1

Stadspolitik

för miljömässigt, socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling

Charlotta FredrikssonMalin Marntell

Titel Stadspolitik för miljömässigt, socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling

Beställare Boverket Åsa Dahlin

Författare WSP Analys & Strategi Charlotta Fredriksson Malin Marntell

Utgivningsår 2013

Författarna ansvarar för innehållet i rapporten. Boverket har inte tagit ställning till de rekommendationer och slutsatser som presenteras.

3

utgör möjligheter genom att korta avstånd underlättar gång- och cykelanvändning och att befolkningskoncentrationen ger underlag för kollektivtrafik. Dessutom finns en bild av städer som ”tillväxtmotorer”, att det idag är städerna som driver landets ekonomi genom kunskapsintensiva näringar och tjänstesektor.

• Den stad som idag eftersträvas är en tät och blandad stad där människor möts, och där ”hållbar livsföring” underlättas. Denna stad ställs i motsats till den funktionsseparerade staden som bygger på att man färdas med bil. Bilden är att det idag finns ett behov av att läka samman stadens funktioner. En helhetssyn och en förståelse för staden som ett komplext och föränderligt system anses krävas för att åstadkomma detta. Dessutom måste dagens stuprör ersättas av ett organisatoriskt systemtänk. Stadspolitiken ses som en arena för samordning och gemensamt agerande.

• Policies på EU-nivå, t.ex. Leipzigstadgan (2007) och Toledodeklarationen (2010), syftar till att stärka de urbana frågorna i politiken och i EU:s territoriella agenda. Flera europeiska länder har tagit dessa europeiska direktiv som utgångspunkt för en nationell stadspolitik, och det finns de som menar att Sverige måste följa efter.

Den svenska stadspolitikens drivkrafter tycks dels handla om ekonomi – att skapa välfungerande tillväxtmotorer; dels om hållbar utveckling där särskilt miljöproblematiken accentuerat ett behov

SammanfattningDenna rapport utgör en fördjupad studie inom regeringsuppdraget Främjande av hållbar stadsutveckling som Boverket har i samverkan med Formas, Riksantikvarieämbetet och Arkitekturmuseet. Fokus är på begreppet ’stadspolitik’. Vem är aktiv i att driva frågan om stadspolitik, vilka argument framförs och vad innebär stadspolitik för hållbar stadsutveckling på regional och kommunal nivå? Ett särskilt spår i rapporten rör sociala respektive kulturella hållbarhetsaspekter. Hur ”laddas” begreppen idag, och hur kan dessa aspekter tydliggöras i kommuners och regioners arbete?

Rapporten bygger på en genomgång av ett urval policydokument, myndighetsrapporter, utvärderingsrapporter, forskningsöversikter och doktorsavhandlingar. Därtill har intervjuer genomförts med fyra kommunala tjänstemän.

Stadspolitik efterfrågasFrån många håll lyfts idag behovet av en nationell stadspolitik. Vi uppfattar att en gemensam nämnare är att det handlar om en politik som fokuserar på staden, och att det handlar om staden i sin helhet. De argument som förs fram rör framförallt följande:

• Idag är det fokus på städer i hållbarhetsdiskursen. Det beror dels på att de orsakar såväl globala som lokala problem som måste hanteras i form av stora ekologiska fotavtryck, växthusgasutsläpp, buller och avgaser och sociala problem; dels på att de

4

att konkurrera. En framgångsfaktor är att regionens utvecklingsstrategi bygger på lokalt viktiga frågor sätts i sitt regionala sammanhang och kopplas till regionens förutsättningar, och prioriteras utifrån sin regionala nytta. För att städer ska fungera som ”tillväxtmotorer” i regionala nätverk, med tillväxt genom ökad rörlighet, måste pendling och regionförstoring fungera såväl ur ett ekologiskt som ur ett socialt perspektiv. För att skapa förutsättningar för att kommunernas planering ska kunna sättas i ett regionalt sammanhang anses tydligare ansvarsområden och rollfördelning behövs på regional nivå.

Hur den nationella nivån kan stödja kommuner och regionerDen nationella nivån kan stödja och främja arbete i kommuner och regioner genom att:

• hjälpa kommunen att hantera motstridigheter och målkonflikter, exempelvis att klara miljökvalitetsnormer för luft och buller vid förtätning;

• samordna bebyggelseutveckling och investeringar i infrastruktur. Helhetssyn och samordning mellan politikområden behövs för att dessa inte ska motverka varandra. Här gäller olika lagar och det är olika huvudmän. Dessutom kan diskurser och perspektiv skilja mellan aktörerna vilket kan leda till konflikter;

• skapa drivkrafter för storstädernas utveckling och att stärka och stimulera städernas roll, exempelvis genom satsningar på infrastruktur;

• utvärdera stadsbyggnadsprojekt och utveckla standarder för hållbart byggande;

