Sistema de Internacion en Chile

Coordinadores:

Mario Ferrari Jaime Couso Miguel Cillero Nigel Cantwell

I N T E R N A C I Ó N

DE NIÑOS:

¿EL COMIENZO

DEL FIN?

Crisis de los internados y transformación

de las políticas de infancia enEspaña, Italia y el Cono Sur

U N I C E F

P u b l i c a c i o n e s I n n o c e n t i

Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaCentro de Investigaciones InnocentiFlorencia–Italia

El Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF, sito en Florencia, Italia, fue fundado en 1988 con la finalidad dereforzar las capacidades investigativas del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y para apoyar sus activi-dades en defensa del niño en todo el mundo. El Centro, cuya denominación oficial es Centro Internacional para el Desarrollodel Niño, contribuye a identificar e investigar los campos de trabajo presentes y futuros de UNICEF. Sus objetivos funda-mentales consisten en mejorar, a nivel internacional, la comprensión de las problemáticas relacionadas con los derechos delniño y en facilitar la completa aplicación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, tanto en lospaíses industrializados como aquéllos en desarrollo.

El Centro colabora con la institución anfitriona que lo acoge en Florencia, el Instituto degli Innocenti, en áreas particu-lares de los derechos del niño.

El Centro recibe del gobierno Italiano los fondos esenciales para su funcionamiento, mientras que para los proyectosespecíficos brindan su ayuda económica también otros gobiernos, asociaciones privadas e instituciones internacionales, inclu-idos los Comités Nacionales de UNICEF.

Para mayor información, www.unicef-icdc.org / para consultas generales: [email protected] / para encargos de publi-caciones: [email protected]

Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEFPiazza SS. Annunziata, 1250122 Florencia, ItaliaTeléfono: (39) 05520330Fax: (39) 055244817

Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no reflejan necesariamente las políticas o puntos devista de UNICEF.

Esta publicación ha sido producida conjuntamente por la oficina de área de UNICEF para Argentina, Chile y Uruguay, yel Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF (Italia).

“Internación de Niños: ¿el Comienzo del Fin? Crisis de los Internados y Transformación de las Políticas de Infancia en España,Italia y el Cono Sur”.Coordinadores: Mario Ferrari, Jaime Couso, Miguel Cillero y Nigel Cantwell

Autores, por capítulo:España: María Ángeles García Llorente y Laura Martínez-Mora Charlebois.Italia: Valerio Ducci.Argentina: Artículo basado en el documento “Gestión de Políticas para la Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niñosy Adolescentes. Un Modelo en Construcción”. Buenos Aires, UNICEF 1999.Chile: Ana María Farías.Uruguay: Artículo basado en los documentos de la Secretaría Ejecutiva del Plan CAIF y de la Intendencia Municipal deMontevideo.

Los estudios relativos a los casos de España e Italia se realizaron con el apoyo del Comité Nacional de UNICEF–España y delCentro Nacional de Análisis y Documentación sobre Infancia y Adolescencia de Italia. Se agradece especialmente la colabo-ración de Elena Calvo, César Villar, Valerio Belotti y de Andrea Semplici, respectivamente.

ISBN 88-85401-73-2

Octubre 2002

Diseño cubierta: Miller, Craig & Cocking, Oxfordshire - UKFoto de portada: © UNICEF/HQ97-0583/Roger LemoyneDiseño general: Bernard & Co, Siena - ItalyDiagramación y producción gráfica: Osvaldo Aguiló - A2 Diseñadores, Santiago - ChileImpreso por Productora Gráfica Andros Ltda., Santiago - Chile

Índice

PRÓLOGO viiPRESENTACIÓN ix

1. UNA VIDA NORMAL FUERA DE LOS ORFANATOS: EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ITALIA. UN CAMINO DE LA POSGUERRA 131.1 Introducción 131.2 De 1946 a comienzos de los años sesenta: la reconstrucción y el desarrollo económico 131.3 De 1962 a 1969: hacia un modelo institucional del Estado de bienestar 171.4 De 1970 a 1978: la reforma para un Estado de bienestar a nivel local 211.5 De 1979 a 1989: un Estado de bienestar en dimensión local 231.6 De 1990 a 1998: líneas directrices e instrumentos para una política

nacional de la infancia y la adolescencia 261.7 A modo de síntesis de nuestra historia 321.8 Italia en 2000: menos niños en los internados 331.9 Experiencias de desinternación en Italia 34

1.9.1 Asociación Murialdo. Ciudad de Padova 341.9.2 Instituto Martinitt. Ciudad de Milán 351.9.3 Instituto San Domenico Savio. Ciudad de Nápoles 351.9.4 Los grupos-apartamento de la Emilia-Romaña 361.9.5 Instituto de los Inocentes. Ciudad de Florencia 37

2. ESTUDIO SOBRE EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ESPAÑA 412.1 Introducción 412.2 La protección jurídica del menor en la legislación española 432.3 La política de atención a la infancia en España 452.4 La construcción del dispositivo tutelar 48

2.4.1 Antecedentes 482.4.2 Evolución de las medidas de protección 51

2.5 Situación y tendencias de la protección a la infancia 532.5.1 Consolidación del modelo español de protección a la infancia 532.5.2 Programas de desinternamiento 552.5.3 Políticas de infancia en el ámbito estatal 612.5.4 La Ley de Protección Jurídica del Menor 632.5.5 Tendencias en las políticas de infancia en las comunidades autónomas

del Estado español 652.5.6 Tendencias en las políticas municipales 67

2.6 Conclusiones 68Bibliografía 71

3. PROTECCIÓN DE DERECHOS DE LA NIÑEZ A NIVEL LOCAL EN ARGENTINA. EL CASO GUAYMALLÉN: UN MODELO EN CONSTRUCCIÓN 733.1 Internación de niños en Argentina 73

iv INTERNACIÓN DE NIÑOS: ¿EL COMIENZO DEL FIN?

3.2 Superando el marco legal de la internación: de la ley Agote a la Convención 733.3 El caso del municipio de Guaymallén (1995-1999): un modelo en construcción 74

3.3.1 El ámbito provincial 743.3.2 El ámbito municipal de Guaymallén 763.3.3 El Servicio de Protección de Derechos y la Prevención de la Internación 79

3.4 Conclusiones 82Bibliografía 84

4. USO DEL INTERNADO EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN EN CHILE 854.1 Introducción 854.2 Líneas de acción del SENAME 85

4.2.1 Carencias y problemas de la red SENAME 864.3 Hogar de Cristo: una política institucional de prevención de la internación y

desinternación de los niños en hogares 884.3.1 El Hogar de Cristo 884.3.2 Hacia la desinternación de la población beneficiaria del Hogar de Cristo:

Antecedentes de una política 894.3.3 Líneas programáticas actuales de prevención a la internación

y de fomento a la desinternación 904.3.4 Logros y obtaculizadores 934.3.5 El proceso de desinternación desde la perspectiva de los ñiños y sus familias 944.3.6 Resultados y proyección 98

4.4 Fundación Rodelillo: proyecto piloto de apoyo a familias en proceso de desinternación 994.4.1 Características del trabajo de la Fundación Rodelillo 994.4.2 El proyecto piloto de apoyo a familias en proceso de desinternación 994.4.3 La internación de los hijos y el reencuentro familiar 1024.4.4 Resultados de la intervención 1064.4.5 Lecciones y proyecciones para un trabajo de desinternación

de niños desde la experiencia de la Fundación Rodelillo 107

5. LA CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD ENURUGUAY: LA ESCALA TERRITORIAL, CERCANÍAS Y CAPITAL SOCIAL 1095.1 Introducción 1095.2 El programa Nuestros Niños: objetivos, impactos y modalidades de trabajo

con los niños, su entorno familiar y la comunidad barrial 1105.2.1 Antecedentes, origen y desarrollo del programa 1105.2.2 El impacto del programa Nuestros Niños sobre éstos y su entorno familiar 1115.2.3 Características del grupo objetivo y número de personas involucradas 112

5.3 Hacia una pedagogía de género: espacios Ser Mujer, Ser Varón Adolescente.Programa de adolescentes 1135.3.1 Presentación 1145.3.2 Espacios Ser Mujer Adolescente, un lugar para crecer 114

INTERNACIÓN DE NIÑOS: ¿EL COMIENZO DEL FIN? v

5.3.3 Espacios Ser Varón Adolescente, caminos posibles 1165.4 Oportunidades para los más pobres: niñas, niños y adolescentes de Casa Valle 118

5.4.1 Antecedentes 1185.4.2 Presentación de la zona 1195.4.3 La experiencia desarrollada: oportunidades para los más pobres 1195.4.4 Logros del programa 1205.4.5 Impactos 122

5.5 Plan CAIF: desarrollo integral del niño y la niña. Fortalecimiento de las familiasen situación de pobreza 1235.5.1 Infancia y pobreza en el Uruguay 1235.5.2 Plan CAIF: misión, objetivos, estrategias y recursos 1235.5.3 Estrategias del Plan CAIF 1255.5.4 Recursos del Plan CAIF 1255.5.5 Resultados alcanzados por el Plan CAIF 1265.5.6 Reformulación del Plan 1285.5.7 Principales resultados obtenidos luego de la reformulación 1295.5.8 Lecciones aprendidas 132

Hacia finales de los años noventa las publicaciones del Centro de Investigaciones Innocenti deUNICEF comenzaron a estudiar diversos aspectos del “cuidado alternativo” a la internación en institu-ciones residenciales, incluyendo desde medidas para niños huérfanos tras el genocidio en Ruanda , aniños y niñas bajo la tutela del Estado en países en transición en Europa Central y del Este, y la protec-ción de los derechos de los niños en las adopciones internacionales .

Al abordar la desinternación, esta publicación Innocenti se centra en un tema que ha ido adquirien-do mayor importancia en UNICEF en los últimos años: la situación de niños y niñas sin sus padres otutores. Existe una gran preocupación de la organización por este tema, figurando como una prioridadpara la protección de los niños en el Plan Estratégico de Medio Término de UNICEF para 2002–2005.

Algunos niños y niñas son colocados en instituciones porque sus padres o tutores han muerto, loshan abandonado, o han perdido la patria potestad respecto de sus hijos. Sin embargo, la mayoría estáninternados por otras razones tales como la necesidad de cuidados especiales, la incapacidad temporal delos padres para cuidarlos, casos de violencia familiar o negligencia en el cuidado, o la pérdida del con-tacto con sus padres y familia en los casos de conflictos armados u otras situaciones de emergencia. Elrecurso de la internación, en muchos casos, pone en peligro el rol y la presencia de los padres o tutoresde los niños, llegando incluso a interrumpirla definitivamente.

La Convención sobre los Derechos del Niño establece un marco general para la consideración deesta realidad. En ella se reconoce a la familia como el medio natural para el desarrollo y bienestar de losniños, que los padres tienen la responsabilidad primordial en la crianza y que el niño tiene, en la medi-da de lo posible, el derecho a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos. Al mismo tiempo, la Con-vención prevé la utilización apropiada de cuidados substitutos para los casos de niños que están priva-dos de su medio familiar o cuando la separación sea necesaria en su interés superior. Para estas situacio-nes, ella contempla la colocación en instituciones residenciales solo como medida de último recurso.

Los derechos de los niños tienen que ser protegidos efectivamente en todos estos casos, especial-mente cuando son colocados en instituciones, incluyendo el derecho a la protección contra toda discri-minación, negligencia o explotación; el derecho a desarrollar su personalidad, aptitudes y capacidadeshasta el máximo de sus posibilidades; y el derecho a expresar su opinión en las decisiones que les afec-tan, incluyendo aquellas relacionadas a las condiciones de su internación. Sobre todo, es muy importan-te asegurar que la internación sólo se aplique cuando sea en el interés superior del niño, y que existanevaluaciones periódicas de la decisión y circunstancias que la motivaron.

Esta publicación destaca ejemplos de políticas y programas diseñados para reintegrar a los niñosinternados a su familia y comunidad en algunos países de Europa y Latinoamérica. El debate que sepresenta aquí sobre varias iniciativas que se han implementado en Argentina, Chile, Uruguay, Españae Italia, ofrece elementos de referencia para otros países y regiones que están enfrentando esta realidad.Muchas preguntas están en discusión, incluyendo el balance entre la responsabilidad del Estado y la

PRÓLOGO

Marta Santo PaisDirectora del Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF Florencia, Italia

viii INTERNACIÓN DE NIÑOS: ¿EL COMIENZO DEL FIN?

descentralización, el traspaso de los recursos utilizados en la institucionalización a las soluciones alter-nativas, y la forma como los sistemas de bienestar adoptan decisiones en nombre de los niños.

Los esfuerzos esporádicos o aislados para mejorar las instituciones residenciales no van a resolver losproblemas de los niños que albergan, ni asegurar la protección de sus derechos. Los esfuerzos, más bien,deben centrarse en las razones por las cuales se decide internar a los niños. Factores complejos y mu-chas veces entrelazados –tales como pobreza, familias divididas, discapacidades, origen étnico, rígidossistemas de bienestar, y falta de medidas alternativas al cuidado residencial– requieren respuestas inte-grales que identifiquen a las familias en riesgo, se ocupen de sus necesidades y prevengan la separaciónde sus hijos. El desafío ético y práctico es asegurar que las familias, y especialmente las mujeres jefasde hogar, tengan el soporte necesario para criar a sus hijos. En los pocos casos en que los niños no pue-dan recibir el cuidado necesario dentro de su familia, las alternativas centradas en familias y en la co-munidad deben ser prioritarias. La colocación en instituciones residenciales debe ser el último recurso.

El Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF está complacido en haber trabajado en la pre-paración de esta publicación con sus colegas de las oficinas en Latinoamérica. Al mostrar que las leyes,políticas y programas son un paso necesario que, sin embargo, debe ser acompañado por el desarrollo deun contexto favorable al cambio, esta iniciativa puede servir como estímulo para el esfuerzo que estánrealizando o planificando en este sentido muchos países.

Durante los últimos años, se ha instalado en muchos países de América Latina un debate crítico en tornoa la internación de niños y adolescentes en instituciones asistenciales, como respuesta a dificultades fa-miliares, discapacidad, carencias económicas y conductas consideradas amenazantes para el orden social.

El nuevo paradigma introducido por la Convención sobre los Derechos del Niño, respecto de las re-laciones de éste con la familia, la sociedad y el Estado, ha extendido el cuestionamiento a la institucio-nalización desde una dimensión centrada preferentemente en los aspectos técnicos y de gestión del sis-tema, así como de su efecto en los niños, hacia un contexto político-estratégico vinculado a la genera-ción de oportunidades de desarrollo humano para todas las personas.

En el presente libro se revisan los procesos históricos en Italia y España, sobre la transformación delas políticas de protección social a la infancia y la desactivación del mecanismo de exclusión más asidua-mente usado, como es la internación de niños en instituciones.

Indagar en las raíces y fundamentos que hicieron posible estos procesos, creemos que resulta de su-ma utilidad para el diseño y modificación de políticas y programas que favorezcan la inclusión social dela infancia en el ámbito latinoamericano.

Hoy pocos niegan que en las instituciones las necesidades físicas, cognitivas, de estimulación emo-cional y social, no pueden ser satisfechas de un modo siquiera parecido a como lo serían en un ambien-te abierto a la vida en sociedad. El concepto de privación es constantemente empleado en los estudiosespecializados que describen las consecuencias de la vida en instituciones, para reflejar las carenciasafectivas y de atención personalizada que sufren los niños internados, sometidos a rutinas colectivas ysin espacio suficiente para que se expresen, desarrollen y valoren las peculiaridades de cada persona.

Además de esa conciencia sobre los efectos negativos de la internación de niños, el proceso dedesinstitucionalización en países europeos como España e Italia, se sostiene en una trayectoria progre-siva de transformación de la protección social de la infancia y en la recepción del enfoque de derechoshumanos y de la condición de ciudadanía de los niños y adolescentes.

Asimismo, la construcción de procesos democráticos no sólo modifica la relación de la infancia conel Estado, sino también permite superar la concepción de los niños como objetos de dominio de laautoridad patriarcal y de control del Estado sobre aquéllos considerados como una amenaza a lo socialy moralmente establecido. La eliminación progresiva de los mecanismos de exclusión, como los inter-nados, escuelas especiales e instituciones psiquiátricas, es entonces el resultado del desarrollo de lasinstituciones sociales, el fortalecimiento de la ciudadanía y de la democracia.

Por tanto, la desinstitucionalización no es sólo la erradicación formal de los sistemas residencialesde sustitución familiar, sino parte inseparable de un proceso colectivo y sustentable de transformacióncultural hacia un proyecto de sociedad capaz de incluir a todos sus miembros.

Históricamente todas las sociedades han desarrollado sistemas de protección a la infancia vinculados

PRESENTACIÓN

Egidio CrottiRepresentante de UNICEF para Argentina, Chile y Uruguay

x INTERNACIÓN DE NIÑOS: ¿EL COMIENZO DEL FIN?

a la organización familiar, la comunidad o al Estado. Sin embargo, el masivo fenómeno del abandono y laorfandad de niños, derivó en occidente en el recurso a instituciones asistenciales, que se remonta almenos al siglo XII. A modo de ejemplo, en 1198 el Papa Inocencio III implantó el t o rn o como un meca-nismo de prevención del infanticidio y del abandono en la calle.

Unida a estos fines preventivos, surge desde un comienzo la necesidad de ejercer un control delEstado sobre niños que al no vivir en un entorno familiar considerado adecuado según las creenciasdominantes, son estimados irregulares, peligrosos y socialmente desadaptados.

La literatura especializada da cuenta de cómo se construyó en Europa, Estados Unidos y la mayoríade los países de América Latina, durante la primera mitad del siglo XX, un complejo tramado legal einstitucional destinado al rescate de los niños de la corrupción moral de sus familias, de la pobreza y dela delincuencia, mediante su protección en institutos con régimen de internado.

A partir de los años sesenta y setenta del siglo XX, en Estados Unidos y en algunos países europeos,el debate sobre las libertades, derechos y garantías a favor de los niños, unido al cuestionamiento surg i-do en torno a los derechos de los pacientes psiquiátricos, así como las demandas por políticas de desarro-llo humano respetuosas de la autonomía y capacidad de las familias, comenzó a instalar una sombra deduda sobre el recurso a los internados educativo-asistenciales para niños y sobre los manicomios, comouna forma de exclusión social y en ocasiones, de privación de libertad al margen de las garantías legales.

Los años que siguen son testigos en España e Italia, entre otros países, de la progresiva declinacióndel uso de los internados para niños y niñas, así como el surgimiento de políticas de desarrollo más uni-versales, destinadas a asegurar a todos los niños oportunidades y derechos en los ámbitos normales dedesarrollo familiar, escolar y comunitario.

Así por ejemplo, en 1971 Italia contaba con 150 mil niños internados en hogares asistenciales. En1998, esa cifra se había reducido a menos de 15 mil, cantidad que disminuye a poco más de 1.500 niños,si se toma en cuenta sólo los centros masivos. A partir de los años ochenta del siglo XX, un proceso pare-cido comenzó a vivirse en España.

Los siglos transcurridos en esos países entre las primeras formas de preocupación social y estatal porlos niños, fundadas en razones asociadas a la defensa de la sociedad y la situación actual de desarrollode las condiciones necesarias para su integración social como sujetos de derechos, demuestran que lasexperiencias de desinstitucionalización se enmarcan en el sustrato valórico desde el cual la sociedadconcibe el rol de sus integrantes y define las responsabilidades e instrumentos para hacer efectivos susderechos.

Así, aunque la desinstitucionalización no sea una trayectoria necesariamente lineal y enfrente elriesgo de eventuales retrocesos, dada la multiplicidad de los factores que la sustentan, los procesos exi-tosos en esta dirección han formado parte de movimientos sociales en sentido amplio, a partir de unnuevo significado cultural expresado en la concepción de la familia, la legislación, las políticas públicas,

INTERNACIÓN DE NIÑOS: ¿EL COMIENZO DEL FIN? xi

el desarrollo social a nivel local, la gestión de los servicios y las prácticas sociales de los diversos actoresinvolucrados.

En el ámbito de la familia, la evolución del concepto de familia inhábil hacia una visión de familiacon potencialidades, capacidad de asumir responsabilidades y de hacer posible el derecho de los niñosa la convivencia familiar, la constituye en un sujeto central de políticas públicas. Sin embargo, elreconocimiento efectivo de este rol, obliga a poner la atención en el necesario equilibrio entre las fun-ciones que se le atribuyen y la oferta de servicios sociales, como recurso de apoyo para su cumplimien-to, en la normalidad de la vida cotidiana.

Las políticas públicas, como reflejo del lugar y consideración de la infancia en las decisiones queafectan sus posibilidades y calidad de desarrollo, constituyen el escenario donde se configuran los prin-cipales soportes para hacer efectivos sus derechos.

Esto ha hecho necesario estabilizar las relaciones entre los niños, sus familias, el Estado y la comu-nidad, a través de la formalización de mecanismos jurídicos que reconozcan los derechos y obligacionesrecíprocos y que sustituyan los dispositivos tutelares cuyo eje era la internación de los niños y niñas.

La experiencia italiana refleja con nitidez la influencia de los mecanismos legales para la transfor-mación de los sistemas de protección a la infancia. Un ejemplo paradigmático es la ley Nº 149 de 2001,sobre adopción y acogida familiar, que estableció la erradicación de la internación de niños en institu-ciones antes del 31 de diciembre de 2006 y su reemplazo por medidas de inserción familiar.

Ampliar y mejorar la inserción de los niños y adolescentes en las políticas universales de educación,salud, vivienda, recreación y formación para el trabajo, así como fortalecer su capacidad de acceso a lasoportunidades de integración social, ha mostrado ser una condición indispensable para frenar la históri-ca tendencia a crear políticas y programas selectivos, generalmente asistenciales, como reacción a losproblemas y carencias de los niños y las familias.

Las experiencias relatadas en este estudio muestran que para poder reformar las políticas e institu-ciones de atención a los niños amenazados y vulnerados en sus derechos, es necesario, como correlatoindispensable, fortalecer las políticas y programas inclusivos e integradores, que deben ser diversifica-dos y pertinentes a la realidad específica sobre la que se quiere intervenir. En el caso de los internadosasistenciales vigentes en Argentina, Chile y Uruguay, es evidente que su permanencia se debe a debil-idades en las políticas universales y a la existencia de complejos “circuitos internadores” instalados enel conjunto del sistema social: familias pobres, servicios sociales, escuelas, sistema judicial, policía,municipios y otros.

En este contexto, la reorientación del financiamiento de las políticas de infancia y la generación defórmulas de planificación y gestión más integrales, constituyen una inversión que puede mejorar no sólolas condiciones de los niños y adolescentes y de la sociedad en su conjunto, sino aumentar la eficacia yarticulación de los recursos destinados a la niñez.

xii INTERNACIÓN DE NIÑOS: ¿EL COMIENZO DEL FIN?

Tanto en España como en Italia, la descentralización de las respuestas sociales a las necesidades delos niños y familias, ha sido un soporte esencial de los procesos de cambio hacia una cultura de promo-ción y protección de derechos. La valoración de la comuna y del protagonismo de sus actores en lagestación y desarrollo de sus propias opciones de política local, han devenido recursos claves en la iden-tificación de soluciones cercanas, normalizadoras y coherentes con la diversidad de una demanda vin-culada más a las particularidades del territorio que a concepciones centralistas y estandarizadas.

En este ámbito reside el potencial propicio para impulsar iniciativas de desinternación asociadas alfortalecimiento familiar a nivel local, como componentes estratégicos de planes territoriales másamplios, dirigidos a mejorar las capacidades de los municipios y redes sociales en la innovación y gestiónde políticas de infancia.

Se trata en definitiva, de intencionar en el espacio local una nueva lógica de organización y articu-lación de los servicios, a partir de la corresponsabilidad de todos los actores en torno a la promoción delbienestar de la comunidad. De esta forma, la desinstitucionalización deja de ser un objetivo circunscritoa la gestión técnica de las políticas especiales de protección a la infancia, para transformarse en la conse-cuencia natural de una dinámica local pensada en función de las necesidades de los niños y las familias.

Como se dijo anteriormente, un elemento esencial de los procesos de transformación de los sistemasde protección de la infancia, es el cambio en la cultura y en las formas de relación entre las personas.En este sentido, las prácticas institucionales, profesionales y sociales de trabajo, en la cotidianeidad dela acción territorial, han desempeñado un rol significativo como recursos generadores de nuevas dinámi-cas sociales en las comunidades.

Ellas son una fuente de cambio capaz de influir en actitudes y conductas que contribuyan a la inno-vación e instalación de mecanismos de trabajo creativos, flexibles e integrados a nivel local.

Las transformaciones más potentes en el trabajo social territorial, en el marco de la concepción dela infancia como sujeto de derechos, se sitúan preferentemente en aspectos como la coordinación hori-zontal y trabajo en redes, en lugar de una gestión vertical; la utilización de diagnósticos integrales y par-ticipativos fundados en los recursos y capacidades de las familias, en reemplazo de aquéllos centradosen las carencias de éstos; el usuario entendido como sujeto de su propio desarrollo en vez de beneficia-rio receptor de asistencia; el ejercicio de la corresponsabilidad entre los integrantes de una oferta arti-culada de servicios, erradicando la práctica de derivación sucesiva de las demandas entre distintos pro-gramas, en una lógica de competencias individuales y desconectadas entre sí.

Estos avances aportan interesantes y valiosos referentes para problematizar y confrontar las realida-des de los países de América Latina y en particular, los del Cono Sur, desde la perspectiva de sus desafíosde generar los instrumentos necesarios para la efectividad de los derechos de sus niños y adolescentes.

Con esta publicación, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) pretende darcuenta de la crisis y superación de las políticas de institucionalización de los niños en España e Italia

INTERNACIÓN DE NIÑOS: ¿EL COMIENZO DEL FIN? xiii

en el contexto del surgimiento, en ambos países, de políticas de desarrollo humano y de promoción dederechos en los espacios normales: la familia, la escuela y el barrio. El libro contiene también algunasexperiencias innovadoras, que acaso anticipando procesos similares, se están produciendo enA rgentina, Chile y Uruguay desde hace algunos años. De todas ellas es posible aprender importanteslecciones para el desarrollo de políticas públicas que fortalezcan la ciudadanía de los niños a amboslados del océano.

1.1 INTRODUCCIÓN

La historia de las mujeres y los niños, con de-masiada frecuencia, ha estado marcada con elsigno de la marginación, de la dificultad y poruna situación de disminución. A veces tambiéncon el signo de la violencia. El universo de lainfancia en peligro y en crisis se ha cruzado, ca-si siempre, con el mundo cerrado de las insti-tuciones de asistencia, capítulo de nuestra his-toria que todavía no puede considerarse con-cluido. Sólo en años recientes, gracias a la aten-ción que ha comenzado a otorgársele a la pro-tección de los derechos de los niños, se ha lo-grado minar los cimientos de las políticas socia-les que confiaban a los niños y adolescentes ainternados asistenciales.

En Italia el cambio ha sido lento. No es su-ficiente asegurar un conjunto de programas dedesinternación de niños para resolver el graveproblema de una infancia encerrada en inter-nados, sino que diseñar y poner en práctica unnuevo modelo de servicios sociales, capaces deprevenir las situaciones de vulnerabilidad ymarginación de los niños y sus familias.

Italia dio los primeros pasos hacia políticasde desinternación sólo en la segunda posgue-rra. Era un país devastado, que había permane-cido aislado por más de 20 años de todos losdebates de la cultura europea y mundial. Lanueva democracia italiana, fundada sobre losvalores de la libertad y la igualdad, cruzada portemblores de crecimiento cívico y económico,asignó al Estado un rol activo en los procesosde promoción de la persona humana. Las pre-misas de las nuevas leyes aseguraban, por me-dio de un sistema de seguridad social, dignidady libertad a cada hombre y mujer.

Los niños de esta nueva Italia eran ciudada-nos en desventaja, el camino hacia el reconoci-

miento de sus necesidades y derechos seríamuy largo. Era conocida e insistente la idea deque los niños no eran otra cosa que un “objetode propiedad de sus padres, un ser al cual sedebía asegurar una asistencia en el nivel de lasobrevivencia, pero nunca un sujeto portadorde derechos”1. Pero fruto de profundas reconsi-deraciones, las políticas hacia la infancia co-menzaron a cambiar. Se prestó más atención almundo de los niños y de los adolescentes. Sedesarrollaron y afinaron competencias e instru-mentos, se formaron educadores apasionados yprofesionalizados, y se transformó una visiónsocial sobre el planeta infancia. Los niños seconvirtieron, en la conciencia colectiva, en se-res humanos encaminados hacia la edad adulta.

1.2 DE 1946 A COMIENZOS DE LOS AÑOS SESENTA: LA RECONSTRUCCIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO

La primera Constitución de la Italia republica-na de 1948 garantiza el pleno desarrollo de lapersonalidad, obligando al Estado a removertodo obstáculo interpuesto en el camino de lalibertad e igualdad. El campo escogido erabien preciso: la intervención pública ya no se-guiría siendo discrecional, sino que debíacrearse un sistema de seguridad social descen-tralizado, capaz de contener los riesgos dem a rginación y de intervenir en situaciones dedificultad.

* - Experto del Centro Nacional de Documentación yAnálisis de la Infancia y Adolescencia, Florencia.1 - Meucci, G.P, I figli non sono nostri, Florencia, Va-llecchi, 1991 (Iª ed. 1974), p. 24.

Valerio Ducci*

1. UNA VIDA NORMAL FUERA DE LOS ORFA N ATOS: EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ITA L I A .

UN CAMINO DE LA POSGUERRA*

La Constitución italiana, además, reconocealgunos derechos específicos para los menoresde edad: derecho a la educación, a la ins-trucción, a la salud, a la protección en la activi-dad laboral. Con esta ley fundamental del Es-tado italiano nace “una nueva mirada sobre losderechos de los niños, una mirada que no sóloha conducido a profundas modificaciones le-gislativas en materia de protección de ‘meno-res’, sino también en un plano más general auna mejor conciencia cultural de la relevanciadel problema de asegurar a los niños una ade-cuada educación y una estructuración másatenta de los instrumentos que pueden garan-tizar una protección efectiva”.2

La situación del país en la posguerra eradramática, el Parlamento promovió la Investiga -ción parlamentaria sobre la miseria y sobre los me -dios para combatirla (1951–1952) e Italia se re-veló como un país atrasado, pobre, con unaeconomía de guerra por reconvertir. Millonesde personas huían de las regiones más deprimi-das, abandonaban los campos. La condición dela infancia era difícil: enfermedades, alimenta-ción insuficiente, alojamientos precarios mina-ban la vida de millones de niños y adolescen-tes. La guerra había dejado una pesada heren-cia de orfandad y abandono. Los internados es-taban sobrepoblados. Las políticas de infanciade aquellos años fueron duramente condena-das por la comisión investigadora sobre la mi-seria: “no se puede aprobar la tendencia a re-solver estas situaciones con institutos masivos,los cuales, por su compleja organización, des-cuidan por completo los problemas afectivosdel niño; estas exigencias podrían ser resueltassólo con instituciones de carácter familiar (...)La falta de un ‘hogar’ se ve reflejada con efec-tos permanentes sobre el desarrollo síquico delniño, que se convierte con facilidad (...) en unapersona nerviosa e ‘inestable’ desde el puntode vista del carácter; síntomas que pueden lle-var, en esta fase evolutiva, al descarrío”.

Y el informe de la comisión añade: “estasolución no es adecuada, en cuanto se creanvastos institutos, tipo cuartel, y los niños se ha-bitúan, así, al anonimato de la vida colectiva.Una organización de asistencia más moderna yracional sería, sin embargo, aquella que atien-da a las necesidades de niños abandonados o

expuestos al abandono: la creación de peque-ñas comunidades de tipo familiar (casas u ho-gares)3, dirigidas por personal calificado, queacogiesen niños o muchachos en un número nosuperior a diez sujetos. Esto significaría paraellos una forma de reconstrucción familiar ypermitiría su desarrollo físico y síquico en unambiente sano. Se eliminaría así una causa se-gura de miseria”.4

La comisión parlamentaria identificó de-rroches, superposiciones de competencias, ne-cesidades insatisfechas, faltas de coordinación,inadecuaciones y graves deficiencias que ca-racterizaban, en la Italia de la posguerra, laasistencia a la maternidad y a la infancia. Perolas palabras de la comisión fueron desoídas, nohubo consecuencias de ningún tipo sobre elsistema asistencial, el que siguió creciendo se-gún el viejo modelo de las grandes entidadesnacionales.

Entre 1954 y 1958 se celebraron tres confe -rencias nacionales sobre los problemas de la asisten -cia pública a la infancia y a la adolescencia5. Re-presentaron auténticamente la primera oportu-nidad para enfrentar a los operadores tradicio-nales con las nuevas figuras de asistentes socia-les, educadores, sicólogos y psicoanalistas.

La primera conferencia discutió sobre los

14 UNA VIDA NORMAL FUERA DE LOS ORFANATOS: EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ITALIA

2 - Moro, A. C., Erode fra noi. La violenza sui minori, Mi-lán, Mursia, 1988, p. 24.3 - Los hogares (focolari) nacen inmediatamente en laposguerra (1948) como iniciativa de un grupo de estu-diantes de servicio social dirigida a crear pequeñas comu-nidades para acoger menores cuyo comportamiento habíaprovocado la dictación de medidas de semi–libertad porparte del tribunal de menores. El hogar acoge un peque-ño grupo de niños de 10 a 12 años, a cargo de una parejade educadores y de sus colaboradores. Cf. N. Giordani, Idisadattati sociali, en R. Zavalloni (editor), La pedagogiaspeciale e i suoi problemi, La Scuola, Brescia, 1967, p. 818;F. Carugati, Minori: tra istituti e comunità, en R. Maurizio,M. Peirone (editor), Minori, comunità e dintorni, Turín,Edizioni Gruppo Abele, 1984, p. 30.4 - P. Braghin (editor), Inchiesta sulla miseria in Italia. Ma -teriali della Commissione parlamentare, Turín, Einaudi,1978, pp 161–162. 5 - Actas de la I Conferenza nazionale sui problemi dellÁs -sistenza pubblica allÍnfanzia e allÁdolescenza, Roma, 18–20de junio de 1954, Roma, Ed. ENMPF, 1954; Actas de laII Conferenza nazionale sui problemi dellÁssistenza pubblicaallÍnfanzia e allÁdolescenza, Roma, 1–4 de diciembre de1955, Roma, Ed. Garzanti, 1957; Actas de la III Conferen -za nazionale sui problemi dellÁssistenza pubblica allÍnfanziae allÁdolescenza, Roma, 1–4 de diciembre de 1958, Roma,Tip. Litostampa.

problemas generales de la organización asis-tencial para la juventud. Fue un debate técni-co, casi académico, pero representó también laprimera contribución real a una nueva culturasobre la asistencia a la infancia. Así tomaronforma las primeras intuiciones destinadas aconvertirse en verdaderas políticas en los añossiguientes. Se dejó en claro que las necesida-des de la infancia debían atenderse donde sepresentaban, creando un servicio social de ba-se6 que fuese capaz, a través de los ámbitos te-rritoriales naturales –el barrio, la localidad o lacomunidad7–, de intervenir oportunamente so-bre niños necesitados.

Una comisión permanente, creada con oca-sión de la primera conferencia, enfrentó direc-tamente el problema de los institutos educati-vos asistenciales, analizando y clarificando losnudos más intrincados de estas estructuras.Además, se acordó una especie de decálogo es-quemático sobre los criterios para la acción enla materia. Eran recomendaciones simples, pe-ro fundamentales:

• Había que evitar la internación innecesariade niños que podían ser asistidos de otraforma.

• Cuando la internación era indispensable, sesugería confiar al niño a una instituciónverdaderamente idónea.

• Era necesario evitar el alejamiento del niñode su ambiente familiar sin un previo diag-nóstico social.

• Las entidades responsables de la medida de-bían dar seguimiento al desarrollo formativodel niño.

• Los programas educativos del internadodebían asegurar “la personalización deltratamiento educativo, en un clima deespontaneidad, de dignidad, de respeto porlas necesidades sicológicas y afectivas de ca-da individuo”.

• Se recomendaba organizar los internados enpequeños grupos familiares, porque eran“aquéllos que mejor aseguraban que la con-vivencia no fuese tan sólo soportada por losniños sino que fuese vivida por ellos con ac-tiva participación”.

• Para evitar graves lagunas en la formación dela personalidad y en la socialización de los

niños se debía facilitar “la permanente rela-ción de los muchachos atendidos con la fa-milia, con el ambiente del cual provienen,con la vida social que deberán enfrentar ycon el mundo del trabajo del cual deberánformar parte”.

La segunda conferencia, en 1955, fue dedi-cada por completo al tema de la asistencia deniños en internados. Se realizó un crudo y de-salentador diagnóstico: los internados con fre-cuencia tenían su sede en conventos demasia-do grandes y sombríos o en edificios que ase-mejaban cuarteles. Los pabellones que alber-gaban a los niños eran inmensos y el procesoeducativo se veía inevitablemente resentido“por este vasto anonimato”. La decoración delos internados era “pobre, amorfa, uniforme(...) nada de vivacidad, ninguna nota de ale-gría”. La vida interna se caracterizaba por unaacción educativa despersonalizada, desprovistade una atención al individuo, marcada por rit-mos de vida estandarizados, antinaturales paraniños y adolescentes.

Se encontraban ausentes de estos interna-dos de los años cincuenta, los tiempos y los es-pacios para el uso de la libertad personal. Unsolo educador vigilaba y se hacía cargo de un

UNA VIDA NORMAL FUERA DE LOS ORFANATOS: EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ITALIA 15

6 - La aspiración de dar al país una organización de ser-vicios de base –especialmente servicios de salud y servi-cios sociales– “a la puerta del ciudadano” había tenido susprimeras manifestaciones ya en el clima de la liberación.Es precisamente de 1945 el documento de una comisiónde estudio, encargada por el Comité para la Liberación dela Alta Italia, para proponer una nueva disposición de lasalud pública. En este documento se afirma que la resolu-ción del problema de la salud asistencial debe ser confia-do a órganos lo más descentralizados posible (cf. Trevisan,Per una politica locale dei servizi sociali, Bolonia, Il Mulino,1978, pp. 1978, 46). Adriano Ossicini, en el Seminario deestudio sobre la asistencia social (Tremezzo, 1946), sostienela exigencia “de un servicio social de barrio o de zona.Necesita salir, en la provisión de los servicios, de la oca-sionalidad, de la atención de emergencia” (cfr. Ossicini,Gli esclusi e noi, Roma, Armando, 1973, p. 25). Como se havisto, también en la primera conferencia sobre los proble-mas de la asistencia a la infancia y la adolescencia resurgela exigencia de una presencia capital de los serviciossociales en la comunidad local, para una acción oportunay eficaz en la protección de los niños y de sus familias. Eltema se volverá a proponer nuevamente en los añossesenta, a propósito del debate sobre la programación eco-nómica y social.7 - Los términos italianos son il quartiere, la borgata y lacomunità (nota de la edición).

número demasiado grande de niños, siendoimposibles las relaciones interpersonales. Elpersonal educativo no tenía preparación y con-taba con contratos de trabajo precarios. Los in-ternados eran cerrados: los niños pasaban susaños de infancia y adolescencia sólo al interiordel centro, no teniendo posibilidad alguna deenfrentar una vida normal y privados de todarelación social. Más aún, el internado a menu-do estaba desinformado “hasta de los ante-cedentes civiles del niño internado, de la di-rección de los familiares y de sus antecedentesde salud”. Sólo algunas pocas pequeñas comu-nidades de acogida empezaban a contradecir,en aquellos años, las políticas de los grandesinternados asistenciales.

Una comisión interna de la conferenciaelaboró una serie de líneas de acción con elobjetivo de remediar estas situaciones difíci-les. Se sostuvo que el modelo de referenciapara la organización de las entidades de asis-tencia debía ser la comunidad familiar. Se afir-maba que la estructura familiar “encuentra sumejor expresión en el pequeño hogar, si bientambién en los internados de mayor tamaño esposible introducir una articulación para gene-rar grupos de tipo familiar, dotados de sufi-ciente autonomía”.

La comisión señaló las características delgrupo de tipo familiar: “en él se sintetizan to-dos aquellos aspectos de la convivencia que noestán estrechamente ligados a la necesidad deestudio, de recreación y de trabajo; cumple enprimer lugar con la función de satisfacer las ne-cesidades afectivas de cada niño, permitiéndo-le establecer relaciones profundas y establescon sus compañeros”. Condición esencial parael éxito de las experiencias de tipo familiar erael número reducido de niños involucrados. Elgrupo para la primera infancia “no puede exce-der de los seis a diez a miembros” y “para lasedades siguientes, de los 20 miembros por ca-da hogar”. La comisión consideró además in-dispensable la “continuidad de las relacionesentre el niño y su familia, o los familiares quele queden”.

En la propuesta de conclusiones de la se-gunda conferencia se afirmaron algunos princi-pios generales relativos a la asistencia a niñosen dificultad:

1 . Se mantuvo el principio de que la familia esfundamental e insustituible. La asistenciaen un hogar debe ser “limitada sólo a loscasos en que la familia es inexistente o in-c a p a z ” .

2. Se debía “desarrollar y sostener de maneraadecuada” todas las formas de asistencia ca-paces de mantener unida y de fortalecer a lafamilia “facilitándole el cumplimiento de supapel educativo”.

3. Se reconocía la “necesidad de que los inter-nados sean organizados de modo de repro-ducir lo mejor posible el ambiente familiar”.Y que debían dirigir “su obra educativa a lavalorización de la familia”.

Desilusionante y desprovista de resultadosprácticos fue, en cambio, la tercera conferenciade 1958. Esta debía ocuparse de los problemasde los niños asistidos en familia, pero no logróelaborar alguna estrategia.8

Sólo la segunda conferencia nacional sobrela asistencia a la infancia y adolescencia tuvo,en realidad, algún resultado práctico en la Ita-lia de los años cincuenta. Logró influir positi-vamente en las instituciones de asistencia y enlos operadores concretos9, y “puede ser consi-derada como el punto de partida de una bené-fica evolución del aparato asistencial italiano,de un cambio de actitudes en muchos operado-res, de una circulación de ideas fecundas, comoaquéllas referidas a las casas–familia, la forma-ción de los educadores, la apertura de los inter-nados a las estructuras comunitarias externas(escuela, talleres, parroquias, etc.)”.10

Las políticas hacia la infancia eran en reali-dad un espejo bastante menor de las profundastransformaciones sociales y económicas de Ita-lia. Entre 1958 y 1963 “un país con fuertescomponentes campesinos se convierte en unade las naciones más industrializadas de Occi-dente. El paisaje rural y urbano, así como las


8 - Marongiu, L., Ricordo di un dibattito e realtà, en Real -tà Educativa, n. 11, 1965.9 - Las iniciativas más significativas de formación de loseducadores fueron las del Ministerio de Gracia y Justicia,del AAI para las religiosas educatrices y del Ente Naziona -le Assistenza Orfani Lavoratori Italiani (ENAOLI).10 -Marongiu, L., ob. cit., pp. 20–21.

moradas de sus habitantes y su forma de vida,cambiaron radicalmente”11. Pero la condiciónde vida de los niños y muchachos encerradosen los internados asistenciales no experimentóla misma transformación vertiginosa.

1.3 DE 1962 A 1969: HACIA UN MODELO INSTITUCIONALDEL ESTADO DE BIENESTAR

En febrero de 1962 comenzó en Italia un pe-riodo de grandes cambios políticos. Despuésde años de gobierno de coaliciones de centro,se elige el primer gobierno de centro–izquier-da. La idea cardinal de la nueva mayoría con-sistía en el desarrollo programado de los facto-res económicos y sociales del país. La progra-mación debía convertirse en el instrumentopara superar los viejos y nuevos desequilibriosdel país. En particular, debía reforzarse el roldel Estado en el campo social, para asegurar “atodos un nivel de vida cívica y un mínimo deseguridad”.

Eran los primeros pasos de un estado de bie -nestar institucional: la construcción de un siste-ma de seguridad social armónico con los prin-cipios constitucionales se ponía a la orden deldía, y el debate político necesariamente alcan-zaba al universo de los servicios sociales (edu-cación, salud, asistencia social). Se reforzó lanecesidad, hasta entonces desatendida, decrear servicios locales de pequeñas dimensio-nes capaces de operar territorialmente y de tra-bajar en contacto directo con los ciudadanos.Por esa razón se adaptaron nuevos programaseducativos, sociales y psicológicos.

El programa de desarrollo económico parael quinquenio 1966–1970, aprobado por elnuevo gobierno, preveía en el campo de la sa-lud la institución de la Unidad Sanitaria Local,estructura que debía asegurar “la tutela de lasalud del ciudadano a nivel de la intervenciónsanitaria de base, con funciones eminentemen-te preventivas, de medicina social y de educa-ción sanitaria”. Era el espacio donde se reuni-ficarían “todas las competencias y todas lasfunciones sanitarias que actualmente se repar-ten, a nivel local, entre un gran número de or-ganismos diversos”.

Sin embargo, el nuevo programa guberna-

mental, no preveía ninguna propuesta concre-ta para los servicios asistenciales. Se limitaba aafirmar que deberían emprenderse “las nece-sarias modificaciones de la legislación y de laorganización asistencial”. Se especificó sola-mente que cualquier reforma de la asistenciadebería estar orientada por los siguientes prin-cipios generales:

• La pobreza no debería seguir siendo el únicoparámetro para acceder a los serviciossociales.

• A iguales necesidades deberían correspon-der iguales prestaciones de servicios.

• La asistencia social debería tener un carácterprincipalmente preventivo.

El programa también enfrentó cuestionesque se referían directamente a la infancia y laadolescencia, tales como: salas cuna, desadap-taciones sociales, disminuidos físicos y síqui-cos, acogimiento familiar, internados educati-vos y asistenciales. Se estableció la necesidadde que los comités regionales de programaciónllevaran a cabo un censo detallado del “rele-vante número de entidades nacionales y loca-les” que se ocupaban de la infancia abandona-da, mientras que “en sede nacional se fijaránlos estándares sobre la base de los cuales se de-terminarán las acciones de control, de asisten-cia técnica y de apoyo financiero” para los nu-merosos internados asistenciales que operabanen Italia.

Se aclaró, de manera explícita, que era im-perativo “reducir el número de los usuarios delos internados educativos–asistenciales paramenores normales, a aquéllos para los cualesno sea posible otra solución y cuyas familiasconsideren necesario confiarlos a esos interna-dos. Una contracción del número de los usua-rios facilitaría, entre otras cosas, la reorganiza-ción del sector, que debería desarrollarse sobrela base de las verificaciones recién señaladas”.

El programa da cuenta del resurgimientode la preocupación por la sobrepoblación de losinternados, a los cuales se recurría también a


11 - Ginsborg, P., Storia dÍtalia dal dopoguerra a oggi, Tu-rín, Einaudi, 1989, pp. 286.

causa de la precaria condición económica de lasfamilias. Se postula su reorganización y se indi-can dos posibles líneas de intervención: la ne-cesidad de fijar estándares para orientar la acti-vidad de control, de asistencia técnica y deapoyo financiero, como también reforzar losinstrumentos de los acogimientos familiares,para “reducir la actual presión sobre los inter-nados educativo–asistenciales para menores,teniendo en cuenta las más modernas indica-ciones de la psicopedagogía”.

Fueron indicaciones demasiado pobres pa-ra producir efectos apreciables sobre la desin-ternación de los niños. Los simples hospiciossiguieron existiendo. El impulso al acogimien-to familiar fue repuesto dentro de la variedadde políticas asistenciales de los diversos entesnacionales y locales que tenían competenciasen materia de infancia y a los operadores de susservicios. El cuadro legislativo de referencia si-guió siendo las normas del Código Civil. Solo20 años más tarde, en 1983, se aprobó una le-gislación orgánica para regular los mecanismosdel acogimiento de niños y de adolescentes pordificultad temporal de la familia natural.

La Administración para la Acción Asisten-cial Italiana e Internacional (AAI) se propuso,en aquellos años, fijar los principios generalesrelativos a los estándares sobre la base de loscuales debía conformarse el trabajo de los in-ternados educativos y asistenciales. No fue enrealidad un documento innovador ni se pusoen discusión la estructura de institución totalque tenían los grandes internados. “El númerode 100 internos, dividido en siete u ocho gru-pos, puede ser aceptable, sea para asegurar unaadecuada formación educativa, sea para conte-ner dentro límites razonables los costos deadministración”12. El documento no realiza unacomparación con las experiencias de laspequeñas comunidades, que ya estaban pre-sentes en la realidad italiana. En 1971 laConferencia Episcopal Italiana (CEI) hizo su-ya la posición de la Acción Asistencial Italianae Internacional.

Un mes antes de la aprobación del progra-ma económico quinquenal, el Parlamento ha-bía aprobado la ley que introducía en el orde-namiento italiano la adopción especial o legi-t i m a n t e1 3. Una discusión agitada y polémica

acompañó la aprobación de ésta, ya que fuenecesario vencer prejuicios y resistencias encontra de la adopción legitimante. La preemi-nencia dada a la familia afectiva por sobre lafamilia de origen, fue juzgada por algunos ob-servadores más tradicionales como un s a c r i l e -g i o, con el cual se destruía el s a g r a d o v í n c u l ode la sangre.

La aprobación de la ley de adopción fue unevento muy significativo. Reconoce al niñoque ha perdido a sus padres, o que ha sidoabandonado por ellos, el derecho a tener unafamilia sustitutiva capaz, por disponibilidad yafecto, de responder a sus necesidades de cre-cimiento y de formación. La ley es muy inno-vadora y convierte a la adopción en legitimante,lo que significa que el centro de atención sedesplaza desde el interés de los adoptantes atener un hijo al cual transmitir el patrimonio yque los asista en la vejez, al interés de los adop-tados, a quienes busca asegurar protección enel seno de una familia que ahora pasa a ser lapropia. La ley, en otras palabras, intentaba eli-minar la internación de niños, aún cuando el lí-mite máximo de edad para la adopción legiti-mante era de 8 años.

Esta nueva filosofía legislativa provocófuertes debates sobre las necesidades de la in-fancia, las políticas sociales para los niños, y lanecesidad de reforzar los servicios abiertos parael apoyo de las familias y de los niños. Pero lanueva ley, aún cuando introdujo normas com-pletamente distintas de las anteriores, dejó vi-gente la antigua institución de la adopción or-dinaria no legitimante. Así, en Italia se mantuvoen pie hasta 1983 un sistema binario que per-mitía eludir la nueva regulación, consideradaespecial. Pese a que en 1971 la ConferenciaMundial sobre la Adopción y el AcogimientoFamiliar había recomendado la superación de-finitiva de la adopción tradicional, sugiriendoextender la nueva fórmula a todos los niñosmenores de 18 años.

A fines de los años sesenta, otro documen-to marcó de manera significativa el debate


12 - Administración para la Acción Asistencial Italiana eInternacional, AAI, Lístituto educativo–assistenziale,Roma, 1969, pp. 13.13 -Ley del 5 de junio de 1967, n° 431.

sobre las políticas de infancia. El Ministerio dePresupuesto y de Programación Económicaelaboró una propuesta que debía guiar el desa-rrollo italiano para el siguiente decenio. Era unprograma conocido como Proyecto 80, que sibien se quedó en un ejercicio intelectual des-provisto de consecuencias concretas tuvo, sinembargo, el mérito de promover nuevamentelas grandes preguntas acerca de los internadospara niños.

El Proyecto 80 indicaba las orientacionesgenerales de política para los servicios socialesy sugería que “la acción asistencial deberá ins-pirarse en conceptos más amplios que el de‘beneficencia’, que todavía rige las interven-ciones dirigidas a aliviar situaciones específicasde pobreza, para asumir propiamente el aspec-to de una verdadera organización de serviciossociales. Los servicios sociales deberán ser des-centralizados a nivel regional y local. Se haránecesario, por lo tanto, emprender la reestruc-turación institucional del sector desde adentro,basándola en unidades locales de servicio so-cial (...). Se dedicarán proyectos específicos a lasatisfacción de necesidades particulares que semanifiestan en la infancia y la vejez o en rela-ción a fenómenos peculiares de desadaptaciónsocial...”.14

Los técnicos del Ministerio de Presupues-to pusieron en el centro del análisis, lo inapro-piado del sistema asistencial para hacer frentea las exigencias derivadas de los cambios socia-les provocados por los rápidos procesos de in-dustrialización del país. Las familias tradicio-nales, ligadas a culturas campesinas o artesa-nas, habían desaparecido casi completamente,la sociedad italiana se había hecho urbana ynuevos fenómenos de marginación, individualy colectiva, recorrían las nuevas estructuras.

El Proyecto 80 era explícito: “Frente a es-tos problemas se hace urgente que se empren-da la defensa y el incremento de la libertad delos ciudadanos, la personalización de la inter-vención y que se evite la perpetuación de solu-ciones que agravan el proceso de marginación(los ancianos en los asilos, los niños ilegítimosen las casas–cuna*, los enfermos mentales enlos hospitales psiquiátricos)”.15

Los redactores del documento condena-ron, sin vacilación, las grandes instituciones

asistenciales para los niños en dificultad: “Sedeberá proceder a una fuerte reducción de losinternados educativo–asistenciales (...), enconsideración de los efectos dañinos provo-cados por las prolongadas internaciones en es-tas instituciones. Esta orientación se ha hechoposible por la continua disminución de losusuarios de tales servicios, debida princi-palmente a la aplicación de las leyes de adop-ción especial”.1 6

El documento del Ministerio de Presu-puesto enfrentaba, con energía, el desafío dela lucha contra la marginación social y sugeríael cierre de instituciones como asilos, manico-mios y grandes centros de internación y asis-tencia. Pero se enfrentó con la posición contra-ria de otros sectores del gobierno italiano. Elministro del interior, en su informe sobre elbalance del Estado en 1969, declaró que: “Laasistencia pública conlleva un significativo in-terés general, en cuanto los servicios y las ac-tividades asistenciales contribuyen a defenderel tejido social de los elementos pasivos y pa-rasitarios”. La polémica y el debate políticoacerca del rol y la función de la asistenciapública ya habían alcanzado los pilares del


14 - Ministerio del Presupuesto y de la ProgramaciónEconómica, Progetto 80, Milán, Librería Feltrinelli, 1969,pp. 44.* - El término italiano es brefotrofio (nota de la edición).15 -Ministerio del Presupuesto..., ob. cit., p. 146.16 - Ministerio del Presupuesto..., ob. cit., p. 147. Enaquel periodo se dio inicio a una disminución del númerode los internados y de las personas internas en ellos. Lasvariaciones de signo negativo más pronunciadas se produ-jeron respecto de los internados para la infancia y los me-nores en general (Cf. Crisi degli istituti di ricovero, Prospet -tive Sociali e Sanitarie, n° 12, 1972: 5). Sin embargo, los in-ternados opusieron resistencia a la aplicación de la ley deadopción especial, como lo demuestra esta carta, escogidade entre otras del mismo tono, en la cual un orfanato res-ponde a una solicitud de adopción: “Estamos en posesiónde su carta del 27/7 en la cual se expresa su vivo deseo,junto a su gentil cónyuge, de querer adoptar una de nues-tras huérfanas de 6 a 12–14 años de edad. Lamentamostener que responderle que no nos es posible acoger su so-licitud, porque el reglamento de nuestra institución ex-cluye de modo absoluto la concesión de adopciones. Noobstante los aspectos positivos que las solicitudes singula-res podrían presentar, la orientación y la disposición denuestro programa de educación y formación no contemplala posibilidad de egresar a nuestras niñas antes de que al-cancen la edad debida” (Alasia, Freccero, Gallina, Santa-nera, Assistenza emarginazione e lotta di classe, Milán, Feltri-nelli, 1975, pp. 182–183).

Estado italiano. Los mismos ministros delgobierno estaban divididos entre innovadoresy tradicionalistas.

A fines de los años sesenta, en todo elmundo occidental surgieron grandes movi-mientos sociales. Durante 1968 en los EstadosUnidos, Europa e Italia se pusieron en discu-sión reglas sociales consolidadas y se intentóderribar relaciones de poder que parecían in-móviles desde hacía décadas. Los internadoseducativos y asistenciales eran un elemento deeste inmovilismo, un eslabón de una visión so-cial tradicional y conservadora.

Italia fue uno de los escenarios de la con-troversia sobre la función y calidad de las polí-ticas de asistencia para los sectores marginadosde la sociedad17. Este movimiento anti–institu-cional fue guiado por Franco Basaglia, siquiatraque trabajaba en el Hospital de Gorizia, ciudaddel Norte de Italia, quien publicó en 1968 unlibro clave para la crítica en contra del mundoencerrado de las grandes instituciones de asis-tencia e internación. Basaglia, en las páginas deL’istituzione negata, escribió palabras punzantesen contra de la concepción más tradicional dela siquiatría: “la sociedad así llamada del bie-nestar y de la abundancia ha descubierto ahoraque no puede exponer en forma abierta su fazviolenta, para no crear en su seno contradiccio-nes demasiado evidentes que se volverían enperjuicio suyo, y ha encontrado un nuevo siste-ma: aquél de extender la concesión del poder alos técnicos que lo administrarán en su nombrey seguirán creando –a través de diversas formasde violencia: la violencia técnica– nuevos ex-cluidos. La tarea de estas figuras intermediasserá entonces la de mistificar –a través del tec-nicismo– la violencia, sin cambiar sin embargosu naturaleza, pero sí haciendo que el objetode la violencia se adapte a la violencia de lacual es objeto”.18

En el mismo año, Erving Goffman publicóAsylum19, un libro–denuncia contra las institu-ciones totales y un análisis despiadado de lanaturaleza de los instrumentos de exclusión dequien se encontraba en situación de margina-ción y desviación.

