Srbija i Crna Gora Republika Crna Gorasiteresources.worldbank.org/INTSERBIA/Resources/MEM.pdf · ZDŠ Zamrznuta devizna štednja JIE Jugoistočna Evropa FIAS Savjetodavna služba

Izvještaj br. 32623-YU

Srbija i Crna Gora

Republika Crna Gora Ekonomski memorandum - Agenda za definisanje politike rasta i konkurentnosti 27 Oktobar 2005 Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Region Evrope i Centralne Azije

Dokument Svjetske Banke

EKVIVALENT VALUTE Valuta = euro

US$1.00 = euro 0.79 (Na dan 15. 06. 2005)

FISKALNA GODINA 1. januar – 31. decembar

SKRAĆENICE i AKRONIMI

APTR Aktivni program tržišta rada MF Ministarstvo finansija CBCG Centralna banka Crne Gore MONSTAT Zavod za statistiku Crne Gore CIE Centralna i Istočna Evropa MT Ministarstvo turizma CEED Centar za preduzetništvo i razvoj

preduzeća MPS Ministarstvo pomorstva i saobraćaja

EBRD Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj

MTEF Srednjoročni okvir potrošnje

ECA Evropa i Centralna Azija MVP Masovna vaučerska privatizacija EPCG Elektroprivreda Crne Gore DZ Delikventni zajmovi EPL Zakonodavstvo o zaštiti zapošljavanja OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i

razvoj EU Evropska Unija ZZZ CG Zavod za zapošljavanje Crne Gore EUROSTAT Evropski zavod za statistiku PICS Anketa o produktivnosti i investicionoj

klimi SDI Strane direktne investicije PRSP Strategija smanjenja siromaštva ZDŠ Zamrznuta devizna štednja JIE Jugoistočna Evropa FIAS Savjetodavna služba za strane investicije MSP Mala i srednja preduzeća SZS Savezni zavod za statistiku SNR Sistem nacionalnih računa SST Sporazumi o slobodnoj trgovini SOE Preduzeća u državnom vlasništvu OKU Opšti kolektivni ugovor TMP Turistički master plan SDF Statistika o državnim finansijama TSR Turistički satelitski račun BND Bruto nacionalni dohodak EPT Ekonomija putovanja i turizma VCG Vlada Crne Gore IPT Industrija putovanja i turizma VRCG Vlada Republike Crne Gore NNZ Nadoknada za nezaposlenost HDI Indeks ljudskog razvoja UNDP Program za razvoj Ujedinjenih Nacija FZ Fond zdravstva USAID Pomoć SAD za medjunarodni razvoj HIPC Harmonizovani indeks potrošačkih cijena STO Svjetska trgovinska organizacija MFI Medjunarodne finansijske institucije WTTC Svjetski savjet za turizam i putovanje MOR Medjunarodna organizacija rada ŽCG Željeznica Crne Gore MMF Medjunarodni monetarni fond ZOP Zavod za obračun i plaćanje ISSP Institut za strateške studije i prognoze

Potpredsjednik: Shigeo Katsu, ECAVP Direktor sektora: Cheryl Gray, ECSPE

Manadžer sektora: Bernard Funck, ECSPE Rukovodilac tima: Abebe Adugna, ECSPE

Sadržaj

RIJEČI ZAHVALNOSTI ............................................................................................................. I

IZVRŠNI REZIME...................................................................................................................... II

1. SKORIJI RAZVOJ EKONOMSKE SITUACIJE ..............................................................1

A. Opšti podaci .....................................................................................................................1 B. Dosadašnje ekonomske reforme.....................................................................................2

Makroekonomska stabilizacija.........................................................................................3 Strukturne reforme ...........................................................................................................4

C. Dosadašnji rezultati: Rezultati na makroekonomskom nivou i u oblasti siromaštva ........................................................................................................................7 Rast i zaposlenost.............................................................................................................8 Inflacija ..........................................................................................................................10 Konkurentnost................................................................................................................11 Unutrašnji i spoljni bilans ..............................................................................................13 Stanje duga.....................................................................................................................15 Siromaštvo i socijalna zaštita.........................................................................................16

D. Izazovi za naredni period: brži rast i konkurentnost.................................................17

2. REFORMA TRŽIŠTA RADA USMERENA NA EKONOMSKI RAST I KONKURENTNOST ...........................................................................................................21

A. Ključne karakteristike tržišta rada .............................................................................22 Participacija i zaposlenost..............................................................................................22 Nezaposlenost ................................................................................................................25 Dinamika plata i produktivnosti.....................................................................................26

B. Koliko su restriktivni propisi u oblasti radnih odnosa? ............................................29 C. Koliko dobro funkcioniše kolektivno pregovaranje i socijalni dijalog?...................33 D. Institucije koje se bave problemima visoke nezaposlenosti .......................................35 E. Zaključci i preporuke za definisanje politike .............................................................38

3. REFORMA FISKALNE POLITIKE USMERENE NA EKONOMSKI RAST I KONKURENTNOST ...........................................................................................................40

A. Kontekst..........................................................................................................................40 B. Je li održiva fiskalna pozicija? .....................................................................................42 C. Da li je struktura rashoda pogodna za razvoj? ..........................................................43

Ekonomska struktura javnih rashoda .............................................................................43 Funkcionalna struktura javnih rashoda ..........................................................................46 Da li fiskalna politika u Crnoj Gori pomaže rastu? .......................................................49

D. Budžetski procesi, srednjeročno planiranje i rast ......................................................52 Proces formulisanja budžeta ..........................................................................................53 Izvršenje budžeta i problem docnji (neizvršenih obaveza)............................................53 Srednjeročno planiranje i rast ........................................................................................56

E. Zaključci i preporuke za vođenje politika...................................................................56

4. REFORME PRIVATNOG I FINANSIJSKOG SEKTORA USMERENE NA EKONOMSKI RAST I KONKURENTNOST ..................................................................59

A. Karakteristike privatnog sektora u Crnoj Gori .........................................................59 B. Zašto je neformalni sektor veliki?................................................................................61

Regulatorno i Administrativno Opterećenje ..................................................................62 Upravljanje i institucionalni kapacitet za sprovođenje propisa .....................................65

C. Koja još ograničenja limitiraju investicije u privatnom sektoru i razvoj?..............68 Privatizacija i Prestrukturiranje Preduzeća ....................................................................68 Bankrotstvo i prestanak rada preduzeća ........................................................................69 Sprovođenje ugovora i imovinska prava........................................................................70 Finansijsko posredovanje i troškovi finansija................................................................72 Zbog čega je cijena kapitala visoka? .............................................................................75

D. Zaključci i preporuke za vođenje politike .....................................................................77

5. IZAZOVI ZA RAST I KONKURENTNOST U PRAKSI: PRIMJER TURIZMA .......81

A. Uvod ................................................................................................................................81 B. Doprinos turizma crnogorskoj privredi ......................................................................82 C. Trendovi i ciljne grupe posjetilaca...............................................................................84 D. Turistički resursi, proizvodi i konkurentnost .............................................................85 E. Politika i strategija: analiza i preporuke....................................................................86

Diversifikacija proizvoda...............................................................................................86 Javne investicije u infrastrukturi....................................................................................87 Investicije privatnog sektora, propisi i finansije ............................................................90 Tržište rada i razvoj vještina ..........................................................................................93

LITERATURA.............................................................................................................................96

ANEKSI ......................................................................................................................................101

Aneks 1. Crna Gora—Hronologija najvažnijih događaja, 2002-2004...........................101 Annex 2. Crna Gora – Statistički podaci ..........................................................................104

Spisak Grafika

Grafik 1.1. Rast u Crnoj Gori u poređenju sa jugoistočnom Evropom, 2000-2004 ...................... 7 Grafik 1.2. Trendovi vezano za zaposlenost i nezaposlenost 2000-2003 ....................................... 9 Grafik 1.3. Inflacija po glavnim komponentama za period 2000-2004........................................ 10 Grafik 1.4. Trendovi konkurentnosti Crne Gore za period 2000-2004......................................... 13 Grafik 1.5. Fiskalni deficit i deficit tekućeg računa u periodu 2002-2004. .................................. 13 Grafik 1.6. Zvanične donacije koje je Crna Gora dobila u periodu 2002-2004............................ 14 Grafik 2.1. Trendovi zaposlenosti i nezaposlenosti u Crnoj Gori, 1997-2003 ............................. 23 Grafik 2.2. Dugoročna nezaposlenost u Crnoj Gori u odnosu na druge zemlje regiona .............. 26 Grafik 3.1. Konsolidovani javni budžetski rashodi, 2002-2004. god. (u procentima BDP)......... 42 Grafik 3.2. Konsolidovani javni rashodi i prihodi, 2002-2004. god. (u procentima BDP) .......... 41 Grafik 3.3. Trendovi u strukturi prihoda, 2001-2004. god. (u procentima BDP)......................... 42 Grafik 3.4. Izvori za finansiranje opšteg državnog deficita, 2001 - 2004 .................................... 43 Grafik 3.5. Struktura tekuće potrošnje, 2004................................................................................ 45 Grafik 3.6. Kapitalni rashodi, poredjenje sa drugim zemljama regiona, 2003 - 2004.................. 45

Grafik 3.7. Izdaci za plate, poredjenje sa drugim zemljama regiona (u procentima BDP) .......... 45 Grafik 3.8. Funkcionalna potrošnja u Crnoj Gori po glavnim komponentama, 2002-2004. god. 46 Grafik 3.9. Funkcionalna potrošnja u CG u poredjenju sa ostalim zemljama, 2004. god. ........... 47 Grafik 3.10. Trendovi u distorcionim i nedistorcionim porezima, 2002-2004. god..................... 51 Grafik 3.11. Trendovi kod produktivnih i neproduktivnih rashoda, 2002-2004. god. ................. 51 Grafik 3.12. Zaostale obaveze centralne vlade na kraju 2004. god. po funkcionalnoj strukturi .. 55 Grafik 4.1. Ukupne SDI ostvarene u Crnoj Gori kroz privatizaciju, 1997-2004.......................... 60 Grafik 4.2. Uočena ograničenja za obavljanje poslova u Crnoj Gori ........................................... 61 Grafik 4.3. Crnogorski roškovi administrativnih barijera u poređenju sa zemljama u regionu.... 64 Grafik 4.4. Nerazriješeni slučajevi stečaja i likvidacije, 2003–2004............................................ 70 Grafik 4.5. Trajanje slučajeva stečaja, 2004 ................................................................................. 70 Grafik 4.6. Prosječni udio avansnih kupovina od strane klijenata (%)......................................... 70 Grafik 4.7. Procijenjeno trajanje privrednih slučajeva, 2004 ....................................................... 71 Grafik 4.8. Riješeni slučajevi pred privrednim sudom, 2000-2004.............................................. 72 Grafik 4.9. Neriješeni slučajevi pred sudom, kraj 2003. i 2004. .................................................. 72 Grafik 4.10. Kratkoročni zajmovi od strane bankarskog sektora, 2001-2004 .............................. 74 Grafik 4.11. Dugoročni zajmovi od strane bankarskog sektora, 2001-2004 ................................ 74 Grafik 5.1. Putovanja i turizam, doprinos BDP-u, 2000-2015 (u procentima)............................. 83 Grafik 5.2. Putovanja i turizam, realni godišnji rast, 2000-2015 (u procentima) ......................... 83 Grafik 5.3. Putovanja i turizam, doprinos zaposlenosti, 2000-2015............................................. 84 Grafik 5.4. Putovanja i turizam, rast zaposlenosti, 2000-2015.................................................... 84 Grafik 5.5. Turističke posjete i noćenja, 2000-2004..................................................................... 84 Grafik 5.6. Cijena odmora sa 7 noćenja iz Londona (hotel sa 4 zvjezdice, uključujući avio kartu)....................................................................................................................................................... 86 Grafik 5.7. Cijena odmora sa 7 noćenja iz Beograda (hotel sa 4 zvj. uključujući avio kartu) ..... 86 Grafik 5.8. Kapitalne investicije u turizam (javne i privatne), 2000-2005 ................................... 90

Spisak tabela

Tabela 1.1. Jedinični troškovi radne snage u Crnoj Gori, 2000-2004. ......................................... 12 Tabela 1.2. Konkurentnost Crne Gore u periodu 2000-2004 ....................................................... 12 Tabela 1.3. Ukupan javni dug Crne Gore, 2002-2005.................................................................. 15 Tabela 1.4. Domaci dug Crne Gore, 2002-2005........................................................................... 16 Tabela 1.5. Indeks humanog razvoja u CG, 2000-2003. .............................................................. 16 Tabela 2.1. Rast radne snage i koeficijenti zaposlenost – u odnosu na – broj stanovnika, privrede u tranziciji ..................................................................................................................................... 22 Tabela 2.2. Koeficijent zaposlenost/broj stanovnika, stopa učešća i nezaposlenosti, 2003-04. ... 23 Tabela 2.3. Rast BDP-a i dinamika zaposlenosti, 2000-2004....................................................... 24 Tabela 2.4. Broj slučajeva i struktura zaposlenih sa skraćenim radnim vremenom za 2003 ....... 25 Tabela 2.5. Trajanje nezaposlenosti u Crnoj Gori ........................................................................ 25 Tabela 2.6. Dinamika prosječnih zarada u Crnoj Gori, 2000-2004 (u eurima) ............................ 27 Tabela 2.7. Neto mjesečne zarade u eurima, 2000 i 2004. ........................................................... 27 Tabela 2.8. Neprijavljeni rad u zemljama Centralne i Istočne Evrope, Baltičkim zemljama i zemljama članicama EU (prije 1. maja 2004)*............................................................................. 30 Tabela 2.9. Poredjenje dodatnih koristi za radnike po osnovu Opšteg kolektivnog ugovora (OKU) iz 1995. i iz 2003. godine. ................................................................................................ 31

Tabela 2.10. Glavne aktivnosti Zavoda za zapošljavanje Crne Gore 2004 (januar-oktobar) ....... 35 Tabela 2.11. Javna potrošnja na APTR u nekim zemljama u tranziciji ....................................... 36 Tabela 3.1. Teorijski i empirijski agregatni prikaz državnog budžeta po distorcijskim i nedistorcijskim porezima i produktivnim i neproduktivnim rashodima, 2002-2004 (procenat od BDP) ............................................................................................................................................. 51 Tabela 3.2. Kapitalna potrošnja u Crnoj Gori po funkcijama, 2004* (u eurima) ......................... 53 Tabela 3.3. Izvršenje budžeta po ekonomskim stavkama, 2002 – 2004. god............................... 54 Tabela 4.1. Registrovane Firme po vrsti vlasništva, 2005............................................................ 61 Tabela 4.2. Osnivanje firme.......................................................................................................... 62 Tabela 4.3. Porezi na dohodak, Društveni doprinosi i ostale takse i prirezi na zarade u Crnoj Gori (procenat bruto plate).................................................................................................................... 63 Tabela 4.4. Nedavne reforme privrednog prava u Crnoj Gori i status njihove implementacije ... 67 Tabela 4.5. Ključni nedavni zakoni o poštovanju ugovora i status implementacije..................... 71 Tabela 4.6. Struktura bankarskog sistema, kraj - 2004................................................................. 73 Tabela 4.7. Veličina i struktura tržišta kratkoročnih državnih obveznica, 2003-2004 (u hiljadama eura) .............................................................................................................................................. 75 Tabela 4.8. Razmjena informacija o kreditima i trošak stvaranja pokrića.................................... 76

i

RIJEČI ZAHVALNOSTI Ovaj izvještaj je pripremio tim Svjetske Banke, kojim je rukovodio Abebe Adugna (rukovodilac tima), a koji su sačinjavali Lazar Šestović, Arvo Kuddo, Branko Radulović, Agnes Kiss i Lejla Ćatić (konsultant). Poglavlje o skorijem razvoju situacije u ekonomiji su pripremili Lazar Šestović i Abebe Adugna. Poglavlje o tržištu rada pripremio je Arvo Kuddo. Poglavlje o fiskalnoj politici pripremili su Lejla Ćatić i Abebe Adugna. Poglavlje o reformi privatnog i finansijskog sektora pripremio je Branko Radulović. Poglavlje o turizmu pripremila je Agnes Kiss. Tim je posjetio Republiku Crnu Goru u februaru/martu 2005., kao i u maju 2005. godine. Tim želi da izrazi zahvalnost Vladi Crne Gore na odličnoj saradnji tokom obje posjete, kao i na obezbjeđivanju iscrpnih komentara na nacrt izvještaja. U izradi izvještaja koristili smo i komentare kolega koji su revidirali izveštaj, a to su Edgardo Favaro, Balazs Horvath (MMF) i Magnus Alvesson (MMF). Ovaj izvještaj je pripremljen uz opštu superviziju, koju su izvršili Orsalia Kalantzopoulos (Direktor Svetske banke za Srbiju i Crnu Goru i Regionalni koordinator za Jugoistočnu Evropu), Cheryl Gray (Direktor sektora), Bernard Funck (Menadžer sektora), Carolyn Jungr (Direktor Kancelarije Svetske Banke za Srbiju i Crnu Goru), i Ardo Hansson (glavni ekonomista). Bernard Funck i Ardo Hansson dali su detaljne komentare o nacrtu izvještaja. Bruce Courtney i Norman Hicks (konsultant) dali su svoj doprinos u ranoj fazi izrade izvještaja. Korisne komentare dobili smo i od drugih kolega iz Svjetske Banke. Izrada ovog izvještaja ne bi bila moguća bez izvanredne podrške koju nam je pružila Emily Evershed (konsultant) u uredjivanju dokumenta, i Armanda Carcani u procesovanju dokumenta. Zahvaljujemo se i osoblju Kancelarije Svjetske banke u Srbiji i Crnoj Gori na podršci tokom pripremnih misija.

ii

IZVRŠNI REZIME 1. Od kraja 90-ih Crna Gora je izvršila niz reformi osmišljenih radi prelaska iz socijalističke u savremenu tržišnu privredu. Program ekonomskih reformi u Crnoj Gori koji je započeo krajem 90-ih uhvatio je zamah početkom ove decenije. Njen program reformi počivao je na dva široka stuba: makroekonomska stabilizacija i tržišno orijentisane strukturne reforme. Sa implementacijom reforme u oblasti valute i fiskalne politike, uspjela je da zaustavi inflaciju i postigne makroekonomsku stabilnost. Uporedo sa politikom stabilizacije, Crna Gora je implementirala i niz strukturnih reformi, uključujući liberalizaciju cijena i trgovine, privatizaciju, reformu javne administracije, reformu finansijskog sektora, kao i reforme tržišta rada i poslovnog okruženja. Vlada je nedavno ažurirala svoju Agendu ekonomskih reformi za period 2005-2007, koja će usmjeravati implementaciju preostalih ekonomskih reformi.

2. Makroekonomske i strukturne reforme rezultirale su skromnim ekonomskim oporavkom i tranzicijom. U poslednje četiri godine Crna Gora je ostvarila skromne ekonomske napretke: realni BDP je rastao u prosjeku po stopi od oko 2% godišnje u periodu 2000-2004; inflacija je pala sa 24.8% krajem 2000, na 4.3% krajem 2004 godine; konsolidovani budžetski deficit u Crnoj Gori je smanjen sa oko 8% republičkog BDP-a 2000 godine, na oko 3% 2004 godine; njen tekuci deficit, iako je još uvijek visok, se popravlja; a njeni glavni pokazatelji dobrobiti ljudi, kao što su siromaštvo, zivotni vijek i pismenost odraslih su ostali umjereni i stabilni.

3. Medjutim, značajni izazovi ostaju. Tri ključna izazova stoje pred kreatorima politike u Crnoj Gori. Prvo, raniji ekonomski rast je bio neadekvatan. Sa prosječnom godišnjom stopom rasta stanovništva od oko 0.5%, dohodak po glavi stanovnika rastao je po stopi od samo 1.3% godišnje u periodu 2000-2004. Prvi izazov predstavlja pitanje kako povećati stepen rasta u Crnoj Gori kako bi se postigao viši životni standard stanovništva. Drugo, ograničeni oporavak sa aspekta rasta nije praćen porastom zaposlenosti: evidentirana zaposlenost smanjena je za oko 7% 2004. godine u odnosu na 1998. godinu, dok je nezaposlenost ostala na visokom nivou od oko 23%. Sa povećanim problemom nedostatka radnih mjesta, oko 12% gradjana Crne Gore živelo je ispod linije siromaštva mereno po nivou njihove potrošnje 2003. godine. Stoga smanjenje nezaposlenosti i stimulisanje otvaranja novih radnih mjesta predstavlja još jedan izazov. Treće, uprkos reformama, Crna Gora je postala manje konkurentna u posljednje četiri godine. Njen realni devizni kurs, zasnovan na kretanju jediničnih troškova rada rastao je mnogo brže nego u okviru EU zone ili u SAD-u. Mnogo brži porast nadoknada za rad nego produktivnosti rada (po stopi od oko 12,3% za 2004. godinu) doveo je do smanjenja konkurentnosti privrede. Povećanje konkurentnosti, naročito imajući na umu strateški cilj zemlje da se pridruži Evropskoj Uniji, kao i činjenicu da je mala po veličini, predstavlja treći izazov sa kojim se suočavaju kreatori politike.

4. Ovaj Memorandum, prvi ove vrste za Crnu Goru, skreće pažnju na ove ključne izazove. Značajni problemi sa raspoložljivošću statističkih podataka u Crnoj Gori ograničavaju mogućnost sprovodjenja analize zasnovane na dokazima, kao i izvlačenje adekvatnih zaključaka. Na osnovu najboljih raspoloživih dokaza i informacija, ovaj izvještaj razmatra različite faktore koji su možda predstavljali prepreku za kreiranje novih radnih mjesta, rast i konkurentnost u Crnoj Gori. Izvještaj detaljno razmatra tržište rada u Crnoj Gori, kao i mjeru i oblasti u kojima radno zakonodavstvo i kolektivni ugovori nastavljaju da predstavljaju ograničavajući faktor. On isto tako istražuje u kojoj mjeri administrativni i institucionalni kapaciteti, vlasnička prava, sprovodjenje ugovora, visoka cijena kapitala i mali stepen finansijskog posredovanja ograničavaju rast i konkurentnost privatnog sektora, a bliže razmatra i fiskalnu politiku, naročito sa aspekta da li postojeći nivo i struktura javne potrošnje adekvatno podržava rast. Ovaj izvještaj bliže istražuje i izazove vezane za razvoj turizma, koji prestavlja glavni potencijal za rast u Crnoj Gori. Na osnovu ove analize, izvještaj daje sveobuhvatnu srednjoročnu agendu vezanu za politiku reformi, sa definisanim prioritetima. To je prikazano u tabeli na kraju ovog poglavlja. Izvještaj izdvaja pet tema kao ključne prioritete kojima se kreatori politike u Crnoj Gori moraju pozabaviti kako bi povećali zaposlenost, rast i konkurentnost.

iii

5. Prvo, neophodno je preduzeti ključne reforme tržišta rada, kako bi se povećala zaposlenost, rast i konkurentnost. Uprkos visokoj nezaposlenosti, u Crnoj Gori je ostvaren više nego dvostruki porast neto zarada u periodu od 2000. do 2004. godine. Nasuprot tome, crnogorska privreda imala je ukupni porast produktivnosti rada od samo 18% (2000 – 2004). Čak i ovaj mali rast produktivnosti uglavnom je rezultat smanjenja pretjerane zaposlenosti u formalnom sektoru u Crnoj Gori, što je direktno povezano za restrukturiranjem i privatizacijom preduzeća. Dinamika zarada najvjerovatnije je pokazatelj snažnog zalaganja crnogorskih sindikata u vršenju pritiska radi povećanja zarada. Nasuprot tome, poslodavci nisu adekvatno zastupljeni u kolektivnom pregovaranju i pregovorima o minimalnoj cijeni rada. Kao rezultat toga došlo je do brzog porasta zarada u javnom sektoru, kao i do potpisivanja novog Opšteg kolektivnog ugovora 2003. godine, koji je nametnuo čak i veće neoporezive troškove poslodavcima koji nisu direktno vezani za zarade (gotovinska plaćanja i plaćanja u naturi). U poredjenju sa prethodnim kolektivnim ugovorom iz 1995. godine, Ugovor iz 2003. godine proširio je listu dodatnih beneficija, koji predstavljaju značajan trošak za sve poslodavce. Pored ostalih nadoknada ionako dugoj listi dodatnih koristi za radnike priključeni su i doprinos za stambenu izgradnju i kolektivno osiguranje zaposlenih. Procjenjuje se da su koeficijenti definisani u Opštem kolektivnom ugovoru iz 2003. godine u prosjeku povećani za 19% (Vlada Crne Gore, 2005), što djelimično reflektuje snagu sindikata. Pored toga, crnogorski propisi iz oblasti rada, iako su značajno unapredjeni 2003. godine, još uvijek ugrožavaju fleksibilnost tržišta rada. Relativno visoki porezi na plate, zajedno sa slabom poreskom administracijom, ohrabruju zapošljavanje u neformalnom sektoru. Kako bi se omogućilo otvaranje novih radnih mjesta, rast i konkurentnost, politike Vlade treba da pomognu povećanju konkurentnosti zarada i fleksibilnosti tržišta rada. Konkretne mjere obuhvataju:

• Kontrola ubrzanog rasta zarada do koje je došlo posljednjih godina putem: (i) energičnije implementaciju reforme javne administracije i planiranog smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru, od kojih mnogi imaju mnogo veće zarade od prosjeka u privredi; (ii) podrške razvoju pravih organizacija poslodavaca u privatnom sektoru, koje bi odigrale ulogu posrednika u kolektivnom pregovaranju i procesu definisanja cijene rada; (iii) u medjuvremenu, neophodno je odigrati aktivnu ulogu u procesu implementacije Opšteg kolektivnog ugovora (OKU), kako bi se dogovori oko nominalnih zarada uskladili sa razvojem situacije u inostranstvu, i kako bi se možda ponovo otvorili pregovori o postojećem OKU u tom smislu;

• Relaksiranje nekih aspekata radnog zakonodavstva. Iako je novi Zakon o radu, koji je usvojen

2003. godine, značajno poboljšao fleksibilnost tržišta rada, njime još uvijek nije obezbijedjena puna fleksibilnost. Konkretne reforme treba usmjeriti na: (i) relaksiranje pravila o potpisivanju ugovora o radu sa ″ne-standardnim″ radnicima, uključujući zaposlene na odredjeno vrijeme i ugovore o radu sa skraćenim radnim vremenom; (ii) smanjiti izdatke koje poslodavci moraju snositi prilikom raskida redovnog radnog odnosa (tj. stalnog zaposlenja) iz ekonomskih razloga; (iii) omogućavanje fleksibilnijih aranžmana vezanih za radno vrijeme; i (iv) ograničavanje ne-platnih troškova koje snosi poslodavac.

• Smanjenje visokih stopa poreza na plate, na fiskalno odgovoran način, kako bi se ohrabrilo

formalno zapošljavanje. Nedavno sprovedene reforme pomogle su u smanjenju opterećenja vezano za poreze i doprinose na zarade, ali su porezi na plate još uvijek previsoki i medju najvećima u regionu. Poresko opterećenje u Crnoj Gori iznosilo je oko 52% troškova rada 2004. godine, dok je komparativno opterećenje za zemlje regiona koje nisu članice EU iznosilo 37,3% ukupnih troškova rada. Poželjno je dalje fazno i dobro planirano smanjenje poreza na plate – koje će se kompenzovati kroz ekvivalentno povećanje drugih poreza, uz prilagodjavanja kako bi se nadoknadio tako nastali gubitak prihoda socijalnih fondova. Identifikovanje alternativnih izvora prihoda, kao što su PDV ili drugi indirektni porezi, radi nadoknadjivanja smanjenja poreza na plate je od presudnog značaja za očuvanje ukupne fiskalne ravnoteže, kao i fiskalne pozicije Fonda zdravstva i Fonda PIO. Takvo smanjenje poreza na plate mora biti praćeno i poboljšanom

iv

naplatom poreza, uključujući i agresivniju upotrebu stečaja kao sredstva za rješavanje problema vezanih sa poreskim obveznicima koji prave prekršaje. Uz to, možda će biti neophodno istovremeno sprovesti reformu sistema zdravstvenog i penzionog osiguranja (rano penzionisanje, invaliditet, porodiljsko odsustvo i bolovanje), kako bi se postrožili kriterijumi vezani za sticanje prava na ove koristi i smanjila zloupotreba sistema.

6. Drugo, privatizacija i restrukturiranje preduzeća su uveliko u toku, ali ih treba dovršiti kako bi se povećao rast i konkurentnost. Udio privatnog sektora u BDP-u i nivou zaposlenosti je i dalje skroman. Privatni sektor koji je u povoju još uvijek nije obezbijedio kritičnu masu za generisanje dovoljnog broja radnih mjesta kojima bi se nadomjestili gubici radnih mjesta u javnom sektoru. Podrška privatizaciji i restrukturiranju preduzeća, kao i promovisanje osnivanja novih firmi, predstavljaju neophodne mjere za ostvarivanje ovog cilja. Mnoga preduzeća koja su privatizovana kroz program Masovne vaučerske privatizacije (MVP) još uvijek nemaju strateške investitore koji bi ih opremili novom tehnologijom i povećali njihovu profitabilnost i konkurentnost. Ta preduzeća su i dalje opterećena visokim troškovima viška radne snage. Stoga postoji urgentna potreba da se:

• Ubrza restrukturiranje kompanija koje su privatizovane kroz masovnu vaučersku privatizaciju, putem: (i) izdvajanja sredstava iz budžeta za pokrivanje socijalnih troškova restrukturiranja – uključujući otpremnine za otpuštanje viška radnika – za ona preduzeća za koja je Vlada pristala da finansira takve troškove; (ii) strogog sprovodjenja novog Zakona o stečaju za srednja i velika preduzeća privatizovana putem vaučera, koja su nastavila da nagomilavaju gubitke; i (iii) jačanje kapaciteta sudova da rješavaju stečajne postupke.

• Ubrza konsolidacija kako bi se veći dio akcija preduzeća razmjenjivao na berzi. Sa rasprostranjivanjem vlasništva i nedostatkom većinskog vlasništva, MVP je bila prilično neefikasna u izazivanju promjena u menadžmentu i korporativnom upravljanju. Čak i u slučajevima kada je MVP dovela do promjena u menadžmentu, novi menadžment i dalje nije imao dovoljno stručnih znanja o restrukturiranju i izradi održivih biznis planova. Trenutno, akcije preduzeća i investicionih jedinica koje su privatizovane putem MVP se polako konsoliduju kroz trgovinu na berzi. Medjutim, neophodno je ubrzano konsolidovanje akcija u većinsko vlasništvo kako bi se ostvarile promjene menadžmenta, dobro korporativno upravljanje, zaokruživanje planova restrukturiranja i uvodjenje novog kapitala i tehnologija radi postizanja veće profitabilnosti i vrijednosti za akcionare, kao i radi povećanja zaposlenosti.

7. Treće, neophodno je ukloniti ključna ograničenja sa kojima se suočava crnogorski privatni sektor u povoju, uključujući i preduzeća u neformalnom sektoru. Najuočljivija karakteristika crnogorske privrede je veliki i stalno prisutni neformalni sektor, koji učestvuje sa oko 30% u BDP-u i zapošljava oko 27% radne snage (ISSP, 2004). Prisustvo velikog neformalnog sektora je simptom visokog regulatornog opterećenja, uključujući visoke poreze na plate i nerazumno opterećujući Opšti kolektivni ugovor, kao i lošu javnu administraciju i institucionalni kapacitet za sprovodjenje pravila. Pored gore pomenutih mjera, neophodne su i sljedeće specifične mjere:

• Uklanjanje specifičnih regulatornih uskih grla i onih koja se odnose na upravu: (i) ubrzano izdavanje poslovnih licenci i vršenje inspekcija; (ii) obezbjedjivanje veće transparentnosti i konzistentnija primjena pravila, uključujući bolji kapacitet poreske administracije radi podrške naplati poreza zasnovanoj na pravilima; i (iii) ubrzana implementacija nedavno usvojenih zakona i drugih propisa vezanih za poslovnu aktivnost. Implementacija zakonodavstva usmjerena na poboljšanje poslovnog okruženja – sprovodjenje ugovora, pristup finansijama, korporativno upravljanje i mogućnost izlaska iz posla – još uvijek nije otpočela u većini slučajeva. Ubrzana implementacija ovih zakona od presudnog je značaja za investicije i rast privatnog sektora.

v

• Smanjenje zaostalih sudskih sporova u Privrednom sudu i ubrzano sprovodjenje ugovora: Investitori smatraju da je loše funkcionisanje sudstva jedna od glavnih prepreka za poslovanje (FIAS, 2004). Sudovi su isuviše spori: ponekad je potrebna godina dana od podnošenja tužbe do donošenja presude. Generalno, prema sudskoj statistici, oko 40% slučajeva u Privrednom sudu rješava se u periodu kraćem od tri mjeseca, za 33% slučajeva potrebno je do šest mjeseci, a za oko 28% slučajeva potrebno je više od šest mjeseci. Neophodno je brže rješavanje slučajeva za koje je potrebno više od šest mjeseci – koji vrlo često obuhvataju postupke stečaja i likvidacije. Konkretni koraci mogu obuhvatiti (i) smanjenje ograničenja koja se odnose na resurse i osoblje u crnogorskom pravosudju; (ii) obezbjedjivanje imenovanja kvalifikovanih i bolje obučenih sudija, uz bolju nadoknadu; (iii) obuka zaposlenih u sudovima; i (iv) unapredjenje infrastrukture sistema sudova, koja bi trebalo da obuhvati razvoj i kompjuterizaciju sistema/procesa upravljanja sudskim postupcima.

• Poboljšana transparentnost vezana za vlasništvo nad zemljištem i imovinska prava. Sve do

nedavno, nepostojanje funkcionalnog zakona o restituciji u Crnoj Gori povećavalo je neizvjesnost vezanu za rješavanje postojećih i budućih zahtjeva za restituciju; to je uzrokovalo odlaganje investicija od strane potencijalnih investitora; a isto tako je uticalo i na povećanje kamatnih stopa da bi se nadoknadili rizici vezani za sigurnost investicija. Međutim, Zakon o restituciji, na kojem se radilo već neko vrijeme, stupio je na snagu 8. aprila 2004 godine; usvojeni su i prateći propisi neophodni za implementaciju, oformljene su komisije na opštinskom nivou, kao i Fond za obeštećenje, a definisane su i procedure za restituciju imovine. Obeštećenja zasnovana na pomenutom Zakonu su započela, ali ih treba osnažiti i ubrzati. Pored toga, Vlada mora strogo primjenjivati imovinska prava nad zemljištem i kontrolisati nelegalnu gradnju. Što se tiče vlasničkih prava, evidencija o vlasništvu nad zemljištem je kompjuterizovana i nije pretjerano zahtjevna sa aspekta vremena ili troškova, ali Katastar nema adekvatne, pouzdane informacije o zemljištu. Nedostatak transparentnosti i diskrecionog pristupa javnosti informacijama o zemljištu čini prenos vlasništva nad zemljištem rizičnim za investitore i komplikuje rad opština vezan za planiranje i izdavanje dozvola.

8. Četvrto, treba smanjiti troškove kapitala i poboljšati finansijsko posredovanje. Ukupni krediti banaka prema privatnom sektoru iznose samo 11 % BDP-a u Crnoj Gori. To je prilično malo u poredjenju sa zemljama regiona (42.3 % u Bosni i Hercegovini, 26.6 % u Bugarskoj, 57.3 % u Hrvatskoj i 42.7 % u Madjarskoj), mada su krediti privatnom sektoru počeli da rastu sa relativno niskog nivoa tokom 2004. godine. Kamatne stope, kao i raspon kamate ostaju visoki: realna kamatna stopa išla je od 11 do 20% u prethodnih nekoliko godina. Agregatna dobit od kamata iznosila je oko 7,6% 2004. godine (pala je u odnosu na 9,6% za 2003.). Većina investitora u Crnoj Gori bila bi pod velikim pritiskom da nadje projekat čija bi realna stopa povraćaja premašila 11 – 20%. Velika cijena kapitala i značajno osciliranje kamatnih stopa vezani su za slabi okvir za zaštitu kreditora i primjenu ugovora, visoki rizik u zemlji, i malu konkurenciju u bankarskom sektoru. Konkretne mjere koje Vlada može preduzeti radi smanjenja troškova zaduživanja i poboljšanja finansijskoj posredovanja su:

• Smanjiti potrebu za finansiranjem iz državnih zapisa kroz strogu fiskalnu politiku. To bi pomoglo da se smanji budžetsko opterećenje u vidu plaćanja kamata na državne zapise, a pomoglo bi i u stvaranju uslova za smanjenje cijene kapitala u privredi kroz smanjenje efekta istiskivanja od strane Vlade.

• Osnivanje efektivne, široko zasnovane institucije sa svim kreditnim informacijama o svim

zajmoprimcima, kako bi se riješio problem asimetričnih informacija na kreditnim tržištima. Trenutno, Crna Gora nema ni Kreditni registar, ni Kreditnu agenciju.

vi

• Uvesti veću konkurenciju u bankarski sektor kroz zaokruživanje privatizacije banaka u državnom vlasništvu (konkretno Podgoričke banke), kao i kroz promovisanje lizing aktivnosti, imajući na umu činjenicu da je crnogorsko tržište malo.

9. Peto, Vlada može pomoći u povećanom kreiranju radnih mjesta i stimulisanju rasta i konkurentnosti kroz sprovodjenje fiskalnih reformi. Opšte javne službe u Crnoj Gori (javna administracija, javni red i mir i odbrana) i socijalna zaštita pojedinačno troše oko jednu trećinu (33%) ukupne opšte državne potrošnje. Obrazovanje i zdravstvo zajedno učestvuju sa dodatnih 25% ukupnog trošenja. U poredjenju sa drugim zemljama u regionu, Crna Gora troši značajno više sredstava na skoro sve ove funkcije – opšte javne službe, odbrana i javna bezbjednost, obrazovanje i zdravstvo, i to upravo tim redosledom. Uprkos činjenici da je Crna Gora započela reformu javnog sektora prije par godina, reforme još uvijek nisu rezultirale smanjenjem troškova javne administracije. U posljednje tri godine javna potrošnja na opšte državne službe je porasla, umjesto da opadne. Kako bi se osigurala fiskalna održivost, kreirarao budžetski prostor za kapitalne investicije i poboljšalo pružanje socijalnih usluga neophodno je preduzeti sljedeće korake:

• Kontrola troškova zarada i razvoj dobro ciljanog programa javnih investicija. Veliki porast zarada istisnuo je potrošnju na javne investicije, kao i na poslovanje i održavanje – a to je potrošnja koja ima presudan uticaj na rast. Stoga je neophodno kontrolisati porast zarada putem (i) reforme javne administracije kojom bi se eliminisao višak zaposlenih; (ii) drugih mjera koje su navedene u prethodnom tekstu vezanom za tržište rada. Kontrola porasta zarada je od presudnog značaja za fiskalnu održivost i za stvaranje budžetskog prostora za javne investicije. Na nivou od 2% BDP-a, lokalno finansirana kapitalna potrošnja Crne Gore je značajno ispod nivoa koji postoji u drugim zemljama u regionu. Iako niske brojke mogu naznačiti da postoji potreba za većim kapitalnim investicijama, naročito investicijama u infrastrukturu, najbolje je da se takva odluka zasniva na dva preduslova: (i) da postoje ustupci izmedju investicionog programa u javnu infrastrukturu i makro-stabilnosti/fiskalne održivosti, tako da svaka investicija u javnu infrastrukturu mora biti sprovedena u okviru širih makro-ekonomskih i fiskalnih ograničena; (ii) da se uspostavi rigorozni sistem procjene projekata u oblasti javnih investicija, kako bi se rangirali javni investicioni projekti i finansirali samo oni koji su snažno orijentisani na rast i čiji su ekonomski i socijalni povraćaj dovoljno visoki. U Crnoj Gori postoji potreba da se izvrši strateška procjena potrebnih infrastrukturnih investicija, kao i koji od brojnih potencijalnih infrastrukturnih projekata garantuju investicije zasnovane na njihovim ekonomskim i socijalnim povraćajima.

• Poboljšati proces budžetiranja i pripremiti sveobuhvatni plan za eliminaciju zaostalih obaveza.

To se može postići putem: (i) pripreme boljih i realnijih projekcija prihoda, kao i putem brzih odluka o potrošnji koje će primijeniti korisnici budžeta u slučaju smanjenja prihoda; (ii) jačanja sistema kontrole rada agencija koje troše sredstva iz budžeta kroz obezbjedjivanje kvalitetnijeg osoblja, unapredjenje računovodstvenih standarda i transparentnosti; i (iii) razvoja vremenski definisanog plana za raščišćavanje zaostalih obaveza, kroz identifikovanje najskupljih medju njima, kako bi se prvo one podmirile.

• Jačanje veza izmedju prioriteta definisanih politikom i budžeta, naročito vezano za razvoj

turizma i implementaciju Strategije smanjenja siromaštva (PRSP). U srednjem, odnosno dugom roku postoji potreba da se pripremi sveobuhvatni srednjoročni okvir potrošnje kao osnov za planiranje javne potrošnje, koji će obuhvatiti centralne vlasti, socijalne fondove i lokalne vlasti, i koji će u potpunosti reflektovati obaveze definisane u politici Vlade. Treba odrediti i poseban budžet za PRSP, sa konkretnim okvirom za monitoring i evaluaciju. Turizam, kao glavni potencijalni izvor rasta u Crnoj Gori treba podržati kroz višegodišnje budžetiranje, a takodje je

vii

neophodno obezbijediti konkretni budžet i privremene ciljeve implementacije vezane za Turistički Master plan (TMP) Vlade.

10. Konačno, turizam sadrži značajna obećanja/perspektive za izvozno-orijentisani rast i otvaranje radnih mjesta u Crnoj Gori. U prošlosti su sektor proizvodnje i metalska industrija, a naročito najvažnija fabrika aluminijuma, KAP, igrali dominantnu ulogu u crnogoroskoj privredi. Danas je KAP najvažniji izvoznik koji učestvuje sa više od 40% u ukupnom izvozu dobara; on značajno doprinosi dodatoj vrijednosti i zapošljavanju u privredi. Medjutim, to će se možda promijeniti. Turizam u Crnoj Gori je u skorije vrijeme pokazao snažan rast u apsolutnim iznosima, kao i relativno u odnosu na privredu u cjelini. Prema stavovima Svjetskog savjeta za turizam i putovanja, doprinos sektora putovanja i turizma crnogorskoj privredi procijenjen je na 8.5% ukupnog BDP-a i 9,1% u ukupnoj zaposlenosti 2005. godine. Ista studija pretpostavlja i mnogo brži rast ubuduće: sa projektovanom prosječnom stopom rasta od preko 10% godišnje u sljedećoj deceniji. Do 2015. godine turistička industrija trebalo bi da učestvuje sa oko 13,6% u BDP-u i sa 14,5% u ukupnoj zaposlenosti, dok bi šira turistička privreda trebalo da učestvuje sa oko 21,1% u BDP-u i sa 22,5% u zaposlenosti. Iako su ove projekcije možda pretjerano optimističke, one ipak pokazuju da u Crnoj Gori postoji značajan potencijal za razvoj turizma.

11. Medjutim, pretvaranje ovog obećanja u realnost zahtijeva značajne i dobro ciljane investicije, kao i implementaciju većine preporuka koje su date u prethodnom tekstu vezanom za izradu politike. Na različite načine sektor turizma ilustruje izazove vezane za konkurentnost i rast sa kojima se suočava Crna Gora. Da bi realizovala svoj turistički potencijal, Crna Gora mora prevazići čvrstu konkurenciju iz susjednih zemalja i drugih destinacija širom svijeta, od kojih mnoge trenutno nude konkurentniju kombinaciju kvaliteta i cijena za ista ciljna tržišta. U tom smislu potrebno je preduzeti nekoliko konkretnih mjera:

• Stvoriti uslove za privatne investicije u turizmu putem: (i) usmjeravanja aktivnosti na privlačenju privatnih investicija na primorju na medjunarodne vodeće operatere; (ii) boljeg planiranja namjene zemljišta i jačanja vlasničkih prava, kao i kroz kontrolu nezakonite gradnje na turističkim lokacijama; (iii) uvodjenje zakonodavstva i propisa koji će podržati, a ne spriječiti aktivnosti i sprovodjenje detaljne revizije glavnih propisa u oblasti turizma koji su neophodni za očuvanje osnovnih standarda (zdravlje, bezbjednost, životna sredina, itd.) i zaštitu interesa potrošača, nasuprot onim aspektima koje treba prepustiti tržišnim mehanizmima; i (iv) smanjenja troškova kapitala i povećanog pristupa kreditima za (domaće) privatne investicije.

• Pomoć u uklanjanju ograničenja vezanih za javnu infrastrukturu – naročito u oblasti

vodosnabdijevanja, puteva i upravljanja otpadom – radi razvoja primorskog turizma. Neophodno je prevazići problem nedostatka vode tokom kratke turističke sezone; potrebno je uvesti adekvatan sistem upravljanja čvrstim otpadom, uključujući kapitalne investicije u deponije i strogo i konzistentno sprovodjenje zakona o anti-dampingu; a neophodno je i pripremiti strategiju upotrebe puteva i druge saobraćajne infrastrukture radi usmjeravanja razvoja turizma na nove oblasti. Vlada treba da odigra ulogu koordinatora u oblastima gdje već postoje investicije donatora u infrastrukturu, kao i da odigra komplementarnu ulogu u popunjavanju investicionog jaza u kontekstu svog sveobuhvatnog programa javnih investicija (vidi preporuke date u prethodnom tekstu vezanom za javne investicije).

• Pomoć u iskorišćavanju potencijalnih koristi od turizma za zapošljavanje. Potencijalne koristi od

turizma za zapošljavanje trenutno nisu iskorišćene. Zaposlenost lokalnih radnika u sektoru turizma je na relativno malom nivou, a njen rast je projektovan po skromnoj stopi od 1,7% 2005. godine. Izgleda da su glavni razlozi za to kratka turistička sezona i veliki porezi na plate (ili, suprotno tome, mali porezi za ne-rezidente), kojima se favorizuje zapošljavanje radnika koji nisu iz Crne Gore, ali bi bilo važno da se pažljivo procijene razlozi zbog kojih Crna Gora ne ostvaruje

viii

koristi od turizma za zapošljavanje i da se odluči kakvo je prilagodjavanje potrebno izvršiti, ako uopšte postoji potreba, vezano za izmjenu radnog zakonodavstva i kolektivnih ugovora. Takodje, potrebno je pomoći u rješavanju problema nedostatka kvalifikovanih radnika i neadekvatnih kapaciteta za obuku u oblasti turističkih usluga, s obzirom da postoji hitna potreba za boljim vještinama na uslužnom nivou kako bi se povećao kvalitet i konkurentnost postojećih kapaciteta. Prvi privatni fakultet za turizam, menadžment i trgovinu, koji je 2004. godine osnovala Atlas Mont Banka u Baru, predstavlja instituciju za obuku koju je neophodno ohrabriti.

• Nastavak diversifikacije turističkog proizvoda na osnovu prednosti Crne Gore. Najveći dio

pažnje i javnih i privatnih investicija i dalje je usmjeren na proširenje i poboljšanje ponude primorskog turizma, pri čemu se relativno mala pažnja posvećuje ne-primorskom turizmu. Veoma je važno usvojiti diversifikovani pristup turizmu, koji promoviše turizam zasnovan na ljepoti pejzaža crnogorskih planinskih predjela. Potrebno je pripremiti i implementirati konkretne planove, programe i stimulanse radi generisanja investicija u ne-primorski turizam i razvoja zajedno sa primorskim turizmom.

12. S obzirom da je tržište Crne Gore malo, njen budući rast i prosperitet zavisiće u velikoj mjeri od toga koliko će biti uspješna u razvoju svoje izvozno orijentisane turističke privrede na održiv i ekološki odgovoran način.

ix

Crna Gora: Agenda reformske politike usmerene ka većoj zaposlenosti, rastu i konkurentnosti

Mjera definisana politikom Vremenski okvir

za implementaciju

Reforma tržišta rada Kontrola rapidnog porasta plata do kojeg je došlo u posljednjih nekoliko godina, putem: (i) uspostavljanja bolje izbalansiranog procesa kolektivnog pregovaranja i definisanja plata, u kojem će se stavovi poslodavaca (uključujući Vladu) ojačati; (ii) energičnije implementacije reforme javne administracije i smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru, od kojih mnogi zaradjuju mnogo veće plate nego što je prosjek u privredi; i (iii) promovisanje veće decentralizacije kolektivnog pregovaranja ka nivou preduzeća.

Kratki rok

Relaksiranje nekih aspekata radnog zakonodavstva. Iako je novi Zakon o radu, koji je usvojen 2003. godine, značajno poboljšao fleksibilnost tržišta rada, njime još uvijek nije obezbijedjena puna fleksibilnost. Reforme u oblasti radnih odnosa treba da se fokusiraju na: (i) relaksiranje pravila o potpisivanju ugovora o radu radi zapošljavanja ″ne-standardnih″ radnika, uključujući zaposlene na odredjeno vrijeme i ugovore o radu sa skraćenim radnim vremenom; (ii) smanjiti izdatke koje poslodavci moraju snositi prilikom raskida redovnog radnog odnosa iz ekonomskih razloga; (iii) omogućavanje fleksibilnijih aranžmana vezanih za radno vrijeme; i (iv) ograničavanje troškova koje preko plate snosi poslodavac.

Srednji rok

Smanjenje visokih stopa poreza na plate na fiskalno odgovoran način, kako bi se ohrabrilo formalno zapošljavanje. Poželjno je dalje fazno i dobro planirano smanjenje poreza na plate – koje će se kompenzovati kroz ekvivalentno povećanje drugih poreza, uz prilagodjavanja kako bi se nadoknadio tako nastali gubitak prihoda socijalnih fondova. Kako bi se smanjile tako visoke stope na fiskalno odgovoran način, neophodno je istovremeno izvršiti reformu sistema zdravstvenog i penzionog osiguranja (rano penzionisanje, invaliditet, porodiljsko odsustvo i bolovanje).

Srednji rok

Uvodjenje ili proširivanje, preko Zavoda za zapošljavanje, drugih aktivnih programa za tržište rada, uključujući: (i) usluge povezivanja sa poslodavcima, uz pomoć kojih bi se najkvalifikovaniji kandidati povezivali sa poslodavcima; (ii) sajmovi slobodnih radnih mjesta koji bi pomogli lokalnim agencijama za zapošljavanje da usklade ponudu i tražnju radne snage; (iii) klubovi za radnike koji su izgubili samopouzdanje i koji su nezaposleni duži vremenski period; i (iv) virtuelna preduzeća, uz pomoć kojih bi se razvijale vještine obrazovanja i obuke radi upravljanja pravim preduzećem.

Kratki rok

Unapredjenje podataka i informacija o tržištu rada. Neophodni su specifični i detaljniji redovni podaci o radnoj snazi kako bi se pratila zaposlenost, nedovoljna zaposlenost i nezaposlenost; sezonsko, povremeno i neformalno zapošljavanje; zarade i dohodak; radno vrijeme, prema grupama zanimanja i profesija i po regionima; kao i rad u neformalnom sektoru i u domaćinstvima. Nepostojanje redovnih i pouzdanih informacija o tržištu rada ograničava efektivno nadgledanje tržišta rada i intervencije.

Dugi rok

Reforma fiskalne politike Smanjenje/kontrola potrošnje vezane za plate, transfere domaćinstvima, i plaćanje kamata, koji su značajno porasli u posljednje tri godine. Veliki porast plata istisnuo je trošenje na javne investicije i poslovanje i održavanje – a to je potrošnja koja je od presudnog značaja za rast. To treba kontrolisati putem: (i) reforme javne administracije kojom će se eliminisati višak zaposlenih; (ii) kontrole povećanja plata i zarada.

Kratki – srednji rok

x



za implementaciju

Povećati izdvajanja srestava za dobro ciljane infrastrukturne investicije koje će podražti razvoj turizma i rast. Na nivou od 2% BDP-a, lokalno finansirana kapitalna potrošnja Crne Gore je značajno izpod nivoa koji postoji u drugim zemljama u regionu. Kapitalne investicije u infrastrukturu, koje čine samo oko 0,4% BDP-a su još manje. Neophodno je povećanje kapitalnih investicija, naročito u infrastrukturu. Izazovi bi bili: (i) da se to učini na način koji ne bi doveo u pitanje fiskalnu i makro-ekonomsku održivosti; (ii) da se pažljivo cilja i da se finansiraju samo one infrastrukturne investicije koje su snažno povezane sa rastom i razvojem turizma.

Srednji rok

Eliminisati/smanjiti subvencije i kreditiranje javnih preduzeća kroz nametanje kompletnih strogih budžetskih ograničenja. Državne subvencije i neto pozajmice sada učestvuju sa oko 1,6% u BDP-u. Državnim preduzećima još uvijek nedostaju stroga budžetska ograničenja i budžetska disciplina. Ovaj problem bi se mogao prevazići putem (i) povećanja transparentnosti u procesu odobravanja subvencija i transfera državnim preduzećima od Vlade; (ii) zaokruživanja privatizacije ovih preduzeća, tamo gdje postoji mogućnost privatizacije; i (iii) tamo gdje privatizacija nije moguća, putem poboljšanog upravljanja takvim preduzećima i definisanja strogih kriterijuma finansijskih učinaka kojima bi se smanjile subvencije i budžetski transferi.

Kratki rok

Povećati produktivnost postojeće potrošnje na obrazovne i zdravstvene usluge. U sektoru zdravstva treba poboljšati upravljanje javnim sredstvima za zdravstvo, treba nastaviti reforme primarne zdravstvene zaštite, uključujući i davanje prioriteta programima liječenja, a procedure javnih nabavki treba poboljšati putem unapređenja pravnog okvira za nabavke. U obrazovanju treba smanjiti troškove disproporcionalne zaposlenosti kroz konsolidaciju škola, a programe stručne obuke treba uskladiti sa zahtjevima tržišta rada.

Dugi rok

Poboljšati proces budžetiranja i eliminisanje zaostalih obaveza putem: (i) pripreme boljih i realnijih projekcija prihoda, kao i putem donošenja brzih odluka o potrošnji u slučaju smanjenja prihoda; (ii) jačanja sistema kontrole rada agencija koje troše sredstva iz budžeta kroz obezbjedjivanje kvalitetnijeg osoblja, unapredjenje računovodstvenih standarda i transparentnosti; i (iii) razvoja vremenski definisanog plana za raščišćavanje zaostalih obaveza, kroz identifikovanje najskupljih medju njima, kako bi se prvo one podmirile.

Kratki rok

Jačanje veza izmedju prioriteta definisanih politikom i budžeta, naročito vezano za razvoj turizma i implementaciju Strategije smanjenja siromaštva (PRSP). Državni budžet generalno, a naročito javne investicije, treba usmjeriti na pružanje podrške u iskorišćavanju potencijala za rast koji postoji u turizmu. Ministarstvo turizma trebalo bi da predje na višegodišnje budžetiranje i program implementacije. U srednjem, odnosno dugom roku postoji potreba da se pripremi sveobuhvatni srednjoročni okvir potrošnje kao osnov za planiranje javne potrošnje, koji će obuhvatiti centralne vlasti, socijalne fondove i lokalne vlasti, i koji će u potpunosti reflektovati obaveze definisane u politici Vlade. Treba odrediti i poseban budžet za Strategiju za smanjenje siromastva (PRSP), sa konkretnim okvirom za monitoring i evaluaciju.

Srednji – dugi rok

Reforma privatnog i finansijskog sektora Pojednostaviti i ubrzati izdavanje poslovnih licenci i rad inspekcija. Za izdavanje dozvola za rad preduzeća potrebno je dosta vremena, a aktivnosti izdavanja dozvola i vršenja inspekcije se ne sprovode na pravičan i transparentan način (FIAS, 2004). Nacrt Zakona o izdavanju dozvola, koji propisuje bržu i efikasniju registraciju i prijavljivanje poslovnih aktivnosti, treba što prije implementirati.

Kratki rok

xi



za implementaciju

Poboljšati upravljanje i propise putem: (i) veće transparentnosti i konzistentnije primjene pravila, uključujući poboljšanje kapaciteta poreske administracije radi podrške naplati poreza zasnovanoj na pravilima: (ii) ubrzana implementacija nedavno usvojenih zakona i drugih propisa vezanih za poslovnu aktivnost. Implementacija zakonodavstva usmjerena na poboljšanje poslovnog okruženja – sprovodjenje ugovora, pristup finansijama, korporativno upravljanje i mogućnost izlaska iz posla – još uvijek nije otpočela u većini slučajeva. Ubrzana implementacija ovih zakona od presudnog je značaja za investicije i rast privatnog sektora.

Kratki rok

Ubrzanje restrukturiranja preduzeća koja su privatizovana kroz MVP putem: (i) brže konsolidacije akcija ovih kompanija koje se razmjenjuju na berzi u većinske akcije; (ii) izdvajanja sredstava iz budžeta za pokrivanje socijalnih troškova restrukturiranja – uključujući otpremnine za otpuštanje viška radnika – za ona preduzeća za koja je Vlada pristala da finansira takve troškove; (ii) strogog sprovodjenja novog Zakona o stečaju za srednja i velika preduzeća privatizovana putem vaučera, koja su nastavila da nagomilavaju gubitke; i (iii) jačanja kapaciteta sudova da rješavaju stečajne postupke (vidi dalji tekst o sudovima).

Kratki rok

Smanjenje zaostalih sudskih sporova u Privrednom sudu i ubrzano sprovodjenje ugovora putem: (i) smanjenja ograničenja koja se odnose na resurse i osoblje u crnogorskom pravosudju; (ii) obezbjedjivanja imenovanja kvalifikovanih sudija; (iii) obuke zaposlenih u sudovima; i (iv) unapredjenja infrastrukture sistema sudova, uključujući kompjuterizaciju upravljanja sudskim postupcima.

Srednji rok

Poboljšati transparentnost vezanu za vlasništvo nad zemljištem i kontrolu nezakonite gradnje. Nepostojanje transparentnosti vezane za vlasnička prava i registracije predstavlja jednu od najvećih prijetnji za buduće perspektive crnogorske turističke industrije, naročito na nekoliko preostalih turističkih lokacija sa velikim potencijalom (npr. Ulcinj i oblasti u kontinentalnom dijelu, u blizini nacionalnih parkova i drugih prirodnih atrakcija). Vlada mora energično primjenjivati imovinska prava nad zemljištem i kontrolisati nezakonitu gradnju.

Srednji rok

Smanjiti troškove kapitala i poboljšati finansijsko posredovanje putem: (i) smanjenja potrebe za finansiranjem iz državnih zapisa kroz strogu fiskalnu politiku. To bi pomoglo da se smanji budžetsko opterećenje u vidu plaćanja kamata na državne zapise, a pomoglo bi i u stvaranju uslova za smanjenje cijene kapitala u privredi, kroz smanjen efekat istiskivanja od strane Vlade; (ii) osnivanja efektivne, široko obuhvatne institucije sa svim kreditnim informacijama o svim zajmoprimcima, kako bi se riješio problem asimetričnih informacija na kreditnim tržištima. Trenutno, Crna Gora nema ni Kreditni registar, ni Kreditnu agenciju; (iii) uvodjenja veće konkurencije u bankarski sektor kroz zaokruživanje privatizacije banaka u državnom vlasništvu, kao i kroz promovisanje lizing aktivnosti, imajući na umu činjenicu da je crnogorsko tržište malo.