• bidra till forskning och kunskapsutveckling samt kunskapsspridning;

• ekonomiskt stöd för utveckling av hållbara städer;

• undanröja hinder för samverkan mellan offentliga och privata intressen, exempelvis kring brist på fungerande affärsmodeller; samt tillämpningen av LOU som hindrar innovativa och transformativa lösningar.

av tätare och bättre sammanvävda städer. Den bild som idag framförs är att stadspolitik ska vara tvärsektoriell och täcka in en mängd politikområden som på olika sätt har med stadsutveckling att göra. Därtill är bilden att stadspolitik ska utgå från individen; stadspolitik ska se staden i sin helhet; staden ska ses i sitt regionala sammanhang; kopplingen mellan stad och landsbygd ska beaktas; och stadens påverkan av – och påverkan på – globala system och globala strömningar måste också beaktas.

Stadspolitik på kommunal och regional nivåIdag är det framförallt en nationell stadspolitik som efterfrågas. På den kommunala nivån tycks det inte vara självklart att tala om stadspolitik. Man talar hellre om hellre om tillväxtambitioner och om den attraktiva staden. Satsningar på tillväxtmål, stadskärneutveckling eller att bli kulturhuvudstad är exempel på hur detta bedrivs. Stadspolitik på kommunal nivå kan kopplas samman med två samtida fenomen; föreställningen om regional konkurrens och behovet av en tillväxtorienterad politik; samt föreställningen att denna politik drivs genom ett ömsesidigt beroende mellan offentliga och privata aktörer (Dannestam, 2009). Idag bygger utveckling på ett nära samspel mellan kommun och andra aktörer, något som brukar kallas ’governance’.

Översiktsplanen har potential att utvecklas till ett stadspolitiskt instrument - ett strategiskt och proaktivt utvecklingsperspektiv istället för den ”en-plan-i-taget-planering” som svar på byggherreinitiativ som idag råder i många kommuner. Potentialen ligger framförallt i dess politiska dimension – att peka ut en riktning för tänkt utveckling. Att det handlar om en riktning snarare än detaljstyrning ger flexibilitet att hantera det som händer under tidens gång, och ödmjukhet för att det kan finnas flera sätt att uppnå ett önskat mål. Potentialen ligger också i att översiktsplanen till sin natur är erbjuder systemperspektiv och helhetssyn. Översiktsplanens potential som stadspolitiskt instrument har också att göra med de processer som sätts igång genom ett planarbete.

Ett strategiskt angreppssätt kräver dock att kommunen ser sig som del av ett större sammanhang. Studier visar på ett behov av bättre samordning mellan den regionala och kommunala planeringen. Kommunerna i en region måste inse att de är beroende av varandra och att de måste samverka. De måste också komplettera varandra istället för

5

att fysisk form och arkitektur formar ramarna för människors dagliga liv. Idag eftersträvas täta och funktionsblandade områden, inte bara av miljöskäl utan också i syfte att skapa möten mellan människor för att göra staden levande och främja integration och trygghet. Motbilden är den modernistiska staden som utöver bilberoendets miljöpåverkan även anses ha påverkan på det sociala livet; den främjar inte möten och utgår inte från människan som måttstock.

Segregation är en problematik som ofta lyfts kopplat till social hållbarhet, och i städerna finns en problematik kring ”delade städer” och ökande social polarisering. Den rådande synen är att det finns en koppling mellan segregation och den fysiska miljön, att insatser i den fysiska miljön kan skapa förutsättningar för integration genom att kontaktytor för möten skapas. Inom den sociala dimensionen är fokus idag på så kallade utsatta bostadsområden. I segregationsforskningen lyfter man dock fenomenet ”white flight”, dvs. att det är ”majoritetsbefolkningens flyttmönster och de resursstarkas bostadsval som driver boendesegregationen. Inte tvärtom” (Formas 2011:24).

Delaktighet, dialog och kommunikation är ord som ofta kopplas till social hållbarhet. Det handlar om att människor möts och känner tillhörighet, och i dagens globaliserade värld antas det finnas ett större behov av att känna tillhörighet med hemorten, vilket innebär att stadens särdrag får större betydelse.1 Delaktighet och dialgo handlar också om dagens samstämmiga bild av att medborgardialog är viktigt, dels för att skapa integration och samhörighet, dels som demokratifråga genom att medborgarna är medskapare av det samhälle de lever i. Medborgardialog i planeringen anses också kunna skapa ansvarstagande för det egna bostadsområdet. Så kallade utsatta områden med mycket vandalism har genom medborgardeltagande kunnat minska skadegörelsen. Engström (2012) menar att skapande av engagerade medborgare är en av politikernas största utmaningar.

Ryms kulturella aspekter inom den sociala dimensionen eller behövs en egen? Idag framförs en kritik om att det i den traditionella hållbarhetsmodellen kan vara otydligt var kulturella aspekter har sin hemvist. Internationellt finns olika bilder av huruvida de kulturella aspekterna

1 Detta kan också kopplas till tillväxtperspektivet; att orter behöver profilera sig för att locka nya invånare genom att stärka platsens plats konkurrenskraft.