Muchos operadores sociales, reconfortadospor estos nuevos análisis, comenzaron a cues-tionar su propio rol “para buscar a través de un

trabajo político y técnico un nuevo rol de ‘crí-ticos del sistema social”. 20

Los internados para los niños fueron em-bestidos por los movimientos sociales y polí-ticos de la época21. A fines de los años sesentase pusieron en marcha modelos experimenta-les que, apoyando a las familias, intentaron fa-vorecer el regreso de los niños a los núcleos fa-miliares de origen y promover instrumentos deacogimiento residencial (en departamentoscompartidos, o en comunidades familiares*)para niños que no podían regresar a su familia,ni ser confiados a otra.22

Entre fines de los años sesenta e inicios delos setenta, gracias a una alianza fecunda entreoperadores sociales y administradores de lospoderes públicos locales (municipios y provin-cias), se crearon pequeñas comunidades para laacogida de los niños. En realidad, este acuerdoentre los operadores y los administradores pú-blicos vino a modificar sensiblemente la políti-ca de asistencia a los niños y adolescentes endificultad. El recurso al internamiento en gran-des instituciones dejó de ser entonces una me-dida casi automática. La época de 1968 encen-dió un gran entusiasmo colectivo. Fue un cli-ma general que favoreció el nacimiento de


17 - En un libro de Giudetti Serra y Santanera, Il paese deiCelestini. Istituti di assistenza sotto processo, Turín, Einaudi,1973, se cuenta con una colección de resoluciones judicia-les referidas a 19 internados. Éstos conforman una casuís-tica escalofriante de un modo desafortunado de asistir, sise puede decir así, a los niños. El editor del dossier escri-bió en la introducción: “la colección no pretende ser un‘museo de los horrores’, sino demostrar la cantidad y di-versidad de deformaciones en las cuales puede incurrirsecon el método, ya de por sí negativo, de los internados”.18 - Basaglia, F. (editor), Lístituzione negata, Turín, Einau-di, 1968, p. 116.19 -Goffman, E., Asylums, Turín, Einaudi, 1968.20 - Terranova, F., Il potere assistenziale, Roma, EditoriRiuniti, 1975, p. 175.21 - En aquellos años se concluyeron investigacionescientíficas ejemplares. Es digno de recordar el análisis deun internado asistencial para niños, realizado por Caruga-ti, Casadio, Lenzi, Palmorani, Ricci Bitti, Gli orfani dellías -sistenza, Bolonia, Il Mulino, 1973. Es una investigación–iniciada en 1969– que ha ofrecido orientaciones impor-tantes para preparar experiencias alternativas al interna-do.* - Los términos italianos son gruppi–appartamento y co -munità–famiglia (nota de la edición).22 - Caruggati, F. Emiliani, A. Palmonari, Il possibile espe -rimento. Ricerca sugli interventi alternativi alla istituzionaliz -zazione di minori, AAI, Roma, 1975.

numerosas pequeñas comunidades de acogida. Por otra parte, las reivindicaciones sindica-

les (1969 fue en Italia el año de las imponentesbatallas del mundo obrero) contribuyeron amodificar las políticas sociales. Los sindicatositalianos demandaron nuevas visiones y conte-nidos para toda elección referida a la asistenciaa la infancia. Fuertes movimientos sociales pi-dieron servicios sociales colectivos diseminadospor el territorio, capaces de contener y prevenirsituaciones de marginación y de necesidad.

Los movimientos de 1968 tuvieron el mé-rito de haber transformado en una reflexiónamplia, generalizada y consciente, temas comoel de la asistencia, que hasta ese momento ha-bían quedado confinados dentro del estrechocírculo de los encargados de los trabajos.

1.4 DE 1970 A 1978: LA REFORMA PARA UN ESTADO DE BIENESTAR A NIVEL LOCAL

El año 1968 no dejó nada igual a como estaba.Fue un movimiento amplísimo que transformóa Italia. La organización misma de los poderespúblicos cambió radicalmente. En 1970 lascompetencias del Estado, hasta ese entoncesfuertemente centralizado, comenzaron a serconfiadas a los poderes regionales descentrali-zados. La articulación de la administración pú-blica fue rediseñada y las funciones legislativas,de coordinación y programación en materia deseguridad social fueron asignadas a las nuevasregiones, así como la administración de los ser-vicios sociales fue confiada directamente a losm u n i c i p i o s .

El sistema de seguridad social italiano esta-ba destinado a cambiar radicalmente. Los ciu-dadanos podrían acceder con facilidad a servi-cios locales capaces de identificar las causas delas situaciones de vulnerabilidad y de org a n i z a rpolíticas inmediatas de prevención. El objetivoera evidente: intentar reinsertar en un contextosocial a las personas en riesgo de marg i n a c i ó n .

El traspaso de los poderes y de las compe-tencias del Estado a las regiones no fue fácil.Las resistencias de la burocracia estatal fueronobstinadas. Recién entre 1977 y 197823 se logrórealmente llevar a cabo la descentralización delEstado italiano. Pero tampoco en ese momen-

to fue posible dictar la ley marco general sobrelos servicios sociales, que la propia comisión deinvestigación sobre la pobreza, en el año 1952,había considerado improrrogable.

La reforma cambió el rostro y la filosofía dela salud pública y se convirtió en el modelo dereferencia de la organización de los serviciossociales. Las nuevas regiones confiaron a lasestructuras de la Unidad Sanitaria Local laadministración conjunta de los servicios so-ciales y de salud.

La Región Toscana, una de las más impor-tantes del área centro–norte de Italia, elaboró,en el año 1973, una serie de principios sobrelos cuales debían basarse los nuevos órganos delos servicios sociales de base:

• Se juzgaba esencial la participación democrá-tica en la programación de los servicios y ensu gestión.

• Todo ciudadano, sin distinción de categoría,tenía derecho a las prestaciones de los ser-vicios sociales.

• Los servicios sociales debían ser abiertos ydebían funcionar en ámbitos territorialesadecuados.

• Las prestaciones sanitarias, sociales y educa-tivas debían estar fuertemente integradas.

• Los servicios sociales debían tener una par-ticular función preventiva tendiente a evitarsituaciones de vulnerabilidad.

Los expertos de la Región Toscana deli-nearon, con firmeza, las nuevas políticas deasistencia social: “Las intervenciones deben,ante todo, estar dirigidas a la reducción y elimi-nación de la internación en instituciones deasistencia y beneficiencia, que provocan el ais-lamiento de los ciudadanos en estado de nece-sidad, y que por ello, en mayor medida, obsta-culizan la realización del mandato constitucio-nal y estatutuario (...) Si el objetivo propuesto,de crear entonces una alternativa a la interna-ción en instituciones o, lo que es lo mismo, defavorecer la permanencia de los niños, ancia-nos y discapacitados en el núcleo familiar y en


23 - De aquellos años son los decretos que contemplabanla transferencia de las funciones a los nuevos poderes re-gionales y la aprobación de la reforma de la salud.

el propio ambiente social, no puede ser plena-mente alcanzado con las instituciones de laasignación de integración* y de la asistencia do-miciliaria, entonces se pueden identificar otrotipo de intervenciones. Puede favorecerse laconstitución de pequeños núcleos comunita-rios (...) que reproduzcan lo mejor posible lascondiciones de vida propias de un ambientefamiliar”.24

Entre fines de los años sesenta y principiosde los setenta, gracias a estos poderosos cam-bios culturales e institucionales, las condicio-nes estuvieron maduras para poner seriamenteen marcha políticas de desinternación y de ex-perimentación de intervenciones alternativaspara los niños que no podían ser reinsertados oque no podían crecer en su propia familia.

En aquellos años se multiplicaron las expe-riencias de pequeñas comunidades residencia-les, proyectadas y fundadas para evitar la inter-nación de los niños que debían salir de casa.En realidad nacieron sobre todo para enfrentaren forma inmediata la situación de emergenciade las personas que habían vivido hasta aquelmomento en internados, y para darles una nue-va oportunidad de vida auténticamente social.Las comunidades ofrecieron a centenares deniños y adolescentes nuevas posibilidades, eintentaron reparar los daños físicos y síquicosque habían sufrido durante los largos períodospasados en rígidos internados.

Estas nuevas modalidades de organizar unaconvivencia para acoger a los niños y adoles-centes privados de un medio familiar no sontanto “un modo moderno de hacer asistencia,funcional a las exigencias de racionalización delas estructuras de control social, comparadocon un modo arcaico del cual son expresión lasinstituciones totales y la ideología de la exclu-sión”, sino que son la manifestación de la vo-luntad de atribuir a los servicios sociales un sig-nificado emancipatorio, de liberación de losciudadanos de situaciones y dependencia queno son del todo naturales”.25

Según dice un grupo que ha investigadoestas reformas, si los temas y las exigenciasanti–institucionales entraron en los programasde los entes locales, debe reconocerse un rolrelevante en este sentido a la “línea políticaasumida por los partidos políticos de izquier-

da, por los sindicatos y por otras fuerzas socia-les en relación con el problema de la lucha porla salud mental y contra la marginación social,estrechamente conectados con aquél másamplio de la reforma de los servicios socialesy sanitarios”.2 6

En los años setenta, se consolidó la supre-sión de los organismos nacionales de asisten-cia. Todas las instituciones nacionales debíanser reorganizadas a nivel local y las políticassociales pasaron definitivamente a las regio-nes. En 1975 fue disuelta, anticipándose a me-didas más generales, la Obra Nacional para laProtección de la Maternidad y la Infancia(ONMI) que, entre otras competencias, debíasupervigilar los internados públicos y priva-dos. Fue la coronación de una extenuante ba-talla política: durante años el ONMI fue criti-cado por su gestión y por los escándalos quehabían marcado su existencia.

En 1975, el parlamento italiano aprobó laley de reforma del derecho de familia27, constitu-yéndose en un hito fundamental en el caminode la afirmación y el reconocimiento de dere-chos autónomos de los niños, en un procesoesencial para prevenir la exclusión social de laque eran víctima los niños y adolescentes endificultad.

Esta reforma puso fin a una concepción dela familia y de las relaciones intrafamiliares típi-ca de una sociedad agraria patriarcal, concep-ción cuyo puntal estaba dado por la autoridaddel pater familias, que ejercía un poder indiscu-tido tanto sobre la mujer como sobre los hijos.La reforma reconocía que el rol de la mujer enla vida familiar y social había cambiado hacíatiempo y que el viejo código civil ya no era elespejo de la sociedad italiana. Se reconoció que


* - Assegno integrativo, que consiste en una asignacióneconómica directa para evitar la internación (nota de laedición).24 - Regione Toscana, Consiglio Regionale, Dipartimen-to Servizi Legislativi, Assistenza Sociale. Documento di lavo -ro per la legge di delega e di riforma delle funzioni amministra -tive, Florencia, junio 1973, pp. 69–70.25 - Carugati, F., Emiliani, F., Palmonari, A., 1975, ob. cit.,pp. 28 y sgtes.26 - M. C. Bonini, F. Carugati, P. De Paolis, F. Emiliani, A.Palmonari, Diventare uguali. I minori dallístituto ai grup -pi–appartamento, Roma, Coines Edizioni, 1976, p. 21.27 -Ley n° 151, del 19 de mayo de 1975.

niños y adolescentes tenían una personalidadautónoma que debía ser apoyada por la familiaen los años fundamentales de la crianza. Losadolescentes eran finalmente titulares de dere-chos estrechamente relacionados con sus nece-sidades evolutivas. Más aún, los niños y adoles-centes tenían necesidad de una protección par-ticular porque su minoría de edad los ponía enuna condición de ser sujetos débiles.

Esenciales y decisivas fueron algunas ideasfundadoras del nuevo derecho de familia:

• La potestad corresponde a ambos padres,pero no es un poder sobre los hijos. Se ejercepara los hijos y tiene el fin de apoyarle ade-cuadamente en su proceso de formación.

• La educación es un proceso dinámico: es eldesarrollo de las potencialidades del niño ylos padres tienen la obligación de satisfacer,según sus facultades, las inclinaciones natu-rales y las aspiraciones del hijo.

• El estado de hijo natural, basado en la Cons-titución italiana, es equiparado al de hijo le-gítimo. La etiqueta de hijo bastardo, nacidofuera del matrimonio, fue, en 1975, definiti-vamente eliminada del derecho italiano.

El nuevo derecho de familia diseñaba unafamilia fuertemente comunitaria y solidaria,basada en la igualdad de los cónyuges que, enconjunto, asumían la responsabilidad por laeducación de los hijos y respetaban sus respec-tivas vocaciones específicas.

Los años setenta realmente recogieron enItalia la herencia dejada por los movimientosdel decenio anterior. El Estado rediseñó suestructura, entregando una parte relevante desus poderes a organismos locales. Además sereconoció por ley, la existencia de nuevas re-laciones familiares en las que mujer e hijosdejan de ser súbditos de un poder que, al in-terior de la familia, estaba entregado exclusi-vamente al hombre.

1.5 DE 1979 A 1989: UN ESTADO DE BIENESTAR EN DIMENSIÓN LOCAL

La descentralización del Estado italiano fue,obviamente, un proceso de luces y sombras.Los límites de este traspaso de competenciasfueron evidentes en el campo de las políticassociales y asistenciales. Se transfirieron compe-tencias a las regiones y a los municipios, perono se elaboró un plan nacional de servicios so-ciales, ni se adecuó una ley–marco de referen-cia. Estos instrumentos hubiesen sido indis-pensables para un traspaso ordenado desde elviejo diseño, fragmentado e inorgánico, a nue-vos servicios integrados a nivel de la comuni-dad local.

En ausencia de una orientación nacional,las nuevas regiones hicieron elecciones bastan-te diversas en materia de políticas sociales. Al-gunas confiaron los nuevos servicios descentra-lizados a las Unidades Sanitarias Locales, yaconstituidas gracias a la reforma de la salud.Este era un modelo organizativo que satisfacíala exigencia de administrar integradamente lasalud y la asistencia social y permitía, por susdimensiones territoriales y demográficas, pro-veer recursos financieros y profesionales ade-cuados. Otras regiones, en cambio, delegaronla administración de los servicios a los munici-pios en particular, elección que resultó, en mu-chos casos, errada. Los servicios públicos, so-bre todo en administraciones pequeñas, esta-ban desprovistos del personal preparado paralos desafíos de las nuevas políticas sociales.

El nuevo sistema del estado de bienestartenía serias lagunas pero, indudablemente, re-presentaba un cambio positivo en el plano delas políticas sociales. La nueva org a n i z a c i ó ndescentralizada de los servicios de base permi-tía la adopción de decisiones de desarrollo inte-grado. Las intervenciones a favor de los ciuda-danos en situación de vulnerabilidad ya no es-taban separadas de las políticas más generales.Las grandes cuestiones de la vivienda, de lasinstalaciones productivas, de la infraestructuray de los servicios sociales eran enfrentadas, porprimera vez a nivel local, de manera unitaria.

En otro plano, todavía más directo, la des-centralización de los servicios sociales permitía


una relación diferente entre los sectores públi-cos en los que quedaban radicados y los ciuda-danos. El encuentro entre los operadores deestos servicios y la comunidad local es inme-diato. Es posible conocer las necesidades yproblemas de los ciudadanos y desarrollar al-ternativas de intervención flexibles. Todavíamás, a nivel local es más simple organizar unared de oportunidades diversificadas gracias a larápida adopción de acuerdos entre los órganospúblicos descentralizados, el compromiso deorganizaciones sociales privadas* y comunida-des de solidaridad informales.

En los años ochenta, se abrieron caminonuevas orientaciones y ajustes en el campo delas políticas sociales. Las primeras crisis delestado de bienestar italiano obligaron a labúsqueda de los recursos financieros que elEstado no podía seguir garantizando. La rígidadivisión entre intervenciones públicas y pri-vadas comenzó a ser superada. Surgieron tam-bién nuevas formas de solidaridad y se adqui-rió mayor conciencia de que los ciudadanosmás débiles no podían ser expulsados de la co-munidad social.

Nuevamente la sociedad italiana estabacambiando, el modelo industrial debía actuali-zarse y la nueva Italia, germen de un mundopostindustrial, otra vez se encontraba con ne-cesidades diferentes que demandaban mayorflexibilidad y diversificación de los serviciossociales. No fue fácil para los operadores en-frentar las renovadas exigencias de los ciuda-danos. La reforma de las políticas sociales to-davía no estaba completa y los años ochenta se-rían difíciles y contradictorios para quienes tra-bajaban en los servicios sociales.

Sin embargo, en 1983 el parlamento apro-bó una ley largamente esperada: la nueva regu-lación de la adopción y del acogimiento28. Estalegislación, si bien por una parte se limitaba atomar nota de prácticas y comportamientos yaexistentes, por otra se reveló como un valiosomanifiesto orientador para los sujetos institu-cionales y para los operadores ocupados en lasactividades de protección de la infancia, porcuanto indicaba los principios y las directricesque debían guiar las intervenciones a favor delos niños.

Crucial era el principio básico afirmado

por la nueva ley que reconocía explícitamenteel derecho del niño a ser educado en su propiafamilia y se confirmaba el rol insustituible delas relaciones familiares como recursos esen-ciales para el desarrollo de la personalidad delniño. Se trata de una orientación precisa paralas políticas de la infancia, la adolescencia y lafamilia.

Así como el control se confió a los podereslocales, se reconoció un rol relevante a la escue-la, la que tiene la obligación de comunicar a losservicios sociales las situaciones de niños en di-ficultad. La nueva ley fijó la prioridad para laintervención: la familia natural debe ser apoya-da en el intento de remover todo obstáculo quele impida cumplir con sus competencias de cui-dado y mantenimiento, de educación, socializa-ción, de integración social y laboral de los hijos.Es una suerte de imperativo social y deben ago-tarse los esfuerzos para permitir a la familia quese encuentra en dificultad hacer frente a suspropias responsabilidades educativas con el finde evitar intervenciones traumáticas, tanto parael niño como para sus padres.

Cuando el acogimiento se convierte en unasolución inevitable, debe privilegiarse, para elniño que queda solo, inserciones en ambientefamiliar. La elección debe recaer en otra fami-lia, posiblemente con hijos, en una persona so-la o, por último, en comunidades de tipo fami-liar. El niño no debe interrumpir su desarrollo,su proceso educativo debe continuar en esperade un deseado regreso a la familia de origen.

La nueva ley sobre adopción y acogimientoes muy valiosa, pero su aplicación no fue sim-ple ni inmediata. Tuvo el innegable mérito dereconocer que el acogimiento temporal tiene fi-nalidades educativas e identifica esta solucióncomo la alternativa prioritaria a la internacióndel niño o el adolescente, pero su eficacia estáestrechamente ligada a la capacidad de los ser-vicios sociales de programar las intervencionesy de seguir atentamente toda evolución, apo-yando las complejas relaciones entre el niño, lafamilia de origen y la familia de acogida.


* - La expresión italiana para este sector es il privato so -ciale (nota de la edición).28 - Ley n° 184, del 4 de mayo de 1983.

El acogimiento familiar tendrá pleno éxitoen una comunidad sólo si ésta es capaz dehacerse cargo de la protección de los derechosde sus propios niños, con la ayuda de las mis-mas familias y hacer así realmente posibleseleccionar familias solidarias*, disponibles ycapaces de prestar un servicio a otra que estáen dificultad.

La nueva ley relega la internación en hoga-res asistenciales a un rol completamente resi-dual, “cuando no sea posible un adecuado aco-gimiento familiar”.29

La nueva regulación de la adopción contie-ne otras innovaciones de importancia. Se eli-mina la doble vía de la adopción ordinaria o es-pecial. De ahora en adelante, la adopción notiene adjetivos y, de acuerdo con la Conven-ción de Estrasburgo, siempre tiene efecto legi-timante. Las nuevas normas derogan el límitede ocho años fijado para este tipo de adopcióny prestan mayor atención a la adopción interna-cional, práctica destinada a tener un importan-te desarrollo en un país en seria contraccióndemográfica como Italia.

Debe destacarse que el acogimiento y la a-dopción siguen siendo instrumentos con obje-tivos radicalmente diversos. Un niño o adoles-cente pueden ser confiados a otra familia o auna comunidad cuando los servicios socialestienen certeza de que los padres biológicos nopueden garantizar a su hijo –a causa de dificul-tades temporales– un proceso educativo ade-cuado. Pero esos mismos servicios están segu-ros de que una vez superada la crisis, la familiade origen seguirá siendo la más apropiada paraasegurar al niño el cuidado y afecto indispensa-ble para su desarrollo.

En cambio, la adopción es necesaria “si lafamilia ha renunciado completamente a su res-ponsabilidad frente al niño, si aparece clara lavoluntad de los padres de abandonar sus res-ponsabilidades en la educación del niño y dedesentenderse de él, si la situación de gravecarencia parental aparece como irreversible, asícomo mistificante, en consecuencia, cualquierintento de recuperación”.30

A fines de los años ochenta, el proceso dereforma llegó también a las instituciones desti-nadas al encierro de los adolescentes infracto-res de ley penal*, a través de la dictación de las

nuevas disposiciones sobre el proceso penalpara menores imputados.31

Según las nuevas disposiciones, el sentidodel proceso penal de menores es el de adminis-trar justicia eliminando o, por lo menos, redu-ciendo al mínimo los efectos destructivos, a tra-vés de medidas precautorias y sanciones ten-dientes a proteger la personalidad en evolucióndel adolescente, y salvaguardar o restablecer asílos procesos educativos y las condiciones de de-sarrollo. En otras palabras, las nuevas disposicio-nes procesales reducen el espacio de la punicióny de la coacción y amplían el espacio de la fina-lidad educativa, previendo posibilidades nota-bles de intervención fuera de los barrotes. Estasfinalidades son buscadas mediante la reducciónde las relaciones del niño o adolescente con elcircuito penal –y más todavía con el carcelario


* - La expresión italiana es famiglie–risorsa (familias–re-curso). Nota de la edición.29 - A más de 15 años de la ley n° 184/83, nos pregunta-mos qué sentido tiene la sobrevivencia de los hogares. Enmás de una ocasión, la Asociación italiana de jueces demenores y de familia ha tomado postura al respecto. Ensu documento del 26 de abril de 1996 se sostiene: “Nosparece que ha llegado el momento de preveer la abolicióntotal de los hogares asistenciales para niños y su transfor-mación, dentro de cierto plazo, en comunidades, cuyas ca-racterísticas principales deberán ser definidas”. Cf. Mino -rigiustizia, n° 3, 1996, p. 116.30 - Moro, A.C., “Non mitizziamo líaffido”, in BambinoIncompiuto, n. 3, 1984, p. 28.* - La expresión del original italiano es adolescenti concondotte devianti (adolescentes con conductas desviadas).Nota de la edición.31 - Ciertamente no es un descubrimiento reciente el queindica que el centro casa de reeducación y la cárcel demenores no serían los ambientes ideales para ofrecer aladolescente antisocial una oportunidad para tener expe-riencias positivas de recuperación. Ya Roberto Zavalloni,en un trabajo de 1957, inspirado en las reflexiones del di -rector de un centro de reeducación para menores, escribíaa propósito de la cárcel: “Debe destacarse que la custodiaes inversamente proporcional a las posibilidades educati-vas, cuando por custodia se entiende a los aparatos restric-tivos y no los vigilantes cuidados de un educador. La úni-ca solución parece la abolición de las cárceles para meno-res”. Y a continuación, después de una breve reseña delos problemas del adolescentes internado en un centro dereeducación, afirmaba: “Es evidente que ningún resulta-do positivo podrá surtir la introducción del sujeto en unacomunidad artificial, como lo es el típico centro de reedu-cación de menores. En este ambiente, en vez de adquirirconciencia de su personalidad, de sus límites, de las rela-ciones interpersonales en la esfera más amplia de la socie-dad, el adolescente seguirá perdiendo terreno en la fatalimpersonalidad de las soluciones colectivas” (Cf. R. Zava-lloni, La psicologia clinica nello studio del ragazzo, Milán, Vi-ta e Pensiero, 1957, pp. 369–370).

(con medidas cautelares, suspensión del proce-dimiento y libertad a prueba)– y activando rela-ciones y medidas que favorecen el cambio, me-diante programas que apuntan a mantener o areintegrar al niño o adolescente en el espacio dela vida corriente.

El nuevo código de procedimiento penalde menores representa un salto cualitativo,que, en realidad, sintetiza un recorrido evoluti-vo de valores, actitudes y aproximaciones a ladesviación de los niños y adolescentes. Esto setraduce en que en vez de castigar al joven des-viado para defender a la sociedad de su com-portamiento, se lo confía a la comunidad a laque pertenece para que lo acoja y pueda así daruna respuesta efectiva a su derecho a la educa-ción e integración social.

Tal cambio cualitativo implica una fuerterelación entre el sistema judicial y el sistemalocal de las políticas sociales. Es impensable,de hecho, perseguir los objetivos educativospropios del proceso sin un vínculo org á n i c ocon el ambiente en el que vive el adolescentey con los recursos del territorio local. Para to-do adolescente es indispensable definir unproyecto educativo pluridimensional, que exi-ge la integración de múltiples recursos profe-sionales, educativos, sociales y de formaciónacadémica. Entre los recursos que puedenemplearse para estas intervenciones debe serespecialmente mencionada la comunidad.También la Ley n° 184/83 hace referencia aella sin dar ninguna indicación específica. Encambio, el Decreto legislativo n° 272/89, pre-cisa algunas características: “La org a n i z a c i ó nde la comunidad debe responder a los siguien-tes criterios:

a. Organización de tipo familiar, que preveatambién la presencia de niños no expuestosa procedimientos penales, con capacidadque no exceda de las diez plazas, de manerade garantizar, también a través de proyectospersonalizados, una conducción y un climaadecuados.

b. Utilización de operadores profesionales delas diversas disciplinas.

c. Colaboración de todas las institucionesinteresadas y utilización de los recursos delterritorio”.

Esta es la primera vez que en un texto le-gislativo nacional, se ofrecen estándares míni-mos para juzgar la calidad de las comunidadespara adolescentes.

1.6 DE 1990 A 1998: LÍNEAS DIRECTRICES E INSTRUMENTOS PARA UNA POLÍTICA NACIONAL DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA

La Italia de los años noventa atravesaba nueva-mente por profundos cambios. Toda una clasepolítica, envuelta en escándalos y procedi-mientos judiciales (es la época de las ManosLimpias*), desaparece de la escena política. Sontambién los años de la crisis del estado de bie-nestar, mientras el gasto público debe ser con-trolado, una gran evasión fiscal niega los recur-sos financieros al sistema social.32

En esta situación, en muchos sentidos con-tradictoria e incierta, se refuerza el rol del vo-luntariado y de la cooperación social, los que seconvierten en recursos importantes para las po-líticas de bienestar de la comunidad local. Es-te fenómeno, que expresa la conciencia socialsobre las exigencias de la solidaridad y la im-portancia de proteger los derechos de las per-sonas en dificultad, ofrecerá la posibilidad deconstruir un tejido integrado de servicios debase, caracterizado por la integración y la com-plementariedad entre recursos públicos y lasfuerzas vivas de la comunidad local.

En este camino no faltaron las polémicas ylos enfrentamientos. Las administraciones mu-nicipales disputan la competencia asignada porla legislación regional a las Unidades SanitariasLocales. Los municipios acusan a las regionesde una administración centralizada de los servi-cios, lo que hacía difícil la interacción entre losadministradores y los ciudadanos, quienes


* - Mani Pulite (manos limpias) es un movimiento dejueces y fiscales que en lo años noventa emprenden unabatalla judicial contra políticos y otros actores sociales sin-dicados de estar involucrados en vastas redes de corrup-ción (nota de la edición).32 - Cf. Ascoli, U., “Le carte truccate della politica socialein Italia: crisi fiscale, privatizzazione e ristrutturazione deiservizi”, en La Rivista di Servizio Sociale, n° 2, 1990, p. 18.

seguían viendo al municipio como el verdade-ro referente para sus necesidades sociales.

Los municipios encontraron un punto deapoyo para sus reivindicaciones en la Ley n°142 del 8 de junio de 1990, sobre el nuevo orde -namiento de las autonomías locales, que asignabaa los municipios todas las funciones administra-tivas del sector orgánico de los servicios socia-les. Las tensiones provocadas por los munici-pios expresaban la exigencia de llegar a solucio-nes más articuladas en la red de servicios, libe-rando a los servicios sociales de un estatus dea u x i l i a r e s en relación con la salud pública, tantomás desde que en esta última se había asistidoa una modificación tecnocrática de las Unida-des Sanitarias Locales a nivel de las h a c i e n d a s*,modificación que hizo más problemática aún surelación con los gobiernos locales.

La línea asumida por los municipios, sinduda interesante, abre sin embargo la cuestiónde la integración entre las políticas de salud ylas políticas sociales, fundamento ineludiblepara la gestión de muchas de las intervencionesde los servicios para la infancia, la adolescenciay la familia. Basta pensar, a título de ejemplo,en el acogimiento familiar y la adopción.

Algunas leyes introducidas en los años no-venta están destinadas a incidir de manera sig-nificativa sobre las políticas de infancia. El 27de mayo de 1991, Italia ratifica la Convenciónsobre los Derechos del Niño, que había sidoaprobada dos años antes en Nueva York.

Este instrumento singulariza y reconocelos derechos de los niños y adolescentes y ofre-ce directrices claras para verificar si estos dere-chos son aplicados o no en el ordenamiento ita-liano y, sobre todo, si encuentran espacio paraser ejercidos en la vida real del país. Los esta-dos partes de la Convención se comprometen arespetar los derechos ahí señalados a todo niño,“sin distinción alguna, independientementede la raza, el color, el sexo, el idioma, la reli-gión, la opinión política o de otra índole, el ori-gen nacional, étnico o social, la posición econó-mica, los impedimentos físicos o cualquier otracondición” (Art. 2). No sólo se excluye todaforma de discriminación, sino que en todas lasdecisiones “que tomen las instituciones públi-cas o privadas de bienestar social, los tribuna-les, las autoridades administrativas o los órga-

nos legislativos, una consideración primordial aque se atenderá será el interés superior del ni-ño” (Art. 3). Y por último, los estados “adopta-rán todas las medidas administrativas, legislati-vas y de otra índole para dar efectividad a losderechos reconocidos en la presente Conven-ción” (Art. 4).

La Convención no es un simple manifiestoque se limita a proclamar derechos, sino quecontempla controles periódicos sobre el estadode su aplicación concreta por parte de los paí-ses firmantes. Todo Estado deberá reportar susituación ante el Comité de Derechos del Ni-ño de Naciones Unidas.

Por otra parte, en julio de 1995, en la Con -ferencia permanente para las relaciones entre el Es -tado, las regiones y las provincias autónomas, seconsensuó un documento de líneas directricespara la realización de intervenciones de urgen-cia en favor de los niños. El texto es una señalsignificativa de la reposición de un interés a ni-vel nacional en favor de una política orgánicade infancia y adolescencia. Las autonomías lo-cales reivindican nuevamente un rol y una fun-ción en este sector.33

La conferencia se mostró preocupada,puesto que en Italia aún eran frecuentes losepisodios de desprotección de los niños por loque se hacía urgente relanzar políticas “respe-tuosas de las demandas de los niños y adoles-centes, y que atiendan a las condiciones de lasfamilias”. La conferencia hace un descubri-miento alarmante: “el fenómeno de la institu-cionalización (...) todavía afecta a un númeroelevadísimo de niños” y aún representa “laprincipal forma de intervención en las regionesdel sur”. El documento de la conferencia haceun llamado a renovar el compromiso para polí-ticas locales capaces, de ayudar a la familia ensus roles educativos y a disminuir los factoresde riesgo y de marginación. Una vez más sedictan líneas directrices para la intervención enfavor de la infancia y la adolescencia:


* - La Azienda sanitaria es la unidad administrativa denivel subregional, encargada de la gestión de los serviciosde salud de una determinada U.S.L. (nota de la edición).33 - Cf. “Interventi urgenti per i minori”. Linee guida en Au -tonomie Locali e Servizi Sociali, n° 3, 1995, p. 413.

1. Prioridad de la colocación familiar en el pro-ceso de reinserción social de los niños sepa-rados de su familia de origen.

2 . Las intervenciones para restaurar el tejidoeducativo, cultural y social en el que vivenlos niños y sus familias, deben ser reforzadase integradas. Estas intervenciones debenser claras y concretas: un instrumento prio-ritario es la asistencia social y educativad o m i c i l i a r i a .

3. El acogimiento familiar es una solución aprivilegiar.

4. Las normas sobre adopción aprobadas en losaños ochenta deben ser aplicadas correc-tamente.

5. Los centros de acogimiento de niños yadolescentes en dificultad deben serreorganizados.

La conferencia no se limita a señalar nece-sidades abstractas, sino que desarrolla reco-mendaciones precisas para la reorganización deestos centros de acogida:

a. Se deben definir estándares para el funcio-namiento de las distintas tipologías decomunidad de acogida.

b. Sólo debe recurrirse a aquéllas que cumplancon los requisitos mínimos indispensable pa-ra garantizar a los niños acogidos un ambien-te vital y de relaciones adecuado a sus nece-sidades de desarrollo.

c. Las comunidades de tipo familiar, capacesde responder más directamente a las necesi-dades de los niños, deben ser preferidas yfortalecidas.

d. Deben fortalecerse los servicios de acogidade urgencia para quienes sean víctimas deviolencia intrafamiliar. Estos servicios debenser capaces de activar de forma inmediata lasintervenciones necesarias para el bienestarpsíquico y físico de madres y niños, comotambién contribuir al desarrollo de solucio-nes rápidas y personalizadas.

e. Los expertos de las regiones deben llevar acabo verificaciones y controles puntualesacerca del funcionamiento de las co-munidades.

f. Las regiones deben crear bancos de datos yfacilitar informaciones detalladas sobre los

niños en dificultad que viven fuera de supropio núcleo familiar.

Los principios expresados por estas líneasdirectrices se inspiran abiertamente en lo queya estaba previsto por la ley de 1983 sobre laadopción y el acogimiento familiar. Sin embar-go, la nueva discusión, 12 años después, repre-sentó un intercambio útil para crear las basesde una acción integrada entre el Estado, las re-giones y los entes locales, alianza necesaria pa-ra dar homogeneidad, en todo el territorio na-cional a las intervenciones concretas en favorde la infancia y la adolescencia. Por primeravez se buscó, seriamente, establecer nuevas re-laciones entre los diversos niveles del Estado:el gobierno central asumía la responsabilidadgeneral de dirección, mientras las regiones se-guían siendo los sujetos más importantes parauna programación territorial más detenida.

En marzo de 1995, el Ministro de Familiay Solidaridad Social estableció, mediante de-creto, el Observatorio Nacional sobre Proble-mas de la Infancia asociándole el Centro Na-cional de Documentación y Análisis sobre laInfancia y la Adolescencia. Eran los nuevosinstrumentos de análisis e investigación a losque se entregaba la tarea de apoyar a los org a-nismos públicos en sus funciones de gobiernoy de ejecución de las políticas de protecciónde los derechos de niños y adolescentes3 4. Po-co después se dará a estos instrumentos res-paldo legal.

El año siguiente, el gobierno aprobó el plande acción para la infancia y la adolescencia. Fueuna gran innovación, las políticas sociales paralos niños con lineamientos fundamentalesclaros, se convirtieron en un elemento centralde los programas de gobierno. El documentode Gobierno era explícito: “las grandes decisio-nes del país –se puede leer en el plan– debenser asumidas tomando en consideración las ne-cesidades, la potencialidad y las expectativasde las personas que viven en etapa de desarro-llo y formación”.


34 - Acerca de la génesis de la organización cf. AA. VV., Ildiritto di crescere. Rapporto 1996 sulla condizione dei minoriin Italia, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Roma,1996, pp. 39 y 40.

El plan de acción representaba “la coordi-nación conjunta de las intervenciones necesa-rias para ayudar al sistema político italiano a es-capar de una lógica perversa de infravaloraciónde la infancia y de improvisación desde la ur-gencia”. El Gobierno se encargaba de garanti-zar los derechos del niño en la vida cotidiana,aplicando una política “no segmentada y par-celada, sino reorientada a la unidad, toda vezque se consideraba la vida como un ‘continuo’marcado por las distintas fases evolutivas deldesarrollo y la formación personal”.

El plan prestaba una particular atención alas intervenciones preventivas, pero ciertamen-te no olvidaba los riesgos de las situaciones devulnerabilidad: “La infancia es también, y so-bre todo, una edad en la que pueden irrumpirdificultades familiares de diverso tipo. Frente alas situaciones de riesgo vinculadas a toda unaserie de problemas familiares, las institucioneslocales deben estar en condiciones de adoptaruna serie de intervenciones en las que es fun-damental el rol de los servicios sociales territo-riales. El drama de las internaciones, todavíamuy significativo, debe enfrentarse con políti-cas nacionales y locales que favorezcan decidi-damente el apoyo competente y cotidiano a lafamilia en dificultad, el acogimiento heterofa-miliar y la adopción, así como la constitución,en todo el país, de pequeñas comunidades detipo familiar que estén en condiciones de res-ponder de forma integral a las necesidades delproyecto individualizado que se debe elaborarpara todo niño. El objetivo de fondo debe ser elde reducir al mínimo el riesgo de que las difi-cultades de la familia natural conduzcan a laconsolidación de una perspectiva de vida parael niño, marcada por la marginación social, afec-tiva y de relaciones”.

El gobierno no se limitaba a hacer un lla-mado a los organismos institucionales a movi-lizarse para conseguir los objetivos del plan,sino que también solicita el decidido compro-miso de una sociedad y de unas org a n i z a c i o n e ssociales privadas (privato sociale) “cada vezmás atento a las necesidades de la infancia y laadolescencia, y más involucrado en una acciónde apoyo para un adecuado proceso de ma-duración de los sujetos que están asomándosea la vida”. El plan, finalmente, identifica un

amplio abanico de iniciativas legislativas y deacciones de coordinación administrativa: laspolíticas italianas para la infancia no podíanseguir permitiéndose ser episódicas yf r a g m e n t a d a s .

En 1997, el Parlamento aprobó, para darconcreción a las indicaciones del plan, la Leyn° 285, del 28 de agosto, que establece las nor -mas para la promoción de los derechos y de lasoportunidades de la infancia y la adolescencia . Es-ta ley entrega al Gobierno instrumentos de in-tervención para implementar políticas de pre-vención primaria y secundaria dirigidas a pro-mover condiciones de vida más favorables paralos niños “privilegiando el ambiente (...) másapropiado, sea la familia natural, la adoptiva ola de acogida”. Fundamental para la aplicaciónde estas nuevas leyes es el rol de programaciónde las regiones y la elaboración de planes terri-toriales por parte de las entidades locales. Es-tas últimas tienen la tarea de movilizar y valo-rizar los recursos de la comunidad, estimulan-do la participación de las organizaciones delprivato sociale y la colaboración de otros acto-res, como la Superintendencia Provincial deEstudios, las Unidades Sanitarias Locales y elCentro de Justicia de Menores. Para el cumpli-miento de los objetivos de la nueva ley, se asig-nan recursos significativos: se crea un fondopara la infancia y la adolescencia y se disponede recursos profesionales competentes paraapoyar técnicamente las intervenciones y mo-nitorear su aplicación.

La desinternación es un elemento centralde la nueva ley. Sus objetivos están claramentedefinidos, serán financiadas y apoyadas inter-venciones tendientes a promover las relacionespadres–hijos, mediante la compensación desituaciones de pobreza y de violencia, así comoel desarrollo de medidas alternativas a la inter-nación de niños en los hogares educativo–asis-tenciales. La ley permite, además, el finan-ciamiento de proyectos sobre servicios socialesy educativos para la infancia en los primerosaños de vida, considerando a sus padres. Ta m-bién se incluyen proyectos dirigidos a promo-ver un uso educativo del tiempo libre y accio-nes positivas para incentivar la participación delos niños y adolescentes en la vida de la comu-nidad local y en el ejercicio de sus derechos


civiles fundamentales, así como para mejorar eluso que ellos hagan del medio ambiente urba-no y rural, entre otros objetivos.

La nueva ley es realmente un esfuerzo se-rio por sacar a las políticas de infancia del asis-tencialismo y de trazar nuevos horizontes en laóptica de una comunidad civil capaz de valori-zar los significados educativos de las interven-ciones dirigidas a los niños3 5. Por primera vez,las políticas italianas para la infancia y adoles-cencia pueden contar con líneas directriceso rgánicas.

En el desarrollo de un diseño programadose ubica también la iniciativa, a la que se ha he-cho referencia, de dar una sistematización máscompleta a algunos organismos. La Ley n° 451,del 23 de diciembre de 1997, constituyó la Co -misión parlamentaria para la infancia y el Obser -vatorio de la infancia. A la comisión parlamenta-ria se le asignan funciones de dirección y con-trol de la aplicación de los tratados internacio-nales en la materia y de las leyes relativas a laprotección de los derechos y del desarrollo delas personas en etapa de formación*.

El Observatorio, por su parte, dependientede la Presidencia del Consejo de Ministros–Departamento de Asuntos Sociales y presidi-do por el Ministro de Solidaridad Social–, debedefinir las directrices para las políticas en elcampo de la infancia (el Plan Nacional deAcción) y encargarse del informe bienal sobrela condición de la infancia en Italia y sobre elgrado de aplicación de los derechos de las per-sonas en etapa de formación. El Observatoriodebe preparar también un esquema del infor-me que, conforme a lo dispuesto en la Conven-ción de Nueva York, se enviará al Comité deDerechos del Niño de las Naciones Unidas.

El centro de documentación y análisis co-labora con el Observatorio y desarrolla las si-guientes funciones:

• Profundiza el conocimiento y la informaciónnecesaria para la actividad del Observatorio.

• Analiza y estudia las condiciones de la in-facia y adolescencia y prepara los informesbienales que serán redactados por el Ob-s e r v a t o r i o .

• Contribuye al desarrollo de una nueva cultu-ra de la infancia y de los servicios para la in-

fancia, en colaboración con las regiones, lasentidades locales y con todos los organismostitulares de competencias en materia deinfancia.

La nueva ley, con el fin de coordinar lasacciones entre el Estado y las regiones, prevéque las propias regiones adopten “medidas idó-neas de coordinación de las acciones locales pa-ra la recolección y elaboración de todos los da-tos relativos a las condiciones en que vive la in-fancia y la adolescencia en el ámbito regional”.

En 1998 Italia ratifica la Convención de LaHaya del 29 de mayo de 1993 para la pro-tección de los niños y la cooperación interna-cional en materia de adopción internacional.

La adopción internacional ya había alcan-zado dimensiones significativas, hasta superar,incluso en términos absolutos, el número deadopciones nacionales, a causa de la drásticareducción de la natalidad. El instrumento deratificación de esta Convención viene a llenarlas lagunas de la legislación interna en el temade la adopción, sin modificaciones desde 1983,y adecua el ordenamiento italiano a los están-dares de otros países.

La Convención de La Haya se proponebloquear las formas de adopción mercantiles opeores aún, y favorecer en cambio una coloca-ción adoptiva que salvaguarde los derechosfundamentales del niño. La Convención im-pone a los estados procedimientos de se-lección, preparación y asistencia a las parejasadoptantes, para garantizar el éxito de un tipode adopción muy compleja, por los evidentesproblemas de t r a n s p l a n t e del niño a una cultu-ra diversa. Ya no se podrá seguir dejando solaa la familia que recurre a la adopción interna-cional. Desde el inicio deberán ser bien infor-mados y apoyados en la realización de su pro-yecto. El Estado del país de origen, por suparte, debe asegurarse que el niño efectiva-mente esté en estado de abandono, que no


35 - Para mayor conocimiento de la tipologías de servi-cios, Cf, Centro Nazionale di Documentazione e AnalisisullÍnfanzia e ládolescenza, Infanzia e adolescenza, dirittie opportunità, Istituto Degli Innocenti, Florencia, 1998.* -

La expresión italiana es soggetti in età evolutiva (notade la edición).

existan posibilidades de colocación en su país,que la adopción internacional responda a losintereses del niño y que éste, según su edad y

grado de madurez, tenga conciencia y partici-pe del proyecto de adopción.

La ratificación de la Convención de La


Por ley, desde 1997 el Gobierno italianoaprueba, cada dos años, un programa de inter-vención en favor de la infancia y la adolescencia.Este compromiso es considerado “un hecho deextraordinaria importancia cívica y cultural”,siendo la primera vez que un plan de este tipo esestablecido con una frecuencia prefijada.

Por años, Italia fue un país descuidado en suabordaje de la infancia y la adolescencia, hechoque se revirtió entre 1996 y 2000, cuando invir-tió casi 10 billones de liras (5 mil millones de dó -

lares36) en la cobertura de leyes favorable a las fa-

milias. Por primera vez se han destinado 1,2 bi-llones de liras (600 millones de dólares) en servi-cios para la infancia, la adolescencia y los pa-dres. El Gobierno admite que un país moderno,orientado “no sólo al desarrollo y a la riqueza”,no puede olvidar objetivos de “equidad social yde igualdad de oportunidades”.

Un primer plan para la infancia fue aprobadoen 1996; el plan de acción válido para el2000–2001, establece prioridades para la in-tervención.

Aclara, como objetivo general, que la infan-cia “debe necesariamente desarrollarse” conjunta-mente con el crecimiento “democrático y social”de toda la comunidad italiana. Por ello, la luchacontra la pobreza, el compromiso con la re-ducción del desempleo, el desarrollo de la solida-ridad, los esfuerzos para asegurar igualdad deoportunidades a las mujeres, no pueden quedarseparados de las intervenciones realizadas especí-ficamente en favor de la infancia.

El plan prevé intervenciones legislativas muyprecisas: el Gobierno se compromete a presentarproyectos de ley capaces de garantizar que losmenores de edad sean escuchados en los proce-dimientos judiciales, a aprobar un texto único so-bre los derechos reconocidos a los niños, y areordenar los centros penitenciarios para adoles-centes. Particular importancia tienen las “inter-

venciones destinadas a mejorar las condicionesde vida de los niños y adolescentes”.

Las prioridades quedan establecidas clara-mente: apoyo a las familias, proyectos para con-vertir “a la ciudad no sólo en un lugar más vivi-ble para el niño, sino también en uno capaz deofrecerse como espacio de crecimiento armóni-co”, servicios para la persona, protección de lasalud. Contempla, además, que a los adolescen-tes les sean reconocidos efectivamente derechosde “ciudadanía activa” a través de iniciativas im-plementadas con la escuela y las administracio-nes locales.

Una particular atención se entrega, por pri-mera vez, a los niños extranjeros. Páginas impor-tantes de éste reconocen de qué manera la pre-sencia de una fuerte inmigración extranjera estácambiando el rostro de la sociedad italiana. Elobjetivo prioritario, en este delicado campo, es“la protección y la integración de los niños ex-tranjeros que viven en Italia”. El plan comprome-te al Gobierno a garantizar que la educación bá-sica obligatoria no sea ignorada y que la escuelaitaliana esté en condiciones de hacer frente a es-ta nueva situación. Por otra parte, un número cre-ciente de niños extranjeros cae, desgraciadamen-te, en redes de delincuencia. El plan contemplaque mediadores culturales operen al interior delas cárceles de menores y que se identifiquen fa-milias y centros dispuestos a acoger a adoles-centes involucrados en procedimientos penalespara poder asegurar “la posibilidad de beneficiar-se de medidas alternativas a la cárcel”. Natural-mente, gran importancia tienen los instrumentosque, con posterioridad al encarcelamiento, pue-dan ofrecer la oportunidad de insertar a estosadolescentes extranjeros en la escuela, en lafamilia o, como último recurso, en centros deacogida educativos.

Plan nacional de acción y de intervención por la tutela de los derechosy del desarrollo de los sujetos en etapa de crecimiento.

36 - Nota de la edición.

Haya permite una administración de la adop-ción internacional más cuidadosa que en el pa-sado y, gracias a una estrecha cooperación en-tre los estados parte, hace posible evitar fraca-sos que a menudo contribuyen a alimentar lapresencia en los hogares asistenciales y en lascomunidades, de niños sin raíces.

Sorprendentes los años noventa. Cierta-mente no parecían un periodo favorable paralas políticas sociales, la crisis del estado de bie-nestar parecía impedir cualquier progreso. Pe-ro no fue así, ya que fueron testigos de cambiosimportantes y decisivos. Se elaboraron, a nivelnacional, un complejo orgánico de políticas pa-ra la infancia y la adolescencia y se buscó unpacto más estrecho entre los poderes centralesy las autonomías locales para superar las nume-rosas rupturas geográficas y sociales de Italia.

Una política nacional bien articulada pue-de encontrar límites y debilidades, pero enItalia, entre muchos otros recursos, ha podidoaprovechar el impulso y el deseo de la socie-dad de experimentar nuevos caminos quepermitan, en caso de ser bien empleados, me-jorar cualitativamente el nivel de la interven-ción social y educativa. Una manifestación deesta riqueza de inteligencias, competencias yde sensibilidad de la que los niños, adolescen-tes y las familias se pueden fiar, tuvo lugar enFlorencia, a fines de 1998, con la Conferencianacional sobre la infancia y la adolescencia,o rganizada por iniciativa de la presidencia delconsejo de ministros. Miles de expertos, ope-radores, administradores, y representantes deltercer sector participaron en esta reunión ydebatieron acerca de la necesidad de dar efec-tividad a los derechos de ciudadanía de todo ni-ño p r e s e n t e en Italia. Se señala expresamenteque estos derechos no son privilegio exclusi-vo de los niños italianos, sino que se extien-den a los niños extranjeros arribados a Italiacon las familias inmigrantes.

Con todo, es preciso constatar, entre lasdeudas pendientes de este decenio, el que elpaís no cuenta con la ley–marco de los serviciossociales, atrasada ya en 50 años. Es un vacíoque puede afectar profundamente la evolucióndel sistema italiano de seguridad social.

1.7 A MODO DE SÍNTESIS DE NUESTRA HISTORIA

En medio siglo, entre 1946 y 2000, Italia hacambiado muchas veces. Como todo país seha visto atravesada por grandes movimientospolíticos, culturales y económicos pero, en loque respecta a las políticas para la infancia y laadolescencia, un hilo conductor permanente yobstinado ha guiado, casi siempre, las deci-siones y elecciones. En estos 50 años de vidademocrática, en Italia se ha afirmado la in-compatibilidad de la internación con los valo-res fundamentales de dignidad humana y li-bertad, que deben acompañar todo procesoeducativo.

Ha sido un proceso lento. Las primerasexperiencias e instituciones innovadoras, sobrela base de servicios residenciales alternativos ypequeñas comunidades de acogida, datan defines de los años cuarenta y principios de loscincuenta, pero recién medio siglo más tarde,en 1989, han llegado a ser objeto de instru-mentos legislativo.

En este difícil camino ha sido posible re-conocer etapas y fases estrechamente ligadas aimportantes cambios culturales:

1. En los años sesenta, con el debate sobre la pro-gramación económica, la idea de desarrollo so-cial y la exigencia de modernizar las políticas deasistencia hace evidente la necesidad de pro-yectar un nuevo sistema de servicios socialespara todos los ciudadanos. El eje de cualquierreforma posible debía ser la comunidad local.

2. A fines de los años sesenta, fuertes movimien-tos políticos convulsionaron a la sociedad y lacultura italiana. Las grandes instituciones tota -les como los manicomios y los internados asis-tenciales fueron puestos en tela de juicio y ob-jeto de estudios específicos. Se buscaron y secrearon soluciones alternativas, y se dio vida yconsistente impulso a servicios sociales abiertosy diferenciados.

3 . En los años setenta, el Estado italiano cambióde piel, se crearon las regiones y una gran par-te de los poderes y competencias administrati-vas fueron descentralizadas a nivel local. Elcentro de gravedad de las políticas sociales pa-sa de los organismos centralizados de la asis-


tencia al sistema de las autonomías –los muni-cipios singulares o asociados, que actúan en elmarco de la programación regional–, a las cua-les se atribuye la función de garantizar al ciuda-dano menor de edad y a su familia, las inter-venciones, los servicios y las prestaciones in-dispensables para realizar su propio proyectode vida en el contexto social del que formanparte. El desarrollo de políticas locales ten-dientes a ofrecer respuestas unitarias a la per-sona y articuladas en relación con las necesida-des, hace marginal el recurso a la internaciónen hogares en una gran parte del país.

4. En los últimos años, se aprueba una política na-cional de infancia que servirá de estímulo a lapromoción de las políticas locales y permitirásuperar su desigual desarrollo, producto no sólode las diferencias tradicionales entre las diver-sas zonas de Italia, sino también de la ausenciade un proyecto de implementación de la nuevaorganización de los servicios sociales locales. Enestos años, con todo, finalmente se acuerdan anivel nacional principios inspiradores y directri-ces comunes para esa reorganización.

1.8 ITALIA EN 2000: MENOS NIÑOS ENLOS INTERNADOS

Las políticas sociales en 30 años indudable-mente han cambiado radicalmente el rostro dela infancia y de la adolescencia en dificultad.En la Italia de los años setenta, la población deniños encerrados en los grandes internados erainmensa: había más de 200 mil menores deedad en esa situación. Las mediciones conclui-das a fines de 1998, por el Centro Nacional deAnálisis y Documentación sobre Infancia yAdolescencia de Florencia, han contabilizadosólo 14.945 niños presentes en los internados.En 1958 había más de 3.000 centros de inter-nación y de asistencia, mientras que 40 añosdespués se había reducido a 1.802. Son datosque confirman una tendencia reconfortante,aún cuando subsisten dudas e incertidumbresacerca de la calidad de la acogida ofrecida a losniños y adolescentes en una fase tan delicadade su vida.

La investigación del centro nacional haanalizado el fenómeno de los niños que todavía

permanecen en los internados y que constitu-yen el 1,5 por mil de los niños italianos. En sumayoría, el 63,3%, son adolescentes o preado-lescentes. A menudo la internación provienede una decisión del Tribunal de Menores. Lanueva Italia se nota también en los rostros delos niños que pasan hoy por las puertas de losinternados: el 12% son niños inmigrantes,1.800 niños, de un total de 15.000, son extran-jeros, importante señal de alerta sobre la capa-cidad de integración de la sociedad italiana.

Entre las razones para la internación, lapobreza de las familias es la causa principaldel alejamiento del niño, pero también las di-fíciles e insuficientes relaciones familiaresaparecen entre los motivos más frecuentes dela acogida en un internado. Un porcentaje ele-vado (entre el 25 y el 35%) de los niños ha in-terrumpido, de manera definitiva, toda rela-ción con la familia de origen y el 20% de losniños internos lleva viviendo por lo menos tresaños en el internado.

Los internados ya no son grandes cuarte-les, como solían serlo. En 1958 sólo la mitad deestos centros tenía menos de 50 plazas, mien-tras que hoy casi la totalidad (el 96%) tiene di-mensiones moderadas. La mayoría no tienemás de diez plazas, e incluso el 15% no tienecapacidad más que para cinco niños. Práctica-mente el 60% de los centros de acogida se haconstruido después de 1980 y sólo el 15% esanterior a 1950.

Con todo, hay algunos aspectos que susci-tan cierta perplejidad. El 30% de estos centroshospedan indistintamente niñas y niños sindistinción de edad; el 20% tienen escuela in-terna; 108 centros (el 6%) sólo tiene habitacio-nes con más de cinco camas. En muchos casos,especialmente en el caso de los centros másgrandes, la relación entre operadores y niños esinferior al índice uno.

La investigación del Centro Nacional deAnálisis y Documentación sobre Infancia yAdolescencia ha esclarecido, una vez más, laslíneas de intervención necesarias para reducirla internación de niños en estos hogares:

1 . La intervención en la familia de origen siguesiendo la prioridad. El derecho del niño a cre-cer al interior de su propia familia debe ser



defendido, y los servicios sociales deben com-prometerse a impedir o limitar la separacióndel niño.

2. El acogimiento familiar es el instrumento aprivilegiar para ayudar al niño y a su familia endificultad.

3. El último esfuerzo está destinado a las comuni-dades de acogida, solución de último recursopara niños y adolescentes en crisis: estos cen-tros deben responder a las necesidades educati-vas y asistenciales de ellos. La verificación de lacalidad del trabajo de la comunidad debe basar-se en la regla de las tres T:

• Tiempo: El tiempo es precioso y la permanen-cia del niño en la estructura residencial debeser reducida al mínimo, gracias a proyectosindividuales de reinserción social;

• Territorio: Los centros residenciales no debenser cerrados, sino abiertos al territorio, abier-tos a la vida del barrio donde se encuentran;

• Tutela: Los derechos del niño, también al in-terior de los centros residenciales, deben sertutelados y su aplicación concreta debe seratentamente controlada.

1.9 EXPERIENCIAS DE DESINTERNACIÓN EN ITALIA

1.9.1 Asociación MurialdoCiudad de Padova

A fines del siglo XIX en Turín, ciudad de laaristocracia real, la congregación de los padresgiuseppinos, fundada por el beato LeonardoMurialdo, tenía como objetivo acoger a mu-chachos pobres y abandonados con ideas in-novadoras: quería ayudar a estos adolescentesa través de la creación de escuelas, de la ense-ñanza profesional y con la instalación de em-presas agrícolas. Más aún, advirtió la necesi-dad de abrir una c a s a – f a m i l i a para aquellosque no tenían un lugar donde vivir. Era unapequeña gran revolución en un mundo que selimitaba a encerrar a los adolescentes sin fa-milia en grandes orfanatos.

Los padres giuseppinos, que desarrollaroncon bastante éxito esta experiencia, fueron lla-mados desde muchas ciudades italianas paracrear oratorios y patronatos católicos para ado-

lescentes. En la ciudad universitaria de Pado-va, a la congregación le correspondió la tareade administrar un colegio universitario desti-nado a hospedar a los hijos de las familias me-nos adineradas. En 1970, un pequeño eventocambió la vida del colegio de los giuseppinos:un asistente social de la administración provin-cial pide a los padres hospedar a dos adolescen-tes en dificultad. Nace así, al interior de una es-tructura colegial, un grupo–familia.

La experiencia dio resultado y los padresgiuseppinos en 1974, acogieron a otros cincoadolescentes. Ese mismo año, en Padova, secierra el último orfanato de la ciudad, y otroscinco niños desprovistos de familia se ven en lanecesidad de encontrar un lugar donde ir. Losgiuseppinos, sin embargo, decidieron no aco-gerlos en el colegio: tenían claro que demasia-dos huéspedes habrían hecho naufragar el pro-yecto de reinserción social de los jóvenes, peroinsistirán en la necesidad de reproducir la ex-periencia de los grupos–familia en otros lugaresde la ciudad.

Con el apoyo de la provincia, se alquilarondos apartamentos en los que familias especial-mente seleccionadas asumieron la acogida delos adolescentes que venían del viejo orfanato.

La colaboración entre una congregaciónreligiosa y una administración laica fue exitosay en 1978, la asociación Murialdo administraba15 apartamentos, con 15 grupos–familia. A finesde 1999, eran 60 las casas y familias participan-tes de esta iniciativa. Los proyectos educativosson guiados por dos padres giusseppinos, conlos cuales colaboran un asistente social y dos si-cólogos voluntarios. No hay ningún educadorprofesional.

En los primeros años de vida (1978–1988),estas casas–familia hospedaron, generalmente,a adolescentes desinternados. Hoy es posibleque niños que cargan en sus hombros con difí-ciles historias familiares o con problemaspsiquiátricos, sean acogidos por las familias deMurialdo.

La asociación ofrece también acogida tem-poral a familias con serios problemas de aloja-miento. Fuera de ello, se han instalado dos pe-queños talleres artesanales para ofrecer unaoportunidad de trabajo a los adolescentes.

