me anë të eleminimit të tarifave dhe taksave “të bezdisshme”; duke përcaktuar strategjitë për sekto-rët dhe politikat e tarifave për ndër-marrjet e shërbime-ve botore veçmas politikave sociale; duke zëvendësuar rregullin që kërkon votim me tre të pestat për vendime që kanë të bëjnë me tatimet, taksat dhe tarifat vendore, me rregullin e votimit me shumicë të thjeshtë; dhe duke marrë në konside-ratë përfshirjen e disa burimeve të shëndetshme dhe të drejta të të ardhurave fiskale vendore, siç janë taksat për disa ndërmarrje publike të shërbimeve botore, për transfe-rimin e automjete-ve apo për lejën e qarkullimit të automjetit.

2. Maksimalizimi i grumbu-llimit të tatimeve të veta vendore duke përmirësuar sistemin e përcaktimit të pronës, të registrimit, të vlerësimit të vlerës dhe të grumbullimit të tatimeve nëpërmjet rritjes së aftësisë për administrimin e tatimeve vendore.

1. Paracaktimi i nivelit aktual të

financimit të granteve të pakushtë-zuara si përqindje fikse e tatimeve të përbashkëta kombëtare – shih Pjesën I dhe III më sipër – (përqindja e të cilave faktikisht mund të

Afatshkurtër dhe afatmesëm Afatmesëm Afatmesëm Afatmesëm

pamjaftue-shëm për të bërë dallimet në vlerësimin e pronave, mungesës së një sistemi të sigurt kadastror të pronave, dhe boshllëqet e mundshme të legjislacionit për tatimin mbi pronën – që mund ta zvogëlojë bazën e tatimeve vendore.

6. Dobësia në aftësinë e administrimit të tatimeve vendore, sidomos në bashkitë e vogla dhe komunat.

7. Pabarazitë në të ardhurat e veta fiskale për frymë mes bashkive dhe komunave dhe brenda bashkive e komunave kanë tendencë që të rriten në të ardhmen e afërt për shkak se reforma fiskale e vitit 2002 e vë theksin tek destinimi i tatimeve vendore mbi bazë burimore.

1. Zhbalancimet fiskale vertikale dhe horizontale janë të ndjeshme në Shqipëri dhe, për shkak të shpërndarjes asimetrike të nevojave dhe aftësisë tatimore në jurisdiksionet, këto zhbalancime kanë tendencë të rriten me decentralizimin e përgjegjësive dhe autonomisë së të

përshtatet kurdoherë që kalimi i përgjegjësive/ kompetencave të konsidero-het i përfunduar) për të formuar bazën e fondit të transfertave që do të shpërndahen sipas formulës objektive (duke përfshirë elementin për vendosjen e barazisë).

2. Përmirësimi i formulës aktuale të shpërndarjes së granteve të pakushtëzuara duke theksuar dhe thjeshtuar elementin për vendosjen e barazisë, që mund të llogaritet thjesht me të anasjelltën e aftësisë së të ardhurave fiskale vendore për frymë (të vlerësuara si duhet).

3. Përmirësimi i shpërndar-jes së granteve të kushtëzuara: (i) Duke shkuar drejt një

ekuilibri më të mirë mes transfertave të kushtëzuara dhe atyre të pakushtë-zuara, me qëllim që të rritet autonomia dhe aftësia shpër-ndarëse;

(ii) Duke përcaktuar standartet kombëtare të shpërndarjes së shërbimeve publike vendore që mund të monitorizohen dhe të vlerësohen me anë të treguesve të pavarur dhe të sigurt të veprimtarisë;

(iii) Duke përmirësuarpaanësinë dhe aftësinë e granteve për shpenzimet e përsëritura, me anë të shpërndarjes së granteve të kushtë-zuara nëpërmjet një baze të mirëpër-caktuar të tatimit për frymë, si dhe me anë të

përdorimit të

Afatshkurtër Afatmesëm deri afatgjatë Afatmesëm Afatshkurtër

IV – Balla-faqimi i

ardhurave fiskale. 2. Nuk ka ende kritere racionale për përcaktimin vjetor të madhësisë së fondit të transfertave të pakushtëzuara, që ka tendencë të mos jetë transparent dhe i parashikueshëm, të prodhojë stimuj negativë për kufizime të lehta në buxhet dhe të jetë një stimul për diskutime të paefektshme, të pafund. 3. Formula e tanishme për destinimin e transfertave të pakushtëzuara është tepër e ndërlikuar dhe nuk mund të administrohet dhe kuptohet nga përfituesit kryesorë, sidomos në lidhje me tre fondet e kompensimit. 4. Grantet e kushtëzuara për operacionet dhe mirëmbajtjen e institucioneve ekzistuese shpërndahen kryesisht mbi një bazë historike, ndërsa destinimet e pakta të fondit për investime kanë qenë kryesisht rezultat i ndikimit politik, me çështjet e mëposhtme të pazgjidhura: (i) zhbalancim i konsiderueshëm në madhësinë e transfertave të kushtëzuara kundrejt transfertave të pakushtëzuara; (ii) mungesë e standarteve të qarta kombëtare për shërbimet publike që duhet të arrijnë autoritetet vendore; (iii) mungesë e kritereve dhe konkurrencë për shpërndarjen e granteve periodike të kushtëzuara (që vjen në rritje); dhe (iv) mungesë e monitorizimit dhe sistemeve të sigurta të vlerësimit, që përjashton çdo mundësi për verifikimin e efektshmërisë së zbatimit të politikës.

Përdorimi i sistemit të transfertave si një instrument i efektshëm për të kompensuar zhbalancimet fiskale dhe për të arritur objektivat kombëtare në mënyrë transparente, të pajtueshme dhe të efektshme.

“granteve bllok”; dhe (iv) Duke rritur transpa-rencën

dhe aftësinë e granteve kapital të kushtëzuara nëpër-mjet konkurrencës dhe përdorimit të rregullave të qarta për përzgjedhjen e projekteve.

Afatshkurtër Afatshkurtër Afatshkurtër Afatshkurtër Afatshkurtër

burimeve me përgjegjësitë