Kratki rok

Turistički razvoj Diversifikacija turističkog proizvoda na osnovu prednosti Crne Gore. Najveći dio pažnje i javnih i privatnih investicija i dalje je usmjeren na proširenje i poboljšanje ponude primorskog turizma, pri čemu se relativno mala pažnja posvećuje ne-primorskom turizmu. Veoma je važno usvojiti diversifikovani pristup turizmu, koji promoviše turizam zasnovan na ljepoti pejzaža crnogorskih planinskih predjela. Potrebno je pripremiti i implementirati konkretne planove, programe i stimulanse radi generisanja investicija i razvoja ne-primorskog turizma.

Srednji – dugi rok

xii



za implementaciju

Usmjeriti napore za privlačenje privatnih investicija na vodeće operatere. S obzirom da je Crna Gora trenutno relativno nepoznata na mnogim perspektivnim turističkim tržištima, veliki prioritet trebalo bi dati privlačenju nekoliko kvalitetnih vodećih operatera čije prisustvo bi moglo pomoći u obezbjedjivanju dodatne sigurnosti koja je potrebna mnogim putnicima da bi po prvi put posjetili neku novu destinaciju.

Kratki rok

Stvoriti uslove za investicije privatnog sektora u turizam putem: (i) boljeg planiranja namjene zemljišta i jačanja vlasničkih prava, kao i kroz kontrolu nezakonite gradnje na turističkim lokacijama; (ii) uvodjenja zakonodavstva i propisa kojima će se podržati, a ne spriječiti aktivnosti i sprovodjenje detaljne revizije glavnih propisa u oblasti turizma koji su neophodni za očuvanje osnovnih standarda (zdravlje, bezbjednost, životna sredina, itd.) i zaštitu interesa potrošača, nasuprot onim aspektima koje treba prepustiti tržišnim mehanizmima; i (iii) smanjenja troškova kapitala i povećanog pristupa kreditima za (domaće) privatne investicije.

Kratki – srednji rok

Pomoć u rješavanju problema sa javnom infrastrukturom - naročito po pitanju vodosnabdijevanja, puteva i upravljanja otpadom. Neophodno je prevazići problem nedostatka vode tokom kratke turističke sezone; neophodno je pripremiti strategiju upotrebe puteva i druge saobraćajne infrastrukture radi usmjeravanja razvoja turizma na nove oblasti; potrebno je uvesti adekvatan sistem odlaganja čvrstog otpada, uključujući kapitalne investicije u deponije i strogo i konzistentno sprovodjenje zakona o anti-dampingu.

Srednji rok

Pomoć u iskorišćavanju potencijalnih koristi od turizma za zapošljavanje. Potencijalne koristi od turizma za zapošljavanje trenutno nisu iskorišćene. Zaposlenost lokalnih radnika u sektoru turizma je na relativno malom nivou, a njen rast je projektovan po skromnoj stopi od 1,7% 2005. godine. Izgleda da su glavni razlozi za to kratka turistička sezona i veliki porezi na plate koji tjeraju poslodavce da favorizuju zapošljavanje radnika koji nisu iz Crne Gore, ali bi bilo važno da se pažljivo procijene razlozi zbog kojih Crna Gora ne ostvaruje koristi od turizma za zapošljavanje i da se odluči kakvo je prilagodjavanje potrebno izvršiti, ako uopšte postoji potreba, vezano za izmjenu radnog zakonodavstva i kolektivnih ugovora.

Kratki rok

Pomoć u rješavanju problema nedostatka kvalifikovanih radnika i neadekvatnih kapaciteta za obuku u oblasti turističkih usluga. Postoji hitna potreba za boljim vještinama na uslužnom nivou kako bi se povećao kvalitet i konkurentnost postojećih kapaciteta. Neophodan je veći nivo stručne obuke vezane za veliki broj vještina, sa akcentom na moderne informacione tehnologije, menadžment i fleksibilnost, kao i na vršenje većeg broja zadataka (″multi-tasking″). Takav objekat za obuku može organizovati i privatni sektor. Ministarstvo prosvjete je nedavno uvelo «turizam i ugostiteljstvo» kao jedan od programa stručne obuke, ali ga treba osnažiti. Prvi privatni fakultet za turizam, menadžment i trgovinu, koji je 2004. godine osnovala Atlas Mont Banka u Baru, predstavlja instituciju za obuku koju je neophodno ohrabriti.

Srednji rok

1

1. SKORIJI RAZVOJ EKONOMSKE SITUACIJE

A. OPŠTI PODACI

1.1 Srbija i Crna Gora (SCG) predstavljaju uniju dvije labavo povezane republike,1 Republike Srbije i Republike Crne Gore. Dvanaest godina nakon raspada Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije 1991. godine, Skupština Srbije, Skupština Crne Gore i Skupština Savezne republike Jugoslavije usvojile su u februaru 2003. godine Ustavnu povelju Srbije i Crne Gore, stvorivši tako “Srbiju i Crnu Goru,” državu koja je zamijenila bivšu Saveznu republiku Jugoslaviju. 1.2 Crna Gora je daleko manja republika članica Državne zajednice Srbije i Crne Gore. U geografskom smislu, Crna Gora je mala, planinska i živopisna oblast čija površina iznosi oko 13.214 km²; smještena je u regionu Zapadnog Balkana jugoistočne Evrope i zauzima oko 293 kilometra obale Jadrana. Prema popisu stanovništva koje je u novembru 2003. godine izdao republički Zavod za statistiku – MONSTAT, Crna Gora predstavlja približno jednu šestinu geografske veličine Srbije, sa svojih 620.145 stanovnika (manje od desetine stanovništva Srbije). Njena ekonomska baza sastoji se od značajnih količina prirodnih resursa (boksita), aluminijuma, velikog potencijala za razvoj turizma, određenih površina obradivog zemljišta, kao i zaliha relativno kvalifikovane radne snage. 1.3 Iako je mnogo toga i dalje nejasno u pogledu političke budućnosti Crne Gore,2 pridruživanje Evropskoj Uniji ostaje globalni strateški cilj ove republike. Nakon “Beogradskog sporazuma” iz 2002, Crna Gora i Srbija dogovorile su se o takozvanom “Akcionom planu za harmonizaciju ekonomskih sistema zemalja članica Državne zajednice Srbije i Crne Gore u cilju sprečavanja i uklanjanja smetnica slobodnom protoku ljudi, roba, usluga i kapitala” (“Akcioni plan”), koji je imao za cilj približavanje ekonomskih sistema ove dvije republike tako da bi zajedno mogle da krenu ka pridruživanju Evropskoj zajednici. U praksi, međutim, harmonizacija tarifa i trgovinske politike pokazala se teškim zadatkom, uz krajnji rezultat da je u oktobru 2004. godine Evropska Unija predložila pristup „dvostrukog kolosjeka”. Takav pristup pridruživanju omogućava Uniji da se odvojeno bavi Srbijom i Crnom Gorom po pitanjima koja se tiču trgovine, carina i ekonomske i sektorske politike, dok, istovremeno, pokušava da postigne sporazum sa Zajednicom o međunarodnim političkim obavezama i ljudskim pravima. S obzirom na njeno malo domaće tržište, pridruživanje Crne Gore Evropskoj Uniji3 (i STO), kao i dalje regionalne integracije biće od suštinskog značaja za njen razvoj i prosperitet (vidi Prilog 1.1.). Održavanje konkurentnosti na tim tržištima takođe je od izuzetne važnosti.

1 Godine 2002, Crna Gora potpisala je Sporazum o principima u odnosima između Srbije i Crne Gore (“Beogradski sporazum”) sa Srbijom i Evropskom Unijom, kojim se uspostavila nova Državna zajednica Srbija i Crna Gora. Onako kako je sada uređena, Zajednica ima ograničenu nadležnost u oblasti spoljnih poslova, odbrane, ljudskih prava, prava intelektualne svojine, standardizacije i tehničkih propisa, metrologije i statistike. Sve druge oblasti su u nadležnosti država članica. 2 Konačni oblik Zajednice sa Srbijom je i dalje nejasan. Tri godine nakon osnivanja Državne zajednice, njene članice imaju pravo da održe referendum o povlačenju iz Zajednice. 3 Evropska Unija je objavila svoju studiju izvodljivosti za otpočinjanje pregovora vezano za Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SAA) u maju 2005 godine. U oktobru 2005 godine, Srbija i Crna Gora su zvanično započele pregovore sa Evropskom Unijom vezane za Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

2

Prilog 1.1. Crna Gora: Zbog čega regionalne integracije i pridruživanje Evropskoj Uniji? Integracija tržišta u okviru pridruživanja Evropskoj Uniji i Svjetskoj trgovinskoj organizaciji od vitalnog je značaja za malu privredu kao što je crnogorska i to iz više razloga. Kao prvo, s obzirom na njenu veličinu, od suštinske je važnosti povećati specijalizaciju i efikasnost u proizvodnji roba i usluga. Ako bi Crna Gora ostala jedna zatvorena privreda, bila bi prisiljena da proizvodi veći raspon proizvoda, pod manje povoljnim uslovima. Nedostatak specijalizacije umanjuje efikasnost i prihod. S druge strane, trgovina robom dozvolila bi maloj zemlji poput Crne Gore da se specijalizuje za manji raspon roba i usluga u skladu sa njenom prirodnom bazom resursa, a da drugu robu uvozi iz drugih država svijeta. To bi takođe uvećalo mogućnosti potrošača izvan onog što omogućavaju vlastite proizvodne mogućnosti Crne Gore. Međutim, trgovina robom i uslugama zavisi od troškova prevoza, carinskih stopa i kvantitativnih ograničenja, kao i ”barijera iza granice zemlje”. Upravo iz tog razloga su pitanja poreske harmonizacije i uklanjanja barijera slobodnoj trgovini roba i usluga u kontekstu pridruživanja Evropskoj Uniji važna za Crnu Goru. Kao drugo, regionalne integracije i pridruživanje Evropskoj Uniji takođe su veoma važne za smanjenje troškova poslovanja i diversifikaciju rizika. Osnivanje idiosinkratskih (malih i posebnih) institucija od strane malih zemalja, kao što je Crna Gora može da znači veće troškove po glavi stanovnika za obezbjeđivanje javnih dobara i veće troškove poslovanja. Zaista, empirijski dokazi pokazuju da su u malim državama troškovi proizvodnje javnih dobara veći (Alesina i Wacziarg, 1998). Nadalje, male države povlače za sobom i teškoće u diversifikaciji rizika unutar nacionalnih granica. Na primjer, banka prisiljena da u portfoliju drži hipoteke uzete unutar malog crnogorskog tržišta suočava se sa većim rizikom nego što bi bio slučaj da ima pristup nekom većem tržištu. Najzad, regionalne integracije i pridruživanje Evropskoj Uniji mogu da doprinesu smanjenju visoke nestabilnosti prihoda sa kojom se male države poput Crne Gore često suočavaju. Empirijski pokazatelji ukazuju na to da postoji negativna korelacija između veličine populacije i standardne devijacije dohotka po glavi stanovnika (Easterly i Kraay, 1999). Ovo nije ništa neobično, s obzirom na to da će se, sa datim nivoom šoka, uticaj na potrošnju brže osjetiti u maloj državi. Regionalne integracije mogu da omoguće da dođe do uravnoteženja prihoda i potrošnje koji proističu iz takvih šokova. Nasuprot tome, propisi koji nameću restrikcije na protok kapitala i radne snage mogu da produže troškove prilagođavanja na šokove. Onamo gdje je to moguće, trgovina institucijama, kao što je ona kada neka zemlja usvoji instituciju neke druge zemlje odričući se svoje nacionalne institucije ili nezavisne politike (na primer, uvođenje eura kao zvanične monete ili sporazum o odbrani koji stavlja malu državu pod okrilje neke veće regionalne sile), takođe mogu doprinijeti smanjenju troškova, obezbjeđivanju stabilnosti i smanjenju rizika. Izvor: Favaro (2003).

B. DOSADAŠNJE EKONOMSKE REFORME4

1.4 Crna Gora, poput svih ostalih država u regionu, ima u nasljeđu četiri decenije neefikasnog ekonomskog menadžmenta i institucionalne politike koja je gušila razvoj i privatnu inicijativu. Gotovo čitavu deceniju nakon raspada bivše SFR Jugoslavije, sukobi u regionu i međunarodna izolacija osakatile su privredu i odložile početak tranzicije ka tržišnoj ekonomiji. Od 1997, međutim, Crna Gora, uz podršku međunarodne zajednice,5 uključena je u dugi niz reformi koje imaju za cilj da njenu socijalističku ekonomiju transformišu u modernu ekonomiju zasnovanu na tržištu. Godine 2003, Vlada Republike Crne Gore formalno je usvojila Agendu ekonomskih reformi koja se odnosi na period 2003-2007, kao i Strategiju smanjenja siromaštva (PRSP) usmjerenu na smanjenje siromaštva. Agenda ekonomskih reformi definisala je široku stratešku viziju liberalizovane, tržišne privrede, na kojoj su

4 Aneks 1 sadrži hronološki prikaz glavnih događaja u Crnoj Gori, uključujući i datume nekih ključnih reformi. 5 Među glavnim donatorima u Crnoj Gori su USAID, Evropska agencija za rekonstrukciju, Svjetska banka, UNDP.

3

zasnovane dalje ekonomske reforme.6 Agenda ekonomskih reformi je nedavno ažurirana da bi mogla usmjeravati program ekonomskih reformi za period 2005-2007. 1.5 Program ekonomske reforme Crne Gore od 1997. godine oslanja se na dva velika stuba: makroekonomsku stabilizaciju i tržišno orjentisanu strukturnu reformu, što uključuje široku liberalizaciju cijena i trgovine, privatizaciju, reformu javne uprave, reformu finansijskog sektora, kao i reforme usmjerene na unapređenje poslovnog okruženja i tržišta rada.

Makroekonomska stabilizacija

1.6 Reforme monete. Jedan od temelja programa stabilizacije Crne Gore bilo je uvođenje njemačke marke, a potom eura kao zakonitog platežnog sredstva u republici. Novembra 1999. godine, Vlada Crne Gore proglasila je njemačku marku (DM) paralelnom zvaničnom monetom uz jugoslovenski dinar. Godinu dana kasnije, u novembru 2000, Centralna banka Crne Gore proglasila je DM jedinim zakonitim platežnim sredstvom u republici. Prvog januara 2002.g. euro je zamijenio DM kao zvaničnu monetu Crne Gore. 1.7 I ekonomski i politički faktori uslovili su uvođenje njemačke marke, a potom i eura kao zvanične monete Crne Gore. (Bogetić, 2002). Ekonomski razlozi uglavnom se odnose na monetarnu politiku savezne vlade, koja je dovela do dvije razorne hiperinflacije 1990. i 1992-93. godine. Politički razlozi u velikoj mjeri bili su odraz sve većeg distanciranja Crne Gore od Miloševićeve politike kasnih devedesetih, kao i naknadne odluke crnogorskih vlasti da preuzmu kontrolu nekih državnih funkcija koje su prethodno pripadale saveznim vlastima (na pr., carina, predstavljanje u inostranstvu). Iako su monetarne reforme — osobito uvođenje eura – postavile solidnu osnovu za stabilnost i ekonomski oporavak, one su takođe dovele do smanjenja fleksibilnosti politike (vidi Prilog 2.2). Inflacija (CPI) je pala sa 67 odsto u 1999. na 24 odsto u 2000-oj godini, da bi potom nastavila sa trendom postepenog opadanja. Od 2002.g. inflacija u Crnoj Gori održava se na jednocifrenim brojkama. 1.8 Fiskalne reforme. Fiskalne reforme u Crnoj Gori započele su 2001. godine. Usvojen je veći broj zakona sa ciljem da se obezbijedi transparentnija i efikasnija naplata budžetskih prihoda. 2003. godine, novi porez na dodatu vrijednost (PDV) zamijenio je predhodni sistem oporezivanja prometa; osnovan je Trezor Republike Crne; uvedene su fiskalne kase i počelo se sa primjenom poreskih identifikacionih brojeva; od nedavno, ukinut je monopol domaćih platnih službi (nekadašnji ZOP), čime se omogućava poslovnim bankama da iniciraju i vrše među-bankovna plaćanja bez obaveznog posredovanja bilo koje institucije ili agencije. Uvođenje i sprovođenje Zakona o javnim nabavkama povećalo je nivo transparentnosti kao i efikasnost kontrole javne potrošnje. Prihodi, koji su ranije bili raspoređeni među vanbudžetskim fondovima i drugim institucijama, centralizovani su unutar Budžeta Republike. Inicirano je uvođenje srednjeročnog okvira potrošnje, a programski budžet u vidu pilot projekta je uveden 2004. godine u dvijema institucijama: Ministarstvu pomorstva i saobraćaja i Zavodu za izvršenje krivičnih sankcija. Interna revizija osnovana je 2004. godine unutar Ministarstva finansija, dok je Vrhovna finansijska revizorska institucija osnovana u aprilu 2004.

6 Vidi Agendu ekonomskih reformi Crne Gore, 2003. Glavni ciljevi Evropske agencije za rekonstrukciju su uspostavljanje otvorene ekonomije zasnovane na privatnom sektoru, stvaranje povoljnog poslovnog okruženja koji bi bio atraktivan za strane investitore, pridruživanje Evropskoj Uniji i Svjetskoj trgovinskoj organizaciji, te reforma i izgradnja raznih sektorskih politika. Program ekonomskih reformi bavi se poslovnim ambijentom i trgovinom, reformom poreskog sistema, finansijskim sistemom, privatizacijom, reformom penzionog sistema, sektorskim politikama (turizam, energija, poljoprivreda), reformom javne uprave, reformom pravosuđa, građanskim društvom, erom informatike, makroekonomijom i statistikom, kao i rukovođenjem reformama.

4

1.9 Vlada je napravila izvjesne pomake u kontroli fiskalnih deficita. Uz podršku programa MMF-a u Srbiji i Crnoj Gori7, konsolidovani budžetski deficit Crne Gore smanjen je sa oko 8 odsto republičkog bruto domaćeg proizvoda u 2000. na oko 3 odsto u 2004. godini. U Poglavlju 3 ovog izvještaja analiziraće se da li je ovaj poreski deficit održiv, i na koji način bi Vlada mogla da smanji i/ili preusmjeri rashode kako bi podržala cilj makroekonomske stabilnosti i bržeg razvoja.

Prilog 1.2. Dobre i loše strane uvođenja eura Uvođenje eura ima nekoliko prednosti. Kao prvo, ono uklanja rizik nominalne devalvacije deviznog kursa zemlje. To zauzvrat može da pomogne da se izbjegne iznenadni prekid protoka kapitala uzrokovanog strahom od devalvacije i da smanji troškove pozajmice sa međunarodnog tržišta, kroz smanjeni rizik zemlje. U tom smislu, uvođenje eura može da podspješi izgradnju snažnijeg finansijskog sistema i olakša finansijske integracije. Kao drugo, uvođenje eura može da pomogne kontrolisanju inflacije. Razlog je jednostavan. Pod eurom nema domaćih monetarnih vlasti koje bi mogle da povećaju količinu novca. Kao treće, uvođenje eura olakšava i trgovačke integracije sa ostatkom svijeta jer uklanja troškove transakcija koje proističe iz promjene valute. Najzad, uvođenje eura može da ima disciplinski efekat na fiskalnu politiku, mada se njime ne sprečava fiskalna nedisciplina. Iako Centralna banka ne može da kvantifikuje fiskalne deficite pod eurom kao zvaničnom valutom, vlasti ipak mogu da uđu u fiskalno rasipništvo kroz neumjerene pozajmice, kako bi se pokrivali veliki fiskalni deficiti.

S druge strane, uvođenje eura povlači za sobom i određene neželjene efekte. Tu se može pomenuti: (a) žrtvovanje nezavisne monetarne politike; (b) gubljenje funkcije vrhovnog povjerioca; (c) žrtvovanje kontrole nad inflacijom; i (d) nemogućnost kontrole monetarnog sistema. Nezavisna monetarna politika se zasigurno gubi uvođenjem eura. Na primjer, ako bi vlasti zaključile da je neophodno ostvariti izvjesnu izolovanost domaćeg finansijskog sistema u cilju, recimo, unapređenja stabilnosti, i to kroz namentanje kontrole kapitala, uvjerili bi se da je takve mjere teško sprovesti jer bi uvijek bilo moguće da privatni agenti konvertuju svoju aktivu u euro keš. Kao drugo, gubljenje funkcije vrhovnog povjerioca još više ističe potrebu postojanja snažne supervizije bankarskog sektora i menadžmenta likvidnosti u finansijskom sistemu. Kao treće, uvođenje eura ograničava fleksibilnost politike i stavlja cjelokupni teret prilagođavanja šokovima na cijene, fiskalnu politiku i, što je najvažnije, strukturne reforme koje uključuju i reforme tržišta rada.

Strukturne reforme

1.10 Zajedno sa politikom stabilizacije, Republika Crna Gora sprovela je i program strukturnih reformi, uključujući i liberalizaciju cijena i trgovine, privatizaciju, reformu javne uprave, reformu finansijskog sektora kao i reforme tržišta rada i poslovnog okruženja.8 1.11 Liberalizacija cijena. Još od 1998. godine Vlada Crne Gore uložila je udružene reformske napore u cilju liberalizacije cijena i spoljne trgovine. Do početka 2000.g. izvršena je liberalizacija većine kategorija cijena, osim cijena nekih javnih komunalija poput električne energije. Čak i kad je riječ o električnoj energiji, nastavljeno prilagođavanje cijena od 2001. dodatno je smanjilo potrebu subvencija za električnu energiju, iako cijene koje u potpunosti pokrivaju troškove još uvijek nijesu na snazi. U globalu, politika utvrđivanja cijena u Crnoj Gori zasniva se na tržišnim principima, tako da je liberalizacija cijena gotovo završena. Samo mali broj proizvoda trenutno podliježe kontroli od strane vlade, uključujući lijekove za ljudsku primjenu, naftu i naftne derivate i poštanske usluge, dok lokalne vlasti mogu da kontrolišu cijene određenih komunalnih usluga.

7 Makroekonomsku politiku Srbije i Crne Gore podržala su tri sukcesivna programa MMF-a. Prvi program, pod nazivom Emergency Post-Conflict Facility, odobren je decembra 2000.g, nakon čega je uslijedio Stand-by Arrangement u vrijednosti od 200 miliona SDR odobren u junu 2001. Trogodišnji Extended Arrangement u vrijednosti od 650 miliona SDR odobren je maja mjeseca 2002. i inicijalno je planirano da se proteže do maja 2005, što je kasnije produženo do decembra 2005. 8 Detaljniji opis agende strukturnih reformi nakon 2003.g. nalazi se u Vladinoj Agendi ekonomskih reformi iz 2003. Vlada je nedavno revidirala svoju Agendu ekonomskih reformi za period 2005-2007.

5

1.12 Liberalizacija spoljne trgovine. U junu 2000. godine Crna Gora je znatno liberalizovala režim spoljne trgovine. Vlada je odmah usvojila privremenu uredbu kojom se preuzima nadležnost nad carinom od saveznih vlasti, dok je izrada novog Zakona o carinama bila u toku. Prema Privremenom aktu o carinskim tarifama, isključivo crnogorski zakoni i institucije uređuju međunarodne transakcije. Sve carinske stope, koje je ranije utvrđivalo savezno zakonodavstvo, sada donose crnogorske vlasti. Reforma trgovine u velikoj mjeri je pojednostavila trgovinski režim Crne Gore tako što je znatno smanjila i pojednostavila licence, kvote, tarifne stope i strukture. Prema novom Zakonu o carinama (30. januar 2002), uvoz se suočava sa šest tarifnih stopa: 0, 1, 3, 5, 10 i 15 %. Prosječna carina iznosi samo 3,5 odsto. Ono što je još značajnije, tarifna struktura ne sadrži veoma visoke zaštitne stope. Više od 95 odsto uvezene robe ne podliježe više režimu kvota ili licence. Proizvođači koji uvoze opremu, materijal i komponente suočavaju se sa smanjenim, ali ograničenim tarifnim stopama i teškoćama u carinskoj proceduri. Kompanije sa mogućnostima izvoza koje imaju pravo da dobiju povraćaj tarifa na uvoz koje su platili za materijal ili komponente upotrijebljene za njihovu proizvodnju često ne ostvare taj povraćaj, tako da ne postoji efikasni sistem povraćaja carina. U kontekstu svog učešća u Paktu stabilnosti za jugoistočnu Evropu, Crna Gora kao članica državne zajednice zajedno sa drugim potpisnicama uspostavila je mrežu od 28 bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini (FTAs) u regionu, i svih 28 sporazuma se primjenjuje u praksi. Prilog 1.3. Istorijat privatizacije u Crnoj Gori Crnogorske kompanije u vlasništvu države transformisane su ranih devedesetih u skladu sa Zakonom o vlasničkoj i upravljačkoj transformaciji (RCG SL Br. 2/92, 27/94, 23/96). Prema tom Zakonu, zaposlenim licima daje se 10 odsto dionica besplatno i još do 30 odsto onih koje treba platiti u ratama uz popust zasnovan na stažu koji je zaposleni ostvario u firmi. Preostalih 60 odsto ili više dionica prenijeto je na tri državna fonda: Fond za razvoj (60%), Penzioni fond (30%) i Fond za zapošljavanje (10%). U ovaj proces bilo je uključeno približno 350 firmi. Kao rezultat, 117 kompanija prodato je različitim metodama prodaje, koje su uključivale direktnu prodaju većinskih ili manjinskih uloga i javnu licitaciju. Savjet za privatizaciju osnovan je 1998.g. kako bi rukovodio procesom privatizacije. Na osnovu predloga Savjeta za privatizaciju, Vlada od tada objavljuje godišnji plan privatizacije i sprovodi privatizaciju preduzeća u vlasništvu države u skladu sa godišnjim planovima. Planovi sadrže broj dionica koje u svakoj pojedinačnoj kompaniji treba da se privatizuju ili da se vrate bivšim vlasnicima preduzeća koja su nakon Drugog svjetskog rata nacionalizovana. Vlada je ozbiljno započela proces privatizacije lansiranjem masovne vaučerske privatizacije 2002. godine. Kroz ovaj proces, više od 400.000 građana Crne Gore besplatno je dobilo vaučere i zamijenilo ih za dionice kompanija ili investicionih jedinica privatizacionih investicionih fondova. Oko 66,47 odsto vaučerskih apoena uloženo je u privatizacione fondove, a 29,05 odsto direktno u kompanije. Kroz proces masovne vaučerske privatizacije privatizovano je više od 200 preduzeća, koja pokrivaju oko jednu četvrtinu preduzeća u društvenom vlasništvu. Danas se dionicama preduzeća i investicionih jedinica trguje na dvijema berzama, i to berzi NEX Montenegro i Crnogorskoj berzi. Ipak, trgovina dionicama teče usporenim tokom, tako da se novi većinski vlasnici ne pronalaze lako. U globalu, Crna Gora je do sada privatizovala više od 60 odsto kapitala koji je ranije bio u društvenom vlasništvu. Pored toga, privatizovano je i oko 80 odsto kapitala u dodatnih 179 firmi, kao što je slučaj i sa 70 odsto kapitala u 27 preduzeća. Međutim, u nekim od najvećih preduzeća još uvijek ima malo privatnog kapitala, ali Vlada planira da se odrekne većinskih dionica u ovim preduzećima putem međunarodnog tendera u bliskoj budućnosti (2005). 1.13 Privatizacija. Program privatizacije Crne Gore vuče korijene još iz ranih devedesetih kada su neke kompanije u vlasništvu države, kroz transformacije u skladu sa Zakonom o vlasničkoj i upravljačkoj transformaciji prešle u vlasništvo zaposlenih (vidi Prilog 1.3). Međutim, program privatizacije lansiran je sa novim entuzijazmom poznih devedesetih kada je osnovan Savjet za privatizaciju (da bi nadgledao tendere i javno nadmetanje velikih preduzeća) i kada je lansirana masovna

6

vaučerska privatizacija malih dionica u odabranim preduzećima 2002.g. U programu masovne vaučerske privatizacije, okončanom 2002, vaučeri su podijeljeni svim građanima, te je dioničarsko vlasništvo uspostavljeno u preko 200 društvenih preduzeća, što obuhvata oko 25 odsto državnih preduzeća (vidi Prilog 1.3). 1.14 Crna Gora je nedavno ubrzala svoje privatizacione planove i očekuje se da će u toku 2005. godine okončati privatizaciju najvećih preduzeća.9 Sredinom 2004. privatizovan je najveći proizvođač željeza »Nikšićka željezara«. Godine 2005. prodato je lokalno monopolsko telekomunikacijsko preduzeće Telekom Montenegro, kao i najveći proizvođač aluminijuma Kombinat aluminijuma Podgorica (KAP), čiji udio u robnom izvozu iznosi oko 50 odsto. U februaru je izabran međunarodni savjetnik za finansijska pitanja za privatizaciju Podgoričke banke, najveće državne banke. Vlasti su pripremile vremenski ograničenu strategiju za privatizaciju akcija u većinskom i manjinskom vlasništvu u ostalim državnim bankama. Pored toga, izvršena je privatizacija hotela i drugih manjih preduzeća. Očekuje se da će još 120 malih i srednjih preduzeća biti ponuđeno za prodaju na berzi. 1.15 Reforma državne uprave. Crna Gora usvojila je program reforme državne uprave u junu 2003. godine. Ubrzo nakon usvajanja programa, Vlada je uložila napor da smanji broj zaposlenih u državnom sektoru, uglavnom u sektoru policije i obrazovanja (neki policajci su otpuštenu u avgustu 2003). U martu 2003, Vlada je usvojila akcioni plan politike zapošljavanja i plata, koji je predvidio smanjenje viška radnika u državnom sektoru—naročito u sektoru obrazovanja – za 3.000, kao i veće razlike u platama kako bi se povećala motivacija stručnog kadra u državnoj upravi. U periodu 2003-2004. Ministarstvo prosvjete i nauke sprovelo je aktivnosti na racionalizaciji, čime je smanjen broj zaposlenih u sektoru obrazovanja za 728 radnika. Godine 2004, osnovana je kancelarija Ombudsmana u kojoj je zaposleno nekoliko lica. Pripremljeni su novi zakoni procesnog prava (administrativni sporovi), kao i Kodeks ponašanja za činovnike države, a izgrađeni su i propisi kojima se reguliše status državnih činovnika, sa ciljem da se uvede profesionalizam i veća transparentnost kroz obavezno javno nadmetanje za sve funkcije mimo ministarskih i veoma ograničenog broja ličnih savjetnika. Nedavno je osnovana i posebna organizaciona jedinica za rukovođenje ljudskim resursima, a uveden je i novi zakon o platama kako bi se liberalizovao sistem plata i uspostavio transparentni sistem nagrađivanja za državne činovnike (iako njegova implementacija još uvijek nije izvršena). Ministarstvo pravde je predvodilo uvođenje velikog broja ovih reformi, tako da danas u Crnoj Gori postoji adekvatan pravni i regulatorni okvir za reformu javne adminstracije, ali teža faza institucionalne izgradnje tek treba da bude u potpunosti implementirana. 1.16 Reforma finansijskog sektora. U finansijskom sektoru sprovedeno je nekoliko reformi. U posljednjih nekoliko godina institucionalni okvir za nadzor banaka ojačan je uvođenjem novih propisa koji se odnose na izdavanje licenci, minimalni potrebni kapital, klasifikaciju aktive, izdvajanje rezervacija i najveću izloženost riziku. Okončanje procesa privatizacije Montenegro banke u julu 2003.g, nekada najveće banke u republici, doprinijelo je stabilnosti bankarskog sektora. Od prodaje Montenegrobanke i zatvaranja nekih manjih banaka, smatra se da su sve banke koje danas posluju u Crnoj Gori likvidne i da ispunjavaju zahtjeve koje se tiču kapitala. Godine 2003. Ministarstvo finansija poništilo je sve dozvole izdate offshore bankama registrovanim u Crnoj Gori. Zakon o borbi protiv pranja novca usvojen je 2004, a Crna Gora je postala članica Egmont grupe u Vašingtonu, 29. juna 2005 godine. Značaj članstva je višestruk, i za Crnu Goru i za Upravu za borbu protiv pranja novca, i obuhvata razmjenu povjerljivih informacija o pranju novca. Januara 2005, Crnogorska centralna banka okončala je prenos međubankovnog platnog sistema (poznatog još i kao ZOP) sa Centralne banke u nadležnost poslovnih banaka, što je potez od kojeg se očekuje da doprinese konsolidovanju finansijskih transakcija kod poslovnih banaka te da umanji visoke provizije na transakcije banaka. Privatizacija Podgoričke banke, posljednje banke sa većinskim državnim vlasništvom trenutno je u toku. 9 Više detalja o ovome nalazi se u dokumentu Vlade: “Privatizacioni plan Crne Gore za 2005”.

7

1.17 Reforma poslovnog okruženja. Najzad, posljednjih godina pokrenuto je i nekoliko reformi koje imaju za cilj unapređenje poslovnog okruženja i uvećanje fleksibilnosti tržišta rada. (vidi Poglavlje 4). Vlada je usvojila nove zakone koji se odnose na preduzimaštvo, bankrotstvo i bezbjedne transakcije kako bi se stvorilo povoljnije poslovno okruženje. Usvojen je i novi zakon o električnoj energiji koji daje osnovu za izgradnju zakonodavnog okvira, zajedno sa prestrukturiranjem elektroindustrije i liberalizacijom. Novi zakon o radnoj snazi, koji ima za cilj uvećanje fleksibilnosti tržišta rada, donijet je 2003. godine. 1.18 Da rezimiramo, Crna Gora je ostvarila značajan napredak vezan za makroekonomske i strukturne reforme. Uz reformu u oblasti valute i fiskalne politike, uspjela je da zaustavi inflaciju i ostvari makroekonomsku stabilnost. Uporedo sa politikom stabilizacije, ona je implementirala i niz strukturnih reformi, uključujući liberalizaciju cijena i trgovine, privatizaciju, reformu javne administracije, reformu finansijskog sektora i reforme tržišta rada i poslovnog okruženja. Ipak, uprkos napretku, mnoge strukturne reforme tek treba sprovesti. Vlada je nedavno ažurirala Program ekonomskih reformi za period 2005-2007, koji će predstavljati okvir za ekonomske reforme koje preostaju za realizaciju u predstojećem periodu.

C. DOSADAŠNJI REZULTATI: REZULTATI NA MAKROEKONOMSKOM NIVOU I U OBLASTI SIROMAŠTVA

1.19 Uprkos veoma šturim i nedostatnim podacima u Crnoj Gori, raspoloživi dokazi ukazuju na to su makroekonomske i strukturne reforme koje teku od poznih devedesetih podržale četvorogodišnji period skromnog ekonomskog oporavka i tranzicije. U Crnoj Gori su prisutni ozbilji problemi u prikupljanju podataka, što uveliko ograničava mogućnost pravljenja analize koja bi bila zasnovana na dokazima kao i izvođenje zaključaka (vidi Prilog 1.4.). Osnovni nacionalni statistički podaci ili su odviše stari (posljednji zvanični podaci o bruto domaćem proizvodu koji se mogu dobiti od MONSTAT-a, republičkog zavoda za statistiku, odnose se na 2002), ili su, pak, nepouzdani, čak i ako ostavimo po strani pitanje da li je metodologija koja se koristi u njihovom prikupljanju međunarodno priznata. Ekonomski podaci o domaćem proizvodu veoma su nepouzdani, pošto obuhvataju samo statističke podatke zasnovane na velikim preduzećima u društvenom ili državnom vlasništvu, isključujući na taj način novi privatni sektor, čiji udio u ukupnom domaćem proizvodu može biti u stalnom porastu. Kvalitet podataka koji se odnose na broj zaposlenih i nezaposlenih lica takođe je diskutabilan, kao što je slučaj i sa podacima o uvozu, izvozu i platnom bilansu. Analiza i zaključci koji slijede, iako podliježu gore pomenutim ograničenjima, zasnivaju se na najboljim mogućim pokazateljima i podacima koji su se mogli sakupiti u vezi sa crnogorskom ekonomijom.

Grafik 1.1. Rast u Crnoj Gori u poređenju sa jugoistočnom Evropom, 2000-2004

-1

0

1

2

3

4

5

6

2000 2001 2002 2003 2004

Godina

Rea

lni r

ast B

DP

(%)

Crna Gora Jugoistocna Evropa (prosjek)

Izvor: MONSTAT.

8

Prilog 1.4. Crna Gora – Glavna pitanja statistike Statistički sistem Crne Gore je slab, osnovnih podataka koji se tiču makroekonomije ili uopšte nema ili se ne dobijaju na vrijeme, a njihovo prikupljanje nije sasvim u skladu sa međunarodnim standardima. Privreda. Statistički podaci vezani za sektor privrede prikuplja i objavljuje MONSTAT, Zavod za statistiku Crne Gore. MONSTAT je nedavno napravio procjene bruto domaćeg proizvoda po djelatnosti i po potrošnji za 2000-2002. Međutim, nikakve zvanične procjene bruto domaćeg proizvoda ne postoje za 2003 i 2004, kao što nema ni raspoloživih podataka po kvartalima. Generalno gledano, metodologija slijedi Sistem društvenih računa (1993), ali ima problema koji se tiču obima računa i osnove bilježenja, koji nijesu sasvim u skladu sa međunarodnim standardima. U globalu, kvalitet podataka je na niskom nivou, a izvore podataka je neophodno unaprijediti. Statističke tehnike koje se koriste za prikupljanje podataka za nacionalne račune takođe je potrebno unaprijediti. Postoji master plan za unapređenje statistike, napravljen uz pomoć EUROSTAT-a, koji je Vlada odobrila, ali nije u potpunosti realizovala. Dalje, plan prestrukturisanja i pribavljanja kadra za MONSTAT, iako je već izvjesno vrijeme u pripremi, tek treba da se odobri i sprovede. Platni bilans. Statističke podatke vezane za platni bilans sada prikuplja Centralna banka Crne Gore (CBCG). Glavni izvori podataka su carinski podaci o robnom prometu koje obrađuje CBCG i podaci o deviznim transakcijama koji se pribavljaju od banaka i mjenjačnica. Misija MMF-a čiji je zadatak bio pružanje stručne pomoći CBCG u vezi sa platnim bilansima u periodu jun/jul 2004. dala je preporuke za poboljšanje statistike vezane za međunarodnu trgovinu i spoljni dug. Podaci o uvozu i izvozu ne bilježe se precizno, naročito kada se radi o trgovini sa Srbijom. Javne finansije. Statističke podatke koji se odnose na fiskalni sistem Crne Gore sakuplja Ministarstvo finansija Crne Gore. Glavni izvori podataka su republički Trezor i izvještaji o budžetu koje podnose ministarstva i budžetske jedinice prvog stepena. Crna Gora sada jednom mjesečmo izvještava o implementaciji republičkog budžeta. Fiskalni podaci za Vladu Crne Gore zasnivaju se na novoj GFS (Statistika o državnim finansijama) klasifikaciji. Podaci za fondove socijalne zaštite, koje podnose direktno fondovi, prikupljaju se sa velikim zakašnjenjem i nemaju GFS za osnovu. Novi kontni plan uveden je u Crnu Goru 2001, ali ga opštinske vlasti još uvijek ne sprovode u potpunosti. Opštinske vlasti još uvijek nijesu integrisane u konsolidovane prihode i rashode centralnih vlasti. Monetarni računi. Podaci koji se tiču monetarne i finansijske statistike prikuplja CBCG, koja dosljedno primjenjuje metodologiju datu u Priručniku o monetarnoj i finansijskoj statistici. Procjene o gotovini u opticaju nijesu redovno raspoložive. Republika Crna Gora uvela je novi kontni plan za CBCG (januara 2004) kao i za poslovne banke (decembra 2003). CBCG sada prikuplja monetarne statističke podatke iz podataka sakupljenih u novim kontnim planovima. Misija MMF-a koja se bavila monetarnom i finansijskom statistikom (2004) dala je preporuke CBCG za unapređenje (i) klasifikacije finansijskih instrumenata, uključujući rezervacije za kreditne gubitke i amortizaciju, (ii) mapiranje kontnih planova CBCG i drugih depozitarnih organizacija sa njihovim pojedinačnim bilansima stanja. Iako su mnoge od ovih preporuka već implementirane, još uvijek postoji prostor za dodatna poboljšanja. Izvor: procjene personala banke; Bilješka MMF-a o statistici u Srbiji i Crnoj Gori.

Rast i zaposlenost

1.20 Sa reformama na kraju devedesetih i početkom 2000-ih, porast domaćeg proizvoda je pokazao skromni oporavak. Kada se otpočelo sa reformama, očekivalo se da će privreda Crne Gore doživjeti brzi napredak. Međutim, stvarni rezulati pokazuju da je rast još uvijek inertan: prosječni godišnji porast bruto domaćeg proizvoda u privredi u periodu 2000-2004. iznosio je samo oko 2 posto, što je znatno manje od prosječne stope rasta u regionu (Grafik 1.1). Štaviše, zabilježeni porast domaćeg proizvoda ostaje ispod potencijala, pošto bruto domaći proizvod Crne Gore ostaje daleko iza onog što je bio u periodu prije tranzicije.

9

1.21 Kad je riječ o potražnji, zabilježeni porast javio se pretežno zahvaljujući domaćoj potrošnji (i privatnoj i javnoj) u periodu 2000-2002. Posljednji period za koji se može pribaviti struktura potrošnje je 2000-2002. Prema ovim podacima, u tom periodu došlo je do porasta i privatne i javne potrošnje. Iako je ulaganje u investicije opalo za 16 odsto u toku 2002, procjenjuje se da je došlo do njegovog oporavka u 2003. i 2004.g. Čak i ako je tako, investicije u Crnoj Gori, koje čine oko 20 procenata od bruto domaćeg proizvoda, ostaju ispod nivoa karakterističnog za vodeće zemlje u tranziciji. 1.22 Kad je riječ o ponudi, industrija i poljoprivreda najviše su doprinijele porastu bruto domaćeg proizvoda u periodu 2000-2002, ali za naredne godine nema raspoloživih podataka. Usluge, industrija i poljoprivreda su najvažniji privredni sektori, čiji pojedinačni udio u bruto domaćem proizvodu iznosi oko 60 %, 25 % i 13 %. U oblasti usluga, važnu ulogu igra turizam. U proizvodnji, pak, dominantnu ulogu ima metalna industrija (koja uključuje najvažniju fabriku, Kombinat Aluminijuma Podgorica). KAP nije samo najvažniji izvoznik, koji zauzima preko 40 odsto ukupnog robnog izvoza, već i zapošljava oko 3.000 radnika i značajno doprinosi dodatoj vrijednosti u ekonomiji. Prema raspoloživim podacima, od 2003. glavni izvori razvoja u Crnoj Gori izgleda da su bili industrijska proizvodnja i turizam, sa godišnjim porastom od oko 6 i 10 procenata ponaosob. (Prilog 1.5 sadrži osvrt na moguće pokretače razvoja). 1.23 Ograničeni oporavak društvenog proizvoda nije bio praćen porastom zaposlenosti (vidi Grafik 1.2). Poput mnogih drugih zemalja u tranziciji, Crna Gora je doživjela “razvoj bez povećanja broja zaposlenih” (ili “razvoj sa gubitkom radnih mjesta”). Registrovani broj zaposlenih lica u prosjeku je opao u posljednjih 15 godina. Ankete o radnoj snazi u Crnoj Gori pokazuju da je broj zaposlenih u preduzećima opao za otprilike 7% u periodu od 1998 do 2004. Anketa o radnoj snazi za 2004 godinu pokazuje da se oporavak zaposlenosti nastavio. 1.24 Međutim, u posljednje četiri godine prosječne mjesesečne neto zarade su se udvostručile, sa EUR 96,3 u 2000.g. na EUR 195,9 u 2004.g. Samo u toku 2004, realne zarade u Crnoj Gori porasle su za 9,11 odsto. Ovo je dovelo do porasta zarada koje je uveliko premašivalo produktivnost, čime se ozbiljno ugrozila konkurentnost Crne Gore (vidi niže odjeljak o konkurentnosti). 1.25 Nezaposlenost postoji kao strukturni problem Crne Gore. Stopa nezaposlenosti je izuzetno visoka, a prevladava dugotrajna nezaposlenost. Prema podacima Ankete o radnoj snazi iz oktobra 2004.g, nezaposlenih lica od 15 i više godina bilo je 71.800, sa stopom nezaposlenosti od 27,7 odsto. U aprilu 2005, Zavod za zapošljavanje imao je 58.000 registrovanih nezaposlenih lica, što je značilo pad od 23,5 odsto u odnosu na april 2004, uglavnom usljed legalizacije postojećih poslova neformalnog sektora. Dugotrajna nezaposlenost uveliko dominira. Više od petine registrovanih nezaposlenih lica nalazi se u evidenciji Zavoda više od osam godina. Vještine i radne navike velikog broja dugotrajno nezaposlenih lica oslabile su, tako da vraćanje tih lica na tržište rada predstavlja priličan problem, makar bez podizanja njihovih radnih sposobnosti. Dugotrajna nezaposlenost predstavlja dodatno opterećenje kako za socijalne

Grafik 1.2. Trendovi u broju zaposlenih i nezaposlenih lica 1997-2004

155

160

165

170

175

180

185

190

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Zapo

slen

ost u

hilj

adam

a

10

20

30

40

50

60

70

80

Nez

apos

leno

st u

hilj

adam

aZaposlenost (ARS) Nezaposlenost (ARS)

Izvor: MONSTAT, Anketa o Radnoj Snazi (razne godine).

10

fondove tako i za porodice nezaposlenih lica. Održavanje velike nezaposlenosti i rastuća nedovoljna zaposlenost čak i nakon više od decenije ekonomskog razvoja ukazuje na to da novi privatni sektor, koji se sastoji od malih firmi, još uvijek nije izgradio kritičnu masu da proizvede dovoljno radnih mjesta koja bi nadomjestila njihov gubitak u starom javnom sektoru. Olakšavanje osnivanja novih firmi i razvoja malih preduzeća neophodno je za brže otvaranje novih radnih mjesta, smanjenje nezaposlenosti i ekonomski razvoj (vidi Poglavlje 4). Prilog 1.5. Pokretači razvoja u Crnoj Gori Kada govorimo o sektorima, sektor usluga — naročito turizam — ima najveći razvojni potencijal. Sektor proizvodnje i metalne industrije, posebno najznačajnija fabrika aluminijuma KAP, igraju važnu ulogu u crnogorskoj privredi. KAP je trenutno jedini veoma bitan izvoznik, koji pokriva preko 40 odsto ukupnog robnog izvoza. KAP znatno doprinosi stvaranju dodatne vrijednosti i broju zaposlenih u privredi, iako će njegov doprinos budućem razvoju ekonomije zavisiti od količine ulaganja, tehnologije i inovacija koje će novi vlasnik KAP-a (Rusal) donijeti sa sobom. Doprinos razvoju privrede u manjoj mjeri daju i šumarstvo (posebno obrada drveta) i poljoprivreda. Sa geografske tačke gledišta, u Crnoj Gori su prisutne ogromne razlike (u pogledu gustine naseljenosti i nivoa razvoja) između sjevernog, centralnog i južnog dijela. Sjever republike, u prvom redu planinska oblast, je najnerazvijenije područje koje mahom zavisi od industrije i male poljoprivrede. Centralni dio Crne Gore, u koji spada i Podgorica, je razvijeniji, a industrija i uslužne djelatnosti, i u manjoj mjeri poljoprivreda, predstavljaju osnovne privredne djelatnosti ovog područja. Na jugu republike — t.j., u primorskoj oblasti — privrednu bazu čine uslužne djelatnosti, turizam i transport. Ove regionalne razlike trebalo bi uzeti u obzir prilikom kreiranja jednog regionalnog pristupa razvoju. Sjever zemlje ima dobar potencijal za razvoj pejzažnog turizma, s obzirom da obiluje brdima, planinama, rijekam, kanjonima i jezerima. U manjoj mjeri, ova oblast ima potencijal za drvnu industriju, poljoprivredu manjih razmjera i prehrambenu industriju. Razvoj turizma u ovoj oblasti bio bi od velikog značaja za republiku da bi se prevazišao problem sezonskog karaktera primorskog turizma i srodnih privrednih djelatnosti. Centralna oblast ima znatan potencijal za dalji razvoj uslužnih djelatnosti (transporta, turizma, finansijskih usluga) kao i za dodatni razvoj poljoprivrede i prehrambene industrije. Jug zemlje, pored turizma, mogao bi da ima koristi od daljeg porasta transportnih usluga (brodski transport, luke, zemaljski transport itd). Postoji takođe i mogućnost oporavka proizvodnje voća.

Inflacija

1.26 Uvođenje njemačke marke a potom eura kao jedinog platežnog sredstva u Crnoj Goroj pomoglo je kontrolisanju inflacije. Sa reformama valutnog sistema, inflacija je pala sa 24,8 odsto na kraju 2000. godine na 4,3 odsto na kraju 2004. godine. Prema glavnim komponentama CPI, cijene usluga porasle su mnogo više od ostalih komponenti (Grafik 1.3). S druge strane, porast cijena poljoprivrednih proizvoda usporen je od 2004. godine. 1.27 Sa uvođenjem eura kao zvanične valute, uloga monetarne politike značajno je ograničena. Centralna banka Crne Gore (CBCG) ne može više učestvovati u bilo kakvoj

Grafik 1.3. Inflacija po glavnim komponentama za period 2000-2004.

-10-505

1015202530354045

2000 2001 2002 2003 2004

proc

enti

Ukupna inf lacija Ind. proizv.

Poljoprivredni pr. Usluge

Izvor: Centralna banka Crne Gore.

11

aktivnoj monetarnoj politici. Njena uloga uglavnom je ograničena na nadzor banaka i privatizaciju preostalih državnih banaka. Posljednja raspoloživa procjena novca u opticaju od januara 2003. godine, daje iznos od 250 miliona eura.

Konkurentnost

1.28 Podaci ukazuju na to da je Crna Gora u posljednje četiri godine postala manje konkurentna10. Naravno, konkurentnost zavisi od niza faktora, među kojima su: prirodna raspodjela resursa; infrastruktura zemlje i sistemi podrške kao što su transport, energija i komunikacije, istraživanje i razvoj; politika vlade i zakonodavni okvir; struktura preduzeća, strategija i konkurencija; uslovi potražnje; spoljni faktori. Ovo su determinante kojima se unaprijed određuje konkurentnost, dok se ona naknadno može izmjeriti na različite načine. 1.29 Jedan od najznačajnijih pokazatelja međunarodne konkurentnosti jesu kretanja deviznog kursa bazirana na jediničnim troškovima radne snage. Sa uvođenjem eura kao zvanične monete, Crna Gora je po definiciji fiksirala nominalni devizni kurs na zonu eura. Međutim, njen realni devizni kurs — prilagođen razlikama crnogorske stope inflacije u odnosu na zemlje koje koriste euro (tj. euro-zona) ili, uopštenije, za njene trgovačke partnere — možda se značajno pomjerio. Glavni izvozni proizvodi Crne Gore su aluminijum i turizam, a njeni glavni trgovinski partneri su zemlje u kojima euro predstavlja zvaničnu valutu i Sjedinjene Američke Države. Njeni glavni uvozni proizvodi su nafta i naftni derivati, gorivo, farmaceutski proizvodi i električna energija. Kada je riječ o izvozu, najveći trgovinski partneri Crne Gore, pored Srbije i Kosova, su uglavnom iz zemalja Evropske Unije (Italija, Grčka, Kipar, Mađarska) i Švajcarska. Kad je riječ o uvozu, najveći trgovinski partneri Crne Gore su zemlje u tranziciji — Srbija, , Hrvatska, Bosna i Hercegovina,— nakon čega slijede zemlje Evropske Unije – Grčka, Italija, Njemačka, Slovenija i Velika Britanija. S obzirom da veći dio izvoza Crne Gore ide u zemlje Evropske Unije i zemlje regiona, kretanja stvarnog deviznog kursa u odnosu na zonu eura mogu predstavljati razuman indeks konkurentnosti Crne Gore. 1.30 Tabela 1.1 prikazuje evoluciju jediničnih troškova radne snage u Crnoj Gori za period 2000-2004. Porast pokazatelja jediničnih troškova radne snage u Crnoj Gori u poređenju sa istima u euro-zoni ili u Sjedinjenim državama mjerenog nominalnim deviznim kursom ukazuje na to da je Crna Gora postala vremenom manje konkurentna. Pad tog odnosa ukazuje na povećanu konkurentnost. Ovi indeksi dati su u Tabeli 1.2.

10 Važno je naglasiti da je Crna Gora započela liberalizaciju cijena, reformu valute i trgovinske reforme u periodu 2000-2002. Implementacija ovih reformi mogla bi djelimično objasniti poremećaj zarada i troškova rada po jedinici do kojih je došlo tokom ovog perioda. Izbor 2000 godine kao bazne godine za mjerenje trendova u oblasti konkurentnosti samim tim nije idealno, jer bi moglo pokazati alarmantniji pad konkurentnosti nego što je stvarno slučaj. Ipak, raspoloživost podataka ograničava korišćenje bilo kakvog dužeg perioda.

12

Tabela 1.1. Jedinični troškovi radne snage u Crnoj Gori, 2000-2004. 2000 2001 2002 2003 2004Nominalni bruto društveni proizvod, izražen u milionima eura

1022,2 1244,8 1301,5 1433,0* 1535,0*

Deflator bruto društvenog proizvoda 23,1 22,0 2,8 8,0 3,1 Godišnja stopa porasta bruto društvenog proizvoda u privredi

3,1 -0,2 1,7 2,3 3,7

Bruto društveni proizvod u privredi po cijenama iz 2000.g., izražen u milionima eura

1022,2 1020,2 1037,5 1061,4 1100,7

Broj zaposlenih lica (prema zvaničnim podacima), izražen u hiljadama

140,8 141,1 140,1 142,7 143,5

Prosječna mjesečna bruto zarada (prema zvaničnim podacima), u eurima

150,9 176,2 251,3 271,0 302,6

Ukupni fond zarada, izražen u milionima eura 206,1 241,3 342,9 363,9 398,3 Naknade za rad, izražene u milionima eura** 300 342 478 507 539 Jedinični troškovi radne snage*** 0,293 0,335 0,461 0,478 0,491 Indeks jediničnih troškova radne snage 2000=100 100 114,3 157,3 163,1 167,6 * Procjena. ** Uključuje zarade u kešu i zarade u naturi, kao i socijalne doprinose poslodavaca. *** Izračunat kao odnos između naknada za rad po zaposlenom prema bruto društvenom proizvodu u privredi po zaposlenom Izvor: Proračuni MONSTAT-a i Svjetske banke.

11 Nominalni devizni kurs mjeren indeksom jediničnih troškova radne snage. Zona Evropske Unije odnosi se na usku definiciju tog pojma, sastavljenu od 15 zemalja Unije. Svi jedinični troškovi radne snage u tabeli odnose se na nominalne jedinične troškove radne snage, definisane kao odnos između ukupnih naknada za rad po zaposlenom i bruto društvenog proizvoda u privredi po zaposlenom. Pad indeksa konkurentnosti znači porast realnog deviznog kursa, te stoga i pad konkurentnosti. Da bismo prikazali uporedne trendove, pretpostavili smo da je Crna Gora uvela euro od 2000.g. (iako je do stvarnog uvođenja eura došlo 2002.g. a u periodu 2000 – 2002. u Crnoj Gori je u opticaju bila njemačka marka).

Tabela 1.2. Konkurentnost Crne Gore u periodu 2000-200411 2000 2001 2002 2003 2004 Nominalni devizni kurs (euro/ 1US$) 1,0832 1,1171 1,0578 0,8838 0,8040 Indeks jediničnih troškova radne snage (2000=100)

Crna Gora 100,0 114,3 157,3 163,1 167,6 Zona eura 100,0 102,8 105,0 107,1 107,6 Sjedinjene države 100,0 101,8 101,9 101,6 102,1

Indeks konkurentnosti Zona eura u odnosu na Sjedinjene države 1,08 1,11 1,03 0,84 0,76 Crna Gora u odnosu na zonu eura 1,00 0,90 0,67 0,66 0,64 Crna Gora u odnosu na Sjedinjene države 1,08 1,00 0,69 0,55 0,49

Napomena: Podaci o godišnjem nominalnom deviznom kursu između US$ i eura dobijeni su od Saveznog zavoda za statistiku (Objavljeni statistički podaci za 3. januar 2005. i 5. januar 2004). Podaci o inflaciji u Evropskoj Uniji (harmonizovani indeks potrošačkih cijena, HICP) dobijeni su od Evropske centralne banke (“Statistics Pocket Book, maj 2004”). Podaci o jediničnim troškovima radne snage u Evropskoj Uniji dobijeni su od Eurostat-a (“Statistical Annex of European Economy”). Izvor: Podaci o jediničnim troškovima radne snage i inflaciji u Sjedinjenim državama su preuzeti iz Američkog zavoda za statistiku rada (www.bls.gov).

http://www.bls.gov/

13

1.31 Proračuni pokazuju da su jedinični troškovi radne snage u Crnoj Gori porasli mnogo brže nego što je slučaj sa zonom Evropske Unije, što je ugrozilo konkurentnost Crne Gore (Grafik 1.4). Ukupne naknade za rad rapidno su porasle i daleko premašuju produktivnost rada – za 12,3 odsto samo u toku 2004. godine – što je dovelo do smanjenja konkurentnosti crnogorske privrede. Pored toga, postojanje relativno krutih propisa o radu, koji nameću dodatne troškove, doprinijelo je brzom porastu jediničnih troškova radne snage i povećanju realnog kursa u odnosu na euro-zonu. Konkurentnost Crne Gore opala je još više u odnosu na privredu Sjedinjenih država, iako je SAD manje važan trgovinski partner Crnoj Gori, koji doprinosi sa samo oko 1% njenom ukupnom deviznom prihodu.

Unutrašnji i spoljni bilans

1.32 Jedan od izazova s kojima se Crna Gora suočava na makroekonomskom planu jeste očuvanje održivog unutrašnjeg i spoljnog bilansa. I ukupni deficit javne potrošnje i deficit tekućeg računa ostali su visoki i neodrživi (4 % prvi i 12,8 % drugi u 2004, pre donacija) (Grafik 1.5). Na internom planu, rane godine tranzicije karakterisala je labava fiskalna politika. Fiskalni deficiti prije donacija ostali su na visokom nivou između 5 odsto od bruto društvenog proizvoda u 2001. i nesto iznad 3 odsto u 2004. godini. Visoki deficit uglavnom je finansiran kroz ogromni priliv stranih donacija i kredita pod povoljnim uslovima, kao i kroz domaće tržište državnih zapisa.12 Rashodi po osnovu plata i socijalnih transfera ne samo da predstavljaju značajan dio javne potrošnje već su i mnogo iznad prosjeka u regionu. U isto vrijeme, udio kapitalnih izdataka u ukupnim rashodima ostao je nizak. Isto tako, došlo je do nagomilavanja docnji (zaostalih obaveza) kako na računima Vlade, tako i u fondovima za socijalno i penziono osiguranje. Tako, moguće da postoji potreba ne samo da se smanji ukupna javna potrošnja već i da se preusmjeri javna potrošnja sa tekućih na kapitalne izdatke (vidi Poglavlje 3).