Las nuevas emergencias que Murialdo

está enfrentando son espejo de la nueva socie-dad italiana: ofrecer alojamiento y oportunida-des a inmigrantes y a los nuevos pobres, perso-nas sin casa desprovistas de apoyo familiar, y ajóvenes ex–adictos al alcohol y las drogas.

1.9.2 Instituto MartinittCiudad de Milán

Durante los años cincuenta, los Martinitt, ni-ños huérfanos que San Girolamo Miani co-menzó a recoger en 1532 en la iglesia de SanMartín, recolectaban limosnas para mantener-se desfilando en uniforme detrás de los funera-les de personas importantes de la capital eco-nómica italiana. Cuatro siglos después, losMartinitt dejaron la iglesia para ser acogidos enun verdadero orfanato: los pabellones de ungran edificio donde vivían hasta 500 niños. Enese tiempo bastaba haber perdido a uno solode los padres para ser confiado al internado. Lacaridad y beneficiencia seguían siendo losprincipales recursos del Martinitt.

En los años sesenta comenzó a discutirsela validez de esta institución cerrada, puestoque no bastaba con evitar a los niños llevar eluniforme de huérfano para poner en marcha unproceso real de reinserción en la sociedad.

En 1968, en abierta contradicción con ladirección del instituto, nace la primera comu -nidad–alojamiento: siete muchachos del Marti-nitt y dos educadores dejaron los pabellonesdel orfanato y se fueron a vivir en un aparta-mento. El experimento funcionó. En pocosaños, el instituto milanés se vació, nacieron pe-queñas comunidades (actualmente son siete)dispuestas en casas normales, en barrios nor-males, lugares en los que se intentaba vivir unavida normal.

Las pequeñas comunidades son confiadas atres educadores. Se intenta crear un clima fami-liar y realizar proyectos realistas para la vida fu-tura de los niños. Los más pequeños (3 a 13años) tienen profundas necesidades de afectoque, a menudo, el educador no consigue satis-f a c e r, siendo para ellos la vida en comunidad unproceso que conduce, casi siempre, al acogi-miento familiar. Los más grandes (14 a 19 años)firman, en cambio, un verdadero contrato con lacomunidad que los acoge, tienen reglas que

respetar y el objetivo último es que estos mu-chachos logren autonomía en las actividades dela vida cotidiana, escolar y profesional.

En la sede central del Instituto Martinittse mantienen servicios particulares: la inter-vención de urgencia (siete plazas, comprome-tidas casi por completo en las emerg e n c i a svinculadas a la inmigración), el punto de des-canso (diez plazas, destinado a acoger a losmuchachos enviados directamente por la poli-cía o los servicios sociales) y un centro diurnoque da seguimiento a los adolescentes mayo-res, que han rehusado la inserción en laspequeñas comunidades.

El Martinitt está enfrentando, en estosaños, una nueva metamorfosis: los niños y ado-lescentes hijos de inmigrantes, están ahogandolos servicios de emergencia del internado. Semultiplican las solicitudes de intervención yapoyo ligadas a niños extranjeros. Las comuni-dades no pueden ignorar los cambios de la so-ciedad italiana y están intentando abrirse a es-ta nueva realidad.

1.9.3 Instituto San Domenico Savio Ciudad de Nápoles

En Nápoles, el drama de los huérfanos de laPrimera Guerra Mundial fue contenido en lospabellones de un viejo convento del barriopopular de San Lorenzo–Vicaria. Las rígidasestructuras religiosas intentaron resolver losproblemas de un mundo laico incapaz de en-frentarse con gravísimas situaciones de vulne-rabilidad social. En 1919, los primeros huérfa-nos de la “Gran Guerra” cruzaron las puertasdel Instituto San Domenico Savio, y así, en lapráctica, desaparecieron.

Las escuelas eran internas al orfanato, losniños vestían uniformes, los varones estabanseparados de las mujeres, los controles eran ri-gidísimos y los contactos con el exterior se re-ducían al mínimo. Las hermanas franciscanasadministraban con severidad y hermetismo elinternado. Los entes públicos napolitanos de-legaron con gusto los problemas de estos niñossin futuro a una orden religiosa: niños de fami-lias pobrísimas y desesperadas, a menudo noencontraron otra solución que el colegio cerradode las hermanas franciscanas.


Fueron necesarios 80 años para abrir losportones del San Doménico. En 1993 se cerra-ron las mediocres escuelas internas y sólo enaños recientes se permitió a voluntarios exter-nos conocer la realidad del internado e iniciarexperiencias comunitarias. El número de ado-lescentes comenzó a disminuir: en 1993, 80 ni-ños y adolescentes todavía eran internos per-manentes del San Doménico y una cuarentenaestaba en régimen de semi–internación. Enpocos años, el instituto logró crear dos centroscomunitarios que, en la actualidad, hospedande ocho a diez niños entre 3 y 12 años de edad.Proyectos individuales para cada niño han sus-tituido lentamente a la rígida e inútil planifica-ción colectiva, muchos de ellos han sido con-fiados (por un fin de semana, por las vacacio-nes, por las fiestas de Navidad) a familias devoluntarios laicos. Finalmente, el San Domé-nico se ha abierto exitosamente al barrio.

Al mismo tiempo la Municipalidad de Ná-poles ha comenzado a proyectar serias batallascontra la exclusión social. Desde 1995 un asis-tente social, nombrado por la municipalidad,apoya a las hermanas franciscanas en la admi-nistración cotidiana del instituto. En 1998, elviejo orfanato se convirtió en un Centro Poliva-lente para Menores. Servicios para acogida deurgencia intentan resolver los problemas de ni-ños inmigrantes y de la calle. Un centro diurnotrabaja con 150 niños en dificultad del barrioantiguo napolitano.

Una red de familias es el principal trampo-lín hacia el mundo externo del San Doménico:los acogimientos temporales (incluso sólo parala hora del almuerzo o para tomar un helado)son un gran momento de contacto social. Vo-luntarios intentan dar seguimiento a los ado-lescentes una vez que dejan el instituto y em-prenden una vida normal.

Pero el Instituto San Doménico enfrentatodavía los límites ligados, a su historia marg i-nal: carece de las condiciones (proyectos, de-sarrollo técnico y financiamiento) para desa-rrollar programas individuales para los mucha-chos del centro diurno; tiene escasos instru-mentos legales y prácticos para implementarpolíticas consistentes en favor de la infancia yla adolescencia en una ciudad compleja comoN á p o l e s .

1.9.4 Los grupos–apartamento de la Emilia–Romaña

En los años setenta, los g r u p o s – a p a r t a m e n t otuvieron una gran importancia teórica y prácticaen el campo de la experimentación de so-luciones alternativas a la internación de niños.Fueron experiencias impulsadas en Emi-lia–Romaña, región del norte de Italia, gracias ala colaboración de investigadores del Institutode Sicología de la Universidad de Boloña, enconjunto con los educadores de los servicios so-ciales de las provincias y municipios.3 7

Los grupos–apartamento, creados en aque-llos años, querían favorecer el egreso de niñosde los grandes internados asistenciales, inten-tando ofrecerles condiciones de existencia co-tidiana radicalmente diversas de las que ha-bían tenido hasta entonces, pero “sin que porello hubiera que reproducir un modelo ‘familiar’impracticable, y sin énfasis alguno en la necesidadde modelos paternos o maternos”.38

Naturalmente los educadores emilianosprestaron gran atención al clima del grupo y alas relaciones interpersonales entre los adultosy niños que vivían en el apartamento. El aná-lisis realizado por los sicólogos sobre las di-námicas de la vida cotidiana en las institu-ciones totales de las que provenían los niños,proporcionó al grupo de investigación los indi-cadores sobre los cuales proyectar las nuevasconvivencias alternativas. La atención de losinvestigadores se concentró en la jerarquiza-ción de las relaciones, la modalidad de comuni-cación que se derivaba y las características delespacio físico y social.

Las conclusiones de estas observacionesfueron inmediatas: las relaciones jerarquizadasal interior del grupo debían desmantelarse; lacomunicación no podía producirse solamenteen forma vertical y la organización del tiempoy de los espacios al interior del grupo no debíaser experimentada por los niños internos comoun sistema de control de la institución.

El grupo–apartamento se convirtió en unacomunidad compuesta por un número limitadode personas, donde todos se conocían y se


37 -Carugati, 1984.38 -Carugati, Emiliani, Palmonari, 1975, p. 185.

comunicaban entre sí. Los adultos tenían la ta-rea de garantizar la estabilidad del sistema derelaciones: eran los compañeros de una historiacomún con los niños e intentaban favorecer to-da apertura hacia la vida social. Los niños ex-perimentaban así condiciones de vida familiary se enfrentaban directamente al mundo, conlos desafíos y dificultades de la realidad.

El espacio interno en el apartamento esta-ba desprovisto de barreras, no existían prohibi-ciones y el niño debía sentirse en su casa. Estaconvivencia estable del apartamento se insertaen una realidad urbana verdadera donde los ni-ños podían moverse libremente por las calles yplazas, intentando integrarse en la vida normaldel barrio.

Estas comunidades de acogida para niñosen dificultad han tratado de liberar a los niñosde situaciones de dependencia antinaturales.El objetivo era ambicioso, no se trataba sólo dehacer asistencia de un modo moderno o de ra-cionalizar las políticas sociales, sino de ofrecerinsospechadas oportunidades de libertad y deuna nueva inserción social para los niños.39

En los años setenta, la experiencia de losgrupos–apartamento fue pionera y dejó heren-cias fecundas. Todavía se mantiene una de lascomunidades de aquel núcleo original, y hannacido otras experiencias en Modena y en Bo-loña. El punto de referencia científico siguesiendo el Departamento de Ciencias de laEducación de la Universidad de Boloña.

El fruto más importante es que los gru-pos–apartamento se convirtieron en uno de losmodelos que más directamente han influencia-do la historia de las políticas para la infancia enEmilia–Romaña, pusieron en crisis a la asisten-cia tradicional, originando la transformación detodos los internados asistenciales recogiendolas enseñanzas de aquella historia nacida en losaños setenta.

1.9.5 Instituto de los Inocentes (Istituto degli Innocenti)Ciudad de Florencia

Es el más antiguo internado asistencial para lainfancia de Italia, siendo la primera instituciónde este tipo en el mundo occidental.

En 1419, los artesanos de la poderosa

corporación del arte de la seda asumieron laresponsabilidad de las intervenciones en favorde los niños abandonados de la ciudad deFlorencia. El Instituto de los Inocentes era uncentro laico que fue capaz de introducir en laItalia del medioevo políticas innovadoras, lascuales trataron de no limitarse a la mera asis-tencia, sino que vincular la vida de los niños ala realidad social que los rodeaba.

El instituto logró asegurar a generacionesde niños abandonados, huérfanos o a hijos ile-gítimos de madres adolescentes, un nivel míni-mo de educación para enfrentar la vida futura.La escolarización de los niños fue considerada,a fines del siglo XVI, una parte fundamentalde su desarrollo.

A partir de 1868, el Instituto de los Inocen-tes acoge solamente a niños ilegítimos, termi-nando así con el abandono de niños en la rue -da, práctica que, protegida por una rejilla, per-mitía a madres anónimas dejar a los recién na-cidos sin darse a conocer.

Anticipándose a su tiempo, en 1930 secrea una guardería diurna que garantizabaasistencia a niños en dificultad y a mujeresembarazadas. Las grandes reformas de losaños setenta, que originan los primeros servi-cios de guardería y la aprobación de las nue-vas leyes sobre derecho de familia y normati-vas sobre la adopción, facilitaron la aperturade las puertas del instituto y la salida de nu-merosos niños que estaban internados.

Actualmente los entes públicos (región,provincia y municipalidad) designan a los di-rectivos del Instituto de los Inocentes. La aco-gida a la infancia y a las futuras madres en difi-cultad sigue siendo uno de los objetivos priori-tarios, pero el instituto ha buscado fortalecerlas relaciones con la realidad social del territo-rio donde operan sus servicios y se ha conver-tido en punto de referencia nacional e interna-cional gracias a sus estudios sociales sobre lacondición de la infancia y la familia.

El Instituto de los Inocentes organiza unservicio de acogida para niños de hasta 6 añosy administra dos centros destinados a alojar amujeres embarazadas y a madres con sus hijos.


39 -Carugati, Emiliani, Palmonari, 1975, p. 25.

La Casa de los niños acoge hasta 12 o 13 niñosen condiciones de grave vulnerabilidad fami-liar. Los recién nacidos abandonados seránadoptados por familias después de una brevepermanencia en el instituto. Los niños másgrandes permanecerán por un poco más detiempo en Innocenti y podrán regresar con lospadres de origen o ser confiados a una nuevafamilia.

La Casa de las madres es un centro de aco-gida para mujeres embarazadas y madres conhijos en dificultad, hoy se trata principalmentede adolescentes con problemas ligados a la tó-xicodependencia o a jóvenes mujeres inmi-grantes. Los educadores y operadores, en cam-bio, interfieren lo menos posible en la vida dela Casa Golondrina, abierta en 1996, donde seprivilegia el esfuerzo de recuperación de la au-tonomía y la autosuficiencia de las mujeresacogidas.


Número de centros residenciales educati-vo–asistenciales, según la presencia de niños(valores absolutos y porcentuales).

Número Valoresde centros porcentuales

Ningún niño presente al 30.6.1998 89 4,9Hasta 3 niños 325 18,04–5 niños 334 18,56–10 niños 661 36,711–15 niños 176 9,816–20 niños 75 4,221–50 niños 133 7,450 niños y más 9 0,5

Total de Centros 1.802 100

Número de centros residenciales educati-vo–asistenciales, según la disponibilidad deplazas declarada (valores absolutos y porcen-tuales).


Hasta 5 plazas 280 15,76–10 plazas 806 45,111–15 plazas 188 10,516–20 plazas 142 7,921–30 plazas 165 9,231–50 plazas 129 7,251–99 plazas 56 3,1100 plazas y más 22 1,2

Total de Centros 1.788 100

* Son 14 las fichas individuales sin respuesta a estapregunta, equivalentes al 0,8% del total.

Niños presentes al 30 de junio de 1998 encentros residenciales, diferenciados por sexo(valores absolutos y valores porcentuales).


Niños 7.995 53,5Niñas 6.950 46,5

Total 14.945 100,0


Número de niños presentes e incidencia de plazas disponibles sobre la población de niños, según las regiones.

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Incidencia Incidenciade centros de Plazas de niños de plazas de niños

disponibles presentes disponibles por presentes poral 30–6–98 cada 1.000 cada 1.000

residentes residentes

Abruzzo 0,7 1,4 1,1 1,7 0,8Basilicata 1,3 3,2 0,7 7,2 0,8Prov. Bolzano 0,7 0,4 0,7 1,4 1,1Calabria 6,7 8,4 9,3 5,2 3,0Campania 7,4 12,3 12,5 2,5 1,3Emilia Romagna 6,7 3,3 3,8 1,8 1,1Friuli Venezia Giulia 1,6 2,8 1,6 5,1 1,5Lazio 8,4 8,1 8,4 2,6 1,4Liguria 3,8 3,3 3,7 4,8 2,7Lombardia 16,0 9,3 12,8 1,9 1,4Marche 1,2 0,8 0,8 1,0 0,5Molise 0,6 0,5 0,6 2,4 1,4Piemonte 8,3 5,0 6,8 2,4 1,6Puglia 7,1 8,2 7,9 2,6 1,3Sardegna 2,4 1,5 1,9 1,4 0,9Sicilia 10,8 21,1 15,3 5,3 1,9Toscana 4,2 2,9 4,0 1,7 1,2Prov. Trento 2,2 1,0 1,0 3,5 1,9Umbria 0,9 1,2 1,4 2,8 1,6Valle d’Aosta 0,1 0,1 0,1 0,8 0,6Veneto 8,8 5,3 5,6 2,2 1,2

Italia 100,0 100,0 100,0 2,8 1,5

Total 1.802 29.148 14.945

Niños presentes al 30 de junio de 1998 en centro residenciales, diferenciados por edad y sexo (valores porcentuales).

0–5 años 6–10 años 11–14 años 15–18 años Total

Niños 10,3 25,9 32,5 31,3 100,0Niñas 11,4 26,0 30,5 32.1 100,0

Total 10,8 26,0 31,6 31,6 100,0

Total 1.611 3.872 4.409 4.718 14.910

* Son 35 las fichas individuales sin respuesta a esta pregunta, equivalentes al 0,2% del total.

2.1 INTRODUCCIÓN

La sociedad ha construido su actitud frente ala infancia según la percepción social de laidentidad y de las necesidades del niño deacuerdo al momento histórico. Los historiado-res nos revelan que la sociedad d e s c u b r e la rea-lidad específica de la infancia relativamentetarde. Las políticas desarrolladas hasta el siglopasado se centran básicamente en la pro-tección a la infancia en situaciones de desam-paro y a la corrección de conductas conflicti-vas para la sociedad.

Durante el reciente siglo XX se produjeroncambios decisivos en el enfoque de la acciónpública en el campo de la infancia: cambios re-feridos a la realidad socioeconómica que rodeaal niño y al contexto político de la acción delEstado.

Durante el siglo XIX el escenario económi-co social dominante cambió profundamente, seabandonó el mundo rural y creció la sociedadurbana.

De forma simultánea y estrechamente vin-culada a los factores que se asocian a esta evo-lución, la intervención política modificó susobjetivos, sus medios y sus métodos. El proce-so de modernización económica se acompañóen los países más desarrollados de un movi-miento imparable de desarrollo democrático yde los derechos sociales e individuales, impul-sado por la lucha social y el crecimiento de laspolíticas del estado de bienestar, que se tradu-cen en una mejoría general del nivel de vida yen un acceso más democrático a la educación ya la cultura del conjunto de la sociedad y de lasclases trabajadoras particularmente.

Precisamente en el marco de esta evoluciónhistórica hay que contemplar los cambios en lapercepción social de la infancia y en las políti-

cas relacionadas con los niños, como unaparte fundamental del progreso social en ge-neral. Con el desarrollo de una sociedaddonde van primando los derechos humanosy los derechos individuales, no sólo los adul-tos individualmente son actores principalesen las actividades económicas y sociales, si-no que las familias, ahora más reducidas ycercanas a quienes las componen, se adap-tan a las aspiraciones de cada uno, dejan defrenar los proyectos individuales y asumendinámicas de progreso y cambio como valo-res nuevos fundamentales en su org a n i z a-ción cotidiana.

La protección a los niños frente al abu-so, la explotación o el maltrato, se produjodespués de que aparecieran las primerasmedidas contra la crueldad hacia los anima-les, de las que se tomó incluso modelo.1

La introducción de modificaciones encuanto a la responsabilidad criminal de losniños y la creación de instituciones de refor-ma específica para la delincuencia juvenil,se produce a finales del siglo XIX, y tienesus defensores en el Movimiento de Salvado -res de los Niños.

Los derechos s o c i a l e s, educación, trabajoy protección, fueron los primeros otorg a d o sa los niños, mientras que los derechos c i v i l e sy p o l í t i c o s tuvieron que esperar para verse re-conocidos hasta la Constitución española de

2. ESTUDIO SOBRE EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ESPA Ñ A

Mª Ángeles García Llorente *

Laura Martínez–Mora Charlebois**

* - Letrada de la Secretaría de la Comisión de Menores dela Comunidad Autónoma de Madrid.** - Abogada, LL.M. Universidad de Londres.1 - Therborn, G., Los derechos de los niños, desde la constitu -ción del concepto moderno de menor: un estudio comparado delos países occidentales, 1993.

1978 y más explícitamente, hasta la Conven-ción sobre los Derechos del Niño de 1989.

Las raíces de la Convención de 1989 se re-montan años atrás. Durante todo el siglo XX,denominado como El Siglo del Niño, los paísesdedicaron sus esfuerzos a mejorar las condicio-nes de vida de la infancia. La declaración deGinebra sobre los Derechos del Niño de 1924 yla Declaración de la ONU, con el mismo nom-bre de 1959, constituyen los antecedentes másclaros de la Convención. Sin embargo notamosdos cambios importantes desde las primerasd e c l a r a c i o n e s :

a. El paso de contemplar a los niños como obje -to de protección, a considerarlos sujetos dederechos.

b . La ratificación de la Convención por parte de190 países, incorporando al derecho positivode cada uno de ellos los principios garantiza-dos por la misma, dando lugar a medidas ac-tivas para la mejoría de las condiciones de lainfancia, no sólo en los países desarrollados,sino que también en muchos de los que seencuentran en vías de desarrollo, asistidos enocasiones por la ayuda internacional.

Con una finalidad pedagógica se propusodesde UNICEF un eslogan que sintetiza elcontenido de los derechos reconocidos en laConvención para los Niños y Niñas, que con-siste en tres conceptos: Provisión, Protección yParticipación.

• Provisión: equivale al derecho a poseer, reci-bir o tener acceso a ciertos recursos y servi-cios, a la distribución de los recursos entre lapoblación infantil y adulta.

• P r o t e c c i ó n : consiste en el derecho a recibir cui-dado parental y profesional, el derecho a serpreservado de ciertos actos, prácticas o formassociales e individuales de abuso infantil.

• Participación: expresa el derecho a hacer co-sas, expresarse por sí mismo y tener voz, in-dividual y colectivamente.2

Los artículos de la Convención que se refie-ren a la P r o t e c c i ó n pueden dividirse en dos partes:

1. Protección frente a la violación de derechos

por parte de los padres, familia, guardadoresy otros adultos significantes encargados desu bienestar.

2. Protección frente a la violación de derechospor cuidadores sociales ajenos a la familia,como instituciones alternativas e incluso elpropio Estado.

El bienestar social puede juzgarse tambiéndesde el punto de vista de las importantes mo-dificaciones introducidas en las relaciones so-ciales. Por efecto de la revolución industrial seprodujeron cambios en el nivel de las estructu-ras familiares: las mujeres adquirieron un nue-vo papel, transformándose de productoras en laeconomía familiar a reproductoras de la fuerzade trabajo necesaria para las fábricas, a la vezque los niños abandonaron también su rol en laaportación de ingresos y se incorporaron a laescuela, para prepararse como futura fuerza detrabajo debilitándose de este modo sus lazosde dependencia de la familia y aumentando surelación con el Estado. En lo que atañe a la vi-da de los niños, tal como señala Wintersber-ger3, el proceso sucedido desde la RevoluciónIndustrial, puede sintetizarse en cuatro fases:

1. De la agricultura al capitalismo temprano:los niños pasan del trabajo doméstico al tra-bajo en la fábrica.

2 . Primera Revolución Industrial: los niños semueven de la fábrica a la escuela básica, cam-bian el trabajo fabril por el trabajo escolar.

3. El establecimiento del nuevo estado del bie-nestar: se prolonga el periodo escolar y se ex-tiende la dependencia económica.

4 . Estado del bienestar consolidado: familia ysociedad articulan su complementariedaden la atención a la infancia y el Estado actúaen este caso no como árbitro, sino comoportavoz y ejecutor de las conductas so-cialmente deseables: obligando a las fami-lias, sustituyéndolas (excepcionalmente) yp r o t e g i é n d o l a s .

42 ESTUDIO SOBRE EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ESPAÑA

2 - Bardy, M., Politics of Childhood and Children at Risk. Pro -v i s i o n – p r o t e c t i o n – p a r t i c i p a t i o n, Vienna, European Centre,1993.3 - Wintersberger, Cost and Benefits – The Economics ofChildhood en Qvortrup y otros. Childhood matters, Ave-bury, Aldershot, 1994.

En ese contexto, los niños se con-vierten en sujetos de derecho, creán-dose una relación mucho más estrechae intensa con los adultos en el seno dela familia y en el de las institucioneseducativas, en una dinámica de reco-nocimiento identitario mutuo y enri-quecedor, pero que también generanuevos conflictos que reclaman solu-ciones renovadas no reductibles al pa-ternalismo tradicional.

El cambio social en la percepciónde la infancia se asocia a los aportesde psicólogos, médicos, pedagogos yal conjunto de estudiosos de la reali-dad humana y social, que han puestoen evidencia la personalidad del niño,sus necesidades y problemas específi-cos, con el fin de ordenar las actitudes de losadultos en relación con la infancia, organizar laacción educativa y, en general, crear las condi-ciones de un desarrollo equilibrado y sano delproceso de crecimiento y madurez de sup e r s o n a l i d a d .

La evolución demográfica ha acentuadotodavía más la importancia de una política pa-ra la infancia. La pirámide de edades en las so-ciedades más desarrolladas se va estrechandoen la base y ampliando en la cúspide. Los ni-ños constituyen un bien cada vez más escaso.En España, en sólo 20 años, la estructura deedades de la población ha dado un verdaderovuelco: los menores de 16 años constituían en1980 más del 27% de la población total; 20años más tarde, antes del inicio del nuevo mi-lenio, representaban menos del 17%. En estecontexto, una política global para la infancia esvital para desarrollar el presente y el futuro detoda sociedad.

En 1981 la población menor de 15 años al-canzaba a 9.685.700 habitantes, lo que repre-senta el 21,4% del total de la población. En1998 podemos estimarla en unos 6.046.500correspondiendo al 16% del total. Actualmen-te, la población de 0 a 18 años apenas superalos 8.200.000 habitantes, es decir, el 20,5% dela población. La tendencia a la disminuciónabsoluta del número de niños en España noha cesado todavía, ya que la esperanza de vi-da se amplía y el número medio de niños por

mujer en España (1,1 en 1995), es el más bajode Europa.

2.2 LA PROTECCIÓN JURÍDICA DEL MENOR EN LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA

La protección de los derechos de los niños yniñas en España se estructura en un contextolegal y otro orgánico. El contexto legal es els i g u i e n t e :

En el ámbito constitucional, la Constituciónespañola de 1978 obliga a los poderes públicosa proteger la familia en los ámbitos social, eco-nómico y jurídico, haciendo especial hincapiéen los niños, tal y como está establecido en suartículo 39.4

España es un Estado social y democráticode Derecho cuya forma política es una monar-quía parlamentaria. La Constitución reconocey garantiza el derecho a la autonomía de lasnacionalidades y regiones que la integran,constituyéndose de este modo las 17 Comuni-dades Autónomas5. Mediante este sistema las

ESTUDIO SOBRE EL PROCESO DE DESINTERNACIÓN DE NIÑOS EN ESPAÑA 43

Cuadro 1 – Población española de 0 a 18 años (en mi-les)*

Edades Hombres Mujeres Total

De 0 a 3 años 640.2 631.3 1271.5De 4 a 6 años 607.5 572.3 1179.8De 7 a 9 años 637.4 579.4 1216.8De 10 a 14 años 1223.8 1154.6 2378.4De 15 a 16 años 529.9 504.1 1034.0De 17 a 18 años 584.0 556.2 1140.2

Total 4222.8 3997.9 8220.7

* - Elaboración a partir de proyecciones del I.N.E. y estimaciónE.P.A., IV trimestre 1998.

4 - Véase el punto 2.4.2: Evolución de las Medidas deProtección.5 - Estas Comunidades Autónomas son Andalucía, Ara-gón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla–LaMancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia,Madrid, Murcia, Navarra, La Rioja, Comunidad Valencia-na y País Vasco.

competencias en las diversas materias se re-parten entre el Estado español y las distintasComunidades Autónomas, de tres posiblesmaneras de acuerdo con los artículos 148 y149: competencias exclusivas del Estado,competencias exclusivas de las ComunidadesAutónomas y competencias compartidas. LasComunidades Autónomas gozan de autonomíapara la gestión de sus respectivos intereses ytienen competencia exclusiva en materia deasistencia social, extensible a la protección dela infancia.

En materia de protección jurídica del me-nor, la legislación estatal es respetuosa de estereparto de competencias y sólo regula aspectosrelativos a la legislación civil, procesal, penal yde la administración de justicia en lo que laConstitución española le da competencia.

En el ámbito penal, es el Código Penal de1995 el que regula los delitos y faltas, las per-sonas responsables y las consecuencias de és-tos y establece la mayoría de edad penal a los18 años. Con la reciente promulgación de laLey Orgánica 5/2000, la regulación expresa dela responsabilidad penal de los menores de 18–o en su caso de 21– y mayores de 14, quedarecogida en esta ley independiente que da ma-yores garantías al menor.6

Para el estudio que se está llevando a caboes el ámbito civil el que tiene mayor interés, yaque en él queda regulada la posibilidad de aco-ger a niños fuera de su familia. El acogimientofamiliar de niños y niñas se ha desarrollado es-pecialmente durante estos últimos años, lle-gando a constituir una de las grandes alternati-vas al internamiento de niños en institucionesmasivas.

En general es en el Código Civil y en lapropia Ley Orgánica de Protección Jurídica delMenor7, donde se regula la protección jurídicade la infancia. También hay que mencionar laLey de Enjuiciamiento Civil donde se regulala constitución de acogimiento cuando ésta re-quiere una decisión judicial.

En todo caso, históricamente el Código Ci-vil ha constituido la base para articular la pro-tección de menores de edad, y ha sido modifi-cado en varias ocasiones.

En lo que respecta a los recursos alternati-vos al internamiento de niños en instituciones

masivas, la primera modificación que nos inte-resa tuvo lugar en 1987 por la Ley 21/87 en laque se modifican determinados artículos delCódigo Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civilen materia de adopción y otras formas de pro-tección. Dicha ley sustituyó el concepto deabandono por la institución del desamparo; in-trodujo la consideración de la adopción comoun elemento de plena integración familiar;configuró el acogimiento familiar como unanueva institución de protección a la infancia;generalizó el interés superior del niño comoprincipio inspirador de todas las actuacionesrelacionadas con aquél e incrementó las facul-tades del Ministerio Fiscal en relación a losmenores de edad.

Tras la promulgación y ratificación de laConvención de los Derechos del Niño en1989, el Estado español ha tenido que adecuarla legislación interna a la internacional paradotar a la infancia de un correcto marco jurídi-co de protección.

Se introdujo para tal efecto una segundamodificación, mediante la Ley Orgánica deProtección Jurídica del Menor8, que volvió amodificar los artículos del Código Civil refe-rentes al acogimiento de niños y otros recursosalternativos al internamiento de ellos en insti-tuciones masivas. Esta ley tiene las necesida-des de los niños y niñas como eje de sus dere-chos y de su protección. Entre otras innovacio-nes, cabe destacar que esta ley introduce unaclara distinción entre situaciones de riesgo y dedesamparo, consagra un principio de agilidad einmediatez en todos los procedimientos tantoadministrativos como judiciales, recoge la posi-bilidad de que la entidad pública pueda acor-dar –en el interés del niño– un acogimientoprovisional en familia, lo flexibiliza y adecua elmarco de relaciones entre los acogedores y elniño en función de la estabilidad de la acogida,introduce la exigencia del requisito de idonei-dad de los adoptantes en materia de adopción,


6 - Esta ley entra en vigor el 13 de enero de 2001. 7 - LO 1/1996, del 15 de enero, de Protección Jurídica delMenor, de modificación parcial del Código Civil y de laLey de Enjuiciamiento Civil.8 - Véase el punto 2.5.4: La Ley 1/96 de Protección Jurí-dica del Menor.

modifica algunos aspectos de la tutela, y abor-da el internamiento del niño en un centropsiquiátrico.

La Ley de Protección Jurídica del Menor,en su Título I, reconoce y desarrolla algunosde los principales derechos de la infancia9 y re-glamenta, en el Título II, las actuaciones quese deben llevar a cabo en situación de des-protección social del niño: actuaciones de pro-tección, atención inmediata, de proceder en si-tuación de riesgo y de desamparo; así como lasinstituciones que los protegen: guarda de me-nores, acogimiento familiar, servicios especiali-zados, tutela y adopción.

Este conjunto de leyes10 son aplicadas me-diante las distintas instituciones que se han idocreando, a nivel estatal y autonómico, constitu-yendo lo que podemos llamar el contexto orgáni -co. Por ejemplo, la Comunidad de Madrid ensu Estatuto de Autonomía define la proteccióny tutela de menores y el desarrollo de políticasde promoción integral de la juventud comocompetencia exclusiva de su comunidad11.

Se ha creado también en la Comunidad deMadrid una Ley de Garantías de los Derechosde la Infancia y la Adolescencia de 1995, en laque se fija un marco normativo general que es-tablece un conjunto de garantías para el ejerci-cio de los derechos de los menores de edad.

En el Título IV de dicha ley se enumeranlas instituciones y órganos de atención a la in-fancia y la adolescencia en esta comunidad. Es-tos órganos son un Defensor de Menores, unInstituto Madrileño de Atención a la Infancia,la Comisión de Tutela del Menor, las Corpora-ciones Locales y las Coordinadoras de Atencióna la Infancia y a la Adolescencia. Brevemented e s c r i t o s :

El Defensor de los Menores se encarga dela salvaguarda de los derechos de los niños enla comunidad, mediante la recepción de susdenuncias y quejas, la supervisión de la apli-cación de las leyes y de tareas de informacióny orientación.

El Instituto Madrileño de Atención a la In-fancia está adscrito a la Consejería de Integra-ción Social y sus tareas son de promoción, coor-dinación y búsqueda de recursos, todo ello enfavor de los niños.

La Comisión de Tutela del Menor ejerce

las funciones que le corresponden a la Comu-nidad de Madrid, según lo establecido en elCódigo Civil. Dichas funciones son asumir latutela de niños en situación de desamparo y laguarda temporal de menores de edad a peti-ción de sus padres o tutores, iniciar el oportu-no expediente para asumir la tutela, recabar lacolaboración interadministrativa, etc.

Las Corporaciones Locales deben velarpor el bienestar de la infancia y de la adoles-cencia, promoviendo el desarrollo de los niñosy niñas, garantizando el ejercicio de sus dere-chos, protegiéndoles adecuadamente y desa-rrollando acciones de prevención.

Las Coordinadoras de Atención a la Infan-cia y la Adolescencia son órganos colegiados decoordinación de las diferentes redes de servi-cios públicos y se ocupan o inciden en la cali-dad de vida de los niños y adolescentes que re-siden en la Comunidad de Madrid.

2.3 LA POLÍTICA DE ATENCIÓNA LA INFANCIA EN ESPAÑA

La política de atención a la infancia, basada enla Ley 21/87 y que adquiere su mayoría deedad con la Ley Orgánica 1/96 de ProtecciónJurídica del Menor, así como en las diferentesLeyes Autonómicas y Planes de Atención a laInfancia elaborados por cada una de las Comu-nidades Autónomas del Estado español, ha da-do durante estos últimos años prioridad a lar e o rganización de sus centros residenciales,apostando por una respuesta especializada a


9 - Véase el punto 2.4.1, al final.10 - En resumen, y concretando dicha protección de losniños en artículos, la situación es la siguiente. Primero, enel Código Civil la protección se regula en los artículos 172a 174, bajo el título de “guarda y acogimiento de meno-res”; en los artículos 175 a 180, a propósito “de la adop-ción”; y, en el artículo 211, referente al “internamientopor incapacitación”. Segundo, en la Ley de Enjuicia-miento Civil, en los artículos 1825 a 1828 que regulan elacogimiento de menores cuando es necesaria una deci-sión judicial. Y por último, la Ley Orgánica de ProtecciónJurídica del Menor regula en su título I “los derechos delos menores” y en el título II las “actuaciones en situaciónde desprotección social del menor e instituciones de pro-tección de menores”.11 - Art. 26 de la LO 3/1983, del 25 de febrero, por la quese aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad deMadrid.

las nuevas necesidades de la infancia, y al in-cremento en las ayudas económicas a las fami-lias, recurso que todas las instituciones conresponsabilidad en esta materia coinciden enque habrá que seguir potenciando.

Esta reorganización de los centros de menoresresponde a una nueva realidad, tanto política co-mo social, que ha llevado a la territorialización delos recursos asistenciales y a una mayor proximi-dad a las zonas donde existen los problemas.

La propia esencia de la acción protectoraconsiste en suprimir del entorno de un niñoaquellos estímulos o sufrimientos que estánproduciendo una maduración problemática,que le están privando de un crecimiento armó-nico y positivo. Intentamos evitarle el sufri-miento innecesario y la destrucción. A la vez,proteger supone compensar, facilitar un plusde estímulos, de afectos, de ayudas compensa-torias de los déficits y carencias en los que hade desarrollarse. De alguna forma, es como siextendiéramos sobre ellos un manto protector.Sabemos, sin embargo, que la protección nopuede ser indefinida, que no ha de invalidar laautonomía personal, que ha de fortalecer y nodebilitar las propias capacidades.12

En un primer momento, a principios de losaños ochenta, y tras las sucesivas transferenciasde competencias13 por parte del Estado central,en materia de protección de menores a las Co-munidades Autónomas, todas ellas abordaronel desarrollo de políticas desinstitucionalizado-ras y pusieron énfasis en la coordinación de losservicios sociales y educativos comunitarios.Adicionalmente, se buscaba mejorar la calidadde la asistencia en los centros residenciales pa-ra los niños abandonados o víctimas de abusosy establecer unos nuevos procedimientos, másadecuados a las necesidades de los niños, parainternarlos en establecimientos asistenciales.14

En una segunda instancia se hizo necesariodesplegar esfuerzos tendientes a la sensibiliza-ción de los distintos agentes sociales en la pre-vención y atención del riesgo social infantil, loque supuso un incremento de recursos y unareorganización de los mismos mediante la pro-mulgación de leyes específicas en las distintascomunidades.15 En estas leyes se hace especialhincapié en las alternativas no residenciales yen el desarrollo del acogimiento familiar.

En todo caso, estos desarrollos no obstarona la pervivencia de los centros residenciales es-pecíficos, que tienen como objetivo proveer dealojamiento y seguimiento a niños con gravesdificultades para ser atendidos a nivel familiaro doméstico y que ingresan con problemas dediversa índole: salud, minusvalías, problemaspsíquicos, conflictos de conducta o adiccionestóxicas. En estos lugares reciben atención es-pecializada acorde con las necesidades agrega-das a las básicas de manutención, protección,educación y socialización.

Junto a los centros residenciales se han in-troducido nuevos recursos no residenciales,entre los que se pueden destacar los llamadosCentros de día , que son un recurso social de ca-rácter preventivo, dirigido a la infancia en ge-neral y especialmente al sector comprendidoentre los 6 y 18 años con mayores dificultadessociales. En ellos se organizan actividades so-ciales para ocupación del tiempo libre, aten-ción educativa con seguimiento escolar y acti-vidades culturales, procurando siempre la par-ticipación de las familias.

Otro recurso no residencial son los Centrosde inserción sociolaboral para jóvenes, lugares deatención diurna para adolescentes y jóvenes deedades comprendidas entre los 14 y los 18años, con problemas de desadaptación familiar,social y/o escolar. A través de éstos se favorecela inserción sociolaboral de ellos mediante pro-cesos formativos adaptados a su situación.


12 - Funes, J., La relación educativa con los chicos y chicasadolescentes en pisos–residencia, 1999.13 - Este traspaso de competencias tuvo lugar primeromediante los Estatutos de Autonomías de cada Comuni-dad Autónoma y luego mediante Reales Decretos a partirde mediados de los años ochenta, en los que se transfirie-ron funciones y servicios del Estado a la respectiva Comu-nidad Autónoma.14 - Casas. F., en La atención a la infancia en la Unión Eu -ropea. Guía por países sobre acogimiento familiar y atención re -sidencial, edición a cargo de Colton, M. J. y Hellinckx, W.,Ministerio de Asuntos Sociales, Madrid, 1993, p. 227.15 - Dichas medidas legislativas (en su mayoría leyes,aunque también decretos) se promulgaron en los siguien-tes años: Andalucía en 1998, Aragón en 1989, Asturias en1995, Baleares en 1995, Canarias en 1997, Cantabria en1992, Castilla–La Mancha en 1995, Castilla y León en1988, Cataluña en 1985, Extremadura en 1994, Galicia en1997, Madrid en 1995, Murcia en 1995, Navarra en 1986,La Rioja en 1998, Comunidad Valenciana en 1994 y en elPaís Vasco en 1983.

Para finalizar con la presentación de los re-cursos alternativos a la internación, se debemencionar que se han desarrollado y reguladoen la última década otras formas de conviven-cia familiar alternativa como el acogimiento y laadopción.

A este respecto, la legislación españolaconfigura la adopción como una forma de pro-tección de los niños y como un instrumento pa-ra su integración en un medio familiar.

En materia de adopción, la Ley 1/96, deProtección Jurídica del Menor, introduce laexigencia del requisito de la idoneidad de losadoptantes, que ha de ser apreciado por la en-tidad pública.

Junto a la adopción, se introdujo por pri-mera vez en el ordenamiento jurídico español,en el año 1987, la figura legal del a c o g i m i e n t of a m i l i a r1 6 que permite al niño convivir en unafamilia que asume la obligación de cuidarlo,alimentarlo, educarlo y procurarle una forma-ción integral. La primacía del interés del niñoen cualquier caso, señalada como criterio rec-tor por nuestras leyes, exige que desde losservicios sociales se realice una cuidadosa se-lección y preparación de las familias que seofrecen para acoger o adoptar a niños y una ri-gurosa aplicación de lo previsto legalmente encuanto a los niños que puedan ser susceptiblesde recibir estas medidas.

Los acogimientos familiares constituyenuna de las formas de proporcionar a los niñosuna familia alternativa sin que necesariamentese relacionen con procesos de adopción. Con elobjeto de responder más flexiblemente a lasnecesidades de la infancia, se contemplan dis-tintas modalidades de acogimiento:17

1. Se entiende por acogimiento simple, el de ca-rácter transitorio, bien porque del diagnósti-co de la situación del niño se prevea la rein-serción de éste en su propia familia, o por-que se adopte una medida de protecciónque revista un carácter más estable.

2. El acogimiento familiar permanente está deter-minado por la edad u otras circunstancias delniño y su familia y lo aconsejan los serviciosde atención a la infancia. En este supuesto,la entidad pública18 podrá solicitar del Juezque atribuya a los acogedores aquellas facul-

tades de la tutela que faciliten el desempe-ño de sus responsabilidades atendiendo entodo caso al interés superior del niño.

3. El acogimiento familiar preadoptivo se forma-lizará por la entidad pública cuando ésta ele-ve la propuesta de adopción del niño infor-mada por los servicios de atención ante laautoridad judicial, siempre que los acogedo-res reúnan los requisitos necesarios paraa d o p t a r, hayan sido seleccionados, hayanprestado ante la entidad pública su consenti-miento a la adopción y se encuentre el niñoen situación adecuada para ser adoptado.También podrá la entidad pública formalizarun acogimiento familiar preadoptivo, cuan-do considere con anterioridad a la presenta-ción de la propuesta de adopción que fueranecesario establecer un periodo de adapta-ción del niño a la familia. Este periodo serálo más breve posible y no podrá exceder delplazo de un año.

Además de esta clasificación realizada porla Ley 1/96, también se puede incluir otra ca-tegoría, los llamados acogimientos abiertos o defin de semana y vacaciones, en los que el niñoconvive con la familia alternativa durante losperiodos vacacionales.

La acción de la red de infancia se comple-menta mediante las subvenciones y conciertoscon la iniciativa social y privada, a la vez que


16 - Hay algunos autores que distinguen el acogimientofamiliar del Art. 172 del Código Civil (referente a la guar-da, que se puede ejercer mediante el acogimiento familiaro residencial) de aquel recogido en el Art. 173 (que regu-la el acogimiento como figura autónoma). Véase PantojaGarcía, F., Algunas notas y comentarios a la Ley Orgánica deProtección Jurídica del Menor y su Aplicación Práctica, Ma-drid, Ed. Colex, 1997, pp. 51–65. Esta distinción, quedesde luego parece acertada, a efectos de lo que interesaa este estudio, pierde importancia. Básicamente porquede lo que se trata es de averiguar si en la práctica ladesinstitucionalización de los niños se produce o no, cues-tión que queda algo lejos de las distinciones que hacentanto la doctrina como el legislador. Por lo tanto, en ade-lante se considerará el acogimiento familiar en general,esto es sin apelar, si caben, a las distinciones doctrinales.17 - Éstas se encuentran reguladas en el Art. 173 bis delCódigo Civil.18 - Entidades públicas de acuerdo con la DisposiciónAdicional Primera de la Ley 21/87 son organismos del Es-tado, de las Comunidades Autónomas o de las entidadeslocales a los que con arreglo a las leyes corresponda, en elterritorio respectivo, la protección de menores.

cuenta con diferentes mecanismos de coordi-nación interinstitucional y con el apoyo de loscentros de servicios sociales generales en pro-yectos comunes de intervención en los ámbi-tos de la convivencia natural de los niños, la fa-milia, el barrio, la escuela, el pueblo.

2.4 LA CONSTRUCCIÓN DEL DISPOSITIVO TUTELAR

2.4.1 Antecedentes

Para centrar la investigación que nos ocupa, sehace necesario realizar una indicación históricaa los orígenes del dispositivo tutelar español.El contexto histórico es imprescindible paracomprender el presente, y permite visualizarlas diferencias generacionales en los beneficiosdel bienestar que se ofrecen en la actualidad.

El núcleo normativo en la materia de pro-tección de menores, surgió en nuestro país alcalor de las olas protectoras aparecidas en losEstados Unidos a finales del siglo pasado, bajoel impulso de movimientos como el conocidopor los Salvadores del Niño, y que dio lugar atodo un conglomerado de órganos asistencialesy administrativos de atención a la infancia quehoy definiríamos como niños en riesgo y enconflicto social.

Una de las primeras normas de legislaciónsocial promulgada en España fue la ley sobre eltrabajo e instrucción de los niños en 1873. Porella se prohibía el trabajo en la industria a losmenores de 10 años y se establecían límites dejornada para los que tenían entre 15 y 17. Sehacía obligatoria la asistencia a la escuela treshoras diarias entre los 9 y 14 años, junto a otrasmedidas de protección. La ley fue aprobadasin reservas pero no se cumplió.19

El trabajo de los niños reportaba una ven-taja económica para las empresas (menoresgastos de producción) y para las familias obre-ras (obtención del jornal infantil), por ello sulegitimidad se envuelve con argucias paterna-listas, aduciéndose que el trabajo es formativopara el niño, obviando que más formativa seríala escuela. Dificultaba esto que la asistencia ala escuela se hiciera obligatoria, porque ello li-mitaría sus posibilidades de trabajo e iría encontra de la autoridad y libertad del padre.20

Es en 1880 cuando surge en España unMovimiento para la defensa y salvaguarda de losniños similar a los iniciados en otros países occi-dentales como Italia y Estados Unidos, de tipofilantrópico y preocupado por la infancia des-valida y la penosa situación de los niños que seencontraban en cárceles o internados.

Este movimiento al que pertenecían entreotros el Patronato de Nuestra Señora de lasMercedes o la Escuela de Reforma ToribioDurán, destacó en Cataluña y el País Vasco, laszonas más industrializadas del país. Su activi-dad se dirigía a denunciar las situaciones másdolorosas a que se veían sometidos determina-dos niños, aunque nunca cuestionando las con-diciones sociales que las generaban. Sus pro-puestas dedicadas a reeducar y reformar a losniños, daban por supuesto que la causa de susproblemas radicaba en el fallo moral de los pro-pios niños o de sus familias, imponiéndose untratamiento médico y pedagógico en lugar del sim-plemente carcelario existente hasta entonces.

La acción de estos movimientos abrió ca-mino a la promulgación de la Ley de 1918 deTribunales para niños, a partir de la cual se crea-ron los primeros tribunales de estas caracterís-ticas en Bilbao, Tarragona y Barcelona(1920–1921).

La dictadura de Primo de Rivera, consis-tente con la ideología que la sustenta, modifi-ca y amplía la beneficencia incorporando alcampo asistencial la sanidad y la educación degrupos específicos, y mantiene en la nueva es-tructura del Ministerio de la Gobernación elConsejo Superior de Protección a la Infancia yRepresión de la Mendicidad, sólo acompañadodel Real Consejo de Sanidad y la Junta Supe-rior de Policía. Otras medidas que indirecta-mente repercuten en la mejora de las condicio-nes de vida de la infancia son las que se refie-ren a la protección de la mujer trabajadora.

En el periodo de la IIª República de 1931,se experimentaron transformaciones en cuantoa previsión social, privilegiándose este aspecto


19 - López Keller, E. Hacia la quiebra de la mentalidad li -beral: las resistencias al cambio, VV.AA., Historia de la acciónsocial pública en España, Ministerio del Trabajo y seguri-dad Social, 1990.20 - Gaitán, L., El espacio social de la infancia, p. 138

más que la beneficencia, que siguió existiendopara los que no tenían trabajo. En el ámbito deprestaciones para la infancia, hay que destacaren esta época la expansión de la escuela públi-ca con la construcción de 7.000 escuelas ypuestos de trabajo para maestros, los cambiosen la regulación familiar, con la introducciónde la figura del divorcio, y la atención a la ali-mentación infantil, con la creación de comedo-res escolares, además de los dispensarios de hi-giene infantil.

La república abordó la tarea de construirequipamientos escolares, lo que representabael mayor esfuerzo económico en toda la Euro-pa de su época. La instrucción pública, benefi-cencia asistencial y protección indirecta (a tra-vés de la protección a las madres), son las treslíneas principales de la actividad del sector pú-blico con respecto a la infancia en este periodo.

Tras la guerra civil española de 1936–1939,el régimen político que se instauró en Españacontenía en sus declaraciones de principios,postulados ideológicos de justicia social y deservicio público, a la vez que prácticas inter-vencionistas y reglamentarias que no estabannecesariamente reñidas con las exigencias deun Estado benefactor. Los productores eran elobjetivo principal de estas medidas y las con-tingencias de protección giraban en torno a suactividad productiva. Fuera del régimen de se-guros quedaban otros colectivos, entre ellos losniños, incluidos en la beneficencia.

En el plano asistencial, el régimen fran-quista optó por mantener en vigor la vieja Leyde Beneficencia del siglo XIX, encomendadasu aplicación a los ayuntamientos y diputacio-nes, a cuya labor se añadieron otras institucio-nes propias del régimen, como la Obra de Au-xilio Social, y posteriormente toda una marañade consejos, patronatos, comisiones y demás,alimentados financieramente por fondos espe-ciales, observándose una tendencia a la centra-lización administrativa y a una paulatina mayorparticipación económica estatal.

En los años cuarenta, cincuenta y sesenta,y hasta bien entrados los setenta, mientras lospaíses europeos occidentales y los países desa-rrollados de América y Australia contemplan laconsolidación y expansión de la provisión so-cial, e incluso experimentan la sacudida de la

primera crisis del petróleo, en España se dis-fruta de lo que Rodríguez Cabrero21 denominael Estado autoritario del bienestar.

El tema concreto de la protección a la in-fancia se encontraba encomendado a distintasinstituciones: las diputaciones se ocupaban delos niños expósitos, canalizando además suadopción; la Obra de Protección a Menores te-nía dispensarios de puericultura, institucionesde amparo para menores de 3 años, y centros dealimentación, educación y cuidados para niñosentre 3 y 16 años, actividades de carácter t u t e -l a r – p o l i c i a l o represivo, debido a su conexióncon justicia, de quienes dependían las juntas yel Tribunal Tutelar de Menores. Existían esta-blecimientos a cargo de la Dirección Generalde Beneficencia2 2, aunque con pocas plazas; laObra de Auxilio Social, nacida durante la gue-rra y encargada de ofrecer auxilios básicos dee m e rgencia en el periodo inmediatamente pos-t e r i o r, se había transformado especializándoseen la atención a la infancia desvalida.2 3

Los inicios del Dispositivo Tutelar van uni-dos a la génesis y desarrollo de un nuevo mo-delo de infancia en nuestro país –que identifi-ca como estructura de referencia a la familiaacomodada y urbana– siendo también impor-tante el comienzo de la escolarización y la for-mación de la mujer, esencialmente dirigida afomentar el rol de madre y esposa, así como eldespliegue de una serie de saberes que operansobre la preservación de la vida de los niños,inculcando normas de crianza e higiene24, y laextensión de la enseñanza obligatoria y el sur-gimiento de la educación nueva que difundirálos métodos activos en la escuela.25

Durante el quinquenio 1975–1980 se cons-titucionalizan los derechos sociales en España


21 - Rodríguez Cabrero, La política social en España, Ma-drid C.S.I.C, 1995.22 - La Dirección General de Beneficencia durante laépoca franquista fue un órgano central de la función pú-blica dentro del ministerio. Agrupaba las fundaciones,mandos, establecimientos y demás instituciones benéfi-cas y los servicios gubernativos referentes a ellos.23 - García Padilla, M., Historia de la Acción Social, Seguri -dad Social y Asistencia , 1939–1975.24 - Con la oficialización de la pediatría como disciplinamédica y la difusión de sus normas a través de la puericul-tura familiar y la implantación de la psiquiatría infantil.25 - Melendro, M., Adolescentes Protegidos, p. 62.

y el bienestar social se convierte en una piezaestratégica para la legitimación del nuevo régi-men político democrático.

La política social diseñada en el nuevotexto constitucional, incluye la protección a lafamilia y a la infancia, además de la redistribu-ción de la renta, el acceso a la formación profe-sional, los beneficios de una seguridad social,la protección de la salud, el acceso a la cultura,la calidad de vida, el derecho a la vivienda, laatención a los disminuidos, a la tercera edad, ladefensa de los consumidores, entre otros as-pectos. Todos ellos son epígrafes que resumenel abanico de deseos de bienestar para los ciu-dadanos con los que se comprometen los pode-res públicos.

Además de los aspectos protectores de lafamilia y de los niños, el reconocimiento en laConstitución de otra serie de derechos de lapersona, como la igualdad ante la ley de todoslos españoles, el rechazo de distintas formas dediscriminación (entre las que no se incluyen lasdiscriminaciones por razón de edad, pero sí lasque pudieran darse por razón de nacimiento) ola igualdad jurídica ante el matrimonio, y la po-sible disolución de éste, obligaron a una refor-ma del Derecho de Familia, lo que conllevóespeciales repercusiones en el estatus legal ysocial de los niños, afectando también sus op-ciones de vida futura.

El nuevo concepto de familia que se perfi-la a raíz de la Constitución de 1978 viene de-terminado por una concepción distinta del ma-trimonio, en el que rige la igualdad de los cón-yuges y de los hijos, cualquiera que sea su si-tuación. La relación con los hijos también cam-bia, establece que la patria potestad se ejerceconjuntamente por ambos progenitores, ysiempre en beneficio de los hijos, desapare-ciendo la idea de la auctoritas paterna, sustitui-da por un conjunto de derechos y deberes que seatribuyen a los padres y van destinados a ase-gurar el sostenimiento y educación de sus hijosmenores de edad.26

La protección social y jurídica de los niñosobserva un importante cambio a partir de 1987por efecto de la Ley sobre Adopción y otras for-mas de protección. En esta ley se configura laadopción como un instrumento para la integra-ción del niño en un medio familiar, con efectos

jurídicos plenos, introduciéndose por primeravez en el ordenamiento jurídico español, la fi-gura del acogimiento familiar como forma deprotección alternativa al acogimiento en cen-tros y diferente a la adopción. Se define en laley el concepto de d e s a m p a r o del niño (porincumplimiento o inadecuado cumplimientopor parte de los padres de sus deberes de pro-tección) que es el único que da lugar a la tutelapor la entidad pública del respectivo territorio.

Por efecto de esta última ley se produce ungiro en la forma de protección de la infanciaejercida por los poderes públicos, desde unaperspectiva de beneficencia sobre los niñosabandonados a una intervención profesionali-zada, basada en la concepción del niño comosujeto de derechos cuyo superior interés debeprevalecer en el momento de adoptar cual-quier tipo de medidas.

La protección se desjudicializa, es la enti-dad pública –administración autonómica– laobligada a asumir la protección inmediata delniño en desamparo y se desintitucionaliza a lasantiguas instituciones totales, los niños se escola-rizan en centros de enseñanza de su comuni-dad y participan en actividades extraescolarescomo el resto de los niños. El papel de los ser-vicios sociales se ve potenciado, tanto en la de-tección y actuación inmediata ante situacionesde desamparo, como en la intervención comu-nitaria, grupal e individualizada, destinada aconseguir la mejor integración personal del ni-ño, en su propia familia, en una familia alterna-tiva (acogimiento o adopción) o en un centroresidencial, hogar o piso. 27

Se considera que con la aprobación de lalegislación producida en los años ochenta, Es-paña se ha sumado al modelo protector de losderechos de los niños de los países más avanza-dos en la materia. Aún puede señalarse unavance más en la línea de los reconocimientosde los menores de edad y de las obligacionesdel conjunto social hacia ellos, producido enenero de 1996, en nuestro país.

Se trata de la Ley de Protección Jurídicadel Menor, que además de adaptar y modificar


26 - Alberdi, I., Informe sobre la situación de la familia enEspaña.27 - Gaitán, L., El espacio social de la infancia, p. 147.

una serie de preceptos del Código Civil,pretende constituir un marco general de pro-tección que vincule, no solamente a los pode-res públicos o a las instituciones para menoreso a los padres y familiares, sino a todos los ciu-dadanos, para quienes se señala la obligaciónde prestar auxilio a cualquier menor de edadque pueda encontrarse en una situación deriesgo o posible desamparo, a la vez que comu-nicar la situación detectada a los órganos tute-lares correspondientes.

Junto a la introducción en esta ley del con-cepto de riesgo social para los niños, queapuesta por un tipo de intervenciones de carác-ter preventivo, tiene importancia el reconoci-miento expreso de una serie de derechos quepodríamos llamar de la persona y de ciudadanía.Son derechos al honor, la intimidad y la propiaimagen, a la información, a la libertad de ideo-logía, de conciencia y de religión, derecho a laparticipación, asociación y reunión, a la liber-tad de expresión y a ser oídos, lo mismo en elámbito familiar que en cualquier procedimien-to administrativo o judicial en que estén impli-cados y que les afecten. Se trata de derechosincluidos en la Convención de las NacionesUnidas, que ya habían sido refrendados porEspaña y que sirven como instrumento legalpara imponer una serie de limitaciones a cier-tas actuaciones de los adultos que afectan a lainfancia. Distintas Comunidades Autónomas,en su ámbito de competencias, han promulga-do también leyes, de carácter quizá más re-glamentario, dedicadas a hacer efectiva la pro-tección de todos estos derechos.28

En el aspecto de la responsabilidad penal,la reforma a legislación española fue más lentay titubeante. No es hasta 1994 que se regulanlas medidas judiciales aplicables a infractoresmenores de la edad penal. Los objetivos edu-cativos priman aquí sobre los punitivos del pa-sado, y una vez más, los servicios sociales de-ben asumir la labor de facilitar la modificaciónde las conductas de los infractores y en ocasio-nes, la reparación del daño, en cumplimientode las medidas adoptadas en este caso por eljuez. Mayores cambios se han introducido conla nueva Ley Orgánica 5/2000, que regula laresponsabilidad penal de los menores.

Concluyendo este recorrido histórico, se

puede afirmar que en España, si bien la pro-tección a la infancia ha tenido un proceso se-mejante al resto de los países occidentales desu entorno, ha habido una variación importan-te en su calendario de desarrollo, desde laconstrucción del dispositivo tutelar hasta loscambios operados en la década de los ochenta,cuando se ha producido un retraso importantecon relación a otros países occidentales.

2.4.2 Evolución de las medidas de protección

La organización tutelar no sufre modificacio-nes de importancia en España hasta la décadadel setenta, en que la sociedad española pro-fundiza su estructura industrial y urbana y seinicia una etapa de reestructuración del dispo-sitivo tutelar, al cambiar las características tan-to de la población objeto de intervención29, co-mo de las instituciones y agentes encargadosde realizarla.

A partir de esos antecedentes, debemosconcluir que la etapa actual tiene su máximaexpresión en la Constitución española de1978, que fundamenta el marco jurídico de laprotección a la infancia y la defensa de sus de-rechos. Es pues, a partir de la aprobación de laConstitución vigente, cuando comienza a plas-marse en nuestro ordenamiento jurídico elnuevo Derecho de Infancia.

Este nuevo derecho del menor ha quedadoreflejado, por una parte, mediante la constitu-cionalización de la norma interna y por la incor-poración real de España al sistema general deprotección internacional de los Derechos Hu-manos y la ratificación de un número impor-tante de convenios internacionales, bilateralesy multilaterales, que han conducido a la incor-poración de España al sistema convencionalgeneral de Derecho Internacional Privado, delque tradicionalmente estuvo desvinculada.

El artículo de la Constitución más explíci-to sobre la protección a la infancia y la familia


28 - Ibídem, p. 148.29 - Este cambio se termina de producir con la Ley Orgá-nica 1/96 que, inspirada en el principio de protección in-tegral, protege a todo niño en cualquier situación jurídicay no simplemente a los menores en situación irregular .

es el 39.30 Se encuentra entre los principios cu-yo reconocimiento, respeto y protección infor-mará la legislación positiva, la práctica judicialy la actuación de los poderes públicos y quepodrán ser alegados ante la jurisdicción ordina-ria, de acuerdo con lo que dispongan las leyesque los desarrollan.

El Art. 39 de la Constitución españolad i s p o n e :

• Los poderes públicos asegurarán la protección so -cial, económica y jurídica de la familia.

• Los poderes públicos asegurarán asimismo laprotección integral de los hijos, iguales ante la leycon independencia de su filiación, y de las madres,cualquiera que sea su estado civil. La ley posibili -tará la investigación de la patern i d a d .

• Los padres deben prestar asistencia de todo ordena los hijos habidos dentro o fuera del matrimo -nio, durante su minoría de edad, y en los demáscasos en que legalmente proceda.

• Los niños gozarán de la protección prevista enlos acuerdos internacionales que velan por susderechos.

El hecho de que la Constitución consagreen un mismo artículo la protección a la familiay a los niños, es revelador de una concepciónque ubica al niño en un contexto familiar,transformándose en un principio orientadorpara la legislación específica y la política social.En definitiva, significa que los niños son con-siderados como parte integrante de la familia,es decir integrados en un grupo social en elque reciben educación y protección.

También en el artículo de la Constituciónse establece una cierta ordenación jerárq u i c ade los ámbitos de protección, empezando porel paterno (familiar) y siguiendo por los pode-res públicos.

Es necesario hacer notar la importancia deque la protección a la familia se asocie a laigualdad de los hijos, con independencia de sufiliación, y por tanto se extiende a las familiasno vinculadas a través del matrimonio.

La no discriminación por razón del na-cimiento es considerada como uno de los im-pulsos principales del Derecho del Menor, yestá recogida en el Art. 14 de la Constitucióne s p a ñ o l a :

“Los españoles son iguales ante la Ley, sin quepueda prevalecer discriminación alguna por ra -zón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión ocualquier otra condición o circunstancia personalo social”.

Por último, en el análisis de la significaciónde la Constitución española en lo referente alDerecho de Infancia, debe hacerse referencia ala autonomía de las Comunidades Autónomaspara asumir competencias relativas a la asisten-cia social, teniendo el Estado exclusiva compe-tencia, entre otras, en la legislación civil.31

Dentro de la regulación específica del Có-digo Civil, si nos concentramos en lo que sedenomina sistema de protección jurídica y dentrode él, en aquellos aspectos que tienen que vercon la protección de los niños cuyos derechos ynecesidades no son satisfechas en su entornofamiliar, la parte nuclear de esta protección co-rresponde al Derecho de Familia dentro delámbito del Derecho Civil.

Hace poco más de diez años, no podía con-siderarse al Código Civil como el elementoprincipal del marco jurídico de protección so-cial a la infancia, sino que esta materia era re-gulada por la legislación de protección de me-nores de 1948 que sobrevivió al menos diezaños a la Constitución de 1978, pese a su mani-fiesta incompatibilidad con ella.

El sistema de protección infantil de 1948fue derogado a raíz de la entrada en vigor de laLey 21/87. Sin embargo ésta fue una deroga-ción por la vía de hecho, y hasta la entrada envigor de la Ley Orgánica 1/96 que derogó ofi-cialmente la anterior legislación, carecimos deun verdadero sistema general de protección ala infancia, ya que la Ley 21/87 no era una leyde protección, aunque contuviera medidasutilizables en la protección de niños en s i t u a -ción de desamparo, introduciendo en nuestra le-gislación este término.

El Código Civil coincide con toda la nor-mativa internacional y los preceptos constitu-


30 - Este abre el Capítulo III de Principios Rectores de laPolítica Social y Económica del Título I: De los Derechosy Deberes Fundamentales.31 - Véase el punto 2.2: La protección jurídica del menoren la legislación española.

cionales en cuanto al derecho del niño a formarparte de una familia, comenzando con la inte-gración preferente del niño en su familia natu-ral que viene determinada por la filiación.

La institución fundamental en este sistemade protección es la Patria Potestad, que consti-tuye el vértice y centro del sistema civil de pro-tección, en sentido jurídico como la figura másamplia y de regulación más completa. Este ca-rácter prioritario de la protección dispensadapor los padres frente a la eventual utilización deotros procedimientos, responde a la valoraciónpaterno–filial y del entorno familiar como lugarmás favorable para el desarrollo del niño.

La Patria Potestad ha dejado de conside-rarse como un poder para concebirse como unafunción.

La reforma de la Patria Potestad por la Ley11/81 del 13 de mayo de 1981, además de asig-nar su titularidad y ejercicio a ambos progeni-tores, acentúa su carácter tuitivo al preceptuaren el Art. 154 del Código Civil que:

“Se ejercerá siempre en beneficio de los hijos deacuerdo a su personalidad”.

En síntesis, puede explicarse el contenidode la función de la Patria Potestad como elejercicio de los deberes referidos a la asistenciap e r s o n a l que comporta velar por los hijos,tenerlos en su compañía, alimentarlos, edu-carlos y procurarles una formación integral, ala asistencia económica procurándoles la dota-ción dineraria para alimentos en el sentido queda a este término el Código Civil de sustento,habitación, vestido, asistencia médica yenseñanza, y finalmente, la asistencia jurídica,es decir, la representación legal y la admi-nistración de bienes.

Tal y como establece el Código Civil, elpadre o la madre podrán ser privados total oparcialmente de su potestad por sentenciafundada en el incumplimiento de los deberesinherentes a ella. Igualmente se dejará en sus-penso el ejercicio de la Patria Potestad, en loscasos en que haya habido una previa declara-ción de desamparo del niño y asuma su tutelala entidad pública a la que le corresponda, enrazón del territorio, la protección de los niñosen situación de desamparo.

2.5 SITUACIÓN Y TENDENCIAS DE LA PROTECCIÓN A LA INFANCIA

2.5.1 Consolidación del modelo españolde protección a la infancia

El cambio político ocurrido en España a finalesde los años setenta, sienta las bases de unanueva etapa que emerge con un retraso impor-tante respecto a los países del entorno euro-peo, los que luego de la Segunda Guerra Mun-dial iniciaron la construcción del Estado delBienestar. Este proceso tuvo consecuencias enla transformación progresiva de la atención a lainfancia, a través de la profesionalización de laatención, cambios en los servicios residencialesy, fundamentalmente a partir de los años se-senta, del desarrollo de servicios comunitariosy la diversificación de los dispositivos de pro-tección siguiendo el modelo comunitario.

A partir de los años ochenta, se inicia enEspaña el auge de las nuevas profesiones espe-cializadas en técnicas de tratamiento de lo so-cial: pedagogos, educadores, psicólogos, asis-tentes sociales, sociólogos, entre otros.

En esta década asimismo comienzan atransferirse competencias a las ComunidadesAutónomas, unificando la competencia de pro-tección de la infancia que hasta ese momentoestaba repartida en diversos organismos, unosde tipo benéfico–asistencial y otros de caráctermás jurídico. Cada una de las instituciones secaracterizaba según sus particulares aspectosideológicos, políticos y su peculiar evoluciónhistórica. Sin embargo todos ellos tenían carac-terísticas comunes, siendo herederos de la pos-guerra española habían llegado a los añosochenta sin modificar sus estructuras, salvohonrosas excepciones.

Estas instituciones se mostraban asombro-samente impermeables a los cambios que la so-ciedad estaba experimentando. Las transfor-maciones introducidas por los organismos másmodernizantes en sus instituciones, iban sobretodo encaminados a proporcionar un gran bie-nestar material y a la introducción con criteriostecnocráticos de profesionales en los centros,que se constituyeron en muchos casos en loscuestionadores de la estructura. Los cambiossociales de antes y de después de la transición


hacían inevitable la transformación de esta si-tuación. La sociedad lo pedía a gritos.

La difusión del modelo de Sociedad del Bie -nestar acentúa el valor de los principios de pre-vención, globalidad, participación o reinser-ción y promueve la profesionalización de losagentes sociales.

Los cambios afectaron tanto a los valores ysistemas normativos como a los servicios, yprodujeron una serie de efectos. Entre los másrelevantes se señalan los siguientes:

• El sistema democrático de relaciones, quecaracteriza la vida política y cultural en Es-paña desde la promulgación de la Constitu-ción de 1978, ha permitido un aumento de lasensibilización social y un mayor respeto yreconocimiento de los grupos tradicional-mente ausentes de los escenarios sociales.

• El nuevo marco de relaciones ha propiciadola modificación de la imagen social de la in-fancia y una nueva visión de ésta por partede la sociedad.

• Una mayor difusión de los conocimientos queexisten en la sociedad sobre las necesidadesde la infancia y de sus derechos, originandoredes de descubrimiento y un movimiento desimpatía y solidaridad hacia los niños.

• Una transformación importante en el sectorde profesionales que históricamente han es-tado más cerca de la infancia: docentes, sani-tarios, educadores, trabajadores sociales, en-tre otros. Este grupo no sólo se ha visto con-siderablemente aumentado y especializado,sino que también ha mejorado sus mecanis-mos de formación e intervención.

• Por último, la creación de un sistema de ser-vicios sociales en el marco de un Estado delBienestar, la aparición de una nueva legisla-ción de menores y la descentralización de losservicios, han modificado y mejorado sustan-cialmente la intervención social con la infan-cia en dificultad o conflicto social.

Todos estos fenómenos han producido asi-mismo una serie de cambios en el DispositivoTutelar, que se reflejan fundamentalmente enlos siguientes aspectos:

• El desarrollo de modelos de internamiento sus -

titutivos de los macrointern a d o s y alternativosa la convivencia familiar, aunque diseñadossobre la base de ella, como los hogares fun-cionales, miniresidencias y casas de familia.

• El apoyo a la familia a través de becas de es-colarización temprana; de comedor escolar;ayudas económicas para evitar la salida delniño del núcleo familiar, o, en su caso, suvuelta al mismo; creación y desarrollo de ser-vicios de medio abierto como: actividades detiempo libre, apoyo escolar, talleres ocupa-cionales y laborales, educación de calle y defamilia, ayuda a domicilio. Todos éstos ac-túan como potenciadores del desarrollo nor-malizado del niño en su propio entorno.

• La creación y fomento de alternativas a la fa-milia de origen como el acogimiento familiar yla adopción.

• La sustitución progresiva del voluntariado yla asistencia vocacional por la p r o f e s i o n a l i z a -ción de los agentes sociales, apareciendo pau-latinamente nuevas profesiones y especializa-ciones en el ámbito del trabajo social y de laatención a la infancia desamparada: psicólo-gos, pedagogos sociales, terapeutas familiares,abogados especializados en familia e infancia,policía de menores y trabajadores de ayuda adomicilio, estableciéndose espacios perma-nentes de formación y difusión técnica.

La introducción de este nuevo sistema deprincipios modifica profundamente la orienta-ción general del Dispositivo Tutelar. A travésde ellos se reconoce y prioriza el derecho de losniños y adolescentes a una protección que garan -tice su desarrollo integral en su propio entorno so -cial y familiar, en primer lugar en compañía desus progenitores y, en su defecto, con su fami-lia extensa. Sólo como medida extrema, cuan-do lo anterior no sea posible, habrá de recurriral alejamiento del niño o del adolescente de sumedio ambiente de procedencia, en formatemporal o definitiva.

La familia constituye sin duda, a pesar desu profunda transformación, el escenario pri-mario por naturaleza donde se produce la so-cialización de los niños, por ello sus déficits ycarencias, así como sus fortalezas y potenciali-dades, han de ser determinantes en la vida ydesarrollo de ellos.


Es responsabilidad de toda política socialdirigida a la infancia, considerar prioritaria-mente a la familia como espacio básico y obje-tivo de protección, tendiente a prevenir, redu-cir o compensar sus posibles déficits o caren-cias para el cuidado y la atención de los hijos, ya crear, reforzar o desarrollar sus habilidades ypotencialidad en este sentido.

Se considera igualmente de forma implíci-ta un derecho que anteriormente no suponíauna prioridad para el Dispositivo Tutelar: elderecho de los niños y adolescentes a que lasinstituciones ofrezcan “apoyo y orientación a suspadres” y que en caso de separación se reco-nozca su derecho a retornar con ellos lo antesposible.

Esta redefinición y expansión del Disposi-tivo Tutelar es señalada por multitud de he-chos que abarcan desde la proliferación de losestudios y las investigaciones sobre la infanciadenominada marginada, maltratada o inadapta -da, la creación de grupos técnicos y profesiona-les para intervenir en este ámbito hasta la cons-tante aparición de nuevas normativas cada vezmás complejas sobre protección de la infancia.

Se va constituyendo así un Dispositivo Tu-telar que conjuga los aspectos jurídicos con lossociales, pedagógicos y psicológicos para regu-lar, con clara referencia a los órganos de tomade decisiones, los recursos, profesionales y mo-delos de intervención centrados en la atencióna los niños que se encuentran en situación dedesamparo.

La desjudicialización del proceso de accióntutelar, a través de la competencia de organis-mos administrativos y la descentralización dela atención al crearse órganos de toma de deci-siones, junto a un Dispositivo Tutelar propioen cada una de las diferentes ComunidadesAutónomas del Estado español, son dos de losgrandes cambios que provoca la entrada en vi-gor de la Ley 21/87 de modificación del Códi-go Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Apartir de este momento se observa un ritmo di-ferente en el desarrollo de la protección de lainfancia en cada Comunidad Autónoma, lle-gando incluso la Comunidad Autónoma de Ca-taluña a crear en 1995 una ley de protección dela infancia32 antes que se promulgara la ley es-tatal de 1996 de Protección Jurídica del Menor.

En la década de los noventa se continuaronimplementando los principios y las estructurascreadas a mediados de los años ochenta. Estedesarrollo se produjo desde el ámbito especia-lizado de la acción interdisciplinaria, con uncuerpo de conocimientos específicos y unosprofesionales cada vez mejor formados.

Esta década se caracteriza por la consolida-ción del modelo de protección a la infanciainaugurado en la década anterior y por el esta-blecimiento de dos grandes líneas de acción enla política de infancia:

1. Un fuerte impulso legislativo2. El desarrollo de planes de acción

2.5.2 Programas de desinternamiento

Las instituciones de atención a la infancia enEspaña, como se ha señalado anteriormente, semantuvieron hasta finales de los años setentaimpermeables a las nuevas orientaciones queen esta materia asumían los países de nuestroe n t o r n o .

Ancladas en un modelo benéfico–asisten-cial, y desvinculadas de la realidad social, seconvertían en instituciones totales sustitutivas dela familia.

En toda política desinternadora, puestoque así es como se ha denominado a la políticaprogresista de atención a la infancia, está la re-visión del concepto de los internados como re-cursos válidos para remediar las situaciones dedesamparo infantil, facilitar su desarrollo e in-corporación a la sociedad.

Todo proceso de desinternación implica laaplicación de medidas de protección alternati-vas al internamiento y la transformación de lasinstituciones de internamiento en centrose d u c a t i v o s .

La entrada en vigor de la Ley 21/87 de pro-tección de menores, provocó un cambio en elplanteamiento relativo a las causales de inter-namiento de los niños producto de una medidaprotectora.

Prima en esta ley, el interés superior delniño como principio inspirador de todas las


32 - Se trata de la Ley 8/1995, de 27 de julio, de Atencióny Protección de los Niños y Adolescentes.

actuaciones relacionadas con aquél, tanto ad-ministrativas como judiciales. Se incrementanlas facultades del Ministerio Fiscal en rela-ción con los niños y se introduce la institucióndel desamparo en lugar del anticuado concep-to de abandono, propio de la legislación admi-nistrativa sobre actividades de beneficenciade los siglos XIX y XX y que se incorporó alCódigo Civil.

Antes de ser sustituido por el concepto dedesamparo, el abandono33 fue evolucionandopoco a poco. En el Código Civil de 1889 no sedefinía el término abandono; dicho código fuemodificado por la ley del 17 de octubre de1941, que se centraba únicamente en los aban-donados en establecimientos benéficos; en1958 una nueva ley derogó la de 1941 y tipifi-có la adopción de expósitos34 o abandonados.Durante todo este tiempo no se definió elabandono.

Fue en el año 1970, mediante la Ley deAdopción del 4 del julio que modificaba el Có-digo Civil, cuando el abandono pudo llegar aser definido, pero lo hizo en términos tan obje-tivos que fue duramente criticado porque en lapráctica entrañaba muchos problemas. El dero-gado Art. 174 C.C. regulaba dos tipos de aban-dono. El primero, abandono simple, se dabacuando el abandonado era menor de 14 años ycarecía de persona que asegurase la guarda, ali-mento y educación. Las personas que tenían sucustodia legal debían entregarlo a una casa o es-tablecimiento benéfico, pero no se considerabaal menor como abandonado cuando era confia-do a un particular. El segundo, abandono cuali-ficado, consistía en una renuncia a la Patria Po-testad que llevaba implícito el consentimientoprevio y genérico para la adopción del menor.

La situación de abandono debía ser aprecia-da y declarada por el juez competente para co-nocer el expediente de adopción. Esto conlleva-ba diversos problemas porque casi se eliminabala posibilidad de que el abandono fuese declara-do independientemente de la adopción.

Con la reforma de 1987, el concepto deabandono es sustituido por el de desamparo,que se produce de hecho a causa del incumpli-miento o del imposible o inadecuado ejerciciode los deberes de protección establecidos porlas leyes para la guarda de los menores de

edad, cuando éstos quedan privados de la ne-cesaria asistencia moral o material.35

Este cambio ha dado lugar a una considera-ble agilización de los procedimientos de pro-tección del menor al permitir la asunción auto-mática, por parte de la entidad pública compe-tente, de la tutela de aquél en los supuestos degrave desprotección.36

Desde que se produjo este cambio de polí-tica legislativa, los principios de actuación sonlos siguientes:

• Potenciar los tratamientos preventivos, ac-tuando sobre las causas que puedan originarel desamparo del niño.

• Propiciar la integración y normalización de lavida del menor en su medio social.

• Procurar que se limite temporalmente la in-tervención administrativa, favoreciendo laatención del niño en su propia familia.

• En caso necesario facilitar a los niños recur-sos alternativos a su familia que garanticenun medio idóneo para su desarrollo integral.

Por tanto, la situación que se producecuando una entidad pública asume las funcio-nes de tutela respecto de un niño, viene im-puesta o predeterminada por una circunstanciade hecho a la que la administración tiene quehacer frente, en virtud de las obligaciones quele impone la Constitución y su posterior desa-rrollo legislativo, de asegurar la protección so-cial y económica de los niños. Tal situación dehecho exige, por parte de los poderes públicos,la previa apreciación de que tal desamparo hatenido lugar.


33 - Veáse González León, C., El abandono de menores en elCódigo Civil, Barcelona, José María Bosch Editor, S.A.,1995, pp. 63–78.34 - Las casas de expósitos nacen en el año 1796 y acogíana los niños que habían sido depositados en un lugar dis-tinto a donde normalmente estaban las personas que locuidan, y por lo tanto expuestos a que alguien los recoja.Este término ha sido rechazado por los legisladores con-temporáneos porque consideran que “bosqueja un con-cepto del menor abandonado en términos que hacen in-necesaria la referencia a la figura anacrónica y peyorativade expósitos” (Exposición de motivos de la Ley 7/1970 de4 de julio) en Méndez Pérez, J., El acogimiento de menores,Barcelona, Editorial Bosch, 1991, pp. 13–17.35 - Art. 172 del Código Civil.36 - Exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/96.

2.5.2.1 La revisión de la población internada

Desde la entrada en vigor de la reforma del Có-digo Civil efectuada por la introducción de lanueva redacción del Art. 172, que regula el de-samparo, se comienzan a desarrollar diferentesprogramas de desinternamiento de niños de loscentros de protección realizados por las Comu-nidades Autónomas. La mayoría consiste enuna revisión anual de la situa-ción familiar de cada niño, es-tudiándose la viabilidad de sureincorporación al seno fami-liar con las ayudas que fuerennecesarias, y acompañándoseel proceso con un seguimientoposterior de cada caso, para es-tudiar la evolución y garantizarla posibilidad de reingreso sivolvían a producirse situacio-nes de riesgo para el niño.

Gracias a esta nueva políti-ca, durante la última décadaen España los acogimientos fa-miliares han ido aumentadopaulatinamente37. En 1990 seformalizaron 1.396 acogimien-tos familiares administrativos,alcanzando la cifra tope en1996 con 2.266 y descendien-do un poco en 1997, con 1.821 acogimientos.También los acogimientos familiares judicialeshan ido aumentando, duplicándose su númeroen siete años: de 386 en 1990 a 1.092 en 1997.

Por el contrario, los acogimientos residen-ciales, si bien inicialmente mantienen su ten-dencia al alza aumentando desde 6.637 en elaño 1990 a 7.926 en 1992, experimentan unacaída a 5.053 en 1997. Esta disminución de 36puntos porcentuales en cinco años da cuentadel decisivo impacto del cambio de política ini-ciado unos años antes y que sólo se expresa enlas cifras nacionales a partir de 1992.

El proceso de desinternación de menores,en todo caso, ha tenido ritmos diferentes en ca-da una de las distintas Comunidades Autóno-mas.38

Es en la Comunidad de Cataluña donde seaprecia un mayor descenso de los acogimientosresidenciales. En efecto, mientras en 1992 el

número de acogimientos residenciales era de1.331, cuatro años años más tarde esta cifra sereduce a 181. Los acogimientos familiares au-mentan en forma correlativa a la disminuciónde los residenciales, de manera que, según es-tadísticas catalanas39, en 1997 el número totalde niños y adolescentes que estaban acogidosen familias era de 3.998, frente a los 2.035 queestaban acogidos en centros.

En la Comunidad Valenciana también seaprecia un importante descenso de los acogi-mientos residenciales a partir de 1992, desdelos 934 contabilizados en ese año hasta los 538de 1997. Paralelamente, los acogimientos fa-miliares llegan a duplicarse entre 1990 (con300 casos) y 1997 (596).


Figura 1 – Acogimiento Residenciales y familiares

Fuente: Estadística Básica de Protección a la Infancia (EBPI) del Ministe-rio de Trabajo y Asuntos Sociales. Boletines números 0 y 1, diciembre 1998y noviembre 1999, respectivamente.

37 - Estadística Básica de Protección a la Infancia (EBPI)del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Boletinesnúmeros 0 y 1, diciembre 1998 y noviembre 1999, respec-tivamente.38 - Los datos sobre cada una de las Comunidades Autó-nomas, a no ser que se indique lo contrario, proceden dela Estadística Básica de Protección a la Infancia (EBPI)del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Boletinesnúmeros 0 y 1, diciembre 1998 y noviembre 1999 respec-tivamente.39 - Estas estadísticas han sido realizadas por el InstitutoCatalán de Acogimiento y Adopción, creado en 1997, ycuyo objetivo prioritario es “potenciar las medidas protec-toras que garanticen el derecho del niño a crecer en el se-no de una familia”.

En el resto de la península hay que desta-car el aumento paulatino de los acogimientosfamiliares y un ligero descenso de los acogi-mientos residenciales en Baleares, Castilla laMancha, Galicia y Navarra.

En Andalucía, en cambio, se da un núme-ro más alto de acogimientos residenciales, quese han mantenido estables con una cifra queronda los 1.300 acogimientos de menores eninstituciones en el periodo 1990–1997. Esto,obviamente, influye en el resultado global delas estadísticas para España. Los resultados deesta comunidad se ven determinados en bue-na medida por los acogimientos residencialesde niños procedentes del norte de África. Es-te fenómeno se produce también en las ciuda-des españolas de Ceuta y Melilla, ubicadas encontinente africano.

El proceso de desinternación de niños sepuede ver reflejado más claramente en el si-guiente gráfico, que compara el número deacogimientos residenciales con el número deacogimientos familiares, ya sean administrati-vos o judiciales. La tendencia de los sistemasde protección a la infancia durante estos últi-mos años ha sido de promover el contexto fa-miliar como medida de protección.

2.5.2.2 Principios rectores de los programas de desinternamiento

El principio rector del trabajo de protección ala infancia es el de evitar el desarraigo del me-dio natural del niño: la familia.

La familia es reconocida por ser el mejorlugar para la educación de los niños, porq u elas relaciones entre los miembros son másdensas y ricas4 0. Tanto los investigadores comolos profesionales generalmente están deacuerdo a la hora de afirmar que la familia de-be ser el “ámbito natural y fundamental parala crianza y educación de los niños”, ademássostienen que el internamiento de un niño enuna institución puede “interferir en el desa-rrollo de los vínculos primarios del niño y per-judicar la normal evolución de los aspectos deldesarrollo que más relación guardan con la es-timulación social”.4 1

La actividad de las distintas instancias de-be ser la de apoyo o exigencia –en el caso del

ámbito jurisdiccional– de la recomposición delambiente familiar biológico o la sustitución porotro alternativo cuando aquél sea inviable. Elcentro de protección se convierte, por tanto, enun lugar de cobijo temporal mientras se desa-rrollan otras acciones para que el niño no per-manezca en la situación de conflicto.

La característica de temporalidad implicarevisiones periódicas de las situaciones. A par-tir de los estudios sistemáticos llevados a cabopor los equipos multiprofesionales que persi-guen el conocimiento exhaustivo de la realidadpersonal y socio–familiar de los niños internos,surgen los programas de desinternamiento rea-lizados. La viabilidad de la reincorporación delniño al seno familiar, garantizando la consecu-ción de las ayudas precisas para su logro, seconvierte pues, en uno de los paradigmas deactuación en esta materia.

Los principios que fundamentan la natura-leza y sentido de los programas de desinterna-miento son los siguientes:

• El internado no permite en sí mismo el de-sarrollo normal de un niño.

• La relación afectiva familia–hijo es la másadecuada para una armoniosa maduración dela personalidad infantil.

• La recomposición de las relaciones pater-no–filiales es la que en principio avala unposible desinternamiento.

• Las carencias familiares pueden ser paliadascon subsidios. La incompatibilidad de hora-rios, insuficientes medios económicos o ca-rencia de vivienda no deben impedir a prio -ri la idea de desinternamiento.

Evitar las medidas de internamiento entodos aquellos casos en que no sea estricta-mente necesario, corresponde tanto a los ser-vicios sociales que detectan una situación denecesidad, como a los propios centros en losque ya se encuentran los niños internados. El


40 - Así lo reconoce la Recomendación nº 1074 (1988) dela Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa.41 - Véase Ferrándiz Torres, A., “Sobre el lugar de las ins-tituciones residenciales en el sistema de protección a lainfancia” en I Jornadas de Protección al Menor en España ysu Proyección hacia Iberoamérica, Madrid, 1999, pp. 69–70.

esfuerzo por evitar el internamiento innecesa-rio tiene lugar mediante tres líneas de actua-ción complementarias:

a. Establecimiento de criterios estrictos encuanto al internamiento.

b . Revisión de todos los casos de niñosi n t e r n a d o s .

c. Promoción de todas las alternativas a lainstitución.

La mejoría en la calidad de vida del niñodesinternado, al ser apoyado de acuerdo a susnecesidades familiares evitando el egreso auto-mático en el momento de terminar estudios ode producirse la baja voluntaria, permite quese le pueda seguir apoyando en sus proyectosde estudios superiores o en la incorporación almundo laboral.

El conocimiento de las situaciones familia-res y personales de los niños ha producido quese tutele, denuncie y derive a programas deAcogimiento Familiar a niños que en otros tiem-pos su futuro habría estado en la internacióny/o la vuelta a la calle.

El mantenimiento estricto de estas líneasde actuación, garantiza la limitación del recur-so de internamiento como respuesta única aldesamparo del niño y obliga a que se busquenotras soluciones más adecuadas como ayudaseconómicas, becas de comedor o escuela infan-til, ayuda doméstica, educador familiar, entreotras.

Los criterios de internamiento han modi-ficado en los últimos años las característicasde la población atendida en los centros demenores, constatándose que la problemáticafamiliar que afecta a los niños que ingresanactualmente es mucho más grave que antaño.Se trata de una población más necesitada,desestructurada y conflictiva en cuanto a larelación con las familias.

2.5.2.3 El cambio en la institución

Los primeros programas de cambio de lasgrandes instituciones que acaecieron en Espa-ña, llevaban aparejada la idea de que éstos nopodrían consolidarse si no se producía unatransformación profunda, tanto en los procedi-

mientos de admisión como en la dotación derecursos en la red básica de servicios sociales,de forma que fuera capaz de desarrollar efi-cientes actuaciones preventivas y de de-tección precoz.

En otras palabras, era claro que los cambiosfocalizados exclusivamente en las residenciasinfantiles resultaban aislados y con pocas pers-pectivas de éxito, si no se acompañaban de uncontexto de cambios generales en todo el siste-ma de protección social.

Siguiendo a Casas42, el proceso de normali-zación de centros residenciales para niños enEspaña se ha desarrollado al menos a tres dis-tintos niveles de intensidad de acuerdo a los pro-gramas emprendidos:

a. Planteamientos de ruptura: Son programasque se han marcado como objetivo cerrar fí-sicamente los edificios de las macroinstitu-ciones en periodos relativamente cortos detiempo, creando una red de servicios alterna-tivos. En general, han ido acompañados deun programa de transformación global de lared de servicios sociales a la infancia en unterritorio (ciudad o provincia). Ellos han in-corporado el fortalecimiento de servicios deapoyo a la familia, la creación de servicios al-ternativos y de pequeñas residencias (menosde 15 plazas), con equipos educativos califi-cados y pocas diferencias en los roles profe-sionales de sus miembros.

b. Planteamientos de transformación relativa:Son programas que han desarrollado un pro-ceso de vaciado de los antiguos macroedifi-cios hacia centros residenciales de menor ta-maño, manteniendo una estructuración delequipo educativo y procedimientos adminis-trativos de la macroinstitución.

c. Planteamientos de remodelación física: Sonprogramas que han planteado mantener losespacios físicos de la macroinstitución, re-modelando su interior para conseguir que elentorno material en que el niño vive se pa-rezca más a un hogar familiar. A menudo


42 - Casas, F., Instituciones residenciales ¿Hacia dónde? enAMPMI, III Congreso sobre infancia maltratada. Federa-ción de Asociaciones para la prevención del maltrato in-fantil, Madrid, 1993.

conservan la estructuración de los equiposeducativos con pocos cambios, aunque engeneral estos programas requieren la incor-poración de más educadores.

En pura teoría, el mantenimiento de prin-cipios desinternadores, como los expuestos an-teriormente, conduce a la supresión de losgrandes centros y permite la liberación de me-dios que pueden dedicarse al desarrollo de re-cursos alternativos al internado. En la prácticasin embargo, no es previsible a corto plazo ladesaparición de la mayor parte de los interna-dos, por lo que sí parece necesario introducirmejoras técnicas en esas instituciones, funda-mentalmente en tres líneas de actuación:

• Introducción de criterios pedagógicos.• Incorporación de técnicos.• Formación permanente del personal.

La ampliación y desarrollo del sistema deservicios sociales ha permitido mayor precoci-dad en la detección de las situaciones de ries-go y un mejor diagnóstico de los problemas.Como consecuencia de ello en la actualidad serealiza una fina filtración de los casos que re-quieren de atención primaria, siendo los niñosque llegan a los recursos residenciales aquéllosque presentan situaciones de mayor compleji-dad y dificultad.

Esta realidad ha forzado la mejoría de la ca-lidad de la atención que se presta en estos ser-vicios, a partir de los siguientes criterios: aten-ción individualizada, mayor diversidad de re-cursos que permitan dar respuesta adecuada alas diferentes situaciones y necesidades, y ma-yor coordinación con los otros sistemas que in-ciden en el bienestar de la infancia.

Los principios metodológicos que funda-mentan la planificación de la red de centrosson:

• Coordinación de los diferentes sistemas debienestar de la infancia.

• Función de complementariedad de la familiaen un contexto de temporalidad definida, conla coordinación del programa de atención alniño y el trabajo con la familia.

• Normalización de criterios y funcionamiento.

• Diversificación de servicios adaptados a lavariedad de necesidad y situaciones.

• Coordinación de los diferentes recursos resi-denciales en el seno de una red.

A partir de estos criterios se plantea laexistencia de los diferentes tipos de recursosr e s i d e n c i a l e s .

2.5.2.4 El espacio residencial adolescente

Nos centraremos en el caso concreto de losadolescentes protegidos, por ser éste un colec-tivo especialmente conflictivo en el ámbito delas residencias y centros de protección.

La definición de lo que debe ser el espacioresidencial adolescente se relaciona con la si-guiente afirmación: no es bueno ni correctoque los chicos y chicas llegue a la mayoría deedad en instituciones grandes, bajo esquemasde funcionamiento sobreprotectores, demasia-do distantes de las formas normalizadas de or-ganización social.

De una manera u otra, el adolescente pro-tegido habrá de pasar de la vida en una institu-ción al ejercicio de una vida autónoma. Entreuna y otra situación es necesario generar unproceso de preparación, en lo que podríamosdenominar un contexto o un espacio adoles-cente. Al menos en el tramo final de su proce-so de adquisición de autonomía, han de tenerun espacio residencial organizado de formaque puedan pensar y practicar formas diversasde gestionar su vida.

En cualquier caso –al margen de los con-dicionamientos que la realidad actual puedaimponer– partimos siempre de una forma deinternamiento en espacios más o menos pe-queños. De subdivisiones o agrupacionesdentro del espacio institucional, de manerasde organizarse, de funcionar, de educar, dife-rentes en función de las etapas evolutivas, en-tre las cuales está la adolescencia.

No siempre se habla de lugares, de centrosdiferentes. Si se trata de una residencia tendráun espacio adolescente, una agrupación dife-renciada que permita un funcionamiento di-verso. Hacia el final, superados o no los 18años, la vida progresivamente independientepodrá tener todavía sus apoyos hasta la salida


total de los educadores de las necesidades desu vida y de las respuestas que necesita. Al fi-nal, el antiguo centro o piso puede acabar pa-sando a una especie de semifonda, en la quede tanto en tanto aparece el personal de apoyopara ayudar a consolidar las experiencias de au-tonomía.

El espacio adolescente supone un conjun-to de flexibilidades, determinadas tanto por loshorarios de situaciones laborales o escolares,como por los pactos y negociaciones que cadaitinerario individual pueda ahora suponer. Lasestructuras residenciales pensadas para la auto-nomía y con un funcionamiento cercano al dela realidad suponen:

• Instituciones pequeñas con dinámica propia.• Incorporadas al máximo a la dinámica del

medio.• Con un marco educativo, y con un estilo de

relaciones individuales propio.• Sin olvidar que la condición adolescente ge-

nera tensiones y dificultades.

Se parte de la afirmación de que el adoles-cente necesita todavía de la intervención edu-cativa de las personas adultas para el apoyo ensu proceso de autonomía. Se trata en cualquiercaso, de modelos de atención basados en la al-ternancia entre la presencia y la ausencia, entrela cercanía y la disponibilidad y el seguimientoa distancia.

Por contraposición a otros modelos de in-ternamiento en los que puede primar más omenos la intensidad concentrada, en el adoles-cente prima el de la disponibilidad dispersa.La cantidad y la organización de los recursoshumanos han de permitir generar esa relación.

2.5.3 Políticas de infanciaen el ámbito estatal

En la actualidad las políticas estatales de infan-cia en España están determinadas por la con-fluencia de factores de diversa índole, que de-terminan la orientación que van a seguir los ac-tores públicos y privados. Los factores a desta-car son:

2.5.3.1 El cambio de tendencia internacional

La Convención sobre los Derechos del Niñode Naciones Unidas, aprobada en 1989, y laCumbre Mundial de Jefes de Estado y de Go-bierno, que inauguró el conjunto de Conferen-cias Internacionales de Naciones Unidas en ladécada de los noventa, configuran un discursoque considera a la infancia como un grupo so-cial diferenciado y con intereses y derechospropios.

La Convención sobre los Derechos del Ni-ño constituye un paso histórico y gigantesco alestablecer de forma universal y sin ambigüe-dad que los niños son sujetos de derechos.

Algunos artículos se refieren a los niños eninstituciones residenciales y hacen especialhincapié en que todos los procedimientos (so-ciales, administrativos y judiciales) y todas lassituaciones que afecten a un menor de 18 añosdeben garantizar cuidadosamente el ejerciciode todos sus derechos. Así el Art. 19 y el 20 re-gulan que las medidas de protección debencomprender procedimientos eficaces para elestablecimiento de programas sociales, con ob-jeto de proporcionar la asistencia necesaria alniño y a quienes se ocupan de él, y a la obliga-ción del Estado de proporcionar protección es-pecial a los niños privados de su medio familiarrespetando todos sus derechos.

La Convención ratificada por España endiciembre de 1990, recoge en su articulado losprincipios sociales y jurídicos relativos a la pro-tección y el bienestar de la infancia, que ya ha-bían sido enunciados por la Declaración de losDerechos del Niño de 1959, y reconocidos porla propia Declaración Universal de los Dere-chos Humanos de 1948.

La protección es sólo un aspecto particulardel bienestar infantil, que además no puedereducirse a la mejora de las condiciones de vi-da de los más desfavorecidos. La Convenciónse refiere en general a la protección especialque deben recibir, en el caso de los menores deedad, los derechos a la vida, a la salud, a la edu-cación, a la propia identidad y a la intimidad,frente a toda forma de explotación o abuso.

Pero además, el bienestar de la infancia in-cluye el reconocimiento de otros derechos delos niños: el derecho a ser oídos, a la libertad de



expresión, de pensamiento, de asociación, elderecho a un adecuado nivel de vida que per-mita su desarrollo físico, mental, espiritual,moral y social. Dicha Convención, en suma,considera simultáneamente el derecho de lainfancia a ser protegida de modo especial, enrazón de constituir un grupo humano especial-mente vulnerable, y el derecho de los niños aejercer como sujetos de derecho.

2.5.3.2 Nuevas condiciones para la convivencia

La fuerte evolución sufrida en los últimos añospor nuestra sociedad exige una revisión de lavaloración técnica y particularmente política,de los objetivos a perseguir en el campo de laacción social en general y muy especialmenteen el ámbito de los servicios sociales para la in-f a n c i a .

El crecimiento económico no basta por sísolo para crear empleo y favorecer la integra-ción social. El mantenimiento de un inacepta-ble número de desempleados, así como la exis-tencia de serias dificultades sociales para am-plias capas de nuestra sociedad, como la cares-tía de la vivienda, el consumo de drogas y alco-hol, entre otras, y las carencias de los sistemasde protección, provocan un importante núme-ro de situaciones de exclusión social.

No existen estrategias decididas de luchacontra la marginación, ni de recuperación delos más desfavorecidos. Las alternativas al de-sempleo y la cobertura de servicios sociales noconstituyen todavía un derecho en España. Elpropio derecho a la subsistencia, rentas míni-mas de reinserción, no está garantizado en to-das las Comunidades Autónomas. El equilibrioentre la protección y las políticas activas es unode los principales retos de nuestro futuro.

Nuestro país, que siempre tuvo importan-tes elementos de pluriculturalidad, empieza avivir, desde fechas recientes y con cierta inten-sidad, una convivencia multirracial.

Nos encontramos ante el fenómeno de unimportante número de inmigrantes especial-mente africanos, latinoamericanos y asiáticosque sin desearlo provocan la emergencia decontradicciones sociales que se manifiestan enalgunas ocasiones en actitudes claramente ra-cistas y xenófobas.

Muchos de nuestros barrios y territorios, es-pecialmente en la periferia y centro histórico delas grandes ciudades, así como núcleos ruralesapartados, sufren de manera especial la acumu-lación de carencias que dan lugar a la marg i n a-ción o exclusión social, el papel de los serviciossociales es aquí también de manera fundamen-tal preventivo de situaciones de exclusión.

2.5.3.3 Las Organizaciones No Gubernamentales

La política de dinamización de las Organiza-ciones No Gubernamentales de interés social,ha contribuido a potenciar la necesaria verte-bración social y democrática de nuestro país.Las ONGs, asociaciones y fundaciones tienenun nivel de colaboración cada vez más impor-tante con las diferentes administraciones pú-blicas, complementando aquellas áreas y secto-res donde la iniciativa social puede tener unarespuesta más ágil y eficiente que la de la ad-ministración.

No obstante, se hace necesario realizar unseguimiento efectivo y real de los niveles de ca-lidad de las prestaciones que se dan desde lasONGs, ya que si bien a veces es de un alto ni-vel, en otros casos no llegan a cubrir nivelesdignos de intervención– con la consiguienteresponsabilidad de la administración que hasubvencionado– debido a las dificultades deevaluación, la falta de definición de los nivelesde calidad a alcanzar, y por los pocos recursosde que disponen.

Las fundaciones emergen en la sociedad ac-tual, junto con las asociaciones, como una de lasprincipales manifestaciones del derecho de to-dos los ciudadanos a participar en la vida polí-tica, social, económica y cultural que garantizala Constitución española. La Ley 30/94 de fun-daciones y de incentivos fiscales a la participa-ción privada en actividades de interés general,responde a la creciente demanda de protago-nismo en la realización de actividades de carác-ter social, que la sociedad civil reclama.

Desde diversas instancias internacionalesse ha puesto de manifiesto la necesidad de quelos estados presten una mayor atención a losvoluntarios y a las organizaciones en que éstosse integran. Con fecha 15 de enero de 1996, sepromulgó la Ley 6/1996 del Voluntariado tenien-

do como objetivo promover y facilitar la parti-cipación solidaria de los ciudadanos en actua-ciones de voluntariado.

La realidad social de nuestro país ha cam-biado enormemente en este nuevo tiempo y elmovimiento voluntario es de un enorme po-tencial humano que la ley ha venido a regulary potenciar. Sin embargo, el voluntariado socialaún es muy escaso en nuestro país, y a veces hasido difícil articularlo por la falta de respuestade la administración para la formación y la po-tenciación de iniciativas para desarrollarlo endistintos territorios. Es necesario, por tanto,abrir un debate con las ONGs para propiciarfórmulas que desarrollen la ley, fundamental-mente desde las corporaciones locales y Co-munidades Autónomas, impulsando programasde formación y capacitación, sin descargar laresponsabilidad de las prestaciones en el movi-miento voluntario.

2.5.4 La Ley de Protección Jurídica del Menor

La Ley 1/96 de Protección Jurídica del Menor,no pretende ser un código del menor que inte-gre la totalidad de las disposiciones sectorialesque afectan a éste. Dicho propósito, además deinviable, sería escasamente práctico por la mu-tabilidad del propio ordenamiento jurídico queconvertiría a aquél en un instrumento obsoletoen poco tiempo.

Tampoco pretende agotar las materias queselectivamente aborda, fundamentalmente pa-ra no reiterar inútilmente preceptos que ya es-tán recogidos en otras normas de rango similaro superior, así como para no romper la sistemá-tica del ordenamiento vigente.

El objetivo de la ley es fundamentalmentecubrir las lagunas detectadas y adaptar la nor-mativa vigente a la nueva realidad derivada dela Convención de 1989 y de las demandas so-ciales emergentes.

En este sentido la ley tiene dos partes per-fectamente diferenciadas. Una en la que sediseña el marco del sistema jurídico de pro-tección del menor, estableciendo las obligacio-nes de los poderes públicos, instituciones,padres e incluso ciudadanos en general, asícomo los principios que han de regir todas las

actuaciones relativas a la infancia. Y una segun-da en la que se aborda una limitada reforma delCódigo Civil, con la finalidad de completar laslagunas advertidas y precisar, completar o mo-dificar determinados preceptos que generaronproblemas y sobre cuya necesidad manifesta-ron los grupos parlamentarios, el defensor delpueblo y la Fiscalía General del Estado.

Estas modificaciones se refieren a la tutelaque se concibe, cuando sea posible, como unainstitución de integración familiar y se da al ni-ño la posibilidad de solicitar su remoción; tam-bién se establecen las obligaciones del ciudada-no para la denuncia de las situaciones de riesgoo desamparo, así como las obligaciones y princi-pios de actuación de los poderes públicos.

Asimismo la ley clarifica y concreta el régi -men de notificaciones y recursos y la juris-dicción competente para conocer estas actua-ciones de la administración.

Con respecto a la institución del acogi-miento familiar, prevé la ley distintas situacio-nes que puedan exigir, en algunos casos, elotorgamiento a los acogedores de facultadesespeciales y se precisa y completa el documen-to de formalización de aquél.

Distingue asimismo la ley diversos tipos deacogimiento como instrumento de protección,en función de que la situación de la familiapueda mejorar y que el retorno del niño no im-plique riesgos para éste o que las circunstan-cias aconsejen que se constituya con carácterpermanente o que el niño sea susceptible deser adoptado.

En relación con la adopción, se han intro-ducido algunas novedades tales como la posi-bilidad de establecer un periodo preadoptivo, através de la formalización de un acogimientocon esta finalidad, y la incorporación y defini-ción del requisito de la idoneidad de los posi-bles adoptantes. Se establece un control admi-nistrativo de las adopciones de niños extranje-ros o adopciones internacionales, como ocurreen otros países de nuestro entorno, y finalmen-te, se regulan las entidades que intervienen co-mo mediadoras en los procedimientos deadopción internacional, incluyendo, de acuer-do con lo previsto en la Convención, la prohi-bición de que esta actividad produzca benefi-cios financieros indebidos.


En una cuestión tan debatida y conflictivacomo es la del internamiento de los niños encentros psiquiátricos, se determinan las exi-gencias para que este internamiento se realicecon las máximas garantías, tratándose de unmenor de edad, por lo que debe someterse alas reglas del Artículo 211 del Código Civil,siendo preceptivo el informe del MinisterioFiscal. Dicho Artículo establece que “el inter-namiento por razón de trastorno psíquico, deuna persona que no esté en condiciones de de-cidirlo por sí, aunque esté sometida a la patriapotestad, requerirá autorización judicial”,equiparando a estos efectos, el niño al presun-to incapaz y no considerando válido el consen-timiento de los padres para que el interna-miento se considere voluntario.

La Ley 1/96 desarrolla y actualiza igual-mente el sistema de protección a los menoresque fue implantado a partir de la Ley 21/87 del11 de noviembre. Así se regulan los principiosgenerales de la atención en situaciones de des-protección social, incluyendo la obligación dela entidad pública de investigar los hechos queconozca para corregir la situación mediante laintervención de los servicios sociales, o en sucaso, asumiendo la tutela del niño.

Se incluyen principios generales, como laintegración del niño a la familia que sustituyea su familia natural, ya sea la del tutor o la aco-gedora, el de colaboración del niño y su familiaen las actuaciones de protección, o el de pro-mover la permanencia del niño en su entornofamiliar y geográfico, en la medida de lo posi-ble, para evitar su desarraigo.

Como novedad, se incluye la posibilidadde que la entidad pública acuerde un acogi-miento provisional del niño con carácter previoa la constitución de un acogimiento familiar ode otra medida. De esta manera pueden evitar-se muchas situaciones en que el niño quedabainternado en una institución, con lo que elloimplica de perjuicio psicológico y emocional.Con la introducción de esta guarda se atendióa una de las necesidades perentorias de las en-tidades públicas que, antes de la entrada en vi-gor de la ley, se veían abocadas a acudir al in-ternamiento en centros de los niños desampa-rados mientras se tramitaba el necesario expe-diente de acogimiento familiar o adopción.

Esto se ha visto corregido con la introducciónen el Art. 173.2 del párrafo que permite tal po-sibilidad para aquellos niños cuyos padres hanmostrado el máximo desinterés.

La ley también introduce en materia denotificaciones que las resoluciones y acuerdosde la entidad pública, además de notificarsepor escrito, y siempre que sea posible, se prac-tiquen de forma presencial, facilitando infor-mación sobre su contenido, las causas que die-ron lugar a la intervención y los posibles efec-tos de la decisión adoptada.

Con respecto al procedimiento de recursos,el texto legislativo opta por incluir una disposi-ción adicional señalando los trámites de la ju-risdicción voluntaria a las cuestiones relativasal Artículo 158 del Código Civil, referido a lasreclamaciones contra resoluciones que decla-ren el desamparo y asunción de tutela por mi-nisterio de la ley, la idoneidad de los solicitan-tes de adopción y otras reclamaciones que sepueden plantear contra resoluciones de la enti-dad pública, con ocasión del ejercicio de lasfunciones de guarda y tutela.

A esto se añade otra ventaja complementa-ria y es que con esta referencia se obvia la ne-cesidad de que los recurrentes acudan a un re-curso administrativo ordinario o a una recla-mación previa al ejercicio de acciones civiles.Se evita por tanto, el retraso que puede supo-ner la espera de una resolución judicial defini-tiva con la consiguiente inseguridad jurídicapara el niño, que ve cambiada su situación fa-miliar por la administración y por una autori-dad judicial, cuando ésta no confirme la reso-lución administrativa.

Esta decisión se basa en que, en los proce-dimientos de protección de menores, la enti-dad pública no está actuando en el campo delderecho administrativo, sino en el del derechocivil, en consonancia con lo previsto en el Artí-culo 173,2 del Código Civil, que determinaque cuando los padres se opusieren o no com-parecieren, el acogimiento será acordado por eljuez, conforme a los trámites de la Ley de En-juiciamiento Civil.

Para terminar este análisis de la Ley deProtección Jurídica del Menor, debemos men-cionar el cambio de mentalidad que ha supues-to el sistema de protección, ya que en vez de


buscar los destinatarios entre los niños que seencuentren en una situación irregular, porabandono, desamparo o actos propios, hapreferido seguir el moderno principio de pro-tección integral, superando el planteamientoiniciado por la Ley 21/87, y extendiéndolo a to-do niño en cualquier situación jurídica.43

Con este principio de protección integral,se evita que el niño quede indefenso o despro-tegido en cualquier momento, tal y como diceVarela García, se protege “a todo menor encualquier situación jurídica”.

Las normas programáticas actúan con inde-pendencia de la situación jurídica del niño,mientras que las normas de conflicto requierenpara su aplicación de la existencia de una pre-via situación de desamparo.

De la lectura de la Exposición de Motivosde la Ley 1/96, así como de los artículos en quese recogen los principios programáticos de és-ta, se puede concluir que se ha evolucionadodesde el abandono al desamparo y desde éste ala protección integral.44

2.5.5 Tendencias en las políticas de infancia en las comunidadesautónomas del Estado español

La reorganización administrativa y política de-rivada del llamado Estado de las Autonomías tie-ne, tal y como señala Rodríguez Castedo, unarepercusión indudable sobre la estructuraciónde los recursos dirigidos al sector de la infanciamarginada. Sin embargo, la calidad y profundi-dad de los cambios producidos sólo puedenevaluarse refiriéndolos a la situación de partidaque se pretendía transformar. A principios dela década de los años ochenta, ésta podía carac-terizarse por los siguientes rasgos básicos:

• Carencia de una legislación homogénea paratodo el sector.

• Desconocimiento de las necesidades. Lademanda se atendía por intuición, no plani-ficadamente.

• Distribución irracional de los recursos,insuficiencia general de medios humanos ymateriales.

• Centralización y burocratización de los orga-nismos responsables.

• Financiación insuficiente, sujeta al volumende la recaudación impositiva y no al de lasnecesidades existentes.

• Inexistencia de coordinación entre las insti-tuciones actuantes y de contactos entre gru-pos y asociaciones del sector.

• Inexistencia de servicios en el ámbito muni-cipal, escasez a nivel provincial.

• La red de asistencia social, separada de loscauces normalizados de la seguridad social,remediaba situaciones de penuria extrema,pero segregaba a los usuarios impidiendo suplena reinserción social.

• Los servicios dependían de múltiples orga-nismos públicos muy centralizados en la ad-ministración estatal.

Esquemáticamente expuesta, ésta era la si-tuación del sector al inicio del proceso detransferencias hacia las Comunidades Autóno-mas, una vez constituidas éstas en el marcoconstitucional de 1978. El análisis de las carac-terísticas principales de dicho proceso, en losaspectos relacionados con el área de la infanciamarginada, nos permitirá conocer cuál es la es-tructura institucional actual, además de valorarel alcance de las transformaciones realizadas.

Las modificaciones ocurridas podemos cla-sificarlas en tres grandes áreas: los servicios so -ciales, la protección de menores y la educación.

En cuanto a los s e rvicios sociales, tal y comoseñala Del Va l l e4 5 en la Constitución Españo-l a4 6, la asistencia social figura como competenciaexclusiva de las Comunidades Autónomas. Noobstante, la legislación básica y el régimen eco-nómico de la seguridad social corresponden enexclusiva a la administración central4 7. Estasituación, unida a la imprecisión conceptualque se traduce en la terminología de los esta-tutos autonómicos (asistencia social, bienestarsocial, servicios sociales, desarrollo comunitario) ha


43 - Varela García, C. “Comentarios a la Ley Orgánica1/1996, del 15 de enero, de Protección Jurídica del Me-nor: principios programáticos y normas en conflicto”, Ac -tualidad Civil, 1997, p. 275.44 - Idem.45 - Del Valle, A., El modelo de Servicios Sociales en el Esta -do de las Autonomías , Madrid, Siglo XXI, 1985.46 - Art. 148.1.20 CE.47 - Art. 149.1.17 CE.

permitido hablar de una estructura jurídica queconduce a una dualidad de regímenes estatal ya u t o n ó m i c o .

La vía para garantizar, al menos formal-mente, el derecho a estos servicios para todoslos ciudadanos radica en la promulgación de le-yes de servicios sociales. Esta facultad corres-ponde a las legislaturas autonómicas, y así hanprocedido todas las Comunidades Autónomasa legislar en esta materia.

La competencia en protección de menores f u etransferida a partir de 1984 íntegramente a lasComunidades Autónomas, incluyendo los ser-vicios de protección de menores y los centrosde internamiento y acogida. Las juntas de pro-tección de menores fueron disueltas como ta-les, adscribiéndose sus funciones a los serviciosprovinciales de las consejerías autonómicascompetentes en esta área. Con la entrada en vi-gor de la Ley 21/87 que modificó el Art. 172 delCódigo Civil, se completó este paso de compe-tencias a las Comunidades Autónomas en todolo referente a la protección de la infancia.

Al finalizar este proceso de descentraliza-ción, la administración central sólo conserva ala antigua Dirección General de ProtecciónJurídica del Menor, ahora refundida en laDirección General de Acción Social, delMenor y de la Familia, adscrita al Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales.

Las competencias jurisdiccionales, por suparte, quedan en manos de los Juzgados deMenores, que forman parte del Poder Judicial.La Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1985,de acuerdo con la Constitución, reserva la ad-ministración de justicia sólo a jueces y magis-trados del Poder Judicial, eliminando toda ju-risdicción especial. Esta Ley Orgánica derogólos Tribunales Tutelares de Menores y en sulugar creó los Juzgados de Menores encargadosde juzgar los casos de delincuencia juvenil (deli-tos y faltas), casi exclusivamente.

Con la entrada en vigor de la nueva Ley deresponsabilidad penal de los menores del año2000, según Dolz Lago, fiscal de menores, “seacabará con la provisionalidad de la planta delos Juzgados de Menores, que se constituyeroncon la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985(Arts. 96 y 97), integrantes del Poder Judicial”.Se prevé “la creación de Salas de Menores de

los Tribunales Superiores de Justicia, la ade-cuación de la regulación y competencia de losJuzgados de Menores y de la composición de laSala Segunda del Tribunal Supremo a lo esta-blecido en la nueva ley”.48

Con esta nueva ley las plazas de jueces demenores deben ser cubiertas por magistradosmediante concurso, dando preferencia a aqué-llos que estén especializados en materia demenores49. En cuanto al ámbito de actuaciónde estos juzgados, la ley se refiere a los niñosque cometan faltas y delitos tipificados en elCódigo Penal o las leyes penales especiales.50

En cuanto a la educación, parece evidentela importancia central del sistema escolar en lareproducción de las desigualdades sociales.Los casos de fracaso escolar aparecen recu-rrentemente en las situaciones de marg i n a c i ó ninfantil. En este sentido la implementación deprogramas educativos adecuados a los gruposmás desplazados (infancia rural, de barrios ur-banos degradados, minusválidos, etc.) cobraespecial importancia.

En cuanto a la educación compensatoria,hay que mencionar el Real Decreto 11745 1,que intenta ofrecer una garantía de acceso a laeducación gratuita para sectores que se en-cuentran en situaciones de desigualdad, sea acausa de su situación económica, nivel social olugar de residencia. Así, se consideran zonasde actuación educativa preferente las que ten-gan tasas de analfabetismo superiores a la me-dia nacional, inasistencia a educación preesco-l a r, retraso académico, abandono de la escola-rización general básica, no–escolarización enenseñanza media y abandonos en formaciónprofesional de primer grado.