12 Prihodi od privatizacije kao izvori pokrivanja deficita bili su mali osim u 2002-oj.

Grafik 1.4. Trendovi konkurentnosti Crne Gore za period 2000-2004.

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

2000 2001 2002 2003 2004

Inde

ks k

onku

rent

nost

i (sm

anje

nje=

REE

ap

resi

jaci

ja=s

man

jenj

e ko

nkur

entn

osti)

Crna Gora vs. Euro-zona Crna Gora vs. SAD Izvor: Proračuni personala banke.

Grafik 1.5. Fiskalni deficit i deficit tekućeg računa u periodu 2002-2004.

-25

-20

-15

-10

-5

02002 2003 2004

% B

DP-

a

Bilans Ukupnog Javnog Sektora (prije donacija)

Bilans Tekućeg Računa (prije donacija)

Izvor: Centralna banka Crne Gore; MMF.

14

1.33 Na spoljnom planu, zabilježeni deficit tekućeg računa prije donacija13 smanjio se (sa oko 20 odsto od bruto domaćeg proizvoda u 2002. na 12,8 odsto u 2004. godini), ali i dalje ostaje visok. Izvozni robni proizvodi Crne Gore nijesu raznovrsni i u njima uglavnom dominira izvoz aluminijuma, čiji udio u ukupnom izvozu robnih proizvoda iznosi gotovo 50 odsto. Izvoz robe ostao je stabilan na oko 25 odsto bruto domaćeg proizvoda u 2002. i 2004. godini, dok se uvoz smanjio sa oko 57 odsto od bruto domaćeg proizvoda u 2002. na oko 53 odsto u 2004. godini. Broj registrovanih privatnih doznaka iz inostranstva gotovo da se udvostručio, tj. porastao je sa oko 5 odsto na oko 9,5 odsto, dok su neto prihodi od ostalih direktnih taksi, koji uglavnom podrazumijevaju turističke takse, blago porasli14. Ovo je dovelo do deficita tekućeg računa prije donacija od 12,8 odsto od bruto domaćeg proizvoda u 2004. godini. 1.34 Finansiranje visokog deficita tekućeg računa dijelom je omogućeno izuzetno velikim donacijama koje je Crna Gora dobila tokom ovog perioda. Međutim, takve donacije vremenom su se sve više smanjivale (sa 7 % bruto domaćeg proizvoda u 2002. na oko 3 % u 2004.g.) (vidi Grafik 1.6), i vjerovatno će u budućnosti nastaviti sa trendom opadanja.15 S druge strane, zabrinjava činjenica da su strani zajmovi Crnoj Gori u porastu, sa gotovo 0 odsto u 2001. na oko 7 odsto bruto domaćeg proizvoda u 2004. godini. Iako nije neobično za zemlje u tranziciji poput Crne Gore da imaju visoki deficit tekućeg računa imajući u vidu nizak nivo domaće štednje, tako da taj deficit omogućava zamjenu kapitala, potrebno je da se Crna Gora prilagodi nižem deficitu tekućeg računa, posebno s obzirom na pad donacija i porast zajmova i isplate duga. Nadalje, u slučaju Crne Gore, visoki deficit tekućeg računa doveo je do visokih stranih pozajmica privatnog sektora kako bi se on mogao finansirati. Ovo još više potcrtava značaj praćenja i nadgledanja bankarskog sektora od strane Centralne banke kako bi se obezbijedio održivi razvoj finansijskog sektora. 1.35 Sa uvođenjem eura, takvo prilagođavanje nižem deficitu tekućeg računa zahtijevaće ili ograničavanje domaće potražnje kroz mudru fiskalnu politiku i/ili ekspanziju izvoza. O fiskalnoj politici detaljnije će biti riječi u Poglavlju 3, dok će se o mogućnostima za ekspanziju izvoza kroz razvoj turizma govoriti u Poglavlju 5. 1.36 Očekuje se da će Crna Gora u 2005. godini ostvariti znatno veći prihod od privatizacije nego što je očekivano. Vlada u ovom trenutku očekuje prihod od €165-180 miliona u 2005. godini. Za fiskalnu održivost i makroekonomsku stabilnost, biće izuzetno važno da se prihodi koriste za smanjenje domaćeg duga (t.j. povlačenje duga u domaće banke i amortizaciju državnih obveznica koje dospijevaju

13 Podaci koji se odnose na platni bilans Crne Gore prije 2002.g. su nepouzdani. Za period 2002-2004. uvoz je vjerovatno precijenjen jer je znatan dio proizvoda zapravo dalje »izvezen« u Srbiju. Isto tako, neke od stavki u kapitalnom računu, kao što su podaci o stranim direktnim investicijama, moguće da nijesu pouzdani. 14 Statistički podaci koji se odnose na spoljnu trgovinu ne reflektuju na najbolji način udio turizma u deviznim prihodima. 15 USAID, glavni donator Crne Gore, očekuje da će njegova pomoć Crnoj Gori u narednih pet godina biti manja nego što je bio slučaj u predhodnih pet godina. Strategija Svjetske banke o pomoći državama za naredne tri godine predviđa cifru od oko US$ 50 miliona pomoći Crnoj Gori na ime podrške njenih programa i projekata.

Grafik 1.6. Zvanične donacije koje je Crna Gora dobila u periodu 2002-2004.

3.1

3.8

7.3

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2002 2003 2004

% B

DP-

a

Izvor: Centralna banka Crne Gore

15

2005) i povećanje rezervi. Bitno je da se prihodi od privatizacije koriste uglavnom da bi se smanjio dug i izgradile rezerve umjesto što bi se povećavala potrošnja koja izaziva deficit. O dodatnim javnim investicijama treba razmišljati tek nakon što bi došlo do stabilnog funkcionisanja u makroekonomskom i fiskalnom smislu.

Stanje duga

1.37 Crna Gora započela je tranziciju kao republika sa umjerenim dugom. Prestrukturiranje duga prema Pariskom klubu i bilateralnim donatorima i međunarodnim finansijskim institucijama u 2001. doprinijelo je poboljšanju stanja eksternog duga Srbije i Crne Gore. Sa većinom dugova Zajednice Srbije i Crne Gore koji se sada raspoređuju između Republike Srbije i Republike Crne Gore, slika o spoljnjem dugu Crne Gore postaje jasnija. Na kraju 2004. godine, spoljni javni dug iznosio je 31,8 odsto od bruto domaćeg proizvoda, što je manje u odnosu na 32.2% BDP-a za 2003 godinu (Tabela 1.3.). Iako je došlo do porasta apsolutnog iznosa zajmova od 2000 godine, strani krediti kao udio u BDP-u bilježe blagi pad. Sa očekivanim otpisom duga Crnoj Gori od oko 26 miliona eura od strane kreditora Pariskog kluba do kraja 2005 godine, pozicija vezana za dug bi mogla dodatno da se popravi. Tabela 1.3. Ukupni javni dug Crne Gore, 2002-2005 (% od BDP) 2002 2003 2004 2005*Domaći dug 19.6 17.4 16.6 11.6Strani dug 68.7 32.2 31.8 30.9Ukupni javni dug 88.3 49.6 48.4 42.5Memo: BDP (u milionima eura) 1,301 1,433 1,535 1,644 * Podaci za 2005 godinu obuhvataju samo period do kraja septembra 2005. Izvor: Ministarstvo finansija Crne Gore 1.38 Ukupni javni dug – uključujući i strani i domaći dug – iznosi je oko 48% BDP-a na kraju 2004 godine. Ukupni javni dug obuhvata dug za otplatu stare devizne štednje (ZSDŠ), za koji je rok za isplatu 2017 godina; dug prema poslovnim bankama, dug na osnovu izdatih državnih obveznica, i druge dugove institucija Vlade ili za koje je Vlada dala garancije; dug lokalnih samouprava; obaveze budžeta ili zaostale obaveze i strani dug. Od toga, domaći javni dug trenutno iznosi oko 20% ukupnog iznosa ili 11.6% BDP-a (Vidi tabelu 1.4). Ukupni neplaćeni dug na osnovu stare devizne štednje na kraju 2004. iznosio je oko 9 odsto bruto domaćeg proizvoda (123 miliona eura). Neplaćeni dug za izdate državne obveznice na kraju 2004. iznosio je oko 2 odsto bruto domaćeg proizvoda (37,4 miliona eura), dok je na kraju septembra 2005 godine smanjen na 12.5 miliona eura (manje od 1% BDP-a). Budžetske obaveze ili zaostale obaveze su smanjene sa oko 100 miliona eura 2002 godine na 61.8 miliona eura krajem 2004 godine. Plan otplate ukazuje na to da će Vlada u narednih šest godina morati godišnje da izdvaja između 1,5 i 2 odsto (tj. između 21 i 33 miliona eura) po osnovu servisiranja duga. Crna Gora je pokazala značajan napredak u smanjenju javnog duga poslednjih godina, ali je neophodna dalja kontrola kroz otplatu duga po osnovu državnih zapisa i zaostalih obaveza, otkup stare devizne štednje i kontrolisano eksterno zaduživanje, kako bi se osigurala održivost duga i makroekonomska stabilnost.

16

Tabela 1.4. Domaći dug Crne Gore, 2002-2005 (u milionima eura) 2002 2003 2004 2005*Krediti 18.2 19.5 8.9 1.45Državni zapisi 9.8 19.7 37.4 12.5Stara devizna štednja 127 127 123 118Budžetske obaveze/ zaostale obaveze 100.6 83.5 61.8 35Dug lokalnih vlasti 0 0 23 23Ukupni domaći dug 255.6 249.7 254.1 190.0Domaći dug (% BDP-a) 19.65 17.42 16.55 11.6Memo: BDP (u milionima eura) 1,301 1,433 1,535 1,644* Podaci za 2005 obuhvataju samo period do kraja septembra 2005. Izvor: Ministarstvo finansija Crne Gore

Siromaštvo i socijalna zaštita

1.39 Imajući u vidu veoma ograničen ekonomski oporavak Crne Gore u protekle četiri godine, životni standard je i dalje na niskom nivou u poredjenju sa standardom kroz istoriju. Uz veoma skromni porast prosječnog bruto društvenog proizvoda od oko 2 odsto na godišnjem nivou tokom 2000-2004. i sve manji broj radnih mjesta, nezaposlenost je i dalje na visokom nivou. Prema zvaničnim podacima o nezaposlenosti za 200316, oko 12 odsto građana Crne Gore živi ispod granice siromaštva. Raspodjela potrošnje je uglavnom oko granice siromaštva i čak 25 odsto populacije ima kapacitet potrošnje koji je za nešto manje od 50 odsto viši u odnosu na granicu siromaštva17. To znači da čak i mali ekonomski šokovi mogu imati velike posljedice po siromaštvo. Nasuprot tome, održivi ekonomski razvoj vjerovatno će dovesti do nesrazmjernog smanjenja siromaštva. 1.40 U različitim krajevima Crne Gore postoje značajne razlike u životnom standardu. Generalno gledano, stopa siromaštva u sjevernom dijelu Crne Gore je dva puta veća u odnosu na centralni i južni dio zemlje (14,9 odsto na sjeveru naspram 6,5 odsto i 6,8 odsto u centralnom i južnom dijelu). U odnosu na nacionalni prosjek, veliki dio domaćinstava na sjeveru prima socijalnu pomoć (4,9 odsto naspram 3,9 odsto na nivou države) i privatne transfere (23,3 odsto naspram 19,3 odsto na nivou države). Tabela 1.5. Indeks humanog razvoja u CG, 2000-2003. 2000 2001 2002 2003Očekivani životni vijek po rođenju (godine) 73,4 73,4 73,0 73,1 Stopa pismenosti kod odraslih (%) 94,9 94,9 94,9 94,9 Kombinovana stopa ukupnog upisa u ustanove osnovnog, srednjeg i visokoškolskog obrazovanja (%)

75,28 72,61 73,4 75,19

Ukupni indeks ljudskog razvoja populacije (HDI) 0,760 0,766 0,773 0,789 Izvor: ISSP i UNDP.

1.41 U jednoj široj dimenziji socijalnog staranja, Crna Gora je ipak relativno puno uznapredovala (Tabela 1.5). Očekivani životni vijek od 73 godine prilično je stabilan u posljednje tri godine. Nivo obrazovanja je u globalu prilično visok. Stopa pismenosti kod odraslih stoji na oko 95 odsto, i samo oko 5 odsto populacije između 16 i 24 godine života se ne školuje ili ne pohađa srednju školu (Procjena siromaštva u Srbiji i Crnoj Gori, 2003). Prema popisun stanovništva iz 2003 godine, broj 16 Prema Strategiji redukcije siromaštva Vlade Republike Crne Gore zvanična granica siromaštva za 2003. bila je na 116,2 eura mjesečno po glavi stanovnika. 17 Vidi «World Bank» (Svjetska banka) 2003., Institucionalni pregled i javna potrošnja Srbije i Crne Gore, Tom 3: Crna Gora.

17

nepismenog stanovništva u Crnoj Gori je samo oko 2.5 odsto. Kombinovani ukupni upis u ustanove osnovnog, srednjeg i visokoškolskog obrazovanja stoji na oko 75 odsto i nije se puno promijenio u posljednje četiri godine. Ukupni indeks ljudskog razvoja, koji su ISSP i UNDP18 nedavno izračunali za Crnu Goru, pokazuje da taj segment lagano napreduje. Na osnovu upoređivanja međunarodnih indeksa, Crna Gora spada u srednju grupu indeksa ljudskog razvoja (između 0,5 i 0,8), sa nivoom razvoja koji je približan onome u Bugarskoj, Rusiji, Makedoniji, Albaniji, Bosni i Hercegovini i Rumuniji.

D. IZAZOVI ZA NAREDNI PERIOD: BRŽI RAST I KONKURENTNOST

1.42 Makroekonomske i strukturne reforme Crne Gore, koje se sprovode od kraja 90-tih, rezulirale su skromnim ekonomskim oporavkom i tranzicijom. Realni BDP je rastao u prosjeku po stopi od 2% godišnje u periodu 2000-2004; inflacija se smanjila sa 24.8% krajem 2000 godine na 4.3% krajem 2004 godine; konsolidovani budžetski deficit Crne Gore je smanjen sa oko 8% republičkog BDP-a 2000, na oko 3% 2004 godine; njen deficit tekućeg računa, iako je još uvijek visok, se popravlja; i njeni glavni pokazatelji dobrobiti građana, kao što su siromaštvo, očekivanje života i pismenost odraslih su ostali umjereni i stabilni. 1.43 Ipak, ukoliko želi da postigne viši životni standard, Crna Gora treba da se pokrene u pravcu bržeg razvoja. Crnogorska privreda je zabilježila rast u prosjeku od svega 1,8 odsto na godišnjem nivou između 2000. i 2004. god. Sa prosječnom godišnjom stopom rasta populacije od oko 0,5 odsto, prihod po glavi stanovnika je porastao za oko samo 1,3 odsto godišnje. Kao što je i ranije pomenuto, konkurentnost zemlje je takođe opala u prethodne četiri godine. 1.44 Ključno pitanje koje se sada nameće je sljedeće: zašto su razvoj i konkurentnost na niskom nivou i šta Vlada može da učini da ih poveća? Prema prostom modelu razvoja19 – po kojem nisku stopu razvoja obično prouzrokuju tri glavna faktora – niski socijalni oporavak, loša prilagodjenost potrebama privatnog sektora i visoki troškovi finansiranja ili, pak, kombinacija bilo kojih od ova tri – niski socijalni oporavak mogao bi biti uzrokovan nedostatkom makroekonomske stabilnosti ili nedostatkom investicija u komplementarnim faktorima proizvodnje (ljudski kapital, tehnička orpemljenost, infrastruktura ili nepovoljna konfiguracija terena). Prilagodjenost potrebama privatnog sektora smanjena je iz različitih razloga, uključujući i lošu javnu upravu, zakonsku regulativu sa visokim zahtjevima i neefikasno ostvarivanje vlasničkih prava i sprovođenje ugovornih obaveza, kao i visoke troškove primjene svih faktora. 1.45 Iako je Crna Gora ostvarila značajan napredak u postizanju makroekonomske stabilnosti (inflacija je izražena jednocifrenim brojem, a dvojni deficiti – trgovinski i budzetski - su smanjeni), visoki fiskalni deficit i deficit tekućeg računa su ipak zabrinjavajući. Ukoliko se ne obrati pažnja na ove deficite, oni bi mogli da predstavljaju rizik za kontinuiranu makroekonomsku stabilnost, a mogli bi i da umanje socijalni oporavak. Prilagodjavanje nižem deficitu tekućeg računa kao i nižem fiskalnom deficitu je nužno, naročito kada se ima na umu smanjenje stranih donacija. S druge strane, ne postoji ni jedan dovoljno čvrst razlog da se povjeruje da je pomanjkanje razvoja prouzrokovano nedovoljnim investiranjem u komplementarne faktore proizvodnje (ljudski resursi, tehnička opremljenost, infrastruktura ili nepovoljna konfiguracija terena). Crna Gora uživa jedinstvenu geografsku lokaciju s obzirom na to da se nalazi na obali Jadranskog mora sa dobrim vezama prema državama u regionu kao i

18 Indeks ljudskog razvoja (HDI) koji su izračunali UNDP i ISSP, uzima u obzir prosječni očekivani životni vijek, stopu pismenosti i bruto društveni proizvod po glavi stanovnika na osnovu kupovne moći (kao sinonim za životni standard). 19 Vidi Rodrik, Hausmann i Velasco (2004). Ovaj model je nedavno korišćen kao osnov za sagledavanje nekih organičavajućih faktora razvoja u odabranom nizu zemalja koje su korisnici usluga Svjetske banke.

18

zemljama zapadne Evrope. Radna snaga ima relativno dobro obrazovanje, a postoji i solidan kapacitet kvalifikovanih radnika. Iako investiranje u infrastrukturu (naročito u vodosnabdijevanje i upravljanje čvrstim otpadom u primorskom pojasu) može biti od ključnog značaja za razvoj turizma, Republika ima dobru infrastrukturu. 1.46 Crna Gora ima nizak stepen povraćaja od investicija privatnog sektora iz nekoliko razloga. Iako su porezi medju najnižima u regionu (naročito nakon nedavnih poreskih reformi), sljedeći faktori takodje utiču na smanjenu prilagodjenost povraćaja investicija u Crnoj Gori očekivanjima privatnih investitora: (i) zakonodavni okvir sa visokim zahtjevima i neefikasna javna uprava, kao i korupcija i nedostatak transparentnosti (ii) neefikasno ostvarivanje vlasničkih prava i sprovodjenje ugovornih obaveza; i (iii) konflikti izmedju radnika i poslodavaca, uključujući i velike dažbine koje kapitalu (poslodavcima) nameću zakon o radu i kolektivni ugovori, kao i radnički sindikati u pregovorima oko zarade. 1.47 Crnogorska regulativa sa visokim zahtjevima i slabi kapaciteti javne uprave i institucija manifestuju se kroz prisustvo veoma velikog neformalnog sektora s jedne strane, i ogromne birokratije i značajnog prisustva slobodnog odlučivanja i korupcije u zakonodavstvu i sprovodjenju zakona s druge strane. Neefikasno ostvarivanje vlasničkih prava i sprovodjenje ugovornih obaveza manifestuju se kroz postojanje “praznine u implementaciji” zakona koji se tiču poslovanja, kao što su zakon o hipoteci, zakon o restituciji, zakon o stečajnom postupku i zakon o preduzećima, kao i kroz sporo rješavanje privrednih sporova na sudu. Iako je napravljen značajan pomak u reformisanju i unaprjedjenju pravnog i zakonodavnog okvira u dijelu koji se tiče privatnog sektora, ovi zakoni se ipak dosta slabo sprovode. Nepostojanje efikasne registracije zemljišta i administrativnih aktivnosti na području primorja sasvim je jasan primjer lošeg ostvarivanja vlasničkih prava. Postojanje konflikata između radnika i poslovodstva očituje se kroz još uvijek visoke troškove koje nameću zakon o radu i novi kolektivni ugovori, iako skorašnje izmjene zakona o radu ipak predstavljaju značajne korake u dobrom pravcu (vidi Poglavlje 2). 1.48 Troškovi investicija u Crnoj Gori su visoki i čini se da je privreda ograničena kreditima. Nominalne kreditne stope su prilično visoke i kreću se u rasponu od 15 do 20 odsto. Uz inflaciju koja se zadnjih godina kretala izmedju 3 i 7 odsto, realna kamatna stopa bila je u raponu izmedju 10 i 15 procenata. Republicki Fond za razvoj i Zavod za zapošljavanje Crne Gore pozajmljuju novac malim i srednjim preduzećima po subvencionisanim kamatnim stopama (4-10 procenata), ali je njihov udio u kreditiranju privatnog sektora relativno beznačajan. Imajući u vidu ograničene mogućnosti Crne Gore u pogledu investicija na još neiskorišćenom zemljištu, mnogi investitori bi se našli pod velikim pritiskom da pronadju projekat čija bi realna stopa povraćaja premašila 10-15 odsto. 1.49 Nekoliko faktora može objasniti visoke troškove investiranja u privredu Crne Gore. Nacionalna štednja je veoma niska, ali se zato štednja domaćinstava u bankarskom sektoru uvećala u posljednjih nekoliko godina. Nekoliko drugih faktora koji se ne odnose faktore štednje može biti odgovorno za visoke troškove investiranja i slabo finansijsko posredovanje. Prije svega zbog relativno visokih zahtjeva za kreditima od strane javnog sektora za finansiranje deficita, tržiste državnih zapisa aktivno se bori za fondove bankarskog sektora koji bi u suprotnom mogli otići na privatni sektor. Stopa državnih obveznica je prilično visoka i kreće se izmedju 8 i 12 procenata20. Vladina fiskalna politika, a posebno kontrola lokalnog finasiranja, je stoga jedan od ključnih faktora u prilično slabom posredovanju finansijskog sektora i visokim kamatnim stopama. Drugo, iako je Crna Gora napredovala u posljednjih nekoliko godina u smislu reforme bankarskog sektora, ovaj sektor nije konkurentan. Vlada je i dalje većinski vlasnik mnogih banaka, ili su njihovi indirektni vlasnici društveni fondovi (Penzioni fond, Fond zdravstva). Bankarske usluge prema Vladi i prema najvećim kompanijama koje su (bile) u vlasništvu 20 Stopa državnih zapisa je značajno smanjena 2005 godine – na manje od 5% - jer je Vlada otplatila dio svog domaćeg duga korišćenjem velikih prihoda od privatizacije.

19

države, kao sto su KAP, EPCG, skoncentrisane su na mali broj banaka. Stoga konkurencija postoji uglavnom u teoriji, ali ne i u praksi. I na kraju, tu su i velike razlike izmedju depozitarnih i kreditnih stopa komercijalnih banaka uzrokovane visokim rizicima koji se odnose na obezbjeđenje, oporavak kredita i probleme likvidnosti, visoke administrativne troškove komercijalnih banaka i veoma malo crnogorsko tržiste. 1.50 Na osnovu ovog kratkog pregleda crnogorske privrede, možemo navesti pet pretpostavki vezanih za ograničavajuće faktore razvoja Crne Gore:

• Fiskalna politika i struktura potrošnje: Iako je došlo do značajnog napretka u pravcu postizanja makroekonomske stabilnosti, veliki deficit tekućeg računa, u kombinaciji sa uvodjenjem eura i sve manjim prilivom donacija, posebno grantova, predstavlja prijetnju makroekonomskoj stabilnosti i razvoju (tj. nizak socijalni oporavak). Nadalje, nije sasvim jasno da li kompozicija fiskalnih rashoda ide u prilog razvoju ili da li postoji potreba za njihovim preusmjeravanjem u pravcu kapitalnih i infrastrukturnih investicija.

• Visoki zahtjevi zakonske regulative i slab institucionalni i administrativni kapacitet: Uprkos

reformama, korupcija i neefikasnost smanjuju ulaganja i povećavaju sivu ekonomiju (tj. Slabo prisvajanje socijalnih poboljšanja od strane privatnog sektora).

• Neefikasno ostvarivanje vlasničkih prava i sprovodjenje ugovornih obaveza, koji se ogledaju u postojanju “rupe u implementaciji” zakona koji se tiču poslovanja, kao sto su zakon o hipoteci, zakon o restituciji, zakon o stečajnom postupku i zakon o preduzećima, kao i u sporom rješavanju privrednih sporova na sudu, ograničava privatna ulaganja i razvoj (tj. nizak nivo prilagođenosti potrebama privatog sektora).

• Visoki troškovi ulaganja i slabo finansijsko posredovanje, koji se manifestuju kroz visoke realne kamatne stope u rasponu izmedju 10 i 15 procenata i niskog stupnja kreditiranja privatnog sektora, ograničili su investicije i razvoj privatnog sektora (tj. nizak nivo prilagođenosti potrebama privatog sektora).

• Slabi uslovi na tržištu rada, koji uključuju rapidan rast realnih zarada kojega smo svjedoci u posljednjih nekoliko godina, visoke troškove koje su nametnuli zakon o radu (uprkos nedavnim poboljšanjima na tom planu) i novi kolektivni ugovori, kao i nedostatak fleksibilnosti tražišta rada ograničili su investicije i razvoj privatnog sektora (tj. nizak nivo prilagođenosti potrebama privatog sektora).

1.51 Kako se ove pretpostavke o razvoju odražavaju na konkurentnost? Sa razumnom fiskalnom politikom i kontinuiranom makroekonomskom stabilnošću, dalji pad konkurentnosti mogao bi se izbjeći tako što bi se ublažilo povećanje plata u skladu sa porastom produktivnosti. Nadalje, preusmjeravanje javne potrošnje prema infrastrukturi i kapitalnim investicijama moglo bi smanjiti troškove poslovanja u privatnom sektoru obezbjeđivanjem javnih dobara koja su komplementarna sa privatnim investicijama. Slabi administrativni i institucionalni kapacitet uvećava efektivne troškove poslovanja i, potstičući aktivnosti neformalnog sektora, može da ugrozi konkurentnost firmi u formalnoj ekonomiji. Nasuprot tome, oslobađanje uvoznika i izvoznika nepotrebnih birokratskih smetnica, kao i zadovoljenje njihovih potreba kroz izgradnju snažnih institucija i kompetentnog administrativnog aparata, mogu doprinijeti podsticanju konkurentnosti preduzeća. Slično tome, poboljšanje uslova pristupa kreditima i smanjenje troškova kapitala i rada od ključnog su značaja za povećanje konkurentnosti kompanija i poslovanja.

1.52 Ostatak ovog izvještaja bavi se navedenim pretpostavkama uz detaljniju analizu podataka vezanih za crnogorsku privredu. U Poglavlju 2 detaljno ćemo analizirati crnogorsko trzište rada i

20

njegove glavne karakeristike, zatim pitanje u kojim oblastima zakon o radu i dalje nameće ograničavajuće faktore (uprkos nedavnim izmjenama i poboljšanjima), kao i pitanje da li kolektivni ugovori i socijalni dijalog podržavaju razvoj i kreiranje novih radnih mjesta u privatnom sektoru. U Poglavlju 3 bavićemo se crnogorskom fiskalnom politikom, uključujući i pitanje da li je stanje u fiskalnom sistemu održivo i da li sadašnji nivo i struktura potrošnje idu u prilog razvoju, kao i pitanje da li su, i ako jesu, koja su to preusmjeravanja neophodna da bi se podspješili razvoj i konkurentnost. U Poglavlju 4 bavimo se nedovoljno razvijenim upravnim i institucionalnim kapacitetom, neefikasnim ostvarivanjem svojinskih prava i sprovodjenjem ugovornih obaveza, kao i visokom cijenom kapitala i slabim finansijskim posredovanjem koji suzbijaju razvoj i konkurentnost u Crnoj Gori. Ova pitanja su obradjena pod temom ograničavajućih faktora ulaganja, razvoja i konkurentnosti privatnog sektora. U Poglavlju 5 poslužićemo se turizmom kao primjerom preko kojeg ćemo praktično ilustrovati izazove s kojima se Crna Gora suočava kad je riječ o njenoj konkurentnosti i razvoju.

2. REFORMA TRŽIŠTA RADA USMERENA NA EKONOMSKI RAST I KONKURENTNOST

2.1 Crna Gora je imala jednu od najviših stopa nezaposlenosti tokom prethodne decenije – više od 20%. Uzrok tome uglavnom leži u činjenici da je u privatnom sektoru u povoju kreirano vrlo malo novih mogućnosti za zapošljavanje. Zbog male tražnje za radnom snagom značajan dio radno sposobnog stanovništva je ″prisiljen″ da ostane izvan tržišta rada. A taj nedostatak tražnje za radnom snagom je, s druge strane, prouzrokovan poslovnim okruženjem, koje nije stimulativno za investicije i otvaranje novih radnih mjesta, kao i uticajem postojećih propisa u oblasti rada, koji stvaraju prepreke za aktivnosti privatnog sektora i stimulišu neformalnost (vidi Poglavlje 4. o razvoju privatnog sektora). Politike Vlade koje bi vratile ljude na posao, uključujući i promovisanje privatnih investicija, kao i dalje unapredjenje propisa vezanih za tržište rada, značajno bi doprinijele rastu i konkurentnosti privrede. 2.2 Tokom 2000-2004, realne plate u Crnoj Gori porasle su mnogo više nego što je porasla produktivnost, što je ugrozilo rast i konkurentnost privrede. Primarni izvor rasta produktivnosti su promjene tehnologije, ali uzroci rasta produktivnosti vezani su i za makroekonomske institucije i regulatorne faktore. Od 2000. godine, crnogorska privreda ostvarila je kumulativni rast produktivnosti rada od 18,2% (2000-2004)21. Taj rast produktivnosti dobrim dijelom je uzrokovan smanjenjem u stepenu nedovoljne zaposlenosti medju radnicima koji su uglavnom zaposleni u formalnom sektoru u Crnoj Gori, vezano za restrukturiranje i privatizaciju preduzeća. S druge strane, prosječne neto zarade su se udvostručile (rastući po stopi od 103%) u periodu od 2000. do 2004. Rapidno povećanje troškova rada u posljednjih nekoliko godina smanjilo je konkurentnost, rast i zaposlenost. 22 2.3 Tržište rada u Crnoj Gori karakteriše relativno visok nivo zaštite radnih mjesta i rigidnosti, visok stepen nezaposlenosti i visoki procenat zaposlenosti u neformalnom sektoru. Naslijedje iz sistema ″samoupravljanja″ preduzećima u velikoj mjeri je uticalo na visoki stepen zaštite radnih mjesta, kao i na ukupnu rigidnost postojeće privrede. Iako je reforma Zakona o radu iz 2003. godine učinila procedure otpuštanja radnika manje složenim i skupim (na primjer, minimalna otpremnina je smanjena sa izuzetno visokog nivoa od 24 mjesečne zarade na 6 mjesečnih zarada), te procedure su i dalje prilično nefleksibilne i skupe. Drugo, za razliku od mnogih drugih socijalističkih zemalja, bivša Jugoslavija imala je otvorenu nezaposlenost još 60-tih godina prošlog vijeka, koja se dodatno povećala tokom turbulentnog perioda sredinom 80-tih i 90-tih godina. Konačno tokom 90-tih Vlada je tolerisala neformalnu zaposlenost, s obzirom da je ona predstavljala jednu od ključnih strategija preživljavanja. Procjenjuje se da je otprilike jedna trećina ukupne zaposlenosti u sektoru neformalne ekonomije, što je sa druge strane smanjilo sposobnost Vlade da naplati različite poreze i prihode od socijalnog osiguranja.

21 Produktivnost rada se izračunava na osnovu podataka o zaposlenosti iz godišnjih anketa o radnoj snazi kao zamjena za dinamiku zaposlenosti, kao i zvanične realne stope rasta BDP-a. 22 Kratkoročno posmatrano, produktivnost i zaposlenost su obrnuto proporcionalni.

22

A. KLJUČNE KARAKTERISTIKE TRŽIŠTA RADA

Participacija i zaposlenost23

2.4 Ponuda radne snage u Crnoj Gori je pod uticajem brojenih demografskih faktora, uključujući još uvijek relativno visoke stope nataliteta. 2002. godine ukupna stopa nataliteta u zemlji iznosila je 1,66, što predstavlja jednu od većih stopa u poređenju sa drugim zemljama u tranziciji, izuzimajući države Centralne Azije. U predstojećim godinama broj novih lica na tržištu rada značajno će uticati na ponudu radne snage. 2.5 Uprkos porastu stanovništva radne dobi, nije došlo do povećanja radne snage, što pokazuje da sve veći dio radno sposobnog stanovništva postaje neaktivan (vidi Tabelu 2.1).24 U sljedećih pet godina oko 25,000 ljudi napustiće zonu radne dobi, ali broj novih lica koja dostižu radnu dob iznosiće oko 44,000. U zemlji postoji i relativno skromno opterećenje u smislu zavisnosti starijih lica, medju zemljama u tranziciji iz Centralne i Istočne Evrope: udio lica sa 65 i više godina starosti u ukupnom stanovništvu iznosi samo oko 12% ukupnog stanovništva. Ponuda radne snage je i pod uticajem nedavnog priliva izbjeglica iz susjednih zemalja, mada se broj izbjeglica brzo smanjuje. U jednom trenutku (januar 1993), preko 64,000 izbjeglica boravilo je privremeno u Crnoj Gori. Po najnovijim procjenama (septembar 2004), u Crnoj Gori je još uvijek registrovano 8,474 izbjeglica i 18,047 interno raseljenih lica. 25 Tabela 2.1. Rast radne snage i koeficijenti zaposlenost – u odnosu na – broj stanovnika, privrede u tranziciji Godišnja stopa rasta

radne snage (%) Koeficijent zaposlenost – u odnosu na broj stanovnika

(%) 1998-2003 2003 Privrede u tranziciji 0.7 53.5 Centralna i Istočna Evropa 0.4 49.1 Crna Gora* 0.0 40.6 Baltičke zemlje -1.1 50.8 Savez nezavisnih država (bivše republike SSSR)

0.9 55.6

* MONSTAT: Podaci iz ankete o radnoj snazi. Izvor: Medjunarodna Organizacija Rada 2004. 2.6 Stopa participacije radne snage u Crnoj Gori, koja je definisana kao udio zaposlenih i nezaposlenih u ukupnom broju radno sposobnih stanovnika, takodje ostaje medju najnižim u regionu (Tabela 2.2). Prema podacima iz Ankete o radnoj snazi za 2004. godinu, oko 52% stanovništva starosne dobi 15 godina i više je ekonomski aktivno, ali relativno visoka stopa učešća prikriva visoku stopu nezaposlenosti medju radno sposobnim stanovništvom. Prema starosnim 23 U Crnoj Gori postoji nekoliko izvora podataka o tržištu rada: prvo, zvanični podaci MONSTAT-a o zaposlenosti i nezaposlenosti, izvučeni iz ankete o radnoj snazi koja se redovno organizuje svake godine u oktobru; drugo registrovani podaci o nezaposlenosti koje redovno objavljuje Zavod za zapošljavanje; treće, podaci iz ankete o domaćinstvima, koje redovno prikuplja, objavljuje i analizira ISSP. Za potrebe analize, podaci iz ankete o radnoj snazi (Metodologija MOR-a) predstavljaju možda najpouzdaniji izvor informacija o tržištu rada. 24 Prema podacima iz ankete o radnoj snazi, 1998. godine bilo je 180,400 zaposlenih lica i 50,700 nezaposlenih lica, dok je 2004. godine bilo 187,300 zaposlenih i 71,800 nezaposlenih lica. 25 UNDP (2004). Anketa o domaćinstvima za Rome, Aškelje i Egipćane, izbjeglice i interno raseljena lica. Podgorica; Vlada Crne Gore (2005). Strategija za trajno rješavanje pitanja izbjeglica i interno raseljenih lica u Crnoj Gori, Podgorica.

23

grupama, mladi (naročito mlade žene) imaju najniže stope učešća i zaposlenosti, preko četiri puta niže od prosječne stope zaposlenosti u Evropskoj Uniji sa 15 zemalja članica. Više od pola mladih ljudi starosne dobi od 15 – 24 godine, koji pripadaju radnoj snazi su nezaposleni. Tabela 2.2. Koeficijenti zaposlenost/broj stanovnika, stopa učešća i nezaposlenosti za 2003-04.

Starost Crna Gora Srbija Makedonija Mađarska Češka Poljska Slovačka EU-15 OECD LFS 2004 2003 Koeficijent zaposlenost/broj stanovnika 15-64 40.6 53.5 38.5 57.0 64.9 51.4 57.7 64.8 65.015-24 10.3 18.6 12.1 26.7 31.4 19.6 27.6 42.6 43.625-54 56.6 68.2 50.7 73.7 81.7 67.6 76.0 76.9 75.155-64 20.6 38.1 28.5 29.0 42.3 28.6 24.6 42.3 50.8Stope učešća radne snage 15-64 65.1 66.6 61.3 60.0 70.4 64.2 70.0 70.3 69.815-24 34.1 36.3 35.3 30.8 38.1 34.4 41.2 50.0 50.325-54 82.6 82.4 76.4 77.8 87.8 81.7 89.5 82.6 79.955-64 40.0 42.0 35.8 29.8 44.2 32.2 28.5 44.9 53.4Stope nezaposlenosti 15-64 23.0 19.5 37.1 5.9 7.8 20.0 17.6 7.8 6.915-24 51.5 48.8 65.7 13.4 17.6 43.0 33.1 14.7 13.325-54 20.1 17.2 33.7 5.3 7.0 17.3 15.1 7.0 6.055-64 8.1 9.3 20.5 2.8 4.4 11.2 13.6 5.7 4.7Izvor: OECD Employment Outlook 2004. Pariz; Srbija i Crna Gora: republički zavodi za statistiku – Podaci iz Ankete o radnoj snazi.

2.7 Kao rezultat toga, Crna Gora ima najnižu ukupnu stopu zaposlenosti u regionu, pri čemu je samo oko 40,6% crnogorskog stanovništva radne dobi zaposleno. Ograničene mogućnosti zapošljavanja u Crnoj Gori dovele su do obeshrabrivanja i masovnog povlačenja radne snage, naročito medju mladjim i starijim grupama, kao i medju ženama. Kombinovani efekat nezaposlenosti i povlačenja radne snage bio je značajan pad koeficijenta zaposlenosti kao udjela u ukupnom broju stanovnika: od ukupnog broja stanovnika radne dobi, koji pripadaju starosnoj grupi od 15-64 godine, a koji iznosi 413,000 (prema podacima iz popisa iz 2003. godine), samo 167,700 ili oko 40,6% su zaposleni. Prosječna stopa zaposlenosti radno sposobnog stanovništva u privredama u tranziciji iznosi 53,5% (Tabela 2.1.). Postojanje visoke nezaposlenosti ne samo da rezultira višim siromaštvom i manjim ekonomskim rastom, već isto tako pokazuje malu sposobnost crnogorske privrede da kreira nova radna mjesta.

Grafik 2.1. Trendovi zaposlenosti i nezaposlenosti u Crnoj Gori, 1997-2003 (u hiljadama stanovnika)

020406080

100120140160180200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Zaposlenost (ARS) Zaposlenost (zvan.podaci)

Nezaposlenost (ARS) Nezaposlenost (zvan.podaci)

*ARS=Podaci iz Ankete o radnoj snazi. Izvor: MONSTAT; Podaci iz Ankete o radnoj snazi; ISSP 2004.

24

2.8 Prema podacima iz Ankete o radnoj snazi, došlo je do pada zaposlenosti u Crnoj Gori od 1999 godine (Grafik 2.1). Ovo je još jedan pokazatelj da iz različitih razloga koji su navedeni u daljem tekstu, privreda ne stvara nova radna mjesta. U posljednje četiri godine (2000-2004) elastičnost zaposlenosti u odnosu na proizvodnju u Crnoj Gori bila je negativna, i to -1.30, tj. svaki procenat rasta proizvodnje rezultirao je sa 1,3% smanjenja zaposlenosti, što pokazuje da tržište radnih mjesta nije odgovorilo na ekonomski rast i da je, u stvari, došlo do pojave fenomena “ekonomskog rasta uz gubitak radnih mjesta”.26 Stoga je porast BDP-a u velikoj mjeri uzrokovan porastom produktivnosti rada, koji se pripisuje prilagođavanju i restrukturiranju preduzeća (Tabela 2.3). Rast bez povećanja zaposlenosti je prilično česta pojava u zemljama Centralne i Istočne Evrope i u zemljama Jugoistočne Evrope, mada postoje i neki izuzeci, kao što su Mađarska (u kojoj je samo godinu dana postojala ta pojava rasta bez povećanja zaposlenosti), zatim Češka (u kojoj je u dva navrata došlo do nešto većeg rasta od 3% uz blago smanjenje broja radnih mjesta) i Slovačka. Prema preliminarnim podacima iz ankete o radnoj snazi za 2004 godinu, broj zaposlenih (starijih od 15 godina) je skocio na 187,300. Tabela 2.3. Rast BDP-a i dinamika zaposlenosti, 2000-2004 Stvarna Procjena 2000 2001 2002 2003 2004 BDP, u milionima eura 1022.2 1244.8 1301.5 1433.0 1535.0 BDP, realna stopa rasta 3.1 -0.2 1.7 2.3 3.7 Zaposlenost LFS (u hiljadama) 181.7 176.6 177.6 168.5 187.3 Dinamika zaposlenosti (% od prethodne godine)

-1.7 -2.8 0.6 -5.1 11.2

Stopa rasta produktivnosti rada 8.1 2.2 5.3 6.0 0.3 Izvor: MONSTAT. 2.9 Javni sektor nastavlja da bude glavni poslodavac u crnogorskoj privredi. Na osnovu podataka iz ankete o radnoj snazi za 2003 godinu, 59,2% zaposlenosti pripadalo je javnom sektoru (uključujući i javne službe koje obezbjeđuje Vlada, kao što su civilne službe, obrazovanje i zdravstvo i socijalna zaštita), 25,7% pripadalo je privatnom sektoru, a 0,8% preduzećima sa mješovitim vlasništvom. Po sektorima, ključni poslodavci u privredi su poljoprivreda, trgovina i turističke usluge. Više od 64% ukupne zaposlenosti otpada na sektor usluga. U poređenju sa drugim zemljama u tranziciji u regionu, udio samo-zaposlenih u Crnoj Gori je veći – 9,7% ukupne zaposlenosti. U Mađarskoj i Poljskoj udio samo-zaposlenih je iznosio nešto više od 5% ukupne zaposlenosti, dok je u Hrvatskoj taj procenat iznosio skoro 3% (kraj 1990-tih; EBRD, 2000). Udio zaposlenih u malim i srednjim preduzećima je, nasuprot tome, iznosio samo 20% ukupne zaposlenosti. Stoga velika preduzeća i dalje dominiraju u formalnom sektoru privrede. 2.10 Fleksibilni oblici zapošljavanja (rad sa skraćenim radnim vremenom i privremeni rad) skoro da uopšte ne postoje u crnogorskoj privredi (uz neke izuzetke u sektoru turizma). Samo 2% zaposlenih su radili sa skraćenim radnim vremenom, što znači da postoje prepreke za zapošljavanje sa skraćenim radnim vremenom (vidi Paragraf 2.B.). Kao poređenje, možemo navesti da u Poljskoj 11,5% radnih mjesta predstavljaju radna mjesta sa skraćenim radnim vremenom, dok je taj procenat u zemljama EU-15 (sa 15 zemalja članica) iznosio 16,6%. (Tabela 2.4).

26 Elastičnost zaposlenosti (koja pokazuje reagibilnost zaposlenosti na ekonomski rast) može da se izračuna ako se podijeli neto stopa rasta novih radnih mjesta sa stopom privrednog rasta. Zvanični BDP bi trebalo razmatrati obazrivo. Naročito treba voditi računa o činjenici da MONSTAT računa da samo 8,8 – 9,8% BDP-a potiče od neformalnog sektora, dok ostali izvori (ISSP, na primjer) procjenjuju da neformalni sector proizvodi najmanje 30% BDP-a.

25

Tabela 2.4. Broj slučajeva i struktura zaposlenih sa skraćenim radnim vremenom za 2003 (u procentima) Zaposlenost sa skraćenim radnim vremenom kao

procenat ukupne zaposlenosti Ukupno Muškarci Žene

Udio žena u broju zaposlenih sa

skraćenim radnim vremenom

Crna Gora 2.0 1.5 2.7 54.9 Makedonija 5.7 5.2 6.5 45.5 Češka 3.2 1.6 5.3 71.9 Mađarska 3.5 2.1 5.1 69.0 Poljska 11.5 7.1 16.8 66.2 Slovačka 2.3 1.3 3.6 69.1 EU-15 16.6 6.3 30.1 78.5 Izvor: OECD (2004); Crna Gora: podaci iz Ankete o radnoj snazi. Podaci za Makedoniju odnose se samo na starosnu grupu 15-64 godine starosti.

Nezaposlenost

2.11 Možda je najvažnija karakteristika crnogorskog tržišta rada njegova visoka stopa nezaposlenosti. Prema podacima iz Anekte o radnoj snazi iz 2004. godine, registrovano je 71,759 nezaposlenih lica starosti od 15 godina i više, uz stopu nezaposlenosti od 27,7% od ukupne radne snage27. U aprilu 2005. na Zavodu za zapošljavanje bilo je prijavljeno 58,000 nezaposlenih lica, što predstavlja pad od 23,5% u odnosu na isti mesec 2003. godine. Uprkos ovim pozitivnim događajima tokom prošle godine, stopa nezaposlenosti u Crnoj Gori ostaje znatno iznad prosjeka za zemlje Centralne i Istočne Evrope, koji je 2003 godine iznosio 13.8%. Tabela 2.5. Trajanje nezaposlenosti u Crnoj Gori Trajanje nezaposlenosti Podaci Zavoda za zapošljavanje Podaci iz Ankete o

radnoj snazi 2000 2003 2003 Manje od 6 mjeseci 12.0 26.6 7.6 6-9 mjeseci 6.2 5.1 0.9 9-12 mjeseci 7.1 3.7 7.0 1-3 godine 25.1 18.0 21.4 3-5 godine 16.2 12.3 23.0 5-8 godine 14.0 12.3 16.8 Više od 8 godina 19.4 22.0 23.3 Ukupno 100.0 100.0 100.0 Izvor: MONSTAT; Zavod za zapošljavanje

2.12 Nezaposlenost u Crnoj Gori je dugoročna, s obzirom da više od jedne petine registrovanih nezaposlenih lica je u evidenciji Zavoda duže od osam godina (Tabela 2.5). Oko 85% prijavljenih nezaposlenih lica je bez posla duže od godinu dana, a to je mnogo veći procenat nego u drugim zemljama regiona i skoro je dva puta veći od nivoa u zemljama EU-15 (Grafik 2.2). Vještine i radne navike velikog broja dugoročno nezaposlenih lica su vremenom zastarijevale, pa je njihova reintegracija na tržištu rada komplikovana, makar bez unapredjenja njihovog ljudskog

27 U Crnoj Gori je registrovana nezaposlenost skoro ista kao stvarna nezaposlenost, zbog stimulansa u vidu olakšica za zdravstveno i penzijsko osiguranje koje su date registrovanim nezaposlenim licima. Prema podacima iz Ankete o radnoj snazi iz 2003. godine, više od 90% nezaposlenih lica prijavilo se na Zavod za zapošljavanje i na taj način stavilo svoje usluge na raspolaganje različitim službama za zapošljavanje.

26

kapitala. Dugoročna nezaposlenost predstavlja dodatno opterećenje za socijalne fondove, kao i za porodice lica koja su njome obuhvaćena. Činjenica da visoka nezaposlenost opstaje, kao i da dolazi do povećane nedovoljne zaposlenosti, čak i nakon decenije ekonomskog rasta, je zabrinjavajuća. Razlog za brigu predstavlja prilično stagnirajući broj nezaposlenih, sa velikim brojem slučajeva dugoročne nezaposlenosti, što je u suprotnosti sa idejom o ubrzanom premještanju radnika iz jedne firme u drugu, odnosno iz jednog sektora u drugi. Mnoga domaćinstva pribjegla su poljoprivrednoj aktivnosti i sitnoj trgovini radi preživljavanja i izbjegavanja siromaštva, dok se nastavilo smanjenje zaposlenosti u formalnom sektoru. 2.13 Kao i u drugim zemljama Jugoistočne Evrope, odnosno Centralne i Istočne Evrope, nezaposlenost uglavnom pogadja mlade (ispod 25 godina starosti) i žene. Prema podacima iz Ankete o radnoj snazi za 2003. godinu, oko 50% lica koja pripadaju starosnoj grupi od 15-24 godine su nezaposlena (Tabela 2.2.). Medjunarodna iskustva pokazuju da nizak stepen zapošljavanja i učešća mladih često reflektuje dugi period školovanja I/ili visoke troškove zapošljavanja i otpuštanja.28 Novi učesnici na tržištu rada posebno su suočeni sa ozbiljnijim preprekama u pronalaženju zaposlenja u odnosu na druge grupe radnika. Skoro dvije trećine registrovanih nezaposlenih lica (66,4%) su lica koja po prvi put traže zaposlenje, a jednu četvrtinu (23.4 %) čine mladi starosne dobi 24 i manje godina; 52,7% registrovanih nezaposlenih lica 2004. godine bile su žene (2000. taj procenat je iznosio 58,4%). Nasuprot tome, stariji radnici imaju visoke stope registrovane zaposlenosti i učešća, niže stope nezaposlenosti, ali i jako dugi period nezaposlenosti kada ostanu bez posla.

Dinamika plata i produktivnosti

2.14 Uprkos visokoj nezaposlenosti, u Crnoj Gori su se prosječne zarade više nego udvostručile u periodu 2000 do 2004. godine (Tabela 2.6)29. Prosječna bruto plata 30 porasla je sa 150.9 eura 2000. godine na 302,6 eura 2004. godine, dok su neto zarade porasle sa 96,4 eura na 195,3 eura u istom periodu. Samo 2004. godine došlo je do povećanja realnih zarada od 12,3%.

28 Vidi Garibaldi i Mauro (1999) 29Ne postoji zvanična statistika o platama, izuzev podataka iz Ankete o domaćinstvima. Prema podacima iz Ankete o domaćinstvima, u zemlji postoji samo oko 110,000 zaposlenih lica (na osnovu ekstrapolacije podataka iz Ankete za čitavu zemlju) (ISSP 2004). Porast plata mogao je djelimično biti uzrokovan liberalizacijom cijena i trgovine, do kojih je došlo 2000-2002 godine u Crnoj Gori. 30 Bruto zarada sadrži značajan udio ne-platnih nadoknada (gotovina i plaćaje u naturi) na neoporezujućoj osnovi, koje su uvedene u skladu sa Opštim kolektivnim ugovorom. Najznačajnije od njih sa fiskalnog stanovišta su topli obrok i prevoz i minuli rad, kao i dodatni dani odmora zavisno od dužine radnog staža zaposlenog. To preusmjerava nadoknade od plata ka neoporezivim prihodima.

Grafik 2.2. Dugoročna nezaposlenost u Crnoj Gori u odnosu na druge zemlje regiona

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Crna Gora Slovačka Češka Poljska EU-15 Madjarska OECD

Izvor:OECD 2004; MONSTAT: Podaci iz Ankete o radnoj snazi

% u

uku

pnoj

nez

apos

leno

sti

27

Tabela 2.6. Dinamika prosječnih zarada u Crnoj Gori, 2000-2004 (u eurima)

Minimalna cijena

rada

Prosječna bruto plata

Ukupni porezi i

doprinosi

Prosječna neto

zarada**

Odnos min.cijene rada i neto

zarade

Godišnji CPI , %

Dinamika realnih neto zarada, % 2000=100

Produktivnost rada ,

2000=100

2000 37 150.9 55.5 96.4 38.4 36.1 100 100

2001 42 176.2 68.5 108.0 38.9 21.8 92.0 102.2

2002 50* 229.2** 87.1** 142.2** … 16.8 103.7 107.9

2003 50 271.0 97.2 174.0 28.7 6.8 118.9 114.1

2004 50 302.6 107.5 195.3 25.6 3.2*** 129.3 … Primjedba: Od kada je stupio na snagu novi Zakon o porezu na dohodak gradjana u julu 2002. (poreska osnova je proširena da uključi sve isplate zaposlenima), MONSTAT je promijenio metodologiju za izračunavanje prosječne plate. * Od jula 2002. ** Prosjek za period 1-6/2002 do 7-12/2002, podaci ISSP-a. MONSTAT je prijavio da je bruto zarada 2002 godine iznosila 251,3 eura *** Prosjena Centra za preduzetništvo i ekonomski razvoj. Izvor: ISSP 2004; MONSTAT.

2.15 Rast neto zarada bio je mnogo veći nego u mnogim zemljama u regionu (Tabela 2.7) (izuzev Srbije, gdje podaci pokazuju da su se neto mjesečne zarade učetvorostručile od 2000. godine). Konačno, porast zarada mora biti kompatibilan sa produktivnošću. Ukoliko porast zarada nije opravdan produktivnošću, smanjivaće se zaposlenost sve dok rezultirajući porast nezaposlenosti ne izvrši dovoljan pritisak na smanjenje plata (vidi Layard, Nickell i Jackman, 1990; Gilles, 2004). Tabela 2.7. Neto mjesečne zarade u eurima, 2000 i 2004. 2000 2004 Porast zarada,

2000-2004, % Bruto nacionalni dohodak po glavi stanovnika, US$

Albanija 99.1 169.3 70.8 1740 Bosna i Hercegovina 191.2 258.2 35.0 1540 Bugarska 94.9 122.6 29.2 2130 Hrvatska 435.4 556.6 27.8 5350 Makedonija, 172.4 201.0 16.6 1980 Crna Gora 96.3 195.9 103.4 1910* Rumunija 107.2 147.2 37.3 2310 Srbija 45.4 193.0 425.1 1910* Primjedbe: Albanija – zarade samo u javnom sektoru; Bosna i Hercegovina – prosjek za Republiku Srpsku i Federaciju BiH; Bugarska – podaci za 2004. su samo za Q4. * - Podaci za Srbiju i Crnu Goru (bez Kosova). Izvor: Proračuni Banke; GNI – World Bank Atlas 2004, Washington, DC.

2.16 Crna Gora ima jedan od najvećih poreza na plate od svih zemalja u tranziciji. Postoje dva alternativna indikatora poreskog opterećenja na zarade: ne-platni troškovi rada i poresko opterećenje na tržištu rada31. Prema našim obračunima, 2004. godine je poresko opterećenje – uzimajući u obzir sve socijalne doprinose (doprinose za penzijsko i zdravstveno osiguranje, kao i doprinos za nezaposlene, uključujući i takse i prireze uvedene u skladu sa Opštim kolektivnim ugovorom, Zakonom o komunalnim porezima i nadoknadama i drugim zakonima) – procijenjeno da

31 Ne-platni troškovi rada se definišu kao odnos izmedju poreza na plate i bruto zarada. Poresko opterećenje rada predstavlja razliku izmedju troškova rada za poslodavca i neto plate, izraženu kao procenat od ukupnih troškova rada.

28

iznosi 52% troškova rada32. 2004. godine su ne-platni troškovi rada procijenjeni na 35%. U zemljama OECD-a je ukupno opterećenje na tržištu rada 51.8% za zemlje članice iz Evrope i 37.3 % za zemlje članice izvan Evrope, (ISSP, Ekonomski trendovi u Crnoj Gori, 2004)33. Porezi na rad smanjuju tražnju za radom kroz povećanje troškova rada. Ali oni smanjuju i ponudu radne snage kroz smanjenje realne plate koja preostaje za potrošnju. Visoko poresko opterećenje na plate doprinijelo je nižoj zaposlenosti, porastu neformalnog rada, kao i porastu (dugoročne) nezaposlenosti. 2.17 Nedavno je Vlada Crne Gore smanjila iznos poreza i socijalnih doprinosa koje plaćaju zaposlena lica, da bi stimulisala otvaranje novih radnih mjesta i formalizaciju zaposlenosti. U skladu sa Odlukom o poreskim olakšicama za novozaposlene za period od aprila 2003. do decembra 2004. godine svi novozaposleni radnici su registrovani po povoljnim uslovima, što znači da kompanije koje u toku poslovne godine zaposle nove radnike po ugovoru od najmanje dvije godine imaju pravo da smanje svoju poresku osnovu za iznos bruto zarada isplaćenih ovim radnicima, uvećanu za dio socijalnih doprinosa koje plaća poslodavac. Prema zvaničnim procjenama, ova mjera dovela je do prenosa 30,000 radnih mjesta iz sive u formalnu ekonomiju, a pomoglo je i u kreiranju više od 5,000 novih radnih mjesta (Vidi Vlada Crne Gore, 2005). 2.18 Pored toga, Odluka o zapošljavanju nerezidentnih lica, koja uvodi relativno mali “porez” od 2,5 eura dnevno za zapošljavanje nerezidentnih lica, dovela je do registrovanja oko 50,000 nerezidentnih radnika i omogućila naplatu dodatnih prihoda od 1,7 miliona eura34. Lokalni poslodavci zainteresovani su za zapošljavanje radnika iz inostranstva, naročito za sezonske poslove. Na primjer, u prosjeku, cijena rada za gradjevinske radnike iz Srbije i Republike Srpske je 20-30% niža nego za radnike iz Crne Gore zbog manjih poreza za nerezidentna lica, kao i zbog manje pregovaračke moći. 2.19 Ipak, novi Opšti kolektivni ugovor u Crnoj Gori nameće dodatne ne-platne (gotovina i plaćanje u naturi) i neoporezive troškove poslodavcima35, čime je efektivno očuvan odredjeni stepen rigidnosti koji je bio ukinut kroz reformu radnog zakonodavstva u prethodnih nekoliko godina. U poredjenju sa prethodnim kolektivnim ugovorom iz 1995. godine, ugovor iz 2003. godine je proširio spisak dodataka (dodatnih koristi), što je imalo značajne fiskalne implikacije za sve poslodavce, uključujući i Vladu. Posebno su dodati doprinos za rješavanje stambenih pitanja radnika i kolektivno osiguranje radnika na ionako predugu listu dodatnih koristi za radnike (vidi Tabelu 2.11). Pored ostalih koristi, zaposleni ima pravo na plaćeno odsustvo sa posla tokom kalendarske godine najviše do 7 dana zbog različitih dogadjaja u porodici, na nadoknadu za godišnji odmor, topli obrok i prevoz, premiju za minuli rad i dodatni godišnji odmor na osnovu dužine radnog staža. Pored toga, poslodavci moraju uplaćivati 0,7% od bruto zarada Stambenom fondu za radnike (vidi Tabelu 2.9).

32 2005. godine ovaj pravni osnov za nadoknadu (porez) za upotrebu dobara od opšteg interesa od 3% na bruto zarade zamijenjen je Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, koji dozvoljava opštinama da uvedu prirez od 13 do 15% obračunatog poreza na dohodak gradjana. 33 Pored poreza na dohodak gradjana, doprinosa za Fond PIO i doprinosa za Fond zdravstva, zaposleni moraju iz svojih zarada da plate doprinos za nezaposlene od 0,5% na bruto zarade; poslodavci, pored doprinosa za Fond PIO i doprinosa za Fond zdravstva, moraju da plate doprinos za nezaposlene od 0,5% na bruto zarade; taksu Privrednoj komori od 0,32% na bruto zarade; taksu Savezu sindikata Crne Gore od 0,20% na bruto zaradu; uplatu za stambeni fond za radnike od 0,7% na bruto zarade; nadoknadu za korišćenje javnih dobara od 3,0% na bruto zarade (koja je 2005. godine zamijenjena porezom na dohodak gradjana od 13 – 15%); topli obrok u iznosu od 50% minimalne cijene rada (25 eura) i prevoz u iznosu od 25% cijene benzina po kilometru. (Vidi tabelu 4.15 za detalje). 34 Stvarni rezultati su možda malo manji zbog duplog brojanja nerezidentnih lica koja mijenjaju mjesto rada i traže nove dozvole za rad. 35 Novi Opšti kolektivni ugovor potpisali su predsjednik Saveza sindikata Crne Gore, predsjednik Privredne komore Crne Gore i predsjednik Vlade Republike Crne Gore 19. decembra 2003. godine.