En síntesis, las Comunidades Autónomasaparecen como nuevos sujetos de la política so-cial en general y de la actuación en el sector dela infancia carenciada en particular. Esta situa-ción les confiere dos virtualidades. Una positi-va, en cuanto permitiría construir ex novo


48 - Disposición final segunda de la Ley de responsabili-dad penal de los menores.49 - Disposición final tercera, 2º párrafo y disposición adi-cional cuarta de la Ley de responsabilidad penal de losmenores.50 - Art. 1 de la Ley de responsabilidad penal de menores.51 - Con fecha 27/4/83.

programas y servicios adecuados a los proble-mas específicos de cada autonomía, aprove-chando las facultades legislativas y los recursosque detentan. Otra negativa, en la medida enque se trata de construir un andamiaje institu-cional partiendo de la nada, o de recursos muydispersos, heterogéneos o poco adecuados.

Esto ha llevado a que algunas comunida-des hayan desarrollado especialmente suscompetencias y creado tempranamente leyespara la protección de la infancia. Este es el ca-so de Cataluña que, junto al País Vasco, fue laprimera comunidad en aprobar su Estatuto deAutonomía en 1979, que le dio la competenciaexclusiva sobre asistencia social, juventud einstituciones públicas de protección y tutelade menores, entre otras. En 1981 se traspasa-ron los servicios del Estado a la Generalidad deCataluña en materia de protección de meno-res. Se promulgó una ley en 1985 (modificadaen 1988) de protección de menores; otra de1991 sobre medidas de protección de losmenores desamparados y de la adopción; y laya mencionada ley de 1995, de atención y pro-tección de los niños y adolescentes (que modi-fica a su vez la de 1991), y que antecede a laLey Orgánica de Protección Jurídica del Me-nor. Como se observa, Cataluña fue una de lasprimeras Comunidades Autónomas en desarro-llar un sistema de políticas de protección a lainfancia (casi todo el resto de ellas lo hizo enlos años noventa).

En el ámbito de los servicios sociales, queincluyen gran parte de la política para la infan-cia, las Comunidades Autónomas asumen com-petencias exclusivas, con las salvedades seña-ladas. En este sentido se erigen como adminis-tración pública capacitada para regular y coor-dinar las diversas actuaciones existentes en elsector, a excepción de los Juzgados de Meno-res y de las competencias reservadas a la Di-rección General de Acción Social, del Menor yde la Familia.

2.5.6 Tendencias en las políticas municipales

Las líneas básicas de actuación que garantizanuna atención coordinada y homogénea a los ni-ños y sus familias desde el ámbito municipal,

tienen que estar en consonancia con la norma-tiva legal aplicable, cuyos elementos más signi-ficativos están recogidos fundamentalmenteen la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurí-dica del Menor y la modificación parcial delCódigo Civil y de la Ley de EnjuiciamientoCivil y en cada una de las leyes autonómicasque han desarrollado dichas competencias.

También en este punto es necesario recu-rrir a la Ley de Bases del Régimen Local de1985. Esta define al municipio como la “enti -dad local básica de la organización territorial delEstado”52. Entre las competencias que éste de-berá ejercer, siempre en el marco de la legisla-ción estatal y autonómica, figura “la prestaciónde los servicios sociales y de promoción y de reinser -ción social” 53. Sin embargo, sólo los municipiosde más de 20.000 habitantes están obligados ala prestación de servicios sociales entre los cua-les se inscriben las actuaciones sobre la infan-cia en dificultad social.

Ateniéndonos estrictamente a la normati-va, resulta que sólo 252 ayuntamientos (sobremás de 8.000 existentes en todo el Estado) vie-nen obligados a prestar estos servicios, lo queno significa que efectivamente todos lleguen acumplir tal obligación.

Para el resto existen vías alternativas co-mo la comarcalización de servicios, la forma-ción de mancomunidades de ayuntamientospara gestionar juntos los servicios, o la delega-ción de competencias y recursos desde la ad-ministración autonómica.

En este sentido juegan un papel importan-te las leyes autonómicas, fundamentalmentelas de servicios sociales. Algunas ComunidadesAutónomas como Madrid, Murcia, Navarra oCastilla La Mancha prevén la posibilidad dedelegar funciones y recursos a los municipios,además de los que por ley les corresponden, ta-les como organización y gestión de serviciosmunicipales, planes y programas, detectar ne-cesidades, gestión de prestaciones económicasno periódicas, fomento de la participación, etc.

En el caso navarro se asignan al ayunta-miento funciones en guarderías infantiles, ho-gares familiares de niños y clubes juveniles. En


52 - Art. 11.1 de la Ley de Bases del Régimen Local.53 - Art. 25.1.K de la Ley de Bases del Régimen Local.

Murcia, las competencias en servicios socialesserán asumidas sólo cuando el municipio o lamancomunidad supere los 20.000 habitantes.

Por su parte, País Vasco y Cataluña, en lamedida en que conceden un papel a los entesterritoriales (órganos forales o comarcales), otor-gan menor protagonismo al municipio, aunqueinsisten en criterios de desconcentración deservicios y gestión de la atención primaria. SóloCastilla La Mancha y Madrid prevén su partici-pación en el proceso de planificación generalde los servicios sociales de la región.

Vemos, por tanto, que bajo los principiosde descentralización y potenciación de los ser-vicios de base caben diferentes grados de pro-tagonismo de la administración municipal. Elmodelo de servicios sociales actualmente en bo-ga pretende que el municipio se convierta enel eje de la actuación pública, a través de cen-tros de distrito o de barrio en las ciudades, o deunidades básicas de mancomunidades en elmundo rural. Estos últimos deberán tener ca-rácter polivalente, procurando resolver los pro-blemas en el propio medio, derivando haciaservicios especializados sólo los casos imposi-bles de resolver en tales condiciones.

Tanto la legislación vigente como las apor-taciones dadas desde las disciplinas sociales,orientan la acción en los sistemas de protecciónhacia el desarrollo de un trabajo de apoyo a to-das aquellas familias que se encuentren en di-ficultad o conflicto, favoreciendo y posibilitan-do la permanencia del niño en su entorno fami-liar y social.

Los servicios sociales son el eje básico yuna parte fundamental de estos sistemas deatención y protección social, habiéndose depo-sitado en ellos la responsabilidad de realizar es-te trabajo. El abordaje interdisciplinario conniños y familias desde los servicios sociales, sedefine en su modo de actuación fundamental-mente a partir de las características del modelode intervención psicosocial.

La principal función de la intervenciónpsicosocial es propiciar la calidad de vida y elbienestar social de los individuos, grupos o co-munidades que constituyen el tejido social.Para la consecución de ello son posibles meto-dológicamente diversas aproximaciones quepodrían sintetizarse en: una acción preventiva,

una acción impulsora o dinamizadora y unaacción integradora.

Los niños tienen una serie de necesidadesbásicas, físicas y sociales, que han de ser satis-fechas para su desarrollo adecuado.

En el estudio de EFFOS sobre infancia yfamilia54, se parte de una consideración generalde las necesidades básicas de los niños, lo queimplica tener en cuenta aquéllas que tienenque ver con el medio familiar y social en que sedesarrolla el proceso de socialización. Se iden-tifican las que aparecen en el Cuadro 2.

El análisis de estas necesidades permiteorientar la intervención hacia la prevención yel apoyo a la familia y la comunidad. Los servi-cios sociales para la atención a niños y familiasactuarán en distintos niveles:

a. Prevención: Dotarán a los niños, familias y so-ciedad en general de aportes básicos y recur-sos para satisfacer las necesidades fisiológi-cas, cognitivas, emocionales y sociales, facili-tando un desarrollo armónico.

b . A t e n c i ó n : En circunstancias de despro-tección social, entendiendo como talesaquellas situaciones en que un niño, de for-ma más o menos intensa y duradera, se veprivado de los cuidados físicos y la atenciónafectiva que precisa para un desarrollo nor-mal. Las formas de desprotección social sonriesgo y desamparo.

c. Reinserción: Cuando el niño se ha visto sepa-rado temporalmente de su medio familiar ycomunitario, habrá de ser ayudado en sureincorporación a los mismos.

2.6 CONCLUSIONES

Del estudio presentado, se concluye que elproceso de desinternación requiere ir aparejadocon una política de apoyo a las familias y asumircomo prioridad del Estado, una política globalpara la infancia. Las bases para esa gran políticase comenzaron a construir en el estado de dere-cho que se señala en nuestra Constitución.


54 - Programa de Estudios y Formación en el ámbito dela cooperación social (EFFOS) para el Área de ServiciosSociales del Ayuntamiento de Madrid, 1990.

El desarrollo del sistema democrático enestos últimos 20 años, con la elaboración de laspolíticas del estado de bienestar y concreta-mente con la universalización del sistema sani-tario y de la educación, no ha ignorado la nece-sidad de una acción dirigida a la infancia.

No obstante, esto no quiere decir que elsistema de protección de la infancia sea entera-mente satisfactorio. El planteamiento del siste-ma es acertado, pero requiere de una extensióny profundización en los recursos disponibles.

Aún reconociendo que se ha atendido prio-ritariamente lo urgente, el sistema de pro-tección a la infancia ha ido generando un plan-teamiento integral de las políticas dirigidas alos niños como algo básico para progresar en loprincipal; el sistema de protección debe am-pliarse a una política más ambiciosa todavía,más global, de prevención y desarrollo de la in-fancia dirigida al conjunto de los niños y niñas,que supere la concepción de la infancia como

simple objeto de protección y contemple demanera articulada todos los aspectos relevantesde ese desarrollo.

En lo que respecta al caso concreto de unapolítica de prevención de situaciones de riesgoy conflicto social, está claro que la desestructu-ración de las unidades básicas de convivencia,el fracaso escolar, las conductas adictivas y, engeneral, los hábitos que se asocian a modos devida poco saludables, son fenómenos vincula-dos frecuentemente entre ellos, cuyas conse-cuencias se reflejan en un círculo vicioso deacción marcado por la destrucción de las opor-tunidades vitales para los niños y jóvenes y lascrisis de las familias.

Los fenómenos indicados se asocian fuer-temente a condiciones de vida difíciles, a unaacumulación de carencias socioeconómicas enlas familias, y más allá, a un entorno urbano ca-racterizado por una degradación general de lascondiciones de vida de la población o, por un


Cuadro 2 – Necesidades Básicas

Del Niño

Ser respetado como persona y que se reconozcan susderechos.

Un ambiente convivencialadecuado que cubra susnecesidades básicas afectivasy educativas.

Desarrollar su proceso desocialización en el medioescolar y social.

De ocio y tiempo libre.

Ser protegido contra lassituaciones agresivas delmedio en el que se desarrolla.

Recibir cuidados adecuadosante situaciones especiales deenfermedad o limitación.

De la Familia

Un medio estable donde pue-da desarrollar su convivencia.

Recursos mínimos(económicos, laborales,vivienda, educación,formación, cultura) paraorientar el proceso educativode sus hijos.

Respetar el derecho de lafamilia salvaguardando los delniño y la identidad de cadauno de sus integrantes.

Apoyo institucional ocomunitario para delegarresponsabilidades con carácteresporádico o continuado.

De la Comunidad

Infraestructura y equipamientos.

Servicios de apoyo económicoy técnico de relación,convivencia y participación enun espíritu de solidaridad ycooperación social.

Apoyo institucional al tejidosocial asociativo inmerso en lacomunidad.

nivel económico y de equipamientos comuni-tarios muy débil. A veces, esta marginalidadsocial del entorno se concreta en la emergenciade verdaderos ghettos, relacionados con la dis-criminación que padecen colectivos de inmi-grados o etnias portadoras de una cultura estig-matizada y objeto de un reconocimiento socialinsuficiente.

La acción preventiva va en parte dirigida ala población en general y al conjunto de la po-blación de niños y jóvenes en particular. La to -lerancia y comprensión de comportamientos vin-culados a estas edades es un factor de cohesiónsocial, como también lo es que padres y profe-sionales de las instituciones asuman y transmi-tan a los niños el sentido de la responsabilidadque comprende un ejercicio normal de la autori -dad en el respeto de los derechos de los niños y jóve -nes. Una política de apoyo a las familias y unapolítica global para la infancia, constituirían yauna base de primera importancia para unaacción preventiva global.

No obstante, esa política global debe com-prender también planes de acción preventiva deconductas adictivas o conflictivas, algo que esfundamental para reducir los itinerarios de ni-ños y jóvenes tan frecuentemente amenazadospor un futuro de delincuencia en el seno deprocesos asociados a fenómenos de desestabili-zación y conflicto familiar, a veces como ele-mento causante, y a veces como consecuenciade aquellas conductas.

En efecto, se reconoce frecuentementeque la prevención es el mejor medio para evi-tar que se consoliden esos itinerarios y lograruna inserción social que abra un horizonte nor-malizado para tantos jóvenes que no encuen-tran en la sociedad que les rodea un lugar aco-gedor para sus inquietudes y posibilidades. Sinembargo, ese reconocimiento no se traduce enla disposición de medios y en la planificaciónde actividades preventivas con la fuerza quesería deseable, teniendo en cuenta la dimen-sión y trascendencia del problema.

Las campañas de sensibilización debenconstituir parte de una acción diseñada en pro-fundidad, a través de programas específicos paraprevenir, detectar e intervenir a tiempo las situacio -nes de riesgo y conflicto social. Y eso es posible através de los sistemas educativos, sanitarios y

de servicios sociales, cuyos profesionales, me-diante una formación adecuada y medios, pue-den ser eficaces detectores de situaciones demaltrato y/o conductas conflictivas.

Es necesario integrar en los servicios de ayu -da a domicilio programas para familias que se en -cuentren en situaciones o momentos críticos paraque éstos no se transformen en crisis profun-das. Y, desde luego, es necesario mejorar la for-mación y los medios para intervenir con fami-lias desestructuradas.

Para las áreas deprimidas y particularmen-te conflictivas, deberían diseñarse planes espe-ciales con medios específicos que contemplentodos los aspectos a considerar, devolviendo ala población, particularmente a los niños y jó-venes, las oportunidades de futuro que les nie-ga esa marginalidad en la que está sumido suentorno cotidiano.

Con frecuencia vinculados a esas áreasmarginadas, los colectivos de inmigrados requierenprogramas de integración social que tengan encuenta la situación y los problemas específicosde las familias y los niños.

De la misma forma que una política de pro-moción y desarrollo de la infancia en generaltiene un impacto preventivo indudable, unapolítica de prevención será sin duda capaz dedisminuir considerablemente el flujo de niñosy niñas que tienen que acogerse a la acción delsistema de protección de la infancia en dificul-tad social.

Como ya se ha indicado, este sistema ha si-do modernizado e impulsado de manera muyimportante en un nuevo marco de reconoci-miento de los derechos de los niños. No obs-tante, es necesario seguir avanzando en la ex-tensión, profundización y mejora organizativade los recursos disponibles.

Algunos apuntes a este respecto conclui-rían con una serie de propuestas que debenconducir a:

• Diversificación de los servicios: Esta diver-sificación es necesaria debido a la comple-jidad y diversidad de las propias situacionesde los niños y adolescentes que requieren laintervención del sistema de protección. Estadiversificación ha de ir paralela a una re-ducción relativa de la atención en centros



residenciales y debe traducirse en un enri-quecimiento de los servicios relacionadoscon la red de apoyo social externa.

• Reformulación del acogimiento familiar:que consistiría en:

– Mejorar la selección de las familias acoge-d o r a s .

– Optimizar el seguimiento de los acogimien-tos familiares, incrementando el apoyo técni-co y económico a las familias acogedoras.

– Abrir nuevas fórmulas de acogimiento: pro-fesionalizados, remunerados, temporales, es-peciales, entre otras.

– En los acogimientos con familia extensa, de-be plantearse una evaluación y apoyo mássistemático, con equipos especializados parala selección y el seguimiento.

• Mejorar los procesos de adopción internacio-nal: El crecimiento considerable de la adop-ción internacional en los últimos años exigela mejora de los procesos de selección, te-niendo en cuenta la mayor complejidad deeste tipo de adopción, que atienden básica-mente al interés del niño, que se encuentrainmerso en un triple proceso de extraña-miento, familiar, geográfico y cultural, y a laidoneidad de las familias de adopción.

• Coordinación y reducción de la incertidum-bre en la toma de decisiones: La compleji-dad y el carácter delicado de la intervenciónen situaciones de protección de la infanciaen dificultad social, de la misma manera queexige una diversificación de los servicios yrecursos del sistema, requiere hacer frente alalto grado de incertidumbre con que se en-frentan los profesionales a la hora de tomardecisiones.En estas circunstancias es indispensable es-tablecer mecanismos de coordinación quepermitan una reducción e incrementen laeficacia de la aplicación de recursos, a travésde la garantía de una atención integrada delos diversos sectores que intervienen. En es-ta perspectiva es relevante:

– Mejorar los criterios de toma de decisionesen los puntos críticos del sistema: relaciónentre servicios primarios y especializados;

separación de los niños de sus familias deorigen; acogimiento familiar o residencial,reintegración familiar.

– Mejorar la coordinación con la red normali-zada de servicios y recursos del territorio enlos procesos de detección, notificación, in-vestigación, evaluación y atención temprana,tanto de las necesidades de los niños y niñasen riesgo, como de las situaciones de maltra-to. La mejora de protocolos compartidos porprofesionales y sectores sociales será priori-tario para mejorar la calidad de la atención.

– Los niños que han permanecido en centrosresidenciales hasta los 18 años, deberán serayudados en el logro de su autonomía conprogramas de apoyo y seguimiento para suintegración laboral y búsqueda de vivienda.

Bibliografía

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3.1 INTERNACIÓN DE NIÑOSEN ARGENTINA

La protección a la infancia en Argentina haestado fundada, históricamente, en una con-cepción de la familia pobre considerada inca-paz de darle a sus hijos una crianza convenien-te. La traducción legal y política de esa con-cepción fue, como en la generalidad de los paí-ses de América Latina, la dictación de una leyde menores fundada en la doctrina de la situa -ción irregular, y la formulación de las políticaspara la infancia asistencialistas, clientelísticas ypaternalistas.1

En ese contexto, la culpabilización de la fa-milia por las precarias condiciones de vida desus hijos se tradujo, en muchos casos, en la se-paración de los niños y su internación en diver-sas modalidades: grandes orfanatos o pequeñoshogares, familias sustitutas, amas externas,convivencial, casa hogar, entre otras.

Desde hace algún tiempo es posible obser-var algunos cambios al respecto, que dan cuen-ta de un paulatino tránsito desde la experien-cia del internado masivo y otras nuevas formasde internación más humanitarias hacia la inte-gración familiar y comunitaria del niño.

Esta transformación ha favorecido el forta-lecimiento de la familia y la comunidad comoespacios normales de desarrollo de los niños y,como contrapartida, la desinternación y la des-judicialización de las políticas de asistencia ypromoción del desarrollo de los niños y niñas.

Sin perjuicio de esa positiva tendencia, lainternación de niños sigue siendo una realidaden Argentina, cuya magnitud no ha sido esti-mada oficialmente. No se dispone de datos na-cionales para realizar una medición del fenó-meno en las diversas provincias, entre otras ra-zones, por la dificultad que significa, para un

estado federal que adjudicó las competenciasde protección a la infancia a los poderes ejecu-tivos provinciales, realizar una medición homo-génea del problema.

3.2 SUPERANDO EL MARCO LEGAL DE LA INTERNACIÓN: DE LA LEY AGOTE A LA CONVENCIÓN

El Congreso Argentino ratificó la Convenciónsobre los Derechos del Niño en 1990, institu-yéndola como ley nacional. En 1994 la Conven-ción Constituyente la incorporó al artículo 75 dela nueva Constitución de la Nación Arg e n t i n a .

Hasta la ratificación de la Convención, laley que regulaba la relación entre los niños y elEstado era la 10.903, también llamada Ley Ago -te o de Patronato de Menores, y que aún hoy seencuentra vigente, en contradicción con losprincipios y normas de la Convención. Esa leydata de 1919 y es un claro ejemplo de las leyesinspiradas en la doctrina de la situación irregular.Se trata de una ley nacional que de acuerdocon el carácter federal de la República Argen-tina, no entra en cuestiones propias de la pro-tección de la infancia, competencia reservada alas provincias. Sin embargo, las leyes provin-ciales al establecer los organismos competen-tes en la materia (direcciones o consejos) y re-gular los procedimientos específicos, siguieronel modelo de la Ley Agote y comparten portanto la misma inspiración doctrinaria.

3. PROTECCIÓN DE DERECHOS DE LA NIÑEZ A NIVEL LOCAL EN ARGENTINA.

EL CASO DE GUAYMALLÉN: UN MODELO EN CONSTRUCCIÓN*

* - Basado en Gestión de Políticas para la Protección Integral delos Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Un Modelo enConstrucción. Buenos Aires, UNICEF 1999.1 - García Méndez, Emilio: Infancia, de los derechos y de lajusticia, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1998.

Bajo el imperio de esas leyes, la proteccióna la infancia en Argentina se organizó en tornoal enfoque de la doctrina de la situación irregu-lar, en abierta contraposición con la doctrina ju-rídica que inspira a la Convención sobre Dere-chos del Niño, a la que se ha denominado Doc -trina de la Protección Integral de los derechos delniño. Entre sus numerosas diferencias, para losefectos de la organización de los sistemas deprotección a la niñez en Argentina, destacanlas que se explican a continuación:2

En las leyes de menores, inspiradas en ladoctrina de la situación irregular, se definen demanera vaga una serie de circunstancias que su-ponen una irregularidad de los niños (ser expul-sados de la escuela, frecuentar las calles, servíctimas de violencia intrafamiliar, cometer ac-ciones delictivas, etc.). En todos esos casos sepromueve una intervención estatal coactiva,fundamentalmente a través del juez de meno-res, que se convierte en una figura primordial,con gran poder de disposición e intervenciónsobre la familia y el niño. En esa intervenciónse mezclan el control sobre la conducta y la pro-tección de los niños. Esa mezcla y la confusiónentre la delincuencia y el abandono y la despro-tección, permiten incluso la privación de la li-bertad, bajo formas encubiertas, de niños y ado-lescentes que no han cometido un delito o cu-ya responsabilidad por los mismos no ha sidoestablecida a través de un juicio justo.

En una ley inspirada en la doctrina de laprotección integral, en cambio, se distingueclaramente entre las situaciones de vulnera-ción o amenaza a los derechos de niños y ado-lescentes y la violación de la ley penal. En elprimer caso, la ley garantiza, reconoce y pro-mueve los derechos, que se convierten en unaexigencia para la familia, la comunidad y/o elEstado –a través de las políticas sociales– sinhabilitar a autoridad alguna para intervencio-nes coactivas sobre los derechos de los propiosniños. El juez en este marco está limitado ensu intervención, la que debe orientarse a laprotección jurisdiccional de los derechos ame-nazados o vulnerados. Así, las cuestiones rela-tivas a falta de recursos se desjudicializan y,como consecuencia, bajo las leyes inspiradasen esta doctrina jurídica, ningún niño puedeser separado de su familia e institucionalizado

por el solo hecho de ser pobre.Por otra parte, la fuerte centralización en las

direcciones de minoridad ( en algunos casos enlos consejos del menor) dependientes de lospoderes ejecutivos provinciales, es otra de lascaracterísticas de las leyes de menores. En lasleyes inspiradas en la doctrina de la protecciónintegral, en cambio, prima la descentralización,llevada a cabo a través de las políticas diseñadase implementadas por la sociedad civil y el Esta-do en el ámbito de los municipios.

Como testimonio de la transformación queexperimentan las políticas para la infancia enArgentina, inspiradas en la Convención y porello en la lógica de la desinternación, a conti-nuación se presenta la experiencia del municipiode Guaymallén Provincia de Mendoza, durante elperiodo 1995–1999.

3.3 EL CASO DEL MUNICIPIO DE GUAYMALLÉN (1995–1999): UN MODELO EN CONSTRUCCIÓN3

3.3.1 El ámbito provincial

Las políticas de protección para la niñez y la adolescencia en la provincia de Mendoza. La nueva ley de Infancia y Adolescencia

Poco tiempo después de que Argentina ratifi-cara la Convención de los Derechos del Niño,una comisión multipartidaria de legisladoresprovinciales de Mendoza comenzó a trabajaren la modificación de la legislación provincialde infancia, con el objeto de adaptarla a laConvención.

Como resultado de ese trabajo, en 1995 seaprueba la primera ley provincial argentina

74 PROTECCIÓN DE DERECHOS DE LA NIÑEZ A NIVEL LOCAL EN ARGENTINA. EL CASO DE GUAYMALLÉN

2 - En este punto se sigue, resumidamente, el análisis de:B e l o ff, Mary: Estado de avance de la adecuación de la legisla -ción nacional y provincial a la Convención Sobre los Derechosdel Niño en la Argentina. Tendencias y perspectivas, t r a b a j opreparado para conferencia dictada en la primera reunióndel Foro de Legisladores Provinciales por los Derechos dela Niñez y la Adolescencia, Salta, 1998.3 - Todos los datos y consideraciones relativas a la provin-cia de Mendoza y a la experiencia del departamento deGuaymallén fueron extraídos de Konterllnik, Irene; Mu-ñoz, Teresa y Pelliza, Cecilia: Gestión de políticas para laprotección integral de los derechos de niñas, niños y adolescen -tes. Un modelo en construcción, Buenos Aires, 1999.

adecuada a la Convención: se trata de la ley delNiño y del Adolescente de Mendoza.

Algunos aspectos importantes:

• Esta ley se convierte en un instrumento pio-nero que intenta llevar a cabo el primer procesode adecuación sustancial de un sistema político, ju -rídico e institucional provincial a la Convención.

• Obliga al gobierno provincial a priorizar susrecursos humanos, materiales y financierospara lograr los objetivos planteados en la ley.Exige que el Estado haga todo lo que esté asu alcance para evitar acciones que amena-cen o violen los derechos del niño y garanti-zarles atención prioritaria en los servicios pú-blicos y en la formulación y aplicación de laspolíticas sociales.

• Ratifica los derechos básicos de los niños y ofreceherramientas para exigir su cumplimiento, pues-to que históricamente les han sido negados alos niños provenientes de familias pobres.En lo relativo al derecho del niño a la convi-vencia familiar, el art. 10 dice: “La carenciade recursos materiales de los padres (...) noconstituye causal suficiente para la exclusióndel niño o adolescente de su grupo familiar.”

• En lo que respecta a la administración de jus-ticia, se plantea una clara diferenciación de latarea de los órganos jurisdiccionales, supe-rando la confusión entre abandono y delin-cuencia, y entre niño–víctima y niño–victi-mario. Por otra parte, se priva al juez de me-nores de la potestad casi omnímoda para in-t e r v e n i r, con las mismas herramientas coacti-vas, frente a niños que atraviesan situacionesde pobreza como a los que infringen la ley.

• Promueve la descentralización de las políticasde la infancia, a las que entiende como unaarticulación de esfuerzos entre el gobierno yla sociedad civil.

Nuevas instituciones para formular y aplicar políticas sociales de infancia

La nueva Ley de Infancia y Adolescencia de laprovincia de Mendoza, entre otras cosas, re-quiere de la creación de nuevas institucionespara formular y aplicar políticas sociales.

En primer lugar, dispone la creación delConsejo Provincial de Infancia y Adolescencia,

que tiene a su cargo formular y coordinar laspolíticas sociales referentes a los niños. Se tra-ta de un espacio deliberativo, de discusión ya r t i c u l a c i ó n .

En segundo lugar, se actualizan las funcio-nes de una institución preexistente, la D i r e c c i ó nde Niñez y Adolescencia e n c a rgada de desarrollar,ejecutar y evaluar programas específicos.

Durante el periodo 1995–1999, se diseña-ron dos unidades coordinadoras que no esta-ban previstas por la ley, reformulando de estamanera las funciones y el modelo organizacio-nal de la Dirección:

• La Unidad Coordinadora de Programas de Ni -ñez y Adolescencia (UCP1) conserva las funcio-nes propias de los organismos tutelares ymantiene una red de programas centraliza-dos para las derivaciones judiciales: hogar deadmisión, pequeños hogares, familias cuida-doras, y el Centro de Orientación Socioedu-cativa para adolescentes infractores de la leypenal, COSE.

• La Unidad Coordinadora de Programas de Fa -milia (UCP2), a través de la cual se abre den-tro de la Dirección una nueva línea de polí-tica pública, cuyo carácter es preventivo y pro -mocional. Orientada al apoyo de la familia ensus funciones de crianza de niños y adoles-centes, responsable de la descentralización delos programas promocionales y preventivoshacia los niños y adolescentes y de las medi-das de protección enunciadas en la ley provincial.

Limitaciones de la Ley de Infancia y Adolescenciade la Provincia de Mendoza

En la gestión que analizamos, si bien se produ-jeron avances significativos la implementaciónde esta ley provincial resultó ardua y dificultosa.

Se trató de un proceso de cambio social einstitucional de fondo donde existieron limita-ciones relacionadas con el retraso en la imple-mentación de la ley provincial, principalmen-te en lo referido a las modificaciones necesa-rias en la administración de justicia y la persis-tencia de culturas institucionales, administra-tivas y judiciales basadas en lógicas previas ala Convención.

PROTECCIÓN DE DERECHOS DE LA NIÑEZ A NIVEL LOCAL EN ARGENTINA. EL CASO DE GUAYMALLÉN 75

3.3.2 El ámbito municipal de Guaymallén

El Municipio de Guaymallén: características geográficas, económicas y sociales

El Municipio de Guaymallén es el más pobla-do de la Provincia de Mendoza y su proximi-dad con la ciudad capital le permite el uso delos servicios que allí se brindan.

Un año antes de comenzar la experiencia ala que nos referiremos, contaba con casi 220mil habitantes 4, un 15% del total de la pobla-ción de la provincia.

En el ámbito urbano, Guaymallén concen-tra una gran cantidad de locales industriales ycomerciales. La terminal de ómnibus posee uncentro comercial y un centro operativo de fru-tas y verduras. En estos sitios existe una im-portante concentración de niños y adolescen-tes que trabajan en condiciones que, muchasveces, llegan a la explotación.

Desde el punto de vista agrícola, el depar-tamento posee cultivo de olivos, almendros, vidy ciruelos. En materia de industrias, cuenta con114 bodegas e importantes establecimientosmanufactureros basados en la agricultura.

En el ámbito educativo, existen 55 escue-las primarias y 13 escuelas secundarias estata-les que en 1994 concentraban casi 60.000alumnos y, en el área de la salud, con tres hos-pitales provinciales.

En cuanto a las características de la pobla-ción, más de la tercera parte (37%) es menor de18 años, de los cuales el 7 % vive en zonas ru-rales. Más de la mitad5 del grupo entre 0 y 5años y casi una tercera parte de la poblaciónentre los 6 y 9 años, no satisfacen alguna nece-sidad básica.

Internación de niños

Al comenzar las acciones para la protección delos derechos de los niños y adolescentes, no secontaba con datos fiables en relación a aquéllosque estaban institucionalizados. La informa-ción en el ámbito provincial se presentaba enforma agregada, sin posibilidad de discriminarlos municipios de procedencia.

En 1995 se realiza un diagnóstico que

arroja lo siguiente: la cantidad de niños y ado-lescentes institucionalizados es de 192. Lascausas de ingreso a las instituciones eran porvía judicial, sin intervención del municipio, yse relacionaban con problemas familiares oeconómicos, victimización de niños e infraccio-nes a la ley penal.

Hasta ese momento el municipio no conta-ba con un ámbito específico de políticas para laniñez y adolescencia. Las acciones orientadas apromover el bienestar de los niños y las fami-lias eran políticas directamente administradaspor el gobierno provincial con poca participa-ción de las autoridades locales.

El Consejo Comunal de Niñez y Adolescencia

En 1994, se conforma el Consejo Comunal de Ni -ñez y Adolescencia de la Municipalidad de Guay-mallén, con el objetivo de promover y afianzarlos derechos de los niños y adolescentes a tra-vés de la organización comunitaria. Para ello,debe generar políticas que promuevan el desa-rrollo integral del niño o adolescente y el desus familias, articulando los criterios de los dis-tintos sectores de la comunidad. Abarca distin-tas áreas: salud, educación, desarrollo social yjusticia. Para llevar a cabo el objetivo principalplantea:

• Profundizar y garantizar articulaciones inte -rinstitucionales (con instituciones guberna-mentales, ONGs, empresas, sindicatos, etc.)

• Promover la capacitación, articulando tareasentre consejeros y servicios y movilizando alas instituciones a la efectivización de la ley.

• Elaborar criterios de respeto por los derechosdel niño.

• Difundir los lineamientos de la Doctrina deProtección Integral.

• Incorporar la voz de niños y adolescentes y pro-mover su participación.

La labor del Consejo Comunal de Niñez yAdolescencia se ha desarrollado enfrentandolas dificultades propias de los espacios inter-


4 - Según censo económico de 1994.5 - Según datos del Programa Materno Infantil y Nu-t r i c i ó n .

institucionales, en contextos poco habituados aesta práctica. Se trata por lo mismo de un espa-cio que aún está en construcción.

La Oficina de Defensa de Derechos del Niño yAdolescente (ODDNA): características y logros

El Consejo Comunal de Niñez y Adolescenciapromovió en el ámbito del ejecutivo municipalla creación de la Oficina de Defensa de Derechosdel Niño y el Adolescente (ODDNA) en febrero de1996. Esta oficina, a su vez, contiene el Servi -cio de Protección de Derechos.

La Oficina de Defensa de Derechos surgeproducto del diagnóstico de la situación de ni-ños y adolescentes del Departamento deGuaymallén y de la participación interinstitu-cional en el Consejo Comunal de Niñez y Ado-lescencia. Ambas iniciativas sirvieron de basepara la movilización de varios sectores de la co-munidad a favor de la creación de una instan-cia de ejecución de programas y acciones para losniños y adolescentes a nivel del ejecutivo municipal.

El rol principal de esta nueva entidad es elde coordinar, articular y aplicar los recursosprovinciales, municipales, comunitarios e insti-tucionales existentes para responder a situacio-nes en las que los derechos de los niños hayansido amenazados o vulnerados.

Se trata de un nuevo espacio donde la vozy la participación de niños y adolescentes delDepartamento son integradas en la evaluaciónpermanente de las diferentes acciones. Todaslas actividades de la oficina se caracterizan por-que el niño y el adolescente son consideradossujetos de derecho. En la práctica, esto se con-creta a través de su participación activa en laresolución del problema que lo afecta, escu-chando su opinión y tomándola en cuenta.

Pero no sólo participan los niños y adoles-centes, también se considera fundamental laparticipación de la familia y la comunidad en laresolución de las situaciones en las que se violao amenaza algún derecho, reafirmando la c o r r e s -p o n s a b i l i d a d de la familia, la comunidad y el Es-tado. Todo esto, coherente con el espíritu de laConvención, ha generado un cambio conceptualen la relación del Estado y los adultos con los niños.

La ODDNA trabaja en la modificación de lalógica y de las prácticas de las instituciones

existentes, identificando y eliminando las defi-ciencias en los servicios y generando las condi-ciones para que todos los niños en Guaymalléntengan sus derechos garantizados, tal como lodescribe la Convención de los Derechos delNiño. No se trata de montar una oferta parale-la o alternativa a las políticas, sino de interven-ciones que permitan remover obstáculos en elacceso a ellas. Esto supone:

• Gestionar un modo de intervención que es-timule modificaciones de las lógicas y prácti-cas institucionales.

• Identificar omisiones y ayudar a corregirlas.• Complementar las debilidades• Acompañar el acceso a los derechos a todos

los niños, niñas y adolescentes de Guayma-llén, sin discriminación.

Su objetivo principal, la protección de losderechos de los niños, se lleva a cabo a través dedispositivos como el s e rvicio de p r o t e c c i ó n y la im-plementación de p r o g r a m a s específicos para lo-grar la permanencia y la reincorporación de ni-ños, niñas y adolescentes a las políticas univer-sales y a los espacios comunitarios y familiaresde socialización (familia, escuela, barrio, etc.).

Para desarrollar esta tarea la ODDNA tienecuatro principios fundamentales:

• Participación de niños y adolescentes en las de-cisiones que les conciernen.

• Reconocimiento de las capacidades y potenciali -dades que tienen efectivamente las familiaspobres para cuidar y proteger a sus hijos.

• Fortalecimiento de los vínculos familiares en lamedida en que se incluyan servicios y accio-nes que consideren a la familia en forma in-tegral en las instituciones locales formales yno formales.

• Promoción de la responsabilidad de cada una delas instituciones en las situaciones que involu-cren a niños y adolescentes desde la pers-pectiva del derecho, buscando nuevas lógi-cas sociales, institucionales y comunitarias.

Entre las situaciones que la ODDNA en-frenta más frecuentemente se encuentran: ex-clusión de la escuela, deserción escolar, violen-cia familiar, niños acusados de delitos, trabajo


infantil, niños indocumentados, discriminaciónde niños pobres, desnutrición y embarazo enadolescentes.

Funciones de la Oficina de Defensa de Derechos del Niño y Funciones de la Oficina de Defensa deDerechos del Niño y del Adolescente, ODDNA

• Promover la creación y el fortalecimiento de es -pacios donde niños y adolescentes participenen la planificación de diferentes acciones.

• Fortalecer y crear estrategias de inclusión queincorporen a niños y adolescentes a la ofertade servicios implementados desde las políti-cas sociales básicas.

• Garantizar asistencia legal y social a aquellosniños víctimas de delitos.

• Garantizar asistencia legal y social a los niñosimputados de delitos.

• Fortalecer el protagonismo de la familia e nla crianza y desarrollo de los niños y ado-lescentes.

• Planificar, articular y coordinar las accionesde las distintas áreas del municipio dirigidasal sector.

Ejes organizativos y ámbitos de acción de la Oficina de Defensa de Derechos del Niño y Adolescente, ODDNA

Durante el proceso de conformación de la ofici-na se definieron los ejes sobre los cuales se esta-bleció su funcionamiento. El resultado de ellofue la conformación de dos ámbitos de accióndiferenciados, si bien se encuentran relaciona-dos y forman parte de un mismo proceso.

El ámbito de acción directo se refiere a laimplementación de medidas de protección conniños, adolescentes y sus familias cuyos dere-chos son amenazados o vulnerados; situacionesde violencia familiar o exclusión del sistemaescolar. El objetivo es incorporarlos en las políticas sociales básicas de salud, educación,convivencia familiar, de las cuales fueron expulsados.

El ámbito de acción i n d i r e c t o son interven-ciones sobre distintas instituciones (escuelas,centros de salud, juzgados de familia y penal)para revertir la exclusión de gran cantidad deniños y adolescentes de los servicios que brin-

dan, evitar la internación por motivos de pobre-za y el acceso temprano al mercado de trabajo.

Conformación del equipo de trabajo de la Oficina de Defensa de Derechos del Niño y Adolescente, ODDNA

Los profesionales que conforman el equipo noson decisores, sino facilitadores que parten delreconocimiento de que la familia nuclear y am-pliada tiene capacidades y potencialidades pa-ra proporcionar bienestar a sus hijos. Trabajanpersonas ligadas al derecho, trabajo social, psicología y con experiencia en el campo de problemáticas ligadas a la infancia y la adolescencia.

El Servicio de Protección de Derechos de la Oficina de Defensa de Derechos del Niño y Adolescente, ODDNA

Las situaciones que se presentan en la oficinason analizadas desde la perspectiva de los de-rechos del niño, su amenaza o vulneración, y laidentificación de los responsables de éstas.

Una vez hecha la traducción de la situaciónen términos de derechos, e identificados losresponsables de la amenaza o vulneración, seemprenden acciones para hacer efectivos losderechos, a través de la asistencia legal, aten-ción directa, seguimiento de casos a través delServicio de Protección de Derechos, imple-mentación del Programa de Fortalecimientodel Vínculo Familiar, grupos de reflexión, en-tre otras.

Para desarrollar estas acciones, la oficina haorganizado un Servicio de Protección de Dere-chos y una serie de programas temáticos. Lafunción de ambos es garantizar la inclusión delos niños en las políticas sociales básicas en elmedio familiar y comunitario. La diferencia ra-dica en que, mientras el servicio trabaja con ca-sos particulares, los programas trabajan congrupos de niños que presentan situaciones co-munes, con la idea de incorporarlos en sus es-pacios básicos de socialización.

El Servicio de Protección de Derechos, i n s e r t oen la oficina, funciona como eje de la misma ycumple la función de receptor de la demanda q u eproviene de instituciones que brindan servicios


a niños y adolescentes (escuelas, centros de sa-lud, ONGs, etc.) y de los niños, adolescentes ysus familias.

Las actividades que se realizan en este ser -vicio se dirigen a intervenir en las situaciones deamenaza o de vulneración de derechos y con líneasde alerta temprana incorporando agentes de la co -munidad capacitados (los promotores de derechos)en las estrategias de intervención.

3.3.3 El Servicio de Protección de Derechos y la Prevención de la Internación

Una de las dimensiones del Servicio de Pro -tección de Derechos es garantizar la permanenciadel niño en su familia y comunidad y con elloevitar la intervención de oficio por parte de lajusticia y la internación.

Así, por ejemplo, frente una fuga del hogar,el servicio moviliza recursos y estrategias paraque el adolescente o niño regrese o redefina susituación fuera de la familia con claridad y res-ponsabilidad (ya que en algunas circunstanciasesta fuga ha sido consecuencia de abuso o vio-lencia hacia el niño o adolescente y no hay po-sibilidad de regreso a su hogar biológico), sinque esto provoque la pérdida de vínculos afec-tivos y comunitarios.

En esos casos, se contacta al niño o adoles-cente, se entrevista a la familia y se trata de lle-gar a un acuerdo esclareciendo los puntos enconflicto antes de que se haga la denuncia, cen-trando la intervención en el bienestar del ado-lescente o niño y la protección de sus derechos.

En caso de que no haya posibilidad de unregreso inmediato a la familia, se le busca unafamilia de apoyo que brinde contención paraeste proceso.

Objetivos

Los objetivos del Servicio de Protección de De-rechos se definen a partir de los siguientes ejes:

• Buscar procedimientos eficaces y mecanismos dee f e c t i v i d a d de los derechos del niño frente asituaciones de amenaza o vulneración deellos. Para esto se hará hincapié en la d i s p o -n i b i l i d a d y el d e r e c h o que tienen las personas

–incluyendo al niño o adolescente– a resol-ver por sí mismos las situaciones que lesafecten, y a tener una participación activa ycentral en la definición de cualquier inter-vención que vaya a emprenderse respectode ellos. Para esto es necesaria la cons-trucción de una red comunitaria que apoye eldesarrollo de estos procedimientos y me-canismos, la convergencia de distintos sa-beres y la coordinación interinstitucionalp e r m a n e n t e .

• Brindar asistencia legal y social en forma gra -tuita y multidisciplinaria a niños y adoles-centes víctimas de delitos o imputados dehaber cometido uno.

• Fortalecer el ámbito familiar, la familia am -pliada y la c o m u n i d a d, como los escenarios na-turales de cuidado y protección de los niños.

Funciones del Servicio de Protección de Derechos

Patrocinio legal y asesoramiento, que se lleva acabo de las siguientes maneras:

• Búsqueda de la resolución de conflictos so-ciales fuera del ámbito judicial, cuando esposible.

• Promoción del acceso a la justicia en las si-tuaciones legales que lo requieran: guarda,tutela, etc.

• Construcción de alternativas a la inter-nación, con la participación del niño y la fa-milia, apoyándose en acuerdos interinstitu-cionales.

• Patrocinio legal para adolescentes infracto-res de ley penal.

• Interposición de acciones para la protecciónjurisdiccional de derechos ante los tribuna-les competentes, cuando sea necesario.

Diseño e implementación de estrategias sociales,que supone lo siguiente:

• Intervenciones en red para el fortalecimien-to del vínculo familiar y su integración con latrama comunitaria.

• Coordinación con instituciones intermediaspara establecer una nueva mirada, construirnuevas estrategias y abordajes en lo referen-te a la vulneración de derechos.


• Intervenciones dirigidas a detectar y promo-ver las posibilidades de las familias y la comu-nidad, apuntando a fortalecer los vínculos fa-miliares y, de ese modo, favorecer el desarro-llo y maduración del niño.

• Intervenciones institucionales: problemati-zación y acuerdos con escuelas, organizacio-nes comunitarias, centros de salud, etc., quebrindan servicios a niños, adolescentes y fa-milias, a fin de revertir vacíos y omisionesque llevan a la exclusión de éstos de las po-líticas sociales básicas.

Estrategia de trabajo del Servicio de Protección de Derechos

Trabajo interdisciplinario

La intervención de tipo interdisciplinaria posi-bilita un abordaje que integra los factores indi-viduales, intrafamiliares, comunitarios e insti-tucionales que dan origen a la amenaza o vul-neración de derechos y viabiliza la identifica-ción de recursos humanos e institucionales ne-cesarios para proteger esos derechos.

En el servicio trabajan psicólogos, trabaja-dores sociales y abogados. La incorporación deabogados, poco habitual en la intervención so-cial en favor de la infancia, está relacionada conla concepción del niño como sujeto de derechoy no como objeto de tutela. Sus principalesfunciones son:

• Capacitar al resto del equipo en la diferen-ciación entre problemas netamente socialesy aquellos otros que implican un conflictojurídico.

• Patrocinar casos concretos y abogar para quesea respetado el derecho del niño o del ado-lescente a ser oído en todos los procedimien-tos judiciales.

• En relación con las cuestiones civiles, inten-tar acuerdos extrajudiciales, apoyándose enel resto del equipo, y solicitar su posteriorhomologación judicial.

• En relación con las causas penales, patrocinarlas causas, velando por el cumplimiento delas garantías y supervisando que el procesocumpla con lo establecido en el artículo 40de la Convención de los Derechos del Niño.

Cualquiera sea el área del profesional, cier-tas capacidades son requeridas para formar par-te del equipo. Algunas de ellas son:

• Conocer los recursos institucionales y vincu-larlos a la estrategia de intervención.

• Situar al niño o adolescente como sujeto dederecho.

• Establecer con su presencia una actitud mo-vilizadora que actúe como catalizador paraque emerjan aspectos favorables a la resolu-ción de situaciones.

• Desarrollar habilidades para el descubri-miento y movilización de recursos no con-vencionales.

• Usar la creatividad como una herramientatécnica en cada situación.

Circuitos de abordaje

Un circuito de abordaje es un recorrido que vadelimitando los distintos espacios por los queatraviesa el niño o adolescente. Es dentro deeste recorrido donde se interviene para provo-car una alteración en el modo de funciona-miento de las instituciones y para lograr unaatención integrada con acuerdos claros y sinfragmentaciones en el abordaje de situaciones.El circuito no es un espacio rígido y permanen-te, sino que se redefine con la incorporación denuevos actores.

¿Por qué se habla de circuito? Porq u ecuando un niño se encuentra en situación deamenaza o violación de sus derechos es nece-sario identificar quiénes dan origen a esta si-tuación (madre, padre, escuela, centro de sa-lud, etc.) y quiénes deben participar como res-ponsables, para restituir y proteger esos dere-chos con el objeto de evitar futuras violaciones.La identificación de estos dos componentespermite construir espacios claramente delimi-tados, conformados por el niño, su familia, re-ferentes comunitarios e instituciones involu-cradas. Es en estos espacios donde se diseñanlos acuerdos y se definen las responsabilidadesque deben asumir las distintas partes involu-cradas en la situación, el objetivo de la inter-vención y la estrategia de abordaje.

A partir de la definición de circuitos se es-tableció un nuevo modo de intervención que


implica una mirada y una revisión de viejasprácticas. Se parte de un diagnóstico de la situa-ción global en la que se encuentra el niño, delas posibilidades en su entorno y de la búsque-da de organizaciones vinculantes de la comuni-dad. Se hacen acuerdos, que se van reformulan-do, entre los distintos actores involucrados. Elservicio no se queda en una institución, vaconstruyendo con las nuevas formas de inter-vención, lo cual implica una revisión de mode-los, aclaración de puntos de partida y creaciónde dispositivos distintos a los existentes.

En el Servicio de Protección de Derechosse definieron tres circuitos de abordaje quehacen efectivos el derecho a la salud, educa-ción, integridad física, psicológica y social, y alas garantías.

Llegada a territorio: promotores de derechos

Las estrategias de intervención anteriormenteplanteadas cruzan tanto los programas comolos servicios y, fundamentalmente, incorporana la comunidad a través de los promotores de de -rechos, ampliando el servicio de protección e in-sertándose en el territorio de una forma máseficaz y eficiente.

El trabajo con los promotores de derechosparte de la base de que para convertir a la Con-vención realmente en un instrumento que per-mita un impacto positivo en la vida de los niños,debe ser incorporada como tal en la concienciade los adultos y en el ámbito comunitario.

La formación de los promotores de dere-chos se operativizó con la finalidad de que losmismos se inserten en la comunidad, coordi-nen recursos comunitarios y se integren en eltrabajo con las siguientes tareas:

• Alterar prácticas comunitarias que amenazany violan derechos, tomando como marco laConvención y la Doctrina de ProtecciónIntegral.

• Promover al nivel de la comunidad la apropia-ción de conocimientos básicos referidos a laConvención y la Doctrina de Protección Inte-gral y su vínculo con los derechos humanos.

• Actuar como facilitadores frente a situacio-nes de vulneración o amenaza de derechosque involucren niños y adolescentes.

• Ser protagonistas en la defensa, protección ypromoción de los derechos.

• Trabajar como referentes en las comunida-des a través de la incorporación previa de re-cursos metodológicos adecuados.

• Acompañar a las familias en las estrategiasque les restituyan derechos.

Esta estrategia de llegada al territorio porparte de los promotores de derechos es simul-tánea a la atención que realizan los profesiona-les en los Servicio de Protección de Derechosa nivel territorial.

Programas desarrollados: características generales

Una de las formas de llevar a cabo los objetivosde esta oficina y de su Servicio de Protecciónde Derechos, es la implementación de progra-mas que funcionan como una red de sostén deéste.

A diferencia de las intervenciones sobre ca-sos particulares, los programas se dirigen a con-juntos de niños, niñas o familias.

Los distintos programas se fundamentanen diversos artículos de la Convención de losDerechos del Niño e intentan responder a lasmedidas dispuestas por la ley provincial.

Uno de los ejes prioritarios es el fortaleci-miento de los vínculos que establecen los ni-ños y los adolescentes con las instituciones dela comunidad y de éstas con los niños.

Están formulados de modo que funcionencomo un apoyo para que aquellos niños y ado-lescentes que transitan por situaciones proble-máticas, accedan a servicios sociales básicos yde justicia en igualdad de condiciones que elresto de los niños y adolescentes del departa-mento de Guaymallén.

También tienen como misión la permanen-cia del niño y el adolescente en la escuela y ensu medio familiar y comunitario, modificandoprácticas institucionales que muchas veces re-sultan expulsoras y discriminatorias.

Objetivos de los programas desarrollados

Los objetivos de estos programas son incluir si-tuaciones individuales en propuestas más am-plias, capacitar a personas de la comunidad


para sumarlas a las propuestas y reforzar el es-pacio de los niños y adolescentes en las institu-ciones sociales.

Los programas pueden cambiar de acuerdoa las distintas necesidades que se detectan, lopermanente es la idea de capacitación a las ins-tituciones para modificar prácticas. El trabajaren circuitos de corresponsabilización tiene comobase que cuando un derecho es amenazado ovulnerado, se buscan los responsables y seestablecen los circuitos de corresponsabiliza-ción para que los niños reingresen a la familia,la escuela, etc.

Algunos de los programas llevados a cabodurante el período 1995–1999 fueron:

• Programa de fortalecimiento de vínculosfamiliares.

• Programa para la erradicación de trabajoinfantil.

• Programa para chicos infractores de la leypenal.

• Programa entretejiendo historias, reforzando latrama social.

• Programa los derechos tienen voz. Talleres derealización de producciones radiales.

3.4 CONCLUSIONES 6

Para quienes han participado en su cons-trucción, la mayor riqueza de esta experienciade protección de los derechos de la niñez en elnivel local, ha estado en la posibilidad devisualizar en la práctica todo aquello que, hacesólo algunos años, era mera utopía: el cambiode miradas y prácticas hacia los niños y ado-lescentes para respetarlos como sujetos dederechos.

En concreto, el camino recorrido hasta aho-ra, deja distintas enseñanzas:

Para el estado municipal implicó probar la ri-queza de caminos que se abren para este nivelde gobierno y que es capaz de generar a partirdel compromiso político y de la movilizaciónsocial.

Los avances producidos en este ámbitotambién permitieron comprender las limi-taciones que tiene esta instancia de gobiernoen relación a las dinámicas de las políticasp r o v i n c i a l e s .

Desde lo administrativo, fue auspiciosoque la provincia propiciara la descentralizaciónde los recursos financieros. Sin ello, el desarro-llo de estrategias de apoyo a la familia para evi-tar la internación de niños y adolescentes hu-biera tenido un alcance limitado.

Sin embargo, por motivos diversos, aún nose pudo lograr una verdadera coordinación conla justicia que delimitara roles, permitiera ladesjudicialización de los problemas sociales,avanzara en la creación de un sistema de pro-tección de derechos conforme a la ley provin-cial y a la Convención de los Derechos del Ni-ño y articulara las políticas sociales con la admi-nistración de justicia, garantizando la tutela dederechos para todos los niños y adolescentesen el territorio provincial.

Estas limitaciones, sumadas a la falta deaplicación de las garantías del debido procesodispuestas por la ley provincial para los adoles-centes infractores de la ley penal, significaronun esfuerzo mayor para el accionar de la ofici-na de derechos del municipio, que debió cons-truir consensos y circuitos a veces a título indi-vidual, niño por niño, caso por caso, instituciónpor institución, juzgado por juzgado.

Para los técnicos quedó abierta la posibilidadde trabajar de acuerdo a un nuevo paradigmaque cuestiona saberes establecidos y que reco-rre toda la normativa contemporánea nacionaly provincial, basada en los Derechos Funda-mentales del Hombre. También, la posibilidadde profundizar la construcción conjunta de unametodología seria y fundada, asumiendo elcompromiso de transferir estos conocimientosa sus pares de otras instituciones.

Para la gente de la comunidad queda la espe-ranza de contar con un sistema al servicio de lagarantía de sus derechos.

Finalmente, y lo más importante, es quelos niños y adolescentes tengan la certeza de con-tar con un lugar donde poder expresarse libre-mente, de ejercitar la libertad con la responsa-bilidad que ello implica, y de relacionarse consus situaciones problemáticas desde una pers-pectiva de desarrollo y crecimiento.


6 - Conclusiones relevadas de: Konterllnik, Irene; Muñoz,Teresa y Pelliza, Cecilia: ob cit.

Junto con esas enseñanzas, la experienciade Guaymallén deja una serie de desafíos pen-dientes para estos actores, entre los cuales des-tacamos los siguientes:

A nivel provincial:

• Concretar las reformas institucionales de la ad-ministración de la justicia conforme a las dis-posiciones de la ley provincial, garantizandola aplicación de los principios del Estado deDerecho a todos los niños y adolescentes dela provincia.

• Propiciar el cumplimiento del art. 184 de la leyprovincial que dispone la creación de progra-mas no privativos de libertad, descentraliza-dos, para adolescentes infractores de la ley.

• Resignificar el área de niñez y adolescencia. Es-to implicará superar el modelo tutelar cen-tralizado de administración de una oferta va-riada de instituciones, organizada por cate-gorías de problemas y receptor de las deriva-ciones judiciales.Se debería ir programando el tránsito haciaun modelo organizacional que guarde para sífunciones de capacitación y supervisión yque transforme los programas centralizadosen recursos descentralizados en los munici-pios, para responder a las necesidades tem-porales o de emergencia en niños vulneradosen sus derechos y que no cuentan con fami-lia ampliada o cuya colocación en una fami-lia solidaria es imposible. Estos recursos de-berán formar parte de la red de servicios ar-ticulados con las oficinas de derechos, que sevayan creando en los municipios.

• Alentar la creación de mecanismos de protecciónde derechos gratuitos, con criterios interdis-ciplinarios, que garanticen el patrocinio ju-rídico y a su vez sean facilitadores de laconstrucción de redes afectivas próximas alos niños y sus familias. Esto permitirádesjudicializar situaciones de carácter socialy a su vez permitirá garantizar a tiempo al ni-ño víctima de delitos la asistencia física, psí-quica y legal, tal como dispone el artículo 8de la ley provincial. Se deberá monitorear en forma permanentela situación de los niños institucionalizados,garantizando el goce de sus derechos, la

vinculación con su familia y la comunidad ytendiendo a una pronta vuelta a la familianuclear o ampliada. Para ello, es de funda-mental importancia la articulación con el tra-bajo de los municipios.

• Avanzar en la construcción de acuerdos institucio -nales entre todos los principales actores res-ponsables de garantizar los derechos de los ni-ños y adolescentes, que operen como basepara facilitar acuerdos que deben continuarsey consolidarse en el ámbito de los municipios.

Para el Consejo Comunal de Niñez y Adolescencia:

• Redefinir funciones y roles entre el espacio delconsejo y el de la oficina, ya que el creci-miento de esta última y su protagonismo enla construcción de circuitos de garantías dederechos, provocó cierta confusión.

• Profundizar y garantizar articulaciones inte -rinstitucionales:– Con las instituciones gubernamentales dela provincia, básicamente salud, educación,desarrollo social y justicia.– Con organizaciones no gubernamentalesdel departamento y la provincia.– Con distintas áreas municipales.– Con empresas y sindicatos.– Con otros municipios.

• Promover la capacitación.• Articular tareas entre los consejeros y los ser-

vicios de protección territoriales.• Movilizar e involucrar a las instituciones en ge-

neral, en la efectivización de la ley provincialdel niño y adolescente.

• En el marco de la Convención:– Elaborar criterios de respeto por los derechosdel niño para el control de las instituciones dela infancia en el territorio municipal.– Difundir los lineamientos de la Doctrina deProtección Integral y promover el debate pú-blico sobre situaciones de amenaza o vulne-ración de derechos.– Incorporar la voz de niños y adolescentescreando dispositivos para su participación enespacios deliberativos.


Para la Oficina de Defensa de los Derechos del Niño y Adolescente:

Para el Servicio de Protección de Derechos

• Agilizar y reforzar los circuitos para la restitu-ción de derechos.

• Profundizar la elaboración e implementación demetodologías de intervención que refuercen laresponsabilización de la familia y las institu-ciones en el bienestar de los niños y adoles-centes.

• Profundizar estrategias de desinternación de ni-ños y adolescentes y evitar nuevas interna-ciones.

• Afinar instrumentos de diagnóstico rápido sobreamenazas o vulneración de derechos en eldepartamento y capacitar a la comunidad pa-ra su detección y seguimiento.

• Tender a garantizar un sistema de atención deurgencias las 24 horas del día.

• Realizar el control de las instituciones de infan -cia en el territorio municipal de respeto porlos derechos de los niños atendidos en elmarco de la CDN, en función de los criterioselaborados por el Consejo.