29

To će značajno povećati ne-platne troškove rada, koji predstavljaju posebno veliko opterećenje za mala i srednja preduzeća. 2.20 Minimalna cijena rada je umjerena i krajem 2004. godine iznosila je 50 eura mjesečno ili oko 17% prosječne bruto zarade (Tabela 2.6). Medjutim, Opšti kolektivni ugovor iz 2003. godine povećao je koeficijente minimalne cijene rada zavisno od obrazovanja i kvalifikacija lica. Za zaposlene sa visokim ili srednjim obrazovanjem, minimalna zarada iznosi 165 eura, ili visokih 54% prosječne plate. To može uticati na odluke poslodavaca o zapošljavanju novih lica, naročito vezano za nove učesnike na tržištu rada sa višim obrazovanjem. Empirijski dokazi pokazuju da minimalna cijena rada postavljena na osrednjem nivou obično nema značajnijeg negativnog uticaja na zapošljavanje, ali istovremeno ima samo ograničeni i često prelazni uticaj na zarade zaposlenih sa manjim primanjima.

B. KOLIKO SU RESTRIKTIVNI PROPISI U OBLASTI RADNIH ODNOSA?

2.21 Fleksibilno (prilagodljivo) tržište rada omogućava restrukturiranje privrede, promoviše rast produktivnosti i konkurentnost, i pomaže u prilagodjavanju privrede naglim promjenama ponude i tražnje. Zakonodavstvo za zaštitu zaposlenosti, naročito vezano za zapošljavanje i raskid radnog odnosa često je predmet žučne debate i to iz opravdanih razloga. S jedne strane, ono definiše sigurnost radnih mjesta za radnike i kao takvo je veoma važno; s druge strane, ono obično otežava odredjenim grupama, uključujući žene i starije radnike koji su ostali bez posla, ulazak ili ponovni ulazak na tržište rada. Ono takodje osnažuje “insajdere” na tržištu rada i povećava dugoročnu nezaposlenost. Pored toga, kroz obeshrabrivanje zapošljavanja i otpuštanja, zakonodavstvo za zaštitu zaposlenosti može usporiti prilagodjavanje šokovima (naglim promjenama) i ugroziti premještanje radnika, što može rezultirati značajnim gubitkom efikasnosti. Skorije studije pokazuju i da je veća fleksibilnost tržišta rada u zemlji gdje se realizuju investicije u odnosu na zemlju porijekla investitora, povezana sa većim protokom stranih direktnih investicija36. 2.22 U Crnoj Gori je opšti okvir radnih odnosa definisan Zakonom o radu iz 2003. godine (koji je izmijenjen 2004. godine) i Opštim kolektivnim ugovorom iz 2003. godine, koji se odnosi na zaposlene kod poslodavca sa sjedištem u Republici Crnoj Gori, zaposlene koje poslodavac šalje na rad u inostranstvo, državne službenike i namještenike u organima državne uprave i jedinicama lokalne samouprave – to jest, na sva zaposlena lica. Socijalna zaštita nezaposlenih lica i pružanje usluga zapošljavanja regulisani su Zakonom o zapošljavanju, koji je usvojen 2003. godine. 2.23 Postojeće radno zakonodavstvo u Crnoj Gori, iako je značajno poboljšano 2003. godine, još uvijek stvara prepreke za efikasno preusmjeravanje rada i stimuliše neformalnu aktivnost. Vlada je značajno poboljšala radne propise putem ključnih izmjena ovih propisa 2003. godine, ali Zakon o radu i dalje pretjerano reguliše odnose vezane za zapošljavanje i rad i obeshrabruje zapošljavanje. Zakon je i dalje vrlo nalogodavan i preskriptivan. On se bavi direktnim odnosom izmedju zaposlenog i poslodavca – čak propisuje obim i prirodu disciplinskih mjera koje poslodavac može preduzeti u slučaju da zaposleni napravi prekršaj (USAID, 2004). To je doprinijelo stagnaciji tržišta rada u formalnom sektoru, koje karakteriše visoka nezaposlenost i ograničene mogućnosti za nove učesnike, kao i veliki neformalni sector. Zbog svega toga ovaj zakon je ugrozio i neophodno premještanje radnika, čime je ostao neiskorišćen potencijal za ekonomski rast.

36 Vidi Javorčik, Beata i Mariana Spatareanu. Do Foreign Investors Care About Labor Market Regulations? World Bank Policy Research Working Paper 3275. April 2004.

30

2.24 Procenat neprijavljenog rada u Crnoj Gori iznosi 30% BDP-a po mišljenju Instituta za strateške studije i prognoze (ISSP) i predstavlja jedan od najvećih u regionu (Tabela 2.8). Nedavno objavljeni izvještaj EU pokazuje da bivše socijalističke privrede koje su imale radno zakonodavstvo sa najvećim stepenom zaštite i najrigidniju politiku rada imaju i najveći stepen sive ekonomije/neprijavljenog rada (rada na crno). Nasuprot tome, ovaj izvještaj pokazuje da privrede sa liberalnim režimom u oblasti rada imaju mali stepen rada na crno. Tamo gdje postoje manje mogućnosti za zapošljavanje u formalnom sektoru obično se javlja nejednakost jer se ljudi okreću neformalnom sektoru, koji nudi niže zarade i nikakvo zdravstveno osiguranje ili socijalnu zaštitu. Tabela 2.8. Neprijavljeni rad u zemljama Centralne i Istočne Evrope, Baltičkim zemljama i zemljama članicama EU (prije 1. maja 2004)*

Zemlje CIE i Baltičke zemlje

% od BDP Zemlje članice EU (prije maja 2004)

% od BDP

Crna Gora** 30 Austrija 1.5 Bugarska 22-30 Belgija 3 Češka 9-10 Danska 5.5 Estonija 8-9 Finska 4.2 Madjarska 18 Francuska 6.5 Letonija 18 Njemačka 6 Litvanija 15-19 Grčka 20+ Poljska 14 Italija 17 Rumunija 21 Holandija 2 Slovačka 13-15 Portugalija 5 Slovenija 17 Švedska 3 Velika Britanija 2 Izvor: Evropska Komisija 2004. * Neprijavljeni rad je definisan kao “produktivne aktivnosti koje su zakonite po svojoj prirodi, ali nisu prijavljene javnim vlastima, uzimajući u obzir razlike u regulatornim sistemima koje postoje izmedju država članica.” Evropska Komisija 2004.**ISSP 2004. 2.25 Mjere za zaštitu zaposlenosti odnose se na aranžmane zapošljavanja i otpuštanja i mogu biti zamišljene kao da su distribuirane na pravoj rigidnosti/flesibilnosti. Ove mjere obuhvataju vrste ugovora koji su dozvoljeni, uslove pod kojima se ugovori mogu raskinuti, standarde na radu i pravila za masovno otpuštanje (Betcherman et al. 2001). One obuhvataju procedure zapošljavanja, probni rad, odnose pri zapošljavanju na odredjeno vrijeme, obezbjedjivanje radne snage od strane trećih lica, takozvane netipične oblike zapošljavanja i na kraju, ali ne manje važno, raskid radnog odnosa i zaštitu od neopravdanog otpuštanja. Tržište rada sa strogim pravilima za zaštitu radnih mjesta – na primjer, sa pravilima koja ograničavaju nestandardne oblike rada – ima stabilnija radna mjesta, ali i dugoročniju nezaposlenost i ne-učešće nego tržišta rada koja nemaju ovakve mjere zaštite. 2.26 Postojeći Zakon o radu stvara prepreke vezane za zapošljavanje lica na odredjeno vrijeme, vezane za drugi ili treći posao i postavlja ograničenja vezana za vrstu rada koja se može smatrati “privremenim radom”. Ugovori o radu na odredjeno vrijeme, koji su trenutno ograničeni na skup unaprijed utvrdjenih aktivnosti, mogli bi biti od koristi za širenje zaposlenosti u odredjenim sektorima, zanimanjima i aktivnostima. Prema Zakonu, poslodavci moraju uključiti Zavod za zapošljavanje prilikom regrutovanja ili izbora radnika. Kad bi se ovi vrlo strogi propisi primjenjivali u praksi oni bi štitili radna mjesta već zaposlenih radnika, a pritom bi ograničili mogućnost zapošljavanja za nezaposlena lica i nove učesnike na tržištu rada (na primjer, mladi, žene koje se ponovo uključuju na tržište rada).

31

2.27 Zakon o radu još uvijek nameće vrlo rigidni režim vezan za radno vrijeme. Ukupni broj radnih sati trebalo bi da iznosi 40 sati u radnoj nedjelji, a prekovremeni rad je dozvoljen samo u izuzetnim slučajevima koji su povezani sa zemljotresima, poplavama, požarima, itd., ali ne može biti duži od 10 sati nedjeljno. Zahtjevi da se obavijesti Inspekcija rada o prekovremenom radu i da se koristi godišnji odmor na odredeni način su prevazidjeni i nepotrebni. Tabela 2.9. Poredjenje dodatnih koristi za radnike po osnovu Opšteg kolektivnog ugovora (OKU) iz 1995. i iz 2003. godine.

Koristi OKU, 1995 OKU, 2003 (na osnovu postojećih osnovnih nivoa minimalne cijene

rada) Regres 3 minimalne cijene rada 3 minimalne cijene rada (€150) Penzionisanje radnika 6 minimalnih cijena rada 6 minimalnih cijena rada (€ 300) Nadoknada za raskid radnog odnosa – ukoliko radnik nije odgovoran, poslodavac će platiti

50 % plate zaposlenog Nije regulisano

Prevoz Pola cijene 25 % cijene benzina po km Topli obrok (mjesečno) 50 % minimalne cijene rada 50 % minimalne cijene rada (€ 25) Doprinos sindikatu 0.20 % od bruto zarade 0.20 % od bruto zarade

Nagrade

Zaposleni imaju pravo na nagradu nakon 10, 20 i 30 godina službe, koja ne može biti manja od 2 minimalne cijene rada. Takođe, povećava se broj dana godišnjeg odmora prema dužini radnog staža: 1-15 godina - za 1 radni dan; 15-30 agodina - za 2 radna dana; preko 30 godina - za 3 radna dana; za invalide - 3 radna dana; roditelj djeteta sa fizičkim ili mentalnim problemima - 3 radna dana.

Nema obaveze isplate novčanih nagrada. Godišnji odmor se povećava prema dužini radnog staža: 1-15 godina - za 1 radni dan; 15-30 godina – za 2 radna dana; preko 30 godina - za 3 radna dana; za invalide - 3 radna dana; roditelj djeteta sa fizičkim ili mentalnim problemima - 3 radna dana.

Dodatak za stambeni fond Nema obaveze Obavezna uplata stambenom fondu za radnike, 0.7 % od bruto zarade

Premija za minuli rad za svaku godinu radnog staža

Do 10 godina – 0.5 % zarade; 10-20 godina – 0.75 %; Preko 20 godina – 1.0 %

Do 10 godina – 0.5 % zarade; 10-20 godina – 0.75 %; Preko 20 godina – 1.0 %

Dodatni godišnji odmor

Brak – do 5 radnih dana; rodjenje djeteta – do 3 radna dana; preseljenje – do 2 radna dana; ozbiljno oboljenje člana uže porodice – do 7 radnih dana; stručni ispit – do 3 radna dana; hitni slučajevi zbog prirodnih nepogoda– do 3 radna dana; učešće u takmičenju u radu ili proizvodnji – do 2 radna dana; lični razlozi – do 2 radna dana.

Rodjenje djeteta– do 3 radna dana; ozbiljno oboljenje člana uže porodice – do 7 radnih dana; dobrovoljno davanje krvi, tkiva i organa– do 3 radna dana; briga o fizički i mentalno retardiranom djetetu – do 3 radna dana; hitni slučajevi zbog prirodnih nepogoda– do 3 radna dana; učešće u takmičenju u radu ili proizvodnji – do 2 radna dana.

Koeficijenti minimalne cijene rada zavisno od grupe poslova (prema obrazovanju i kvalifikacijama)

Od 1.0 do 3.2 osnovne minimalne cijene rada

Od 1.0 do 4.0 osnovne minimalne cijene rada od 50 eura

Kolektivno osiguranje zaposlenih Nema obaveze

Poslodavac obezbjedjuje zaposlenima kolektivno osiguranje od nezgoda na radu i izvan rada, kao i od rizika od smrti zbog bolesti.

Primjedba: pisanim slovima – novo-uvedene koristi i prava. Izvor: Opšti kolektivni ugovor 1995 i Opšti kolektivni ugovor 2003. 2.28 Troškovi otpuštanja radnika u Crnoj Gori su i dalje preveliki. Radni odnos se može prekinuti putem obavještenja, zbog ekonomske, tehnološke, strukturne ili slične transformacije, ali je proces nepotrebno komplikovan i skup za poslodavca. U takvom okruženju firme ne mogu lako da se prilagode promjenama na tržištu. Uprkos nedavnim značajnim poboljšanjima (u odnosu na period prije 2003. godine), obavezna minimalna otpremnina i dalje iznosi šest mjesečnih zarada bez obzira

32

na dužinu radnog staža. Štaviše, osnovna zarada za obračun otpremnine ne može biti manja od prosječne plate u Republici. Ovo pridodaje neopravdane troškove prilikom otpuštanja radnika sa kratkim periodom zaposlenja37. Kroz otežavanje otpuštanja iz ekonomskim razloga ili kroz povećanje troškova takvog otpuštanja, ova pravila o zaštiti zaposlenosti trebalo bi da povećaju sigurnost radnih mjesta. Medjutim, i u ovom slučaju može se javiti negativni efekat da poslodavci budu nespremni da zapošljavaju radnike ukoliko su suočeni sa preprekama u njihovom otpuštanju iz poslovnih razloga. 2.29 Otpuštanje radnika sa invaliditetom je i dalje skupo38. Zakon o radu iz 2003. godine zabranio je otpuštanje radnika sa invaliditetom, bez obzira da li postoji posao za njih ili ne. 2004. godine Zakon je izmijenjen, tako da se sada ugovor o radu sa radnikom sa invaliditetom može raskinuti na isti način kao i sa drugim licima, sem što je paket otpremnine definisan u iznosu koji ne može biti manji od 24 prosječne mjesečne zarade u Republici ukoliko je invaliditet prouzrokovan povredom po osnovu rada ili oboljenjem, odnosno koji ne može biti manji od 36 prosječnih zarada, ukoliko je invaliditet prouzrokovan povredom na radu ili profesionalnim oboljenjem. Ovo je korak u pravom smjeru, ali ipak ove odredbe, zajedno sa ograničenjima vezana za zaposlene žene sa malom djecom ili djecom sa invaliditetom otežavaju pronalaženje posla ovim grupama lica koja traže posao i novim učesnicima na tržištu rada.

Prilog 2.1. Porodiljsko odsustvo i učešće žena na tržištu rada Prema zakonodavstvu EU o porodiljskom odsustvu iz 1992. godine, od država članica EU se traži da obezbijede najmanje 14 nedjelja (98 dana) plaćenog porodiljskog odsustva. Trenutno u Evropi dužina plaćenog materinskog odsustva varira od manje od 100 dana u Njemačkoj, Irskoj i Portugaliji, do 365 dana u Sloveniji i Albaniji i 270 dana u Makedoniji. Najtipičnije trajanje porodiljskog odsustva u zemljama u tranziciji je 126 dana, a osnov za obračun nadoknade je prosječna mjesečna zarada za najmanje tri posljednja mjeseca rada. U mnogim zemljama se kao nadoknada za porodiljsko odsustvo isplaćuje samo u visini polovine plate, a definišu se i ograničenja nivoa zarade za obračun ove nadoknade. Produženo porodiljsko odsustvo može potencijalno negativno uticati na učešće žena na tržištu rada jer može dovesti do stvarnog ili prividnog smanjenja njihovih vještina. Pravo na produženo odsustvo, naročito ukoliko je praćeno smanjenjem broja raspoloživih mjesta u vrtićima, može takodje osnažiti shvatanje žena kao drugih po značaju obezbedioca u porodičnom budžetu i umanjiti njihovu ekonomsku i socijalnu ulogu u koristi njihove uloge majki. Zato je važno stvoriti fleksibilnu i široko rasprostranjenu mrežu mogućnosti za zbrinjavanje djece kako bi se obezbijedile jednake šanse za žene u tržišnoj ekonomiji i umanjilo neodrživo finansijsko opterećenje Vlade vezano za transfere za porodiljsko odsustvo (UNICEF 1999). Mnoge zemlje u tranziciji uvele su djelimično plaćeno roditeljsko odsustvo (odsustvo za brigu o djeci) koje traje od dvije do tri godine, kao jedinstvenu nadoknadu koja se plaća iz državnog budžeta. To je mnogo manje opterećenje za buždet i poslodavce, ukoliko oni plaćaju tu nadoknadu i može doprinijeti da se izbjegne diskriminacija žeske radne snage na formalnom tržištu rada. 2.30 Crna Gora i dalje ima jedno od najdužih porodiljskih odsustva na svijetu od 365 dana od dana početka korišćenja tog prava. Prema postojećem Zakonu o socijalnoj zaštiti, nadoknadu za porodiljsko odsustvo treba da plaća poslodavac, a onda na zahtjev poslodavca taj iznos refundira država. S obzirom da državni budžet nema dovoljno sredstava za refundiranje ovih troškova, isplata nadoknada za porodiljsko odsustvo kasni. Štaviše, takva generacijska prava su već imala negativan uticaj na tržište rada. Prema najskorijim raspoloživim podacima iz Ankete o radnoj snazi (oktobar

37 Ovo je ipak korak naprijed u odnosu na Zakon o radu prije 2003. godine, u kojem je otpremnina bila definisana kao 24 mjesečne zarade na osnovu iznosa plate iz mjeseca koji prethodi mjesecu otpuštanja. Invalidi su mogli da ostanu na poslu sve do penzije ili dok sami ne prihvate neki drugi ponudjeni posao. Ukoliko je radniku ostalo manje od 5 godina od penzije, poslodavac je morao da isplati otpremninu za period do 5 godina. 38 Procjenjuje se da postoji oko 12,000 radnika sa invaliditetom u formalnom sektoru, ili oko 11% ukupne radne snage.

33

2004), 46.5% muškaraca starosne dobi od 15 i više godina su imali zaposlenje, dok je kod žena stopa zaposlenosti bila 28,8%. Stopa zaposlenosti žena je tradicionalno niža nego kod muške radne snage (vidi i Prilog 2.1). 2.31 Da sumiramo, Zakon o radu bi trebalo da olakša uslove za potpisivanje ugovora o radu na odredjeno vrijeme, ugovora o privremenom, povremenom i sezonskom radu, kao i ugovora o radu sa punim radnim vremenom ili sa skraćenim radnim vremenom. Rigidnost tržišta rada predstavlja posebno opterećenje za privatna mala i srednja preduzeća, koja su predstavljala dinamičan izvor novih radnih mjesta u mnogim zemljama u tranziciji u regionu. Izmjene Zakona o radu trebalo bi da stvore povoljnije okruženje za mala i srednja preduzeća.

C. KOLIKO DOBRO FUNKCIONIŠE KOLEKTIVNO PREGOVARANJE I SOCIJALNI DIJALOG?

2.32 Kolektivno pregovaranje može odigrati značajnu ulogu u odredjivanju plata i drugih uslova rada. Zastupanje interesa radnika preko sindikata i kolektivnog pregovaranja može smanjiti diskriminaciju. Pored toga, kroz uvodjenje mehanizama za rješavanje sporova mogu se smanjiti arbitrarne odluke menadžmenta, povećati stepen zadržavanja radnih mjesta i investicije u obuku, kao i unaprijediti uslovi za zaštitu na radu. Ovi pozitivni efekti sindikata doprinijeli bi većoj produktivnosti rada. Još jedno važno pitanje za socijalni dijalog biće uvodjenje i široka upotreba takozvanih atipičnih oblika zapošljavanja, kao što su ugovori o radu sa skraćenim radnim vremenom i ugovori o radu na ograničeno vrijeme, trougaoni aranžmani ili ugovori o probnom radu, koji bi zadovoljili interese i zaposlenih i poslodavaca. Uloga ozbiljnog i kontinuiranog dijaloga trebalo bi da bude pronalaženje prave ravnoteže izmedju interesa ovih dviju strana u industriji. 2.33 Skoriji trendovi vezani za dinamiku plata u Crnoj Gori mogu biti pokazatelj snažnog glasa crnogorskih sindikata u vršenju pritiska vezanih za nivo zarada. Dobro je poznato da, ceteris paribus, sindikati mogu povećati pritisak vezan za zarade i da su plate o kojima se kolektivno pregovara generalno veće od plata o kojima se pojedinačno pregovara. U Crnoj Gori je članstvo u sindikatu veoma visoko u poredjenju sa najvećim brojem drugih zemalja u tranziciji. U prosjeku, 75,000 radnika i zaposlenih lica plaća svoju sindikalnu članarinu (zavisno od mjeseca, izmedju 71,000 i 82,000), što znači da je stopa gustine sindikata oko 68% od broja zaposlenih u formalnom sektoru i 45% ukupnog broja zaposlenih39. Radi poredjenja, prosječna gustina sindikata procijenjena za 10 novih zemalja članica Evropske Unije iznosi 22% (USAID, 2004). Pored velike gustine sindikata, obuhvaćenost kolektivnim pregovaranjem u formalnom sektoru crnogorske privrede je blizu 100%40. Procjenjuje se da su platni koeficijenti uvedeni Opštim kolektivnim ugovorom iz 2003. godine povećani u prosjeku za 19% (Vlada Crne Gore, 2005), djelimično zahvaljujući snazi sindikata. Savez sindikata Crne Gore je glavni predstavnik radnika i zaposlenih lica. 2.34 Nasuprot tome, poslodavci nisu dobro predstavljeni u kolektivnom pregovaranju i pregovorima o minimalnoj cijeni rada. Do 2004. godine Privredna komora predstavljala je jedini ovlašćeni organ koji je zastupao poslodavce u kolektivnom pregovaranju i potpisivao obavezne ugovore, koji su bili obavezujući za sve poslodavce41. Konvencije MOR-a kažu da socijalni partneri mogu biti samo dobrovoljne organizacije radnika i poslodavaca, a ne privredne komore koje posluju

39 Srbija i Crna Gora je članica MOR-a od 2000. godine i do sada je ratifikovala 68 Konvencija MOR-a (67 se primjenjuje). 40 Gustina sindikata odnosi se na procenat radnika koji su članovi sindikata. Sindikalna pokrivenost odnosi se na

procenat radnika koji su obuhvaćeni kolektivnim ugovorima. 41 Od septembra 2005 godine, Odlukom Vlade je definisano da Unija poslodavaca Crne Gore mora biti učesnik u kolektivnom pregovaranju i drugim pregovorima na svim nivoima socijalnog dijaloga.

34

na bazi zakonske obaveze preduzeća da se registruju u tim komorama i da im plaćaju članarinu( Vidi Konvenciju MOR-a br. 144 i Preporuke MOR-a br. 113 i 152 o tripartitnim konsultacijama). U Crnoj Gori članstvo u Privrednoj komori i uplata relevantnih nadoknada (0,32% od bruto zarada zaposlenih) je obavezno za sva pravna lica. Stoga je njihov praktični angažman u smislu zastupanja interesa poslodavaca (reprezentativnosti) suprotan Konvencijama MOR-a. 2.35 2004. godine izvršena je značajna izmjena Zakona o radu kroz definisanje kriterijuma reprezentativnosti udruženja poslodavaca. Prema ovom amandmanu, ovlašćena organizacija poslodavaca je ona čiji članovi imaju minimum 25% zaposlenih u privredi Republike i koji učestvuju u bruto domaćem proizvodu Republike sa najmanje 25%. Dva novonastala udruženja poslodavaca, kao što su Unija poslodavaca Crne Gore (oko 2,000 registrovanih članova) i Montenegro Biznis Alijansa (oko 400 registrovanih članova), stoga mogu da se kvalifikuju za status reprezentativnih udruženja poslodavaca na nacionalnom nivou. 2.36 Postojeći sistem radnih sporazuma ne uzima baš u obzir situaciju pojedinih poslodavaca ili pojedinih sektora privrede. Trenutno, prema Zakonu o radu, Opšti kolektivni ugovor se dogovara za teritoriju Republike i primjenjuje se na sve zaposlene i poslodavce. Na ovaj način, on definiše okvir za mjere socijalne zaštite na radu, dodatne koristi i druge aspekte radnih odnosa. U većini drugih zemalja u Evropi i šire većina kolektivnih ugovora potpisuje se na nivou grane ili na nivou preduzeća (ili čak na nivou javnog sektora i privatnog sektora). Iako crnogorski Zakon o radu obezbjedjuje kolektivne ugovore na nacionalnom, granskom i pojedinačnom nivou, u praksi postoji veoma mali broj kolektivnih ugovora na nivou preduzeća. Štaviše, dok su svi kolektivni ugovori obično na snazi ograničeni vremenski period i dok pregovore treba sprovoditi tripartitno sa reprezentativnim predstavnicima svake od stranaka, Opšti kolektivni ugovor u Crnoj Gori se potpisuje na neograničeno vrijeme. U Opštem kolektivnom ugovoru skoro da nema nikakvih članova koji bi naznačili postojanje procesa pregovaranja o nekim ključnim pitanjima tržišta rada, kao što su prilagodjavanje plata (izuzev minimalne cijene rada), radno vrijeme ili netipični oblici rada (to jest, o pitanjima i situacijama u oblasti rada koje bi se mogle promijeniti svake godine ili čak zavisno od sezone). 2.37 Redovni socijalni dijalog na nacionalnom nivou sa reprezentativnim socijalnim partnerima ne funkcioniše. Socio-ekonomski savjet Crne Gore, koji je osnovan Odlukom Vlade od 1. februara 2001. godine, sastoji se od 38 članova, uključujući 7 predstavnika radnika koje odredjuje Savez sindikata Crne Gore, 7 predstavnika privrede koje odredjuje Privredna komora, 7 uglednih eksperata i javnih ličnosti koje odredjuje Vlada i 5 predstavnika rada, obrazovanja i zdravstva, koje nominuje Ministarstvo rada. Medjutim, Savjet se samo povremeno srijetao i nije postao prepoznatljiv igrač u socijalnom dijalogu. Štaviše, druga udruženja poslodavaca, kao što su Unija poslodavaca Crne Gore i Montenegro Biznis Alijansa nisu zastupljeni u Savjetu. 2.38 Inspekcija rada Crne Gore bila je konstruktivna u rješavanju pojedinačnih radnih sporova (2004. godine dostavljene su žalbe preko 800 radnika) kao i u sprovodjenju zakonodavstva o legalizaciji neformalnih aktivnosti. Zakon o radu i drugi relevantni zakoni u Crnoj Gori zahtijevaju radnu arbitražu u rješavanju radnih sporova, čiji će se sastav, procedura i metode definisati kolektivnim ugovorom. To je u skladu sa najboljim medjunarodnim praktičnim rješenjima po osnovu kojih se prelazi sa sudskih procedura i neprijateljskih stavova na alternativne vansudske metode koje afirmišu utvrdjivanje činjenica, mirenje i arbitražu42.

42 Efektivno rješavanje sporova oslanja se na tri ključna principa. Prvo, prevencija je uvijek bolja nego rješavanje, i adekvatno sprovodjenje radnog zakonodavstva usmjereno je na sprečavanje radnih sporova. Drugo, ukoliko je spor neizbježan, strane u sporu treba da pokušaju da ga same riješe. Treće, ukoliko se spor ne može

35

D. INSTITUCIJE KOJE SE BAVE PROBLEMIMA VISOKE NEZAPOSLENOSTI

2.39 Zavod za zapošljavanje Crne Gore je glavna institucija koja obezbjedjuje usluge zapošljavanja licima koja traže posao (vidi Tabelu 2.10). Kao što je pomenuto u prethodnom tekstu, u aprilu 2005. godine kod Zavoda je bilo prijavljeno 58,000 nezaposlenih lica43. U Crnoj Gori poslodavci su obavezni da prijave Zavodu za zapošljavanje sva raspoloživa radna mjesta i s njima povezane uslove za rad. Izuzetno, poslodavac može sklopiti ugovor o radu bez prethodnog objavljivanja slobodnog radnog mjesta putem oglasa. Zavod za zapošljavanje oglašava slobodna radna mjesta u roku od pet dana od dana kada poslodavac dostavi prijavu. Zahtjev da aktivno traže zaposlenje i da prihvate adekvatno zaposlenje primjenjuje se samo na korisnike dodatka za nezaposlene. Pravo nezaposlenog lica na finansijsku nadoknadu prestaje ukoliko, pored ostalih razloga, lice bez opravdanja ne stupi u kontakt sa Zavodom dva mjeseca za redom ili ukoliko odbije da učestvuje u programu aktivne politike zapošljavanja, ili ukoliko ne odgovori na oglas o slobodnom radnom mjestu, po nalogu Zavoda. Tabela 2.10. Glavne aktivnosti Zavoda za zapošljavanje Crne Gore 2004 (januar-oktobar)

Aktivnost/indikator Broj lica Prosječan broj registrovanih lica koja traže posao 66 242 Novoregistrovana lica koja traže posao 29 550 Korisnici nadoknade za nezaposlene 42 439 Broj oglašenih slobodnih radnih mjesta 27 388 Broj lica koja traže posao – planovi pojedinačnog zapošljavanja 60 127 Broj polaznika informativnih i motivacionih seminara 2 980 Učesnici u programima obuke 2 075 Broj zaposlenih pripravnika 852 Zaposlenje nerezidentnih lica 28 062 Pružanje informacija nezaposlenim mladim ljudima 20 000 Izvor: Zavod za zapošljavanje Crne Gore 2.40 Nadoknade za nezaposlene u Crnoj Gori su prilično skromne i samim tim ne predstavljaju ograničavajući factor za kreiranje radnih mjesta, ali je program nedovoljno finansiran (vidi Tabelu 2.11). U budžetu Zavoda za 2004. godinu izdvojeno je 4,3 miliona eura za ove nadoknade, ali je do decembra primljeno samo 1,2 miliona eura. Trenutno, isplata nadoknada za nezaposlene kasni u prosjeku godinu dana. Ovo ugrožava sposobnost sistema isplate nadoknada za nezaposlene da funkcioniše kao efektivna mreža socijalne zaštite i navodi ljude da se zaposle u neformalnom sektoru. Osiguranik čije je zaposlenje okončano bez njegovog zahtjeva, saglasnosti ili krivice, a koji je bio stalno zaposlen najmanje 9 mjeseci bez prekida, ili 12 mjeseci sa prekidima, u prethodnih 18 mjeseci, ima pravo na finansijsku nadoknadu ukoliko se registruje kod Zavoda za zapošljavanje u roku od 30 dana od dana raskida radnog odnosa. Finansijska nadoknada (nadoknada za nezaposlene) iznosi 60% minimalne cijene rada, ili trenutno 30 eura. Period isplate nadoknade za nezaposlene je 3 mjeseca ukoliko je osiguranik imao osiguranje od nezaposlenosti za period od 9 (12) mjeseci, odnosno do 12 mjeseci ukoliko je osiguranik uplaćivao doprinos za osiguranje za period od 20 do 25 godina. Nezaposleno lice sa preko 25 godina uplaćenih doprinosa za osiguranje ima pravo na finansijsku nadoknadu sve dok ne nadje novo zaposlenje. Mala pokrivenost i izdašnost ovih nadoknada možda su doprinijeli smanjenju inače negativnih uticaja nadoknada za nezaposlenost na kreiranje radnih mjesta.

riješiti, intervencija trećeg lica treba da uključi strane u sporu u najvećoj mogućoj mjeri (Heron i Vandenabeele 1999). 43 Prema Zakonu o zapošljavanju, srednjoškolci, studenti i poljoprivrednici starosne dobi od 15 do 64 godine koji aktivno traže zaposlenje ne mogu se smatrati nezaposlenima.

36

2.41 Nasprot tome, Crna Gora troši značajne resurse na aktivne programe tržišta rada (APTR), u iznosu od 0.55% BDP-a (Tabela 2.11)44. Postoje dvije glavne karakteristike javne službe za zapošljavanje u Crnoj Gori. Prvo, oko pola budžeta za APTR troši se na aktivnosti vezane za različite savjetodavne usluge i programe pomoći u traženju zaposlenja. Drugo, posljednjih godina Crna Gora je potrošila značajne resurse na programe mikro kreditiranja. Struktura potrošnje potvdjuje da, u poredjenju sa nekim drugim zemljama u regionu, Crna Gora ima mnogo veći nivo i udio javne potrošnje na APTR, a ta sredstva se uglavnom troše na usluge unutar kuće, kao što su savjetodavne usluge i pomoć u traženju zaposlenja, kao i na mlade i na mjere direktnog kreiranja radnih mjesta kroz šeme mikro kredita. Zemlja ima relativno mali udio nadoknada za nezaposlene u ukupnoj potrošnji (Tabela 2.11). Tabela 2.11. Javna potrošnja na APTR u nekim zemljama u tranziciji (procenat od BDP) Crna

Gora 2004*

Češka 2002

Madjarska2002

Slovačka 2002

1. Javna služba zapošljavanja i administracija 0.29 0.07 0.12 0.15 2. Obuka 0.08 0.02 0.06 0.04 3. Mjere za mlade 0.07 0.02 - 0.01

Mjere za nezaposlene i ugrožene mlade ljude - 0.02 - 0.01 Podrška šegrtovanju i opštoj obuci mladih 0.07 - - -

4. Subvencionirano zapošljavanje 0.11 0.06 0.34 0.21 Subvencije redovnom zapošljavanju u privatnom sektoru - 0.02 0.08 0.06 Podrška nezaposlenim licima koja otvaraju preduzeća - - 0.01 0.06 Direktno kreiranje radnih mjesta 0.11 0.03 0.26 0.09

5. Mjere za hendikepirana lica 0.00 0.01 - 0.04 Stručna rehabilitacija 0.00 - - - Zaposlenje za hendikepirana lica 0.00 0.01 - 0.03

6. Nadoknada za nezaposlene 0.09 0.27 0.37 0.48 7. Rano penzionisanje zbog razloga uslovljenih tržištem rada

- - - 0.01

UKUPNO 0.74* 0.45 0.90 0.94 Aktivne mjere (1-5) 0.55 0.17 0.52 0.46 Pasivne mjere (6-7) 0.09 0.27 0.37 0.48 * - Crna Gora: januar-novembar 2004, uz upotrebu procijenjenog BDP-a za 11 mjeseci; pored toga, 0.10% BDP-a je utrošio Zavod za zapošljavanje na otplatu kredita i na investicije. Izvor: Employment Outlook 2004. Pariz; Zavod za zapošljavanje Crne Gore. 2.42 Šema mikro kredita predstavlja najskuplji program za tržište rada koji nudi Zavod za zapošljavanje, ali njegov uticaj na nezaposlenost tek treba da bude procijenjen. Zavod za zapošljavanje obezbjedjuje mikro kredite za osnivanje novih preduzeća za nezaposlena lica i za lica koja se suočavaju sa značajnim poteškoćama u pokušaju da dobiju kredit po tržišnim kamatnim stopama. Iako je možda došlo do poboljšanja efikasnosti ovog programa posljednjih godina, ovaj program u Crnoj Gori je i dalje skup – program troši u prosjeku 3,000 eura po novootvorenom radnom mjestu i obuhvata samo ograničeni broj učesnika (svake godine kroz ovaj program kreira se oko 1,000 radnih mjesta.45 Medjunarodna iskustva pokazuju da su programi mikro kreditiranja uspješni ukoliko su praćeni adekvatnim tehničkim uslugama, kao što su obuka, savjetovanje i pomoć

44 Obračuni su zasnovani na stvarnoj potrošnji Zavoda za zapošljavanje za period od 11 mjeseci i na procijenjenom BDP-u za 11 mjeseci. 45 Mikro krediti koje obezbjedjuje Zavod za zapošljavanje preko komercijalnih banaka su krediti na tri godine sa grejs periodom od godinu dana i kamatnom stopom od 3% godišnje, dok kod redovnih komercijalnih kredita kamatna stopa ide i do 20% godišnje. Oko 16% korisnika nije uspjelo da otplati kredit.

37

u izradi i implementaciji biznis plana. Program mikro kredita u Crnoj Gori tek treba da se na pravi način ocijeni u smislu stope zaposlenih lica, razvoja karijere učesnika u programu i stope opstanka malih preduzeća. 2.43 Medjunarodna iskustva pokazuju da, čak i uz najbolji scenario koristi od većine APTR su dosta skromne (Prilog 2.2). Teško je riješiti probleme široko rasprostranjene nezaposlenosti kroz ove programe. Oni mogu pomoći kod odredjenih grupa u odredjenim okolnostima – stoga postoji potreba za pažljivim definisanjem ciljnih grupa. S druge strane, intervencije na tržištu rada imaju veliki potencijal da poboljšaju učinke na tržištu rada. Medjunarodno iskustvo pokazuje da su savjetodavne aktivnosti i pomoć u traženju zaposlenja isplativiji u rješavanju frikcijske nezaposlenosti. Savjetodavne aktivnosti naročito mogu biti korisne u pružanju pomoći pojedinim radnicima kako bi dobili informacije o obrazovanju, obuci i alternativnim mogućnostima zapošljavanja. Pružanje pomoći u traženju zaposlenja ili pružanje usluga zapošljavanja – kojima se pružaju informacije o tržištu rada i slobodnim radnim mjestima, evidentiranje lica koja traže posao, i izbor i usmjeravanje prijavljenih za posao i propratne aktivnosti zajedno sa poslodavcima nakon preporuke za posao – takodje pomažu u poboljšanju mobilnosti radne snage. U svakom slučaju, pozitivan uticaj ovih politika na tržište rada ne može se uzeti zdravo za gotovo, što naglašava značaj i neophodnost monitoringa i evaluacije efektivnosti APTR u Crnoj Gori. Prilog 2.2. Na koji način i koji APTR su efektivni? Nedavna analiza APTR širom svijeta, koju je izvršila Svjetska Banka, na osnovu 152 naučne evaluacije (tj. uz pomoć kontrolne grupe), sadrži sljedeće opšte zaključke (Betcherman et al. 2004)*: • Pomoć u traženju zaposlenja. Ove usluge obično imaju pozitivan uticaj na zaposlenost po završetku

programa, kao i na zarade učesnika u programu. Troškovi su relativno mali (pomoć obično pruža osoblje javne službe za zapošljavanje), tako da je koeficijent troškovi/korist obično povoljan.

• Obuka za nezaposlene. Učesnici obično imaju koristi od ovih programa u smislu veće stope zaposlenosti, ali ne i u smislu većih zarada. Nekoliko evaluacija izvršenih u zemljama u razvoju daju manje povoljnu sliku. Čini se da ovi programi najbolje funkcionišu uz obuku na radnom mjestu i uz aktivno učešće poslodavca. Rezultati su pozitivniji za žene nego za muškarce.

• Prekvalifikacija radnika poslije masovnog otpuštanja. Ovi programi najčešće nemaju nikakav pozitivni uticaj, mada postoje izuzeci. Taj mali broj uspješnih slučajeva uvijek uključuje sveobuhvatni paket usluga zapošljavanja, koji prati prekvalifikaciju. Medjutim, ovakvi paketi su obično skupi.

• Obuka za mlade. Ovi programi su skoro uvijek neuspješni u poboljšanju učinaka na tržištu rada, barem u razvijenim zemljama. Mnogo je bolje investirati ranije u obrazovni sistem, kako bi se smanjio broj učenika koji napuštaju školu i drugi problemi vezani za školovanje. Iako postoji vrlo mali broj studija u zemljama u razvoju, procjene u Latinskoj Americi pokazuju pozitivne uticaje programa koji objedinjuju obuku sa dopunskim obrazovanjem, pružanjem pomoći u traženju zaposlenja i socijalnim uslugama.

• Subvencije za plate/zaposlenost. Ovakvi programi najčešće ne daju nikakav pozitivan uticaj i podrazumijevaju značajne troškove zamjene i troškove bez pokrića. Definisanje ciljnih grupa i monitoring mogu pomoći, ali po cijenu smanjenja broja uključenih lica.

• Javni radovi. Ovo može biti efektivna kratkoročna sigurnosna mreža, ali javni radovi ne poboljšavaju buduće perspective na tržištu rada za učesnike u njemu.

• Razvoj mikro preduzeća/pomoć za samozapošljavanje. Postoje neki pokazatelji pozitivnog uticaja na starije i bolje obrazovane radnike. Medjutim, broj uključenih lica je jako mali.

Primjedba: * Ove analize su zasnovane skoro u potpunosti na iskustvima industrijalizovanih zemalja jer postoji jako mali broj ocjena koje su izvršene negdje drugo. 2.44 Crna Gora još uvijek nije osnovala Fond rada, iako postoji potreba za takvim fondom kako bi se omogućilo restrukturiranje i preusmjeravanje radne snage. Zakon o zapošljavanju predvidja osnivanje Fonda rada, koji će obezbijediti novčanu podršku u prelaznom periodu, uključujući isplatu otpremnine i drugih socijalnih doprinosa za poslodavce koji ne mogu da

38

obezbijede şredstva za isplatu. Fond bi trebalo da osnuje Vlada, Udruženje poslodavaca i ovlašćeni sindikati. Medjutim, Fond nije postao aktivan uprkos potrebi za njim. Očekuje se da će se smanjenje broja zaposlenih u formalnom sektoru privrede nastaviti: u skladu sa Agendom ekonomskih reformi, to smanjenje se procjenjuje na 5,000 lica za 2005. godinu. Uvodjenje Fonda rada bilo bi od velike pomoći u pružanju podrške radnicima koji su ostali bez posla u potrazi za alternativnim zaposlenjem, kao i u sprečavanju mogućnosti da ovi radnici i njihove porodice zapadnu u siromaštvo.

E. ZAKLJUČCI I PREPORUKE ZA DEFINISANJE POLITIKE

2.45 S obzirom na visoku stopu nezaposlenosti u Crnoj Gori, poboljšanje učinaka na tržištu rada je od presudnog značaja za političku održivost tržišno-orijentisanih reformi, kao i za rast i konkurentnost. Sljedeće mjere mogu poboljšati institucionalni okvir za radne odnose i kreiranje zaposlenosti u Crnoj Gori:

• Relaksiranje nekih aspekata radnog zakonodavstva. Iako je novi Zakon o radu, koji je usvojen 2003. godine, značajno poboljšao fleksibilnost tržišta rada, njime još uvijek nije obezbijedjena puna fleksibilnost (Vlada Crne Gore, 2005). On se i dalje fokusira na zaštitu postojećih radnih mjesta u Vladi i u nedavno privatizovanim kompanijama, umjest na otvaranje novih radnih mjesta u privatnom sektoru. Reforme radnih odnosa trebalo bi da se posebno fokusiraju na sljedeće: (i) relaksiranje pravila o potpisivanju ugovora o radu sa ″ne-standardnim″ radnicima, uključujući zaposlene na odredjeno vrijeme i ugovore o radu sa skraćenim radnim vremenom; (ii) smanjiti izdatke koje poslodavci moraju snositi prilikom raskida redovnog radnog odnosa (tj. stalnog zaposlenja) iz ekonomskih razloga; (iii) omogućavanje fleksibilnijih aranžmana vezanih za radno vrijeme; i (iv) ograničavanje ne-platnih troškova koje snosi poslodavac.

• Smanjenje visokih stopa poreza na plate i bolja naplata poreza na plate, kako bi se

ohrabrilo formalno zapošljavanje. Nedavno sprovedene reforme pomogle su u smanjenju opterećenja vezana za poreze i doprinose na zarade, ali su porezi na plate još uvijek previsoki i medju najvećima u regionu. Poresko opterećenje u Crnoj Gori iznosilo je oko 52% troškova rada 2004. godine, dok je komparativno opterećenje za zemlje regiona koje nisu članice EU iznosilo 37,3% ukupnih troškova rada. Poželjno je dalje fazno i dobro planirano smanjenje poreza na plate – koje će se kompenzovati kroz ekvivalentno povećanje drugih poreza, uz prilagodjavanja kako bi se nadoknadio tako nastali gubitak prihoda socijalnih fondova. Identifikovanje alternativnih izvora prihoda, kao što su PDV ili drugi indirektni porezi, radi nadoknadjivanja smanjenja poreza na plate je od presudnog značaja za očuvanje ukupne fiskalne ravnoteže, kao i fiskalne pozicije Fonda zdravstva i Fonda PIO. Takvo smanjenje poreza na plate mora biti praćeno i poboljšanom naplatom poreza, uključujući i agresivniju upotrebu stečaja kao sredstva za rješavanje problema delikventnih poreskih obveznika, kao i redovne uplate doprinosa za zdravstveno osiguranje od strane svih korisnika zdravstvene zaštite. Smanjenja bi trebalo izvršiti na način da to ne ugrozi finansijsku održivost fonda zdravlja i fonda PIO. Uz to, možda će biti neophodno istovremeno sprovesti dalje reforme sistema zdravstvenog i penzionog osiguranja (rano penzionisanje, invaliditet, porodiljsko odsustvo i bolovanje), kako bi se postrožili kriterijumi vezani za sticanje prava na ove koristi i smanjila zloupotreba sistema. Pravni okviri su već definisani za reforme u sektoru penzija i zdravstva, ali su potrebne dalje reforme kako bi se poboljšala finansijska održivost i pružanje usluga građanima.

• Kontrola ubrzanog rasta zarada do koje je došlo posljednjih godina. To se može postići

putem: (i) uspostavljanja uravnoteženijeg procesa kolekivnog pregovaranja i definisanja

39

zarada kojim će se osnažiti stavovi poslodavaca (uključujući Vladu); (ii) promovisanja veće decentralizacije kolektivnog pregovaranja ka nivou preduzeća; i (iii) energičnije implementacije reforme javne administracije i smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru (od kojih mnogi imaju mnogo veće zarade od prosjeka u privredi).

• Uvodjenje ili proširivanje, preko Zavoda za zapošljavanje, nekih drugih akivnih

programa na tržištu rada koji su se pokazali isplativim u nekim drugim zemljama u regionu. Ti programi bi mogli obuhvatiti: (i) službe za kontaktiranje poslodavaca, koje bi uskladjivale vještine prijavljenih lica sa potrebama poslodavca i upućivale najkvalifikovanija prijavljena lica na poslodavce; (ii) sajmovi slobodnih radnih mjesta koji bi pomogli lokalnim agencijama za zapošljavanje da usklade ponudu i tražnju radne snage; (iii) klubovi za radnike koji su izgubili samopouzdanje i koji su nezaposleni duži vremenski period; i (iv) virtuelna preduzeća (ili firme za vježbu), uz pomoć kojih bi se razvijale vještine obrazovanja i obuke radi upravljanja pravim preduzećem. Uz to, neophodno je izvršiti procjenu neto uticaja APTR.

• Unapredjenje podataka i informacija o tržištu rada. Postojeći podaci ne dozvoljavaju

detaljnu analizu tržišta rada u Crnoj Gori. Neophodni su specifični i detaljniji redovni podaci o radnoj snazi kako bi se pratilo sljedeće: zaposlenost, nedovoljna zaposlenost i nezaposlenost; sezonsko, povremeno i neformalno zapošljavanje; zarade i dohodak; radno vrijeme, prema grupama zanimanja i profesija i po regionima, o alternativama za zapošljavanje u formalnom sektoru; kao i rad u neformalnom sektoru i u domaćinstvima. Nepostojanje redovnih i pouzdanih informacija o tržištu rada ograničava prilagodjavanje intervencija na tržištu rada.

40

3. REFORMA FISKALNE POLITIKE USMERENE NA EKONOMSKI RAST I KONKURENTNOST

3.1 Euroizacija je Crnoj Gori ograničila opcije u pogledu makroekonomskog upravljanja na fiskalnu politiku. Njen visoki deficit tekućeg računa (prije donacija), od oko 12 posto BDP krajem 2004. godine, ostaje neodrživo veliki. Takav se veliki deficit tekućeg računa u prošlosti finansirao kroz visoke zvanicne donacije, pozajmice i prihode od privatizacije. Medjutim, zvanicne donacije su u poslednjih nekoliko godina opale (sa 7 posto BDP-a u 2002 na 3 posto BDP-a u 2004. god.), a isto je i sa prihodima od privatizacije, dok su se povećale pozajmice iz inostranstva. Sa opadanjem donacija i povećanjem uplata na račun servisiranja duga, neophodno je prilagodjavanje na manji deficit tekućeg računa. Sa euroizacijom, glavno političko sredstvo za takvo prilagodjavanje ostaje fiskalna politika. Iz tog razloga fiskalna održivost ostaje ozbiljna briga. Ali, dok je obuzdavanje potražnje kroz mudru fiskalnu politiku neophodno, za Vladu je jednako važno da obezbijedi da sadržaj rashoda podržava rast kroz povećanje raspodjele koja ide na investicije u javna dobra, posebno u infrastrukturu. 3.2 Ovo je poglavlje oragnizovano kao što slijedi. Odeljak A prikazuje evoluciju opšte budžetske potrošnje i prihoda poslednjih godina. Odeljak B ispituje sadašnju fiskalnu situaciju u Crnoj Gori, posebno da li je fiskalna pozicija održiva. On daje najnovije informacije o prošlim procjenama o nivou održivog fiskalnog deficita za Crnu Goru i razmatra potrebe prilagodjavanja koje su neophodne da bi se povratila fiskalna održivost i odakle to prilagodjavanje može doći. Odeljak C razmatra raspodjelu javne potrošnje na ključne kategorije potrošnje da bi se identifikovalo gdje je možda nivo potrošnje prekomjeran ili neefikasan, ali i gdje bi mogla biti potrebna veća potrošnja. Ovaj odeljak razmatra i ekonomski i funkcionalni sastav opštih budžetskih izdataka da bi izveo zaključke o mjeri u kojoj tekuća struktura potrošnje podržava rast, i tipu preraspodjele koji može biti potreban. Odeljak D razmatra pravne i institucionalne procese upravljanja budžetom i planiranjem, kao i poboljšanja koja bi Vlada mogla da napravi da pojača vezu izmedju fiskalne politike i rasta, dok Odeljak E daje zaključke i preporuke.

A. KONTEKST

3.3 Konsolidovani javni rashodi iznose oko 42 posto BDP (Grafik 3.1)46. Od ovoga, na centralnu vladu otpada 22.2 posto BDP, vanbudžetske socijalne fondove 15 procenata BDP, na opštine oko 4.2 procenta BDP. U ovom poglavlju data je i dalja dekompozicija rashoda na ekonomske i funkcionalne kategorije. 46 Podaci MMF-a o konsolidovanim fiskalnim operacijama u Crnoj Gori ne obuhvataju lokalne vlade, odnosno opštine. Medjutim, Crna Gora ima raspolžive podatke o lokalnim vladama za 2002-2004. god., premda kvalitet podataka može biti slab. Da bi se obezbijedila kvalitetnija slika na svim nivoima u Crnoj Gori, mi dopunjavamo te podatke podacima MMF-a o lokalnim vladama. Kako je zakonom i praksom odredjeno da lokalne vlade ne mogu generisati deficit, njihovi prihodi (neto vrijednost transfera centralnog budžeta) jednaki su njihovim rashodima. U tom smislu, isključivanje lokalnih vlasti ne donosi materijalnu razliku u odnosu na fiskalne ciljeve MMF-a.

41

3.4 Tokom poslednje tri godine, konsolidovani rashodi opali su sa oko 43 procenta BDP u 2002. godini na oko 41.5 procenata u 2004. god., što upućuje da je uloga vlade u ekonomiji samo neznatno smanjena. Tekući rashodi koji iznose preko 90 procenata ukupnih javnih rashoda opali su sa preko 38 procenata BDP u 2001. god. na oko 34 procenta u 2004. god., dok su kapitalne investicije, neto kreditiranje i opšte rezerve, na koje zajedno otpada oko 10 procenata ukupnog iznosa, ostali manje-više stabilni. Što se tiče rashoda, konsolidovani javni prihod povećao se sa oko 39 procenta BDP u 2002. god. na oko 41 procenat BDP u 2004. god. (Grafik 3.2), uključujući prihode lokalnih vlada. Centralni budžetski prihod i grantovi iznosili su ukupno 25 procenata BDP, socijalni fondovi oko 11 procenata BDP; a lokalni budžeti oko 4 procenta BDP. Konsolidovani javni budžet u Crnoj Gori definisan je u Prilogu 3.1. Prilog 3.1. Koncept konsolidovanog javnog budžeta u Crnoj Gori Koncept konsolidovanog opšteg budžeta u Crnoj Gori uključuje konsolidovane podatke za crnogorski Republički budžet (centralna vlada), tri vanbudžetska fonda – Penzijski fond (PIO), Fond zdravstva (HIF) i Zavod za zapošljavanje – i lokalne budžete. Lokalne vlade u Crnoj Gori su 21 opština, a podaci o njihovim rashodima i prihodima nijesu uvjek potpuni. Vlastiti prihodi socijalnih fondova i lokalnih vlada dopunjavaju se transferima iz Republičkog budžeta. Fiskalni podaci za centralni budžet Crne Gore bazirani su na novoj GFS klasifikaciji. Medjutim, podaci o vanbudžetskim fondovima, koje direktno prijavljuju fondovi, nijesu uradjeni na bazi GFS i, uopšte uzev, sakupljeni su sa kašnjenjem. Crnogorski budžet za 2005. godinu već sadrži tabele sa konsolidovanim budžetima za centralnu vladu i socijalne fondove, ali opštine još nijesu usvojile nove uskladjenu šemu za račune koja bi omogućila konsolidaciju opštinskih budžeta u javni budžet.

3.5 Struktura prihoda značajno se pomjerila tokom poslednje tri godine, zahvaljujući ulavnom reformi prihoda koju je preduzela Vlada. Po strukturi, na doprinose za socijalno osiguranje i porez na dodatu vrijednost (VAT) otpada oko 62 procenta ukupnog poreskog prihoda (Grafik 3.3). Na porez na dohodak i akcize otpada dodatnih 12 procenata ukupnog poreskog prihoda. Prihod od carina čini 7 procenata, a porez na prihod preduzeća samo 3 procenta ukupnog prihoda. Vlada je uvela nekoliko poreskih reformi tokom poslednje tri godine. Zakon o porezu na dohodak gradjana, koji je stupio na

Grafik 3.1. Konsolidovani javni rashodi, 2002-2004. god. (u procentima BDP)

Grafik 3.2. Konsolidovani javni rashodi i prihodi, 2002-2004. god. (u procentima BDP)

21.8

16.9

4.51

22.1

15.5

5.36

22.7

15.1

4.27

0.05.0

10.015.020.025.030.035.040.045.0

2002 2003 2004

Opstine

Fondovisocijalnogosiguranja

Vlada CG

37.0

38.0

39.0

40.0

41.0

42.0

43.0

44.0

% B

DP

2002 2003 2004

Ukupni prihodi Ukupni rashodi

Izvor: MMF; Ministarstvo finansija RCG; USAID – Urban institut – podaci o lokalnim vlastima.

Izvor: MMF; Ministarstvo finansija RCG; USAID – Urban institut – podaci o lokalnim vlastima.

42

snagu 1. jula 2002. god., zamijenio je proporcionalnih 19 procenata od prihoda sa progresivnim poreskim stopama koje se kreću od 0 do 25 procenata. Zakon o porezu na dodatu vrijednost stupio je snagu u aprilu 2003. god. Porez na promet od 12 procenata za usluge i 24 na većinu roba zamijenjen je porezom na dodatu vrijednost (VAT) od 17 procenata. Zakon o porezu na dobit preduzeća koji je takodje stupio na snagu u julu 2002. god., zamijenio je jedinstveni porez na dobit preduzeća od 20 procenata progeresivnim stopama od 15 procenata za dobit do 100 000 eura i 20 procenata za dobit od preko 100 000 eura. Ovaj zakon je dalje izmijenjen u poslednjem kvaratlu 2004. god., čime je smanjena stopa za porez na dobit preduzeća sa prethodnih progresivnih stopa od 15 i 20 procenata na proporcionalnu stopu od 9 procenata. Kao rezultat toga, Crna Gora ima najnižu stopu poreza na dobit u Jugoistočnoj Evropi. Velikim dijelom zbog ovih reformi struktura prihoda se promijenila. Opali su prihodi od poreza na dohodak gradjana i prihodi od poreza na medjunarodnu trgovinu, dok su prihodi od socijalnih doprinosa i porez na trgovinu na malo i VAT povećani (Grafik 2.3). Ostali prihodi, uključujući i prihode od akciza i poreza na dobit preduzeća ostali su manje-više stabilni.

3.6 Konsolidovan javni budžetski deficit poslije donacija povećao se od oko 1.6 procenata BDP u 2001. god. na oko 3.1 procenata u 2004. god. (Grafik 3.4). Po tipu finansirnaja, neto finansije iz inostranstva stabilno su se povećale od nule u 2001. god. na 2 procenta BDP u 2004. god. (sa programskom pomoći koja se povećala sa nule na 0.9 procenata BDP i pomoć projektima koja se povećala sa nule na 1.2 procenta BDP); prihod od privatizacije opao je sa 5 procenata BDP u 2002. god. na 0.5 procenta u 2004. god47. Domaće zaduživanje, uključujući izdavanje kratkoročnih hartija od

47 Vlada očekuje da primi mnogo veći iznos – oko 10 procenata BDP – prihoda od privatizacije u 2005. god. Da li će Vlada iskoristiti te prihode da smanji deficit u potrošnji umjesto da ga poveća imaće važne implikacije za fiskalnu održivost i makroekonomsku stabilnost.

Grafik 3.3. Trendovi u strukturi prihoda, 2001-2004. god. (u procentima BDP)

10.8 11.2

7.1

10.3

5.44.24.3

2.4

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

2001 2002 2003 2004

% B

DP

Doprinosi za socijalno osiguranje Porez na promet / PDV

Porez na dohodak Carine Izvor: MMF; Ministarstvo finansija RCG; USAID – Urban institut – podaci o lokalnim vlastima.

B. JE LI ODRŽIVA FISKALNA POZICIJA?

Grafik 3.4 Izvori finansiranja javnog deficita, 2001-2004. god.

-5-4-3-2-10123456

2001 2002 2003 2004

% B

DP

Domaci izvori

Neto f inansiranje izinost ranstva

Prihodi odprivat izacije

Ukupni def icitukljucujuci donacije

Izvor: MMF; Ministarstvo finansija RCG;

43

vrijednosti (Trezorski zapis), fluktuiralo je dijelom u zavisnosti od prihoda Vlade od privatizacije. U 2004. god. domaće finansiranje iznosilo je oko 0.6 procenata BDP. Poslednja povećanja u deficitima, nakon donacija, predstavljaju rizik za fiskalnu održivost i makroekonomsku stabilnost. 3.7 Fiskalna održivost zahtijeva da aktualizovana vrijednost budžetskih primarnih bilansa mora biti jednaka proporciji sadašnjeg duga kao procenat BDP-a. Pod pojednostavljenim pretpostavkama da ekonomija raste stabilnom realnom stopom od 4 procenta godišnje, i da je realna kamatna stopa konstantno 5 procenata, nedavna analiza Svjetske banke našla je da je za Crnu Goru neophodan primarni budžetski bilans od 0.4 procenta da bi postigla dugotrajnu fiskalnu stabilnost48. 3.8 Crna Gora je sada veoma daleko od postizanja održive fiskalne ravnoteže. U prethodne dvije godine, procjene primarne fiskalne ravnoteže u Crnoj Gori bile su blizu deficita od 2 procenta BDP. Sadašnje projekcije za primarni bilans sugerišu da bi to mogao biti deficit od tek nešto više od 1 procenta BDP-a u 2005. god. To je prilično manje od suficita od 0.4 procenta BDP koliko je potrebno za fiskalnu održivost. Sada je efektivna nominalna kamatna cijena crnogorskog duga nešto manje od 3 procenta ukupnog duga. Ukoliko pretpostavimo sa je realna kamatna stopa jedan procenat (a ne 5 procenata kao što je pretpostavljeno u prethodnom tekstu) u daljoj perspektivi, primarni deficit ne veći od 1.3 BDP bio bi potreban da bi se održala stabilna proporcija izmedju duga i BDP. Bez obzira na nivo kamatne stope koju pretpoostavlja, analiza sugeriše da je značajno fiskalno ograničenje – reda veličine jedan procenat BDP – neophodno da bi se postigla fiskalna stabilnost. Dok veća stopa rasta i pristup koncesionom finansiranju mogu biti dopuna takvom naporu, fiskalne reforme bi, ipak, zauzele centralno mjesto. Sledeći dio teksta osvetljava izvor iz kojeg takva korekcija može da dodje.

C. DA LI JE STRUKTURA RASHODA POGODNA ZA RAZVOJ?

3.9 Dok je dalje fiskalno zatezanje neophodno da bi se obezbijedila održivost, isto je važno da Vlada obezbijedi da sastav rashoda podržava rast kroz obezbjedjivanje adekvatne investicije u javna dobra, kao što je infrastrutkura.

Ekonomska struktura javnih rashoda49

3.10 Dva ključna zaključka koja izbijaju iz analize ekonomske strukture rashoda. Prvo, Crna Gora troši oko tri četvrtine svojih rashoda na plate i razne socijalne pomoći domaćinstvima. Poredjenje sa državama iz regiona pokazuje da su crnogorski rashodi za plate, i kao postotak ukupnih budžetskih rashoda i kao procenat BDP, daleko iznad prosjeka. S druge strane, kapitalni/investicioni rashodi su mnogo ispod nivoa u drugim zemljama u regionu (Pogledajte Grafik 3.6). Posebno, visoki rast plata istisnuo je potrošnju na javne investicije i operacije i održavanje koji su ključni za rast. Drugo, subvencije i pozajmice javnim preduzećima progresivno su se smanjivale tokom protekle tri godine, ali mnogo ostaje da se uradi da bi se nametnula zaista jaka restrikcija kada su u pitanju javna preduzeća. Na kombinovane, direktne subvenicije i kredite preduzećima otpada 1.6 procenata BDP u 2004. god. Uprkos dugogodišnjim naporima na planu privatizacije i restrukturiranja preduzeća, nepotpune reforme u cijeloj privredi odražavaju se na budžet kroz subvencije budžetu i neto pozajmice. Državnim preduzećima još uvjek nedostaju jake budžetske restrikcije i budžetska disciplina i otuda skidaju resurse sa drugih prioritetnih vrsta rashoda, kao što su kapitalne investicije u infrastrukturu. Obim daljeg fiskalnog zatezanja, kao i preraspodjela na javne investicije, leži u

48 Ovo je zasnovano na internom dokumentu Svjetske banke: »Održivost duga u Srbiji i Crnoj Gori«, Jun 2005. god. 49 Analize i ekonomske i funkcionalne strukture rashoda ne obuhvataju podatke za lokalne vlade/opštine.

44

reduciranju rashoda koji idu na plate, transfere domaćinstvima, pozajmice javnim preduzećima i plaćanje kamata. 3.11 Dvije ekonomske stavke – socijalna izdvajanja i transferi domaćinstvima50 i rashodi na plate - odnose preko 75 procenata ukupnih tekućih rashoda (Grafik 3.5). Ostali rashodi, uključujući i one na kupovinu roba i usluga, porez na plate, plaćanje kamate, subvencije preduzećima i drugi nekamtni tekući rashodi čine samo oko jednu četvrtinu ukupnih rashoda. Transferi domaćinstvima uglavnom uključuju socijalnu pomoć koja se finansira iz budžeta za djecu i porodice, borce i porodilje, beneficije penzionerima kroz Penzijski fond, beneficije za nezaposlene kroz Zavod za zapošljavanje i zdravstvenu zaštitu i osiguranje kroz Fond zdravstva.

Grafik 3.5 Struktura tekućih rashoda, 2004. god.

49%

27%

10%

5%5%

2% 2%

Transferi

Plate i doprinos i

Robe i us luge

Porez na plate

Kam ate

Os tali tekuci troskovi

Subvencije


3.12 Plate za javni sektor u Crnoj Gori su visoke u smislu procenta opšte budžetske potrošnje, mada je taj izdatak manji od prosjeka za 15 starih zemalja članica EU. (Grafik 3.7). U 2004. god. ukupni rashodi na plate u javnom sektoru činili su oko 9.1 procenta BDP (ili 27 procenata ukupnih rashoda). Medjutim, ovo je značajno ispod pravog nivoa izdvajanja za plate jer ne uključuje plate u sektoru zdravstva (koje se finansiraju po osnovu ugovornih aranžmana kroz Fond zdravstva) i druga izdvajanja za plate koji su sakriveni pod transferima uplaćenim polu-autonomnim institucijama kao što je visoko obrazovanje. U poredjenju sa ostalim zemljama u regionu51, izdaci za plate u Crnoj Gori čine značajnije veći dio BDP (preko 9 procenta naspram oko 7 procenata kod većine drugih zemalja u regionu).

50 Transferi domaćinstvima obuhvataju transfere i socijalna davanja, transfere pojedincima, transfere humanitarnim organizacijama i nevladinim organizacijama, transfere u tri socijalna fonda, transfere na ostale nivoe vršenja vlasti na nižem nivou (tj. lokalne vlade) i socijalno osiguranje i zaštitu. Transferi na socijalne fondove prikazuju se u okviru konsolidovanih opštih budžetskih rashoda. 51 Podaci o rashodima za plate u regionu dati su kao trogodišnji prosjek koji uglavnom pokriva period od 1999. do 2001. god. Za Crnu Goru cifre predstavljaju trogodišnji prosjek za period od 2002. do 2004. god.

45

3.13 Visoki nivo izdataka za plate uglavnom je rezultat prevelikog broja zaposlenih u javnom sektoru. Prosječna bruto plata za jedan mjesec u Crnoj Gori se povećala sa 150 eura u 2000. god. na 302.6 eura u 2004. god. – što je kumulativna stopa rasta od 103 procenta za samo četiri godine. Javni sektor je i dalje najveći poslodavac u crnogorskoj ekonomiji na kojeg otpada oko 60 procenata ukupnog broja formalno zaposlenih (prema Pregledu radne snage iz 2003. god). 3.14 Visoki i rastući nivo izdataka za plate i transferi domaćinstvima istisnuli su ključne javne rashode za operacije i održavanje i kapitalne investicije. Budžetski troškovi za operacije i održavanje pali su sa oko 6 procenata BDP u 2001. god. na oko 3.5 procenata u 2004. god. Kapitalni izdaci u Crnoj Gori ne samo da su ostali niski, već su i promjenljivi. Kapitalni rashodi opali su sa 2 procenta BDP u 2001. god. na 1.5 procenata u 2002. godine, ali su se ponovo povećali na oko 2 procenta BDP u 2004. god. Promjenjivost se izgleda javlja kao rezultat tretmana kapitalnih rashoda kao rezidualinh rashoda u slučaju da ne bude dovoljno prihoda ili u slučaju drugih pritisaka na budžet. Crnogosrki kapitalni rashodi su isto tako jedni od najnižih u regionu i na njih optada samo nešto manje od jedne polovine prosječnih budžetskih izdvajanja u ove svrhe u regionu u odnosu na njihov udio u BDP (2 posto u Crnoj Gori u odnosu na 5 procenata u većini ostalih zemalja) (Grafik 3.6). 3.15 Subvencije i neto pozajmice preduzećima stabilni su na 0.6 procenata, odnosno 1 posto od BDP u 2004. god. Direktne subvencije javnim preduzećima opale su sa oko 1.2 procenta BDP u 2001. god. na oko 0.6 procenata u 2004. god. Ipak, ovo ne samo da su nedovoljno precizne cifre već one ublažavaju realnu veličinu subvencija u ekonomiji jer preduzeća u državnom vlasništvu takodje primaju subvencije i kroz lokalne vlasti (opštine). Neto pozajmice koje daje Vlada, što podrazumijeva zajmove javnim preduzećima, varirale su poslednjih godina ali su ostale značajane sa oko jedan posto od BDP u 2004. god. Nema dovoljno transparentnosti kada su u pitanju pozajmice državnim

Grafik 3.6. Kapitalni rashodi, poredjenje sa drugim zemljama regiona, 2003-2004 god. (u procentima BDP)

Grafik 3.7. Izdaci za plate, poredjenje sa drugim zemljama regiona 2003-2004 (u procentima BDP)

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

Crna Gora

Srbi ja

Makedoni ja

Rumun ija

Poljs ka Sloveni ja

H rvats ka B&H

Pros ijek EU-15

% B

DP

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Rumun ija

Poljska Sloveni ja

Makedonija

Crna Gora

Srbi ja

Hrvatska B&H

EU-15

% B

DP

Izvor: MMF; Ministarstvo finansija RCG; Funck 2002.

Izvor: MMF; Ministarstvo finansija RCG; Funck 2002.

46

preduzećima, uključujući i uslove i načine vraćanja istih52. Konačno, optlate kamate povećale su se sa 0.1 posto BDP u 2001. god. na 1,6 posto u 2004. god53.

Funkcionalna struktura javnih rashoda

3.16 Pogled na opšte budžetske rashode po funkcijama54 upućuje na to gdje možda leže neki od prioriteta za reformu rashoda. Četiri zaključka proizilaze iz ovakve analize. Prvo, opšte javne usluge (javna uprava, javni red i bezbijednost i odbrana) i socijalna zaštita konzumiraju svaka oko trećinu (33 procenta) ukupnog javnog rashoda. Na obrazovanje i zdravstvenu zaštitu zajedno odlazi još 25 procenata ukupne potrošnje. Ostalo ide na ekonomske usluge, stambene potrebe, sport i rekreaciju (5 procenata). Drugo, u poredjenju sa drugim zemljama u regionu, Crna Gora troši značajno više na skoro sve ove funkcije – opšte javne usluge, odbranu i javnu bezbijednost, obrazovanje i zdravstvo – tim redosljedom (Grafik 3.8)55.

52 Pozajmice preduzećima u javnom vlasništvu podrazumijevaju vrlo povoljne uslove – kamatnu stopu od 2 posto, grejs period od godinu dana i tri godine za rok otplate. 53 Pored otplate duga, otplata kamate je jedini rashod gdje je budžetska realizacija premašila planiranu. 54 Zbog nedostatka podataka, tabela ne uključuje opštinske rashode po funkcijama. Javne i ekonomske usluge i obrazovanje finansiraju se primarno kroz centralni budžet; zadravstvene usluge se finansiraju kroz Fond zdravstva, a penzije kroz Penzijsko invalidski fond. Opšte javne usluge ne uključuju otplatu kamate. 55 Podaci o Crnoj Gori odnose se na prosjeke iz perioda 2002. – 2004. god. i ne obuhvataju opštinske rashode i dio projekata koji se finansiraju od spolja i isključuju obavezu plaćanja kamata. Komparativni nacionalni podaci odnose se na trogodišnje prosjeke za period 1999-2001. god., izuzev za Albaniju (2000-2002. god.) i Madjarsku (1999-2000. god.), a isključuju kamate i naknade za amortizaciju.

Grafik 3.8. Funkcionalna potrošnja u Crnoj Gori po glavnim komponentama, 2002-2004. god.

02468

1012141618

2002 2003 2004

% B

DP

Socijlna Zas tita

Ops te javne us luge

Zdravs tvo

Obrazovanje

Odbrana, javni red ibezbednos t

Ekonom ske us luge


47

Treće, uprkos činjenici da je Crna Gora otpočela sa reformom javnog sektora prije par godina, reforme još nijesu proizvele redukciju cijene koštanja javne administracije i javnog reda i sigurnosti. Umjesto toga, cijena ovih funkcija nastavila je da raste. Četvrto, iako je potrošnja na socijalnu zaštitu više u skladu sa ostalim zemljama u regionu, dominacija potrošnje na penzije i boračku zaštitu znači da je relativno mali procenat potrošnje usmjeravan na programe koji se odnose na siromaštvo.

56 Vlada planira da smanji broj zaposlenih u vojsci za 3 200; ostatak prekobrojnih očekuje se da bude iz javne uprave. Ako se to obavi do kraja, generisaće značajne uštede u budžetu.

Grafik 3.9. Funkcionalna potrošnja u CG u poredjenju sa ostalim zemljama, 2003-2004. god.

0.02.04.06.08.0

10.012.014.016.018.020.0

Crna G

oraSrb

ija

Hrvatsk

a

Maked

onija

Poljsk

a Slov

enija

Prosij

ek E

U%

BD

P

Socijlna Zastita Opste javne usluge

Zdravstvo Obrazovanje

Odbrana, javni red i bezbednost Ekonomske usluge

Izvor: MMF; Ministarstvo finansija RCG; Funk (2002)

Prilog 3.2. Reforma javne uprave i budžetski prostor Reforma javne uprave ostaje kritično važna za stvaranje budžetskog prostora u Crnoj Gori. Do sada su preduzeti samo bazični koraci. Osnovana je nova Agencija za javnu upravu, usvojen novi Zakon o platama državnih službenika, a očekuje se da će i nova sistematizacija radnih mjesta dovesti do svodjenja broja zaposlenih u javnoj upravi na pravu mjeru. Osnovni razlog zbog kojega su rashodi za plate tako veliki je preveliki broj zaposlenih u javnom sektoru kao i izdašne plate i povećanja zarada poslednjih godina. Reforme javne administracije ključne su za rješavanje ovih problema. Dosadašnje reforme javne uprave nijesu efikasno obradjivale pitanje prekomjernog broja zaposlenih i pitanja različitih vrsta primanja (topli obrok, prevoz, regres) koji i dalje opterećuju budžet za plate. Iako je Vlada nedavno preduzela neke korake da sa evropskim normama uskladi zapošljavanje u javnom sektoru i izdatke za plate (npr. kroz reduciranje broja prekomjerno zaposlenih u sektoru obrazovanja za oko 700 zaposlenih i na taj način proizvedeno je oko 3 miliona eura uštede u budžetu za plate), postoji potreba da se takvi koraci prenesu i na druge sektore, kao što je uprava koja ima preveliki broj zaposlenih i koja nije efikasna. Vlada planira da reducira broj zaposlenih u javnom sektoru za 4 200 do kraja 2005. god, i od toga se očekuje da stvori uštede od oko 10 miliona evra56, ali tek treba vidjeti da li će ova reforma biti implementirana. Uz to, budući elementi reforme javne uprave trebalo bi da budu planirani i realizovani u okviru realnih budžetskih okvira. Onamo gdje se predlože rješenja koja podrazumijevaju dodatne izdatke, biće neophodno da se pokaže kako će ti izdaci biti pokriveni sa drugog mjesta u sklopu sredstava za plate u javnoj upravi.

48

Opšte javne usluge

3.17 Crna Gora troši značajno više od drugih zemalja regiona - oko 9 procenata BDP – na opšte javne usluge (tj. na javnu upravu) (Grafik 3.9). Uprkos velikoj potrošnji, opšte je stanovište da je javna uprava siromašna, zato što standardi u javnoj upravi nijesu optimalni i osoblje je često slabo obučeno i opremljeno za vršenje funkcija koje su im povjerene. U pogledu toga, za proces reforme javne uprave, koji je počeo nedavno, ostaje od ključne važnosti da obezbijedi budžetski prostor ne samo kroz smanjenje veoma visokog nivoa potrošnje na javnu upravu već i da popravi standarde i pružanje usluga (vidi Prilog 3.2). 3.18 Odbrana i javni red i bezbjednost, sa oko 6 procenata BDP-a u 2004. godini bili su veći rashod od prosječnih nivoa u zemljama Centralne i Istočne Evrope, od čega sredstva primarno odlaze na policiju. Reforme su potrebne da bi se kadrovska popunjenost progresivno dovela u sklad sa normama u regionu kako bi se kontrolisala potrošnja posebno ove komponente.

Komunalne i socijalne usluge

3.19 Potrošnja na socijalne beneficije i zaštitu predstavljaju daleko najveću funkcionalnu komponentu koja iznosi oko 14,6 procenata BDP i može se uporediti sa nivoima potrošnje u drugim zemljama regiona (Grafik 3.9). Kao i drugdje u regionu, dominiraju penzije i beneficije koje se odnose na penzije čine oko 80 procenata potrošnje. Nivo potrošnje na programe smanjenja siromaštva bio je medju najnižima u regionu. 3.20 Rashodi za zdravstvenu zaštitu na koju ide oko 6 procenata BDP. Neke subjektivne ocjene ukazuju na to da potrošnja na zadravstvenu zaštitu nije efikasna57. U sistemu zdravstvene zaštite velika neefikasnost, loši stimulansi i nepostojanje odgovornosti doveli su do značajnog gubitka resursa i lošeg vršenja usluga. Popravljanje efikasnosti zdravstvenog sektora je, otuda, ključno za zauzdavanje troškova a da se ne naruši kvlaitet usluga. Ovo bi se moglo postići kroz unapredjenje upravljanja javnim zdravstvenim fondovima, stavljanjem prioriteta u raspodjeli resursa na preventivne programe i programe prioritetnog liječenja, a i unapredjenjem procesa javnih nabavki u ovom sektoru. 3.21 Rashodi za obrazovanje u Crnoj Gori, koji su iznosili oko 5,4% BDP u 2004. god.58, veći su od onih u zemljama u regionu (Grafik 3.9). Ovo se može porediti sa standardom OECD (OECD standard je 5,5%, a u Crnoj Gori 5,4%) i drugih zemalja59. Struktura rashoda na obrazovanje može upućivati da postoji izvjestan stepen neefikasnosti u tom sektoru (Prilog 3.3). Od cijelog izdvajanja za opšte obrazovanje, 94,6 procenata potrošeno je na plate, dok je samo 5,4% ukupnog fonda potrošeno u svrhe koje se ne odnose na zaposlene. Prosjek OECD o udjelu troškova koji se ne odnosi na zaposlene u ukupnim rashodima iznosi 19,7 procenata. Dalje, izgleda da u Crnoj Gori ne postoji adekvatna povezanost izmedju stručnih vještina koje se proizvode u školama i vještina koje privatni sektor traži. Postoji izvjestan broj stručnih profila koje se sada nude u školama, a za koje na tržištu rada ima malo potrebe ili je nema uopšte (PRSP za Crnu Goru)60. Dalje popravljanje efikasnosti može 57 Pogledajte, Svjetska banka, Srbija i Crna Gora, Crna Gora PEIR, Dio III 58 Ovo uključuje i potrošnju od strane socijalnih fondova. 59 Samo Malezija, Tunis i Meksiko imaju sličan postotak izdvajanja za obrazovanje. 60 Prema PRSP za Crnu Goru, u Crnoj Gori ima oko 3,953 različitih stručnih zanimanja (na osnovu podataka Zavoda za zapošljavanje) od kojih na tržištu postoji potreba samo za njih 750. S druge strane, ima 262 zanimanja za koja postoji potreba, ali školski sistem ne proizvodi adekvatno obučen kadar. Ministarstvo prosvete i nauke je nedavno iniciralo projekat »praćenja«, da prati svršene srednjoškolce dok ne nadju posao, što bi trebalo da pomogne da se napravi bolja veza izmedju obrazovanja i potreba na tržištu rada.

49

doći iz reduciranja nesrazmjerno velikih troškova za zaposlene, kao i modernizovanjem programa stručnog obrazovanja kako bi ga doveli u sklad sa potrebama tržišta rada. Prilog 3.3 Jesu li javni izdaci za obrazovanje efikasni? Komparativna analiza stanja u regionu pokazala je da su javni izdaci na nekoliko ključnih funkcija u Crnoj Gori veći i ukazuju na to da postoji vjerovatno veliki prostor da se poveća efikasnost i učinkovitost mnogih programa u okviru postojeće raspodjele resursa. Izgleda da je jedan od tih sektora obrazovanje. Od 455 aktivnih jedinica osnovnoškolskog obrazovanja, jedna trećina ukupnog broja (148) ima 10 ili ispod deset učenika; 337 jedinice (uključujući 42 matične škole ili jednu četvrtinu ovih jedinica) imaju manje od 80 učenika, što znači četiri odjeljenja sa po 20 učenika. Odnos učenik – nastavnik je u mnogim slučajevima vrlo nizak. Ima 14 područnih odjeljenja (osnovnih) škola sa samo po jednim učenikom u razredu i 93 jedinice (13 matičnih škola i 80 područnih) sa manje od pet učenika. Pored toga, postoje vrlo velike urbane škole sa malim razredima što doprinosi povećanom broju zaposlenih i direktora i nadzornika. Da bi riješilo ovaj problem, Ministarstvo je nedavno napravilo nove norme i standarde koji se vežu za broj učenika, a ne za broj razreda.

Ekonomske usluge

3.22 Ekonomske usluge apsorbuju samo 2,3 procenta BDP u 2004. god. (Grafik 3.9). Ovo predstavlja manje od pola prosječnog nivoa potrošnje koju za to izdvajaju druge zemlje u regionu. Potrošnja na ekonomske usluge, kao dio ukupnih rashoda, ostala je promjenjiva u Crnoj Gori. U sklopu ekonomskih usluga, potrošnja na poljoprivredu je ostala konstantna kao dio ukupnih rashoda u poslednje tri godine, dok je potrošnja na ekonomske usluge vezane za turizam porasla i nominalno i kao dio ukupnih rashoda.

Da li fiskalna politika u Crnoj Gori pomaže rastu?

3.23 Veliki dio ekonomske literature bavi se sa tim da li (i koje vrste) javnih rashoda pomažu rastu61. Novija teorijska literatura naglašava da prilikom procjene uticaja fiskalne politike na rast treba uzeti u obzir strukturu i poreza (tj. finansiranja) i rashoda62. Jedan način da se to uradi je da se vladin budžet podijeli na četiri kategorije: distorcioni i nedistrocioni porezi i produktivni i neproduktivni rashodi (vidi, na primjer, Kneller, Bleanez i Gemmel, 1999). Pomjeranje težište prihoda sa distorcionih na nedistorcione poreze ima efekta na rast, dok preusmjeravanje rashoda sa produktivnih na neproduktivne oblike usporava rast. U ovom okviru, porezi na dohodak i na dobit preduzeća tretiraju se kao distorcioni63, dok se porezi na domaću robu i usluge tretiraju kao nedistorcioni. Što se tiče rashoda, oni rashodi koji imaju jaku fizičku komponentu i komponentu ljudskih resursa, tretiraju se kao produktivni,64 dok se rashodi na socijalnu sigurnost i davanja, rekreaciju i ekonomske usluge smatraju neproduktivnim (Pogledajte Tabelu 3.1.).

61 Pogledajte, na primjer, Barro (1990), Barro i Sala-Martin (1992), Barro i Sala-Martin (1995), Deverajan i drugi (1996), Easterly i Rebelo (1993), Glovmm i Ravikumar (1997), Kneller i drugi (1998). 62 Levine i Renelt (1992) uvjerljivo pokazuju da okvir koji ne predstavlja preciznu sliku o ograničenjima vladinog budžeta dovodi so iskrivljene procjene o uticaju javnih rashoda na rast. 63 Pogledajte Barro (1990). 64 Pogledajte, Barro i Sala-Martin (1995) i Deverajan i drugi (1996).

50

Tabela 3.1. Teorijska i empirijska podela vladinog budžeta na distorzione i nedistorzione prihode i produktivne i neproduktivne rashode, 2002-2004. god. (u procentima BDP)

Teorijska klasifikacija Funkcionalna klasifikacija 2002 2003 2004 Distorcioni porezi Porez na dohodak 4.4 4.4 4.2 Porez na dobit preduzeća 1.0 0.9 1.1 Doprinosi za socijalnu zaštitu 11.5 10.6 11.2 Oporezivanje plaćanja i radne snage Oporezivanje imovine Nedistorcioni porezi Porezi na domaću robu i usluge 12.6 13.7 14.3 Ostali prihodi Porezi na medjunarodnu trgovinu 3.0 2.7 2.4 Prihodi koji ne potiču od poreza 2.3 2.2 1.7 Ostali poreski prihodi 0.4 0.3 1.5 Produktivni rashodi Rashodi na opšte javne usluge 7.5 11.8 9.0 Odbrana, javni red i bezbjednost 4.0 4.3 6.0 Rashodi na obrazovanje 4.5 5.6 5.4 Rashodi na zdravstvenu zaštitu 7.3 7.0 6.3 Rashodin na stambene poslove 0.1 0.1 0.1 Rashodi na saobraćaj i komunikacije 0.8 0.4 0.8 Neproduktivni rashodi Rashodi na socijalnu sigurnost i soc. davanja 15.1 15.3 14.6 Rashodi na rekreaciju 1.2 1.0 0.7 Rashodi na ekonomske usluge 1.7 1.9 1.5 Ostali rashodi Ostali rashodi (neklasifikovani) 0.1 0.1 0.0 Izvor: Kneller, Bleaney i Gemmell (1999) za okvir; MMF i Ministarstvo finansija Crne Gore za podatke

3.24 Mi primjenjujemo ovaj okvir na slučaj Crne Gore za period 2002-2004. god.65 da bi vidjeli da li se struktura fiskalne politike promijenila u korist ili na štetu ekonomskog rasta. Koristićemo ovaj okvir da bi odgovorili na dva osnovna pitanja. Prvo, što se tiče finansiranja, jesu li se distorcioni porezi povećali ili smanjili tokom poslednje tri godine? Drugo, jesu li na strani rashoda produktivni rashodi povećani ili smanjeni tokom poslednje tri godine? 3.25 Što se tiče finansiranja, Crna Gora je blago povećala svoje nedistorcione poreze (sa 12,6 procenata u 2002, na 14,3 procenta u 2004. god.), dok je distorcioni porez ostao gotovo na istom nivou (Grafik 3.10). Zahvaljujući reformama rashoda koje preduzima Vlada od 2001. godine, porezi na dohodak gradjana i dobit preduzeća (oba diskrecionog tipa) su opali, dok su porez za trgovinu na malo i PDV (ne-diskrecioni) povećani (vidi Grafik 3.3). Doprinosi za socijalno osiguranje (distorcioni) su se povećali ali su manje-više »prebijeni« kroz opadanje poreza na dohodak gradjana i na dobit preduzeća, tako da je distorcioni porez ostao manje više konstantan.

65 Ovaj je okvir pogodniji za dugoročnu analizu, ali su crnogorski javni rashodi prikazani kao funkcionalna struktura na raspolaganju samo za period 2002-2004. god.

51

Grafik 3.10. Trendovi u distorcionim i nedistorcionim porezima, 2002-2004. god.

Grafik 3.11. Trendovi kod Produkcionim i neprodukcionom rashodima, 2002-2004. god.

12.6

16.9

5.6

13.7

15.9

5.2

14.3

16.5

5.7

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0%

BD

P

2002 2003 2004

Ne-distorzioni porezi Distorzioni porezi Ostali prihodi

24.3

18.0

29.2

18.3

27.5

16.8

0.05.0

10.015.020.025.030.0

% B

DP

2002 2003 2004

Produktivni rashodi Neproduktivni rashodi Ostali rashodi

Izvor: Kneller, Bleaney i Gemmell (1999). Ministarstvo finansija RCG za podatke.

Izvor: Kneller, Bleaney i Gemmell (1999). Ministarstvo finansija RCG za podatke.

3.26 Što se tiče rashoda, produktivni rashodi su se povećali dok su neproduktivni rashodi blago opali (Grafik 3.11). Produktivni rashodi – definisani kao ukupan zbir rashoda na opšte javne usluge, odbranu, javni red i bezbijednost, rashoda na obrazovanje, na zdravstvenu zaštitu, stambene poslove i rashode na saobraćaj i komunikacije – porasli su sa oko 24 procenta BDP u 2002. god. na 27,5 procenata u 2004. god. S druge strane, neproduktivni rashodi – koji se sastoje od rashoda za socijalnu zaštitu i davanja i izdatke za rekreaciju i ekonomske usluge – opali su sa 18 procenata u 2002. god. na 16,8 procenata u 2004. god. 3.28 U cjelini, izgleda da je fiskalna politika u Crnoj Gori u protekle tri godine napravila blagi pomak u korist rasta. Ipak, pred njom je još dug put. S jedne strane, distorcioni porezi i neproduktivni rashodi su smanjeni; s druge, nedistorzioni porezi i produktivni rashodi su porasli. Ove promjene bi trebalo da idu u prilog rastu. Medjutim, dvije stvari bi trebalo naglasiti. Prvo, agregacija funkcionalne klasifikacije na distorcione/nedistorcione i neproduktivne/produktivne rashode u Tabeli 3.1 nije nekontroverzna. Posebno, produktivni rashodi u Crnoj Gori porasli su velikim dijelom zbog toga što okvir klasifikuje rashode za opštu javnu upravu i odbranu i javni red i bezbjednost kao produktivne rashode. Medjutim, kako se razuman nivo potrošnje izdvaja na red i mir, policiju i upravu, oni se s pravom mogu brojati kao produktvini rashod. Može se samo tvrditi da ovi rashodi nijesu u punoj mjeri produktivni u Crnoj Gori u smislu toga da uprava, policija i sektor javnog reda upošljavaju prekomjerno veliki broj ljudi. Drugo, čak iako nema spora oko agregacije, u zaključku se može reći da, iako je napravljen napredak tokom poslednje tri godine, Crna Gora još uvjek treba da preusmjerava svoju fiskalnu politiku na rast kroz povećanje produktivnih rashoda i redukovanje distorcionih izvora finansiranja.

Crnogorski program javnih investicija

3.28 Rashodi na kapitalne investicije u Crnoj Gori finansirane iz domaćih izvora u 2004. godini iznosili su oko 2 procenta BDP (Tabela 3.2). Kapitalni rashodi finansirani kroz programske i projektne kredite nijesu integrisani u podatke Vlade o kapitalnim rashodima, ali se procjenjuje da oni čine nešto malo preko 50 procenata ukupnih kapitalnih rashoda u Crnoj Gori (Ministarstvo finansija). Podaci o kapitalnim rashodima koje su finansirali donatori nijesu redovno prijavljivali sami donatori, niti ih je prikupljala Vlada. Slično tome, iako su lokalne vlasti/opštine uključene u obezbjedjivanje osnovnih komunalnih usluga, njihove kapitalne investicije nije registrovalo Ministarstvo finansija,

52

dijelom zbog toga što lokalne vlasti nijesu još uvjek integrisane u opšti vladin sistem izvještavanja (tabele sa računima za lokalne vlasti se finalizuju). Tabela 3.2. Kapitalni rashodi u Crnoj Gori po funkcijama, 2004. god. (u eurima)*

Funkcionalna klasifikacija Kapitalni rashodi % od ukupnog iznosa Ostali ekonomski poslovi 6,335,000.0 22.68 Opšti javni servisi/usluge 6,016,972.0 21.54 Saobraćaj 6,010,703.4 21.52 Zdravstvo 3,218,794.7 11.52 Javni red i bezbijednost 3,086,264.8 11.05 Obrazovanje 1,347,280.0 4.82 Vojna i civilna odbrana sa upravom 1,000,000.0 3.58 Socijalna pomoć i zaštita 502,000.0 1.80 Sport, kultura i religija 326,000.0 1.17 Stambene i komunalne djelatnosti i usluge 64,100.0 0.23 Poljoprivreda, šumarstvo, lov i ribolov 20,000.0 0.07 Ostali rashodi 5,000.0 0.02 Energija 0.0 0.00 Rudarstvo 0.0 0.00 UKUPNO 27,932,114.9 100.00 *Tabela ne uključuje kapitalne investicije koje su finansirane iz inostranstva Izvor: Ministarstvo finansija RCG

3.29 U 2004. god. preko 85 procenata kapitalnih rashoda koji su finansirani iz domaćih izvora upotrijebljeno je za pet funkcija – ekonomski poslovi, opšti javni servisi/usluge, saobraćaj, zdravstvene usluge i javni red i bezbijednost, po tom redosljedu. U sklopu ekonomskih pitanja, daleko najveći udio – gotovo 90 procenata – kapitalnih investicija odlazi na razvojne projekte. Turizam prima samo 30 000 eura ili oko 0,5 procenata kapitalnih investicija u sklopu ekonomskih poslova. U sklopu opštih javnih servisa/usluga, kapitalne investicije date su za opšte servise (oko 67 procenata) i izvršna i zakonodavna tijela (oko 32). Skoro da nije imalo inviesticija u istraživanje i razvoj (samo 2000 eura). Veći dio kapitalnih investicija u javni red i bezbijednost dat je na policiju i vatrogasnu zaštitu (oko 85 procenata). Na kapitalne investicije u zdravstvo i obrazovanje otišlo je oko 11, odnosno 5 procenata ukupnih kapitalnih investicija. 3.30 Kapitalne investicije u infrastrukturu iznosile su oko 20 procenata ukupnih kapitalnih investicija ili oko 0,4 posto BDP. U sklopu infrastrukture, većina kapitalnih investicija dato je za drumski saobraćaj, odnosno na izgradnju i održavanje puteva (preko 50 procenata) i željeznički saobraćaj (oko 33 procenta). Ostatak je otišao na vodeni saobraćaj i komunikacije (oko 10 procenata). Kapitalnih investicija nije bilo u vazdušni saobraćaj, cjevovode i ostale transportne sisteme, kao ni u komunikacione poslove. Crna Gora će trebati da stvori prostor u budžetu za kapitalne investicije uopšte, i, posebno, za dobro usmjerene investicije u infrastrukturu koje će efikasno podržati razvoj njene turističke industrije.

D. BUDŽETSKI PROCESI, SREDNJEROČNO PLANIRANJE I RAST

3.31 Osim što bi trebala da se pozabavi pitanjima održivosti i raspodjele, Crna Gora bi trebala da pojača svoje budžetske procese i institucije da bi obezbijedila efikasnije i transparentnije korišćenje postojećih javnih rashoda. Efikasno upravljanje budžetom, uključujući srednjeročno sektorsko planiranje i efektno vezivanje za budžet, ključno je za maksimiziranje uticaja tekućeg javnog rashoda na servisiranje rasta. Iako je Crna Gora napredovala zadnjih godina, još uvjek ima izazova u vezi sa

53

rješavanjem problema zaostalih obaveza plaćanja (simptom i problem sa pripremom i sa izvršenjem bužeta) kao i sa pravljenjem srednjeročnog plana rashoda koji efikasno povezuje sektorske razvojne planove sa budžetom.

Proces formulisanja budžeta

3.32 Crnogorski Zakon o budžetu, usvojen 2001. godine, daje okvir za formulisanje i izvršenje budžeta. Zakon propisuje odgovornost Ministarstva finansija da donosi pravilnike kojima će se rukovoditi ovaj proces. Ministarstvo finansija je odgovorno za rukovodjenje procesom pripreme centralnog budžeta. Budžeti opština i socijalnih fondova pripremaju se kod matičnih organa. Crnogorski budžet za 2005. god. već sadrži tabele sa konsolidovanim budžetima centralne vlade i socijalnih fondova, ali se usvaja nova uskladjena šema računa i ona će, takodje, omogućiti konsolidaciju opštinskih budžeta sa centralnim vladinim budžetom. Budžet, medjutim, još uvjek nije u puoj mjeri sveobuhvatan jer ne uključuje opštine i, u nekim slučajevima, ni programe i projekte finansirane iz inostranstva. 3.33 Proces pripreme budžeta u Crnoj Gori počinje u junu sa pripremom makroekonomskog i fiskalnog političkog okvira za sledeću fiskalnu godinu, koji kasnije definiše cjelokupni budžetski paket. Ministarstvo finansija izda instrukcije kao cirkularni dokument sa definisanim gornjim nivooom rashoda za svaki organ korisnik budžeta i šablon za predaju budžeta. Zahtjevi za finansiranje takodje uključuju planiranu potrošnju iz takozvanih »vlastitih izvora« korisnika budžeta. Iako Ministarstvo finansija nije odgovorno za finansiranje programa i aktivnosti planiranih da se finansiraju iz sopstvenih prihoda, sva realizovana vlastita sredstva na nivou većem od planiranog postaju javni prihodi i ne mogu ih koristiti korisnici budžeta. 3.34 Korisnici budžeta onda pripremaju svoje budžete prema formatu koji obezbjedjuje Ministarstvo finansija i predaju svoje budžete Ministarstvu finansija u septemberu. Korisnici budžeta planiraju budžet uglavnom se oslanjajući na ranije troškove. Iako je Vlada nedavno napravila okvir za srednjeročno planiranje koje obuhvata tri godine (2005-2007. god.), veoma je mali broj korisnika budžeta koji su počeli pripremu programskih budžeta. Konačni oblik raspodjele budžeta podrazumijeva prethodno vodjene pregovore. Nakon pregovora, budžetski analitičari iz Ministarstva finansija rade sa službenikom zaduženim za budžet u organu koji je korisnik budžeta da bi upodobili zahtjeve sa odobrenim nivoom potrošnje. Konsolidovani nacrt budžeta onda odobrava Vlada i upućuje Parlamentu u novembru da o njemu glasa. Izglasani budžet se objavljuje u Službenom listu kako bi korisnici budžeta i gradjani informisali o raspodjei budžeta.

Izvršenje budžeta i problem docnji (neizvršenih obaveza)

3.35 Svi korisnici budžeta, izuzev visokog obrazovanja i kultunrnih institucija, prolaze kroz centralni sistem Trezora. Trezor odobrava budžet i šalje mjesečni raspored potrošnje svakom korisniku budžeta. Ministarstvo takodje vrši praćenje prikupljanja prihoda svakog mjeseca i plaća naloge koje šalju korisnici budžeta prema raspoloživim sredstvima. Vrši se kvartalna analiza o tome da li se organ pridržava plana. Na kraju godine vrši se analiza pridržavanja plana. Na kraju godine Ministarstvo finansija priprema finalni izvještaj koji zatim pregleda nezavisni revizor.66 3.36 Ukupno izvršenje crnogorskog budžeta popravilo se poslednjih godina, ali izvršenje značajno varira od kategorije do kategorije (Tabela 3.3.). Ukupni indeks budžetskog izvršenja – 66 Do 2005. god., Deloitte and Touch, privatna revizorska kuća, pregledala je vladine račune u Crnoj Gori. Po prvi put će u 2005. god. nova Vrhovna Revizorska institucija iz Crne Gore (nedavno osnovana) vršiti reviziju.

54

izražen kao procenat aktuelnog budžetskog ostvarenja u odnosu na planirani budžet – popravio se sa 90 procenata u 2002. godini na 97.7 procenata u 2004. godini67. Ipak bilo je značajnih varijacija po ekonomskim i funkcionalnim strukturama. Po ekonomskoj strukturi, servisiranje duga (sa upornim izvršenjem nekoliko stotina puta većim nego planiranim) i plaćanje kamata i izdaci za plate imaju najveći nivo izvršenja. Elementi sa najnižim indeksom izvršenja bile su kapitalne investicije (57%) i održavanje i operativni izdaci (77 procenta). Po funkcionalnoj strukturi, aktuelna potrošnja na opšte javne servise konstantno je premašivala planirano sa indeksom izvršenja od preko 100 procenata. Najniži procenat budžetske realizacije u odnosu na planiranu je bio u pogledu ekonomskih servisa sa samo 52,2 procenta od planiranog bužeta realizovanog u 2003. god. Tabela 3.3. Izvršenje budžeta po ekonomskim stavkama, 2002 – 2004. god. Ekonomska klasifikacija 2002 2003 2004 Bruto plate 75.7 89.7 94.9Naknade 88.4 77.6 95.4Robe i usluge 78.5 84.6 77.1Kamate 72.2 55.7 135.3Renta 72.2 84.1 91.8Subvencije 74.1 87.2 92.2Grantovi i socijalna pomoć 84.1 85.8 78.1Ostali rashodi 71.9 80.9 88.7Kapitalni/investicioni rashodi 69.0 59.4 57.1Zajmovi i krediti 64.5 55.9 84.6Rezerve 99.3 85.6 123.8Ukupno 89.5 94.5 97.7Izvor: Ministarstvo Finansija RCG 3.37 Veliki zaostaci Crne Gore u izmirenju obaveza, definisani kao razlika izmedju dospjelih i plaćenih rashoda, simptom su nastavljenih problema u formulaciji/izvršenju budžeta. Kao na kraju 2004. god., ukupne neizmirene obaveze centralne vlade68 ostale su na 1,3 procenta BDP (19.7 miliona €). Po funkcijama, najveća zaostajanja u izmirenju dugova napravljena su prema odbrani i policiji (31 procenat) i Fondu zdravstva (27 procenta), a slijede ekonomski servisi (18 procenata) i obrazovanje (13 procenata) (Grafik 3.12). U sklopu ekonomskih servisa, većina zaostataka napravljeni su u sektorima saobraćaja i infrastrukture. Po ekonomskim kategorijama, većinu zaostataka čine neisplaćena socijalna pomoć i davanja (32 procenta), neplaćeni troškovi održavanja i operativni troškovi (26,6 procenata) i neplaćeni doprinosi za zdravstveno osiguranje prema Fondu zdravstva (16,4 procenta). 3.38 Zaostajanja u izmirenju obaveza pojavila su se u Crnoj Gori iz nekoliko razloga. Ono se prije svega pojavilo zbog toga što su projekcije prihoda koje je napravilo Ministarstvo finansija, ispostavilo se, optimističnije od aktuelnih prihoda. Poslednjih godina konstantno je dolazilo do manjeg ubiranja prihoda za 3 do 5 procenata svake godine, dijelom zbog skorijih vladininh mjera smanjenja poreza. Sa smanjenim prihodima, Trezor preduzima mjere na strani rashoda da bi rashode doveo u sklad sa resursima i savjetuje organe koji su korisnici budžeta da shodno tome prilagode svoje troškove69. Medjutim, obavještenje o ovome svaki put dodje sa nekoliko 67 Ovo je obični prosjek koji prikazuje aktuelni budžet u odnosu na planirani po svim jedinicama ekonomske klasifikacije. 68 Ovo je obični prosjek procenta aktuelnog budžeta prema planiranom po svim ekonomskim klasifikacijama 69 U 2004. god. Ministarstvo finansija je izdalo tzv. »Mjere štednje« gdje je obznanilo smanjenje budžeta za 14.9 miliona € (proporcionalno prema svim korisnicima). Većina smanjenja došlo je sa kapitalnih izdataka, održavanja i operativnih troškova i subvencija preduzećima.

55

mjeseci zakašnjenja i tako stvara uslove za generisanje zaostatka u izmirenju obaveza kod organa koji troše odnosno koriste budžet. Vremenski razmak izmedju faze kada se identifikuje manjak prihoda i usvajanja mjera za rashode koje usvajaju Ministarstvo finansija i korisnici budžeta ostavlja prostor od nekoliko mjeseci u okviru kojih korisnici budžeta prave zaostatak. Naredne godine, korisnici budžeta moraju prvo da plate zaostalo prije nego što preuzmu bilo kakve nove obaveze. Medjutim, dok korisnici budžeta plaćaju obaveze zaostale iz prethodne godine, stvaraju se novi zaostaci u tekućoj godini i oni se prenose na narednu godinu, čime produžavaju ciklus. 3.39 Medjutim, nijesu sva ova zaostajanja došla od loše planiranih prihoda. Problem se javlja dijelom zbog nedostatka dobre kontrole obaveza kod organa koji su korisnici sredstava iz budžeta. U Ministarstvu finansija formirano je Odjeljenje za internu reviziju prije samo godinu dana. Sa osnivanjem ovog odjeljenja obučeno je nekoliko internih kontrolora da pregledaju transakcije koje se odnose na dotok, obaveze i uplaćivanje sredstava korisnika budžeta u 2004. god. Do kraja 2004. god. interna kontrola obavila je preglede budžeta u sedam manjih korisnika budžeta. Preliminarni nalazi ove ocjene su: (i) svi korisnici budžeta ne planiraju pravilno svoje potrebe i često su primorani da potroše sredstva koja su budžetom predvidjeli za jednu namjenu na nešto drugo. (ii) u nekim institucijama nedostaje dovoljan broj službenika zaduženih za budžet i računovodja; (iii) čak i postojeći službenici zaduženi za budžet nijesu dovoljno obučeni da obavljaju sve zadatke koji se od njih očekuju; i (iv) postoji potreba da se popravi kvalaitet finansijskog izvještavanja kao i transparentnost. 3.40 Zaostale obaveze narušavaju efikasnost, efektivnost i rast iz dva glavna razloga. Prvo, zaostajanje slabi mogućnost korisnika budžeta da predvidjaju i planiraju budžet. Korisnici budžeta ne mogu unaprijed planirati ili usmjeravati se na programsku djelotovornost, efikasnost, niti popraviti produktivnost ako moraju potrošiti veći dio vremena boreći se sa zaostacima u plaćanju ili boreći se za sredstva kako bi stavili u funkciju njihov program. Drugo, zaostajanja mogu biti skupa, posebno kada se duguje dobavljačima roba i pružaocima usluga, a posebno ukoliko se na njih gomila kamata. Iz ovih razloga Vlada Crne Gore bi trebala da preduzme dva ključna koraka da se pozabavi pitanjem zaostajanja u plaćanju obaveza. Prvo bi Vlada trebala da spriječi zaostajanje u izmirivanju obaveza kroz pravljenje boljih i realnijih projekcija prihoda kao i donošenje bržih odluka u vezi sa rashodima koje bi sprovodili budžetski korisnici u slučaju da dodje do manjka prihoda i kroz jačanje sistema kontrole obaveza kod potrošača budžetskih sredstava putem unapredjenja kvaliteta zaposlenih, računovodstvenih standarda i transparentnosti. Drugo, Vlada bi morala da napravi ozbiljan plan da očisti sva zaostala dugovanja. Nažalost, Vlada još uvjek nije inicirala sistemski plan da revidira ili očisti zaostala dugovanja. Takav plan bi trebalo da identifikuje najveće zaostatke i da pokuša da prvo te izmiri.

Grafik 3.12. Zaostle obaveze centralne vlade na kraju 2004. god. po funkcionalnoj strukturi

25%

17%

16%

15%

13%

8%3% 0%3%

Zdravstvo

Ekonomski poslovi

Javni red i mir

Odbrana

Obrazovanje

Opste javne usluge

Sport i religija

Socijalna zastita

Stanovanje

Izvor: MMF i Ministarstvo finansija Crne Gore

56

Srednjeročno planiranje i rast

3.41 Ministarstvo finansija je već preduzelo početne korake ka obezbjedjivanju srednjeročnog okvira rashoda. U svom sadašnjem obliku, okvir se sastoji od projekcija prihoda, rashoda po ekonomskim stavkama i finansiranja centralne vlade u naredne tri godine. Iako je ovo korak naprijed, daleko od toga da je to puni okvir za srednjeročno planiranje rashoda. Okviru nedostaje konsolidacija ukupnih javnih rashoda, posebno budžeta opština, kao i srednjeročno sektorsko budžetiranje i analiza po sitemu odozgo prema gore. Planiranje cijena odozgo prema gore i višegodišnje planiranje budžeta od strane korisnika budžeta od kritičnog je značaja za postizanje efikasnog povezivanja izmedju sektorskih politika i budžeta na mikro nivou, i izmedju šire nacionalne politike i razvojnih prioriteta i budžeta na makro nivou. 3.42 Veza izmedju prioriteta u politkama i budžeta u Crnoj Gori je slaba. Mnogi sektori i jedinice potrošnje nemaju srednjeročno planiranje i budžetiranje, što slabi ne samo samo vezu izmedju politika, programa i budžeta, već i vezu izmedju javnih rashoda i rasta, dobar primjer za to postoji u turističkom sektoru. Turizam je naznačen kao prioritetan sektor za razvoj u gotovo svim vladinin dokumentima, uključujući i Agendu ekonomskih reformi. Ministarstvo turizma ima veoma detaljnu strategiju (nazvanu Master plan za turizam) za razvoj turizma u kojem su naznačeni programi i aktivnosti koje bi trebalo preduzeti na srednji ili dugi rok. Medjutim, strategija nije prevedena u programski budžet i Vlada i dalje ostaje neobavezana sa bilo kakvim srednjeročnim budžetom za razvoj turizma iako se taj sektor smatra glavnim izvorom rasta. Nepostojanje efikasne veze izmedju srednjeročne strategije razvoja turizma i budžeta zatim narušava srednjeročni rast u Crnoj Gori70. Slično tome, PRSP za Crnu Goru ostaje nerealizovan do današnjeg dana dijelom zato što nije bio dobro povezan sa budžetom. 3.43 Konačno, funkcionalni okvir za srednjeročne rashode bio bi efikasan način da se obuhvate različiti izvori finansiranja za javne investicije, uključujući i investicije na nivoima opština. Trošenje budžeta u opštinama je vrlo značajno za infrastrukturu, jer se mnoge investicije ove vrste realizuju na ovom nivou vlasti. Ponovo, ako se turizam uzme kao primjer, većina programa vjerovatno su višegodišnji i višesektorski (uključuju različite institucije na istom ili različitim nivoima vlasti). Kratkoročno budžetiranje nije optimalni aranžman da bi se obezbijedila finansijska izdvajanja kod različitih organa koji su implementatori da bi se programu obezbijedila održivost i rast.

E. ZAKLJUČCI I PREPORUKE ZA VOĐENJE POLITIKA

3.44 Sadašnja fiskalna pozicija Crne Gore nije održiva. Na kraju 2004. god., procijenjeni dug Crne Gore u procentu prema BDP bio je 43.8 posto od BDP. Pod pojednostavljenom pretpostavkom da ekonomija raste konstantnom realnom stopom od 4 procenta godišnje, i da je realna kamatna stopa stalno na 5 procenata, nedavne analize Svjetske banke pokazale su da je Crnoj Gori potreban primarni budžetski bilans od 0.4 procenta da bi postigla dugoročnu fiskalnu stabilnost. Ipak, primarni fiskalni bilans Crne Gore tokom poslednje dvije godine bio je blizu deficitu od 2 procenta BDP i sadašnje projekcije za primarni bilans ukazuju na deficit od tek nešto preko jedan procenat BDP u 2005. god. Ovo je značajno niže od primarnog suficita od 0.4 procenta BDP-a koji je neophodan za fiskalnu stabilnost. Značajno fiskalno stezanje kaiša – reda veličine od 1 posto BDP-a – neophodno je da bi se postigla fiskalna održivost. Dok veća stopa rasta i pristup koncesionom finansiranju mogu da nadomjeste ovaj napor, fiskalne reforme bi svakako tebalo da zauzmu centralno mjesto.

70 Ovo naravno pod pretpostavkom da se novac koji bude dat na razvoj turizma bude efikasno upotrijebljen.

57

3.45 Obim daljeg fiskalnog stezanja kao i preraspodjela javnih investicija leži u reduciranju rashoda koji idu na plate, transfere domaćinstvima, pozajmice preduzećima i plaćanje kamate. Crna Gora troši oko tri četvrtine svojih rashoda na plate i različite socijalne beneficije za domaćinstva. Poredjenje sa zemljama regiona pokazuje da je trošak na plate u Crnoj Gori, u smislu dijela BDP koji se u te svrhe izdvaja, daleko iznad prosjeka. S druge strane, kapitalne investicije su mnogo ispod nivoa nego u drugim zemljama u regionu. Posebno, veliki rast plata je istisnuo izdvajanja za javne investicije, a i za operacije i održavanje – rashode koji su ključni za razvoj. Subvencije i pozajmice javnim preduzećima progresivno su smanjivane tokom protekle tri godine, ali još dosta toga ostaje da se uradi da bi se postavila puna i tvrda ograničenja za preduzeća. Zajedno, direktne subvencije preduzećima i zajmovi preduzećima činile su 1,6 posto BDP u 2004. god. Velika preduzeća koja tek treba da budu privatizovana (KAP, Elektroprivreda) još uvjek nemaju jaka budžetska ograničenja i disciplinu i otuda oni crpe resurse od drugih prioritetnih oblasti za rashode kao što su kapitalne investicije u infrastrukturi. 3.46 Energičnija reforma javnog sektora je ključna za stvaranje prostora u budžetu za kapitalne investicije i racionalnije organizovanje državnih funkcija, kao i za smanjenje uloge države u ekonomiji. Sledeće mjere zaslužuju da budu prioritetno razmotrene da bi se obezbijedila fiskalna održivost i makroekonomska stabilnost, stvorio budžetski prostor za kapitalne investicije, i popravilo vršenje socijalnih usluga.

• Smanjiti/kontrolisati rashode za plate, pomoć domaćinstvima i plaćanje kamata, koji su se

značajno povećali tokom poslednje tri godine. Posebno, veliki rast plata istisnuo je potrošnju za javne investicije i operacije i održavanje – što su troškovi koji su ključni za razvoj. Veliki rast plata trebalo bi da se kontroliše kroz reforme javne uprave koje će eliminisati višak zaposlenih kao i kroz kontrolu povećanja zarada i plata (vidi Poglavlje 2 za druge mjere).

• Eliminisati/smanjiti subvencije i zajmove javnim preduzećima kroz nametanje u

potpunosti čvrstog budžetskog ograničenja. Na subvencije Vlade i neto zajmove odlazi oko 1,6 procenata BDP. Preduzeća čiji je vlasnik država nemaju jaka budžetska ograničenja i budžetsku disciplinu. Ovaj problem bi trebalo prevazići kroz (i) povećanje transparentnosti oko toga koja državna preduzeća dobijaju subvencije i uplate iz Vlade; (ii) onamo gdje je privatizacija neizvodljiva, kroz popravljanje upravljanja takvim preduzećima i definisanje strogih kriterijuma finansijskog poslovanja koji će istisnuti subvencije i uplate iz budžeta.

• Napraviti zdravi program javnih investicija koji će podržati razvoj i rast turizma. Sa dva

procenta BDP-a, crnogorski kapitalni izdaci su značajno ispod nivoa ostalih zemalja u regionu. Kapitalne investicije u infrastrukturu u 2004. god. iznosile su samo oko 0.4 procenta BDP. Iako niske brojke mogu ukazati na potrebu da se izdvaja više za kapitalne investicije, posebno u infrastrukturu, za takvu odluku je najbolje rukovoditi se sa dva prethodna uslova: (i) da postoji optimalna ravnoteža izmedju programa investiranja u javnu infrastrukturu i makro-stabilnosti /fiskalne održivosti i svaka investicija u javnu infrastrukturu treba da se izvrši u okviru širih makroekonomskih i fiskalnih ograničenja; (ii) da se postavi rigorozni sistem za ocjenu projekata za javne investicije i da postoji dobar sistem za rangiranje projekata javnih investicija i da se finansiraju samo oni koji su strogo orjentisani na razvoj i koji donose dovoljnu ekonomsku i društvenu dobit. U Crnoj Gori je potrebno uraditi i stratešku procjenu o tome koje investicije su potrebne za infrastrukturu, a koji od mnogih potencijalnih infrastrukturnih projekata zaslužuju investiranje na osnovu ekonosmkih i društvenih dobrobiti koju donose. Nema sumnje da su neophodne sve veće kapitalne investicije, posebno u infrastrukturu. Izazov bi bio da se to uradi na način da se ne ugrozi fiskalna i makroekonomska održivost (tj. da stvori budžetski prostor) i da pažljivo

58

procjenjuju i finansiraju samo one investicije u infrastrukturu koje imaju snažnu vezu sa razvojem i rastom turizma (tj. dobro uzmjerene investicije).

• Povećati produktivnost tekućih rashoda za obrazovanje i zdravstvenu zaštitu. U poredjenju

sa ostalim zemljama u regionu, Crna Gora troši više na obrazovanje i zdravstvo. U sektoru zdravstva potrebno je popraviti rukovodjenje javnim zdravstvenim fondovima, nastaviti reformu primarne zdravstvene zaštite, uključujući preventivne programe i programe za prioritetno liječenje, i popraviti postupak javnih nabavki kroz usvajanje novih propisa. U obrazovanju, nesrazmjerni troškovi koji idu na zaposlene trebalo bi da se redukuju kroz konsolidaciju, a programi obuke iz stručnog obrazovanja trebalo bi da se usklade sa potrebama tržišta rada.

3.47 Nadalje, Vlada bi trebala da jača institucionalne i budžetske procese kako u pogledu kontrole zaostajanja u pogledu neizmirenih obaveza, tako i jačanja veze izmedju budžeta, planova i programa. Sledeći konkretni potezi neophodni su da se pojača efikasnost Vladinog budžeta i njegova povezanost sa razvojem.

• Sprečavanje da dodje do stvaranja docnji (akumuliranja zaostalih obaveza) kroz sledeće: (i) obezbjedjivanje bolje i realnije projekcije prihoda kao i brzo donošenje odluka koje se odnose na rashode koje bi trebali da implementiraju korisnici budžeta u slučaju nedovoljnog prikupljanja poreza; (ii) jačati sistem kontrole obaveza u korisnicima budžeta kroz bolju kadrovsku strukturu, unaprijedjene standarde i transparentnost.

• Napraviti ozbiljan plan da se riješi problem do sada stvorenih docnji. Nažalost, Vlada još

uvjek nije inicirala sistematski plan da se izvrši revizija i raščiste zaostala dugovanja. Ovaj plan bi trebalo da identifikuje najveće zaostatke i da pokuša da prvo njih očisti.

• Jačati vezu izmedju programskih prioriteta i budžeta, posebno u razvoju turizma i

implementaciji Strategije za smanjenje siromastva (PRSP). Postoji potreba da se napravi sveobuhvatni srednjeročni okvir rashoda kao osnov za planiranje javnih rashoda. On bi trebalo da se sastoji od centralne vlasti, socijalnih fondova i lokalne vlade, i trebalo bi da u punoj mjeri reflektuje programska opredjeljenja Vlade. Vladin budžet, uopšte uzev, a posebno javne investicije, trebalo bi da pomognu realizovanje rasta potencijala u turizmu. Ministarstvo turizma bi trebalo da predje na izradu višegodišnjeg budžeta i implementaciju programa sa posebnim reperima i ciljevima koji se mogu pratiti.