Para el área de programas de la oficina:

• Diseñar e implementar programas permanentesde orientación a la familia que permitanaumentar sus competencias de cuidado yprotección.

Y con el apoyo del consejo y los actoresconvocados por esa instancia:

• Afianzar los programas existentes .• Establecer en forma permanente acciones y acti -

vidades para adolescentes, que garanticen supermanencia en la escuela y su capacitaciónlaboral.

• Involucrar y apoyar a las ONGs y organizacio -nes comunitarias en la implementación de ac-tividades culturales, recreativas y expresivascon y para los niños y adolescentes.

• Fortalecer la oferta no gubernamental de servi -cios de atención para los niños, adolescentes y fa -milias en problemas relacionados con el abu-so, el maltrato, la drogodependencia.

Bibliografía citada

– BELOFF, MARY: Estado de avance de la adecuación de la legislación nacional y provincial a la convención sobre los derechos del niño en la Argentina.Tendencias y perspectivas, trabajo preparado para conferencia dictada en la primera reunión del Foro de Legisladores Provin-ciales por los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, Salta, 1998.– ESTADÍSTICAS ANUALES DE LA CORTE,Poder Judicial, Suprema Corte de Justicia de la prov. de Buenos Aires, 1993.– GARCÍA MÉNDEZ, EMILIO: Infancia de los derechos y de la justicia, Ediciones del Puerto, Buenos Aires, 1998.– KONTERLLNIK, IRENE; MUÑOZ, TERESA y PELLIZA, CECILIA: Gestión de políticas para la protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Un modelo en construcción, BuenosAires, 1999.

Bibliografía consultada

– AAVV:Análisis de situación. Menores en circunstancias especialmente difíciles en la República Argentina, UNICEF, Bogotá. 1992.– BISIG, ELINOR: Estado de abandono: judicialización y desjudicialización, síntesis del informe de investigación Abandono de menores–condiciona -mientos sociales, CONICET–CIJS (UNC), 1996.– GUEMUREMAN, SILVIA: Información fehaciente sobre niños y adolescentes autores de delitos: insumo necesario e impostergable para el diseño de una Política pe -nal sobre Responsabilidad juvenil, 1999.


4.1 INTRODUCCIÓN

La legislación de menores vigente entrega alEstado de Chile la responsabilidad de dar pro-tección a la infancia denominada en situaciónirregular. La piedra angular de esta legislaciónes la Ley de Menores2, que desde 1928 entre-ga competencia al Juez de Letras de Menorespara dictar medidas de protección respecto deesos niños. De acuerdo con la ideología queinspiró dicha ley, la expresión situación irregularalude a estados tan diversos que van desde ladelincuencia hasta el abandono de niños, pa-sando por otras situaciones de peligro material omoral, generalmente producto de la marginali-dad socioeconómica de los niños y sus familias.

Las medidas aplicables a los niños combi-nan, según el caso, protección, control y repre-sión y son decididas por el juez en forma dis-crecional de acuerdo a los informes entregadospor asesores técnicos que consideran circuns-tancias individuales, familiares y sociales paracada caso. Estas medidas deben ser cumplidasnormalmente por el Servicio Nacional de Me-nores (SENAME), organismo especializadodependiente del Ministerio de Justicia. Su la-bor la desarrolla fundamentalmente a través delo que se conoce como red SENAME confor-mada por una serie de instituciones privadas.

La Ley Orgánica del SENAME3 orienta suacción hacia “menores que carezcan de tuicióno que, teniéndola, su ejercicio constituya unpeligro para el desarrollo normal e integral; alos que presentan desajustes conductuales, y alos que están en conflictos con la justicia”. Esta definición, que provoca una confusiónlegal e institucional entre los problemas so-ciales de los niños y adolescentes y la de-lincuencia juvenil, ha sido criticada por in-conveniente y arbitraria.4

Con la firma y promulgación de la Conven-ción sobre los Derechos del Niño en 1990 enChile, se introduce otro cuerpo legal que pro-mueve la protección integral de los derechosdel niño. De esta manera en la legislación chi-lena se produce una coexistencia de dos mode-los contradictorios sobre protección a la infan-cia: el de la doctrina de la situación irregular y elde la doctrina de la protección integral de los dere -chos del niño que propone una nueva y másavanzada orientación sobre la responsabilidaddel Estado en esta materia.

4.2 LÍNEAS DE ACCIÓN DEL SENAME

Para cumplir su función, la red del SENAMEdesarrolla cuatro líneas de acción destinadas auna heterogénea población objetivo que inclu-ye a niños y adolescentes entre 0 y 18 años deedad, como indica el cuadro 1.

El cuadro 2 revela la preponderancia del ré-gimen de internado con el 43,6% de las plazas.Más aún, al excluir las plazas de prevención,

4. USO DEL INTERNADO EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN EN CHILE1

Ana María Farías Antognini*

* - Historiadora y Magíster en Sociología.1 - Para la recopilación de información se contó con laasistencia profesional de Carolina Stefoni.2 - Su texto definitivo fue fijado por la Ley Nº 16.618 de1967, sin perjuicio de las posteriores modificaciones par-ciales introducidas por otras leyes.3 - Decreto Ley Nº 2.465 del 16 de enero de 1979, crea elServicio Nacional de Menores y fija el texto de su Ley Or-g á n i c a .4 - Fuera de esta ley, debe tenerse en cuenta el Decretocon Fuerza de Ley 1.385 de 1980, conocida como la “Leyde Subvenciones” del SENAME, que regula la transfe-rencia de fondos de subvención a las instituciones colabo-radoras que conforman su red. En 1990 se creó un nuevomecanismo de transferencia de fondos llamado Programade Apoyo, para hacer frente a problemas como el maltra-to, prostitución infantil, drogadicción, y para mejorar lacalidad de la atención del sistema tradicional.

que representan el 41,0% del total deusuarios, resulta que del total queofrece el Estado para hacer frente alas situaciones irregulares de niños yadolescentes, el 73,8% correspondena internación.

De acuerdo a una investigaciónrealizada por la Escuela de Sicologíade la Universidad de Chile, en elmarco de un programa de preinver-sión MIDEPLAN–BID,5 el sistemade protección existente no favoreceni desarrolla la relación familiar. El72,5% de los niños permanece inter-no por más de un año y el 33,4% pormás de tres. Con el tiempo las visitasfamiliares tienden a disminuir produ-ciendo un progresivo distanciamien-to y ruptura del vínculo familiar.

Pese a la política de desinterna-ción iniciada hace algunos años, elestudio revela que en 1995 sólo untercio de los niños internos participa-ba en algún tipo de programa de apo-yo al egreso, entre los cuales se in-cluyen adolescentes de 18 años omás, para quienes el programa no sedirige a la reinserción familiar sino ala preparación para la vida independiente.

4.2.1 Carencias y problemas de la red SENAME

Como auxiliar de la justicia de menores, la redSENAME históricamente privilegió la separa-ción de los niños de su entorno familiar y socialy su protección y rehabilitación en internados,confirmando así una orientación hacia el con-trol y prevención del delito y la desviación so-cial. Esto se ve reforzado por la competencialegal de la policía para pesquisar, retener y de-rivar a niños y adolescentes en situación irregu -lar a la justicia de menores y hacia los centrosde internación del SENAME.

Hasta 1994 por disposición legal, los juecesde menores podían recurrir a secciones espe-ciales de las cárceles de adultos para brindarprotección a los niños y adolescentes cuando nohabía plazas disponibles en los internados de lared SENAME.

Los cambios introducidos en la década del

noventa tienden a reemplazar la internaciónpor nuevas alternativas de integración familiary social de niños y adolescentes. Estos cambiosse han dirigidos hacia los siguientes aspectos:

• Desarrollar alternativas a la internación, es-pecialmente en el caso de niños que ni si-quiera están acusados de cometer un delito.

• Abrir poco a poco los recursos de SENAMEhacia algunos programas innovadores, orien-tados al fortalecimiento del vínculo familiar ydel acceso del niño a las redes comunitarias.

• Especializar y diferenciar el trabajo con ado-lescentes que han cometido un delito, ofre-ciéndoles además defensa jurídica gratuita.

86 USO DEL INTERNADO EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN EN CHILE

5 - Diagnóstico sobre el Sistema de Protección Simple del SE -NAME, Ministerio de Planificación y Cooperación, San-tiago de Chile, 1997, investigación realizada por la Escue-la de Sicología de la Universidad de Chile en el marco deun programa de preinversión MIDEPLAN–BID.

Cuadro 1 – Líneas de Acción del SENAME.

Línea de Acción Sistema de Atención

O b s e r v a c i ó n En internadoy diagnóstico Para lactantes y preescolares en internado

P r o t e c c i ó n Protección simple en internadoColocación familiarPara deficientes mentales leves y moderados en internadoPara deficientes mentales severos y profundos en internado

Rehabilitación En internadoLibertad vigiladaD i u r n a

P r e v e n c i ó n Centro de atención diurnaCentro de atención diurna para deficientes leves y moderadosCentro de atención diurna para deficientes severos y profundos

Fuente: MIDEPLAN. Diagnóstico sobre el sistema de protección simpledel SENAME. 1997

• Ordenar y hacer más transparente el sistemade adopciones, para reducir las prácticas frau-dulentas y el tráfico internacional de niños.

Sin embargo, la falta de una reforma legal einstitucional radical explica la persistencia demuchos de los problemas tradicionales y el to-davía deficiente desarrollo de una lógica deoferta de servicios que cautele todos los dere-chos del niño y del adolescente. Algunas deesas prácticas:

• Uso excesivo de la internación de niños enhogares masivos por causas relacionadas conla exclusión y marginalidad socioeconómicade sus familias.

• Insuficiente control judicial sobre la inter-nación, la que puede ser solicitada por eladulto responsable o por otras personas

preocupadas de la situación del niño.• Permanencia de niños por largos meses en

internados de observación y diagnóstico y detránsito y distribución, muchos de los cualesno llegan nunca a ser derivados a ningún sis-tema asistencial, convirtiéndose esa fase detránsito en una medida terminal.

• Falta de respuestas adecuadas a demandasexpresadas por el niño y la familia debido ala rigidez de los servicios que ofrece la red.

• Falta de coordinación e interacción con otrosservicios y programas sociales existentes pa-ra atender en forma integral a la protección,desarrollo e integración social del niño y sufamilia.

• Aplicación de sanciones informales a adoles-centes acusados de cometer delitos (con osin privación de libertad) sin un juicio enque se compruebe la acusación.

USO DEL INTERNADO EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN EN CHILE 87

Cuadro 2 – La internación de niños en cifras en la red SENAME.Número de usuarios según líneas de acción

Sistema Asistencial Total Plazas %

Protección simple en internado 18.100 33.2Protección a deficientes mentales leves y moderados en internado 1.217 2.2Observación y diagnóstico en internado (COD) 899 1.6Centro de tránsito y distribución en internado (CTD) 1.657 3.0Rehabilitación conductual en internado 1.122 2.1Rehabilitación psíquica: Protección a deficientes mentales severos y profundos en internado 836 1.5Rehabilitación conductual diurna en Centro de Atención Diurno para deficientes mentales severos y profundos 3.374 6.2Rehabilitación psíquica diurna 102 0.2Prevención en Centro de Atención Diurno 22.286 41.0Colocación familiar 3.330 6.0Protección a deficientes mentales leves y moderados en Centro de Atención Diurno 185 0.3Libertad vigilada 1.477 2.7

Total plazas 54.585 100

Fuente: SENAME. Departamento de Planificación y Evaluación.

4.3 HOGAR DE CRISTO: UNA POLÍTICAINSTITUCIONALDE PREVENCIÓN DE LA INTERNACIÓN Y DESINTERNACIÓN DE LOS NIÑOS EN HOGARES*

“Me gusta estar en mi casita, que estoy conmi papi, mi mamá, mi hermana, todosj u n t i t o s ” .6

“Darnos cuenta de que cuando pasabanlos niños por los hogares se empobrecían, sushábitos de vida se perdían. Al ser atendidospor otra gente iban perdiendo el protagonis-mo de su propia vida (...) y mucha gente con-tinuaba solicitando ayuda al hogar. Entoncesuno dice: algo hicimos mal que esta personano logró generar su propia red afuera y soste-nerse con esa red afuera”.7

4.3.1 El Hogar de Cristo

El Hogar de Cristo es una institución de Igle-sia, fundada en 1944. Cuenta con una larga his-toria de acción a nivel nacional desde que sufundador, el Padre Alberto Hurtado, lanza porprimera vez la idea de: “Crear un hogar para losque no tienen techo”. Ese año se bendice la pri-mera piedra del Hogar de Chorrillos. Al año si-guiente el gobierno concede personería jurídi-ca a la fundación de beneficencia. Su misióninstitucional en la actualidad es:

“Acoger dignamente y con amor a los máspobres entre los pobres y en especial, a losancianos desamparados, a los sin un techobajo el cual dormir, a los enfermos termina-les e irrecuperables carentes de apoyo o aco-gida y a los niños y jóvenes sometidos a losriesgos de abandono, marginación y falta deoportunidad, que son frecuentes en la vidaactual”.8

Tras 54 años de trabajo ininterrumpido, elHogar de Cristo implementa actualmente unagama de proyectos de amplia cobertura en todoel territorio nacional. La acción que realizaabarca diferentes áreas: niños, hospederías, jó-venes en riesgo social, adulto mayor, salud y

discapacidad, trabajos comunitarios y atencióni n d i v i d u a l .

La misión en las áreas de niños y jóvenesen riesgo social, que atienden a más de 2.000niños al año, es la siguiente:

“Acoger integralmente con amor y efi-ciencia a niños y jóvenes de ambos sexos, ensituación de riesgo, peligro o daño, con elpropósito de facilitar en ellos un proceso deautonomía, que les permita asumir sus vidascon responsabilidad, a la luz de la espiritua-lidad cristiana del Padre Hurtado, y crearconciencia social sobre esta realidad”.9

En el área niños, la atención permite aco-ger dignamente a niños y sus familias violenta-das en sus derechos, cuyas historias de vidahan puesto en riesgo su estabilidad como gru-po social básico. Se busca acompañarlos en sufortalecimiento a través del redescubrimientode sus capacidades, destacando sus habilidadesy aspectos positivos.

En esta área se desarrollan tres programas alo largo del país: las intervenciones dedicadasen especial a la protección de los niños a travésdel Programa de los Hogares Familiares y delPrograma de Colocación Familiar. Ambos inter-vienen atendiendo a niños necesitados de pro-tección derivados de los Tribunales de Meno-res y otras instituciones, cuyas familias enfren-tan problemas que han alterado el cumpli-miento de los roles parentales.

El tercer programa del área niños es el deLa Casa de Acogida de la Mujer. Diseñado paraatender a niños y madres víctimas de violenciaintrafamiliar, el cual interrumpe el maltrato yevita la separación madre–hijo.

Por su parte, los programas de trabajocuyos beneficiarios son jóvenes y adolescentes


* - Agradecemos la cooperación del Hogar de Cristo, es-pecialmente al Área Niños, por facilitar el material quenos permitió recoger gran cantidad de testimonios que re-forzaron las entrevistas que realizamos. 6 - Testimonio de Juan de 9 años, estuvo dos años inter-no.7 - Entrevista a Benito Baranda, director del Área Socialdel Hogar de Cristo, noviembre de 1999.8 - http://www.hogardecristo.cl, diciembre de 1999.9 - http://www.hogardecristo.cl, diciembre de 1999.

se llevan a cabo a través de distintas interven-ciones y actividades con aquellos que presen-tan dificultades de vida. Existen dos tipos detrabajo: Comunidades Terapéuticas y Unida-des de Servicio y Apoyo al Área.

Las Comunidades Terapéuticas , son un lugarde acompañamiento, residencial y/o ambulato-rio, en el que se promueve la reeducación yreinserción social de adolescentes, jóvenes yadultos de ambos sexos con dificultades y con-sumo de alcohol y drogas, facilitando en ellosla construcción de un proyecto de vida y el lo-gro de la autonomía sobre la base de valorespara una mejor convivencia social. La mismainiciativa fomenta la reinserción familiar yeducacional de niños y adolescentes a travésde la consolidación en ellos de hábitos y habi-lidades sociales, constituyéndose en un espa-cio lúdico y protector, en el que el esfuerzoreeducativo se centra fuertemente en el pro-yecto de vida familiar.

Las Unidades de Servicio y Apoyo al Área, sonlas que canalizan los procesos de postulación eingreso de los jóvenes a los diferentes centrosdel área de riesgo social, efectuando derivacio-nes de atención hacia la red del Hogar de Cris-to o a otras instituciones. Desarrolla una inter-vención de información, orientación y motiva-ción dirigida a personas que se encuentran ensituaciones de crisis.

Junto a las líneas programáticas anterioresse encuentra el Programa Jurídico, que prestaasesoría jurídica y apoyo psicosocial a niños yadolescentes que estén o hayan estado priva-dos de libertad, sometidos a examen de discer-nimiento, sujetos a proceso penal, o cuya priva-ción de libertad sea indebida. Presta tambiénasesoría jurídica a jóvenes vinculados con losprogramas del área de riesgo social que así lorequieran, y orientación a sus familias. Porúltimo, existe la Consejería Telefónica que reali-za intervenciones orientadas a proporcionarapoyo a personas o familias que solicitan ayuday se encuentran en situaciones de crisis. Prestaasesoría y contención emocional inmediata, asícomo propone las instancias de tratamientopertinentes.

4.3.2 Hacia la desinternación de la población beneficiaria del Hogar de Cristo: Antecedentes de una política

Hace una década el Hogar de Cristo comenzóa desarrollar nuevas concepciones en sus dife-rentes líneas de trabajo. A través de las inter-venciones realizadas se les entregó mayor pro-tagonismo a las personas afectadas, con el ob-jetivo que éstas obtuvieran sus propias solucio-nes a los problemas.

Esta política se ha reforzado en el tiempo yes transversal a todos los programas, sin embar-go ha tenido menor desarrollo debido a dificul-tades para su implementación en el área deladulto mayor. En cambio, en otras áreas, talescomo niños, jóvenes, discapacitados y en las in-tervenciones en los campamentos de extremapobreza, se han logrado importantes avances.La nueva visión se basa en la concepción deque son las familias las que deben tomar elcontrol de sus propios problemas.

En el contexto de una política que comen-zó a privilegiar la responsabilidad de la familiapor los niños, el Hogar de Cristo inició en 1994un programa intenso de egreso de los internosen sus hogares.10

El trabajo hacia la desinternación ha sidoun proceso basado en la reflexión interna. Lospropios dirigentes de la institución atribuyenen gran parte la incorporación de nuevas ideasa la constatación en terreno de la problemáticade las familias y de los niños internos:

“Darnos cuenta de que cuando pasabanlos niños por los hogares se empobrecían, sushábitos de vida se perdían. Al ser atendidospor otra gente iban perdiendo el protagonis-mo de su propia vida (...) y mucha gente con-tinuaba solicitando ayuda al hogar. Entoncesuno dice: algo hicimos mal que esta personano logró generar su propia red afuera y soste-nerse con esa red afuera”.11


10 - Hogar de Cristo, Área Niños: “Evaluación de losegresos de los Hogares Familiares ocurridos desde 1994 a1997”, Santiago, enero de 1999, p. 5.11 - Entrevista a Benito Baranda, director del Área Socialdel Hogar de Cristo, noviembre de 1999.

Complementario al proceso interno, elcambio en la filosofía de los programas es tam-bién el resultado de múltiples causas que in-fluyen en un proceso de reflexión de larga du-ración y que mantiene aún su vigencia. De lasexperiencias al interior de los hogares, del co-nocimiento de experiencias de otros países yde otras instituciones nacionales que utilizanmetodologías innovadoras, así como de la reali-dad social en que se trabaja, surgieron las pau-tas para el análisis de la tarea realizada. Así lorefleja el testimonio de uno de los directivosdel área de trabajo con los niños:

“Teníamos que buscar alternativas distin-tas para atender a los niños (...) En las pobla-ciones es común que la gente críe no sólo asus hijos sino también a otros, y esta idea esla que se recoge. También se traen ideas deexperiencias en Estados Unidos, Colombia,Israel y Argentina producto del intercambioa nivel profesional entre el hogar y otros or-ganismos internacionales”.12

Algunos aportes teóricos al debate internose obtuvieron del desarrollo del concepto de laresiliencia presente en nuestro país durante losúltimos años. Testimonios de profesionales delHogar de Cristo partícipes de estas nuevasconcepciones, fueron difundidos al interior dela institución y demuestran su influencia:

“El paternalismo tiende a debilitar el de-sarrollo de las potencialidades; ¿los niñosinstitucionalizados logran resistir de formaóptima las situaciones difíciles?. Los hogaresde protección simple no pueden reemplazarel rol de la familia, su objetivo es proteger ypreparar al niño para que vuelvan a integrar-se en su grupo de origen”.13

O el siguiente:

“Observamos en nuestra institución hoy,una cierta inquietud frente a la necesidad dezanjar y precisar el riesgo que significa caeren el asistencialismo. Reconocemos que sibien en muchos casos es necesaria unafunción de asistencia, no es la mejor formade promover la resiliencia”.14

Los planteamientos institucionales que co-menzaron a desarrollarse se vieron reforzadospor un encuentro realizado en Italia donde seexpusieron los principales lineamientos sobredesinternación en el marco de la Convenciónde los Derechos del Niño y con los cuales elHogar de Cristo coincide plenamente y guía sutrabajo hacia los niños y adolescentes.

4.3.3 Líneas programáticas actuales de prevención a la internación yde fomento a la desinternación

Del fomento a la desinternación en Hogares Familiares y Colocaciones Familiares

El Hogar de Cristo, por más de 30 años hamantenido una línea de atención a niños a tra-vés del programa de Hogares Familiares. Esteprograma tiene como objetivo principal:

“Brindar protección temporal en un hogara niños que han sido violados en sus dere-chos, presentan alteraciones en su tuición ocuyos padres o tutores presentan graves im-pedimentos para ejercerla adecuadamente.Proporcionando las condiciones necesariaspara su desarrollo integral, basado en activi-dades y valores cristianos, reconocimiento yrespeto por la familia de origen promovien-do constantemente la reinserción familiar”.15

Los hogares mantienen un sistema de vidafamiliar a través de la mantención de casas depropiedad de la fundación, a cargo de un matri-monio o una madre denominados jefes de ho-gar quienes junto a sus hijos acogen a un nú-mero máximo de 16 niños en cada casa. Se fa-vorece la ubicación de estos hogares en secto-res específicos, promoviendo la participación


12 - Entrevista a Cristóbal Arteaga, director del Área Ni-ños del Hogar de Cristo, noviembre de 1999.13 - Revista Enlace, Ed. BICE–DISOP: Testimonio deJuan Carlos Márquez Mora, director Fundación Hogar deCristo. Parral.14 - Revista Enlace, Ed. BICE–DISOP: Testimonio deSamuel Munizaga, Comunidad Terapéutica San Francis-co de Asís.15 - Hogar de Cristo: Documento de trabajo interno, “Pre -sentación Hogares familiares”, 1999, p. 1.

activa de los niños en las diferentes alternati-vas que su comunidad ofrece: consultorios, es-cuela, parroquia, scouts, entre otras.

Durante el tiempo de permanencia del ni-ño en el hogar de vida familiar, el equipo téc-nico se aboca a trabajar con las familias paramodificar las causales que originaron el ingresodel niño al sistema. En una primera etapa de-dicada al diagnóstico se visualiza el tiempoprobable de permanencia del niño en el hogar,lo que estará determinado por la superacióndel o los problemas que motivaron su ingreso yevaluación de cada caso. Una vez conocida lasituación familiar, y en conjunto con la familia,se establece el plan de tratamiento a seguir. Seacuerdan en esta fase tareas y metas, conside-rando las necesidades de cada familia.

La metodología consiste en un conjunto deintervenciones, tanto individuales como grupa-les, entre las cuales se encuentran: talleres devivienda, indicaciones para el buen uso de lared social, talleres de padres e hijos, talleres degrupo para niños, incorporación a institucionesde rehabilitación y alcoholismo, atención psi-cológica y/o psiquiátrica, atención médica, se-guimiento permanente a las familias y los ni-ños a través de visitas domiciliarias y contactocon las redes de la comunidad.16

Una vez que se ha implementado el con-junto de las intervenciones, se va evaluando lasituación con la familia, analizando la factibili-dad del regreso del niño a su hogar, estable-ciéndose en conjunto la fecha de egreso de és-te y si es necesario, desarrollando un plan deapoyo al grupo familiar.

El plan de apoyo familiar al egreso del ni-ño puede considerar ayuda material (dinero,entrega de canasta de alimentos, vestuario, úti-les escolares, etc.) así como apoyo emocional yorientaciones generales, tales como trámitespara la vivienda, subsidios, redes comunitarias,entre otras.

De gran importancia en el proceso de de-sinternación ha sido el Programa de Acerca-miento Familiar, el cual trabaja con la familia yel niño preparando la reinserción de éste a suhogar. Comenzó a aplicarse en los egresos de1994 del cual participó la mitad de las familiasque egresaron niños de los hogares entre 1994y 1997. Corresponden mayoritariamente a

familias que han internado a niños mayores de6 años y que permanecieron por más de tresaños internos.

Las nuevas tendencias en el caso del Pro-grama de Hogares Familiares significó avanzarhacia una lógica menos institucionalizante. Secambió la modalidad de los hogares más masi-vos, que podían llegar a mantener 30 niños in-ternos, a un cupo de 16 niños y adolescentescomo máximo, de manera de tratar de reprodu-cir al interior del hogar una dinámica lo más pa-recido a la familia posible. La transformacióndel programa ha significado una reflexiónpermanente:

“Es un tema que nosotros hemos discuti-do mucho, es decir, si nosotros estamos poruna política de no internar, entonces ¿porqué mantenemos hogares? Finalmente reco-nocemos que es bueno que sigamos exis-tiendo como una alternativa para los tribuna-les, porque tenemos la certeza que desdeque el niño entra a uno de nuestros hogares,nosotros comenzamos a trabajar el egresoinmediatamente”.17

Así también la reflexión llevó a cuestionarel Programa de Colocación Familiar, otra de laslíneas fuertes de intervención en el área deprotección a los niños al interior del Hogar deCristo. Anteriormente en las colocaciones fa-miliares no se trabajaba en función del egreso,ya que cuando ingresaba un niño a algún hogardurante el primer mes no se le permitía salirpara que pudiera acostrumbrarse, pero la expe-riencia indicó que el sistema era perverso. Gra-cias a un cambio sustantivo, en la actualidad elniño debe ir a la semana siguiente a su casa o ala de algún pariente, iniciando así de inmedia-to una búsqueda para que no se desvincule.

La transformación del programa ha signifi-cado que de una metodología de colocación fa-miliar tradicional se ha implementado una co-locación familiar más cercana al niño, privile-giando una colocación en el hogar de un pa-riente o un adulto responsable cercano como


16 - Ibídem, p. 5.17 - Entrevista a Mónica Espósito, directora de programassociales, Hogar de Cristo, noviembre de 1999.

puede ser la abuela, tía, e incluso vecinos. Laidea que ha sustentado el cambio es evitar queel niño se desarraigue de su familia, de su ba-rrio, que no se corte la relación con su familiade origen, puesto que mantendrán algunacomunicación.

La apuesta actual en el plano de las coloca-ciones familiares, si bien significa agregarlecomplejidad al programa, es terminar a largoplazo con la colocación familiar tradicional ymantener los hogares familiares para los casosque así lo requieran. Se ha llegado a esta pro-puesta combinada en el plano de los programasde protección, debido a que el programa de co-locación tradicional es menos institucionali-zante que un hogar, tiene otros problemas aso-ciados a las características de una familia des-conocida para el niño que se integra, la cualpuede llegar a constituir una experiencia trau-matizante para él.

En aquellos egresos de los programas mástradicionales, se han incorporado nuevas solu-ciones en los casos en que ni la familia ni lamadre pueden hacerse responsables por el ni-ño. Se ha considerado la búsqueda de algúnotro familiar o vecino que pueda egresar a losniños. En el programa de los hogares familiaresesta modalidad se ha constituido en una formade egreso reconocida institucionalmente.

Junto al desarrollo de innovadoras metodo-logías para el logro de la desinternación, el Ho-gar de Cristo ha incorporado como parte de supolítica un plan de seguimiento a los egresadospor un periodo de dos años. Este seguimientode casos, si bien es complejo y demanda granesfuerzo por parte de la institución, es del todonecesario puesto que evita el riesgo de unanueva internación, especialmente durante elprimer año cuando surgen importantes desa-justes al interior de la familia.

Un aspecto a ser considerado en el marcode los nuevos lineamientos, es en relación conlos adolescentes que no quieren mantenerseen el hogar y expresan ganas de volver a sus ca-sas. El Hogar de Cristo ha asumido una políti-ca de voluntariedad, en el sentido que si biense da cuenta a la institución pública responsa-ble de la política de protección infantil, en es-te caso el Servicio Nacional de Menores, comoun caso de egreso no exitoso o fuga, sin embar-

go no se obliga al niño o adolescente a mante-nerse en el programa. En estos casos, la institu-ción mantiene de todas formas un seguimientoal caso o bien se intenta alguna derivación.

De prevención de la internación de niños

Como hemos visto el Hogar de Cristo mantie-ne una política integral de fortalecimiento delas familias y de desinternación de sus benefi-ciarios. Por tanto, la labor desarrollada hacia losniños no se detiene en los programas específi-cos de internación, sino que abarca a todasaquellas intervenciones que puedan favorecery prevenir la internación.

Uno de los programas más novedosos en elplano de la prevención es la Casa de Acogida dela Mujer, que surge como respuesta a la proble-mática de las mujeres que con sus hijos llega-ban a la hospedería del Hogar de Cristo produc-to de una situación de violencia intrafamiliar.

Anteriormente, la alternativa tradicional enestos casos era proteger a los niños favorecien-do la internación mientras se resolvía el proble-ma de fondo. Sin embargo, se reflexionó acer-ca del valor existente en el vínculo entre ma-dre e hijo y en el rechazo de la madre a la se-paración de sus hijos. Rescatando este vínculose crea un nuevo programa donde se acoge a lamujer con sus hijos.

El cambio significó un desafío metodoló-gico, ya que el programa inicialmente surge co-mo un anexo a las hospederías, y ha debido re-lacionarse fuertemente al área de trabajo conniños. El foco de la intervención ha derivadoen evitar la separación de la madre con sus hi-jos, requiriendo una metodología más sistémi-ca y que hoy cuenta con un subsidio estatal delSENAME para estos niños. A través del pro-grama se les entrega una casa que cuenta conun equipo interdisciplinario de trabajo.

Otro programa cuyo objetivo inicial no es ladesinternación, sin embargo ayuda a la preven-ción, es el caso de la Comunidad TerapéuticaManresa Femenina. Se trata de una interven-ción destinada a la rehabilitación de mujeres aquienes acogen con sus hijos. Esta metodolo-gía surge como respuesta a la dificultad de ellaspara someterse a un tratamiento porque no te-nían con quien dejarlos.


Anteriormente este programa promovíaque la madre internara al niño para someterse aun tratamiento de internación voluntaria, perouna vez que terminaba su intervención tera-péutica el niño había perdido un espacio psico-lógico en la madre. Por tanto, indirectamente seestaba promoviendo la internación de los niños.

Ambos programas apuntan en la línea deprevención de la internación más que a desin-ternar directamente.

“Nosotros nos damos cuenta que el princi-pal capital social que tiene un niño es la fa-milia, entonces la idea es potenciar ese capi-tal social y no atentar contra él”.18

Otras acciones del Hogar de Cristo queapoyan la prevención de la internación, son lasintervenciones que se realizan directamenteen los campamentos urbanos de extrema pobrezaexistentes en diferentes puntos de la periferiade Santiago. Los campamentos están com-puestos mayoritariamente por mujeres jefas dehogar en condiciones de indigencia. En estadifícil realidad, la mujer es considerada comoel recurso básico para quebrar el círculo de lapobreza, sin embargo es necesario entregarleapoyo para que pueda insertarse en el mercadolaboral y tener una solución al cuidado infantil,en caso contrario surgirá la internación comoúnica solución.

El trabajo que se ha realizado con estosbolsones de pobreza, tiene como objetivohacer que la comunidad asuma la responsabili-dad del cuidado y protección de los niños queallí habitan. Para el logro de este desafío, sehan generado una serie de programas adminis-trados y ejecutados por las propias mujeres delcampamento, como salas cunas operadas porlas mismas madres, El rincón de los niños y Ca -minando por San Gregorio, destinados a la re-creación y cuidado infantil. El Hogar de Cristoapoya estas iniciativas a través de la capacita-ción a las madres y la entrega de materiales deconstrucción básica y herramientas educativas.

4.3.4 Logros y obstaculizadores

Se ha reconocido que implementar el nuevoenfoque de forma integral en la institución noha sido fácil. Incluso ha significado, en algunos

casos extremos, el retiro de personal adverso alas nuevas concepciones y metodologías. Unode los principales desafíos ha sido generar uncambio de mentalidad. Se han realizado cursosde capacitación a cargo de profesionales paratransmitir el nuevo mensaje a las asistentes so-ciales, educadoras y a las jefas de hogares fami-liares con el objetivo de lograr una sintonía alenfrentar la acción con los niños.

A pesar de las resistencias, el tiempo ha de-mostrado que se han producido importanteslogros, los cuales retroalimentan y fortalecen laimplementación de una nueva filosofía de tra-bajo, entregando gran entusiasmo y emoción alos encargados técnicos de los programas:

“Por ejemplo, cada vez que se cierra unhogar de niños y se logra reorientar a lascomunidades terapéuticas, que antes erande mucho control y que hoy se han con-vertido en hogares pequeños, en casas muyb o n i t a s ” .1 9

Asimismo, los equipos profesionales ytécnicos detectan diversas respuestas por partede la comunidad social dependiendo de lascaracterísticas del programa a implementar. Seha sostenido que el trabajo en los campamen-tos de extrema pobreza ha presentado un gra-do menor de dificultad, puesto que la realidades bastante más homogénea entre quienes allíresiden. Sin embargo, en las intervencionescon los jóvenes o las personas con problemasde drogadicción es más difícil sensibilizar enfavor de la desinternación porque la comuni-dad los ve como una amenaza.

Uno de los principales obstáculos para ladifusión y proyección de estas nuevas con-cepciones y metodologías es el escaso diálogoexistente con otras instituciones dedicadas a laprotección de la infancia de corte más tradi-cional, quienes mantienen resistencia a incor-porar elementos del nuevo discurso y que nose muestran dispuestas a discutir nuevasmetodologías.


18 - Entrevista a Cristóbal Arteaga, director del Área Ni-ños del Hogar de Cristo, noviembre de 1999.19 - Entrevista a Benito Baranda, director del Área Socialdel Hogar de Cristo, noviembre de 1999.

“Por ejemplo, hay instituciones que justi-fican su existencia creando hogares, enton-ces las instituciones se esclavizan de sus pro-gramas, hay una sacralización de la rutina”.20

4.3.5 El proceso de desinternación desde la perspectiva de los niños y sus familias

Los cambios expuestos se han reflejado en ex-periencias concretas de desinternación para elcaso de los niños internos en el programa deHogares Familiares. Los niños y sus familiasque han sido parte de este trabajo son quienesmejor pueden dar cuenta de los resultados deuna nueva política de reencuentro familiar, es-tableciendo claramente las satisfacciones y di-ficultades que vivieron en el largo proceso deegreso de los niños del internado y la vuelta alhogar.

El Hogar de Cristo consciente de lamagnitud del cambio impuesto en la metodo-logía de atención en los programas de pro-tección, realizó durante 1999 una evaluaciónde los egresos realizados entre 1994 y 1997 delos hogares familiares, implementados a la luzde la nueva política. Se trata de un se-guimiento de casos de niños desinternadosluego de varios años del egreso. El objetivofue evaluar la situación actual de éstos en sushogares, al mismo tiempo que validar losnuevos lineamientos.

Junto a los antecedentes recogidos en laevaluación de los egresos de los hogares fami-liares, hemos incorporado al texto testimoniosde niños y jóvenes que estuvieron internos enalgún hogar dependiente del Hogar de Cristo,con el propósito de dar cuenta de las valoracio-nes de los protagonistas de esta transformacióninstitucional en la atención de los niños.

Experiencias al interior de los hogares familiares

Coincidente con las problemáticas generalespresentes en los sistemas de protección, lasprincipales causas de internación de los niños yadolescentes se relacionan con variables so-cioeconómicas y sicológicas de la familia y delniño a internar. El siguiente testimonio dacuenta de la complejidad de razones que moti-va la internación:

“En ese tiempo había varios problemaseconómicos. Mi mamá trabajaba, pero mi pa-pá no podía trabajar porque tenía que que-darse cuidándome y entonces no alcanzaba,además que tenía yo problemas con otros fa-miliares, con un hermano”.21

Se evidencia a través de los testimonios re-cogidos que el ingreso a un hogar es una expe-riencia que marca fuertemente la vida de losniños, especialmente en el momento de la se-paración de la familia; también los relatos dancuenta, en un gran porcentaje de los casos, quecon el avance del tiempo se produce un proce-so de acomodo a las rutinas del hogar:

“Al principio fue difícil, se pasa mal por-que uno se aleja de la familia, pero despuésuno se va acostumbrando y se va dandocuenta también de las ventajas que tiene deestar en un internado. (...) la alimentación,estar bajo techo, salud, todo”.22

De los niños encuestados en la evaluaciónya citada, casi la totalidad, es decir el 90 % delos egresados considera que su paso por el Ho-gar de Cristo fue bueno, y el 95% de los niñosafirma que le sirvió en distintos aspectos. Lasrespuestas se relacionan especialmente con elcuidado y la comodidad recibida. Tambiénconcita una alta valoración la educación que lesfue entregada, así como el aprendizaje de bue-nas costumbres y la distracción a través de lospaseos, los amigos y el compartir con otros.

“Fue bueno, me hizo conocer otras cosas,vivir de otro modo, un mundo más aco-m o d a d o ” .2 3

Así como se le entrega una alta valoración alos logros que se relacionan con el tiempo queestuvieron internos, existe en algunos casos la


20 - Entrevista a Mónica Espósito, directora de Programassociales, Hogar de Cristo, noviembre de 1999.21 - Entrevista a Rodrigo de 20 años de edad, estuvo cin-co años interno. Noviembre de 1999.22 - Idem.23 - Testimonio de José de 13 años, estuvo tres añosi n t e r n o .

percepción que el hogar les permitió optar porun futuro mejor. Estas opiniones son más fre-cuentes en aquellos jóvenes de más edad y quepermanecieron mayor tiempo internados.

“Si no hubiese estado ahí ahora estaría enla esquina cogoteando”.24

“Yo estoy convencido que si no hubieseido a parar a ese hogar hubiera terminadodrogadicto, tirado en la calle”.25

Los niños y jóvenes reconocen que se haproducido un cambio al interior de los hoga-res que potencia la relación entre los internosy los familiares. Las nuevas metodologías sereflejan, según ellos, en un nuevo sistema dev i s i t a s :

“(La relación con la familia) siempre fuebuena, ellos me sacaban los fines de semana,y después de un tiempo yo empecé a salirsolo. Ellos me sacaban cada 15 días que asíeran las normas del hogar antes. Ahora ha idocambiando. Antes uno podía salir cada 15días un día, pero ahora es todas las semanas.Había muchos que no aguantaban ese siste-ma y se fugaban”. 26

Sin embargo para quienes han estadoacostumbrados a metodologías tradicionales,las nuevas ideas no han sido fáciles de inter-nalizar y entender, situación que no sólo abar-ca a los profesionales y técnicos del Hogar deCristo sino que también a los niños internosde los hogares y que les ha tocado experimen-tar el cambio:

“Había algunos que no soportaban los 15días sin ver a la familia, y se ponían idiotas ypesados, claro que también pasaba quemientras más los veías, más raro uno se po-nía (...) a mí me pasó eso. Yo estaba re biencon los 15 días, pero después cuando los em-pecé a ver todas las semanas, como que unose empieza a fundir, aunque igual es bueno,porque es lo que uno desea. Ahora yo no séqué pasará con los chiquillos que las familiasno podían ni siquiera ir cada 15 días, quizácómo se sentirán ahora”. 27

`

La llegada a la casa

En cuanto al egreso de los niños y jóvenes, esinteresante destacar que gracias a las nuevasmetodologías de trabajo con las familias, quedesde un principio imponen el objetivo de de-sinternar al niño, han sido los propios padres oadultos responsables quienes solicitaron elegreso en la mayoría de los casos, fundamen-talmente la madre. La solicitud de egreso sejustifica principalmente porque quieren volvera tener a la familia unida. La mayoría de lostestimonios al respecto dan cuenta de un sen-timiento de extrañamiento de los niños y undeseo de vivir con ellos, como el caso de la ma-dre de Claudio de 5 años, quien estuvo un añointerno: “Yo lo saqué porque sufríamos”.

Al sentimiento anterior se le suman otrascondicionantes que motivan la solicitud deegreso por parte de la familia. Especialmenterelevantes son las situaciones relacionadas conla mejoría en la situación socioeconómica y elacceso a una vivienda donde recibir al o los hi-jos internos. Así es el caso de la mamá de Héc-tor que lo desinternó junto a sus hermanos:

“Porque yo quería estar con ellos y me ha-bía salido el departamento”.28

Uno de los pocos casos de padres a cargode la tuición de sus hijos, es el padre de Isaíasy Miriam quien solicitó el egreso: “yo hice méri -to para que me lo entregaran. Yo nunca quise que es -tuvieran internos, me vi obligado por la enferme -dad de mi señora”.29

Sin embargo, existe un importante nú-mero de egresos que son producto de la soli-citud de los niños y jóvenes, de diferentesedades y sexo, como el caso de Johana, quejunto a su hermano se pronunciaron para salir


24 - Testimonio de Nelson, 18 años, estuvo diez años in-terno.25 - Entrevista a Rodrigo de 20 años de edad, estuvo cin-co años interno. Noviembre de 1999.26 - Idem.27 - Idem.28 - Testimonio de la madre de Héctor de 9 años, quienestuvo cuatro años interno.29 - Testimonio del padre de Isaías de 12 años, siete añosinterno y de Miriam de 11 años, siete años interna.

del internamiento. Su madre, requerida acercade quién hizo la solicitud de egreso, recuerdaque fueron sus hijos:

“Los niños porque no querían estarinternos”.30

Una vez fuera de los internados y comen-zando a vivir con sus familias, los diferentesprotagonistas de este proceso mantienen di-versos recuerdos del momento del reencuentrofamiliar, como se conoce al interrogar a las ma-dres, padres u otras personas que actualmentese encuentran a cargo del niño sobre el estadode ánimo de éste producido el egreso. Del to-tal de casos analizados en la evaluación citada,el 75% declaró que se encontraba bien, con-tento,y sólo el 6% constestó que el niño se en-contraba mal31. De acuerdo al testimonio deuna madre, su hijo se sintió muy feliz por la sa-lida del hogar, ya que: “Siempre me reprochó lainternación”.32

La misma inquietud planteada a los niñosa través de la pregunta “¿cómo te sentiste en tucasa cuando recién egresaste?”, arrojó como re-sultado que el 76% respondiera que bien, el13,5% que regular y apenas el 9,5% mal. En lagran mayoría de los testimonios analizados serelaciona la felicidad frente al egreso con la po-sibilidad de estar nuevamente con su familia,en la cual se valora fuertemente la figura de lamadre y de los hermanos. El sentimiento alegreso recordado por Juan da cuenta de estavaloración:

“Quise estar siempre con mi madre.Estuve feliz (...) Quiero estar siempre con mimadre”.33

Así también la alta valoración de la familiase aprecia en que una mayoría señala a su fami-lia como una de las cosas más importantes desus vidas y el 40% dice que estar con su fami-lia es lo mejor que le ha pasado desde queegresó34. Como se expresa en las siguientesafirmaciones luego de ser consultados acercade lo más positivo de su desinternación.

“Estar con mi mamá y mis hermanos”.35

“Tener a mis hermanos conmigo”.36

Sin embargo, hubo quienes vivieron deforma distinta el momento de su vuelta a casa,ya sea porque la relación con sus familias noera lo suficientemente placentera, o porqueencontraron que las condiciones de vida en susviviendas eran muy inferiores a lo acostumbra-do en el hogar, entre otras razones aludidas.Estas vivencias más críticas al egreso se dieronprincipalmente en aquellos niños que estuvie-ron muchos años internos:

“Fue como lo mismo cuando entré al ho-gar. O sea, no me gustó. Es que en la casahay otro ambiente, no es como en el hogarque era más tranquilo. En la casa se ponen agritar de noche, hay más ruido. Por ejemplo,las primeras veces cuando yo me quedé en lacasa no podía dormir. Me desvelaba hastatres veces en la noche. Hay muchos droga-dictos por allí”.37

Asimismo, las madres al recordar el mo-mento del regreso del niño a la casa familiardan cuenta de fuertes emociones, en algunoscasos contradictorias, donde se mezcla la felici-dad de volver a compartir la cotideaneidad conlos hijos y la culpa por haberse separado deellos, como se expresa en el caso de la madrede Lucía:

“Me sentí liberada, yo no quería quesiguieran internos”.38

El siguiente testimonio que recuerda elmomento del egreso reforzando el sentimientode felicidad frente a la nueva unión familiar:


30 - Testimonio de la madre de Johana de 11 años, quienestuvo interna tres años.31 - Ob. cit, Evaluación de los egresos..., p. 14.32 - Testimonio de la madre de Cristián de 14 años, estu-vo cuatro años interno.33 - Testimonio de Juan de 16 años, estuvo siete años in-terno.34 - Ob. cit, Evaluación de los egresos..., p. 17.35 - Testimonio de Héctor, 9 años, estuvo cuatro años in-terno.36 - Testimonio de Pedro Pablo, 8 años, estuvo un año in-terno.37 - Entrevista a Rodrigo de 20 años de edad, estuvo cin-co años interno, noviembre de 1999.38 - Testimonio de la madre de Lucía de 14 años, estuvosiete años interna.

“Sus otros hermanos (hermanastros) es-taban muy contentos, fue una alegría paratodos”.39

Dejando la internación atrás

Consultados acerca de su vida actual, la mayo-ría de los niños mayores de 6 años se sientebien ahora en su casa, consideran que lo tratanbien y lo pasa bien con su familia y describenesta experiencia en términos tales como: “esunida, linda, se quieren, quieren estar conmigo, es -toy con ella”.

Sin embargo algunos de los testimonios re-cogidos dan cuenta de un malestar luego delegreso, en algunos casos relacionados con pro-blemas internos de la familia y en otros, porpresiones externas vinculadas a su experienciade internación, como el caso de Roberto quedeclaró sentirse mal en su casa luego del egre-so porque: “Los vecinos nos discriminan por haberpertenecido al Hogar de Cristo”.40

No obstante los antecedentes anteriores,es importante reconocer que para la familia elprimer año después que el niño egresa es unperiodo de grandes dificultades y permanentescrisis que pueden motivar un nuevo inter-namiento.

Un grupo importante de jóvenes encuesta-dos declaran que no se llevan bien con algúnf a m i l i a r, pero el foco de dificultad másfrecuente son los hermanos y otros niños de lafamilia, especialmente para los más pequeños,porque sienten al hermano que vuelve a la ca-sa familiar como una amenaza para su espaciopreviamente definido. Con el objetivo defacilitar la relación entre los hermanos, lainstitución ha diseñado programas específicosde trabajo apoyando el proceso de egreso.

Desde el punto de vista de la madre, lomás difícil durante los primeros meses del re-greso al hogar, es la adaptación del niño a la fa-milia, así como la dificultad de acostumbrarseellas mismas y volver a las tareas de crianza ycuidado. Otras complicaciones son las difi-cultades económicas que significa la manten-ción del niño en la casa, la conducta de éste,especialmente la desobediencia e insolencia.Es posible apreciar que las quejas son másrecurrentes en aquellas madres de niños que

estuvieron internos por varios años y las de losadolescentes.

Para la mamá de Johana lo más difícildespués del egreso fue: “ a c o s t u m b r a rme aellos, venía yo saliendo de una crisis, no me acos -t u m b r a b a ”.4 1

Finalmente en el estudio analizado se lespreguntó a los niños si les gustaría volver a es-tar internos en el Hogar de Cristo, así comotambién se les interrogó a las madres acerca dela posibilidad de reinternar a sus hijos. La res-puesta afirmativa si bien puede ser entendidacomo un apoyo a la institución, fue concebidapor la fundación como un rechazo a su actualcondición de vida y un fracaso en la adaptacióndespués del egreso.

En el caso de los niños, el 77% declaró queno le gustaría volver a estar interno en el hogar,entre otros motivos porque quieren estar consu familia o porque consideran que ya estángrandes para estar internados. Incluso Luis,quien tiene una mala evaluación de su situa-ción posterior al egreso debido a las dificulta-des económicas de su familia y a una excelen-te experiencia al interior del hogar, respondeque no volvería a estar internado, fundamen-talmente por la edad que tiene:

“(el egreso) no era lo que yo esperaba. Nome arrepiento de haber egresado pero medaba rabia vivir en forma miserable (...) Novolvería a estar interno, ya aprendí lo quenecesitaba”.42

Así también Rodrigo, quien del mismo mo-do exhibió una opinión muy negativa frente alas nuevas metodologías del hogar de retornara los niños a sus casas, al ser consultado acercade si recomendaría a una familia que tuvieraproblemas parecidos internar a uno de sus hi-jos, responde claramente que esta decisión de-be ser sólo en casos muy extremos:


39 - Testimonio del padre de Isaías de 12 años, siete añosinterno y de Miriam de 11 años, siete años interna.40 - Testimonio de Roberto de 12 años, estuvo cuatroaños interno.41 - Testimonio de la madre de Johana de 11 años, estu-vo tres años interna.42 - Testimonio de Luis de 18 años, estuvo dos años in-terno.

“ Yo lo recomendaría, pero si fuera por mí,yo trataría de hacer todo lo posible para queellos (los niños) no tuvieran que ir a un hogar.Hay que pensar mucho lo que se hace antesde tener que enfrentar ese problema”.4 3

En los pocos casos en que la respuesta va-lora la internación, la posibilidad de volver alhogar se relaciona con deficiencias de tipo eco-nómica, como en el caso de Daniela que afirmaque ha pensado en la internación: “A veces, por -que a veces nos falta mercadería”.44

Coincidente con los testimonios entrega-dos por los niños y jóvenes que mantuvieronuna historia de internación, la gran mayoría delas madres no están dispuestas a volver a inter-nar al niño. Las razones son de tipo valóricas ysentimentales, ya que valoran fuertemente loslazos familiares en especial el de madre–hijo,han sufrido con la separación y por tanto quie-ren mantenerlos junto a ellas.

Los siguientes testimonios de madres hansido seleccionados de familias que presentandiversas problemáticas y cuyos hijos han esta-do internados por periodos diferentes de tiem-po y son de distintas edades. El objetivo es de-mostrar la fuerza de los sentimientos involu-crados cuando se logra restablecer el vínculoentre la madre y el hijo luego de la internación.Estas son algunas de las repuestas frente a laeventualidad de volver a internar a sus hijos:

• “No, no me gustan que estén encerrados yporque yo sé que me necesitan”.45

• “No, lo tendría que pensar 1000 veces”.46

• “No volvería a internar(...) estoy acostum-brada a ellos. Por ellos salgo adelante”.47

• “No, porque los eché mucho de menos ysufrí mucho cuando ellos estuvieronintenos”.48

• “La niña es mía o de la mamá. Tendríamosque morirnos todos para que se fuera inter-nada de nuevo”.49

4.3.6 Resultados y proyección

La evaluación general de la nueva política im-plementada en los programas del Hogar deCristo, ya sea del equipo técnico, los padres ode otras personas responsables del niño, revelaque la mayor parte de éstos se han integrado

satisfactoriamente a su medio después delegreso.50

Validando el trabajo en la línea de la desin-ternación de los niños y a pesar de las gravesdificultades familiares, de la buena evaluaciónde la experiencia de internado en el Hogar deCristo, se puede afirmar que: los niños quierenpermanecer con sus familias y las madres los quie -ren con ellos.51

En cuanto a las proyecciones de la refle-xión realizada por los equipos profesionales ytécnicos del Hogar de Cristo, éstas deben per-feccionar el accionar interno de la institución,en términos de profundizar los cambios en losdiferentes programas que se ejecutan a nivelnacional y con diversas poblaciones beneficia-rias. Por otra, se ha iniciado un proceso de di-fusión de los éxitos logrados y se entregan ele-mentos de análisis a las políticas públicas refe-ridas a los sistemas de protección a nivel nacio-nal administrados por SENAME, lo que se haplasmado en aportes para la discusión de lamodificación de la Ley de Menores actual-mente vigente, sobre todo en lo relacionadocon las intervenciones que debe desarrollarsehacia la familia de los niños internados. En es-te sentido, durante el último tiempo el Hogarde Cristo se ha sumado y apoyado las iniciativadel Estado en estas materias.

Por otra parte, la presencia de nuevas meto-dologías de intervención que privilegian el tra-tamiento en medio abierto y la no privación delibertad en los programas tales como las Hoga-res Familiares, Comunidades Te r a p é u t i c a s ,Colocaciones Familiares, Casas de Acogidas


43 - Entrevista a Rodrigo de 20 años de edad, estuvo cin-co años interno, noviembre de 1999.44 - Testimonio de Daniela, de 11 años, estuvo cuatroaños interna.45 - Testimonio de la madre de Lucía de 14 años, estuvosiete años interna.46 - Testimonio de la madre de Pedro de 8 años, estuvoun año interno.47 - Testimonio de la madre de Roberto de 2 años, un añointerno.48 - Testimonio de la madre de Humberto de 9 años,Alexis de 11 años, Jonathan de 16 años, todos estuvierondos años internos.49 - Testimonio de la abuelita de Cynthia de 2 años, estu-vo un año interna.50 - Ob. cit., Evaluación..., p. 13.51 - Ibídem, p. 30.

han influido en la derivación que realizan losTribunales de Menores, ofreciendo alternativasdiferentes a las de tipo institucionalizantes. Eneste mismo sentido el Hogar de Cristo, aportarecursos a instituciones más pequeñas que im-plementan programas innovadores.

A través de estas acciones internas y exter-nas, el Hogar de Cristo propicia desde el desa-rrollo de sus obras sociales un cambio en la po-lítica social hacia la infancia. Lo que se busca esofrecer y difundir a través de la acción, un mo-delo novedoso de atención a los niños y sus fa-milias al resto de los actores, tanto públicos co-mo privados, y a la sociedad entera involucradaen lograr un mejor futuro a los niños de Chile.

4.4 FUNDACIÓN RODELILLO: PROYECTO PILOTO DE APOYO A FAMILIAS EN PROCESO DE DESINTERNACIÓN

“La Sandra me dijo cuando ella salió delinternado, que si no tenía ninguna cosa en lacasa o no teníamos que comer, no importaporque estamos juntos, entonces lo demásno le interesa. Yo ahora les dije ¿bueno, quéquieres para la Pascua porque está todo caro?y ella me dijo no le importa, compramoscualquier cosa, así es que le da lo mismo”.52

4.4.1 Características del trabajo de la Fundación Rodelillo

La Fundación Rodelillo es una entidad de de-recho privado sin fines de lucro que inicia suslabores en 1987, con un proyecto de interven-ción en familias que se encontraban en alber-gues sociales debido a la pérdida de sus vivien-das y bienes a causa de las inclemencias de lanaturaleza. Estas familias se encontraban enriesgo de internar a sus hijos debido a las pro-longadas estadías en dichos albergues.

El proyecto descrito instó a los primeroscolaboradores, empresarios y profesionales ca-tólicos a crear la Fundación Rodelillo, bauti-zándola así en honor al discurso sobre la fami-lia que el Papa Juan Pablo II realizara en su vi-sita a Chile en un aeródromo homónimo.

La misión de la institución es: “El desarro -llo integral de las familias de escasos recursos, bajo

la motivación más amplia de aportar a que la so -ciedad chilena alcance un mayor grado de dignidady compromiso social” .53

A partir de 1990 el financiamiento de lafundación combina los aportes privados conrecursos estatales, provenientes del finan-ciamiento de proyectos no tradicionales para lainnovación de metodologías de intervenciónpreventiva en la atención de niños, por partedel SENAME.

El foco de atención de la intervención de lafundación es la familia, bajo el convencimientoque es la estructura básica de la sociedad y ellugar donde “se mide la intensidad de los procesoshumanizadores o deshumanizadores”.54

En consonancia con sus fundamentos filo-sóficos y religiosos, la Fundación Rodelillo seplantea un objetivo de doble dimensión. Poruna parte busca apoyar a las familias de los sec-tores de menores recursos para que logren de-sarrollar sus potencialidades y se transformenen sujetos autónomos, constituyéndose así enuna estrategia de superación de la pobreza. Porotra parte, busca combatir la indiferencia socialy el individualismo promoviendo la solidaridady la revitalización de los vínculos sociales entrequienes viven realidades socioeconómicas dis-tintas, en pro de una mayor cohesión social.55

Para el logro de los objetivos instituciona-les se ha elaborado una estrategia consistenteen tres líneas de acción: una destinada a la en-trega de servicios que logren apoyar la satisfac-ción de las necesidades básicas insatisfechasde las familias; una segunda dedicada al traba-jo preventivo y, por último, una línea de refor-zamiento y educación proactiva.

4.4.2 El proyecto piloto deapoyo a familias en proceso de desinternación

Como parte de la innovación en metodologíasde trabajo con niños, en 1996 se plantea el


52 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaPallalef, madre de Claudia de 8 años de edad, interna porun año y de Sandra de 12 años, interna por cuatro años.53 - Fundación Rodelillo: Sistematización del proyecto: De -sarrollo integral de la familia con riesgo de desintegración so -cial. 1996–1999, enero de 1999, p. 4.54 - Ibídem, p. 7.55 - Ibídem, p. 8.

desafío de utilizar el modelo metodológico yavalidado de Rodelillo, en familias que mantie-nen a niños en internados. La propuesta setransformó en un proyecto piloto cuyo objetivodebía ser el regreso de los niños internos a suscasas y la validación de un modelo para traba-jar con las familias la desinternación. El objeti-vo quedó planteado de la siguiente manera enel proyecto:

“Generar un acercamiento entre los niñosy las familias en un ambiente de recreacióny entretención a fin de estrechar lazosafectivos y potenciar el proceso de desin-t e r n a c i ó n ” .5 6

La metodología a utilizar consistía básica-mente en que diferentes hogares de tipo inter-nado de la línea de protección simple que admi-nistra el S E N A M E, derivarían familias quemantenían a niños institucionalizados a la Fun-dación Rodelillo para que esta implementara sumetodología de trabajo en una intervención ha-cia el niño y la familia, en una labor conjuntacon el hogar institucional de residencia del niño.