59

4. REFORME PRIVATNOG I FINANSIJSKOG SEKTORA USMERENE NA EKONOMSKI RAST I KONKURENTNOST

4.1 Razvoj konkurentnog privatnog sektora, uključujući živu komponentnu malih i srednjih preduzeća, je osnovna stvar za stvaranje održivog ekonomskog rasta i zapošljavanja. Ovo poglavlje skreće pažnju na tri pitanja. Prvo, obzirom na veliki neformalni privatni sector u Crnoj Gori, ono pokušava odgovoriti na pitanje zašto je neformalni sector velik i što Vlada može uraditi da bi proširila formalnu ekonomiju. Naglasak će biti na podsticajima i smetnjama za neformalnu ekonomiju, uključujući velike terete i slabi administrativni i institucionalni kapacitet Vlade da sprovede pravila i radi na transparentan način. Drugo, ovo poglavlje će skrenuti pažnju na ostala ključna ograničenja koja zadržavaju privatne investicije i razvoj, kao u formalnom tako i u nefromalnom sektoru privrede. U skladu sa pretpostavkama izloženih u Poglavlju 1, pažljivo ćemo istražiti do koje mjere prestrukturiranje preduzeća, imovinska prava i ispunjenje ugovora, baknrotstvo i prestanak rada, te troškovi finansiranja i finansijsko posredovanje ograničavaju investicije i prast privatnog sektora. Treće, ovo poglavlje će identifikovati prioritete politike i dati preporuke za rast privatnog sektora i konkurencije u Crnoj Gori.

A. KARAKTERISTIKE PRIVATNOG SEKTORA U CRNOJ GORI

4.2 U vrijeme socijalizma u bivšoj Jugoslaviji, industrija i usluge u društvenoj svojini generisale su najviše prihoda (BDP) u Republici. Tokom socijalističkog perioda, Vlada je puno investirala u državna preduzeća (DP) – naročito proizvodnja aluminijuma, čelika, brodogradnja i remont brodova i turizam – koja su bila ovisna od bivših jugoslovenskih tržišta. Sa crnogorskim tranzicionim reformama, mnoga od tih preduzeća u društvenoj svojini su privatizovana. Prema informacijama Crnogorskog Savjeta za Privatizaciju, privatizovano je više od 60 % bivšeg društvenog ili državnog kapitala. Međutim, na početku 2005. godine, kontrolne akcije u nekih 17 najvećih kompanija još uvijek su u rukama Vlade i društvenih fondova. Među tim kompanijama su Kombinat Aluminijuma Podgorica (KAP) i Elektroprivreda Crne Gore, koje nastavljaju da igraju važnu ulogu u smislu proizvodnje i zaposlenja.

Tabela 4.1. Registrovane Firme po vrsti vlasništva, 2005 Firme Broj

Dioničarska društva 377 Društva sa ograničenom odgovornošću 10,319 Partnerstva sa ograničenom odogovrnošću 627 Potpuna partnerstva 68 Preduzetnici 13,090 Podružnice/filijale stranih kompanija 265 NVO-i 226 Institucije 704 Ostale 99 Ukupno 25,775

Izvor: Privredni sud Podgorica, januar 2005. 4.3 U smislu zaposlenja, javni sektor nastavlja da dominira u crnogorskoj ekonomiji. Na osnovu podataka Ankete o radnoj snazi za 2003. godinu, 59,2 % zaposlenja bilo je u javnom sektoru (uključujući javne usluge koje obezbjeđuje Vlada, kao što su državna služba, sektor zdravlja i

60

obrazovanja, i socijalna zaštita), 25,7 % se odigralo u privatnom sektoru, a ostatak je bio u mješovitom vlasništvu. Više od 64 % ukupnog zaposlenja je u sektoru usluga, a po broju zaposlenih, usluge povezane sa poljoprivredom, trgovinom i turizmom su ključne grane ekonomije (vidi Poglavlje 2). 4.4 Doprinos privatnog sektora u BDP i zaposlenju ostaje skroman. Podaci o registrovanju firmi pokazuju da ima preko 10,000 društava sa ograničenom odgovornošću, preko 300 dioničarskih društava, i preko 13,000 preduzetnika (Tabela 4.1). Dok je veoma teško iz takvih podataka ekstrapolirati stepen doprinosa privatnog sektora u prihodu i zaposlenju, većina društava sa ograničenom odgovornošću su vjerovanto mala i srednja preduzeća u privatnom sektoru.. U smislu zaposlenja, narastajući privatni sektor, koji se sastoji od malih firmi, još nije razvio kritičnu masu koja bi stvorila dovoljno radnih mjesta koja bi neutralizovala gubitak posla u javnom sektoru.. Rezultat je bio porast nezaposlenosti tokom poslednjih nekoliko godina (vidi Poglavlje 2 za više detalja). Olakšavanje ulaska novih firmi i rast malih preduzeća je stoga neophodan za stvaranje više poslova i smanjenje nezaposlenosti. 4.5 Tokom godina, Vladin program privatizacije je jasno pomogao u ohrabrivanju privatnih investicija, uključujući strane direktne investicije (SDI), u Crnoj Gori. Tokom 1997-2004, ukupan obim SDI u Crnoj Gori iznosio je 382 miliona eura. Od toga, najveći iznos je postignut kroz proces privatizacije. Tokom istog perioda, ukupan iznos imovine prodate kroz privatizaciju iznosio je 141,4 miliona eura, dok su novi vlasnici investirali dodatnih 144.09 miliona eura (vidi Sliku 4.1). Dok je Crna Gora imala najniži ukupan priliv stranih investicija u regionu u apsolutnom smislu, SDI po glavi (71 euro) ostala su blizu regionalnog prosjeka. 4.6 Očekuje se da će privatizacija Telekoma Crne Gore i KAP-a, završena početkom 2005. godine, i očekivana privatizacija preostalih velikih strateških državnih preduzeća, uglavnom u oblasti infrastrukture i komunalnih službi u 2006. godini, rezultirati daljim prilivima SDI. Stoga, u kratkoročnom smislu priliv SDI će uglavnom zavisiti od napretka u procesu privatizacije. Međutim, u srednjoročnom i dugoročnom smislu, investicije u nove ekonomske aktivnosti u Crnoj Gori zavisiće od širih faktora investicione klime kao što je politička stabilnost, zaštita imovinskih prava, i ispunjenje ugovora (a posebno, imovinska prava vezana za zemlju, propisi i način upravljanja) te finansijsko posredovanje i dostupnost kredita. Ova pitanja se naširoko razmatraju tokom cijelog preostalog dijela ovog poglavlja. 4.7 Najvidljivija karakteristika crnogorske ekonomije, međutim, je veliki i uporni neformalni sektor. Procjenjuje se da neformalna ekonomija doprinosi oko 30 % BDP i upošljava oko 27 % radne snage (ISSP, 2004). Jedan veliki broj firmi (ili preduzetnika) ne učestvuje u formalnom sektoru zato što pokušava izbjeći poreze, propise i druge administrativne procese. Pored firmi iz čiste sive ekonomije, postoji jedan značajan broj registrovanih firmi koje prikazuju mnogo manje poslovanje da bi izbjegle poreze i administrativne nevolje. Čak i preduzeća iz formalnog sektora pokušavaju svoje aktivnosti «miješati» sa neformalnostima kako bi izbjegla administrativne i

Grafik 4.1. Ukupne SDI postignuta u Crnoj Gori kroz privatizaciju, 1997-2004

22.06

39.99

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1997-1999 2001 2002 2003 2004

Mill

ioni

eur

a

Prodajna cena Dodatne investicije

Izvor: Agencija za rekonstrukciju i strana ulaganja.

61

finansijske terete propisa. Na osnovu Pregleda Produktivnosti i Investicione Klime iz 2003. godine (PICS, 2003), firme u Crnoj Gori su zapazile da su njihovi konkurenti u prosjeku prijavljivali samo 70 % svojih poslovnih aktivnosti. Bilo da je neka firma neregistrovana i u potpunosti u neformalnom sektoru ili je samo djelimično izvan formalne ekonomije, to predstavlja prijetnju onim firmama koje rade legalno. 4.8 Velika neformalna ekonomija ograničava rast i konkurenciju na nekoliko načina. Prvo, po definiciji, taj sektor je izvan zahvata vladine kontrole, i kao takav, ne doprinosi prihodu Vlade. S druge strane, ovaj sektor ne uživa zaštitu imovinskih prava i drugih usluga koju uživaju firme iz formalnog sektora. Drugo, neformalne firme predstavljaju nepodesnu konkurenciju prema onima u formalnom sektoru, budući da one nisu podložne poreskim i drugim vladinim obavezama. Zaista, nedavni PICS pregled pokazuje da je neujednačeni teren u Crnoj Gori, koji zauzimaju neformalne firme, glavna prepreka poslovanju (Grafik 4.2). Iz tih razloga, konverzija neformalnih u formalne firme kroz reformu osnovne politike, regulatornih i administrativnih barijera koje se tiču ovih prvih bila bi osnovna za razvoj. Grafik 4.2. Uočena ograničenja za obavljanje poslova u Crnoj Gori

Izvor: PICS, 2003

B. ZAŠTO JE NEFORMALNI SEKTOR VELIKI?

4.9 Firme upoređuju troškove i koristi od rada u formalnom sektoru sa onima u neformalnom da bi donijele odluke o tome da li će raditi formalno ili neformalno. S jedne (podsticajne) strane, često postoje regulatorni i administrativni troškovi koji se tiču poštovanja vladinih pravila u vezi sa formalnim sektorom, uključujući registraciju i licenciranje, nivo poreza i drugih doprinosa koji se traži od sektora formalnih firmi, i ostali operativni troškovi vezani sa radom u formalnom sektoru. S druge strane, firme takođe uzimaju u obzir stepen do kojega one mogu nastaviti sa radom u neformalnom sektoru a da ne snose negativne posljedice zbog nepoštovanja pravila Vlade, kao i pitanje da li će se suočiti sa zakonskim radnjama Vlade. 4.10 Prema Izvještaju Evropske banke za obnovu i razvoj o tranziciji iz 2000. godine, podsticaji za učešće u neformalnom sektoru razlikuju se u zavisnosti od faze reforme u zemlji. U ekonomijama koje su u zreloj fazi reforme (na primjer, zemlje Centralne i Istočne Evrope), tendencija je da motivi budu više “tržišno orijentisani” i vođeni željom za izbjegavanje poreza i drugih birokratskih ograničenja. U ekonomijama koje su u početnoj fazi reforme, neformalna aktivnost može biti pokretana slabim šansama u formalnom sektoru i mogla bi pružati «strategiju

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5

Telekomunikacije Transport

Vještine dostupnih radnika Propisi o radu

Poreska administracija

Troškovi finansija

Pravni sistem/rješ. sukoba Poreske stope

Neizvjesnost ekonomske i regulatorne politike

62

dovijanja» u cilju preživljavanja. U Crnoj Gori, ključni razlozi za veliku neformalnu ekonomiju su izgleda velika regulatorna i administrativna opterećenja za firme s jedne strane, i slab administrativni i institucionalni kapacitet, te relativno slabe šanse u formalnom sektoru, s druge.

Regulatorno i Administrativno Opterećenje

4.11 Crna Gora je nedavno pojednostavila svoj sistem registracije firmi. Teži propis za ulazak generalno se povezuje sa većom korupcijom i većom neformalnom ekonomijom.71 Od kraja 2002., Crna Gora ima veoma reformisani novi sistem registracije firmi. Tegobna procedura registrovanja koja je uključivala 38 koraka i 45 dana svedena je na 4 koraka i 3 dana.72 Novi Zakon o preduzećima smanjio je minimalni iznos kapitala potreban za društva sa ograničenom odgovornošću na 1 euro. Tabela 4.2 upoređuje indikatore za osnivanje firme u Crnoj Gori sa regionom i zemljama unutar Organizacije za evropsku saradnju i razvoj (OECD). Ishod je bio udvostručeni broj registracija firmi tokom jednogodišnjeg perioda, od kojih je najveći broj onih koje su izvučene iz prethodno neregistrovanih firmi angažovanih na polju sive ekonomije. Bez obzira na druge preostale regulatorne i administrativne nedostatke, reforma registracije firmi jasno pokazuje kako bi uklanjanje regulatornog tereta moglo pomoći da se preduzeća premjeste iz sfere neformalne u onu formalne ekonomije. Tabela 4.2. Osnivanje firme Indikator Crna Gora Prosjek u regionu OECD prosjek Broj procedura 9 9 6 Vrijeme (dani) 11 42 25 Troškovi (% prihoda po glavi) / 15.5 8.0 Min. kapital (% prihoda po glavi) 0.1 52.8 44.1 Izvor: World Bank, Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, Washington, DC, 2004; CEED using the Doing Business methodology.

4.12 Usprkos pojednostavljenom procesu registracije, problemi licenciranja i inspekcije ostaju glomazni i spori, i odvraćaju svojom formalnošću i privatne investicije. Prepoznajući ovaj problem, Vlada je pripremila nacrt Zakona o Licenciranju, propisujući bržu i mnogo efikasniju registraciju na opštinskom nivou i navodeći listu poslovnih aktivnosti za koje nije potrebno licenciranje. Međutim, pojednostavljena procedura se još ne sprovodi. Na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi, svih 21 opština u Crnoj Gori su odgovorne za urbano planiranje, uključujući zoniranje i građevinske dozvole, generalno licenciranje firmi i dozvole vezane uz to, obezbjeđenje komunalnih usluga (odvoz otpada, vodo-snabdijevanje, kanalizacija i distribucija električne energije), kao i razne inspekcije. Međutim, kako pokazuje nedavna FIAS studija (FIAS, Montenegro Investment Environment Diagnostics, 2004), potrebno je dosta vremena za izdavanje licenci za obavljanje poslova, ukoliko se uopšte i izdaju. Aktivnosti licenciranja i inspekcije se ne sprovode na pošteni, profesionalni način. Dok se uveliko kontrolišu vidljive i legalne firme, ne postoji primjetni napor da se pooštri kontrola nelegalnih firmi koje rade bez licenci, izbjegavaju porez i socijalna davanja, i/ili koje otvaraju poslovne prostore bez građevinskih dozvola. Planovi namjene lokalnog zemljišta se ne prilagođavaju potrebama širenja poslovnih aktivnosti. Ovi faktori se smatraju ključnim smetnjama za obavljanje poslovnih aktivnosti u regulatornoj jurisdikciji lokalnih vlada. 4.13 Porezi na zarade i društveni doprinosi su još uvijek visoki u Crnoj Gori, obeshrabrujući rad formalnog sektora. Nekoliko poreza primjenjuju se na firme iz formalnog sektora u Crnoj Gori.

71 Vidi Djankov S., R. La Porta, F. Lopez de Silanes i A. Schleifer. “The Regulation of Entry”, Quarterly Journal of Economics, 117, 1-37, (2002) 72 CEED, 2003, “Montenegro business registration process analysis”; and, CEED “Starting a business”.

63

Najvažniji od nih su PDV (od 17%), porez na preduzeće (od 9%)73 i porez na lični dohodak (u rasponu od 0 do 23 %, sa najvećom stopom koja se primjenjuje za lične dohotke preko € 4,572). Dok ovi porezi nisu u neskladu sa regionalnim stopama, i, zaista, stopa poreza na preduzeće je jedna osd najnižih, visoki porezi na zarade povećavaju troškove radne snage, te stoga stimulišu neformalno unajmljivanje radnika. 4.14 Nedavne reforme su pomogle smanjenju poreza na dohodak i tereta doprinosa. Tabela 4.3 pokazuje ukupan trošak radne snage kao procent bruto zarade za radnike i poslodavce posljednjih godina. U aprilu 2003. godine, kao odgovor na veoma rašireno izbjegavanje i nesprovođenje, Vlada Crne Gore je smanjila ukupan porez na dohodak i društvene doprinose (penziono, zdravstveno i osiguranje za nezaposlene) po poslodavcu za novo zaposlenu radnu snagu, što je bilo na snazi godinu dana do maja 2004. godine. Djelotovrna stopa poreskog opterećenja na radnu snagu, koja uzima u obzir odbitak od poreza, različite nivoe društvenih doprinosa po sektorima, te nepridržavanje, smanjenja je tako na oko 48% 2003. godine. U isto vrijeme, povećane su kazne za zapošljavanje neregistrovane radne snage a inspekcije su pojačane kao dio reformi iz 2003. godine. Prema intrevjuisanim službenicima Ministarstva rada, ta politika je rezultirala sa 14,300 novih registracija do kraja juna sa pretenzijom na 26,000 do kraja septembra.. Tabela 4.3. Porezi na dohodak, Društveni doprinosi i ostale takse i prirezi na zarade u Crnoj Gori (procent bruto plate)

Doprinos Zaposleni

prije aprila 2003. g.

Novozaposleni između aprila

2003. i decembra 2004. g.

Zaposleni u 2004. a unajmljeni prije Aprila

2003. g.

Zaposleni od januara 2005

1. Udio doprinosa zaposlenih Penzijsko-invalidsko osiguranje- PIO Fond

12.00% 12.00% 12.00% 12.00%

Fond za zdravstvo 7.50% 7.50% 7.50% 7.50% Fond za Nezapolene 0.50% 0.50% 0.50% 0.50% 2. Udio doprinosa poslodavaca Penzijsko-invalidsko osiguranje 12.00% 0% 10.8% 9.6% Zdravstvena zaštita 7.50% 0% 6.5% 6.0% Fond za Nezaposlene 0.50% 0% 0.5% 0.5% Naknada za korišćenje javnih dobara 3.00% - 13-15% poreza na

dohodak 13-15% poreza

na dohodak

Stambena izdvajanja - - 0.7% 0.7% Naknada za godišnji odmor €150.0 €150.0 €150 €150 Naknada za topli obrok €25.0 €25.0 €25 €25 Privredna Komora Crne Gore 0.32% 0.32% 0.32% 0.32% Jugoslovenska Privredna Komora 0.125% 0% 0% 0% Savez nezavisnih sindikata 0.20% 0.20% 0.20% 0.20% 3. Ukupni porezi i doprinosi 43.6-68.6% 20.5-44.5% 39-63% plus 37 -60% plus Izvor: ISSP, 2003, 2005. 4.15 Usprkos nedavnih reformi, porezi na radnu snagu (ili porezi na dohodak) se još uvijek smatraju visokim i jednim od glavnih faktora koji obeshrabruju rad u formalnom sektoru. Postoje dva alternativna indikatora tereta poreza na zarade: dodatni troškovi radne snage i poresko

7373 Izmjene crnogorskog Zakona o porezu na preduzeće u trećem kvartalu 2004. godine smanjile su poprez na preduzeće od ranijih progresivnih stopa od 15 i 20 % do proporcionalne stope od 9 %, jedan od najnižih poreza na preduzeće u regionu.

64

opterećenje na tržištu rada.74 Prema našim proračunima, 2004. godine poresko opterećenje—uzimajući u obzir sve društvene doprinose (penziono, zdravstveno osiguranje i doprinosi za zapošljavanje) kao i takse i prirezi ustanovljeni na osnovu Opšteg Kolektivnog Ugovora, Zakona o Javnim Porezima i Naknadama i drugih zakona—procijenjen je na 52 % od ukupnih troškova radne snage.75 Dodatni troškovi radne snage procijenjeni su u 2004. godini na 35 %. U OECD zemljama, ukupno opterećenje na tržište rada je 51,8 % među zemljama članicama Evropske Unije i 37,3 % za zemlje koje nisu članice Evropske Unije. (ISSP Montenegro Economic Trends, 2004).76 Porezi na radnu snagu smanjuju potražnju za radnom snagom povećavajući troškove radne snage. Ali oni takođe smanjuju ponudu radne snage smanjujući realne izdatke za zarade. Visoko poresko opterećenje na plate doprinijelo je manjem stepenu zaposlenja, većem stepenu neformalizacije, i većem stepenu (u dugoročnom smislu) nezaposlenosti. 4.16 Administrativni i birokratski troškovi su takođe visoki (Grafik 4.3). Troškovi i porez na vrijeme77 za administrativne procese i birokratiju su visoki u Crnoj Gori. Prema PICS-u iz 2003. godine, visoki rukovodeći kadar troši u prosjeku 13,6 % svog vremena u bavljenju sa zahtjevima nametnutim od strane vladinih propisa kao što su porezi, carinske dažbine, propisi o radu, licenciranje i registracija. PICS podaci takođe pokazuju da procedure za dobijanje licenci, dozvola i uvjerenja neophodnih za poslovnu aktivnost u Crnoj Gori nisu dovoljno transparente, što rezultira korupcijom. Zajedno sa Srbijom, Crna Gora izgleda da se nalazi visoko na listi podmićivanja. Među pregledanih firmi, preko 5 % ukupnih prodaja godišnje plaćano je nezvaničnim putem u Crnoj Gori, više nego dvostruki regionalni prosjek, isključujući Srbiju. Pa ipak Crnogorske 74 Dodatni troškovi definišu se kao odnos između poreza na dohodak i bruto plate. tax wedge na radnu snagu je razlika između troškova radne snage za poslodavca i neto plate izraženi kao procenat ukupnog troška radne snage.. 75 Godine 2005. ova zakonska osnova za naknadu (porez) za korišćenje dobara od zajedničkog interesa od 3 % bruto iznosa plata zamijenjena je Zakonom o Finansiranju Lokalne Samouprave koji dozvoljava opštinama da uvedu prirez od 13-15 % od proračunatog poreza na lične dohotke. 76 Uz porez na lične dohotke, doprinos za PIO i za Fond Zdravstva, poslodavci takođe moraju platiti od svojih plata doprinos za nezaposlene od 0,5 % bruto plata, taksu Privredne Komore – 0,32 % bruto plata; taksu Saveza Samostalnih Sindikata – 0,20 % bruto plata; uplatu u stambeni fond za zaposlene – 0,7 % bruto plata; naknadu za korišćenje javnih dobara– 3,0 % bruto plata (zamijenjeno 2005. godine sa 13-15 % poreza na lične dohotke (PLD); naknadu za topli obrok od 50 % minimalne cijene rada (EUR 25), i naknada za putne troškove od 25 % cijene benzina po km. (Vidi Tabelu 4.15 radi detalja). 77 Vrijeme koje visoki rukovodeći kadar mora utrošiti u bavljenju sa vladinim službenicima i sa regulatornim aktivnostima obezbjeđuje mjeru opterećenja (takozvani “porez na vrijeme”) koje propisi nameću firmama.

Grafik 4.3. Crnogorski roškovi administrativnih barijera u poređenju sa zemljama u regionu

0

2

46

8

10

1214

16

18

Bugar

ska

Hrvatsk

a

Maked

onija

Poljsk

a

Rumunija

Srbija

Crna G

ora

%

Vreme koje provedu visi menadzeri u poslovima sa javnim sluzbenicima

% godisnjih prihoda koji se neformalno isplacuje

Izvor: PICS 2003 Crnu Goru i Srbiju, BEEPs II za druge zemlje

65

firme smatraju korupciju manje teškom preprekom za njihovo poslovanje od drugih smetnji, kao što su finansijski troškovi, regulatorna neizvjesnost, i sprovođenje ugovora i sudski sistem.

Upravljanje i institucionalni kapacitet za sprovođenje propisa

4.17 Upravljanje i institucionalni kapacitet sprovođenja propisa su slabi. Administrativni i regulatorni tereti, koji obezbjeđuju podsticaje za poslovanje u formalnoj ekonomiji, nisu jedini razlog za cvjetanje neformalnog sektora. Nedostatak djelotvorne i konsistentne primjene propisa od strane javnog sektora jednako doprinosi ovom problemu. 4.18 Regulatorni proces je krakterisan nekonsistentnošću u primjeni propisa. Prema zakonu, državni službenici vršiće izdavanje dozvola, licenci i sertifikata u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku, a podnosiocu žalbe se garantuje pravo da pokrene postupak pred Upravnim sudom. U praksi, državni službenici koriste široka diskreciona ovlašćenja u donošenju odluka koja utiču, na primjer, na izdavanje dozvola, licenci i uvjerenja, kao i ubiranje poreza (FIAS, 2004). Vidljive i legalne firme se opsežno kontrolišu, ali se ne čini značajniji napor na pooštravanju kontrole nad nelegalnim firmama koje rade bez licence, izbjegavaju poreze i socijalna davanja ili otvaraju poslovne prostore bez građevinskih dozvola. Takva nekonsistentnost otvara mogućnosti za podmićivanje i korupciju. Potrebna su unaprjeđenja na polju kvaliteta propisa kroz veću transparentnost i konsistentniju primjenu propisa, i unaprijeđeni kapacitet poreske administracije koji bi podržao prikupljanje poreza na bazi propisa. 4.19 Sprovođenje propisa je slabo zbog nedostatka vještina slabog institucionalnog kapaciteta u javnom sektoru. Iako je uspostavljen adekvatan pravni okvir za reforme državne uprave, Vlada tek treba da u potpunosti implementira reforme državne administracije. U martu 2003. godine Vlada je odobrila Strategiju Reforme Državne Administracije, koja postavlja ključne ciljeve reforme državne administracije i predlaže ambicioznu agendu strukturne i zakonodavne reforme za reorganizaciju i preorijentaciju državne administracije. Strategija pokušava uvesti nove oblike administrativne odgovornosti bazirane na fleksibilnijim ugovornim modelima, baziranim na rezultatu, uključujući mehanizme konkurencije u obezbjeđenju javnih usluga. Ona takođe ističe principe orijentacije ka klijentu i važnost savremenog informacionog sistema za povećanje efikasnosti i kvaliteta javnih usluga. Strategija dijeli proces administrativne reforme na tri glavne faze: prva faza, od 2003. do 2004., koncentriše se na razvoj zakonskog okvira; druga i treća faza, od 2004. do 2006. i 2007. do 2009., posvećene su implementaciji Strategije i usvajanju novih pravila i procedura. U skladu sa fazama reforme, Parlament je 2003. godine usvojio set ključnih zakona o državnoj administraciji—kao što su Zakon o Državnoj Administraciji, Zakon o Ombudsmanu i Zakn o Inspekcijskoj Kontroli, Zakon o Upravnom Postupku i Zakon o Upravnom Sporu. Dalji set zakona, uključujući Zakon o Državnoj Službi i Zakon o Platama, usvojen je 2004. godine. 4.20 Pa ipak Crna Gora je tek na početku mnogo teže faze implementacije reformi državne uprave. Rukovodioci agencija su tipični politički kadrovi, što umanjuje djelotvornu administrativnu koordinaciju i kontinuitet vještina i znanja. Javni sektor ima višak radnika i nedovoljno je produktivan. Niske stope plata u javnom sektoru doprinose problemu privlačenja i zadržavanja kompetentnih stručnjaka. Kakvi god da su ishodišni faktori, savremeni sistem javne administracije, kojega karakterišu transparentni, ne-diskrecioni procesi, i efikasnost - iako dostižan u srednjoročnom periodu – tek treba biti stvoren u Crnoj Gori. To bi zahtijevalo postojanje odgovarajućih podsticaja i sistema odgovornosti i značajno izgrađivanje institucionalnog kapaciteta kroz obrazovanje, obuku, i primjenu informacione tehnologije, kao i koordiniranu akciju od strane određenog broja ključnih aktera kako bi se izbjegao rizik administrativne fragmentacije.

66

4.21 Nadalje, implementacija novih zakona i propisa koji regulišu privatni sektor zahtijeva veći institucionalni i administrativni kapacitet. U posljednjih tri ili četiri godine, Crna Gora je izkorigovala veći dio svog zakonodavnog i regulatornog okvira u vezi sa privatnim sektorom, ali implementacija kasni (vidi Tabelu 4.4). Tek 2003. i 2004. godine Parlament Crne Gore je usvojio 45 zakona, pa onda 67 zakona, od kojih je otprilike 35 vezano za poslovno okruženje ili finansisjki sektor. Teško je pronaći neku oblast koja nije pokrivena novim zakonom ili nacrtom zakona, posebno u smislu poslovnih aktivnosti i trgovine (Tabela 4.4). Dok novi zakoni obezbjeđuju adekvatan zakonodavni okvir za razvoj funkcionalne tržišne ekonomije, pojavljuju se značajni propusti u implementaciji. Administracija, sudstvo i opštine još u potpunosti ne primjenjuje mnoge nove zakone. U većini slučajeva, implementacija legislative koja ima za cilj unaprjeđenje poslovnog okruženja (sprovođenje ugovora, pristup finansijama, upravljanje kompanijama, te izlazak iz poslovanja) još nije počela. Zbog istorije zemlje, većina stručnjaka nemaju iskustvo, vještine i motivaciju potrebnu za ovu vrstu posla. Jedna posljedica je bila da se novo zakonodavstvo uglavnom ne razumije niti se efikasno implementira. 4.22 Postoji nedostatak administrativnog i institucionalnog kapaciteta na opštinskom nivou takođe. Firme često shvataju važne odluke na opštinskom nivou kao one koje su pokretane usko utvrđenim posebnim političkim interesima. Firma osjećaju da su opštinske odluke, donesene ili ne, ad hoc tipa i netransparentne i ne odražavaju razumijevanje za privrednu stvarnost (FIAS, 2004).

67

Tabela 4.4. Nedavne reforme Poslovnog prava u Crnoj Gori i status njihove implementacije Grupa Poslovno pravo Zakono

davni Status

Datum donošenja

zakona

Status Implementacije

Fiskalni/Poreski zakoni Zakon o Poreskoj upravi 5 Dec 2001 Poboljšana Zakon o porezu na lični dohodak 5 Dec 2001 Poboljšana Zakon o porezu na dobit kompanije 5 Dec 2001 Poboljšana Zakon o porezu na trošarinu 5 Dec 2001 Poboljšana Zakon o PDV 5 Dec 2001 Poboljšana Budžet/Tresor Zakon o Budžetu 5 Avg 2001 Poboljšana Zakon o preuzimanju duga 5 Okt 2003 Poboljšana Zakon o javnom dugu 5 Feb 2004 Poboljšana Zakon o državnoj revizorskoj instituciji Početkom 2004 Otpočeta Anti-korupcija Zakon o javnim nabavkama 5 Avg 2001 Poboljšana Novi zakoni Zakon o borbi protiv korupcije 4 Zakon protiv pranja novca 5 Okt 2003 Poboljšana Zakon o učešću privatnog sektora u

pružanju javnih usluga 5 Jun 2002 Slaba

Zakon o digitalnom potpisu 5 Okt 2003 Nije implementiran Zakon o elektronskoj trgovini 5 Dec 2004 Nije implementiran Zakon o elektronskim komunikacijama 0

Privatizacija Zakon o telekomunikacijama 5 Dec 2000 Završena Zakon o energetici 5 Jun 2003 Poboljšana Zakon o turizmu 5 Jun 2002 Poboljšana Zakon o restituciji 5 Mar 2002 U toku Zakon o restituciji, Novi 5 Mar 2004 Slaba Privredno pravo Zakon o Poslovnoj organizaciji 5 Jan 2002 Slab Zakon o sigurnim transakcijama 5 Jul 2002 Poboljšana Zakon o računovodstvu 5 Jan 2002 (novi nacrt) Zakon o hipoteci 5 Jul 2004 Započeta Revizija – Zakon o stvarnom vlasništvu 0

Zakon protiv monopla 3 Zakon o nelojalnoj konkurenciji 3 Zakon o licenciranju 2 Zakon o zaštiti potrošača 3 Zakon o spoljnjoj trgovini 5 Apr 2004 U toku Sprovođenje ugovora Zakon o proceduri primjene 5 May 2004 Slaba Zakon o parnici 5 May 2004 Slaba Zakon o vještacima 5 Dec 2004 Slaba Zakon o bankrotstvu + prekograničnoj

nesolventnosti 5 Jan 2002 Slaba

Bankarski Sektor Zakon o Centralnoj banci 5 Nov 2000 Završena Zakon o bankama 5 Nov 2000 Završena Zakon o bankrotstvu i likvidaciji banaka 5 Okt 2001 Završena Zakon o osiguranju 3 Penzioni/Socijalni Sektor Zakon o penzijama 5 Sep 2003 U toku Tržišta kapitala Zakon o vrijednosnim papirima 5 Dec 2000 Slaba Izmjene zakona o vrijednosnim papirima 1 Zakon o investicionim fondovima 5 Jul 2004 Slaba

Status: 0 u pripremi; 1 nacrt – radna grupa; 2 nacrt – opšta revizija; 3 konačni nacrt podnesen Vladi; 4 u Parlamentu; 5 donesen. Izvor: USAID; http://www.skupstina.cg.yu/; Procjena osoblja Svjetske banke

http://www.skupstina.cg.yu/

68

C. KOJA JOŠ OGRANIČENJA LIMITIRAJU INVESTICIJE U PRIVATNOM SEKTORU I RAZVOJ?

4.23 Konverzija velike neformalne ekonomije u formalnu – iako glavni izazov za Vladu Crne Gore – nije jedini faktor, niti možda čak ni najvažnije ograničenje, koje pogađa investicije u privatnom sektoru i razvoj. Bilo bi potrebno ublažiti nekoliko drugih ograničenja koja presijecaju formalni i neformalni sektor.

Privatizacija i Prestrukturiranje Preduzeća

4.24 Privatizacija i prestrukturiranje preduzeća su daleko od završenog. Iako je tokom godina ostvarena značajna privatizacija društvenih preduzeća (vidi Poglavlje 1 radi pregleda), prestrukturiranje preduzeća ostaje daleko od završenog, a mnoge kompanije privatizovane kroz MVP nastavljaju da se suočavaju sa značajnim ekonomskim i socijalnim problemima. Iako je 12 inostranih banaka i investicionih fondova uzelo učešća u osnivanju šest privatizacionih (investicionih) fondova, privatizacioni fondovi nisu mogli dobro funkcionisati (na primjer, kao što zajednički fondovi rade na Zapadu), djelimično zato što većina dionica u vlasništvu vaučerskih fondova nisu imale stvarno tržište. Crnogorski MVP program privatizovao je srednja do velikih državnih preduzeća skoro bilo kojeg kvaliteta i izdao njihove dionice u zamjenu za vaučere. Stoga, fondovi su se zatekli sa portfoliom punim dionica koje su suštinski nelikvidne po bilo kojoj beznačajnoj cijeni. Uz to, trgovina dionicama tako mnogo raširenih vlasnika sporo se konsolidovala, čineći teškim brzo pronalaženje većinskih vlasnika. Prestrukturiranje je napredovalo mnogo sporije nego što se očekivalo, djelimično zbog veoma raznovrsne vlasničke strukture, što bi zahtijevalo vrijeme potrebno za koncentrisanje na proces slobodne trgovine dionicama. U međuvremenu, troškovi tranzicije za dioničae kompanija i Vladu su bili znatni. 4.25 Najvećem broju kompanija privatizovanih kroz MVP nedostaje injekcija kapitala neophodnog da bi se opremile sa novom tehnologijom, opremom i praksama, the unaprijedili svoju profitabilnost i konkurentnost. Po prirodi njihove privatizacije, te kompanije nisu imale strateškog stranog investitora koji bi mogao dinijeti neophodan kapital i tehnologiju. Nadalje, čak i sa strateškim investitorom, prema Zakonu o poslovnim organizacijama potrebna je dvotrećinska većina da bi se ostvarila re-kapitalizacija, a čini se da to stvara prepreku. Izgleda da se građani radnici i dioničari u investicionom fondu protive da vide svoje pozivije kao razrijeđene, čak i ako bi to vodilo većoj profitabilnosti. Bilo je slučajeva gdje su potencijalni zainteresovani strani investitori otišli suočeni sa ovom preprekom (na primjer, u vezi sa investiranjem u jednu fabriku cipela). 4.26 Postoji nedostatak vještina upravljanja i prestrukturiranja, čak i u slučajevima gdje su privatizovane kompanije stavljene pod novu upravu. Sa raširenim vlasništvom i nedostatkom većinskog vlasništva, MVP je bila prilično neefikasna u podsticanju promjena u menadžmentu i korporativnom upravljanju. Čak i tamo gdje je MVP dovela do promjene u menadžmentu, novom menadžmentu je i dalje nedostajala ekspertiza u prestrukturianju i razvijanju valjanih poslovnih planova. U odsustvu ekspertize za prestrukturiranje kompanije su nastavile sa lošim učinkom, što zatim umanjuje profitabilnost, vrijednosti dioničara, i sposobnost privatnog sektora da stvara zaposlenje i razvoj. 4.27 Mnoge “privatizovane” kompanije nastavljaju biti opterećene visokim troškovima prevelikog broja radnika i zapošljavanja. Planovi za prestrukturiranje koji bi uklonili višak radne snage do dans ostaju nesprovedeni iz dva glavna razloga. Prvi razlog je taj što “privatizacionim fondovima” nedostaje osoblje i resursi, što ih je učinilo nedjelotvornim u smislu podrške prestrukturiranja kompanija, uključujući i oslobađanje viška radne snage. Drugi razlog je taj da je Vlada pristala da finansira (socijalne) troškove prestrukturiranja mnogih kompanija ali u mnogo

69

slučajeva još nije obezbijedila finansiranje ili plaćanje otpremnine što je potrebno da bi se prestrukturiranje završilo. Anegdotski dokaz sugeriše da je prestrukturirano samo 15 od 32 kompanije kojima je Vlada obećala da će zadovoljiti socijalne troškove. Relativno mali broj značajnih velikih kompanija stalno su suočene sa problemom plaćanja otpremnine koje se očekuje od Vlade a koje do danas nije učineno dostupnim.78 4.28 Nedostatak prestrukturiranja je kod mnogih kompanija žestoko smanjio razvoj formalnog privatnog sektora. U odsustvu novih investicija i tehnologije, a suočeni sa problemom viška radne snage, te nedostatka dobrog korporativnog upravljanja i vještina menadžmenta, mnogi direktori preduzeća su imali slab učinak. Velike ne-prestrukturirane kompanije ne samo da održavaju veliki višak kapaciteta već takođe nastavljaju da vezuju radnu snagu i kapital. Stope viška kapaciteta među crnogorskim kompanijama, kako izvještavaju podaci PICS za 2003. godinu, u prosjeku su 55%. Dok proizvode ispod svojih kapaciteta, ova postrojenja nastavljaju da zauzimaju objekte i zemljište locirano pored infrastrukture (priključci za električnu energiju, vodu i kanalizaciju) koja bi mogla biti bolje upotrebljena za druge proizvodne aktivnosti. Energičnije sprovođenje prestrukturiranja i Zakona o bankrotstvu (vidi niže) dopustilo bi, između ostalog, brže preseljenje imovine i radne snage ka produktivnijim aktivnostima. 4.29 Međutim, postoji nada da se ovo mijenja, čak iako veoma sporo. Trenutno, dionice kompanija i investicionih jedinica koje su privatizovane putem MVP polako se konsoliduju kroz trgovinu na dvjema berzama, NEX Montenegro i Montenegro Berza. Ova konsolidacija dionica u većinsko vlasništvo može dovesti do promjene u menadžmentu, završetka planova za prestrukturiranje, uvođenja novog kapitala i tehnologije te bolje profitabilnosti i dioničarske vrijednosti tih kompanija.

Bankrotstvo i prestanak rada preduzeća

4.30 Djelotvoran režim bankrotstva promoviše efikaksnost i produktivnost na dva načina. Prvo, on podržava prava povjerenika i olakšava kreditiranje firmi koje imaju problema u radu. Drugo, režim bankrotstva/stečaja promoviše efikasnost tako što će omogućiti firmama koje su bankrotirale da budu finansijski i organizaciono prestrukturirane, ili tako što će ih zatvoriti i prodati njihovu imovinu ukoliko nisu sposobne za rad. Efikasan režim u slučaju insolventnosti može takođe dopustiti da cijene zajmova ostanu niske i olakšati pristup kreditima. 4.31 Novi crnogorske Zakon o bankrotstvu, donesen u januaru 2002. i stupio na snagu 1. jula 2003. godine, još uvijek se u potpunosti ne sprovodi. Do kraja 2004. postupak bankrotstva je započet u 145 malih preduzeća, od kojih je 85 završeno a 60 još uvijek traju. Postupak se stoga čini ekspeditivnim za male privatne kompanije, i traje od 3 do 6 mjeseci. 4.32 Dok se čini da novi Zakon o bankrotstvu79 funkcioniše razumno dobro za male privatne kompanije koje imaju finansijskih nvolja, on je manje funkcionalan za velike kompanije privatizovane putem vaučera koje nastavljaju da akumuliraju gubitke. Najveći broj neriješenih slučajeva bankrotstva od kraja 2004. godine (238 slučajeva)(Grafik 4.4) tiče se srednjih i velikih preduzeća. Od 194 slučajeva bankrotstva započetih za srednja i velika preduzeća prije 2004. godine, njih 134 još uvijek treba razriješiti (većina njih je vezana za bivše kompanije koje su prošle kroz proces MVP). Strogo tumačenje Zakona o bankrotstvu (Zakona o nesolventnosti poslovnih

78 Republički budžet za 2005. godinu ne sadrži nikakvu raspodjelu za takvo prestrukturiranje i plaćanja otpremnine. 79 Novi Zakon o bankrotstvu je donesen u januaru i stupio na snagu od 1. jula 2003.

70

organizacija), koje zahtijeva da firma koja je nelikvidna 60 dana mora pokrenuti postupak bankrotstva, podrazumijevao bi veći broj slučajeva bankrotstva, budući da ima mnogo više nelikvidnih kompanija. Nadalje, trajanje slučajeva je mnogo duže za srednja i velika preduzeća, gdje ovi posljednji spadaju u gro slučajeva koji traju preko jedne godine (21 %) (Grafik 4.5).

Sprovođenje ugovora i imovinska prava

4.33 Najveći broj firmi u Crnoj Gori se ne pouzda u sudove kod rješavanja privrednih sporova. Evidencija pokazuje da firme uveliko zavise od neformalnih praksi i drugih institucija za sprovođenje ugovora i smanjenje neizvjesnosti kod transakcija. One se posebno snažno pouzdaju u plaćanje unaprijed i u građenje dugotrajnih odnosa sa dobavljačima i mušterijama (Grafik 4.6). U Crnoj Gori, prosječni udio kupoprodaja plaćenih unaprijed od strane klijenata je oko 20 % ukupne vrijednosti kupoprodaja. To ne samo da je visoko već je više nego dvostruki regionalni prosjek, isključujući Srbiju. 4.34 Pristrasnost prema dužniku u sistemu potiče djelimično od nedostatka kapaciteta za sprovođenje ugovora na sudovima i od odredaba o dužnicima u ključnim zakonima. Nedavno doneseni zakoni koji se tiču poštovanja ugovora80 obezbjeđuju poboljšani zakonski okvir za

80 Ovi zakoni obuhvataju: Zakon o parničnom postupku, Zakon o izvršnom postupku, Zakon o krivičnom postupku, Zakon o sudovima, Zakon o izvršenju krivičnih sankcija, Zakon o procjeniteljima i Zakon o hipoteci.

Grafik 4.4. Nerazriješeni slučajevi bankrotstva i stečaja, 2003–2004

Grafik 4.5. Trajanje slučajeva bankrotstva, 2004

194

238

67

23

0

50

100

150

200

250

krajem 2003 krajem 2004

br. s lucajevaBankrotstvo Likvidacija

do 3 meseca43%

do 6 meseci33%

do 9 meseci3%

do 1 godine21%

Izvor: Privredni sud u Podgorici. Izvor: Privredni sud u Podgorici.

Grafik 4.6. Prosječni udio kupoprodaja plaćenih unaprijed od strane klijenata (%)

0

5

10

15

20

25

Poljska

Rumunija

Bugarsk

a

Hrvatsk

a

Makedo

nijaSrb

ija

Crna G

ora

%vr

edno

sti p

roda

je

prosecno ucesce avansnih uplata od strane kupca (%) Izvor: PICS i BEEPS.

71

sprovođenje ugovora, između ostalog, kroz pomjeranje tereta dokazivanja sa sudova na strane u sporu, postavljajući rokove za podnošenje dokaza, uvodeći obavezu drugostepenog suda da donese presudu i da ne vraća slučaj na prvostepeni sud, itd. Ipak, implementacija novih zakona je do danas bila slaba (Tabela 4.5). Tabela 4.5. Ključni nedavni zakoni o poštovanju ugovora i status implementacije

Zakon Datum zakona Status implementacije* Zakon o sprovođenju posupaka Donesen u maju 2004 slab Zakon o parničnom postupku Donesen u maju 2004 slab Zakon o vještacima Donesen u dec 2004 slab Zakon o bankrotstvu + prekograničnoj insolventnosti

Donesen u jan 2002 slab

* Procjena osoblja banke Izvor: USAID i http://www.skupstina.cg.yu/

4.35 U Crnoj Gori, domaći i strani investitori vide slabo funkcionisanje sudskog sistema kao glavnu smetnju za obavljanje poslova (FIAS, 2004). Povjerenje poslovnih ljudi u nezavisnost sudija je slabo usprkos formalnog nezavisnog sudstva. Korupcija na sudovima je ozbiljna briga. Strani investitori opažaju da domaći investitori imaju generalno preferentni tretman na sudovima. Investitori se nadaju da će novi Zakon o sudovima, koji definiše nove procedure za imenovanje sudija stvoriti pul nezavisnijih sudija sposobnih da djeluju sa većim stepenom nezavisnosti i integriteta. Takođe, čini se da mnoge sudije, posebno u sudovima nižeg stepena, imaju poteškoće da drže korak sa brzim zakonodavnim promjenama i novim konceptima sa tim u vezi koji se uvode u tranziciji ka tržišnoj ekonomiji. 4.36 Sudovi su previše spori: može proći godina dana od podnošenja zahtjeva do donošenja presude. Za rješavanje prava svojine može biti potrebno još nekih 6 do 12 mjeseci (FIAS, 2004). Obraćanje drugostepenom sudu bi moglo odnijeti daljih 12 mjeseci. Sve skupa, oko 40 % slučajeva pred privrednim sudom rješave se u roku kraćem od 3 mjeseca; 33 % traju do 6 mjeseci; a oko 28 % slučajeva traju duže od 6 mjeseci (Grafik 4.7). Prosječno vrijeme je predugo, gdje je u oko 60 % slučajeva potrebno duže od 6 mjeseci za donošenje odluke. 4.37 Pa ipak, učinak sudova u posljednje vrijeme je poboljšan, posebno tokom 2004. godine (Grafik 4.8). Uvođenje novih zakona zajedno sa ubrzanim procedurama sprovođenja, pomoglo je da se 2004. godine donekle smanji broj zaostalih slučajeva, posebno parnica i izvršnih slučajeva. Dok je ovo smanjenje broja zaostalih privrednih slučajeva ohrabrujuće, privredni sudovi kao i sudovi uopšte još uvijek su pretrpani neaktivnim napuštenim slučajevima (Grafik 4.9). 4.38 Da bi se dalje smanjio zaostali broj privrednih slučajeva i da bi se ubrzalo sprovođenje ugovora, bilo bi potrebno ukloniti nekoliko institucionalnih uskih grla. Prvo, crnogorsko sudstvo je predugo izloženo pritiskom vezanim za resurse i osoblje, a to bi trebalo preokrenuti. Drugo, sistemu nedostaju kvalitetne sudije, djelimično zbog niskih plata. Bez kvalitetnih i nezavisnih sudija

Grafik 4.7. Procijenjeno trajanje privrednih slučajeva, 2004

40%

33%

13%

2%

12%

do 3 meseca

do 6 meseci

do 9 meseci

do 1 godine

preko 1 go dine

Izvor: Privredni sud u Podgorici.

http://www.skupstina.cg.yu/

72

teško je zadobiti povjerenje javnosti prema sudovima. Konačno, postoji jaka potreba za obukom, evaluacijom i adekvatnim plaćanjem osoblja sudova, te za unaprjeđenjem infrastrukture sudskog sistema, uključujući uvođenje dobrog informacionog sistema u pravosuđu.

4.39 U vezi sa imovinskim pravima, zemljište se čini da je ključna oblast gdje su potrebna dalja unaprjeđenja. Nedostatak sigurnog vlasništva na zemljom smatra se značajnim problemom za investitore u Crnoj Gori (FIAS, 2004). Nedostatak dobrih imovinskih prava nad zemljom u Crnoj Gori potiče od manjka dobrih i dostupnih informacija o pravu svojine nad zemljom. Iako je registracija prava vlasništva kompjuterizovana i nije previše duga ili skupa, Ured za katastar nema adekvatne, pouzdane informacie o zemljištu. Ovaj nedostatak transparentnosti i diskrecionog javnog pristupa informacijama čini prenos prava vlasništva rizičnim poslom za investitore, i komplikuje aktivnosti planiranja i odobravanja od strane opština. 4.40 Nesigurnost u vezi sa imovinskim pravima u Crnoj Gori bi bila znatno smanjena da su informacije o pravu svojine nad zemljištem dostupne u Katastarskom uredu, i da postoji obaveza da pravo svojine nad zemljištem bude popraćeno ovjerenim premjerom terena i označavanjem granica. U mnogim razvijenim zemljama, u dokumentu o svojini predstavljena je svaka parcela zemljišta i svaki objekat koji bi se mogli koristiti kao pokriće za kredit. Najvažniji izvor sredstava za nove firme u SAD je hipoteka na kući preduzetnika. Na taj način, ubrizgava se život u imovinu i ona stvara kapital.

Finansijsko posredovanje i troškovi finansija

4.41 Empirijski dokazi pokazuju da privatni sektor dobija manje spoljnog finansiranja, posebno manje oročenog finansiranja, u zemljama sa slabim zakonskim i finansijskim sistemima.81 Sposobnost finansiranja aktivnosti kroz prodaju dionica na tržištu kapitala neće postati dostupno firmama dok ne dođe do adekvatnog razvoja institucija koje podržavaju takav sistem. U odsustvu takvih finansija, firme su primorane da se pouzdaju uglavnom na interne fondove i neraspodijeljenu dobit. To takođe znači da se reforme finansijskog sektora moraju proširiti izvan zakonodavnih reformi ili prestrukturiranja banaka i privatizacije, do izgradnje institucija koje su

81 Laporta, R., i dr. , (1998); Demirgüç-Kunt, A. i V. Maksimovic, (1999), Demirgüç-Kunt, A. i V. Maksimovic, (1998), Pagano, M (1993).

Grafik 4.8. Riješeni slučajevi pred privrednim sudom, 2000-2004

Grafik 4.9. Neriješeni slučajevi pred sudom, kraj 2003. i 2004.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

br. s

luca

jeva

2000 2001 2002 2003 2004

Tuzbe Bankrotstvo Likvidacija Izvrsenje

1451

542

19467

1282

579

238

230

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Tuzbe Bankrots tvo Likvidacija Izvrsenje

br. s

luca

jeva

krajem 2003 krajem 2004

Izvor: Privredni sud u Podgorici. Izvor: Privredni sud u Podgorici.

73

osnova za transparentnost i odgovornost firme. Uz to, malo crnogorsko tržište postavlja značajnu prepreku za razvoj dobro funkcionišućeg finansijskog i bankarskog sektora. 4.42 U proteklih četiri godine crnogorske vlasti su preduzele korake ka poboljšanju funkcionisanja finansijskog sektora, uključujući privatizaciju državnih banaka i dopuštajući ulazak na tržište stranih banaka.82 Dok su te mjere pomogle poboljšanju učinka finansijskog sektora, sama privatizacija i prestrukturiranje će imati ograničene efekte na konkurentnost bankarskog sektora zbog malog tržišta. Proces dalje finansijske integracije, pored toga što ima pozitivan efekat na razvoj nacionalnog finansijskog tržišta, bi mogao pomoći u privlačenju posrednika sa razvijenijih tržišta i povećati pristup crnogorskih firmi na finansijska tržišta, prekograničnim zajmovima, i ostalim finansijskim uslugama. Tabela 4.6. Struktura bankarskog sistema, kraj - 2004

Državne banke Inostrane banke

Lokalne privatne Ukupno

Broj banaka 2 3 5 10 Ukupna imovina (u milionima eura)

72.8 137.8 233.8 444.4

Udio u ukupnom iznosu 16% 31% 53% Ukupni kapital (u milionima eura)

21.5 29,2 40.0 90.8

Udio u ukupnom iznosu 24% 32% 44% Ukupni mobilizovani fondovi (u milionima eura)

44.5 63.6 165.1 273.2

Udio u ukupnom iznosu 16% 23% 60% Izvor: Centralna Banka Crne Gore (2005).

4.43 Na kraju 2004. godine, crnogorski bankarski sistem se sastojao od deset banaka, sa ukupnom imovinom od 444 miliona eura (oko 29,1 % BDP)(Tabela 4.6). Imovina ukupnog bankarskog sistema se povećala za 95 miliona eura ili oko 27 % u 2004. godini. Slično kao i kod drugih zemalja u tranziciji, finansijski sistem je baziran na bankama sa udjelom imovine istih nad ukupnom imovinom u posjedu finansijskih institucija (banaka, osiguravajućih kuća, penzionih fondova, firmi koje se bave vrijednosnim papirima, investicionih fondova, itd.) od preko 90 %.83 Vlada ima većinski interes kod dvije banke te direktno ili indirektno manjinsko vlasništvo kod još pet banaka (oko jedne četvrtine kapitala je u državnom vlasništvu). Ne postoji očigledan ndostatak banaka (u poređenju sa ostalim zemljama u regionu, Crna Gora vodi u smislu broja banaka na 100,000 stanovnika – 1,6), ali oprezan ulazak stranih banaka na crnogorsko tržište je do sada proizveo samo ograničeni uspjeh: konkurencija je malo porasla i uvedeni su neki novi proizvodi i usluge. 4.44 Ipak, u posljednje vrijeme došlo je do vraćanja povjerenja u crnogorski finansijski sistem. Godine 2004., izdvajanja za zajmovne gubitke su porasla za 43 %. Ukupan odnos u Crnoj Gori između izdvajanja za zajmovne gubitke i jalovih zajmova (JZ)

82 Ostale reforme u finansijskom sektoru uključile su osnivanje Centralne Banke i uvođenje eura kao zakonskog sredstva plaćanja, prenos fnkcija klirinških kuća na komercijalne banke i završetak zakonodavne agende. 83 U većini zemljama centralne i Jugoistočne Evrope udio imovine banaka u ukupnu imovinu koja je u posjedu finansijskih institucija (banaka, osiguravajućih kuća, penzionih fondova, firmi koje se bave vrijednosnim papirima, investicionih fondova, lizing kompanija) prelazi 85 %.

74

sada je 65 %, u skladu sa nekim susjednim zemljama sa boljim učinkom.84 Odražavajući rastuće povjerenje u bankarski sektor u skladu sa napretkom u prestrukturiranju banaka i ekspanzijom udjela stranih banaka na tržištu, ukupan depozit je uvećan za 29,5 % u 2004. godini (dostigavši 273 miliona eura na kraju 2004.). Rast depozita pomogao je bržem uvećanju davanja kredita privatnim kompanijama i fizičkim licima od strane komercijalnih banaka (Grafike 4.10 i 4.11). Rast kredita se čini da je povezan sa firmama koje stvaraju velike profite ili sa preduzećima koja imaju visoki prihod od djelimično neformalnih aktivnosti.

Grafik 4.10. Kratkoročni zajmovi od strane bankarskog sektora, 2001-2004

Grafik 4.11. Dugoročni zajmovi od strane bankarskog sektora, 2001-2004

Izvor: Centralna Banka Crne Gore Izvor: Centralna Banka Crne Gore 4.45 Međutim, ukupni krediti od banaka privatnom sektoru iznose samo 11 % BDP. To je prilično nisko u poređenju sa zemljama u regionu (42,3 % u Bosni i Hercegovini, 26,6 % u Bugarskoj, 57,3 % u Hrvatskoj, i 42,7 % u Mađarskoj),85 premda su krediti privatnom sektoru počeli rasti sa dosta niskog nivoa u 2004. Odnos domaćih kredita prema BDP, međutim je samo grubi indikator finansisjkog posredovanja, ni najmanje zato što krediti mogu uključivati jalove zajmove iz prošlosti. Direktni zajmovi državnim i društvnim preduzećima ili firmama koje su bile privatizovane putem vaučersku privatizaciju ne mogu se okarakterisati u potpunosti kao jalovi iako su mnogima od njih istekli rokovi vraćanja ili su obnovljeni. 4.46 Kamatne stope ostaju visoke iako raspon veoma varira među bankama u crnogorskom bankarskom sistemu. Ukupni raspon kamata je bio oko 7,6 % u 2004. godini (pad sa 9,6 % u 2003. godini). Veliko variranje kamatnih stopa unutar sistema povezan ja sa slabim okvirom za zaštitu povjerenika i sprovođenjem ugovora, visokim rizkom zemlje, i slabom konkurencijom u bankarskom sektoru. To takođe djelimično odražava različite karakteristike i strategije pojedinih banaka i njihove vještine procjene kredita i operativne (ne)efikasnosti. Visoke kamatne stope smanjuju broj projekata prihvatljivih za banke sa pogodnim profilom povraćaja rizika. Variabilnost kamatnih stopa zaista sugeriše da postoji izvjesna konkurencija i da postoji vjerovatnoća da kamatne stope još više padnu kroz veću konkurenciju. Zbog visoke cijene kapitala, postoji visoki stepen zavisnosti od interno stvorenih tokova novca među firmama. Nedostatak pristupa kreditima ograničava firme samo na korištenje vlastitih fondova, neraspodijeljenu dobit, ili novca posuđenog od prijatelja ili porodice i

84 Međutim, kao što svjedoče nedavni problemi sa Hipotekarnom Bankom, gdje je znatno obnavljanje jalovih zajmova skoro dovelo do “juriša” štediša, dalja izdvajanja za zajmove će vjerovatno biti neophodna budući da ovi novi zajmovi privatnom sektoru dospijevaju i jedan dio zaostaje sa otplatom. 85 Podaci sa kraja 2002. godine

0 20 40 60 80

100 120

2001 2002 2003 2004

Mili

oni e

ura

Vlada Državne kompanije

Privatne kompanije Fizička lica

0

10

20

30

40

50

60

70

2001 2002 2003 2004

Mili

oni e

ura

Vlada Državne kompanijePrivatne kompanije Fizička lica

75

uklanja važan motiv za formalizovanje firme - stoga doprinosi daljem postojanju neformalne ekonomije.86

Zbog čega je cijena kapitala visoka?

4.47 Među glavnim razlozima za visoku cijenu kapitala su slijedeći: relativno veliko tržište kratkoročnih državnih obveznica, uzrokovano velikim domaćim finansijskim potrebama Vlade; visoki rizici i niska zaštita povjerenika; visoki troškovi po glavi povezani sa aktivnostima male razmjere; i malo tržište i slaba konkurencija među bankama. 4.48 Prvo, tržište kraktoročniv državnih obveznica je relativno veliko i izgurava privatni kreditni sektor. Veličina i struktura tržišta kratkoročnih državnih obveznica prikazana je u Tabeli 4.7. Ovo tržište, mjereno iznosom izdatih i prodatih kratkoročnih državnih obveznica, znatno je poraslo u 2004. godini. Zaista, samo 2004. godine, ovo tržište je poraslo za 117,8 miliona eura. Razlozi za tako veliki rast su povećani budžetski troškovi u julu i avgustu 2004. godine zbog isplate stare devizne štednje, i slabijeg ubiranja prihoda. Na svim vrstama vladinih obveznicama je primjećen samo blago smanjenje kamatnih stopa. Tabela 4.7. Veličina i struktura tržišta kratkoročnih državnih obveznica, 2003-2004

2003 2004

Izdato Prodato % prodato Kam. stopa (god. %) Izdato Prodato % prodato Kam. stopa

(god. %)

28-Dan obv. 108,500.0 100,709.5 92.8 10.0 179,800.0 174,633.5 97.1 10.1

56-Dan obv. 48,500.0 37,512.5 77.6 10.1 60,200.0 53,827.0 89.5 10.0

91-Dan obv. -- -- -- -- 43,100.0 20,100.0 46.6 9.1

182-Dan obv. -- -- -- -- 9,500.0 7,500.0 78.9 10.0

Ukupno 157,000.0 138,222.0 85.2 10.1 292,600.0 256,060.5 78.0 9.8

Izvor: Centralna Banka Crne Gore. 4.49 Potražnja za kratkoročnim državnim obveznicamas od strane banaka znatno prevazilazi nivo koji banke dodjeljuju istima kao dio obaveznih rezervinh fondova kod Centralne Banke Crne Gore. Tokom 2004., crnogorske banke dodijelile su u prosjeku nekih 6,5 miliona eura u obavezne rezervne fondove u obliku kratkoročnih državnih obveznica (kako one od 28-dana tako i obveznice od 56-dana), dok je iznos kupljenih obveznica bio između 10 i 15 miliona eura po aukciji. Potražnja banaka za ovim obveznicama je visoka zbog visoke kamatne stope i relativno niskog rizika, iako je njihova likvidnost izuzetno slaba (npr., nema mogućnosti transformisanja ovih obveznica u gotovinu prije datuma dospijeća). Velika potražnja banaka za ovim obveznicama nastavila se takođe zbog nedostatka kvalitetnih alternativnih mogućnosti za marketing besplatnih finansijskih resursa. Kao rezultat, dospjeli iznosi iz prethodnog izdavanja su uglavnom bili reinvestirani (to jest, kamate su bile kapitalizirane). 4.50 Drugo, banke su suočene sa visokim rizikom Crnoj Gori budući da institucionalni aranžmani za pokriće i prava povjerenika nisu dovoljno razvijeni. Prilikom donošenja odluke da 86 PICS pregled navodi na to da je zavisnost od neraspodijeljene dobiti bil dosta preko 80 %. Dok to njie neuobičajeno – čak i u razvijenim ekonomijama – da neraspodijeljena dobit čini glavni izvor finansija preduzeća, apsolutni nivo u Crnoj Gori je bio znatno viši nego odgovarajuće brojke u Hrvatskoj (52 %), Mađarskoj (63 %), Bugarskoj (66 %), Poljskoj (68 %), Slovačkoj (69 %) i Rumuniji (70 %) i nešto viši od Serbije (85 %).

76

li da daju kredit i po kojim kamatnim stopama, kreditori trebaju znati koji dio duga mogu povratiti ukoliko zajmoprimac ne izvrši svoje obaveze. Vrijednost pokrića uveliko zavisi od lakoće sklapanja i sprovođenja garantnih ugovora, a u Crnoj Gori se čini da je to pomalo problematično. Razlozi uključuju slabe institucionalne aranžmane za vrednovanje i sprovođenje pokrića (posebno hipoteka) i nedostatka informacija o kreditnoj istoriji klijenta. Budući da je praktično kompletno kreditiranje preduzeća u Crnoj Gori podržano pokrićem, zakonodavstvo koje bi olakšalo korišćenje pokrića je od posebne važnosti. Međutim, iznos pokrića koji traže banke uveliko varira, u zavisnosti od procjene rizika klijenta. Ponekad prelazi 200 % glavnice.87 Dok je Vlada prepoznala postojeće slabosti i učinila napore da reformiše zakonski okvir i stvori neophodne institucije (npr., Registar sigurnih transakcija),88 rizici sa kojima su suočeni povjerenici su visoki zbog raznih razloga. 4.51 Ne postoji centralni sistem ili registar kredita u Crnoj Gori. Kreditni informacioni registri i kreditni biroi mogu služiti kao ključne institucije u unaprjeđenju pristupa finansijama i smanjenju rizika za povjerenike, ali Crna Gora nema takvih institucija (Tabela 4.7). Firme ne mogu dobiti pouzdane podatke o kreditnoj sposobnosti potencijalnog klijenta i stoga zavise od njihovog vlastitog suda i od informacija dobijenih preko drugih neformalnih kanala. Djelotvoran, kreditni informacioni registar široke osnove, sa punim obimom kreditnih informacija, je od suštinske važnosti za razvoj sredstava za kontrolu i određivanja cijene rizika kredita, što bi omogućilo smanjenje troškova provjere kandidata za kredit, smanjilo rizik, i povećalo stopu povraćaja. Tabela 4.8. Razmjena informacija o kreditima i trošak stvaranja pokrića Indikator Crna Gora Regionalni

Prosjek OECD Prosjek

Trošak stvaranja pokrića (% zarade po glavi) 2.47-5.75 7.7 5.2 Indeks kreditnih informacija 0 2.0 5.0 Pokrivenost javnog kreditnog registra (zajmoprimaca na 1,000 odraslih)

0 6.3 76.2

Pokrivenost privatnog biroa (zajmoprimaca na 1,000 odraslih)

0 46.7 577.2

Izvor: Doing Business World Bank i CEED za Crnu Goru. 4.52 Do nedavno, hipoteka ili nekretnina nije mogla biti djelotvorno korištena kao instrument zaštite povjerenika u Crnoj Gori. Bilo je mnogo tehničkih poteškoća kod realizacije hipotekarnih prava u bankarskom sektoru prema starim propisima o hipoteci u Crnoj Gori. Glavni problem je bio taj što je povjerenik mogao realizovati hipoteku tek nakon isteka kreditnog perioda. Međutim, to je bilo previše rizično za povjerenike i generalno je dovodilo do nižih kredita i većih kamatnih stopa. Obzirom na ove probleme, Vlada Crne Gore je svojila Zakon o hipoteci u julu 2004. Na osnovu tog novog zakona, povjerenicima je dato više zakonske zaštite kroz hipoteku.89 Međutim, kako je njegova implementacija tek počela, potpuni uticaj ovog zakona tek ostaje da bude viđen. Obzirom na veličinu tržišta i, potencijalno malu potražnju, uticaj poboljšanog sistema hipoteke još uvijek može biti ograničen.

87 PICS pregled izvještava da su u skoro svim slučajevima povjerenici zahtijevali pkriće ili depozite za kredite (PICS prosjek za 2003. je bio 135 %). Međutim, zbog velikog broja nedostajućih vrijednosti ovo bi moglo biti korišteno samo grubi pokazatelj. 88 Registar se nalazi u Privrednom sudu u Podgorici. Registracija se odvija bilo direktno “on-line” za registrovane korisnika (trenutno ograničeno na advokate koji su članovi crnogorske Advokatske Komore i komercijalne banke) ili podnošenjem zahtjeva lično ili putem faxa u registar u Podgorici. 89 Popis svih upisanih hipoteka treba biti sastavljen i objavljen na web stranici Agencije za nekretnine u roku od jedne godine od donošenja zakona, što bi trebalo olakšati obavještavanje trećih lica o upisanim hipotekama.

77

4.53 Neformalne operacije ograničavaju sposobnost banaka da procijeme stvarni prihod i da daju zajam. Preduzeća stvaraju značajne prihode od djelimično neformalnih operacija (npr., isplate u gotovom novcu povrh službenih plata su uobičajena stvar). U mnogim slučajevima utaja poreza je glavni izvor finansijskih investicija. Iako banke u Crnoj Gori koriste razne strategije rada sa klijentima iz neformalnog sektora rada,90 formalizacija firmi i razvoj formalne ekonomije bi unaprijedio sposobnost banke da obezbijedi dobar kvalitet kreditnog rizika. 4.54 Treće, operativni troškovi banaka su visoki a konkurencija slaba zbog malog tržišta. Operativni troškovi na ukupnom nivou su visoki i iznosili su 25,5 miliona eura 2003. godine. Godine 2004. troškovi po glavi su se povećali na 32,7 miliona eura, rast od 28,4 % u toku samo jedne godine. Operativni troškovi predstavljaju između 5 i 8 % prosječne aktive, a povećali su se 2004. godine. Troškovi po glavi na osnovna primanja (neto kamata i taksa na prihod) iznosili su 75,5 % 2004. godine, što je porast u odnosu na 73,4 % iz 2003. godine. 4.55 Konačno, mala ekonomija ograničava ekonomije razmjera i konkurnciju. Jedan način povećanja konkurencije j a strane banke osnuju svoje filijale. Prema Zakonu o bankarstvu, filijale stranih banaka moraju imati minimalni kapital od 5 miliona eura. Zbog malog tržišta, pitanje je da li bi trebalo zahtijevati tako visoki nivo. Ipak, ovo pitanje treba razmotriti onda kada se završi trenutna privatizacija banaka i planovi prestrukturiranja. Ono što je važnije, razvoj lizin industrije bi mogao više odgovarati malom tržištu Crne Gore. Lizing može biti bolja opcija za obezbijeđeno kreditiranje u malom sistemu sa slabim pravima povjerenika. Donošenje Zakona o lizingu postavilo je osnovu za brži razvoj lizing industrije u Crnoj Gori. U ovom trenutku u Crnoj Gori rade četiri lizing institucije, od kojih su tri banke. Potencijalna potražnja za uslugama lizinga je velika, i sve lizing kompanije su planirale da prošire svoje poslovne aktivnosti 2004. godine. Putem ovog sistema, mnoga mala i srednja preduzeća bi trebala imati korist od povećane konkurencije i dostupnosti novih lizing proizvoda.

D. ZAKLJUČCI I PREPORUKE ZA VOĐENJE POLITIKE

4.56 Visoki stepen nezaposlenosti i niski rast u Crnoj Gori su u velikoj mjeri odraz poslovnog okruženja koje ne pogoduje investicijama i stvaranju radnih mjesta. Crnogorski privatni sektor koji se pojavljuje, koji se sastoji od malih firmi, još nije razvio kritičnu masu da bi stvorio dovoljno radnih mjesta što bi izkompenzovalo gubitak posla u javnom sektoru. Stoga je neophodno olakšavanje ulaska novih firmi i rast malih preduzeća kako bi se stvorilo više radnih mjesta i povećao rast i konkurencija. Vladine politike koje bi pomogle povećanju privatnih investicija i rastu malih preduzeća drže ključ većem stepenu zaposlenja, rasta i konkurencije u srednjoročnom smislu. 4.57 Najvidljiviija karakteristika crnogorske ekonomije je veliki i uporan neformalni sektor, koji doprinosi oko 30 % BDP i zapošljava oko 27 % radne snage (ISSP, 2003). Prisustvo velikog neformalnog sektora je simptom visokog regulatornog opterećenja i slabe javne upave kao i malih mogućnosti u formalnom sektoru. Dok je Crna Gora znatno pojednostavila svoj sistem registracije firmi od kraja 2002. (tegoban postupak registracije koji je uključivao 38 koraka i 45 dana sveden je na 4 koraka i 3 dana, i minimalni potrebni kapital od 1 eura) ostale regulatorne i insitucionalne barijere nastavljaju da ometaju formalizaciju malih firmi. Slijedeće mjere zaslužuju da budu prioritetno razmatrane kako bi se povećala formalizacija malih firmi: 90 Jedna banka je čak naznačila da oni uzimaju u obzir neprijavljeni prihod, budući da inače ne bi mogli davati zajmove.

78

• Pojednostavljenje i ubrzanje izdavanja poslovnih licenci i inspekcija. 21 opština u Crnoj Gori

su odogovorne za licenciranje firmi i izdavanje dozvola koje su sa tim u vezi, te za parcelisanje i građevinske dozvole, i opšte za pružanje komunalnih usluga (odvoz smeća, vodosnabdijevanje, kanalizacija i distribucija električne energije), kao i za razne inspekcije. Međutim, potrebno je dugo vrijeme za izdavanje licenci za rad firmi, a licenciranje i inspekcijske aktivnosti se ne sprovode na pošten i transparentan način (FIAS, 2004). Dok se vidljive i legalne firme opsežno kontrolišu, nema vidljivog napora da se suzbiju ilegalne firme koje rade bez licence, izbjegavaju poreze i socijalna davanja, ili otvaraju poslovne prostore bez građevinskih dozvola. Nacrt Zakona o licenciranju, koji propisuje bržu i efikasniju registraciju i daje popis djelatnosti, trebao bi biti implementiran što je prije moguće.

• Smanjenje visokih poreskih stopa za radnu snagu kako bi se ohrabrilo formalno

zapošljavanje. Nedavne reforme su pomogle smanjenju poreza na zaradu i tereta doprinosa. Pa ipak, porezi na radnu snagu (ili porezi na zaradu) još uvijek se vide kao previsoki i među najvišim u regionu. Poresko opterećenje u Crnoj Gori, jedan od najvažnijih indikatora poreskog tereta (definisan kao razlika između troška radne snage za poslodavca i neto plate radnika, izražen kao procent ukupnog troška radne snage) bilo je oko 52% troškova radne snage 2004. godine, dok je uporedno opterećenje za zemlje u regionu koje nisu članice Evropske Unije bilo 37,3% ukupnog troška radne snage. Dalje dobro isplanirano i fazno smanjenje poreza na zarade (izkompenzovano ekvivalentnim povećanjem drugih poreza, i sa podešavanjima kako di se izkompenzovao gubitak prihoda društvenih fondova) bi se moglo uzeti u obzir čim se identifikuju kompenzacione fiskalne mjere. Da bi se smanjile takve visoke stope na fiskalno odgovoran način, reforme zdravstvenih i peonzionih sistema treba nastaviti da bi ti sistemi bili efikasniji i održivi. Dio reformske agende bi posebno trebala biti revizija prijevremenog odlaska u penziju, invaliditet, porodiljsko bolovanje i politike bolesničke naknade, sa ciljem ojačanja kriterijuma kvalifikovanosti i eliminacije velike zloupotrebe sistema.

• Unaprjeđenje upravljanja i konsistentnosti u primjeni propisa. Savremeni sistem

javne uprave, karakterisan transparentim, nediskrecionim procesima, te efikasnošću tek treba biti stvoren u Crnoj Gori. To bi zahtijevalo uspostavljanje odgovarajućih sistema stimulacije i odgovornosti i značajnu izgradnju institucionalnog kapaciteta kroz obrazovanje, obuku, i primjenu informacione tehnologije. Prisustvo velikih diskrecionih ovlašćenja često stvara mogućnosti za korupciju. Od suštinskog značaja je unaprjeđenje kvaliteta propisa kroz veću transparentnost, i konsistentniju primjenu pravila, uključujući poboljšani kapacitet poreske administracije da podrži prikupljanje poreza na bazi propisa.

4.58 Privatizacija preduzeća i prestrukturiranje nisu završeni. Dok je do danas ostvaren veliki stepen privatizacije, privatizacija preduzeća i prestrukturiranje su daleko od završenog. Mnogim kompanijama privatizovanim putem programa masovne vaučerske privatizacije (MVP) nedostaje kapitalna injekcija neophodna za opremanje novom tehnologijom i opremom za unaprjeđenje njihove profitabilnosti i konkurencije. One su takođe i dalje opterećene visokim troškovima prevelikog broja zaposlenih i zapošljavanjem. Postoji dakle hitna potreba da se:

• Ubrza prestrukturiranje kompanija privatizovanih putem MVP i to slijedećim radnjama: (i) vršenjem budžetskih raspodjela za pokrivanje socijalnih troškova prestrukturiranja—uključujući zaštitu viška radnka i plaćanje otpremnine – za one kompanije za koje je Vlada pristala da finansira takve troškove; (ii) strogom primjenom novog Zakona o baknrotstvu za

79

srednja i velika preduzeća privatizovana putem vaučera koja su nastavila sa akumuliranjem gubitaka; i (iii) jačanjem kapaciteta sudova kako bi se mogli baviti takvim slučajevima bankrotstva.

• Ubrzati konsolidaciju u većinske dionice u slučaju dionica preduzeća kojima se trguje na berzama. Sa rasprostranjenim vlasništvom i nedostatkom većinskog vlasništva, MVP je bila prilično neefektivna u stimulisanju promjena u menadžmentu i korporativnom upravljanju. Čak i u slučajevima gdje je MVP dovela do promjena menadžmenta, taj novi menadžment i dalje nije imao dovoljno stručnog znanja vezano za restrukturiranje i razvoj održivih biznis planova. Trenutno se dionice preduzeća i investicione jedinice koje su privatizovane putem MVP polako konsoliduju kroz trgovinu na berzama. Međutim, ubrzavanje konsolidacije dionica u većinsko vlasništvo je neophodno da bi se prouzrokovale promjene u menadžmentu, postiglo dobro korporativno upravljanje, dovršili planovi za restrukturiranje, kao i da bi došlo do uvođenja novog kapitala i tehnologija radi postizanja veće profitabilnosti i dobiti za dioničare, kao i da bi se kreirala nova radna mjesta.

4.59 Implementacija nedavno donesenih poslovnih zakona i propisa kasni. U prošle tri ili četiri godine Crna Gora je izkorigovala veći dio svog zakonskog i regulatornog okvira u vezi sa privatnim sektorom, ali implementacija kasni. Tek 2003. i 2004. je Parlament usvojio 45 zakona, pa 67 zakona, od kojih su otprilike 35 iz poslovnog okruženja ili sektora finansijskog prava. Dok novi zakoni obezbjeđuju adekvatan zakonodavni okvir za razvoj funkcionalne tržišne ekonomije, pojavljuju se značajni propusti u implementaciji. Implementacija zakonodavstva koje ima za cilj unaprjeđenje poslovnog okruženja – sprovođenje ugovora, pristup finansijama, korporativno upravljanje, i izlazak firmi – još uvijek nije počela u najvećem broju slučajeva. Ubrzavanje implementacije tih zakona će biti kritično za investicije i rast privatnog sektora. 4.60 Sprovođenje ugovora i imovinska prava su slabi. Investitori vide slabo funkcionisanje sudskog sistema kao glavnu smetnju poslovnim aktivnostima (FIAS, 2004). Sudovi su previše spori: može proći godina dana od podnošenja zahtjeva do donošenja presude. Sprovođenje prava svojine može trajati 6 do 12 mjeseci. Obraćanje drugostepenom sudu daljih 12 mjeseci. Sve skupa, oko 40 % slučajeva na privrednom sudu rješavaju se za manje od 3 mjeseca; 33 % traju do 6 mjeseci; a oko 28 % traju duže od 6 mjeseci. Ubrzavanje donošenja odluka u slučajevima koji traju duže od šest mjeseci (koji se često tiču bankrotstva i stečaja) je hitna stvar. Što se tiče imovinskih prava, registracija prava svojine na zemlju je kompjuterizovana i ne traje dugo niti je skupa, Ured za katastar nema adekvatne, pouzdane informacije o zemljištu. Nedostatak transparentnosti i diskrecionog pristupa javnosti informacijama o zemljištu čini prijenos prava vlasništva nad zemljištem rizičnim za investitore, i komplikuje opštinske aktivnosti planiranja i odobravanja. Specifične mjere koje Vlada može preduzeti da bi unaprijedila sprovođenje ugovora i imovinskih prava su slijedeće:

• Smanjenje broja zaostalih slučajeva pred privrednim sudom i ubrzavanje sprovođenja ugovora kroz: (i) smanjenje ograničenja resursa i osoblja u crnogorskom sudstvu; (ii) osiguranje kvalifikovanih sudija, sa boljim naknadama; (iii) obuku osoblja suda; i (iv) unaprjeđenje infrastrukturre sudskog sistema, uključujući kompjuterizaciju upravljanja slučajevima.

• Unaprjeđenje transparentnosti prava svojine nad zemljištemi i kontrola nezakonite gradnje. Nedostak transparentnosti vezan za prava svojine nad zemljištem i registraciju predstavlja jednu od najvećih prijetnji budućim planovima crnogorske turističke industrije, posebno kod nekoliko preostalih turističkih lokaliteta velikog potencijala (npr., Ulcinj, i kopnene oblasti u blizini nacionalnih parkova i drugih prirodnih atrakcija). Vlada mora energično sprovoditi prava svojine nad zemljištem i kontrolisati nelegalnu gradnju.

80

4.61 Cijena kapitala je visoka, a finansijsko posredovanje slabo. Ukupni krediti od banaka ka privatnom sektoru iznose samo 11% BDP u Crnoj Gori. To je prilično nisko u poređenju sa zemljama u regionu (42,3% u Bosni i Hercegovini, 26,6% u Bugarskoj, 57,3% u Hrvatskoj, i 42,7% u Mađarskoj), iako su krediti privatnom sektoru počeli da rastu sa prilično niskog nivoa 2004. godine. Kamatne stope, kao i rasponi ostaju visoki: realna kamatna stopa posljednjih godina varira od 11 do 20%. Ukupni kamatni raspon je bio oko 7,6% 2004. godine (što je pad u odnosu na 9,6% 2003.). Zbog ograničnih mogućnosti Crne Gore za ulaganja u nove aktivnosti, većina investitora će teško pronaći projekat čija realna stopa povraćaja bi prešla 11-20%. Visoka cijena kapitala i velika varijabilnost kamatnih stopa unutar sistema vezani su za slabi okvir za zaštitu povjerenika i sprovođenja ugovora, visokim rizikom zemlje, i slabom konkurencijom u bankarskom sektoru. Specifične mjere koje Vlada može preduzeti da smanji troškove uzimanja kredita i unaprijediti finansijsko posredovanje su slijedeće:

• Smanjenje potreba za finansiranje putem kratkoročnih državnih obveznica putem čvrste fiskalne politike. To bi pomoglo smanjenju budžetskog opterećenja plaćanja kamata na kratkoročne državne obveznice i stvorilo bi uslove za nižu cijenu kapitala u ekonomiji smanjujući efekat istiskivanja od strane Vlade.

• Ustanovljenje djelotvorne, široko institucionalno bazirane, baze podataka sa svim kreditnim

informacijama o svim zajmoprimcima, da bi se usredsredili na problem asimetrične informacije na kreditinim tržištima.

• Uvođenje više konkurencije u bankarski sektor putem završezka privatizacije banaka u

vlasništvu vlade (posebno Podgoričke Banke), i promovisanjem operacija lizinga obzirom na malo crnogorsko tržište.

81

5. IZAZOVI ZA RAST I KONKURENTNOST U PRAKSI: PRIMJER TURIZMA

A. UVOD

5.1 Turizam je uvijek predstavljao važan dio crnogorske privrede i uglavnom se fokusirao na lokalno i regionalno tržište. Nakon skoro deset godina oštrog pada tokom 90-tih godina prošlog vijeka, došlo je do snažnog oporavka u turizmu u prethodnih četiri do pet godina. Turizam se uglavnom smatra glavnom perspektivom Crne Gore za izvozno orijentisani ekonomski rast u predstojećim godinama, na osnovu strategije koja je usmjerena na značajno povećanje broja stranih posjetilaca. i Vlada Republike Crne Gore i WTTC (Svjetski savjet za putovanja i turizam) daju optimistične projekcije rasta vezane za broj turista, prihode i doprinos privredi u sljedećih deset godina (Vlada RCG, Turistički Master Plan, 2001; WTTC, 2004, 2005). Ukolio se ostvare ovi ciljevi, Crna Gora bi do 2014. godine mogla postati turistička privreda koja se najbrže razvija u svijetu. 5.2 Međutim, Master plan Vlade za turizam (2001) nudi iskrenu ocjenu izazova: Pozicija Crne Gore je slaba: zemlji nedostaju finansijski resursi, komercijalni proizvod i adekvatno kvalifikovano stručno osoblje. Broj noćenja je opao sa skoro 11 miliona iz 80-tih godina na 5 miliona danas. Sva inostrana tržišta su se otcijepila; preostala tražnja je ograničena na Srbiju i Crnu Goru tokom šest nedjelja sredinom ljeta i na najjeftinije smještajne kapacitete. Hotelski sektor slabo zarađuje, nedovoljno je iskorišćen, a standardi su isuviše niski za potrebe zahtjevnih gostiju… Iako se turizam u Crnoj Gori oporavio od 2001 godine, a ostvaren je i značajan napredak u unapređenju infrastrukture i hotelskih kapaciteta, još uvijek postoji niz izazova koje treba prevazići, uključujući obezbjeđivanje ekološke održivosti primorskog turizma i postizanje veće diversifikacije turističkih proizvoda. 5.3 Crna Gora ima potencijala da povrati značajan dio rastućeg regionalnog i međunarodnog turističkog tržišta. Razvoj diversifikovane turističke ponude je ključ za osvajanje takvog tržišta, uz poseban akcenat na nautičkom turizmu na primorju i na turizam orijentisan na prirodu u unutrašnjosti. Veća podrška turističkom razvoju u unutrašnjosti zemlje je takođe važna zbog njegovog potencijala da stimuliše ekonomski razvoj i smanjenje siromaštva u ovim regijama. U obje regije, i na primorju, i u kontinentalnom dijelu, neophodno je pažljivo planiranje turističkog rasta i upravljanje njegovim ekološkim i socijalnim uticajima, kako bi se osigurala njegova održivost. Ograničene komparativne prednosti Crne Gore u odnosu na konkurente iz regiona i međunarodne konkurente i potreba za uravnoteženjem rasta primorskog turizma sa ekološkom održivošću pokazuju da su, dugoročno posmatrano, perspektive za rast u podsektoru plažnog/kupališnog turizma ograničene. Održivi dugoročni rast turizma zavisiće od sposobnosti Crne Gore da privuče turiste i na druge destinacije mimo obale. 5.4 Crna Gora je suočena sa ozbiljnom konkurencijom iz susjednih zemalja i drugih destinacija u svijetu, od kojih mnoge trenutno nude konkurentniju kombinaciju kvaliteta i cijena na istim ciljnim tržištima. Uspjeh u povećanju svog udijela na tržištu zavisiće od rješavanja i pitanja kvaliteta i pitanja cijene. Veliki raspoloživi kapaciteti staromodnih, homogenih i istrošenih turističkih smještajnih kapaciteta predstavlja jednu od slabosti zemlje. Strategija Vlade RCG da ohrabri investicije privatnog sektora je generalno dobra ideja, i do danas je došlo do značajne modernizacije i rekonstrukcije privatizovanih hotela. Međutim, fizičko unapređenje posotjećih kapaciteta putem privatizacije neće biti dovoljno da se privuče pažnja ekskluzivnog turističkog tržišta

82

na koje zemlja s pravom cilja. Biće potrebne investicije u nove i diversifikovane kapacitete, uključujući i ulazak nekih poznatih međunarodnih investitora i operatera. Regulatorni okvir takođe treba da podrži ozbiljnije investicije iskusnih operatera. Iako je važno da Vlada uvede i osigura osnovne zdravstvene i kvalitativne standarde u skladu sa međunarodnom praksom, mimo toga privatnom sektoru treba obezbijediti fleksibilnost kako bi se prilagodio zahtjevima tržišta. 5.5 Iako je poslednjih godina ostvaren napredak91, potrebna su dalja poboljšanja infrastrukture radi kontinuiranog oporavka i razvoja turizma. Uprkos iskazanom fokusiranju na turizam kao glavni izvor budućeg ekonomskog rasta, Crna Gora trenutno investira komparativno malo u javnu infrastrukturu i usluge radi podrške sektoru turizma. Za uspjeh će biti potrebne dobro ciljano planiranje investicija u infrastrukturu, jasni prioriteti i privremeni ciljevi u skladu sa raspoloživim resursima. Vlada mora odigrati ulogu koordinatora u oblastima gdje se trenutno realizuju investicije u infrastrukturu uz donatorsku pomoć, kao i komplementarnu ulogu popunjavanja investicionog jaza u kontekstu svog sveobuhvatnog programa javnih investicija koji rigorozno ocjenjuje investicije u javnu strukturu sa aspekta njihovih ekonomskih i socijalnih povraćaja, uključujući i turizam. Jednako važna je i snažna posvećenost primjeni zakona i propisa koji imaju velikog uticaja na turizam, kao što su namjena zemljišta i odlaganje otpada. To je od presudnog značaja za privlačenje investitora i klijenata u turizmu, kao i da bi se obezbijedio turistički razvoj koji će biti ekološki održiv i koji će rezultirati poboljšanjem, a ne smanjenjem kvaliteta života crnogorskog stanovništva. 5.6 Iako je tradicionalno radno-intenzivan sektor, potencijalne koristi od turizma za zapošljavanje nisu u potpunosti iskorišćene u Crnoj Gori. Faktori uticaja kojima se treba pozabaviti obuhvataju usko fokusiranje na plažni turizam (sa jako kratkom sezonom), na uslove na tržištu rada koji stvaraju stimulanse za korišćenje velike regionalne ponude iseljenih sezonskih radnika uz fleksibilne ugovorne aranžmane, umjesto zapošljavanja crnogoraca po standardnim ugovorima o stalnom zaposlenju sa punim radnim vremenom, kao i na nedostatak stručnog osoblja i na kapacitete i ponudu za obuku u oblasti turizma. Istovremeno, rast u sektoru turizma, iako je jako poželjan, mora biti pravilno usmjeravan kako bi se ostvarila ekološka održivost i kako bi se obezbijedio snažan i dugotrajan doprinos razvoju privrede u cjelini.

B. DOPRINOS TURIZMA CRNOGORSKOJ PRIVREDI

5.7 Turizam je u Crnoj Gori pokazao snažan rast u skorije vrijeme, u apsolutnim terminima i relativno u odnosu na privredu u cjelini, a za budućnost je projektovan čak i brži rast. Turistički satelitski račun (TSR) WTTC-a je prvi put obuhvatio i Crnu Goru 2004 godine (OEF/WTTC, 2004). U njemu je naznačeno da je turistički sektor u Crnoj Gori na putu da povrati svoj ekonomski značaj koji je imao u vrijeme svog vrhunca 80-tih godina, kada je ukupan broj turističkih noćenja iznosio skoro 11 miliona, uključujući i značajan udio stranih posjetilaca. TSR za 2005 godinu (OEF/WTTC, 2005) procjenjuje da će udio industrije putovanja i turizma iznositi oko 8.5% ukupnog BDP-a92 (preko 132.61 miliona eura) 2005 godine, i 9.1% ukupne zaposlenosti. Doprinos šire privrede putovanja i turizma, koja obuhvata veze sa turizmom na nivou čitave

91 Skorija unapređenja turističke infrastrukture obuhvataju izgradnju tunela Sozina i poboljšanja puteva, kao i upravljanja čvrstim otpadom i otpadnim vodama. 92 Direktni BDP (dodata vrijednost) vezano za “Tražnju za putovanjima i turizmom”, tj. doprinos sa strane ponude u okviru industrije putovanja i turizma može se porediti jedan-na-jedan sa doprinosom BDP-u od strane drugih grana privrede. Obuhvata tradicionalne provajdere u oblasti putovanja i turizma, kao što su avio kompanije, rent-a-car kompanije, restorani, itd.

83

privrede,93 procijenjen e na 14.8% BDP-a (preko €231.9 miliona) i 15.8% zaposlenosti. Stvarni rast je procijenjen na oko 9.7% turističke industrije i 4.9% šire turističke privrede. Uz projektovanu prosječnu stopu rasta od preko 10% godišnje u sljedećih deset godina, do 2015 godine turistička industrija trebalo bi da učestvuje sa oko 13.6% u BDP-u, odnosno sa 14.5% u zaposlenosti, a šira turistička privreda trebalo bi da učestvuje sa 21.1% u BDP-u, odnosno sa 22.5% u zaposlenosti (vidi Grafike 5.1 – 5.4).

5.8 Ova projektovana stopa ekonomskog rasta je značajno veća od projekcija za crnogorsku privredu u cjelini, i značajno iznad projektovanog prosjeka (za 174 zemlje rangirane u TSR izvještajima) od oko 3.8% za globalni rast turističke privrede u istom periodu. Međutim, ova predviđanja za sljedeću deceniju treba uzeti sa određenim stepenom opreznosti, s obzirom da i turistički Master Plan Vlade (TMP) smatra projekcije prihoda koje daje OEF/WTTC pretjerano optimističnim. Štaviše, projektovani rast zaposlenosti u vezi sa turizmom je skroman, i u apsolutnim terminima i kao procenat ukupne zaposlenosti. U stvari, formalna zaposlenost u sektoru turizma je porasla za samo 400 radnih mjesta u periodu od 1993 do 2003 godine, uz prosječnu zaradu od oko 120 eura, što je značajno ispot nacionalnog prosjeka od oko 195 eura (bez poreza i doprinosa).94 Crna Gora je trenutno na sedamnaestom mjestu na listi 174 zemlje u svijetu po osnovu doprinosa turističke industrije ukupnoj zaposlenosti, ali se nalazi tek negdje na sredini liste ukoliko se uporedi sa susjednim zemljama i glavnim konkurentima u ovoj oblasti. Jasno, crnogorski model turističkog razvoja ne generiše nova radna mjesta u zemlji, kako bi se moglo očekivati: a to je važno pitanje, imajući na umu veliku stopu nezaposlenosti u Republici.

93 Direktni i indirektni BDP (dodata vrijednost) u vezi sa “Tražnjom za putovanjima i turizmom” predstavlja najširu mjeru doprinosa putovanja i turizma rezidentnoj privredi. Obuhvata preduzeća uključena u sektor putovanja i turizma, kao i proizvodnju, građevinarstvo, itd, koji su povezani sa kapitalnim investicijama i državne usluge koje direktno ili indirektno podržavaju turizam. 94 Statistički podaci Zavoda za zapošljavanje pokazuju da je 3,000 radnih mjesta dodato u turističkom sektoru 2004 godine; međutim, ova brojka je rezultat legalizacije radnih mjesta koja su već postojala prije nego što je Vlada uvela zakonsku mjeru.

Grafik 5.1. Putovanja i turizam, doprinos BDP-u, 2000-2015 (u procentima)

Grafik 5.2. Putovanja i turizam, realni godišnji rast, 2000-2015 (u procentima)

8.04

13.6314.72

21.09

0

5

10

15

20

25

20002001

20022003

2004 (procena)

2005 (proj)

2014 (proj)

2015 (proj)

% G

DP

sektor turizma i putovanja privreda vezana za turizam i putovanja

9.73

18.77

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

2000 2001 2002 2003 2004(proc.)

2005(proj)

2014(proj)

2015(proj)

%


Izvor: Oxford Economic Forecasting, za Svjetski savjet za putovanja i turizam, 2005 (Tabele satelitskih računa).


84

C. TRENDOVI I CILJNE GRUPE POSJETILACA

5.9 Rast turizma rezultira iz povećanog broja posjetilaca, prosječne dužine boravka, kao i iz količine novca koji oni potroše u zemlji. Master plan Vlade za turizam usmjeren je na sva tri ova faktora, uz posebno definisanje ciljeva u vidu povećanja broja i udijela kreveta međunarodnog standarda (skupljih), kao i u vidu povećanja prosječne dužine boravka stranih gostiju. Stvarni podaci vezani za broj turista pokazuju pristojan, mada promjenljiv, rast od 2000 godine (Vidi Grafik 5.5), ali podaci iz 2004 godine o ukupnom broju noćenja od 4.5 miliona i dalje ostaju značajno ispod maksimuma od 11 miliona, ostvarenog 1989 godine. 5.10 Ipak, cilj Vlade da ostvari 15.68 miliona noćenja do 2010 godine i 25.8 miliona do 2020. godine zvuči pretjerano ambiciozno, imajući na umu malu teritoriju zemlje i ograničene kapacitete za zaštitu životne sredine. TMP obuhvata i neke mjere za raspodjelu opterećenja, kao što su produženje glavne turističke sezone na 165 dana i povećanje broja posjeta destinacijama koje nisu na primorju. (2004 godine 87% noćenja dešavalo se u periodu od juna do septembra, sa 56% u julu i avgustu, i sa 96.7% svih turističkih noćenja u šest primorskih opština). Međutim, da bi se povećao broj noćenja za oko 11 miliona trebalo bi smjestiti dodatnih 30,630 ljudi dnevno, pretpostavljajući njihovu ravnomjernu distribuciju tokom čitave godine. Vjerovatnije je da bi značajniji dio ovog povećanja bio ostvaren tokom ljeta i to dobrim dijelom na primorju. Crna Gora se u svom Ustavu obavezala da će se razvijati kao “ekološka država”, a ohrabrujuća je činjenica da je plan izgradnje

Grafik 5.3. Putovanja i turizam, doprinos zaposlenosti, 2000-2015

Grafik 5.4. Putovanja i turizam, rast zaposlenosti, 2000-2015

22.7

12.17

35.13

22.26

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2000 2001 2002 2003 2004(proc.)

2005(proj)

2014(proj)

2015(proj)

br. r

adni

h m

esta

u 0

00


-15

-10

-5

0

5

10

15

20

2000 2001 2002 2003 2004(proc.)

2005(proj)

2014(proj)

2015(proj)

%

sekto r turizma i puto vanja privreda vezana za turizam i puto vanja



Grafik 5.5. Turističke posjete i noćenja, 2000-2004

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

2000 2001 2002 2003 2004

Do lasci stranih turista(prvih 10 zemalja)

Do lasci do macih turista(Srbija i Crna Go ra)

No cenja stranih turista(prvih 10 zemalja)

Izvor: podaci za 2000-2003: WTTC, 2004; podaci iz 2004 o noćenjima: Ibid (obuhvata prvih 9 mjeseci 2004); podaci iz 2004 o posjetama: Ministarstvo turizma/Bilten nacionalne turističke organizacije, januar 2005 (obuhvata prvih 11 mjeseci 2004).

85

predloženog novog kompleksa sa 25,000 kreveta u Ulcinju obuhvatio i procjenu uticaja na životnu sredinu, što na neki način pretpostavlja i kapacitete za zaštitu životne sredine95. 5.11 Crnogorska turistička strategija snažno naglašava porast međunarodnog, a ne domaćeg turizma. To predstavlja značajnu promjenu u odnosu na istorijsku situaciju, u skladu sa kojom je tržište bilo u velikoj mjeri domaće (gosti iz Srbije i Crne Gore). Strategija Vlade usmjerena je na povećanje broja i udjela međunarodnih posjetilaca, naročito iz Zapadne i Centralne Evrope, kroz unapređenje smještajnih kapaciteta do nivoa koji je u skladu sa međunarodnim standardima, unapređenje upravljanja životnom sredinom (otpadnim vodama i čvrstim otpadom), kao i kroz marketing i promocije. Međunarodne posjete su zaista porasle za skoro 32% 2004 godine (u poređenju sa 12.6% povećanja domaćih posjeta), a potrošnja stranih posjetilaca je porasla za 33%, na procijenjenih 173 miliona eura (smatra se da je to povećanje iznosilo 199.4 miliona eura ako se uzme u obzir šira turistička privreda). Ali i pored toga, domaći turisti su 2004 godine i dalje činili skoro 75% ukupnog broja turista. Procjene koje daje TSR pokazuju impresivni rast od 130% u potrošnji stranih turista u periodu od 1995. do 2002. godine (iako je osnova bila mala), a projektuje i jednako impresivan rast od 12.1% godišnje, u poređenju sa 5.5% godišnje u Evropskoj Uniji i 5.8% godišnje na globalnom nivou. Međutim, broj dolazaka avionom se nije značajnije povećao od 2000 godine, što pokazuje da je porast stranih gostiju do danas uglavnom zasnovan na gostima sa regionalnih (dostupnih kolima), a ne sa međunarodnih tržišta.

D. TURISTIČKI RESURSI, PROIZVODI I KONKURENTNOST

5.12 Crna Gora ima značajne turističke resurse i atrakcije, koji nisu iskorišćeni ili razvijeni do maksimuma i kojima je potrebna rehabilitacija, zaštita i pažljivi razvoj. Primorje je, a vjerovatno će i nastaviti da bude, glavni element crnogorske turističke industrije, ali njen plažni proizvod sam za sebe nije visoko konkurentan i teško da može izvući zemlju iz njenog postojećeg statusa paket-aranžman čarter destinacije koja privlači najniži do srednjeg sloja lokalnih turista. Glavne perspective za značajnu transformaciju leže u kombinovanju primorskog elementa sa divnim planinskim pejzažima u unutrašnjosti i sa privlačnošću visokog stepena prirodnog i kulturnog diverziteta na tako malom prostoru. U zemlji postoji nekoliko jedinstvenih atrakcija, kao što su Boka Kotorska (najjužniji fjord Evrope i jedini na Mediteranu), Skadarsko jezero (drugo po veličini jezero u Evropi i najveće stanište ptica), kanjon rijeke Tare (jedan od najdubljih kanjona u svijetu) i Ulcinj (jedna od malog broja preostalih velikih, relativno netaknutih pješčanih plaža na Jadranskom moru). Ostale vrlo dobre karakteristike obuhvataju nekoliko relativno poznatih destinacija i kapaciteta (Sveti Stefan, Zdravstveni centar u Igalu), neke atraktivne istorijske lokacije, kao što su prijestonica Cetinje i lako dostupne atrakcije preko granice (Dubrovnik, lokacije u Bosni i Hercegovini). Postoje i značajne perspective za dobro planirani turistički razvoj koncentišući se na ovih nekoliko ograničenih resursa velike vrijednosti, ali postoji i veliki rizik da, u odsustvu snažne posvećenosti Vlade da iskoristi tu vrijednost, može doći do njihovog uništenja u bliskoj budućnosti kroz neplanski, loše realizovani razvoj turizma i druge uticaje (npr. zagađenost i lov na Skadarskom jezeru). 5.13 Crna Gora mora povećati svoju konkurentnost kao turistička destinacija putem posvećivanja pažnje i kvalitetu i cijenama. Skorije urađena studija koja vrši poređenje sa određenim reperima (Yanofsky, 2004) pokazuje da Crna Gora nudi kapacitete i usluge lošijeg kvaliteta po višim cijenama, u poređenju sa najvažnijim regionalnim konkurentima, i stranim turistima i posjetiocima iz Srbije, naročito tokom visoke ljetnje sezone (vidi Grafike 5.6 –5.7)96.

95 Neophodna je ekološka procjena za sve nove Greenfield projekte u skladu sa crnogorskim zakonom. 96 Treba naglasiti da je ovo istraživanje na ograničenom uzorku – ali i jedino raspoloživo istraživanje koje poredi Crnu Goru sa drugim destinacijama. S obzirom da u Crnoj Gori nema hotela sa 4 zvjezdice,

86

5.14 Autori su pripisali ovaj “jaz konkurentnosti” samozadovoljstvu primorskih turističkih operatera, koji su do nedavno jako dobro pokrivali domaće tržište. Oni su izvijestili da su vlasnici i operateri sa primorja koji su bili intervjuisani generalno pokazali malu spremnost da promijene praksu što se tiče definisanja cijena ili poboljšanja usluga, s obzirom da i dalje imaju potpuno popunjene kapacitete tokom kratke ljetnje sezone, kao što je bio slučaj i ranije. Međutim, ovakav stav je u suprotnosti sa strategijom Vlade da privuče međunarodno tržište koje je svjesno vrijednosti. Štaviše, postoji velika vjerovatnoća da će čak i istorijski pouzdano lokalno tržište biti izgubljeno, s obzirom da mlađa generacija srbijanaca nije vezana za crnogorsko primorje tradicijom i navikama i sve više se okreće destinacijama koje pružaju veću vrijednost za uloženi novac, kao što su Turska, Egipat, Tunis, Grčka i druge slične destinacije.

E. POLITIKA I STRATEGIJA: ANALIZA I PREPORUKE

5.15 Strategija Vlade koncentrisana je na stimulisanje investicija privatnog sektora radi renoviranja i razvoja visoko-kvalitetnih turističkih kapaciteta, na obezbjeđivanje javne infrastructure i usluga, kao i na upotrebu propisa i licenciranja kao sredstva za unapređenje kvaliteta do željenih međunarodnih standarda. (Vidi Prilog 5.2 za lekcije naučene iz iskustva). Podjela odgovornosti između privatnog i javnog sektora je u velikoj mjeri prikladna, ali implementacija ove strategije zahtijeva jasno razumijevanje potreba, prioriteta i ograničenja lokalne i međunarodne turističke industrije. To omogućava sposobnost da se odgovori zahtjevima tržišta na fleksibilan način, bez nepotrebnih birokratskih prepreka.

Diversifikacija proizvoda

5.16 Investicije moraju biti ciljane na diversifikaciju turističkog proizvoda, na osnovu prednosti kojima Crna Gora raspolaže. Najveći dio pažnje i kod javnih i kod privatnih investicija i dalje je usmjeren na proširivanje i unapređenje primorskog turizma. Nasuprot tome, Vlada posvećuje relativno malo pažnje značajnim potencijalima koje nosi diversifikacija i proširenje turističkog primjenljivost istraživanja na situaciju u Crnoj Gori je diskutabilna. Potrebne su dodatne studije sa velikim uzorkom za poređenje stanja kako bi se bolje shvatila crnogorska konkurentnost u oblasti turizma.

Grafik 5.6. Cijena odmora sa 7 noćenja iz Londona (hotel sa 4 zvjezdice, uključujući avio kartu)

Grafik 5.7. Cijena odmora sa 7 noćenja iz Beograda (hotel sa 4 zvjezdice, uključujući avio kartu)

825.8

568.8 593.25

421.6

706.5647.75

1076

759.6797

694.6

925.25

830.5

0

200

400

600

800

1000

1200

Crna Gora Turska Egipat Tunis Bugarska Hrvatska

Euro

s

Maj Avgust

550.29

350.3 339379.9

428.75

763.14

422.4 433.67488.4

449.75

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

Crna Gora Turska Egipat Tunis Bugarska

Euro

s

Maj Avgust

Izvor: Yanofsky, 2004. Izvor: Yanofsky, 2004.

87

proizvoda putem pažljivog razvoja resursa u unutrašnjosti zemlje. Strateški okvir za održivi razvoj turizma u sjevernom i centralnom dijelu Crne Gore još uvijek nema analizu ekonomskog uticaja, koju je potrebno izvršiti. Investicije u turizam u unutrašnjosti (ne-primorski turizam) za sada su uglavnom ograničene na nekoliko malih pilot projekata koje finansiraju donatori. Postoji nekoliko inicijativa da se pripreme strategije za razvoj održivog turizma u sjevernom i centralnom dijelu zemlje,97 a TMP se poziva na razvoj ponude u vidu “turističkih niša” tokom čitave godine i zasnovanih na prirodnim ljepotama, dok plan za ljeto 2005 godine pominje planinski turizam, “wellness” turizam, nautički turizam, itd. Međutim, potrebno je razviti konkretne planove, programe i stimulanse i implementirati ih kako bi se privukle investicije i ostvario razvoj ne-primorskog turizma. Akcenat bi trebalo staviti na unapređenje turističke ponude i oživljavanje zimskog turizma, uz posvećivanje dužne pažnje ekološkoj održivosti i ekspanziji ekonomskih šansi za lokalne zajednice. Strategija treba da uzme u obzir i širu perspektivu mogućnosti koje su vezane za turizam. Na primjer, TMP naznačava da kupovina i renoviranje vikendica od strane uspješnih iseljenika postaje značajan segment ruralnog ekonomskog razvoja u nizu zemalja sa atraktivnim pejzažima i kulturnim atrakcijama, koje se nalaze u blizini evropskih ekonomskih centara. 5.17 Pažnju i dalje treba posvećivati proširenju ekonomskog uticaja turizma. U vezi sa ciljem diversifikacije je i cilj proširenja i produbljivanja doprinosa turizma privredi u cjelini, kroz smanjenje odliva putem povećanog učešća lokalnih investitora. Turistički satelitski računi WTTC-a jasno uočavaju značaj povezivanja turizma sa širom privredom98, ali to pitanje nije razmatrano u Turističkom Master Planu Vlade, koji se fokusira samo na razvoj turističke industrije za sebe. Kao posljedica toga, malo pažnje se posvećuje jačanju veza kao što su godišnji planovi i programi Ministarstva turizma, izuzev opštih promotivnih aktivnosti (na primjer, “Godina dobre hrane” ili “Made in Montenegro” kampanje za 2004 godinu). Plan za 2005 godinu obuhvata i stavku “Povezivanje smještajne privrede sa poljoprivrednim proizvođačima”, ali je ona uglavnom ograničena na uopštenja (kao što su “Održavanje redovne komunikacije između poljoprivrednih proizvođača i turističke privrede” i “Program razvoja visoko-kvalitetne gastronomske ponude”). U njemu je i okvirno dat predlog “garantnog fonda”, što zvuči slično kreditnim subvencijama za razvoj malih i srednjih hotela i podrazumijeva nedostatke u vidu naglašavanja ponude umjesto tražnje. Politike u sektoru poljoprivrede prepoznaju da usmjeravanje na tržišta-niše predstavlja glavnu perspektivu za razvoj poljoprivrede u Crnoj Gori. Turizam u unutrašnjosti mora biti prepoznat kao važna niša na tržištu, a Vlada može odigrati ulogu facilitatora u pružanju pomoći proizvođačima da iskoriste tu nišu.

Javne investicije u infrastrukturi

5.18 Uprkos skorijim pomacima, potrošnja na turističku infrastrukturu i usluge u Crnoj Gori je relativno mala u odnosu na njene konkurente. Crna Gora se trenutno nalazi tek na pedeset i osmom mjestu od 174 rangirane zemlje u svijetu po osnovu ovog mjerenja posvećenosti vlade i privatnog sektora turističkom razvoju. Turistički satelitski računi procjenjuju da su ukupne kapitalne investicije (kombinujući privatni i javni sektor) u turističku infrastrukturu, pogone i opremu iznosile 33.89 miliona eura 2004 godine, što pokazuje stabilni rast sa 24.6 miliona eura 2000 godine. Oni predviđaju da će kapitalne investicije u turistički sektor, kao procenat od ukupnih kapitalnih investicija, rasti po stopi od 7.4% godišnje do 2014 godine. To je pozitivno u poređenju sa 97 Uključujući “Strateški okvir za razvoj održivog turizma u sjevernom i centralnom dijelu Crne Gore: Smjernice za razvoj divlje ljepote”, koji je pripremljen preko kancelarije UNDP-a; Regionalni plan za planinske regione, koji je pripremio Međunarodni Institut za Turizam iz Slovenije; i strategija za region Bjelasice, koji priprema Austrijska kancelarija za tehničku saradnju. 98 Ekonomska statistika postoji i za “Industriju putovanja i turizma”, kao i za širu “Privredu putovanja i turizma”.

88

projektovanom stopom od 3.2% godišnje u okviru EU i 4.2% u svijetu, ali pokazatelji u prethodnih nekoliko godina donekle dovode ovu projekciju u sumnju. (vidi Grafik 5.8). 5.19 Vlada treba da se fokusira na rješavanje pitanja ograničenja javne infrastrukture vezane za životnu sredinu - naročito pitanja prečišćavanja otpadnih voda i upravljanja otpadom – kako bi obezbijedila održivost razvoja primorskog turizma. TMP naglašava da je poboljšana infrastruktura važan element u povećanju broja turista i kvaliteta turističke ponude. Vlada ima brojne inicijative u ovoj oblasti i pokazuje napredak poslednjih godina, uglavnom kroz saradnju sa međunarodnim donatorima, ali je njihova veličina i dalje mala u odnosu na potrebe.

• Vodosnabdijevanje: Veza između nedostatka vode u primorskim opštinama i održavanja i povećanja nivoa turističke aktivnosti je jasno uočljiva. Iako postoji značajan prostor za unapređenje efikasnosti i finansijske održivosti postojećeg sistema vodosnabdijevanja kroz rehabilitaciju postojeće infrastrukture, sprečavanje nezakonitog povezivanja na mrežu i poboljšanu naplatu takse, kao i kroz opšte postavljanje sistema vodosnabdijevanja na zdrave komercijalne osnove, postojeći podaci pokazuju da još uvijek postoji potreba za velikim sistemom vodosnabdijevanja koji bi nadomjestio lokalne izvore. Na zahtjev Vlade, Banka istražuje koliko je izvodljiva regionalna šema data u predloženom Projektu razvoja turizma. Procjena izvodljivosti biće zasnovana na mjerenjima na terenu vezana za sve ključne izvore u okviru sistema, a ta mjerenja se vrše tokom sušnog ljetnjeg perioda. Vlada priprema nacrt novog Zakona o vodama, ali je potrebno posvetiti veću pažnju primjeni postojećih zakona.

• Transport: Politika Vlade naglašava značaj rehabilitacije putne infrastrukture, naročito na

putu ka primorju i između većih gradova. Međutim, uprkos skorijim poboljšanjima, postojeće investicije su i dalje male, tako da će biti potrebna značajnija i dugoročnija posvećenost da bi se postiglo trajno poboljšanje sistema. Vlada bi trebalo da razvije i strategiju korišćenja puteva i druge transportne infrastrukture kako bi usmjerila razvoj turizma na nove oblasti. Avio saobraćaj je sve značajniji, s obzirom da je Crna Gora usmjerena na šire međunarodno tržište. Dva postojeća aerodroma su funkcionalna, ali ostavljaju loš prvi utisak, s obzirom da u njih skoro nije investirano od 1976. godine. EBRD je nedavno obezbedio sredstva za unapređenje aerodroma. Crna Gora je postala otvorenija za inostrane avio kompanije u prethodnih nekoliko godina, sa oko 20 redovnih i čarter linija koje postoje tokom visoke ljetnje sezone. Međutim, politika Vlade i dalje ograničava strane prevoznike na nekoliko slijetanja nedjeljno, navodno radi zaštite domaće avio kompanije. Ova politika će vjerovatno predstavljati barijeru za rast međunarodnog turizma u budućnosti, s obzirom da se putovanja avionom u svijetu sve više preusmjeravaju na brzo rastući segment avio prevoznika sa sniženim cijenama.

• Upravljanje čvrstim otpadom i otpadnim vodama: Svi se slažu da je neadekvatno upravljanje

čvrstim otpadom glavni izazov za očuvanje ekološke održivosti primorskog turizma, kao i za

Grafik 5.8. Kapitalne investicije u turizam (javne i privatne), 2000-2005

-100

-50

0

50

100

150

200

2000 2001 2002 2003 2004(proc)

2005(est)

Kap

italn

e in

vest

icije

(Mill

iona

eur

a, ra

st u

%)

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

Kapitalna potrosnja, Euro mill

Realni rast kapitalnih investicija (%)

Kapitalna potrosnja, % BDP Izvor: OEF za WTTC 2005 (Satelitski računi).

89

privlačenje većeg broja međunarodnih turista. Master plan za upravljanje čvrstim otpadom na republičkom nivou je Vlada usvojila u januaru 2005. Takođe, nacrt zakona o upravljanju otpadom će uskoro biti razmatran na zasijedanju Skupštine RCG. Jedna privremena deponija je izgrađena sredstvima Svjetske banke, a još nekoliko ih se upravo realizuje.99 Slične male investicije u oblasti upravljanja otpadnim vodama vrše se i u okviru projekata koje finansiraju donatori (npr. USAID, Evropska agencija za rekonstrukciju). Kampanja iz 2004 godine “Neka bude čisto” predložila je široki spektar aktivnosti, ali se implementacija fokusirala uglavnom na obrazovanje i medijsku promociju, dok je malo postignuto vezano za eliminaciju nezakonitih deponija ili strožija kontrola vozila koja prevoze otpadni materijal. Izvršeno je istraživanje deponija, ali nisu preduzete nikakve druge direktne mjere za čišćenje zemljišta duž puteva. Ministarstvo turizma je dobilo 35,000 eura od Vlade za potpisivanje ugovora o ovim aktivnostima sa opštinskim komunalnim preduzećima, ali sredstva nisu iskorišćena. Za 2005 godinu je višesektorska Komisija za koordinaciju u turizmu predložila drugačiji pristup: program javnog zapošljavanja radi čišćenja zemljišta pored puteva na turističkim lokacijama. Imajući na umu štetu koju ovaj problem nanosi crnogorskoj konkurentnosti kao međunarodne destinacije, neophodno je intenzivnije angažovanje da bi se riješio ovaj problem. Kao što je slučaj sa nezakonitom gradnjom, strogo i konzistentno sprovođenje anti-damping zakona je barem jednako važno kao i kapitalne investicije u deponije (ljudi koji imaju naviku da bacaju smeće preko obližnjih litica neće neophodno nositi smeće do nekoliko kilometara udaljene deponije samo zato što ona tamo postoji). To bi se moglo kombinovati sa stimulansima kao što su nacionalna priznanja i nagrade za najčistije gradove. Pored toga, neophodno je značajno proširiti obrazovne kampanje i efektivnije birati ciljane grupe (na primjer, djeca školskog uzrasta kao ciljna grupa).

5.20 Vlada mora odigrati ulogu koordinatora u oblastima gdje se realizuju investicije donatora u infrastrukturu, kao i komplementarnu ulogu u popunjavanju investicionog jaza u kontekstu svog sveobuhvatnog programa javnih investicija koji rigorozno analizira investicije u javnu infrastrukturu sa aspekta njihovog ekonomskog i socijalnog povraćaja u turizmu. 5.21 Turistički Master Plan (TMP) Vlade treba da dobije konkretan budžet i da uključi privremene ciljeve implementacije (vidi Prilog 5.1. za ocjenu Plana). Kao što je naglašeno u Poglavlju 3, izdvajanja iz budžeta za podršku TMP-u su neizvjesna iz godine u godin, i smanjena su za čak 20% prethodnih godina. Vrši se neko kratkoročno planiranje, u vidu godišnjih planova za pripremu predstojeće ljetnje turističke sezone (do sada postoje dva takva plana, za 2004 i 2005). Međutim, ovi godišnji planovi predstavljaju mješavinu konkretnih i opštih ciljeva i kratkoročnih i dugoročnih poduhvata, bez definisanja prioriteta, godišnjih ciljeva i bez procjene troškova. Stoja Akcioni plan za pripremu ljetnje sezone za 2005 godinu sadrži skoro 170 posebnih stavki u okviru 32 naslova. Neke od njih predstavljaju konkretne aktivnosti koje bi se mogle ostvariti za godinu dana (na primjer, radovi na trećoj traci od Mojkovca, prema Bijelom Polju). Za ostale bi trebalo nekoliko godina da bi se realizovale, uz pretpostavku da će novčana sredstva biti obezbijeđena, a nema nikakvnih naznaka šta bi od toga trebalo da se realizuje tokom predstojeće godine (na primjer, modernizacija željezničke infrastrukture – izgradnja novih šina i rekonstrukcija tunela i mostova). Mnoge od ovih stavki predstavljaju samo uopštene namjere ili politiku (na primjer, za unapređenje vodovodne infrastrukture: “nastavak aktivnosti na realizaciji pod-projekata, internih mjera,

99Trenutno se ekološki opravdano zatvaranje nezakonitih deponija – uključujući pokrivanje deponija, izgradnju sistema za drenažu, emisiju gasova i ograđivanje – odvija u Kotoru, Tivtu, Budvi, Baru i Ulcinju, iz sredstava Svjetske banke (Projekat ekološke infrastrukture u Crnoj Gori i Projekat ekološki osjetljivih turističkih oblasti u Crnoj Gori).