Los requisitos iniciales para participar delproyecto fueron: la existencia de un tutor o fa-milia que se responsabilizara por el niño; fami-lias con niños internos cuya edad fuera menora los 12 años; niños internos por causales queacreditasen una situación económica irregulardescartándose aquellas familias que presenta-sen patologías severas; tiempo de internaciónde los niños menor a tres años, y finalmenteque las familias expresasen su voluntad decambio y su interés por desinternar a los niños.

Sin embargo, no siempre se cumplieron losrequisitos solicitados en el proyecto. Las prin-cipales características de las familias derivadasfueron su deteriorada situación socioeconómi-ca, presentando altos niveles de pobreza e in-digencia, y una estructura familiar compuestaen su mayoría por la madre sola o con un con-viviente, el cual normalmente no es el padredel niño, cuyas edades promedio bordeabanlos 30 años.

Debido a las características de estructurafamiliar y a la condición social señalada, las fa-milias que participaron en el proyecto presen-taban graves problemas de vivienda, derivados

de situaciones de allegamiento, de arriendosen zonas de alto riesgo social o con importantesgrados de hacinamiento.

En el ámbito laboral, las familias beneficia-rias se caracterizaron por contar con un adultocon trabajo estable de baja calificación y bajosingresos, expuestos a jornadas de trabajo exte-nuantes y a grandes distancias del domicilio.También presentaban niveles de escolaridadprecaria, no habiendo superado en muchos ca-sos los ciclos de educación formal básicos.

En cuanto a la relación intrafamiliar, se de-tectaron una serie de dificultades en los víncu-los parentales, caracterizados por una baja afec-tividad hacia los hijos, despreocupación por eldesarrollo escolar de éstos, malas relaciones depareja y escasa comunicación entre los miem-bros, especialmente entre padre e hijos. Asimis-mo, se constató que las familias no tenían incor-porado en su proyecto familiar a los hijos que semantenían internados, evidenciando una resig-nación ante la vida y una desesperanza frente alfuturo en cuanto a mejorar esa relación.

Una característica importante de estas fa-milias es la carencia e ineptitud para construirredes de apoyo familiares, comunitarias o so-ciales, lo que determina que mantengan unavisión asistencialista frente a la oferta de bie-nes y servicios, que los reduce a un sujeto pa-sivo e incapaz de incidir en su realidad concre-ta frente a los organismos sociales, públicos ycomunitarios.

Por último cabe señalar ciertas característi-cas específicas de algunas familias que fueronatendidas en el proyecto, como es el caso demadres provenientes de familias maltratadoras,con presencia de alcoholismo en los padres yde evidentes cuadros de violencia y abusosexual. Así también se encontraron casos enque uno de los padres había estado internadoen un hogar en su infancia.

Aspectos metodológicos

Al principio del proyecto se utilizó una meto-dología basada en talleres los días sábados, porcuanto los adultos responsables de los niños


56 - Ibídem, p. 240.

trabajan en largas jornada durante la semana.Sin embargo, las actividades diseñadas se pu-dieron realizar sólo en una primera fase, luegofueron suspendidas ya que se evidenció undistanciamiento de las familias expresado a tra-vés de la inasistencia.

La intervención en estas familias se realizóen forma paralela al trabajo que realiza tradicio-nalmente la fundación con otras familias caren-ciadas. La finalidad de esta opción fue generaruna identidad de grupo entre las familias insti-tucionalizadoras, que potenciara el trabajo ha-cia el objetivo común del reencuentro familiar.

El modelo utilizado, estuvo basado en unconjunto de intervenciones en diversas áreasde desarrollo y en la entrega de servicios direc-tos. Junto a ello se apoyó terapéuticamente alos miembros de las familias, para lo cual se fa-cilitaron horarios nocturnos y extensión de lassesiones con los profesionales cuando se requi-riera. Las áreas de atención involucradas en elproyecto fueron las siguientes:

• El Área de salud mental a cargo del diagnósti-co psicológico y de la atención terapéutica alas familias que lo necesitaran, reforzando alas madres en el manejo de los hijos y en laexpresión de los afectos. Se abordaron tam-bién soluciones a problemas de pareja, refor-zamiento de la autoestima y en general con-flictos en las relaciones intrafamiliares.

• El Área de educación estuvo dirigida tanto alos padres, las madres como a los hijos. Conlos padres y madres se realizó labor de orien-tación y apoyo para la reinserción escolar delos niños, una vez que se produjera el egresode los internados. Los niños, por su parte, re-cibieron atención en talleres de refuerzo es-colar y atención psicopedagógica. Asimismose abordaron aspectos psicosociales tales co-mo dificultades en el ámbito emocional lue-go del egreso: baja autoestima, inseguridad,timidez, impulsividad, entre otros.

• De menor desarrollo el Área de recreación c o n-sistió en la participación de las familias eneventos masivos como aniversarios, tardesdeportivas o festejos de fin de año. Los niñosfueron incluidos en los programas de veranoy una vez lograda la desinternación asistierona paseos, piscina y eventos culturales.

• Siendo uno de los problemas que con mayorfrecuencia las familias señalan como causalde internación de los hijos, el Área Vi v i e n d atuvo gran desarrollo e impacto. Todas lasfamilias recibieron atención orientándosehacia el inicio del ahorro y cómo iniciar elproceso hacia la obtención de la vivienda.Las familias manifestaban una estrecharelación entre tenencia de vivienda e inte-gración familiar, ya que las carencias en esteámbito determinaban una alta rotación der e s i d e n c i a s .

• En el Área salud se otorgó atención a todoslos miembros de las familias a través de po-liclínicos en el nivel primario, medicamen-tos y exámenes gratuitos. En algunos casos,debido a las características de la enferme-dad, se derivó a los pacientes a otras institu-ciones de salud de la comunidad para com-pletar su tratamiento médico.

• Finalmente hubo intervenciones específicasdel Área Laboral de la fundación en algunoscasos de madres que requerían colocaciónlaboral o apoyo para el inicio de mi-croempresas.

El modelo metodológico integra tambiénla ayuda de carácter asistencialista, fundamen-tado en las graves carencias materiales de lasfamilias partícipes del proyecto, entregándolesmateriales y beneficios.

El trabajo de las diferentes áreas descritasse basó en el desarrollo y fortalecimiento de laintegración familiar, constituyéndose en un ejecentral la práctica de la convivencia, para locual se exigió a los participantes que asistiesena las jornadas con los niños internos y en lo po-sible con todos los miembros que constituyenla familia del niño.

Como se planteó, el modelo metodológicoincluía a las instituciones a cargo de los niños,las cuales tienen una importante cuota de res-ponsabilidad en el éxito del proyecto desinsti-tucionalizador. Por ello, se planteó una coordi-nación permanente con los profesionales de loshogares donde se encontraban los niños inter-nados, especialmente con las asistentes socia-les y equipos técnicos. Por diferentes motivosno fue posible implementar esta estrategia detrabajo interinstitucional.


4.4.3 La internación de los hijos y el reencuentro familiar

Para intervenir exitosamente y lograr la uniónfamiliar luego de la internación de los hijos esimportante comprender a cabalidad las carac-terísticas del proceso tanto de internación co-mo de regreso de los niños a sus hogares. Apro-ximarse a las motivaciones, las problemáticas ylos sentimientos involucrados en decisionestan importantes y de gran impacto en la vidade los niños, nos permitirá comprender la com-plejidad de la experiencia.

Acerca de los motivos de la internación

Los motivos para internar a un hijo no son sen-cillos y en muchos casos mezclan una serie decausales tanto económicas –donde la carenciade la vivienda juega un papel fundamental– co-mo de estados de salud mental de los integran-tes de la familia, entre otros muchos factores.De la complejidad de esta decisión nos dacuenta María Inés, madre de una niña de 11años que permaneció interna durante tres años:

“Cuando yo interné a la niña fue porqueyo no tenía quién me la cuidara. Para mí fuecomo que me arrancaran el alma porquenunca había salido la niña de mi lado (...) pa-ra mí fue un dolor muy grande haberme se-parado de mi hija, pero tuve que hacerlo por-que yo vivía de allegada y tenía problemascon una de las hijas de la señora que me te-nía de allegada, entonces me dijo que iba atener que internar a la niña y yo dije ya bue-no (...) también viendo la parte económicaporque yo no trabajaba, además que yo ten-go un cáncer ya en la medula ósea y he teni-do dos operaciones, me extirparon una ma-ma cuando la niña estaba interna”.57

Por su parte, preguntados los niños acercade las causas por la cuales fueron internados,éstos también aluden principalmente a causaseconómicas. Sandra quien fue internada a los 8años nos relata las razones de su alejamientofamiliar:

“– Porque faltaba comida en la casa y éra-mos hartos.

– ¿Internaron también a los otros niños? – No, porque yo era la mayor ya. Mi primo

era muy grande pa’ ir a un internado”.58

Una importante causal de internación juntoa las carencias económicas, es la presencia decuadros de violencia intrafamiliar tales comomaltrato y abuso sexual de los niños. El padrede una de las niñas participantes del proyectocometió abusos deshonestos con ella, en el pe-riodo anterior a la internación. El egreso de laniña se estableció una vez que éste hubo falle-cido. La madre, quien ignoró por mucho tiem-po lo que sucedía, una vez en conocimiento dela situación su comentario fue el siguiente:

“Yo algo notaba, que él estaba nervioso, yno sé algo raro tenía y él decía que queríaconfesarse con un cura anglicano y yo no en-tendí, porque si nosotros somos católicos (...)pero para mí fue algo tremendo, y fue mihermana la que me dijo todo”.59

Vivir el internado

A diferencia de lo analizado anteriormente enlas experiencias de internación de niños en elHogar de Cristo, el proyecto de la FundaciónRodelillo incorporó al proyecto niños internosprovenientes de diferentes hogares adscritos adiversas instituciones de la red del SENAME.Por lo tanto, no es de extrañar que las expe-riencias vividas en los internados sean muy di-símiles entre sí. Los testimonios dan cuenta deesas experiencias individuales:

“Primero ella se fue fascinada al interna-do, pero porque ella no tenía idea lo que eraun internado (...) hasta ahora (...) me da penarecordar”.60


57 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaInés, madre de Katherine, desinternada en el marco delproyecto.58 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a Sandrade 12 años, quien estuvo interna cuatro años.59 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a la madrede una niña víctima de abusos por parte de su padre.60 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaInés, madre de Katherine desinternada en el marco delproyecto.

Las experiencias analizadas aluden, entreotros problemas, a los procesos relacionadoscon el despertar de la sexualidad, las condicio-nes habitacionales y el encierro al que son so-metidos los niños en los hogares. Esta situa-ción generaba preocupación en las madres y seidentificó como una de las experiencias trau-máticas vividas por los niños.

“Ella no quiere recordar ese momento,porque para ella no fue agradable. Dice quelas mismas niñas de allí que estaban mástiempo, se pasaban a la cama de ella (...) Yoquedé con desconfianza después de eso,porque a veces suele pasar también entre loshermanos, entonces yo lo conversé con mishijos y les dije que lo que hizo tu papá con laniña que no se repita nunca y mi hijo me di -jo, mami no se preocupe porque nosotrosnunca vamos a hacerle ese daño a mi herma-na. Y de allí yo confié en ellos”.61

La experiencia de estar interno varía deacuerdo a la personalidad del niño y a las carac-terísticas del hogar de residencia. Los testimo-nios de dos hermanas internadas en diferentesinstituciones dan cuenta de la heterogeneidadde las vivencias:

“Salíamos los viernes y regresábamos loslunes, pero a ella (su hermana) la iban a verno más, porque no podía salir (...) era comouna cárcel. Y después el internado donde es-taba la Claudia se quemó y se violaron a unacabra chica (...) los cabros grandes”.62

Así, también los recuerdos se relacionancon las diversas modalidades y metodologíasimplementadas por las instituciones a cargo dehogares de protección en el país. Siguiendo eltestimonio anterior, Claudia, quien estuvointerna en un hogar incendiado, fue trasladadaa una casa hogar, donde el modelo de interven-ción y las relaciones al interior del programa di-ferían notablemente del anterior, lo que deter-minó que mantenga mejores recuerdos de esaexperiencia:

“¿Te gustó allá (la casa hogar)? (...) si po,porque es como el campo, hay un niñito que

tiene como 5 años y que tiene una conejita,así chiquitita, era una conejita así chiquititay yo siempre la iba a ver (...). Y ahí me hicie-ron un regalo, me regalaron un peluche y uncassette”.63

A pesar de las diferentes evaluaciones quelos niños pueden tener de sus estadías en loshogares, y al igual que en otras experiencias deniños egresados de programas de protección eninternados, enfrentados nuestras entrevistadosa la posibilidad de volver a estar internos, larespuesta es en su gran mayoría una fuertenegativa:

“– ¿Volverían al hogar?– No, ni loca.– A mí lo único que me gustaba del hogar

era ir al colegio, es que el hogar no me gus-taba nada.

– ¿Y tú le contaste alguna vez a tu mamáque no te gustaba el hogar?

– Sí, pero me decía que luego me iba asacar, el otro año”.64

El proceso de desinternación

La decisión de sacar a los niños de los inter-nados está motivada por una serie de situa-ciones, como la mejoría en la situación eco-nómica, el apoyo de familiares, vecinos o insti-tuciones a los adultos responsables del niño,sentimientos de culpa de los padres u otrofamiliar cercano, entre otras motivaciones. Asítambién en muchos de los casos de egresos de-rivados del proyecto, fueron los propios niñosquienes demandaron volver a estar con susfamilias. En algunos casos esta demanda seexpresa a través de la fuga de los niños de sushogares institucionales:


61 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a la madrede una niña víctima de abusos por parte de su padre.62 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a las her-manas: Claudia de 8 años de edad, interna por un año, ySandra de 12 años, interna por cuatro años.63 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a Claudiade 8 años de edad, interna por un año.64 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a Claudiade 8 años de edad, interna por un año.

“– Me escapé con una amiga– ¿Por qué se escaparon?– Es que no quería estar allí– ¿Y qué hiciste, para dónde fuiste?– Me fui para donde estaba la Claudia (la

hermana), estuve allá un tiempo y despuésmi mamá me fue a buscar y de ahí me sacódel hogar”.65

Así como existen redes que facilitan e inci-den fuertemente en la internación de los ni-ños, existen también redes familiares y socialesque son fundamentales al momento de decidirla desinternación de los hijos. Por ello es nece-sario incentivar que las familias que han inter-nado a sus hijos cuenten con redes sociales deapoyo en el proceso de egreso de los hijos. Enel caso de Katherine esta situación es eviden-te, puesto que su salida del hogar estuvo me-diada por la acción de una vecina que le ofrecea su madre responsabilizarse por el cuidado dela hija. La niña nos cuenta:

“Estuve en el internado un año y des-pués me sacaron porque una señora me es-taba cuidando mientras mi mamá trabajaba.P o rque a mí me sacaban los fines de sema-na (...) y yo no quería volver al internadop o rque a mí no me gustaba, entonces esaseñora me estuvo cuidando un tiempo ydespués yo le dije que yo no quería volvermás al internado y me dijo que le iba a de-cir a mi mamá”.6 6

De acuerdo al diagnóstico inicial de las fa-milias beneficiarias del proyecto, un rasgo pre-sente en la mayoría de los casos es la carenciade redes de apoyo necesarias para superar susproblemas sociales y familiares, dentro de loscuales se enmarca la internación de los hijos. Laintervención realizada en este sentido en elmarco del proyecto significó un apoyo relevan-te para el desarrollo de sus vidas y motivó la de-sinternación:

“Había familias que nunca habían cami-nado por su barrio, no sabían como llegar aRodelillo, no había redes de amistades, niredes institucionales. Eran familias muysolas. (...) las familias recibieron un trato

tremendamente individualizado donde todoRodelillo estaba pendiente y dispuesto a re-cibirlas. Este acogimiento permitió que lasmadres generaran lazos de confianza lo quese tradujo en que la idea de desinternar, queal principio les parecía lejana, fuera cobran-do realidad, que comenzara a transformarseen un sueño posible”.

En este contexto, la intervención de la Fun-dación Rodelillo ha sido muy bien evaluada porlas familias participantes, especialmente en loque se refiere a la relación humana que se esta-blece con las asistentes sociales y con el perso-nal en general de la institución. Incluso las ma-dres han tomado conciencia que a través de unaintervención de este tipo, muchas madres en sumisma situación tendrían la posibilidad de reen-contrarse con sus hijos. María interpela a las fa-milias que aún mantienen a sus hijos internos:

“Yo les diría que si se pudieran acercarse aRodelillo, si hubiera una vacante, que se in-tegraran, porque aquí a veces hay gente quetiene un montón, montón de problemas ycomo me decía la psicóloga, que tengo quedar gracias de estar parada. Cualquier perso-na puede salir adelante y más todavía con elapoyo de acá”.67

De acuerdo a la experiencia de los equipostécnicos a cargo de poner en marcha el proyec-to, el principal potencial para llevar adelante laintervención con éxito en familias muy caren-ciadas, es el vínculo afectivo entre las madres ysus hijos. Este lazo se transformó en el instru-mento privilegiado que permitió generar uncambio en las concepciones culturales y socia-les al interior de las familias, por sobre todoslos otros requisitos: “las familias que estánrealmente dispuestas son otras, que son las quedescubrimos que tenían un importante lazoafectivo con el niño”.68


65 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a Sandrade 12 años, interna por cuatro años.66 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a Kathe-rine de 11 años de edad, quien estuvo un año interna.67 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaPallalef, madre de Claudia de 8 años de edad, interna porun año y Sandra de 12 años, interna por cuatro años.

De vuelta a casa

Considerando la importancia de los vínculosafectivos para generar el reencuentro, en todaslas intervenciones se reforzaron los lazos de lamadre con su hijo y los sentimientos de inte-gración y unión familiar:

“En nuestra opinión, por muy bueno quesea el internado y por precaria la situación dela familia, en términos de pobreza o carenciade cosas materiales, siempre la familia esmejor alternativa para el desarrollo del niño.En este caso, lo que corresponde es apoyarlapara que pueda resolver sus problemas yestimular sus capacidades a través de los pro-gramas y redes sociales, en lugar de reem-plazarla mediante alternativas que nopueden entregar al niño los vínculos y expe-riencias de vida para su desarrollo pleno”.6 9

Asimismo se trabajó mucho con aquellospadres que tenían experiencias de internaciónen su infancia, en el rescate de las propias ex-periencias de abandono y maltrato, facilitandouna conexión entre sus recuerdos y la situaciónque experimentaban sus hijos.

También se intervino en el proceso de rea-daptación que se inicia cuando el niño vuelvea su casa. Los conflictos que se presentan du-rante el periodo de reencuentro se relacionancon problemas de carácter netamente domésti-co, de escasez de espacio para el niño quevuelve, de mala conducta, y de reacostumbra-miento al otro:

“– Pero costó que la niña se diera en la ca-sa, costó bastante, por la manera de ser mía ydel papá.

– ¿En qué sentido?– Porque siempre ella se aísla y no acepta

que la manden, entonces la gente mismame ha dicho que tengo que darle tiempop o rque fueron como cuatro años que estuvoi n t e r n a d a ” .7 0

Otra complicación a intervenir en el reen-cuentro es la idealización que se le producetanto a la madre respecto del niño que está enel internado, con quien se relaciona solamente

los fines de semana, como también en el niñoque idealiza a su familia y a su casa, esto gene-ra problemas de comunicación y de manejo denuevas situaciones, que termina por estresarmucho la relación familiar.

“Cuando la fui a buscar yo le dije hija ya es-tamos viviendo solitos, le dije, ya no estamosdonde la tía Angélica, pero cuando llegó allívio que todo era muy pobre, todos juntos.Aquí vamos a estar bien, le dije yo y vamos ao rganizarnos, pero me abrazó y se puso a llo-r a r. No sé qué se habrá imaginado ella en esemomento (...) Yo creo que ella lloró de verlosa nosotros en esa situación después de haber-lo tenido todo (...) pero en el hogar tenía todopero no tenía a su mamá ni a su familia”.7 1

Sin embargo y pese a los conflictos des-critos, la valoración del reencuentro es positivapara los diferentes sujetos involucrados. Losniños expresan gran alegría al recordar el mo-mento del egreso y la vuelta a casa, e igual-mente tras un tiempo mantienen las ganas deseguir viviendo con su familia. Las madres porsu parte evalúan positivamente la experienciay reconocen un cambio tanto en la relación loshijos como en sus propias vidas:

“Hay un cambio de tratarlas mejor y ellastambién se han comportado mejor conmigo.Antes yo las castigaba más fuerte y ahora yono las castigo, solamente les hablo o las retoy eso es todo. (...) y eso es lo mejor que meha sucedido al estar aquí, porque todas lasreuniones que se hacían con la sicóloga hansido de mucha ayuda. Ahora no hay maltratocomo había antes”.72


68 - Entrevista grupal realizada en noviembre de 1999 alas asistentes sociales del proyecto. Fundación Rodelillo.69 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a OrianaZanzi, directora de la Fundación Rodelillo.70 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaPallalef, madre de Claudia de 8 años de edad, interna porun año, y Sandra de 12 años, interna por cuatro años. 71 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaInés, madre de Katherine, desinternada en el marco delproyecto.72 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaPallalef, madre de Claudia de 8 años de edad, interna porun año, y Sandra de 12 años, interna por cuatro años.

Los resultados obtenidos con las familiasque lograron con éxito el cumplimiento de losobjetivos planteados en el proyecto, demues-tran la vivencia de un cambio cultural y valóri-co frente a los procesos en las cuales ellas hansido las protagonistas.

El cambio se produce lentamente, las fa-milias comienzan a resolver algunas de sus si-tuaciones problemáticas y, en la medida en quese sienten capaces de obtener beneficios paraellas, comienzan a pensar en la posibilidad derecuperar al hijo. Apoyadas por la fundación,descubren que otras familias que presentan lasmismas problemáticas son capaces de retener asus hijos y vivir juntos.

Los niños, por su parte, también son partí-cipes de este cambio, generan demandas fren-te a su experiencia de internación: “los niños,al ver que hay una institución como de apoyo,en la mayoría (de los casos) van apoyando, pre-sionando y haciendo cosas que van induciendoa la desinternación, como tener un mejor ren-dimiento escolar, como diciendo que no quie-ren volver al internado o bien haciendo cosasmalas para lograr que los expulsen o casti-guen”.73 Katherine expresa con fuerza el senti-miento de rechazo a la internación que se ge-neró al interior de su familia en el tiempo pre-vio al egreso:

“– ¿Qué le dirías a una mamá que tiene auna hija internada?

– Que no es la idea, que la sacara de allí,porque ella va a sufrir y la mamá también.Porque mi mamá me decía, cuando a mí meiban a dejar al internado (después de las vi-sitas), que quería que me quedara en la casay se ponía a llorar, y yo allá en el internadotambién me ponía a llorar. (...) Yo le diría quela hija va a sufrir, quizá más que la mamá,porque la mamá manda y la hija no puededecir que no”.74

4.4.4 Resultados de la intervención

Desde las primeras etapas surgieron dificul-tades para implementar el proyecto de acuer-do a como éste se había planificado. Uno delos principales problemas fue la imposibilidadde reunir al número de familias previsto, pro-


ducto del deficiente proceso de selección yderivación de familias que los hogares de pro-tección realizaron.7 5

Hubo una alta deserción. Del total de mu-jeres que declararon en un comienzo que de-seaban desinternar, un gran porcentaje se reti-ró en la primera etapa: “no tenían la real motiva -ción. No estaba en sus planes retirar a los niñosporque les creaba un problema tan grande comoaquél que les llevó a internar, era un quiebre en susplanes”.76

Por otra parte, debido al escaso compromi-so demostrado por parte de los hogares frente alos objetivos del proyecto, no fue posible desa-rrollar una metodología que trabajara abarcan-do los diferentes actores involucrados en las vi-vencias de internación de los niños. Si bien sepuedo trabajar con las familias, modificando lametodología tradicional de la fundación, y conlos niños a través de diversos talleres, no fueposible desarrollar un trabajo coordinado entrelos hogares, las familias y la fundación, puestoque la gran mayoría de los hogares se desliga-ron del proyecto una vez efectuada la deriva-ción de los casos.77

Asimismo, la derivación de familias que nocumplían con el perfil especificado por la fun-dación como requisito de participación del pro-yecto, afectó negativamente los resultados dela intervención, debido a que finalmente algu-nas familias se marginaron no concluyendo suparticipación en él.

“Nosotros básicamente lo que buscába-mos era una familia que quisiera recuperaral niño (...) pensábamos que eran familiasque por su problemática habían tenido quetomar la decisión de internar, pero que unavez que se superara esta situación, iban aquerer recuperar a su hijo; pero nos encon-

73 - Entrevista grupal realizada en noviembre de 1999 alas asistentes sociales del proyecto. Fundación Rodelillo.74 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a Kathe-rine de 11 años de edad, quien estuvo un año interna.75 - Información entregada en entrevista a Oriana Zanzi,directora de la Fundación Rodelillo, noviembre de 1999.76 - Entrevista grupal realizada en noviembre de 1999 alas asistentes sociales del proyecto. Fundación Rodelillo.77 - Información entregada en entrevista a Oriana Zanzi,directora de la Fundación Rodelillo, noviembre de 1999.

tramos con que eran familias que se habíana d a p t a d o ” .7 8

Estas problemáticas, de acuerdo a la eva-luación interna de la fundación, se relacionan,entre otras causas, con la falta de motivación, eldesconocimiento del proyecto y la burocraciaexistente en algunos de los hogares selecciona-dos. También se señala que los funcionarios yprofesionales de los hogares de internación nose involucraron con la metodología de trabajode la Fundación Rodelillo y con los objetivosde desinternación del proyecto.79

A pesar de los obstáculos señalados, ungrupo de 15 familias permaneció hasta la fina-lización del proyecto, completando el periodode tratamiento. Los resultados en este grupofueron muy positivos: 12 familias habían desin-ternado a algunos de sus hijos y las tres fami-lias restantes se encontraban concluyendo elproceso de desinternación.

De acuerdo a la evaluación realizada por laFundación Rodelillo si bien no se alcanzaronlas coberturas esperadas y no se logró aplicar elmodelo de intervención de la fundación en for-ma integral, se valoriza lo innovadora de la ex-periencia de desinternación: “la experiencia ob -tenida con estas familias constituye una valiosa in -formación acerca del tipo de intervención que re -quieren para llegar a constituirse en gestores delproceso de desinternación de sus hijos”.80

El proceso de innovación consistió funda-mentalmente en perfeccionar una metodologíavalidada para trabajos con familias en riesgo dedesintegración social y que a la luz de la expe-riencia con aquellas que han internado a sus hi-jos en hogares requiere de modificaciones me-todológicas, en razón de la situación particularde estas familias:

“Fue un trabajo difícil porque uno se en-cuentra con problemáticas muy complejas,con familias que son muy difíciles de tratar(...) hay niños donde las condiciones estánmás o menos dadas para que egrese, perohay otras que no tienen las más mínimascondiciones (...) Con estas familias era otrala realidad, que si bien la familia manteníaun vínculo con el niño, este vínculo selimitaba a visitas los días de fin de semana,

entonces el niño no está incorporado a lavida familiar”.8 1

Sin embargo, diseñar e implementar unnuevo modelo de intervención en la medidaque se avanzaba en el trabajo directo con las fa-milias significó una gran inversión en recursoshumanos. Los profesionales debieron soportarpermanentemente una alta demanda: “Por ca -da familia de internado que un profesional iba aver, se dejaban de ver seis de las familias tradicio -nales con las que trabaja Rodelillo”.82

4.4.5 Lecciones y proyecciones para un trabajo de desinternaciónde niños desde la experiencia de la Fundación Rodelillo

Finalizado el proyecto, la Fundación Rodelilloadquiere una gran experiencia en la búsquedade nuevos modelos metodológicos para el tra-bajo con familias internadoras. Se genera unareflexión en torno a la continuación de una lí-nea de trabajo difícil pero con la cual se hacreado un fuerte compromiso institucional.

Producto de la reflexión y la evaluacióninterna de la fundación, se identifican aspectosque deben ser considerados en un futuroproyecto de apoyo a la desinternación de ni-ños. Primeramente, plantean que se requiereasegurar la participación de los hogares inter-nados, potenciando un trabajo de coordinaciónbasado en un discurso común. Para esto esnecesario asociarse con instituciones que no semanifiesten contrarias a una política dedesinternación y que en su trabajo al interiordel hogar consideren la medida del internadocomo transitoria.

Del análisis se desprende también la nece-sidad de potenciar el trabajo con los niños. Enesta etapa piloto el proyecto trabajó y reforzó


78 - Entrevista grupal realizada en noviembre de 1999 alas asistentes sociales del proyecto. Fundación Rodelillo.79 - Entrevista realizada en noviembre de 1999 a MaríaAngélica Cruz, coordinadora Área de Evaluación y Siste-matización, Fundación Rodelillo.80 - Ob. cit., Sistematización del proyecto... , p. 240.81 - Entrevista grupal realizada en noviembre de 1999 alas asistentes sociales del proyecto. Fundación Rodelillo.82 - Idem.

principalmente a la familia y a la madre. Sinembargo, siendo el niño el principal beneficia-do de una intervención desinstitucionalizadoraes imprescindible incorporarlo a la reflexión yescuchar su opinión.

En cuanto a los aspectos metodológicos, seplantea que el trabajo de desinternación re-quiere de una intervención programática demediano a largo plazo, lo que significa contarcon mayores recursos humanos y materialesque permitan a los profesionales y técnicos unadedicación de tiempo completo a la interven-ción con los niños, las familias y los hogares.

Para lograr la coordinación permanente conlos hogares internados donde se encuentran loshijos, el sentido de la territorialidad de la ac-ción no puede determinarse sólo con el trabajoen la familia y su comunidad, sino que debe te-ner un gran énfasis en el trabajo dentro de loshogares.

La metodología a utilizar debe incorporarcon mucha fuerza una intervención asistencia-

lista mientras dure el proyecto, para mejorar lascarencias materiales que determinan fuerte-mente la internación de los niños y junto a ellointervenir en función de la integración familiar.

Es importante comenzar la labor de desin-ternación desde el momento mismo del ingre-so del niño al internado, con el objetivo de queel tiempo en el hogar sea el mínimo posible yse implementen así metodologías que aportena su egreso.

Para consolidar un modelo de desinter-nación se requiere de un respaldo político, yasea a nivel de las políticas públicas dirigidashacia los programas de protección de la in-fancia o de una estrategia técnica desde lasinstituciones que trabajan en el área. Con es-te mismo objetivo se debe generar un mo-vimiento de prevención de la internación yapoyo a las estrategias de desinternación, enel ámbito público y privado, para legitimaruna política de alto impacto en el tema de ladesinternación.


5.1 INTRODUCCION

En el caso de Uruguay, los proyectos presenta-dos tienen una característica común ya que susobjetivos y metodologías de trabajo puedenconstituir instrumentos eficaces para garantizara esos niños, niñas y adolescentes su derecho ano ser discriminados.

Estos proyectos parten de la base de brin-dar un trato igualitario a todos los niños, niñasy adolescentes que son atendidos, constituyén-dose así en una alternativa válida a procesos deinternación que, como característica identifica-toria, promueven la exclusión y el aislamiento.Las experiencias presentadas permiten a la po-blación beneficiada tener la posibilidad de vi-vir en el mundo real, asumiendo formas de rela-cionamiento y comunicación naturales con lasnecesidades afectivas y sociales esenciales a suetapa de desarrollo personal.

Los proyectos ejecutados a través del planCAIF y de la Intendencia Municipal de Mon-tevideo, llegan a niños, niñas y adolescentesque provienen de familias con diferentes gra-dos de carencias económicas. En las activida-des de estos proyectos participan niños y ado-lescentes que pueden vivir en su núcleo fami-liar y que de no existir estas alternativas, segu-ramente serían internados en dependenciasdel Instituto Nacional del Menor (INAME) oen organizaciones no gubernamentales queconstituyen otras formas de internación en unentorno que es ajeno al de origen de los niñosy adolescentes.

Los espacios barriales, el relacionamientocon las figuras significantes para ellos, sus hábi-tos, sus juegos, sus horarios o no-horarios, con-forman un escenario con historia, con la cualpueden identificarse. El espacio institucional,

por mejores que sean sus condiciones materia-les y humanas, carecerá de todo esto.

Como complemento, este trato igualitario yno discriminatorio hacia los niños, implica quebasado en el principio de Protección Especial,las iniciativas comentadas asuman medidasconcretas con aquellos beneficiarios y benefi-ciarias que requieren una atención más especí-fica, teniendo en cuenta sus mayores necesida-des desde el punto de vista afectivo o material.

Desde 1990 la ciudad de Montevideo co-menzó un proceso de descentralización muni-cipal que impulsa la creación de escenariossociales con capacidad de propuesta y partici-pación en experiencias de co-gestión ten-dientes a la mejora de la calidad de vida de losciudadanos.

El fortalecimiento de la participación y or-ganización social en el marco del reconoci-miento de los derechos ciudadanos ha sido unnorte para el proceso de descentralización. Esen ese marco que se desarrollan diferentes pro-gramas sociales que atienden aspectos de la vi-da cotidiana de la población montevideana.

Las políticas sociales así definidas partende problemas específicos planteados por los ve-cinos de Montevideo y se desarrollan a travésde acciones integrales que, a la vez de brindarrespuestas a las problemáticas específicas, bus-can producir impactos en la red de relacionessociales contribuyendo a la promoción de pau-tas socioculturales solidarias y comprometidas.

Los problemas de exclusión social, la dis-criminación generacional y de género y el no

5. LA CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVAINSTITUCIONALIDAD EN URUGUAY: LA ESCALA

TERRITORIAL, CERCANÍAS Y CAPITAL SOCIAL*

* - Artículo basado en los documentos de la Secretaría Eje-cutiva del Plan CAIF y del Programa Nuestros Niños, Comi-sión de la Mujer, División Salud y Programas Sociales, Inten-dencia Municipal de Montevideo.

reconocimiento del sujeto como protagonistade su vida, son los problemas centrales que sebuscan atacar.

Los procesos de marginación social se ori-ginan en múltiples factores donde la edad, elsexo, la clase social o el lugar de residencia tie-nen un peso central. Así ser niño o adolescen-te, habitante de barrios pobres periféricos deMontevideo, representa un estigma que limitalas oportunidades y ofertas a las que acceden.Ellos pasan a ser considerados sujetos pococonfiables y hasta peligrosos. Si se trata de mu-jeres adolescentes o jóvenes, madres precoceso jefas de familias, las situaciones de subordi-nación se multiplican.

De esta forma los programas que se pre-sentan en este artículo han sido propuestas yrespuestas, siempre abiertas y en proceso derevisión, que la Intendencia de Montevideo haimplementado con el apoyo de UNICEF. Ac-tualmente muchas de ellas han sido incorpora-das como programas permanentes del queha-cer institucional, financiadas en un alto por-centaje con presupuesto propio.

Este hecho permite valorar las contribucio-nes como punto de partida de experiencias in-novadoras y el compromiso institucional deaportar en estas áreas.

Estos programas se encuentran en el en-tramado barrial, se potencian y complementande manera que aportan solidez al barrio comoámbito capaz de otorgar a las familias, niños,niñas y adolescentes la satisfacción de susnecesidades.

El espacio barrial y las redes solidarias en-tre vecinos son factores preventivos de proble-mas vinculados al desarraigo, el abandono y lainstitucionalización en el caso de niñas, niños yadolescentes.

El programa Nuestro Niños; el de adoles-centes con sus Espacios Mujer y Varón; y Ca-savalle: oportunidades para los más pobres,son muestras de caminos recorridos que encie-rran numerosos aprendizajes y desafíos dondeeducadores y profesionales aprendieron juntoa mujeres, niños y adolescentes –con aciertosy errores– cómo construir propuestas partici-pativas y transformadoras.

5.2 EL PROGRAMA NUESTROSNIÑOS: OBJETIVOS,IMPACTOS Y MODALIDADES DE TRABAJO CON LOS NIÑOS, SU ENTORNO FAMILIAR Y LA COMUNIDAD BARRIAL

5.2.1 Antecedentes, origen y desarrollo del programa

El programa Nuestros Niños de la IntendenciaMunicipal de Montevideo (IMM) surge en1990 como una de las principales líneas de po-lítica social del gobierno comunal. Desde suorigen, desarrolla acciones tendientes a fortale-cer los derechos de los niños y las niñas del de-partamento de Montevideo, a través de lapuesta en marcha de una modalidad de educa-ción inicial comunitaria, que busca, desde unaperspectiva integral, articular las diferentes di-mensiones que los llevan a un desarrollo plenocomo personas y ciudadanos, involucrando endicho proceso a las familias y a la comunidadbarrial como actores protagónicos.

A partir de 1990 la Intendencia Municipalde Montevideo inicia el proceso de descentrali-zación y participación ciudadana, concebido co-mo un instrumento democratizador de la socie-dad. En este marco, las políticas sociales sonconceptualizadas como una herramienta de in-tervención orientada a atenuar los efectos de lapobreza, la falta de oportunidades y la desigual-dad de condiciones de los habitantes de la ciu-dad. Es en ese contexto que en marzo de 1990s u rge el proyecto Nuestros Niños, con la firma deun convenio entre la IMM y UNICEF.

El programa constituye una propuesta so-cioeducativa que se propone impulsar, validary replicar estrategias y acciones de desarrollosocial y participación comunitaria, con el pro-pósito de contribuir al mejoramiento de niñosy sus familias en situación de riesgo biopsi-cosocial. Propone el desarrollo de un programaintegral de educación inicial concebido desdela interdisciplinariedad. La propuesta trascien-de al niño alcanzando a la familia y al ambien-te social en su conjunto.

Actualmente, el programa depende de ladivisión salud y programas sociales del depar-tamento de descentralización. Comprende a lafecha a 18 centros comunitarios de educación

110 LA CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD EN URUGUAY: LA ESCALA TERRITORIAL, CERCANÍAS Y CAPITAL SOCIAL

inicial y 15 instituciones de carácter popularque integran la modalidad becas, ubicados enbarrios urbano–marginales de Montevideo. Enlos 18 centros comunitarios de educación ini-cial se atiende a la integralidad de la propuestaen el ámbito pedagógico y didáctico, en la nu-trición, prevención y seguimiento en salud,participación y apoyo a las familias.

La conducción general del programa a niveldepartamental está a cargo del equipo centralde infancia compuesto por una psicóloga, asis-tente social, asesora pedagógica y asesora en nu-trición. Este equipo trabaja en íntima vincula-ción con dos pediatras quienes coordinan el áreade salud de los policlínicos municipales y conlos equipos sociales de los centros comunaleszonales (CCZ) dentro de los cuales los maestroscoordinadores asumen la supervisión y orienta-ción de los distintos centros educativos.

El programa cuenta además, con el aportede múltiples dependencias de la IMM. Entrelos más importantes se mencionan:

• La División Salud a través de los equipos téc-nicos de las policlínicas municipales realizael seguimiento sanitario de los niños y la ca-pacitación de educadores y padres. Suscribey financia un convenio con el Instituto deHigiene de la Facultad de Medicina para elcontrol y tratamiento parasitológico de losniños y provee los medicamentos.

• Obra Comunitaria pone a disposición de losvecinos el material necesario para refaccio-nes, ampliaciones, etc.

• Comisión de la Mujer integra a los equipostécnicos de los centros a todas las instanciaseducativas tendientes a desterrar estereoti-pos sexistas y abordar las cuestiones de gé-nero en su integralidad. Asimismo, ofrece unespacio a las madres a través de su serviciocomuna–mujer a nivel zonal.

Los recursos humanos con que cuenta elprograma Nuestros Niños provienen de tresvertientes:

• Funcionarios de la IMM. Comprende a los in-tegrantes del equipo central, equipos socia-les de los CCZ y equipos de salud de policlí-nicas municipales.

• Integrantes de la comunidad local. Comprendea los miembros de las asociaciones civiles co-gestoras del programa y responsables de laadministración de los centros. Equipos téc-nicos operativos integrados por maestros yeducadores de la comunidad barrial respon-sables del funcionamiento general del cen-tro en el ámbito pedagógico y didáctico, asis-tencial e higiénico. Estos equipos, seleccio-nados conjuntamente por la IMM y las aso-ciaciones civiles, son contratados por éstascon fondos transferidos por el municipio.

• Equipos técnicos de apoyo a través de conveniossuscritos con la Universidad de la República yONGs. Éstos orientan, capacitan y supervi-san en el área de su competencia, produceny distribuyen materiales y sistematizan el re-sultado de las intervenciones.

5.2.2 El impacto del programa Nuestros Niños sobre éstos y su entorno familiar

Las investigaciones recientes acerca de la po-breza en el Uruguay indican que afecta princi-palmente a la franja etaria de la niñez, en loque se ha llamado la infantilización de la pobre -za en el Uruguay.

Tomando como referencia la línea de po-breza del Instituto Nacional de Estadísticas(INE), se detecta que en 1997 las personas po-bres eran el 23,4% del total de la población, di-cho porcentaje se eleva al 40% para los meno-res de 18 años (46,3% del total de pobres delpaís). A su vez, la franja más joven presentamayores niveles de pobreza: 46% entre 0 y 4años y 38% entre 14 y 17 años. Esta situacióncondiciona en gran medida las oportunidadesde calidad de vida, no sólo presentes sino futu-ras, de los niños que atraviesan esa etapa de suvida en esta difícil situación.

La implementación del programa NuestrosNiños inscrito en las políticas sociales que llevaa cabo la Intendencia Municipal de Montevi-deo, ofrece a los niños y familias de sectorespobres la oportunidad de acceso a centros edu-cativos. Desde ellos se implementan accionesdirigidas a la promoción del desarrollo integraldel niño que tienen impacto en las familias yen la comunidad en su conjunto.

LA CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD EN URUGUAY: LA ESCALA TERRITORIAL, CERCANÍAS Y CAPITAL SOCIAL 111

En el área de la salud la intervención apun-ta al control, seguimiento y detección tempra-na de posibles alteraciones, así como a progra-mas educativos de carácter preventivo.

En el área nutricional, el niño recibe unaalimentación de acuerdo a su edad y se imple-mentan programas educativos tendientes a fa-cilitar al interior del hogar la elaboración de ali-mentos con la optimización del gasto.

La propuesta pedagógica apunta a la crea-ción de un espacio educativo para niños y ni-ñas en el que a través de una propuesta lúdi-co–recreativa desarrollan sus potencialidadesy logran ingresar a la educación primaria conotras posibilidades. Este espacio no sólo favo-rece al niño, sino al vínculo con sus figuras pa-rentales y de los padres y adultos entre sí,pues los centros se constituyen en espacios desoporte social: de encuentro, pertenencia yapoyo, fortaleciendo los vínculos y las redessociales que en estos sectores a menudo seven debilitadas.

En cuanto al impacto que el programa tie-ne a nivel de la población general del país, po-demos afirmar que en la actualidad esta pro-puesta constituye un modelo de intervenciónconsiderado válido por quienes lo siguen conmirada atenta y crítica, posible de ser replica-do no sólo en familias en situación de pobreza.A partir de la creación de los centros educati-vos se informa, sensibiliza y compromete a lasociedad sobre la situación de la infancia ennuestro país y la búsqueda de respuestas y ac-ciones concretas frente a esta realidad.

En los barrios donde se encuentran ubica-das las guarderías se generan diversos movi-mientos que tienen impacto en varios sectores:vecinos que conforman la asociación civil, ni-ños y familias usuarias, adultos que aspiran aformar parte del equipo educador, educadoresde las escuelas de la zona, equipos técnicos deapoyo, proveedores y comerciantes del lugar.

5.2.3 Características del grupo objetivo y número de personas involucradas

El programa Nuestros Niños fue implementa-do en sus comienzos hacia un sector particularde la pobreza: la pobreza crónica o estructural.

A través del tiempo esta delimitación y con-centración de las acciones en torno a una po-blación afectada por carencias crónicas y extre-madamente graves desde el punto de vistaeconómico y psicosocial, planteó algunos cues-tionamientos:

• La inestabilidad de respuesta a este tipo deservicio por parte de los sectores de pobrezacrónica traducidos en: baja asistencia, deser-ción ligada a su movilidad de residencia, ba-ja integración de las familias en la gestiónparticipativa. Esto se traduce en una baja in-cidencia de este tipo de intervención.

• La tendencia a dejar afuera a otros sectoresque aún dentro de la pobreza y en situaciónde riesgo no respondían a los criterios deingreso. La constatación en la práctica de unmayor impacto del modelo en este tipo defamilias, evidenciado a través del com-promiso e involucramiento frente a lap r o p u e s t a .

A partir de 1997, en un trabajo coordinadocon el Grupo Interdisciplinario de EstudiosPsicosociales (GIEP) de la Facultad de Me-dicina, se modificó la pauta de ingreso paraevaluar, dentro de los distintos sectores de po-breza, fenómenos más cualitativos del niño, sufamilia y la relación con el entorno social a finde identificar grados diferenciales de riesgobiopsicosocial.

De los datos recogidos a través de la nuevaficha psicosocial podemos enumerar las si-guientes características de la población actual:

26% familias uniparentales3% familias sustitutas

06% de madres adolescentes35% de madres y padres que no superaron

el nivel de educación primaria48% de madres desocupadas24% de madres con trabajo inestable11% de padres desocupados28% de padres con trabajo inestable42% de familias con vivienda precaria,

con carencia de servicios sanitariosen la mitad de los casos

30% hacinamiento15% promiscuidad


89% de familias sin integración a ningún grupo, actividad o institución

Dada la expansión de la educación públicahacia los 4 y 5 años, el programa se centró en laatención de niños de 0 a 3 años. En cinco cen-tros se atiende una población de 6 meses a 3años y en los 13 restantes, niños de 2 y 3 años,lo cual comprende una población de 1400 ni-ños aproximadamente.

La modalidad becas incluye 15 institucio-nes a las que se apoya con 276 becas y a travésde las diferentes líneas de acción del plan decapacitación permanente.

Concomitantemente se renueva anual-mente el convenio firmado con FIPEI (Fede-ración Uruguaya de Instituciones Populares deEducación Inicial) a través del cual se proveede productos lácteos a otros 14 centros. Consi-derando las diferentes modalidades de inter-vención, podemos afirmar que el programa tie-ne incidencia sobre una población de 2500 ni-ños aproximadamente.

La IMM ha incorporado a su presupuestola mayor parte de los insumos del programa.Mensualmente traslada a las asociaciones civi-les el monto de los módulos correspondientessegún el número de niños de cada centro. Es-tos módulos comprenden la totalidad de lossueldos, leyes sociales y alimentación. Asimis-mo, asume los gastos de adecuación locativa,apoyo en equipamiento y material didáctico.

5.3 HACIA UNA PEDAGOGÍA DE GÉNERO: ESPACIOS SER MUJER, SER VARÓN ADOLESCENTE. PROGRAMADE ADOLESCENTES

La comisión de la mujer en coordinación con elprograma adolescente (comisión de la juven-tud) de la Intendencia de Montevideo, vienedesarrollando desde 1995 una línea socioedu-cativa tendiente a promover el fortalecimientode las ciudadanías de adolescentes a través deldesarrollo de escenarios de socialización conequidad de género.

Esta línea de intervención social ha idotransformándose a lo largo de estos años al irevaluando los logros obtenidos, los obstáculos

encontrados y los cambios emergentes a partirde las experiencias desarrolladas.

Así, a partir de acciones dirigidas a estimu-lar la participación y el protagonismo de ado-lescentes mujeres en los centros juveniles conla creación de Espacios Ser Mujer Adolescente y lacapacitación de los educadores en cuestionesde género, se comienza en 1999, con el desa-rrollo de Espacios Ser Varón Adolescente, a partirde la demanda generada por los propios intere-sados que valoraron las experiencias de suscompañeras.

De esta forma el proyecto FortaleciendoCiudadanías de Adolescentes Varones y Mujeresapoyado por UNICEF, ha logrado avanzar enuna pedagogía de género para adolescentesque incluye la articulación de las cuestionesgeneracionales con los condicionamientos decada sexo.

El desarrollo de metodologías participati-vas y creativas para abordar las problemáticasde los adolescentes, resultan un desafío perma-nente y una constante búsqueda, fuente deaprendizaje.

Esta línea educativa se sustenta en laconvicción de que los derechos consagrados enla Convención de los Derechos del Niño po-drán ser una realidad para niñas, niños y ado-lescentes cuando estos sean vistos como suje-tos activos de su propia realidad sin condicio-namientos de edad, clase, etnia o género.

El reconocimiento del nombre y de la his-toria particular de cada persona son aspectoscentrales en el camino del crecimiento, tam-bién lo son las posibilidades y oportunidadespara ir definiendo vocaciones, desarrollandodestrezas, capacidades, modos de ser y estar enel mundo.

Los condicionamientos culturales queasignan modelos de masculinidad y feminidadespecialmente rígidos, limitan las oportunida-des de elección y búsqueda de nuevos lugaresy quehaceres sociales. Varones y mujeres ado-lescentes transitan, así, por la rica etapa de bús-queda de sí mismos, muchas veces sin los apo-yos necesarios para el descubrimiento personalni los caminos que permitan el encuentro en-tre sus deseos y las oportunidades.

Este proceso es más difícil para las adoles-centes mujeres –sobre todo aquellas que


provienen de familias con necesidades básicasinsatisfechas– ya que la tendencia a la repro-ducción de los modelos tradicionales es másfuerte, colocándolas en situaciones de mayordesventaja social.

Los espacios Ser Mujer Adolescente se hanconvertido en una estrategia válida para promo-ver estos procesos de búsqueda personal, forta-lecimiento de la autoestima y desarrollo de laparticipación de ellas.

Los aprendizajes y las puertas que se fue-ron abriendo, permitieron que los varones ex-presaran también sus deseos de poseer un es-pacio propio para hablar de sí mismos, de susdudas y cuestionamientos, creándose los espa-cios Ser Varón Adolescente.

Las diferentes instancias de coordinación eintercambio con diversas organizaciones no gu-bernamentales que trabajan con adolescentesde sectores populares crearon la inquietud deavanzar en la construcción de una pedagogía degénero.

5.3.1 Presentación

El programa de adolescentes se desarrolla enlos zonales 14, 15, 16 y 17, ubicados en la zonanoroeste del Departamento de Montevideo.Se trata de un programa que implica múltiplesarticulaciones: en primer término, la direcciónse asienta en la coordinación de tres sectoresde la intendencia: la división salud, la comisiónde la juventud y la comisión de la mujer. Asi-mismo, involucra a los organismos de gobiernolocal de las zonas mencionadas y a ONGs.

La propuesta entrelaza la atención integrala la salud, con la oferta de espacios de recrea-ción, cultura y capacitación laboral, y con una lí-nea educativa desarrollada en escuelas y liceos.Todo ello haciendo hincapié en la situación di-ferencial que viven los jóvenes, mujeres y varo-nes, apuntando al desenvolvimiento de mayo-res condiciones de igualdad de oportunidades.

Para la atención, así como en la promocióny prevención de la salud, trabajan dos equiposmultidisciplinarios (integrados por medicina,psicología, servicio social, enfermería y odon-tología), que atienden en tres policlínicas enun horario exclusivo para adolescentes de 12 a19 años.

Los centros juveniles son seis y están dis-tribuidos en las cuatro zonas. Allí, de acuerdo alas demandas de las y los jóvenes, se trabaja entorno a música, teatro, cerámica, juegos, depor-tes, capacitación. Paralelamente se ofrecenespacios educativos para mujeres jóvenes conactividades lúdicas y expresivas, junto a talle-res temáticos, que fortalecen la participaciónfemenina.

Desde 1999, se organizaron espacios edu-cativos propios para varones donde abordar susituación específica, y que complementan lapromoción de valores y conductas de respeto ysolidaridad entre adolescentes de ambos sexos.

5.3.2 Espacios Ser Mujer Adolescente,un lugar para crecer

Los espacios apuntan a la creación y fortaleci-miento de instancias de encuentro e intercam-bio de adolescentes mujeres, dando lugar a ac-tividades que promuevan la transformación deroles y vínculos tradicionales, desarrollando ha-bilidades que la socialización de género escati-ma frecuentemente a mujeres, en especial desectores populares.

Se trata de talleres de frecuencia semanal,de una hora y media de duración, donde parti-cipan muchachas de entre 13 y 18 años. La mo-dalidad de trabajo es lúdico–expresiva–creati-va, acompañada de salidas recreativas y cultu-rales, mucha charla y una buena dosis de hu-mor y alegría.

Las jóvenes plantean necesidades, ideas,ganas de hacer algo. Juntas van perfilando unproyecto de trabajo que requiere organización,distribución de tareas de acuerdo a las habili-dades y a los gustos de cada una. Ejercitan asíla capacidad de propuesta, negociación, tomade decisiones, fortaleciendo la autoestima y lacapacidad de comunicación interpersonal.

S u rgen producciones colectivas que, yasean literarias, teatrales, plásticas o comunica-cionales, implican siempre un contacto, unaparticipación o una inserción en un ámbito másamplio, tanto en el más inmediato, el propiocentro, como otros grupos juveniles u organiza-ciones del barrio.

Podría decirse que los espacios funcionancomo escuelas donde aprender a verse con sus


capacidades, a atreverse a ir un poco más alláde sus limitaciones, a valorarse por lo que sony pueden, desarrollando habilidades que lesresultarán necesarias para asumir con autono-mía desafíos laborales, de los estudios o de laconstitución de un hogar independiente.

La coordinación está a cargo de un equipointegrado por una tallerista y una educadoraestable del centro juvenil. La tallerista tiene asu cargo el seguimiento del proceso grupal eindividual; aporta instrumentos –desde ideashasta técnicas– que facilitan la concreción delos proyectos.

Las educadoras permiten la articulación delos espacios Ser Mujer Adolescente con el cen-tro juvenil, tanto con las muchachas y mucha-chos participantes, como con las propuestasglobales.

La experiencia realizada, si bien en cadalugar se presenta con características particula-res, manifiesta aspectos comunes que ayudan air definiendo una metodología específica:

• Los espacios responden a la necesidad de lasmuchachas de un espacio propio, confiable eíntimo donde desplegar y expresar situacio-nes cotidianas en donde se ven comprometi-dos sus derechos; cuestiones que no suelenmanifestarse de la misma manera frente a losvarones.En un primer acercamiento, las desconformi-dades planteadas por las jóvenes, se asocian alas del mundo juvenil en confrontación conlas generaciones adultas. “La discriminaciónya fue”, llegan a decir. Sólo en el desarrollo dela propuesta manifiestan las situaciones y de-mandas vinculadas al hecho de ser mujeres:desconocimiento y preocupación por el cuer-po, las dudas y temores frente a la sexuali-dad, las dificultades y atractivos de la rela-ción con los varones, la discriminación en lafamilia, el liceo, los trabajos, todas ellas ex-presadas en vivencias personales:

– “Soy horrible, no me gusta nada de mí”.– “ Yo no quiero (tener relaciones sexuales), pero no

me animo a decir que no; tengo miedo que me deje”.– “Tuve relaciones y no sentí nada”.– “Mis padres me quieren una mojigata, y que me

case bien (desde lo económico)”.

– “Hay profesores que nos cargan abierto”.

Si bien estos temas aparecen más o menosexplícitamente y merecen ser trabajados en losespacios mixtos, ser abordados por mujeres,permite un mayor compromiso afectivo y per-sonal, facilitando procesos de cambio.

Los Espacios se constituyen entonces eninstrumentos eficaces para la visibilización delas temáticas específicamente femeninas y pa-ra la toma de conciencia de sus necesidades, enun clima de confianza y respeto.

• El ámbito grupal permite paralelamentedescubrir la dimensión social de estos te-mas, facilitando la comprensión y el cuestio-namiento de los factores que originan pre-juicios, discriminación y en definitiva, elpropio malestar.

– “¿¡Lo que me pasa a mí, nos pasa a todas!?”

Buscar alternativas, promover cambios per-sonales y del entorno es el próximo paso. Algu-nas situaciones, como un estado depresivo, unconflicto familiar, un caso de abuso sexual, exi-gen ser acompañadas de manera particular,buscar otros apoyos, ya sea en las policlínicasde adolescentes, en servicios especializados ocon visitas al hogar.

Los espacios brindan entonces un grupode pertenencia, funcionando como sostén yapoyo al crecimiento personal y colectivo.

• Aprender desde el placer, rescatando el hu-mor y la alegría forma parte también de lapropuesta.Muchas de las jóvenes participantes vivensituaciones dolorosas o de carencia; no lasdesconocemos, ni pretendemos que las olvi -den. Pero la gratificación también es necesa-ria y constituye una excelente fuente de mo-tivación. Muchas veces la satisfacción surgeal poder trascender una situación dolorosa, alencontrarse con el protagonismo de la propiavida. Otras tantas es producto de la actividaden sí, de la alegría compartida.


Los espacios promueven experienciassatisfactorias, vivenciar el placer, concretar lo-gros personales y grupales, y a la vez, hacerlocon humor, incluso a la hora de enfrentar lasd i f i c u l t a d e s .

• Se trata de poner en juego la capacidad delas jóvenes de generar proyectos y concretar-los. Experimentar la energía creadora, des-cubrir de qué son capaces, elaborar, realizary concluir un proyecto, es además de placen-tero, una vivencia que conduce a valorarse ya aceptarse un poco más. Sin embargo, la vivencia por sí sola no alcan-za para fortalecer la autoestima. Aprendimosque también es necesario el poner en pala -bras. La experiencia puede haber sido mara-villosa, pero si no es también verbalizada,puede quedar como una vivencia que se re-cuerda, pero que no llega a producir modifi-caciones en la forma de percibirse.Son las educadoras las que frecuentemente,lideran este movimiento de experimenta-ción e internalización (de adentro hacia fue-ra y de afuera hacia adentro), valorando y ex-presando el proceso de cada una. Y esto de-be hacerse una y otra vez, como si la repeti-ción fuera también un mecanismo propiciopara penetrar el sistema de creencias vincu-ladas con una misma.

Los espacios se constituyen también, eninstrumentos aptos para visibilizar y poner enjuego las capacidades y potencialidades de lasjóvenes, vinculadas con la iniciativa, la creati-vidad, la realización a través del trabajo colec-tivo, fortaleciendo la autoestima.