90

interventnih mjera, optimizaciji postojećih i novih izvora” i za privatizaciju turističkih preduzeća: “riješiti pitanja vlasništva nad zemljom između države, privatnih vlasnika i privrede). Prilog 5.1. Koristi i ograničenja Turističkog Master Plana Crne Gore (TMP) Crna Gora nema politiku turizma, ali je pripremila “Turistički Master Plan” (TMP) 2001 godine, uz tehničku pomoć njemačke Kompanije za investicije i razvoj (DEG). TMP zahtijeva i značajno sveukupno povećanje turističkih posjeta i noćenja (do 15.68 miliona noćenja u svim kategorijama do 2010 godine i do 25.85 miloiona do 2020 godine), ali i značajan prelaz sa uglavnom nižeg/srednjeg sloja turista sa domaćeg tržipta na uglavnom srednji/visoki sloj turista sa međunarodnog tržišta. Dva strateški stuba ovog dokumenta su: (i) unapređenje turističkog proizvoda na primorju (smještaj i usluge); i (ii) diversifikacija turističkog proizvoda (produženje sezone, razvoj turističkih niša, kao što su avanturistički turizam ili turizam u prirodi). Jedan od ključnih elemenata je da se postepeno eliminišu smještajni kapaciteti sa jednom i dvije zvjezdice* uglavnom kroz njihovo unapređenje do nivoa od 3 zvjezdice ili još bolje kroz renoviranje koje će finansirati privatni investitori i kroz strožije propise. Takođe, akcenat se stavlja na smanjenje “sive ekonomije” u sektoru turizma, uključujući, na primjer, uvođenje propisa i jedinstvene stope poreza za privatne apartmane koji se rentiraju u turističke svrhe. Neke koristi od TMP, kao i mjere koje se preduzimaju radi njegove implementacije, su: • Prepoznavanje više-sektorske prirode turističkog razvoja. Više-sektorska Komisija za koordinaciju u

turizmu, koja je osnovana 2004 godine, odgovorna je za pripremu godišnjih akcionih planova radi pripreme predstojeće ljetnje turističke sezone, a zatim i za izvještavanje Vlade o implementaciji tih planova. Kampanja “Neka bude čisto” (usmjerena na smanjenje i raščišćavanje čvrstog otpada) je pripremljena i realizovana od strane radne grupe koju su sačinjavali predstavnici Ministarstva za zaštitu životne sredine, Ministarstva turizma, Ministarstva zdravlja, MUP-a, Ministarstva prosvjete i nauke, Ministarstva pomorstva i saobraćaja i Ministarstva pravde.

• Zavidna otvorenost Vlade. Skoro svi dokumenti Ministarstva turizma dostupni su preko Interneta. Vlada je vrlo otvorena i vezano za privatizaciju državne imovine i u privlačenju međunarodne tehničke pomoći.

Neka ograničenja TMP su: • On ne prepoznaje naslijeđena ograničenja crnogorskog primorskog proizvoda, i čini se da radi na

pretpostavci da je povećanje ponude visoko-kvalitetnog smještaja na primorju ključ za veoma značajno povećanje udijela na tržištu (u stvarnosti, kvalitetni smještaj je neophodnost, ali nije atrakcija sam po sebi).

• Diverzifikacija i kreiranje novih tipova turizma je identifikovana kao opšti cilj, ali sa malo detalja i bez konkretnih strategija ili zadataka kojima bi se to postiglo.

• Iako je TMP sam po sebi više-sektorski i više-slojni document, nije jasno u kojoj mjeri je on usklađen sa drugim planskim instrumentima (npr. nacionalni prostorni plan, urbanistički planovi).

Štaviše, neki od važnih strateških ciljeva TMP-a nisu reflektovani u godišnjim planovima. Na primjer, TMP naznačava da će u fokusu biti zemlje Centralne i Zapadne Evrope kao ključna tržišta sa kojih dolaze turisti, ali u akcionom planu za 2005 godinu, poglavlje “Promotivne aktivnosti na nacionalnom i međunarodnom planu” je vrlo uopšteno i ne daje nikakve naznake o fokusiranju na bilo koju konkretnu geografsku zonu iz koje dolaze turisti ili na bilo koji tržišni segment. Ovaj plan zahtijeva otvaranje turističkih agencija samo u Beogradu, na Kosovu i “u inostranstvu”. Izvor: procjena osoblja Banke. *Do 2020 godine smanjiti udio hotela sa jednom i dvije zvjezdice sa 64% ukupnog broja kreveta na 25%; povećati udio kreveta sa tri zvjezdice sa 33% na 40%.

Investicije privatnog sektora, propisi i finansije

5.22 Neposredna fizička rehabilitacija i unapređenje hotela kroz privatizaciju, iako predstavljaju korak u pravom smjeru, treba da budu dopunjene znanjem i iskustvom kako bi se stvorili kapaciteti koji će privući bogatiju međunarodnu klijentelu. Vlada mora posvetiti pažnju ne samo cijenama koje ponuđači nude, već i njihovom znanju i iskustvu u kreiranju vrijednosti

91

za najbogatije turiste. U prvoj fazi privatizacije hotela neke posjede su kupili špekulanti koji nisu značajnije investirali u oporavak i unapređenje usluga. Kasniji tenderi su se pozabavili ovim problemom kroz pooštravanje zahtjeva za investiranjem. Do 2004 godine privatizovano je 19 hotela, uz ukupnu prodajnu cijenu od oko 35 miliona eura, uključujući obavezu ukupnog investiranja od 85 miliona eura i ukupne stvarne i planirane investicije od preko 200 miliona eura. Otvoreno je nekoliko renoviranih hotela (npr. Maestral, Mediteran). Detaljna procjena privatizacije hotela do danas, koja bi se fokusirala ne samo na iznos investiranog novca, već i na prirodu kupaca i kvalitet rehabilitacije, kao i na naknadno funkcionisanje tih objekata, mogla bi dati važne informacije. Ubuduće može biti potrebno da se više uzme u obzir iskustvo mogućeg kupca u upravljanju turističkim smještajnim kapacitetima međunarodnog standarda. Pored toga, iskusni i sposobni turistički investitori zainteresovani su ne samo za potencijal datog objekta, već i za ukupni kontekst, uključujući spremnost Vlade da obezbijedi osnovnu javnu infrastrukturu i usluge, kao i da kontroliše negativne uticaje, kao što su neplanska i nezakonita gradnja. Konačno, s obzirom da je Crna Gora trenutno relativno nepoznata na mnogim perspektivnim turističkim tržištima, visoki prioritet trebalo bi dati privlačenju nekoliko kvalitetnih vodećih operatera čije prisustvo može pomoći da se obezbijedi dodatna sigurnost koju mnogi putnici traže da bi isprobali neku novu destinaciju. 5.23 Potrebna su zakonska rješenja i propisi, ali oni moraju pružiti podršku, umjesto da predstavljaju ograničavajući faktor. U sektoru turizma, kao i u drugim oblastima poslovanja, Vlada je popriličan značaj dala usvajanju novih zakonskih rješenja i propisa i kreiranju institucija koje će ih implementirati. Pored Zakona o turizmu (za koji se trenutno pripremaju izmjene i dopune), postoji i novi Zakon o turističkim organizacijama (februar, 2004), koji osniva Komisiju za kategorizaciju turističkih kapaciteta,100 i koji sadrže razne propise, smjernice i obavezne standarde koji su nedavno usvojeni ili su u pripremi, a vezano za izdavanje dozvola, klasifikaciju i kategorizaciju smještajnih kapaciteta i ugostiteljskih objekata, razvoj nautičkog turizma, razvoj planinskog turizma, itd. Ministarstvo turizma smatra ove propise glavnim mehanizmom za stimulisanje unapređenja turističkih kapaciteta u zemlji. Na primjer, predložilo je da se ubuduće dozvole izdaju samo smještajnim kapacitetima nivoa kvaliteta od tri do pet zvjezdica. Sistem klasifikacije je važan kako bi se steklo povjerenje međunarodnih posjetilaca, ali on mora biti precizan i pouzdan kako bi zaista poslužio svrsi. Komisija (koja obuhvata i međunarodnog eksperta) i Ministarstvo turizma smatraju da su standardi koji se sada primjenjuju u Crnoj Gori ekvivalentni međunarodnim standardima101. Štaviše, kao što je naglašeno u Poglavlju 4, proliferacija zakona i propisa, a naročito u kombinaciji sa visokim stepenom diskrecionih prava koja imaju inspektori, može dovesti do konfuzije i do mogućnosti da se traži zvanično rentiranje, što može obeshrabriti vlasnike preduzeća u pridruživanju formalnom (propisanom) sektoru. Navedeni cilj novog talasa propisa je da se obezbijedi podizanje standarda smještajnih kapaciteta i usluga na nivo međunarodnih standarda, ali u nekim slučajevima čini se da je stepen propisanosti u detalje pretjeran.102 Jedna aktivnost navedena u akcionom planu za 2005 godinu je da objedinjavanje svih zakona i podzakonskih akata u sektoru turizma, ali je dato malo informacija o tome kako će se ova aktivnost realizovati. Jasno je, međutim, 100 Kategorizacija se odnosi na vrstu kapaciteta (npr. hotel, mali hotel, apartmanski hotel, bistro, itd). Klasifikacija se odnosi na kvalitet unutar date kategorije, kao što je jedna zvjezdica (budžet) do 5 zvjezdica (luksuzni). Oko 180 preduzeća je do danas kategorizovano i klasifikovano. 101 Međutim, neki eksperti se ne slažu sa tim u potpunosti. Na primjer, autori studije MPSDC zasnovane na definisanju repera smatraju da je kategorizacija Vlade RCG viša (darežljivija) od međunarodnih standarda, naročito za kategorije sa 4 i 5 zvjezdica. 102 Na primjer, u “Obaveznim i kvalitativnim standardima za privatne turističke kapacitete za iznajmljivanje – sobe, apartmani, kuće” minimalni zahtjevi za sve nivoe klasifikacije obuhvataju (pored razumnih stavki kao što su čista posteljina, zavjese i adekvatno osvjetljenje) i zahtjev da vješalice za odjeću u spavaćim sobama ne mogu biti od žice, moraju biti raspoloživi pegla i usisivač na zahtjev gostiju i mora postojati jedno rezervisano parking mjesto za svaki apartman. Za restorane, očigledno se traži da primjerak cjenovnika – ovjeren od strane Ministarstva turizma – bude izložen na zidu (lični komentar, M. Yanofsky).

92

da bi process trebalo da uključi detaljnu reviziju glavnih propisa, kako bi se identifikovali oni koji su neophodni radi očuvanja osnovnih standarda (zdravstvo, bezbijednost, životna sredina, itd) i zaštite interesa potrošača, i onih ostalih propisa koji se odnose na aspekte koji bi bilo bolje prepustiti tržišnim mehanizmima. Prilog 5.2. Održivi razvoj primorskog turizma: neke lekcije zasnovane na iskustvu

Posebno složeni izazov za turistički razvoj je pokušaj da se izbalansiraju četiri najvažnija elementa: (i) profiti preduzimača i komercijalni interesi, (ii) zadovoljni gosti koji žele da se vrate, (iii) poboljšani kvalitet života i glas lokalnog stanovništva, kao i (iv) ekološka održivost da bi u životnoj sredini uživale i buduće generacije. Crna Gora je suočena sa svim ovim izazovima trenutno, uključujući i privlačenje privatnih investicija za razvoj na primorju. Međutim, ostvarivanje održivog primorskog turstičkog razvoja predstavlja vjerovatno najveći izazov na duži rok. Iskustvo Karipskih ostrva sa malim brojem stanovnika, koje se specijalizovalo za primorski turizam – naročito iskustvo Antigve – pokazuje šta ne treba raditi. S druge strane, iskustvo američkih Djevičanskih ostrva vezano za praktična rješenja u upravljanju obalom pokazuje dobar primjer kako se mogu postići dobro upravljanje obalom i održivi turistički razvoj. Neuspjeh u zaštiti primorskog kapitala često predstavlja najvažniju prijetnju održivom razvoju primorskog turizma. Uzrok tome je istorija zanemarivanja životne sredine, i/ili agresivna promocija masovnog turizma sa malom dodatom vrijednošću. Antigva predstavlja primjer gdje je doščo do gubitka primorskog kapitala i neodrživosti. U periodu od 1975 – 1980, ukupni broj posjeta se udvostručio, pa se još jednom udvostručio u periodu 1980-1990. Tokom ovog perioda oštećeno je ili uništeno više močvara mangrova i priobalnih grebena nego tokom čitave ranije istorije ostrva (Coram, 1993). Nakon gubitka ovih resursa, broj posjetilaca i njihovih noćenja je opao i još uvijek se nije oporavio (STO, 2002). Ova neuspješna politika zasnovana je na naslijeđu zanemarivanja životne sredine, loše sprovedenoj ne-turističkoj diversifikaciji u proizvodni sektor i druge sektore privrede, marginalnom uključivanju građana u proces odlučivanja i upornom pozivanju vlasti na kratkoročne ekonomske koristi, umjesto na dugoročno održivo planiranje i upravljanje prirodnim resursima. Crna Gora bi trebalo da izbjegne sve ove štetne pojave. Međutim, iscrpljivanje priobalnog kapitala se može izbjeći. Program za upravljanje priobalnim područjem na Djevičanskim ostrvima (VICZMP) predstavlja najbolji praktični primjer kako se mogu zaštititi primorski resursi uz istovremeno ostvarivanje turističkog razvoja. Program je usvojen Zakonom Djevičanskih ostrva 1978 godine radi zaštite, održavanja I, gdje je to izvodljivo, radi poboljšanja ukupnog kvaliteta životne sredine u primorskom području u korist stanovnika i posjetilaca. Komisija, kojom je predsjedavao predstavnik kabineta Guvernera, a koju je sačinjavalo 15 građana/ osoblje, osnovana je od strane Guvernera i odobrena Zakonom, kako bi regulisala aktivnosti i razvoj primorske zone putem procesa izdavanja većih i manjih dozvola. U slučaju veće dozvole za veliki kompleks, proces podrazumijeva Izvještaj o procjeni uticaja na životnu sredinu, reviziju koju vrši Komisija i prikladne agencije, javna obavještenja i javne rasprave sa građanima radi prikupljanja njihovog mišljenja, i konačnu odluku Komisije. Učešće javnosti – naročito detaljni proces davanja primjedbi na izdavanje dozvole – institucionalizuje ekspertske inpute službenika Komisije i tehničkih lica u relevantnim lokalnim javnim agencijama. Komisija je po zakonu zadužena i da identifikuje bilo kakve nezakonite aktivnosti u primorskoj zoni koje su preduzete bez validne dozvole. Lekcije su da se održivi turistički razvoj primorske zone može ostvariti putem: (i) osnovnog sveobuhvatnog razumijevanja među javnim planerima, korisnicima resursa i menadžerima i preduzimačima o tome kako kopneni i morski eko-sistemi ostvaruju interakciju da bi očuvali opštu ekološku stabilnost; (ii) osnivanja efektivnog regulatornog okvira koji bi podržao primorsku stabilnost na osnovu takvog razumijevanja stvari; i (iii) institucionalizovanog učešća građana u upravljanju primorskim resursima i rješavanju konflikata. VICZMP je priznat kao model drugim vladama i drugim ostrvskim upravama vezano za upravljanje primorskim turizmom. Izvor: Na osnovu: Jerome L. McElroy, “Sustainable Tourism Coastal Development: Some Policy Suggestions”, Dokument prezentiran na Radionici o politici primorskog turizma, Simon Fraser University, Vancouver, British Columbia (December 6-7, 2002)

93

5.24 Planiranje namjene zemljišta, jačanje vlasničkih prava i kontrola nezakonite gradnje predstavljaju osnovne i urgentne zahtjeve. TMP prepoznaje neadekvatno planiranje, nesigurna vlasnička prava i proliferaciju nezakonite gradnje kao važna ograničenja za ivnesticije privatnog sektora, uključujući i investiciju u Ulcinju, koja predstavlja veliki dio projektovanog rasta međumarodnog turizma na primorju. Vlada je preduzela neke važne mjere, kao što su priprema Plana razvoja Ulcinja (uključujući i procjenu uticaja na životnu sredinu), osnivanje Agencije za upravljanje morskim dobrom, uključivanje u program objedinjenog planiranja za primorsku zonu, i priprema Zakona o restituciji. Međutim, ovi institucionalni instrumenti mogu biti uspješni samo ukoliko postoji snažna posvećenost Vlade pružanju podrške i sprovođenju ovih mjera. Plan za 2005 godinu navodi planirane odgovore (na primjer, definisanje liste lokacija u okviru Zone morskog dobra koje su od posebnog značaja za razvoj turizma i definisanje načina da se zabrani njihova upotreba u druge svrhe; definisanje pravnog okvira za upravljanje turističkim destinacijama; obezbjeđivanje efikasnije implementacije propisa vezanih za nezakonitu gradnju). Međutim, ne postoje konkretni mehanizmi, obaveze i ciljevi. Vlada mora istinski da se posveti rješavanju ovog krucijalnog pitanja vlasničkih prava i s njima u vezi nedostatka kontrole nad nezakonitom gradnjom, naročito na nekoliko preostalih lokacija sa velikim potencijalom (na primjer, Ulcinj i zone u unutrašnjosti blizu nacionalnih parkova i drugih prirodnih atrakcija). Ovo pitanje predstavlja jednu od najvećih prijetnji budućim perspektivama crnogorskog turizma. Hitno su potrebne konkretne mjere, kao što su poboljšanje katastarskih podataka i primjena Zakona o restituciji. 5.25 Finansijska sredstva po pristupačnim uslovima i stimulansi predstavljaju ključ za investicije privatnog sektora u turizmu. Glavni stimulans koji se nudi privatnom sektoru je mogućnost kupovine posjeda radi renoviranja, navodno po atraktivnim cijenama. 2004 godine Vlada je započela i program subvencioniranja kredita za mala i srednja turistička preduzeća. Tražnja za kreditima je bila dosta velika, ali uticaj ove mjere još uvijek nije procijenjen. Ad hoc inicijative ne mogu nadomjestiti sveukupni problem nedostatka srednjoročnih kredita po pristupačnim uslovima (vidi Poglavlje 3). Veliki stepen zavisnosti od interno generisanog protoka gotovine koji iz toga rezultira podrazumijeva da će veći dio turističkog razvoja do kojeg dolazi biti u vidu pojedinaca i preduzeća koji se bave drugim biznisom i samo “isprobavaju svoje umijeće” u turističkim preduzećima. To doprinosi nedostatku profesionalizma i nekonzistentnom kvalitetu sektora. Razvoj konkurentnog turističkog sektora zahtijeva veći pristup srednjoročnim i dugoročnim kreditima po prihvatljivim stopama, koji će se davati investitorima koji pokažu profesionalni i finansijski kapacitet i posvećenost razvoju i upravljanju visoko-kvalitetnim turističkim preduzećima. i ostale fiskalne politike bi trebalo revidirati vezano za njihov uticaj na profitabilnost i konkurentnost turizma. Na primjer, za razliku od mnogih zemalja, Crna Gora ne oslobađa turizam obaveze plaćanja PDV-a od 17%, kao što je slučaj sa drugim izvoznim proizvodima i uslugama.103 Važno je da Vlada shvati turizam kao dugoročni izvor ekonomskog rasta i zaposlenosti, a ne kao kratkoročni generator prihoda.

Tržište rada i razvoj vještina

5.26 Razvoj ljudskih resursa je ključ za unapređenje turizma i ubiranje koristi od njega. Turizam predstavlja jednu od radno najintenzivnijih grana, a generisanje radnih mjesta obično predstavlja važnu ekonomsku korist od turističkog razvoja. Međutim, stepen i kvalitet koristi po zapošljavanje zavisi od vrste turizma, od politike na tržištu rada, kao i od nivoa investicija u razvoj ljudskog resursa. U Crnoj Gori te potencijalne koristi po zaposlenost nisu iskorišćene. Lokalna zaposlenost u sektoru turizma je relativno mala, a njen rast je projektovan po veoma skromnoj stopi

103 Većina evropskih zemallja ima jednu ili čak dvije smanjene stope PDV-a. Od 2004 godine, 10 od 15 zemalja članica EU i 9 od 10 zemalja kandidata primijenile su smanjene stope na usluge smještaja; 13 od 25 je spremno da primijeni smanjeni PDV na restoranske usluge (SCEPP, 2004).

94

(1.7% za 2005 godinu; u prosjeku 4.5% godišnje tokom sljedeće decenije) (OEF/WTTC, 2005). Crna Gora je trenutno na osamdeset i šestom mjestu na rang listi 174 zemlje u svijetu vezano za zaposlenost u privredi turizma i putovanja kao procenat od ukupne zaposlenosti, dok je na šesnaestom mjestu po doprinosu privrede turizma i putovanja ukupnom BDP-u. To pokazuje da je stopa kreiranja radnih mjesta u sektoru turizma ispod očekivane (treba, međutim, naglasiti da ovi podaci reflektuju samo registrovana radna mjesta, dok je značajan dio turističkih radnika vjerovatno neregistrovan104). 5.27 WTTC (2004) je identifikovao veliki nedostatak kvalifikovane radne snage i neadekvatne kapacitete za obuku (naročito na višim nivoima), kao najveće prepreke razvoju žive i konkurentne industrije u Crnoj Gori. Sigurno, bolje obučena radna snage će biti od presudnog značaja da se poboljša konkurentnost Crne Gore u ovoj industriji, gdje su usluge sve, kao i da bi se turizam promovisao kao atraktivna karijera za mlade ljude u Crnoj Gori. Međutim, TMP jedva da sadrži opšti komentar o tome, kao o oblasti gdje je potrebna međunarodna pomoć (prvenstveno radi unapređenja uslužnih vještina) i ne sadrži nikakvu sveobuhvatnu strategiju ili ciljeve. Čini se da se strategija Zavoda za zapošljavanje fokusira na obuku i povećanje broja zaposlenih na nivou nekvalifikovanih radnika i radnika sa malim kvalifikacijama, bez strategije da uključi ili mobiliše značajan dio stanovništva koji čine mladi, obrazovani, nezaposleni ljudi. Projekat koji finansira EU, a koji se odnosi na obezbjeđivanje praktičnih radnih vještina onima koji napuste školu je u startu usmjeren na turizam i drvnu industriju i obezbjeđuje obuku za konobare i konobarice. Iako su bolje vještine na uslužnom nivou hitno potrebne da bi se poboljšao kvalitet i konkurentnost postojećih kapaciteta, budući razvoj savremenog turističkog sektora zahtijevaće veći nivo profesionalne obuke vezano za različite vještine, a sa akcentom na savremenim informacionim tehnologijama, menadžmentu i fleksibilnosti, kao i sposobnosti obavljanja različitih zadataka. Postojeći Fakultet za turizam i hotelijerstvo pri Univerzitetu Crne Gore nije u poziciji da izvrši ovu funkciju. Prvi privatni fakultet za turizam, menadžment i trgovinu, koji je 2004 godine osnovala Atlas Mont Banka u Baru obećava, ali se nalazi tek u ranoj fazi i o njemu postoji jako malo informacija. 5.28 Konačno, Crna Gora mora nastaviti da razmatra i regionalnu perspektivu turističkog razvoja. Strategija razvoja turizma Vlade Crne Gore, kako je prikazana u TMP-u, fokusira se uglavnom na Crnu Goru, izolovano od susjednih zemalja. Realno, Crna Gora predstavlja mali dio regiona, koji obuhvata neke zemlje sa dobro ustanovljenom turističkom privredom (npr. Hrvatska) i nekoliko drugih zemalja koje vide turizam kao glavnu oblast za investicije i ekonomski rast. Dok ove zemlje predstavljaju konkurenciju, na današnjem vrlo mobilnom tržištu (zahvaljujući jeftinim avionskim putovanjima na velike distance), fizička blizina nije presudni factor u tom smislu. Pravi izazov je stimulisati strane turiste da dođu u Zapadni Balkan prije svega, umjesto da odu na neku drugu uporednu destinaciju, kao što su Sredozemlje, Karibi, itd. Karibi i zemlje Južne Afrike prepoznale su prednosti međusobne saradnje, kako bi se zajednički prodavale kao destinacija svjetske klase, pri čemu svaka zemlja identifikuje svoje posebne niše i koristi prednosti kola koje sadrži više zemalja. Njihove strategije obuhvataju zajednički marketing i promociju i omogućavanje kretanja između zemalja putem mjera kao što su smanjenje formalnosti na graničnim prelazima, izgradnja infrastrukture i upotreba zajedničkih oznaka. Manje, nedovoljno poznate zemlje koriste prednosti svojih većih i naprednijih susjeda putem efekta “prelivanja”, dok su ove veće motivisane da pomažu manjima da se razviju do većeg standarda kako bi se podigla opšta reputacija regiona. Sama po sebi,

104 Zavod za zapošljavanje je prijavio 3,000 novih radnih mjesta koja su popunjena u sektoru turizma tokom 2004 godine, ali većina tih radnih mjesta je već od ranije postojala u neformalnom sektoru, pa su prebačena u formalni sektor kao rezultat kampanje za legalizaciju radnih mjesta. Procjene kažu da sezonski radnici iz drugih zemalja pokrivaju jednu polovinu do jedne trećine radnih mjesta u turizmu. (Wieland, lični komentar.)

95

Crna Gora ima ograničenu sposobnost privlačenja kao međunarodna destinacija, ali uz pravi pristup, mogla bi da ostvari korist, kao i da značajno doprinese konkurentnom regionalnom paketu105.

105 Već postoji značajan broj prekograničnih turističkih putovanja između Hrvatske i Crne Gore, ali Crna Gora, u saradnji sa Hrvatskom, može ostvariti korist od daljeg uklanjanja prepreka prekograničnom kretanju.

96

LITERATURA

Alesina, Alberto i Romain Wacziarg (1998). “Openness, Country Size and the Government”. Journal of Public Economics, Vol. 69, Issue 3 (September), 305-321. Alesina, Alberto, Enrico Spolaore i Romain Wacziarg (2003). Trade, Growth and the Size of Countries, Harvard Institute of Economic Research, Discussion Paper # 1995, January. Barro, R. (1990). “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth,” Journal of Political Economy, 98(1) 103-117.

Barro, R., i X. Sala-i-Martin (1992. “Public Finance in Models of Economic Growth.” Review of Economic Studies 59, (4) 645-661. Betcherman, G., A. Luinstra, i M. Ogawa (2001). “Labor Market Regulation: International Experience in Promoting Employment and Social Protection.” SP Discussion Paper No 0128. World Bank. Washington, DC. Betcherman, Gordon, Karina Olivas, i Amit Dar (2004). “Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries.” World Bank, SP Discussion Paper No. 0402. Washington, DC. Bogetic, Z. (2002). “Montenegro’s Currency and Foreign Trade Reforms: A Brief Review”, Washington, D.C. Center for Entrepreneurship and Economic Development (2002). “Montenegro Enterprise Survey,” Podgorica. Center for Entrepreneurship and Economic Development (CEED), Montenegro Business Outlook, various issues, Podgorica. Central Bank of Montenegro, Izvještaj glavnog ekonomiste – 2002, 2003, 2004 (Chief Economist Reports for 2002, 2003 i 2004). Commission of the European Communities. (2004). “Serbia and Montenegro Stabilization and Association Report 2004,” Commission Staff Working Paper, Brussels. Dar, Amit, i P. Zafiris Tzannatos (1999). “Active Labor Market Programs: A Review of the Evidence from Evaluations.” Social Protection Discussion Paper No. 9901, January. World Bank, Washington, DC. Demirgüç-Kunt, A. i V. Maksimovic (1998). “Law, Finance, and Firm Growth,” Journal of Finance 53, 2107-2137. Demirgüç-Kunt, A., i V. Maksimovic (1999). “Institutions, Financial Markets and Firm Debt Maturity,” Journal of Financial Economics, 54, 295-336.

97

Devarajan, S., V. Swaroop, i H. Zou (1996). “The Composition of Public Expenditure and Economic Growth.” Journal of Monetary Economics, 37(3) 313-344.

Easterly, W., i . Rebelo (1993. “Fiscal Policy and Endogenous Growth”. Journal of Monetary Economics 32(3) 417-458. Easterly, William i Aart Kray (1999). “Small States, Small Problems.” Washington DC: World Bank (processed). EBRD (2002). Transition report 2000: Employment, skills and transition. London. European Central Bank . “Statistics Pocket Book, May 2004,” Brussels. European Commission (2004). Undeclared Work in an Enlarged Union. An Analysis of Undeclared Work: An In-Depth Study of Specific Items. Brussels. Eurostat (2004) “Statistical Annex of European Economy.” Brussels. Favaro, Edgardo (2003). “Managing Risk in a Small State,” Washington, DC, World Bank (draft). FIAS (2004). “Montenegro Investment Environment Diagnostics”, Washington DC. Fretwell, David H., Jacob Benus, i Christopher J. O’Leary (1999). “Evaluating the Impact of Active Labor Market Programs: Results of Cross Country Studies in Europe and Central Asia.” Social Protection Discussion Paper No. 9915. World Bank, Washington, DC. Funck, Bernard (ed.) (2002). “Expenditure Policies Toward EU Accession”, World Bank Technical Working Paper NO. 533, Washington, D.C. Garibaldi, P., i P. Mauro (1999). “Deconstructing Job Creation.” IMF Working Paper 99/109. Gilles, Saint-Paul (2004). “Why Are European Countries Diverging in Their Unemployment Experience?” Journal of Economic Perspectives. Vol 18, No 4. Glomm, G., i B. Ravikumar (1997). “Productive Government Expenditures and Long-run Growth”. Journal of Economic Dynamics and Contr,,l 21(1) 183-204. Godfrey, Martin (2003). Youth Employment Policy in Developing and Transition Countries – Prevention as well as Cure. SP Discussion Paper No. 0320. World Bank, Washington, DC. Government of Montenegro (2005). Economic Reform Agenda for Montenegro 2002-2007 – Report and Recommendations. Podgorica. Government of Montenegro (2005). Strategy for permanent solution of refugees and IDPs issue in Montenegro. Podgorica. Government of the Republic of Montenegro (2001). Touristic Master Plan for Montenegro. Government of the Republic of Montenegro (2003)“Economic Reform Agenda for Montenegro,” Podgorica.

98

Government of the Republic of Montenegro, Economic Policy (for 2002, 2003, 2004 i 2005), Podgorica. Government of the Republic of Montenegro, Ministry of Tourism (2004) (September). Overview of the Summer Tourism Season 2004. Government of the Republic of Montenegro, Ministry of Tourism (2004) (November). Action Plan for the Preparation of 2005 Season. Government of the Republic of Montenegro, Ministry of Tourism, and National Tourism Organisation of Montenegro (2005) (January). Bulletin: New Year’s Issue. Heron, R., i C. Vandenabeele (1999). Labour Dispute Resolution: An Introductory Guide. ILO East Asia Multidisciplinary Advisory Team. ILO Regional Office for Asia and the Pacific: Bangkok. ILO (2000b). “Good Practices in Settlement of Individual Labour Disputes: The Case of Chile.” Available at www.ilo.org. ILO (2004). Global Employment Trends. Geneva. Institute for Strategic Studies and Prognoses (ISSP), Household Survey, various issues, Podgorica. Institute for Strategic Studies and Prognoses (ISSP), Montenegro Economic Trends, various issues, Podgorica. ISSP (2004). Montenegro Economic Trends, November. Javorcik, Beata i Mariana Spatareanu (2004). “Do Foreign Investors Care About Labor Market Regulations?” World Bank Policy Research Working Paper 3275. April. Kneller, R., M.F. Bleaney, i N. Gemmell (1999). “Fiscal Policy and Growth: Evidence from OECD Countries”. Journal of Public Economics, 74 171-190. Laporta, R., F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, i R. Vishny (1998). “Law and Finance," Journal of Political Economy 106, 1113-1155. Layard, Richard, Steven Nickell i Richard Jackman (1990). Unemployment. Oxford: Oxford University Press. Levine, R., i D. Renelt (1992). “A Sensitivity Analysis of Cross-country Growth Regressions.” American Economic Review, 82(4) 942-63. Marc Yanofsky Management Associates (2004). The Montenegro Private Sector Development and Competitiveness (MPSDC) Project Tourism Sector Strategy: Relevant Strategy as a Framework for Meaningful Impact. (Prepared for the U.S. Agency for International Development) McElroy, Jerome L. “Sustainable Tourism Coastal Development: Some Policy Suggestions”, Paper presented to the Workshop on Coastal Tourism Policy, Simon Fraser University, Vancouver, British Columbia (December 6-7, 2002) Montenegro Statistical Office (MONSTAT), Press Releases on National Accounts for 2000-2002

http://www.ilo.org/

99

Montenegro Statistical Office (MONSTAT), Statistical Yearbook 2004, Podgorica. OECD (2004). Employment Outlook. Paris. Oxford Economic Forecasting, for World Travel and Tourism Council (2004). Montenegro Travel and Tourism: Forging Ahead. The 2004 Tourism and Travel Economic Research. Oxford Economic Forecasting, for World Travel and Tourism Council (2005). Montenegro Travel and Tourism: Sowing the Seeds of Growth. The 2005 Travel and Tourism Economic Research. Pagano, M. (1993). “Financial Markets and Growth: An Overview,” European Economic Review, 37, 613-622. Rodrik, D., R. Hausmann i A. Velasco (2004). “Growth Diagnostics”: http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/barcelonaoct19.pdf. Rodrik, Dani (2004). “Growth Strategies”: http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/Growoth Strategies.pdf Rychly, Ludek, i Rainer Pritzer (2003). “Social Dialogue at National Level in the EU Accession Countries.” Working Paper No 12. ILO, Geneva. Savetodavni Centar za Ekonomska i Pravna Pitanja (2004) (March). Impact of the Value Added Tax (VAT) System in Montenegro and Serbia on the Tourism Sector. U.S. Government, Bureau of Labor Statistics: (www.bls.gov) UNDP (2004). Household Survey of Roma, Ashkelia and Egyptians, Refugees and Internally Displaced Persons. Podgorica. UNICEF (1999). “Women in Transition.” Regional Monitoring Report No 6. Florence. USAID – BearingPoint (2004). Review of Labour Law – Montenegro. Podgorica. World Bank (2003). Serbia and Montenegro Public Expenditure and Institutional Review, Volume III: Montenegro, Washington, D.C. World Bank (2003). “Montenegro Investment Climate Survey,” Washington DC. World Bank (2003). “Serbia and Montenegro Poverty Assessment (in two volumes), Vol I: Executive Summary,” Washington, DC. World Bank (2004a). Doing Business in 2005. Washington, DC. World Bank (2004b). “Serbia and Montenegro – Serbia: An Agenda for Economic Growth and Employment.” Washington, DC. World Bank (2004c). World Bank Atlas 2004. Washington, DC. World Travel and Tourism Council (2004). Montenegro: The Impact of Travel and Tourism on Jobs and the Economy.

http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/barcelonaoct19.pdf

http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/Growoth Strategies.pdf

http://www.bls.gov/

100

World Travel and Tourism Council (2005). Montenegro: Sowing the Seeds of Growth. Young, David (2003). “Employment Protection Legislation: Its Economic Impact and the Case for Reform.” European Commission. Economic Papers no 186. July. Brussels.

101

ANEKSI

ANEKS 1. CRNA GORA—HRONOLOGIJA NAJVAŽNIJIH DOGAĐAJA, 2002-2004

Godina Mjesec Glavni događaj 2002 Januar - Uvodjenje eura i zamjena njemačke marke kao zakonskog sredstva plaćanja

- Usvojen je novi zakon o privrednim društvima (uslov minimalnog kapitala je značajno smanjen i iznosi jedan euro za društva sa ograničenom odgovornošću.

- Usvojeno je nekoliko važnih zakona: Zakon o carini i Zakon o carinskoj upravi, Zakon o zapošljavanju, Zakon o insolventnosti preduzeća, Zakon o sudovima i Zakon o računovodstvu.

Februar - Centralna banka je odlučila da uvede prinudnu upravu u Jugobanci - Potpisan je Sporazum o redefinisanju odnosa između dvije jugoslovenske

republike. Mart - Vlada Crne Gore je donijela odluku da zamrzne dug i stare devizne reserve u

bilansu Montenegro banke. Ova odluka donijeta je radi oporavka i rekapitalizovanja banke.

- EIB je odobrila kredit za sector željeznice od 15 miliona euroa. April - Euro postaje jedina zvanična valuta, 115 hiljada lica u CG pretvorilo je devize iz

zemalja euro zone u euro (oko 920 miliona DM), - Vlada je usvojila Ekonomsku politiku, - Skupština Crne Gore je usvojila Sporazum o redefinisanju odnosa između Crne

Gore i Srbije, - Dozvola za rad izdata je Montenegro banci, - Otpočeo je stečajni postupak u Jugobanci.

Maj - Otpočeo je novi trogodišnji aranžman sa MMF-om, - U Skupštini je izglasano nepovjerenje republičkoj vladi.

Jun - Inicijalni tender za privatizaciju Telekoma Crne Gore, - Uslov za minimalnim iznosom kapitala za komercijalne banke je povećan na 5

miliona eura - Otpočela je inicijativa Centralne banke vezana za proces zatvaranja offshore

banaka. Jul - Potpisan je sporazum sa Grčkom o bilateralnoj pomoći Srbiji i Crnoj Gori Avgust - Otpočeo je Projekat Svjetske banke vezan za hitno djelovanje u sektoru

energetike, - Otpočela je privatizacija Jugopetrola kroz objavljivanje tendera

Septembar - Komercijalna banka koju sponzoriše USAID– Opportunity Banka—je otpočela sa radom.

Oktobar - Izbori za republički parlament, 39 od ukupno 75 mandata dobila je “Demokratska lista za evropsku Crnu Goru – Milo Djukanovic”. “Koalicija za promjene” dobila je 30 mandata, “Liberalni savez” 4, a “Albanci zajedno” 2 mandata.

- Jugopetrol, najveći prodavac nafte na malo, je privatizovan. Novi vlasnik je grčki prodavac nafte na malo Hellenic Petroleum.

- Potpisan je ugovor o koncesiji za terminal sa kontejnerima najveće crnogorske luke – Luke Bar (koncesionar je panamska kompanija Eberhard International Distributors).

Novembar - Isplata zamrznute devizne štednje je otpočela,

- Usvojen je niz zakona o obrazovanju i vaspitanju. Skupština Crne Gore usvojila je Opšti Zakon o obrazovanju i vaspitanju, Zakon o predškolskom obrazovanju, osnovnom obrazovanju, Zakon o gimnaziji i Zakon o stručnom obrazovanju odraslih.

102

Godina Mjesec Glavni događaj Decembar - Skupština je usvojila budžet za 2003. godinu (rashodi će biti 431milion eura, 25 %

više nego prethodne godin) - Komisija za hartije od vrijednosti je usvojila propis za trgovinu akcijama iz

masovne vaučerske privatizacije. - Predsjednički izbori nisu uspjeli (oko 46 % građana Crne Gore je izašlo na

glasanje), - Otpočela je privatizacija Nikšićke željezare.

2003 Januar - Formirana je nova Vlada – G. Djukanovic je Premijer,

- Skupština Republike Crne Gore usvojila je Ustavnu povelju Državne zajednice Srbije i Crne Gore i Zakon o implementaciji Ustavne povelje.

Februar - Drugi krug predsjedničkih izbora nije uspio, jer se na glasanje odazvalo samo 47.7% građana Crne Gore

- Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj postaje akcionar Euromarket banke Mart - Vlada je usvojila Agendu ekonomskih reformi,

- Savjet Centralne banke Crne Gore smanjio je obavezne reserve za poslovne banke sa 50% na 23%.

April - Uvođenje PDV-a Maj - Montenegro Banka je privatizovana kroz prodaju slovenačkoj Novoj Ljubljanskoj

Banci. Jun - Osnovana je zajednička carinska kancelarija Srbije i Crne Gore. Jul - Skupština je usvojila dodatni budžet. Avgust - Akcioni plan za harmonizaciju ekonomskih sistema Srbije i Crne Gore je usvojen. Septembar - Reforma penzionog sistema je započeka usvajanjem novog zakona o penzijskom

osiguranju. - Usvojena su dva dodatna zakona: Zakon o borbi protiv pranja novca i Zakon o

isplati stare devizne štednje građanima Crne Gore. Oktobar - Nastavljena je privatizacija hotela Novembar - Vlada Crne Gore je usvojila Strategiju za smanjenje siromaštva

- Sastanak donatora u Briselu - Sporazumi o slobodnoj trgovini između Srbije i Crne Gore i Albanije, Bugarske i

Moldavije potpisani su u Rimu. Decembar - Novi Zakon o radu je usvojen u Skupštini,

- Usvojen je budžet za 2004. godinu. - Potpisan je kolektivni ugovor između Privredne komore i sindikata.

2004 Januar - Prenos javnog platnog sistema (– ZOP) na poslovne banke.

- Vlada Crne Gore i šest crnogorskih komercijalnih banaka potpisali su ugovor o šemi mikro kredita vrijednoj 13 miliona eura. Ova kreditna linija dizajnirana je da stimuliše zapošljavanje i radi finansiranja projekata u poljoprivredi i turizmu.

Februar - Nastavljena je privatizacija sa prodajom Hotela Splendid i objavljivanjem tendera za fabriku Beranka i Nikšićku željezaru,

- Promjene na mjestu ministra finansija i ministra za ekonomske odnose sa inostranstvom.

- Vlada je potpisala protokol o osnivanju zajedničke pomorske kompanije sa norveškom kompanijom Th. Jacobsen.

Mart - Skupština Crne Gore usvojila je nekoliko novih zakona: Zakon o željeznici, Zakon o političkim partijama, Zakon o restituciji vlasničkih prava i repatrijaciji, Zakon o parničnom postupku i Zakon o izvršnom postupku.

- EU je usvojila plan tehničke i finansijske pomoći za Jugoistočnu Evropu – CARDS (Pomoć zajednice za rekonstrukciju, razvoj i stabilizaciju), iz kojeg je za Crnu Goru opredijeljeno 18 miliona eura.

April - Inicijalni rezultati Odluke o poreskim olakšicama za novozaposlene radnike podrazumijevaju registraciju 40,000 novih radnika,

103

Godina Mjesec Glavni događaj - Usvojen je Zakon o porezu na upotrebu putničkih vozila, Zakon o vrhovnoj

revizorskoj instituciji, Zakon o spoljnoj trgovini, Zakon o platama državnih službenika, Zakon o porezu na premije osiguranja,

- Otpočela je primjena Sporazuma o slobodnoj trgovini sa Bosnom. Maj - Usvojen je dopunski budžet.

- Skupština državne zajednice je osnovana i poslanici su glasali za osnivanje posljednje još neosnovane institucije Državne zajednice – Suda državne zajednice.

- Najavljen je tender za prodaju dijela preduzeća Radoje Dakic. - Vlada je usvojila odluku koja dozvoljava smanjenje poreza na plate za 5

procentualnih poena od 1. jula i za dodatnih 5 procentualnih poena u decembru. Jun - Kontrolni paket akcija Nikšićke željezare, tj. 59,27% akcijskog kapitala prodato je

kompaniji “Midland,” - Svjetska banka je odobrila kredit od sedam miliona dolara za reformu zdravstva i

pet miliona dolara za reformu penzijskog sistema - Vlada je usvojila Odluku o konverziji devizne štednje u obveznice. Nominalna

vrijednost emitovanih obveznica je 150 miliona eura, - Sporazum o nasljedniku bivše SFRJ je stupio na snagu, - Usvojen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o privatizaciji crnogorske

privrede, Zakon o sprečavanju konflikta interesa, Zakon o bescarinskim zonama i Zakon o putevima.

Jul - Usvojeno je nekoliko novih zakona: Zakon o hipoteci, Zakon o investicionim fondovima, amandmani na Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju.

- Crnogorska pomorska kompanija kupila je prvi brod. - Prva rata šeme isplate zamrznute devizne štednje je isplaćena, - Predstavnici Evropske Komisije dostavili su document: Evropsko partnerstvo sa

Srbijom i Crnom Gorom Savjetu ministara državne zajednice. Avgust - Nastavljena je privatizacija, prodata je kompanija “Jakic” iz Pljevalja američkoj

kompaniji Prim Pacific, a objavljen je i preliminarni tender za privatizaciju Kombinata aluminijuma u Podgorici. Norveška kompanija Telenor, jedan od vlasnika operatera mobilne telefonije ProMonte otkupila je ostatak dionica (55.9 %) i tako postala jedini vlasnik.

- Počeo je da se primjenjuje novi Zakon o igrama na sreću Septembar - Akcije i djelovi imovine kompanija Crnagoraput, Zitoprodukt, Lovcen i

Centrojadran ponuđene su za privatizaciju putem javne aukcije. - Odbor direktora Svjetske banke odobrio je SAC2 u iznosu od 18 miliona USD - Vlada je odlučila da osnuje fond za refundiranje nacionalizovane imovine

Oktobar - Tender za prodaju 51% dionica Telekoma Crne Gore je objavljen. - Vlada je povećala privremene carine na brašno (na 30%), zbog zahtjeva lokalnih

dobavljača.

Novembar - Dan zaključivanja tendera za privatizaciju KAP-a je produžen do 20. januara. - Srbija i Crna Gora je potpisala sporazum sa Rusijom o izmirenju starog duga u ne-

konvertibilnoj valuti (iznos od 306.8 miliona USD).

Decembar - Porez na plate je smanjen za dodatnih 5 procentualnih poena. - Usvojen je novi budžet za 2005 godinu. On predviđa ukupnu državnu potrošnju

od 492 miliona eura. - Usvojeno je nekoliko zakona: Zakon o zaštiti na radu,izmjene i dopune Zakona o

socijalnom osiguranju, Zakona o radu, Zakona o zapošljavanju i Zakona o penzijskom osguranju.

104

ANNEX 2. CRNA GORA – STATISTIČKI PODACI

Tabela A.1. Crna Gora: Ključni ekonomski indikatori Indikator 2000 2001 2002 2003 2004

Razvoj realnog sektora BDP, u mil. EUR 1,022.2 1,244.8 1,301.5 1,433.0 1,535.0 BDP, u mil. USD 944.1 1,114.9 1230.2 1621.0 1909.4 BDP realni rast 3.1 -0.2 1.7 2.3 3.7 Rast industrijske proizvodnje 3.3 -2.0 0.6 2.4 13.8 Rast poljoprivrede -5.0 7.0 6.6 1.0 3.5 Javne finansije Prihodi centralne vlade, % BDP 28.7 23.3 26.7 25.7 27.3 Rashodi centralne vlade, % BDP 37.0 26.3 30.8 29.9 31.3 Budžetski bilans prije donacija, %BDP -8.3 -3.0 -4.1 -4.2 -4.0 Ukupni javni prihodi, % BDP na 38.0 35.1 34.8 36.5 Ukupni javni rashodi, % BDP na 42.3 38.6 37.6 37.7 Ukupni javni bilans poslije donacija, %BDP na -1.6 -1.8 -4.0 -3.1 Prihodi od privatizacije, u mil. EUR 0.0 0.0 66.4 15.8 7.7 Prihodi od privatizacije, % BDP 0.0 0.0 5.1 1.1 0.5 Otplata duga, u mil. EUR na 59.5 48.9 55.7 52.0 Cijene Inflacija (krajem perioda) 24.8 24.0 9.4 6.7 4.3 Inflacija (prosjek) 24.7 22.9 17.5 7.0 3.4 Troškovi života (krajem perioda) 22.4 26.6 9.5 6.2 1.5 Spoljna trgovina Izvoz robe, u mil. USD 161.3 210.8 305.1 304.9 474.1 Uvoz robe, u mil. USD 354.5 647.4 706.7 713.4 1014.3 Trgovinski bilans, u mil. USD -193.2 -436.6 -401.6 -408.6 -540.2 Izvoz robe, u mil. EUR 174.7 235.3 320.8 270.6 381.6 Uvoz robe, u mil. EUR 383.9 726.3 742.8 629.9 812.5 Trgovinski bilans, u mil. EUR -209.2 -491.0 -422.0 -359.3 -430.9 Izvoz robe u EUR, kao %BDP 17.1 18.9 24.7 18.8 24.9 Uvoz robe u EUR, kao %BDP 37.6 58.3 57.1 43.7 53.0 Trgovinski bilans, kao %BDP -20.5 -39.4 -32.4 -24.9 -28.1

105

Tabela A.1. Crna Gora: Ključni ekonomski indikatori Indikator 2000 2001 2002 2003 2004

Bilans tekuceg racuna prije donacija, u mil. USD na -307.5 -247.9 -154.0 -189.3 Bilans tekuceg racuna, kao %BDP na -27.6 -20.1 -10.7 -12.3 Bilans tekuceg racuna poslije donacija, u mil. USD na -175.0 -161.1 -102.0 -143.0 Bilans tekuceg racuna poslije donacija, kao %BDP na -15.7 -13.1 -7.1 -9.3 Bruto zvanične reserve, u mil. EUR na 34.5 43.0 38.5 53.5 Strane direktne investicije, u mil EUR na 10.6 86.9 43.8 51.8 Strane direktne investicije, u mil. USD na 9.5 84.3 50.5 62.0 Prihod od turizma, u mil. USD na 94.9 144.0 151.2 179.7 Monetarni M1 na na 402.0 386.1 429.6 M2, u mil. EUR na na 496.0 460.8 536.1 M2, kao %BDP na na 38.1 32.2 34.9 Zarade Prosječna neto zarada, u EUR 96.4 108.0 142.2** 174.0 195.9 Prosječna penzija, u EUR 84.0 98.4 108.7 112.0 123.0 Zaposlenost Prosječna zaposlenost (zvanična), 000 140.8 141.1 140.1 142.7 143.5 Registrovana nezaposlenost, prosjek u 000 84.1 81.6 80.9 71.7 65.0 Stopa nezaposlenosti prema anketi o radnoj snazi 23.2 24.6 24.5 26.9 27.7

Zaduženost Javni spoljni dug, u mil. EUR 671.0 674.4 893.6 461.5 488.3 Javni spoljni dug , %BDP 65.6 54.2 68.7 32.2 31.8 Ukupni javni dug, u mil. EUR na na 1149.2 711.2 742.4 Ukupni javni dug, %BDP na na 88.3 49.6 48.4 Stavke iz Memoranduma: Broj stanovnika 611,122 613,328 615,534 617,740 620.145

USD po 1 EUR, prosjek za period 0.924 0.896 0.946 1.131 1.244

* - u dinarima ** - prosjek zar 1-6/2002 i 7-12/2002. Izvor: MONSTAT; Centrana banka Crne Gore; Ministarstvo finansija Crne Gore.

106

Tabela A.2. Crna Gora: Platni bilans, 2001-2004 (u hiljadama EUR)

Procijenjeno 2001 2002 2003 2004 Trgovinski bilans -491,012.8 -421,950.2 -359,330.0 -430,900.0

Izvoz f.o.b. (franko ukrcano) 235,310.8 320,823.2 270,574.0 381,607.0

Izvoz f.o.b., isključujući izvoz u Srbiju 209,792.0 219,388.0 177,575.0 259,553.0

o/w aluminijum 157,644.0 165,365.0 109,726.0 158,069.0 Uvoz c.i.f. (troškovi, prevoz i osiguranje plaćeni) -726,323.6 -742,773.4 -629,904.0 -812,507.0

Uvoz c.i.f., isključujući uvoz iz Srbije -611,473.2 -564,967.4 -413,091.0 -566,716.0

o/w električna energija -37,326.2 -48,923.4 -46,526.0 -48,777.0 Usluge (ne-faktorske usluge, neto) 97,355.0 101,796.8 111,733.0 139,879.0

Plaćeno 150,738.0 176,094.4 191,395.0 241,123.0

Potrošnja -53,382.9 -74,297.6 -79,662.0 -101,244.0 Neto faktorski dohodak -5,138.0 -8,846.0 -20,802.0 -39,231.0

Od kojeg: Neto kamate -1,012.0 -649.0 -11,991.0 -23,983.0

Prihodi 1,623.0 1,122.0 580.0 586.0

Isplate -6,761.0 -9,968.0 -21,382.0 -39,817.0

o/w kamata 2,465.0 1,601.0 12,568.0 24,524.0 Privatne doznake, neto 52,652.5 71,321.0 114,376.0 140,906.0

Prilivi 96,849.5 114,793.0 127,945.0 160,704.0

Odlivi -44,197.0 -43,472.0 -13,569.0 -19,798.0 Saldo na tekućem računu, prije donacija -346,143.2 -257,678.4 -154,023.0 -189,346.0

(kao procenat of BDP) -27.8 -19.8 -10.7 -12.3

Zvanični grantovi 147,108.5 91,521.5 52,037.0 46,378.0

(kao procenat of BDP) 11.8 7.0 3.6 3.0 Saldo na tekućem računu, poslije donacija -199,034.8 -166,156.8 -101,986.0 -142,968.0

(kao procenat of BDP) -16.0 -12.8 -7.1 -9.3

Strane direktne investicije, neto 10,636.5 87,327.0 38,725.0 50,015.0

Strani krediti, neto -6,052.0 4,411.0 47,047.0 98,170.0

Srednjoročni i dugoročni, neto -6,052.0 4,411.0 47,047.0 98,170.0

Isplate 2,916.0 23,679.0 114,597.0 176,103.0

Amortizacija -8,968.0 -19,268.0 -67,550.0 -77,933.0

Kratkoročni, neto 0.0 0.0 0.0 0.0

Ostali kapitalni prilivi -13.0 -174.0 942.0 5,524.0

Comercijalne banke, neto 3,305.0 10,007.0 45,759.0 32,237.0 Bilans kapitalnih transakcija 7,876.5 101,571.0 132,473.0 185,946.0

Greške i propusti 191,158.3 60,619.8 -31,044.0 -27,937.0 Ukupni bilans 0.0 -3,966.0 -557.0 15,041.0 Finansiranje 0.0 3,966.0 557.0 -15,041.0

Neto strana aktiva (povećanje, -) 0.0 3,966.0 557.0 -15,041.0

Centralna banka, neto 0.0 3,966.0 557.0 -15,041.0

Bruto strane rezerve (povećanje, -) 0.0 3,966.0 557.0 -15,041.0

107

Tabela A.2. Crna Gora: Platni bilans, 2001-2004 (u hiljadama EUR)

Procijenjeno 2001 2002 2003 2004

Od kojeg: povecanje MMF 0.0 0.0 0.0 0.0

Bruto strana pasiva (povećanje +) 0.0 0.0 0.0 0.0

Otplata MMF-u 0.0 0.0 0.0 0.0

Neplaćene obaveze (smanjenje, -) 0.0 0.0 0.0 0.0

Stavke iz Memoranduma:

BDP u EUR 1,244,800.0 1,301,500.0 1,433,000.0 1,535,000.0

USD za 1 EUR 0.8956 0.9449 1.1309 1.2439 Izvor: Centralna banka Crne Gore

Tabela A.3. Crna Gora: Zaposlenost i nezaposlenost, 1997-2004 (godišnji prosjek u hiljadama)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Zaposlenost Zaposlenost (Anketa o radnoj snazi) 178.6 180.4 184.8 181.7 176.6 177.6 168.5 187.3 Zaposlenost (zvanični podaci) 147.1 147.2 145.6 140.8 141.1 140.1 142.7 143.5

Nezaposlenost Nezaposlenost (Anketa o radnoj snazi) 57.3 50.7 53.3 54.9 57.5 57.7 62.1 71.8 Nezaposlenost (zvanični podaci) 64 68.3 75.3 84.1 81.5 80.9 71.7 65.0

Izvor: Anketa o radnoj snazi, MONSTAT; Zavod za zapošljavanje za zvanične podatke.

109

Tabela A.4. Crna Gora: Konsolidovan fiskalni bilans, 2001-2005, % od BDP* 2001 2002 2003 2004 2005* Ukupni prihodi 38.0 35.1 34.8 36.5 36.3 Tekući prihodi 38.0 35.1 34.8 36.2 36.3 Poreski prihodi 32.9 32.8 32.6 34.5 34.7 Porez na dohodak građana 5.4 4.4 4.4 4.2 4.2 Doprinosi za socijalno osiguranje 10.8 11.5 10.6 11.2 10.3 Porez na dobit preduzeća 0.6 1.0 0.9 1.1 1.4 Porez na promet / PDV 7.1 8.3 9.7 10.3 10.7 Akcize 4.4 4.3 4.0 4.0 4.2 Porezi na međunarodnu trgovinu 4.3 3.0 2.7 2.4 2.6 Ostali porezi 0.4 0.4 0.2 1.3 1.3 Ne-poreski prihodi 5.1 2.3 2.2 1.7 1.5 Kapitalni prihodi 0.0 0.0 0.1 0.2 0.0 Ukupna potrošnja i neto pozajmice 42.3 38.6 37.6 37.7 36.4

Tekuća potrošnja 38.6 35.5 34.0 34.0 32.4 Neto plate, zarade i nadoknade 9.9 10.0 8.9 9.5 9.1 Porez na plate 1.6 1.1 1.5 1.7 1.4 Kupovina dobara i usluga 5.9 3.7 4.2 3.5 3.4 Plaćanje kamate 0.1 1.0 1.0 1.6 0.9 Subvencije i ostali tekući transferi 20.7 19.0 17.9 16.9 17.2

Subvencije preduzećima 1.2 1.9 1.0 0.6 0.4 Transferi domaćinstvima 19.5 17.1 16.9 16.4 16.8

Ostali tekući ne-kamatni rashodi 0.5 0.6 0.5 0.7 0.4 Kapitalna potrošnja 2.0 1.5 1.6 2.0 2.8

Potrošnja na projekte finansirane iz inostranstva 0.0 0.6 0.6 1.2 1.1 Opšte rezerve 0.6 1.0 0.6 0.7 0.7

Neto pozajmice 1.1 0.7 1.4 1.0 0.5 Transfer budžetu unije 0.0 0.0 2.2 2.3 2.6 Ukupni bilans prije donacija -4.7 -3.8 -4.9 -3.6 -2.7 Ukupni bilans prije donacija i kredita za projekte finansirane iz inostranstva -4.7 -3.3 -4.4 -2.4 -1.6 Strane donacije 3.1 2.1 0.9 0.5 0.2 Ukupni bilans uključujući donacije -1.6 -1.8 -4.0 -3.1 -2.4 Finansiranje 1.6 1.8 4.0 3.1 2.4 Domaće finansiranje 1.6 -3.7 1.7 0.6 -9.5

Bankarsko finansiranje 0.8 -3.4 1.1 -0.8 -9.0 Ne-bankarsko finansiranje 0.8 -0.3 0.6 1.4 -0.5

Od kojeg otplata Stare Devizne Stednje 0.0 -0.3 0.0 -0.3 -0.5 Neto strano finansiranje 0.0 0.6 1.3 2.0 1.9

Program 0.0 0.0 0.8 0.9 0.9 Projekat 0.0 0.6 0.6 1.2 1.1 Amortizacija 0.0 0.0 0.0 -0.1 -0.1

Prihodi od privatizacije 0.0 4.9 1.0 0.5 10.0 Izvor: MMF; Ministarstvo finansija Crne Gore * Projekcije MMF-a

110

Tabela A.5. Crna Gora: Konsolidovana ukupna javna potrošnja po funkciji, 2002-04* 2002 2003 2004

% BDP Opšte državne usluge 11.57 16.05 14.93

Opšte javne usluge 7.53 11.8 8.97 Odbrana 0 0 2.08 Javni red i bezbijednost 4.04 4.25 3.87

Komunalne i socijalne usluge 28.21 29.09 27.06 Obrazovanje 4.52 5.62 5.4 Zdravstvo 7.25 6.98 6.28 Socijalna pomoć i zaštita 15.13 15.33 14.59 Stambeno-komunalne usluge 0.13 0.14 0.09 Sport, Rekreacija i religija 1.18 1.02 0.7

Ekonomske usluge 2.52 2.35 2.34 Energija i gorivo 0.35 0.08 0 Poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo 0.57 0.64 0.61 Rudarstvo i mineralni resursi 0.04 0.02 0.04 Transport i komunikacije 0.79 0.44 0.81 Ostale ekonomske aktivnosti 0.77 1.16 0.89

Ostali rashodi 0.1 0.1 0.04

Memo stavka 2: BDP (u mil. eura) 1301.5 1433.0 1.535.0 Izvor: Ministarstvo finansija Crne Gore * Podaci ne uključuju opštine (lokalne samouprave)

Documents

Srbija i Crna Gora Republika Crna Gorasiteresources.worldbank.org/INTSERBIA/Resources/MEM.pdf · ZDŠ Zamrznuta devizna štednja JIE Jugoistočna Evropa FIAS Savjetodavna služba