• Las producciones colectivas cuando son pre-sentadas en otros ámbitos se transforman enherramientas para la integración social, per-mitiendo a las jóvenes no sólo valorarse, sinoser valoradas.Hemos constatado que a través de esta expe-riencia, la muchachas van modificando su in-serción en el centro juvenil y en otros am-bientes (comisión de cultura, radio comunita-ria). La inclusión femenina en los centros ju-veniles ha aumentado en cantidad y calidad. La participación se vuelve más activa,

comienzan a atreverse a dar su opinión, aproponer actividades, a negociar intereses ya sostener sus posturas con mayor firmeza.Estos cambios son sostenidos y apoyados porlos equipos de gestión que también han idoampliando su mirada al incorporar la pers-pectiva de género.

Los espacios, por tanto, potencialmentecontribuyen a desarrollar el protagonismo y laparticipación social de las jóvenes.

• El trabajo por proyectos, en la medida quefacilita la toma de conciencia de las necesi-dades propias y la elaboración de estrategiasde satisfacción, se convierte en una metodo-logía apta para acompañar el pasaje de la de-pendencia hacia la autonomía.

En este sentido, los espacios pretenderaportar experiencias, vivencias, métodos y re-cursos al servicio de la elaboración de proyec-tos de vida autónomos.

5.3.3 Espacios Ser Varón Adolescente,caminos posibles

La inclusión de los varones adolescentes en lalínea socioeducativa de género, que promovie-ra cambios en los modelos internalizados demasculinidad, fue una preocupación siemprepresente de los educadores de los centros ju-veniles, del programa adolescente y de la co-misión de la mujer, sin embargo, con la de-manda específica de un grupo de muchachosexigiendo espacios propios, se concretó estainiciativa.

Se crearon entonces cuatro espacios Ser Va -rón Adolescente en los centros juveniles de laszonas 14,16 y 17 que funcionan con una pro-puesta similiar a la de los Espacios Mujer:

• Encuentro semanal de hora y media deduración.

• Coordinación a cargo de un equipo formadopor un tallerista y un educador permanentede cada centro.

• Selección del tallerista con participación detodos los centros juveniles.

• Reuniones mensuales de equipo de análisis


metodológico, acompañados por el programade adolescentes.

La propuesta en este caso, implicaba gene-rar una nueva experiencia, careciendo de ante-cedentes conocidos, por lo menos a nivel na-cional. No es frecuente que los hombres –ni jó-venes ni adultos– se reúnan para analizar su si-tuación. El encuentro entre varones suele ba-sarse en intereses comunes, pero externos: eldeporte, la esquina, el boliche, el trabajo y lasmujeres.

Si bien partimos de algunos supuestos y re-flexiones, interesaba una actitud abierta yatenta a lo que dicen (no siempre con palabras)los muchachos y los propios educadores (tam-bién varones). Suponíamos que aquí el hacerno necesariamente sería el centro, que el desa-fío se planteaba más bien en crear un clima deconfianza para facilitar el contacto de los jóve-nes consigo mismos y entre sí.

Se convocó a los muchachos a través de ac-tividades atrayentes, para posteriormente re-flexionar sobre la situación de sus derechos entanto varones.

Los adolescentes establecieron un buenvínculo con los educadores, acercándose a ellospara plantear cuestiones personales y viven-cias. Sin embargo, en las instancias grupales,los temas personales, sobre todo cuando invo-lucraban los sentimientos, fueron sistemática-mente abortados a través de la broma, el chisteo la actuación.

Situaciones como éstas se conectan con elestereotipo masculino tradicional y que paratransformarlo requiere procesos más larg o sque permitan afirmar la confianza entre losp a r t i c i p a n t e s .

Diversos dispositivos fueron puestos enjuego por parte de educadores y tallerista, perolas resistencias no siempre se disolvieron. Si nose puede crear un espacio de diálogo, el produ-cir la problematización es una meta lejana.

“Luego de conocerlos es posible caracterizar aalgunos como “actuadores”, donde se apreciauna importante dificultad para hablar o paraponer en palabras. Yo creo que por ahora conellos el hablar no se puede, pero capaz si el espa -cio se institucionaliza y se crea una imagen de

confianza, para otras instancias estos mucha -chos vengan.” ( e d u c a d o r )“Es necesario provocar o colaborar en los cam -bios que deberían producirse para que, en mayoro menor medida haya, paso a paso, igualdad deoportunidades. Partir de los valores actuales consu carga de contradicciones, para ir generandonuevos valores.” (tallerista)

Ello no implica la imposición de un deberser, de otro modelo de ser varón sino la proble-matización de los códigos, las actitudes, lasprácticas vigentes.

Los derechos de estos adolescentes estánmuy lejos de poder concretarse: la mayoría deellos viven en condiciones de pobreza y pobre-za extrema, expulsados del sistema educativo,inclusive antes del comienzo de la educaciónsecundaria, viviendo en hogares donde las for-mas de violencia más crudas están presentes.

Muchos de estos adolescentes asumenconductas que los exponen a situaciones deriesgo (robos, enfrentamientos con la policía,uso de drogas en espacios públicos, etc.) quelos colocan en una posición de mayor vulnera-bilidad social, aumentando las dificultades pa-ra conseguir trabajos medianamente gratifican-tes, proseguir sus estudios, etc.

Trabajar con ellos implica un desafío múl-tiple, ya que han sido moldeados por pautas so-ciales y culturales fuertemente internalizadas yestán expuestos a prejuicios provenientes deestereotipos vinculados a la pobreza, la edad yel género. Son considerados por su imagen co-mo deliencuentes, peligrosos y drogadictos.

Muchos de ellos, replican una versión exa -gerada de la masculinidad, explícito a través desu discurso excluyente de las mujeres y de losvarones considerados débiles.

Afirmar la necesidad de cambio en las rela-ciones de género y específicamente en lo quehace a los varones implica interrogarse el haciadónde (los valores – guía), el cómo (las estrate-gias), pero también el quiénes conducirán dichoproceso.

Varios de los educadores encuentran que laformación sobre las relaciones de género, y es-pecíficamente la masculinidad con adolescen-tes, no fue contemplada en sus estudios, a la


vez que relatan su interés en capacitarse paraello. Reflexionar acerca de la propia implica-ción en los procesos de cambio, las posturaspersonales ante los modelos de masculinidadhegemónica, es también un paso necesario pa-ra crear las bases para una nueva praxis trans-formadora.

Las estrategias deben tener presentes al-gunos tópicos:

• Por un lado la elaboración de propuestasque puedan contribuir a dar respuestas inte-grales a varones de sectores populares. Ellono implica hacerse cargo de todos los aspec-tos en los que aparecen demandas y necesi-dades no satisfechas, pero sí considerarlas ytomarlas en cuenta como motivador de losencuentros.

• Evitar en el abordaje educativo, las temáticasque aludan a lo abstracto (hablar de varones,hablar de la sexualidad), evolucionando hacianúcleos de problematización crecientes.

• La necesidad de producir una coordinaciónefectiva entre el Espacio Varón y el EspacioMujer, que implique visualizar por parte deeducadores y educadoras los procesos de lasy los jóvenes.

La necesaria coherencia entre la propuestadel centro juvenil y los espacios de género, in-tentando no reproducir en las diversas prácti-cas educativas las relaciones inequitativas yapostando al empoderamiento de las adoles-centes mujeres.

La observación crítica de los procesos en elcentro juvenil, Espacio Mujer y Espacio Varónen forma continua, reorientando las acciones.

El abordaje de los varones y la masculini-dad aparece, en los estudios e intervencionescon perspectiva de género, como imprescindi-ble para poder lograr relaciones equitativas en-tre mujeres y varones.

Esto reviste el desafío de construir pro-puestas innovadoras ante lo que históricamen-te se presentaba como inmutable: la esenciamasculina.

Al decir de Robert Connell, antropólogo ypedagogo australiano con experiencia de variasdécadas en el estudio de las masculinidades:

“Las ideologías conservadoras y esencialistasconsideran que la encarnación masculina es el lími -te de la política: la masculinidad, en tanto “natu -ral” es inmutable.

Los estudios analizados aquí demuestran exac -tamente lo contrario: la encarnación masculina per -tenece al ámbito de la política, está sujeta a cambiosy se ve constantemente afectada por el poder social.

Por lo tanto es posible concebir una política de -mocrática de encarnación masculina, una políticadirigida a la justicia y la paz sociales”

Los centros juveniles son un espacio pri-vilegiado para el abordaje de los adolescentesvarones dada la experiencia en la construc-ción de una pedagogía de género aplicada aadolescentes.

El espacio Varón tiene la riqueza de ser, ala vez que un campo de indagación de los pro-cesos personales y grupales en adolescentes yjóvenes, una oportunidad para ensayar nuevasmetodologías y abordajes educativos que sinduda interpelan a cada uno de los educadoresdesde su rol y su condición de varón.

“Sirve un Espacio Varón para abrir la canchaa hablar, a poder decir lo que uno tiene adentro. Ge -neralmente la palabra en los varones tiene poco va -lor, tiene más valor lo gestual, el hacer. La palabraes asociada a lo femenino. En eso tenemos muchoque ver los educadores. Si pasa algo con una chiqui -lina estoy media hora sentado a ver que pasó; con elvarón le digo tres cosas y sé que me entendió. Redi -mensionar el tema de la palabra, poder hablar de loque uno siente, poder hablar de los sentimientos ytratar de dar las mínimas garantías de que eso vaa ser escuchado y respetado, donde la palabra vale,no hay lugar para la burla”.

5.4 OPORTUNIDADES PARA LOS MÁS POBRES: NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES DE CASAVALLE

5.4.1 Antecedentes

Casavalle –dónde se desarrolló durante cincoaños una línea de intervención social en elmarco de una asociación con UNICEF– repre-senta una de las zonas más pobres de la ciudad


de Montevideo, con alta concentración de po-blación infantil y juvenil a diferencia del restode la capital.

Se pretendía crear una estrategia multisec-torial que permitiera abordar las condicionan-tes de la pobreza, ofreciendo a niñas, niños yadolescentes mejores oportunidades de desa-rrollo integral.

Muchas de las acciones desarrolladas en elmarco del proyecto quedaron incorporadas alas estrategias educativas que diferentes orga-nizaciones sociales ensayaron. Por su parte, elgobierno local de la Zona 11 de Montevideoinstitucionalizó el trabajo en redes y la gestiónmultisectorial como estrategias eficaces para elabordaje de los efectos de la pobreza, ademásde la celebración de los Derechos del Niño el25 de Noviembre como hito simbólico de losesfuerzos colectivos a favor de la dignificacióny reconocimiento de los niños y adolescentescomo sujetos de derechos.

5.4.2 Presentación de la zona

La zona 11 se caracteriza por un sostenido cre-cimiento de su población, derivado fundamen-talmente del constante surgimiento de asenta-mientos irregulares y precarios.

Para CEPAL: “El conjunto de asentamien -tos precarios puede ser visto como uno de los polosde un proceso de segregación residencial. (...) Lacantidad de viviendas en esas áreas se triplicó endiez años y el ritmo de crecimiento se aceleró a par -tir de 1990.”

La población que integra los asentamien-tos está en su mayoría constituída por parejasjóvenes con hijos. Los menores de 10 años re-presentan entonces el grupo etáreo más afecta-do por este fenómeno.

En las sub–zonas Casavalle y Aparicio Sa-ravia se encuentra una alta concentración dehogares pobres, alcanzando el 46,9% de hoga-res con NBI, lo que representa para Montevi-deo el índice más alto para una zona.

Es de destacar la fuerte presencia de po-blación infantil dentro de los hogares más po-bres: más del 40% de los menores de 14 añosse encuentra en el 20% de ellos.

De acuerdo a estudios técnicos municipa-les y opiniones de los vecinos, las situaciones

identificadas como de mayor conflicto en elconjunto de la zona son:

• Insuficiencia de infraestructura y serviciosen general para atender las necesidades bá-sicas de la población (saneamiento, agua, vi-vienda, alimentación, salud, centros educati-vos, recreativos, espacios libres, etc.).

• Inseguridad pública, drogadicción, delin-cuencia.

• Inseguridad en la tenencia de la tierra y lavivienda.

• Contaminación del suelo, cursos de agua yaire producido principalmente por basurales,deshechos tóxicos.

• Asentamientos precarios en las márgenes delos arroyos Miguelete y cuenca del Casavalle.

• Insuficiencia, irregularidad y baja frecuen-cia del transporte colectivo de pasajeros,ocasionando trastornos, en el traslado a loslugares de trabajo, estudio y de atenciónmédica. Asimismo las condiciones de suelo,infraestructura y de inseguridad, provocandificultades o imposibilidad de acceso ataxis y ambulancias en algunos barrios de laz o n a .

• Elevados índices de desocupación o subocu-pación que sufre el país, se incrementan enesta zona por las escasas o nulas posibilida-des de acceder a una fuente de trabajo, tan-to por los niveles de capacitación como porel estigma de vivir aquí.

• Tasa de mortalidad infantil (TMI) más altaque la media, casos de desnutrición crónica,embarazos en niñas y adolescentes, altos ín-dices de repetición y deserción del sistemaescolar.

• Falta de locales escolares ya que no existeuna relación acorde al crecimiento poblacio-nal que ha sufrido esta zona.

• Insuficientes centros de educación inicial,guarderías, casas cunas que atiendan a los ni-ños en los primeros meses y años de vida queapoyen a las familias en la crianza temprana.

5.4.3 La experiencia desarrollada: oportunidades para los más pobres

La experiencia estuvo dirigida a las niñas yniños entre 0 y 12 años y las embarazadas y


madres niñas entre 12 y 19 años que habitan enbarrios de las subzonas de Casavalle y AparicioSaravia, así como a los adultos, padres y educa-dores y las organizaciones locales que se cons-tituyen en los referentes que pueden crear me-jores oportunidades para la infancia y adoles-cencia de la zona.

Dada la complejidad de los problemas queafronta la población infantil como las adoles-centes embarazadas, el programa se propusouna estrategia que promoviera el desarrollo dediversas líneas de intervención complementa-rias, que garantizaran un abordaje integral yadecuado a las características socioculturalesespecíficas de la población.

Así se definieron objetivos para cada grupode acuerdo a lo que sigue:

1. Atender el desarrollo integral de niñas y ni-ños desde su gestación, promoviendo el con-trol del embarazo, la valoración adecuada dela lactancia materna, la estimulación tempra-na y la educación inicial, como forma de con-tribuir al “buen comienzo”.

Para ello se propuso:• La consolidación de un programa perma-

nente de capacitación de agentes comunita-rios de salud locales en torno a la atención yseguimiento del recién nacido y primerai n f a n c i a .

2. Desarrollar un programa de apoyo integral alas adolescentes embarazadas y madres ni-ñas como forma de contribuir al quiebre delcírculo reproductor de la pobreza.

Para esto se propuso:• Creación de espacios colectivos de autoa-

yuda que brindaran asesoramiento y orien-tación a la adolescente embarazada, a la ma-dre niña y creara redes de apoyo mutuo.

• Desarrollo de un programa de educaciónsexual y de salud en todas las escuelas de lazona, dirigido a docentes, madres y escola-res, como forma de promover la autoestima,conocimiento de sí mismo, previniendo em-barazos tempranos e involuntarios, enferme-dades de trasmisión sexual y una éticasexual solidaria y responsable.

3. Implementar un modelo de intervenciónque aborde los factores motivacionales ten-dientes a disminuir la deserción escolar y susconsecuencias.

Para ello se propuso:• Fortalecimiento del desempeño curricular

de los docentes a través de apoyo técnicocomplementario en las áreas lúdico expresi-vas y de animación de la lectura.

• Creación de espacios de recreación y espar-cimiento en las escuelas contribuyendo amejorar las condiciones del entorno y a favo-recer conductas alternativas a la violencia enel aula y tiempos libres.

• Consolidación de redes locales de infancia através de la generación de espacios de en-cuentro y actividades coordinadas, destacán-dose la celebración zonal de los Derechosdel Niño.

5.4.4 Logros del programa

A lo largo de estos años de trabajo se puedenseñalar como resultados específicos de las ac-ciones emprendidas:

• Laconsolidación de un programa permanen-te de capacitación de agentes comunitariosde salud locales en torno a la atención y se-guimiento del recién nacido y primera infan-cia asumido por el equipo municipal de sa-lud comunitaria.

Este programa fortalece las acciones depromoción de salud desarrolladas por un colec-tivo de agentes de salud comunitaria y policlí-nicas sociales quienes participaron en diversasinstancias de capacitación sobre prevencióndel VIH– SIDA; sexualidad y afectividad; usode drogas; lactancia materna y salud sexual yreproductiva de la mujer.

• Incorporación de estimulación temprana ydel desarrollo de la psicomotricidad en loscentros de educación inicial vinculados alprograma municipal Nuestros Niños.

Se realizaron instancias de capacitación enestimulación temprana y psicomotricidad con


grupos de madres y niños con las educadorasiniciales.

Estos talleres tuvieron un alto impacto enlas familias y en los niños. Se pudo observar elmejoramiento del lenguaje, mayor creativi-dad, concentración en la tarea y juegos, así co-mo la disminución de actitudes agresivas y dei n q u i e t u d .

En las familias por su parte, se reconocie-ron cambios en la forma de relacionarse con sushijos y de estimularlos; conocen y valoran la in-tegración entre los adultos, aumentando la au-toestima. Es interesante la mejora del vínculode las madres y los padres con las instituciones(guardería, policlínica), siendo capaces de ex-plicitar propuestas concretas para continuar lasactividades e iniciar otras que los beneficiencomo personas y padres.

Los educadores y técnicos que se integra-ron a la experiencia pudieron enriquecer suformación y apropiarse de recursos para apli-carlos en la práctica cotidiana.

Se destaca la metodología utilizada, quecombina espacios de juego colectivo desde unaperspectiva psicomotriz con espacios de refle-xión e intercambio grupal sobre los vínculos yel desarrollo del niño.

• Instalación de un espacio permanente deapoyo integral a las adolescentes embaraza-das y madres niñas como forma de contri-buir al quiebre del círculo reproductor de lap o b r e z a .

Los espacios de asesoramiento, orientacióny apoyo mutuos resultaron una estrategia exi-tosa que quedó institucionalizada en la policlí-nica Casavalle, permitiendo una atención inte-gral al embarazo adolescente ya que se com-plementa con el seguimiento ginecológico querealizan los profesionales municipales.

Es destacable que esta experiencia fue sis-tematizada y se ha desarrollado en otras policlí-nicas municipales funcionando entonces comomodelo de atención.

Se destaca el éxito en la convocatoia y re-sultados concretos en la vida de cada una de lasadolescentes que pasaron por los espacios. Elenfoque psicosocial de éstos permitió que lasadolescentes pudieran abordar cuestiones vin-

culadas a sus proyectos de vida, iniciando estu-dios o retomándolos luego del puerperio, oprepararse para el ámbito laboral, logrando en-carar un vínculo satisfactorio con su hijo.

El eje más problemático resultó ser la rela-ción con la familia de origen, con la que en po-cos casos se logró cambios cuando las conduc-tas de abandono primaban.

Las redes de apoyo entre pares y el conoci-miento de los recursos comunitarios resultaronser claves en este proceso. Se contactaron ins-tituciones locales que trabajan en las áreas la-boral, educativa, de salud y otras con relaciónal adolescente, creándose una red de referen-cia para ellas.

• Educación en sexualidad y afectividad en lasescuelas de Casavalle con niñas y niños del úl-timo año escolar, madres, padres y docentes.

Los talleres desarrollados permitieron cu-brir una necesidad insatisfecha para los docen-tes de las escuelas referidas por la inexistenciade un programa oficial de educación sexual enel Uruguay.

Dada las condiciones de vida de las fami-lias de la zona, la prevalencia de violenciasexual y doméstica, embarazo adolescente, en-fermedades de trasmisión sexual, la educaciónen sexualidad con un enfoque de género e in-tegral, permitió crear espacios únicos para losparticipantes de los talleres.

Las instancias educativas fueron imple-mentadas por un equipo compuesto por una gi-necóloga, una psicóloga y una psicóloga social,quienes emplearon una metodología participa-tiva y dialógica, partiendo del saber de losparticipantes de los talleres, trabajando gra-dualmente desde lo individual a lo colectivo, afin de construir un nuevo saber que integre elhacer, sentir y el pensar en una perspectiva detransformaciones.

• Consolidación de un modelo de interven-ción que aborda los factores motivacionalestendientes a disminuir la deserción escolar ysus consecuencias.

El modelo mostró ser eficaz para: – Promoción de la lectura y la escritura.



– Área lúdico expresiva.– Apertura de la escuela a la comunidad y la

participación de padres.– Fortalecimiento del vínculo docente–familia

de los niños.– Evolución y desempeño final de los alumnos.– Evolución en el desempeño docente.– Acercamiento a nuevas formas organizativas

de clase.

La intervención del trabajo social con las fa-milias de algunos niños de primer año, contribu-yó a identificar y evitar la presencia de aquellosfactores que inciden en la repetición y/o deser-ción escolar, lo que contribuye a un diagnósticoprecoz de los problemas de aprendizaje.

Los talleres lúdico expresivos desarrolladoscon los escolares mostraron ser herramientas in-teresantes que permiten el descubrimientopersonal ante formas lúdicas diferentes y el res-cate del placer y el goce de jugar, reafirmandolos propios saberes al valorar los juegos de antes.

El objetivo de hacer uso y disfrute de un espa -cio de encuentro e intercambio, se cumplió a travésde las jornadas masivas iniciales, las ludotecasy espacios de juego en el recreo, al finalizarcada ciclo.

Los educadores y docentes valoraron lasinstancias de capacitación al incorporar en susprácticas educativas nuevos elementos.

El enfoque lúdico–expresivo permiteentonces:

• Crear espacios que aportan a la escuela unadimensión placentera y creativa, que pro-mueve la motivación y la integración de losniños al ámbito educativo a través de viven-cias gratificantes.

• Trabajar y generar instrumentos de cambiopara mejorar las relaciones interpersonales ygrupales y la autovaloración personal.

• Recuperar el s e n t i r y el c o m u n i c a r mediante lolúdico y expresivo, fomentando la apariciónde estrategias comunes que impregnen las ac-ciones con una conciencia crítica de necesidadde cambio y de protagonismo responsable.

Los talleres de promoción del libro y lalectura fueron otra estrategia incorporada almodelo de intervención, centrados en el desa-

rrollo del área expresiva de los niños. Se pro-movió la biblioteca en el aula, el taller de artesplásticas, el rincón de expresión corporal y laludoteca (juegos de mesa). Estas actividadesse complementaron con salidas al teatro, al ci-ne, a parques de diversiones, zoológico y jar-dín botánico.

• Desarrollo de una red zonal de Infancia parala coordinación entre organizaciones socia-les, instituciones públicas y privadas que tra-bajan con niños.

Se constituyó a través de encuentros decoordinación interzonal para la realización deacciones conjuntas vinculadas a la problemáticadel maltrato infantil, cuidado del medio ambien-te y muestra zonal por los derechos del niño.

5.4.5 Impactos

Algunos de los principales impactos que obser-vamos, en el período de implementación delproyecto son los siguientes:

• Articulación de recursos procedentes de dis-tintas instituciones: intendencia municipal,U N I C E F, Universidad de la República,ONG´s, organizaciones sociales, institucio-nes públicas y privadas de la zona.

• Potenciación de acciones y programas muni-cipales dirigidos a la infancia (guarderías,merenderos); a la adolescencia (centros ju-veniles, de capacitación); a la salud (policlí-nica municipal, comunitarias).

• Involucramiento de los órganos de gobiernolocal (junta local, concejo vecinal) en el pro-ceso de ejecución de acciones del proyecto.

• Formación de redes como producto de lascoordinaciones entre instituciones y organi-zaciones y a través de la articulación derecursos existentes lo cual redunda en bene-ficio de los acciones emprendidas.

• Instancias de capacitación que enriquecie-ron las intervenciones realizadas por maes-tras, practicantes, educadoras, comisiones deguardería, integrantes de equipos multidis-ciplinarios de salud, integrantes de ONG´s yque permiten la continuidad del enfoque deintervención.

5.5 PLAN CAIF: DESARROLLOINTEGRAL DEL NIÑO Y LANIÑA. FORTALECIMIENTODE LAS FAMILIAS EN SITUACION DE POBREZA1

5.5.1 Infancia y pobreza en el Uruguay

El Plan CAIF surge en 1988 como respuesta alos elevados índices de pobreza constatados enlos hogares con niños y niñas y a la ineficienciarelativa del gasto social.

En el Uruguay más del 40% de los naci-mientos se producen en hogares pobres. Parala sociedad uruguaya, el hecho de que la mitadde los niños vivan en hogares pobres significaun duro pronóstico respecto de la conforma-ción y las posibilidades del país en el futuro.

En el cuadro 1 se observa como en el paísla pobreza en todas sus formas se concentra enlas primeras etapas del ciclo de vida. En el do-cumento del PNUD respecto al DesarrolloHumano en el Uruguay (1999), se advierte so-bre “el riesgo como resultado de la falta de in-versión en las generaciones más jóvenes, degenerar una progresiva descapitalización hu-mana y social para el futuro del país. En lossectores más pobres recae el peso de la repro-

ducción biológica y social del país. Las parejassin hijos presentan bajos niveles de pobreza(hogares nucleares sin hijos 1% de prevalenciade pobreza, Katzman, 1996), “pero en cuantoprocrean pasan a ser caracterizados por las si-tuaciones más adversas”.

Los autores del Informe sobre DesarrolloHumano en el Uruguay advierten sobre “la ne-cesidad de reforzar los sistemas de protección ala infancia y a las generaciones más jóvenes, enun contexto en el que mercado y ciclo vital pa-recen castigarlos con especial dureza”. PNUD,1999.

5.5.2 Plan CAIF: misión, objetivos, estrategias y recursos

La importancia de los problemas psicosocialesque inciden en el desarrollo en sectores de po-breza y la complejidad de su abordaje demues-tra cómo de no actuar adecuada y oportuna-mente, se pone en riesgo el potencial del futu-ro país, más aún considerando que es en estossectores donde se reproduce la población.

Parece claro, entonces, que los programas


Cuadro 1Porcentaje de personas pobres según tramos etáreos. Uruguay: 1989-1997.

Año 0–5 años 6–13 años 14–29 años 30–64 años 65 años y más

1989 46,7 46,7 31,2 22,9 15,51990 51,2 48,2 33,7 25,1 17,21991 45,7 44,1 29,5 21,8 13,01992 42,4 40,6 26,3 18,8 9,41993 38,4 36,9 24,5 16,8 8,41994 38,1 36,7 22,8 16,0 7,21995 42,2 38,7 25,0 17,9 8,31996 45,0 39,9 26,8 18,6 8,71997 46,5 41,0 27,4 19,6 8,3

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE). Encuesta Continua de Hogares (ECH). Tomado de “Desarrollohumano en Uruguay”, 1999, PNUD.

1 - Secretaría Ejecutiva del Plan CAIF, Montevideo, mayode 2001.

dirigidos a mejorar el desarrollo infantil debe-rían apoyarse en políticas integrales orientadashacia las familias. La estimulación del poten-cial de desarrollo de la familia sumado al forta-lecimiento de sus redes de soporte social per-miten procesos de integración y de adaptaciónprogresiva más saludables. Como se deduce delos antecedentes, los programas deben centrar-se en las interacciones y reforzar los vínculosentre el niño y sus “otros” significativos (Gru-po Interdisciplinario de Estudios Psicosocia-les-GIEP, 1996).

El Plan CAIF comenzó a funcionar en1988 a partir de un convenio suscrito entreUNICEF y el gobierno de la República Orien-tal del Uruguay. El eje articulador del plan loconstituyen los Centros de Atención a la Infan-cia y a la Familia creados en los barrios dondeviven las familias con mayores necesidades.Surgió como “respuesta a la presencia de ele-vados índices de pobreza constatados en cier-tos grupos de población y a la ineficiencia rela-tiva del gasto social, asignado a los programasdestinados a enfrentarla” (cita del conveniomencionado).

Hasta marzo de 1990 su implementaciónestuvo a cargo de la Comisión Nacional delMenor, la Mujer y la Familia, integrada por re-presentantes de los distintos ministerios y or-ganismos públicos participantes en el plan. Porresolución del poder ejecutivo del 21/6/90 setransfirió la responsabilidad de la ejecución delPlan a la Comisión Administradora del Fondode Inversión Social de Emergencia (FISE), pa-sando luego a depender directamente de laPresidencia de la República. A través de la Ley16736 del 5 de enero de 1996 el ParlamentoNacional dispuso asignar al Instituto Nacionaldel Menor la responsabilidad de la coordina-ción general del Plan CAIF integrando a su es-tructura la Secretaría Ejecutiva.

Misión

• El Plan CAIF es un compromiso del Estadoy la sociedad civil organizada en Asociacio-nes Civiles al servicio de los niños menoresde 4 años y de sus familias, en procura de ho-rizontes de equidad social, superando condi-ciones de exclusión y marginación.

Objetivos

• Mejorar las condiciones de desarrollo e inser-ción social de las familias en situación deriesgo social y contribuir al desarrollo de laspotencialidades del niño y niña, evitando res-tricciones sociales que condicionan su futuro.

• Impulsar acciones integradas de organismospúblicos, gobiernos departamentales y Aso-ciaciones Civiles para atender las necesida-des de las familias con niños menores de 4años que viven bajo la línea de pobreza.

• Mejorar la cobertura y la calidad de atenciónde los programas sociales que atienden a lapoblación en condiciones de pobreza, me-diante el desarrollo de estrategias, modalida-des y metodologías innovadoras para la aten-ción del niño, la mujer y la familia.

Población objetivo

• Familias con niños y niñas menores de cua-tro años en situación de vulnerabilidad y ex-clusión social.


Cuadro 2Tipo de pobreza por tramo etáreo en 1994

(en % de personas)

MONTEVIDEOTipo de pobreza 0–14 15–59 60 y más

Recientes 22,2 17,4 14,3Crónicos 12,0 4,9 1,7Inerciales 3,3 1,8 0,9

INTERIORTipo de pobreza 0–14 15–59 60 y más

Recientes 15,1 13,1 7,0Crónicos 18,7 9,2 2,9Inerciales 10,5 7,9 6,7

Fuente: MEC/OPP-FAS, 1996. Tomado de “Desa-rrollo humano en Uruguay”, 1999. PNUD.

5.5.3 Estrategias del Plan CAIF

• Articulación del Estado y la Sociedad Civil: elPlan CAIF es el primer programa social enUruguay en el cual formalmente (medianteun convenio) se asocian distintas reparticio-nes del Estado con la sociedad civil organiza-da en Asociaciones Civiles con personeríajurídica reconocida.

• Interinstitucionalidad: intervienen en el PlanCAIF, instituciones públicas de nivel nacio-nal y departamental. A nivel nacional: - Instituto Nacional del Menor (INAME) - Instituto Nacional de Alimentación (IN-

DA),- Ministerio de Salud Pública (MSP), - Administración Nacional de Educación Pú-

blica (ANEP), - Ministerio de Educación y Cultura y - Representantes del Congreso Nacional de

Intendentes.A nivel departamental participan:- Asociaciones Civiles que forman parte del

Plan,- La Intendencia Municipal, - Jefaturas Departamentales de INAME, - La Inspección de la ANEP,- Delegados del MSP y otros.

• Descentralización: se pretende alcanzar nive-les crecientes de capacidad de decisión enlos ámbitos departamentales y locales.

• Participación Comunitaria: procura brindar es-pacios para la participación comunitara a ni-vel de personas, grupos y organizaciones so-ciales locales, buscando su transformación enactores con objetivos contribuyentes al desa-rrollo de la propia comunidad, de las familiasintegrantes de ella y en especial de los niños.

5.5.4 Recursos del Plan CAIF

Los recursos humanos y materiales, las estrate-gias de acción y las propias acciones de cadacentro son fruto de la coordinación entre los di-versos actores componentes del plan.

La articulación Estado-Asociaciones Civi-les integrantes del Plan CAIF, se formaliza enun convenio, donde ambas partes contratantesestablecen deberes, derechos y formas de re-gulación del contrato.

El Estado fija las líneas de acción genera-les que delimitan y establecen el marco delplan; define lineamientos técnicos generales;brinda oportunidades de capacitación; transfie-re recursos para el funcionamiento de los cen-tros; controla, supervisa y evalúa en función delos objetivos negociados con los actores civiles.

Cada organismo del estado desarrolla enlos centros CAIF una acción específica:

• A través del INAME transfiere recursos fi-nancieros para la gestión de los centros (10millones de dólares anuales) y además brin-da los técnicos para el control de la gestión,supervisión, apoyo y monitoreo de los pro-gramas.

• El INDA aporta los víveres secos y técnicosresponsables de los programas de educaciónalimentaria, vigilancia nutricional y asisten-cia alimentario-nutricional.

• Las Intendencias Municipales apoyan a lasAsociaciones Civiles en la apertura de nue-vos centros, facilitan inmuebles, proveen ví-veres frescos y exoneran de impuestos mu-nicipales.

• El Ministerio de Salud Pública coordina losprogramas de prevención y promoción de sa-lud de los centros.

• El Ministerio de Educación y Cultura apoyael proceso de conformación y consolidaciónde Asociaciones Civiles y vigila el cumpli-miento de la Ley de Guarderías creada porLey en el último periodo parlamentario.

• La ANEP apoya coordinando para que no sedupliquen los servicios, así como también,en la capacitación y selección del personaldocente de los centros.

La articulación e interacción de los distin-tos organismos del Estado en el plan permiteuna mejor utilización de los recursos. Los enri-quece, integra, potencia y evita la superposi-ción y descoordinación de acciones en y con lacomunidad.

Por otra parte, la sociedad civil organizadaen Asociaciones Civiles, administra los recursosy gestiona el Centro CAIF, teniendo la autori-dad y capacidad para adecuar líneas de accióngenerales a las características de su medio, deacuerdo al nivel de desarrollo organizacional al-


canzado. Para alcanzar los objetivos en las áreascomprometidas (educación inicial, trabajo conla familia y la comunidad, salud y nutrición delniño) selecciona personal técnico, adecuado alnúmero de niños y a las características psico-so-ciales de la población objetivo de cada centro.

Dos tercios de las 200 Asociaciones Civilesestá integrado por organizaciones de vecinos,el resto por clubes sociales, organizaciones reli-giosas y sindicales. Cuentan con el asesora-miento de equipos técnicos contratados a tra-vés de un proceso de selección y designados enacuerdo con el conjunto de las AsociacionesCiviles de cada departamento.

La coordinación de los diferentes actores yla responsabilidad del plan a nivel estatal recaeen la Secretaría Ejecutiva, la cual está insertaen la estructura del INAME.

A otro nivel, las agencias de cooperacióninternacional (UNICEF-PNUD) contribuyenmediante recursos económicos, técnicos y enlas relaciones internacionales con otros progra-mas similares de la región.

La acción movilizadora de las AsociacionesCiviles, de promoción e impulso desde las or-ganizaciones públicas y privadas, busca trans-formar una concepción pasiva del beneficiariode servicios estatales, a actores con objetivosque contribuyan al desarrollo de la propia co-munidad, de las familias integrantes y en espe-cial de los niños y niñas.

5.5.5 Resultados alcanzados por el Plan CAIF

Desde sus orígenes el Plan CAIF ha sido eva-luado por expertos externos sin implicación es-tatal ni de los centros.

En la evaluación realizada en 1997, a casi10 años de funcionamiento del plan, se consta-taron una serie de fortalezas, las cuales puedenser sintetizadas en:

• Una adecuada focalización hacia los sectoresmás pobres. EL 88,6% de los hogares presen-ta una situación de carencia. De los cuales el61,6% presenta pobreza crónica y sólo un8,6% está por encima de la línea de pobrezay tiene las necesidades básicas satisfechas.

• Participación activa de la sociedad civil orga-

nizada en Asociaciones Civiles. Estructuraformal, niveles adecuados de institucionali-zación (Personería Jurídica, Socios, Comi-sión Directiva).

• Alto grado de motivación para las tareas porparte de los equipos que trabajan en losc e n t r o s .

• Aceptable nivel de coordinación en sus res-pectivos barrios con instituciones públicas yprivadas.

• Colaboración de los vecinos con el centro.

Sin embargo, a pesar de estas fortalezas,cuando se analizaba los resultados alcanzados,en especial la situación de los niños y niñas, sedemostraba la necesidad de revertir debilidadesque el plan había presentado desde su inicio.

El nivel de desarrollo psicomotor de los ni-ños había mejorado respecto a la anterior eva-luación de 1991. Sin embargo, no se despegabasustantivamente de los resultados encontradospor Juan Terra y colaboradores. en la década delos ‘80 con niños de sectores urbanos pobres.2

En el año 1991, al inicio del plan se demos-tró la baja proporción de niños con un desarro-llo normal (25,3%) y la alta prevalencia de ni-ños con riesgo (40,3%) y con retraso (34,4%).En 1997, el porcentaje de niños normales seincrementó en 22 puntos. Este aumento de1991 a 1997 (del 25,3% al 47%) puede ser ex-plicado entre otras cosas, por la mejora de losniveles nutricionales. Sin embargo, la mejoraresultaba insuficiente si se tiene en cuenta losbajos niveles iniciales con la que se le comparay el costo de la inversión realizada.

En el cuadro 4 se compara el nivel de de-sarrollo alcanzado por niñas y niños en los Cen-tros CAIF, con el observado en poblaciones po-bres urbanas del mismo grupo etáreo. No sólono se observa un impacto positivo del plan so-bre los niños, sino que se puede presumir uncierto efecto negativo, ya que se duplica la pro-porción de niños con retraso en el desarrollopsicomotor.


2 - Terra, Juan Pablo y otros: “Los niños pobres en el Uru-guay actual: condiciones de vida, desnutrición y retrasopsicomotor” (3 tomos), Montevideo, Centro Latinoameri-cano de Economía Humana (CLAEH); Serie Investiga-ciones Nos. 59-60-61, 1989.

también presentaban un inadecuado desarro-llo, con una alta proporción ubicada en la cate-goría de retraso (17%).

Cuando se analizan los factores de riesgopsicosocial presentes en la madre, se reitera elbajo impacto del plan. La proporción de niñoscon riesgo y retraso es excesivamente alta enaquellas madres catalogadas con bajo riesgopsicosocial (17%).

Tampoco se observan cambios positivos enel desarrollo de los niños y niñas cuando se loanaliza por el tiempo de permanencia en elCAIF, por el contrario, la tendencia es a au-mentar la prevalencia de los niños en la catego-ría retraso.

Estos resultados motivaron un análisis delas debilidades del plan expresadas en el docu-mento de evaluación. Según el informe elabo-rado por el Centro Latinoamericano de Econo-mía Humana (CLAEH) se destacaban algunosaspectos:

• Respecto a los equipos técnicos, el 80% dequienes cumplían actividades educativascon los niños carecían de formación específi-ca. Existía una alta rotación de las maestrascoordinadoras y sólo un tercio tenía especia-lización en preescolares. No era adecuada nila cantidad y calidad del equipo en cuanto ala relación niño/adulto, capacitación e inter-disciplinariedad.

• Respecto a las actividades del centro CAIF,existía falta de líneas de acción claras, el 71%de los centros no elaboraba un proyecto ins-titucional; las actividades estaban centradasen el niño y la planificación de las activida-des no tenían un espacio - tiempo reconoci-do institucionalmente.

• En relación con las familias, inexistencia deun trabajo sistemático e integrado con las fa-milias en la mayoría de los centros; el 52%de las familias no participaba en ningún tipode actividad y el 47% decía participar enacondicionamiento del local, limpieza, etc.

• Respecto a la infraestructura de los centros,dificultades locativas; equipamiento y mate-riales didácticos insuficientes e inadecuados.

• En relación con la comunidad, el CAIF noera referente comunitario para las familiascon relación a problemas sociales del medio.


Cuadro 3Resultados comparados del desarrollo

psicomotor de los niños

Desarrollo Medición MediciónPsicomotor TEPSI 1991 1997

Retraso 34,2 20,5Riesgo 40,5 32Normal 25,3 47,3

(normal superior 11%)

100 100

Fuente: “Evaluación del proyecto de desarrollo institu-cional del plan CAIF”. Primera parte. Centro Latinoa-mericano de Economía Humana (CLAEH), agosto 1997.

Cuadro 4Desarrollo psicomotriz en niños y

niñas de 2 a 4 años en el plan CAIF en 1997;sectores pobres y sectores no pobres

Desarrollo Plan CAIF Sectores SectoresPsicomotriz 1997 * Pobres ** No Pobres **TEPSI (%) (%) (%)

2 a 4 años 2 a 4 años 2 a 4 años

Normal 47,2 64,3 89,3Riesgo 32,3 25,6 8,9Retraso 20,5 10,2 1,8

Fuente: * “Evaluación del proyecto de desarrollo insti-tucional del plan CAIF”. Primera parte. CLAEH, agos-to 1997. ** Datos de una investigación representativaen sectores pobres y no pobres urbanos del Uruguay (J.P. Terra y otros, CLAEH, Centro Internacional de Inves-tigaciones para el Desarrollo (CIID-IDRC), UNICEF,obra citada, 1989).

Se analizó el nivel de desarrollo psicomotorde los niños del CAIF categorizados según“pobres” y “no pobres”, de acuerdo al ingresode los hogares. Del cuadro se desprende que elCAIF no estaba incidiendo positivamente enel desarrollo psicomotor de los niños prove-nientes de las familias pobres sino que losniños provenientes de hogares no pobres,

Estas debilidades constatadas llevaron auna reformulación del plan.

5.5.6 Reformulación del Plan

Las conclusiones de la evaluación externa delPlan de 1997 nos desafiaron a reforzar las forta-lezas y revertir las debilidades, buscando mo-dalidades de intervención que sigan la Con-vención de los Derechos del Niño/a y que ase-guren la igualdad de oportunidades, superandocondiciones de exclusión.

Se dan a conocer los resultados de la eva-luación de 1997 y se analizan con todos los in-tegrantes del Plan, a través de la modalidad detalleres participativos.

Se redefinen objetivos y metas para el pe-ríodo 1998-2000:

• Objetivo General: Mejorar el desarrollo inte-lectual, emocional y social de los niños queasisten a los Centros CAIF.Meta: Incrementar en un 20% el número deniños con un desarrollo psicomotriz normal.

• Objetivo General: Contribuir al desarrollode las potencialidades de la familia para quepuedan mejorar la calidad de vida y su inser-ción social.Meta: Lograr que el 40% de las familias se in-tegren a los programas y servicios del centro.

• Objetivo General: Que las Asociaciones Ci-viles logren una gestión eficiente y sosteni-ble en el tiempo que posibilite alcanzar losobjetivos por ellas propuestos en el marcodel plan.

Para alcanzar estos objetivos fue necesario:

• Desarrollar un marco conceptual de todas lasacciones de los centros. Se parte del recono-cimiento de que sin una fuerte integraciónde las familias al centro y una eficaz partici-pación comunitaria no sería posible cumplircon la misión del plan: “el desarrollo pleno eintegral de cada niño y niña”. Para ello esnecesario trabajar con las familias para queconsoliden adecuadas prácticas de crianza yse fortalezcan las redes sociales. El énfasisestará dirigido hacia los procesos educativos


Cuadro 5Desarrollo psicomotor por situaciónsocioeconómica de los niños y niñas

que asisten al CAIF 1997

Desarrollo Pobre No Pobre Sectores **Psicomotriz (%) (%) No PobresTEPSI–1997 (%)

Normal 46 55 89,3Riesgo 33 28 8,9Retraso 21 17 1,8

Fuente: Op. Cit. cuadro 4.

Cuadro 6Desarrollo psicomotor según factores

de riesgo psicosocial de la madre en los Centros CAIF 1997

Desarrollo Riesgo Bajo Riesgo Medio Riesgo AltoPsicomotriz (%) (%) (%)TEPSI–1997

Normal 53 48 40Riesgo 30 32 35Retraso 17 20 25


Cuadro 7Desarrollo psicomotor por tiempo

de permanencia en el Centro CAIF.Niños y niñas de 2 a 4 años 1997.

Desarrollo Menos MásPsicomotriz de 6 meses de 1 añoTEPSI (%) (%)

Normal 47 50Riesgo 40 30Retraso 13 20


y de promoción de las personas y las fami-lias, en el fortalecimiento de sus redes fami-liares, comunitarias y sociales y no tanto enla solución de necesidades.

• Iniciar un proceso de capacitación perma-nente, acorde a los objetivos y característicasdel plan y de la población objetivo, que ase-gure el fortalecimiento y desarrollo de losequipos técnicos y de las Asociaciones Civi-les. Se incluye dentro del proceso de capaci-tación la evaluación y acreditación de lascompetencias laborales del personal asigna-do a la tarea educativa.

• La definición y redefinición de modelos degestión que orienten sobre condiciones edi-licias, materiales didácticos; roles, funcionesy competencias de los diferentes actores enlos distintos niveles.

Los Centros CAIF tal como lo indica laConvención sobre Derechos del niño deben“reafirmar la necesidad de proporcionar a losniños y niñas cuidado y asistencia especialesen razón de su vulnerabilidad”; y reafirmar “laresponsabilidad primordial de la familia por loque respecta a la protección y la asistencia”.Los diferentes programas y servicios desarro-llados en cada centro deben considerar aspec-tos relacionados con el conocimiento científicosobre el desarrollo del niño, el rol de la familiay sus derechos.

Los programas de estimulación del desa-rrollo y educativos que operan a partir del pro-tagonismo de los padres, apoyados por profe-sionales, han demostrado que obtienen mejo-res resultados que los programas llamados con-vencionales. Los centros CAIF deberán brin-dar servicios orientados a la familia, que apo-yen a los padres o a quienes cumplen este rol aprevenir situaciones de riesgo derivadas delaislamiento y/o de la dificultad de resolver pro-blemas cotidianos en la educación y crianza delos hijos

Todos los programas y proyectos de las di-ferentes áreas de acción se redefinen desde es-ta concepción, la familia como soporte en eldesarrollo del niño y la red social como soporteen el desarrollo de la familia. No alcanza con lavoluntad de hacer participar a madres y padrespara que esto se haga realidad, sino que se re-

quiere de una organización que lo permita,definiendo espacios, tiempos y formas.

5.5.7 Principales resultados obtenidos luego de la reformulación

Desarrollo psicomotor de niñas y niños

La evaluación externa realizada entre setiem-bre y diciembre de 1999, a dos años de la ante-rior, destaca que “se plasman cambios positi-vos en todos los niveles”. “Abarcan, entre otrascosas, una mejora sustancial en el nivel del de-sarrollo psicomotor de los niños, los resultadosse distribuyen: 67,1% en la categoría de norma-lidad, 22,4% en la de riesgo y 10,5% en retraso,en relación con 1997 los cuales eran 47,3%,32% y 20,5% respectivamente”.

En dos años la proporción de niños conriesgo y retraso en el desarrollo psicomotor dis-minuyó en un 20%, incrementándose en un20% los niños con desarrollo normal superior(11% en el ´97; 30,2% en 1999).

El nivel de desarrollo alcanzado es similaral observado en poblaciones pobres urbanas enla misma franja etárea. Sin embargo, se debetener en cuenta que los niños cuando ingresa-ron al centro, presentaban menores niveles dedesarrollo que los constatados en 1989 en po-blaciones urbanas pobres (ingreso al plan56,2% de niños normales; pobres urbanos64,3%).

Areas de transformación del Plan CAIF

Los resultados alcanzados sobre el desarrollopsicomotor de niños y niñas, si bien son esti-mulantes por el corto tiempo en el que se hanproducido, no son aún satisfactorios. El Plan enlos dos años transcurridos demostró transfor-maciones en otras áreas que deben ser destaca-das ya que, a nuestro entender posicionan a loscentros que integran el Plan en un lugar pro-metedor.

Acciones integrales en las diferentes áreas

El 77% de los centros CAIF han desarrolladoun proyecto institucional que les permite abor-dar en forma integral las diferentes áreas (1997,


29%). Ello ha sido favorecido por la integracióninterdisciplinaria de los equipos, ya que dostercios cuentan con asistente social y psicólogoy sólo un 3,3% de los centros no tienen técni-cos en el área psicosocial. El 93% de los funcio-narios muestra satisfacción respecto al trabajoen equipo. Sin embargo, aún se necesita ajus-tar la periodicidad de las reuniones, considerar-las como parte del tiempo institucional y alcan-zar una mayor integración del personal educa-tivo con los otros técnicos.

Integración de la familia

El vínculo con las familias se intensificó, asícomo también su nivel de participación cuali-tativa y cuantitativa. Según la información re-cabada por las propias familias, tres cuartas par-tes tienen una alta participación integrándose amás del 70% de las actividades. Es coinciden-te la opinión de los maestros, de los integran-tes de las Asociaciones Civiles y de los propiospadres respecto a que la participación de estosúltimos es buena o muy buena. Las madrestienen una muy buen y excelente opinión res-pecto a la calidad brindada en el centro.

Disminución de los factores de riesgo psicosocialesen las madres

Se constata una disminución significativa delos factores psico-sociales de riesgo presentesen las madres. Esta constituye una variable desíntesis que integra varios factores: violenciaf a m i l i a r, hipervaloración del rol materno,creencias machistas, fatalismo, desesperanza yexclusión del niño en la comunicación.

Según la evaluación externa realizada porel CLAEH, “la comparación con los resultadoshallados en 1997 expresa una franca evoluciónfavorable en este aspecto”. Los resultados de1997 presentaban una clara distribución entrelas categorías de riesgo bajo, medio y alto. En1999 cuatro de cada diez madres están ubica-das en la categoría de” riesgo bajo, otras cuatrode cada diez en “riesgo medio” y menos de dosde cada diez se encuentran en situación deriesgo alto o muy alto. Obviamente esta fuertemodificación en las actitudes de las madres,que tienen que ver con cambios en su forma de


Cuadro 8Resultados comparados del desarrollo

psicomotor de los niños en el Plan CAIF,sectores pobres

Desarrollo Medición Medición MediciónPsicomotor 1991 1997 1999TEPSI

Retraso 34,2 20,5 10,5Riesgo 40,5 32 22,4Normal 25,3 47,3 76,1

(normal (normasuperior superior

11%) 30,2%)

100 100 100

Fuente: “Evaluación del proyecto de desarrollo institu-cional del plan CAIF”. Segunda parte. CLAEH, diciem-bre 1999.

Cuadro 9Desarrollo psicomotor en niños y niñas de

2 a 4 años CAIF 1999, sector pobre

Desarrollo CAIF SectoresPsicomotriz 1999 Pobres **TEPSI (%) (%)

Normal 67,1 64,3Riesgo 22,4 25,6Retraso 10,5 10,2

Fuente: “Evaluación del proyecto de desarrollo institu-cional del plan CAIF”. Segunda parte. CLAEH, diciem-bre 1999.** Datos de una investigación representativa en sectorespobres urbanos del Uruguay (Terra y otros, CLAEH,IDRC, UNICEF, obra citada, 1989).

ver la vida y las relaciones familiares, se reflejaen cada uno de los indicadores que forman par-te del índice de riego psico-social.

La exclusión del niño de la comunicación yfuertes creencias machistas disminuyeron a lamitad y la violencia familiar disminuyó en untercio. El fatalismo y la desesperanza fue elfactor de riesgo que menos se modificó.

Mejora en el trabajo pedagógico

La evaluación destaca una mejora sustantivaen el trabajo pedagógico a nivel de los centros:

• El trabajo pedagógico es planificado en casitodos los centros (97%) por el conjunto delpersonal docente, maestras y educadoras (en1997, sólo el 42%).

• En una proporción importante se hace unarevisión diaria de la planificación.

• La mitad de las maestras que trabajan en losCentros CAIF tienen especialización eneducación inicial. El 70% restante tiene suscompetencias acreditadas a través de un tra-bajo conjunto con el área de competenciaslaborales, de un proyecto del BID.

• Se ha consolidado el rol de la maestra coor-dinadora, se tiene mayor claridad con res-pecto al desempeño de su función y se ha lo-grado integración de la maestra coordinado-ra en los programas con la familia.

• La motivación del personal docente es alta.• Ha mejorado la relación del niño con los

adultos.

Respecto a los educadores, en 1998 se ini-ció un plan de capacitación que culminó haciafines de 1999 con una evaluación de las com-petencias. De los 200 centros, 150 aceptaron

que su personal educativo rindiera la pruebateórica práctica de competencias laborales. Ac-tualmente el 80% de estos centros cuenta conun personal competente y acreditado, el otro20% tiene en el equipo personal competente yeducadoras que no han aprobado la totalidadde la prueba de competencias, las cuales haningresado a un plan de capacitación para suequiparación.

Alto impacto en los niños menores de dos años

El Grupo Interdisciplinario de Estudios Psico-sociales (GIEP) realizó el análisis del impactodel programa para menores de dos años. Lamuestra quedó constituida por la totalidad deniños y referentes familiares que tuvieron dosevaluaciones antes y después del taller. Lasáreas evaluadas son desarrollo psicomotor delniño, prácticas de crianza y estado emocionalde la madre. La muestra de niños es un 48% devarones y 52% de niñas, el 30,5% hasta 12 me-ses y el 69,5% con 13 meses o más.

El programa incide favorable y significati-vamente en la población que asiste a 10 o mástalleres. Modifica prácticas de crianza, creen-cias y estado emocional de los adultos:

• Mejora la interacción madre-hijo. • Enriquece la comunicación adulto-niño.• Flexibiliza las pautas de crianza por parte de

los adultos. • Aumenta la valorización y reconocimiento

de las posibilidades de los adultos de favore-cer el desarrollo infantil. Autoafirmación delrol parental. Aumento de la disponibilidadmaterna.

• Favorece el reconocimiento del hijo comopersona, con necesidades y deseos propios.Facilita el proceso de separación y autonomía.

• Disminuye las creencias machistas en laeducación de los hijos.

• Aumento de la autoestima de los adultos. Me-joras a nivel de la disponibilidad emocional.

• No se constatan cambios significativos con unsolo ciclo de talleres en la organización fami-liar y la distribución de funciones parentales.

Se dan cambios significativos en el desarro-llo psicomotor del niño. Al principio de los


Cuadro 10Participación de las familias en actividades

del centro, 1999

Participación 1997 1999

Normal 67,1 64,3Alto 70% y más 25 76,7Media 50-69% 33,3 20Baja 30-49% 25 3,3Muy baja menos del 30% 16,7 0

Fuente: “Evaluación del proyecto de desarrollo insti-tucional del plan CAIF”. Segunda parte. CLAEH,diciembre 1999.

talleres los resultados del desarrollo eran: 70%normales, 24% en riesgo y 6% en retraso. Al fi-nalizar son 92%, 6% y 2% respectivamente.

5.5.8 Lecciones aprendidas

A 13 años de la creación del Plan CAIF y fun-damentalmente en estos dos últimos años sonmuchas las lecciones aprendidas. Se han selec-cionado cuatro de ellas:

1. Los resultados alcanzados demuestran quepromover y cuidar el desarrollo integral deniños y niñas en situación de riesgo psico-so-cial, significa mucho más que brindar ali-mentación, cuidar el estado nutricional ypromover buenos hábitos, con un personalmotivado. Para lograr prevenir o revertir da-ños en el desarrollo que condicionarán enese niño su proceso de aprendizaje y des-pliegue de destrezas, obstaculizando su in-serción laboral y social, es necesario:Proteger al niño y su familia a través de pro-gramas que los involucren con la comunidad.No se trata de trasmitir conocimientos, téc-nicas, valores en una sola dirección, ni dejarque se establezcan por sí solas, sino de cons-truirlas a través de la acción conjunta.

2. Los factores familiares y ambientales co-mienzan a actuar desde antes del nacimien-to del niño. Ello reclama pensar acciones,junto con la familia, desde edades muy tem-pranas, con estrategias integrales adecuadasa los requerimientos específicos de estos ni-ños y niñas, capaces de estimular su capaci-dad de aprendizaje y desarrollo.Los programas dirigidos al niño y la familiaque promueven la interacción y los factoresde protección presentes en ellos, generan es-pacios para que el niño desarrolle sus capaci-dades motoras, cognitivas, emocionales y so-ciales. Integran además aspectos de salud ynutrición, modificando su situación de vul-nerabilidad. De esta forma la sociedad reali-za una inversión, para no hipotecar su futuro.

3. Las Asociaciones Civiles constituyen uno delos pilares sobre los que se apoya el plan yson imprescindibles para que pueda imple-

mentarse y sostenerse en el tiempo. Tenemos tendencia a considerar en forma se-parada a las personas, la sociedad y el estado.Parafraseando a Elina Dabas podemos decirque los nuevos y acuciantes problemas socia-les que este fin de siglo nos lleva a enfrentar,requieren de acciones concretas de distintosy diferentes actores sociales ya no más sepa-rados en sectores, capas, disciplinas, etc. Lasestructuras institucionales clásicas no sonhoy demasiado operativas para enfrentar es-tos problemas. Estamos siendo protagonistasde un cambio donde la sociedad civil está ge-nerando propuestas alternativas.Las Asociaciones Civiles han ido adquirien-do un protagonismo responsable, incremen-tando su capacidad de toma de decisiones enbeneficio del bienestar de su comunidad.Por otra parte, debemos romper con el hechode que sean siempre los intelectuales o lostécnicos, los únicos que pueden decidir so-bre los programas que la gente necesita. Re-nunciar a la función de transmitir “sabidu-ría” a los “neófitos”. La aceptación de quehay dos fuentes de conocimiento valiosas, laacadémica y la popular, supone la necesidaddel diálogo que permitirá la confrontación yel intercambio entre las dos, promoviendo elaprendizaje mutuo. Trabajar en forma con-junta requiere un cambio en los abordajes yen los enfoques convencionales de la organi-zación y una visión diferente del conoci-miento. Con esto no estamos minimizandolos obstáculos ni negando los conflictos queen el proceso aparecen. La experiencia nosmuestra que es posible que la sociedad civily el Estado se asocien para la solución deproblemas y necesidades.

4 . Nada de lo anterior es posible si el personalno recibe incentivos para la formación con-tinua, buen ambiente laboral, soportes téc-nicos y un sueldo acorde a su función, com-petencia y a la oferta del medio. Considerarel aspecto salarial redunda en un doble be-neficio, por un lado estimula al personal auna actitud comprometida con la tarea y porotro para los centros significa mantener alpersonal ya capacitado y competente sinperder el capital invertido. En este marco se


formulan modelos teóricos de gestión eco-nómico-financiera para los Centros CAIF.Esto fue posible después de tener claro elmodelo de funcionamiento de un centro ti-po, es decir que los modelos económicos vi-nieron luego de realizadas definiciones bá-sicas en cuanto a competencias, capacida-des requeridas, cantidad de personal por

número de niños, programas, etc.Así mismo, la permanente demanda de aper-tura de nuevos centros, motivada por la aúninsuficiente cobertura de esta población, nosplantea el desafío de promover centros bienfocalizados y en condiciones adecuadas parabrindar un servicio acorde a la misión delplan CAIF.


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