Stadspolitik och ledarskapIdag är bilden samstämmig i fråga om att komplexiteten i dagens stadsutveckling kräver samverkan både tvärsektoriellt inom offentlig förvaltning och mellan privata och offentliga aktörer. Det handlar om att få många aktörer att gemensamt driva utvecklingen i en hållbar riktning. För att åstadkomma samverkansprocesser som leder till goda resultat krävs processer som skapar gemensamma ”mentala bilder” av hur förutsättningar ser ut och om färdriktningen framöver. För att överenskommelserna inte enbart ska vara retoriska utan faktiskt lägga grund för gemensamt agerande krävs att processerna leder att färdriktningen uppfattas som trovärdig och att den får en acceptans hos berörda aktörer. Att få till en dialog är därmed viktigt, men politiskt visionsarbete och ledarskap krävs för att driva processen framåt - att peka ut och arbeta i enighet med en långsiktig färdriktning.

Vad är kulturella respektive sociala aspekter?Stadspolitikens fokus tycks vara på en miljömässigt hållbar utveckling, men skulle den även kunna rymma sociala och kulturella aspekter? Generellt framförs idag en kritik att sociala och kulturella aspekter inte lyfts i tillräcklig utsträckning.

Gränssnittet mellan sociala aspekter och kulturella aspekter är inte självklart, och de båda begreppen ”laddas” till stor del med samma innehåll.

Kultur beskrivs i diskursen i form av konst, men också i form av kulturarv, fornlämningar och äldre bebyggelse och miljöer. Kultur beskrivs också i termer av immateriella värden såsom identitet, sammanhang, livsstilar, värdesystem och traditioner. Platsens betydelse för tillhörighet, stolthet och socialt kapital framhålls. Därtill framhålls behovet av delaktighet i samhället; möjligheten att påverka den egna livsmiljön, men också att kulturella och civila aspekter är viktiga för en demokratisk infrastruktur – att få folk att hålla ihop. Därtill lyfts kultur i form av etnisk tillhörighet. Att kulturella värden till stor del är immateriella bidrar till att de uppfattas som svåra att ta på och ibland också som ”konstiga”. Kultur lyfts dock också för skapande av attraktivitet, konkurrenskraft och ekonomisk utveckling.

Kopplat till den sociala dimensionen hänvisas ofta till att människan måste stå i fokus. Vikten av en god livsmiljö är centralt, och det finns en bild av

6

• lyft sociala och kulturella aspekter i kommunernas översiktsplaner, exempelvis kring förutsättningar för att skapa en god livsmiljö, och nyttja översiktsplaneringens processer för att stärka sociala och kulturella aspekter;

• ekonomiska bidrag för att främja utvecklingen i kommuner och regioner, med fokus på sociala och kulturella aspekter;

• påverkan genom certifieringssystem. I Sverige pågår just nu ett arbete med att ta fram ett svensk anpassat certifieringssystem för hållbara stadsdelar. Syftet är att certifieringssystemet ska utgöra ett stöd i processen samt tydligöra vilka aspekter som är viktiga att arbeta med;

• utveckla en arkitekturpolitik. Sveriges nu aktuella handlingsprogram för arkitektur, form och design - Framtidsformer – är från 1998, och det framförs kritik att den svenska arkitekturpolitiken ”slumrat av”. I Danmark och Norge har en samlad arkitekturpolitik utvecklats under de senaste åren, både på nationell och lokal nivå. Det finns idag önskemål om att detsamma ska göras också i Sverige och att arkitekturens roll för stadsutvecklingen ska lyftas fram bättre både på nationell och lokal nivå.

Urban utvecklingspolitik, arkitekturpolitik och/eller stadspolitik?Då vi i denna rapport nystat i begreppet ’stadspolitik’ har vi också nuddat vid de närbesläktade begreppen ’urban utvecklingspolitik’ och ’arkitekturpolitik’. Vi uppfattar att ’stadspolitik’ idag är ett bredare begrepp än vad ’urban utvecklingspolitik’ och ’arkitekturpolitik’ är, och med delvis annat fokus. Även om gränsdragningen mellan begreppen är luddig, och begreppen ibland används relativt synonymt, är vår bild att de fokuserar på olika delar av hållbarhetsbegreppet. Stadspolitikens fokus är på miljömässig hållbarhet. Den urbana utvecklingspolitiken fokuserar på sociala aspekter och frågor såsom bostadspolitik, arbetslöshet, utanförskap, integration och delaktighet. Arkitekturpolitiken fokuserar dels på miljömässiga aspekter, dels på kulturella. Tillväxtperspektivet finns med som grund i samtliga begrepp, men med olika ingångar. I det urbana utvecklingsarbetet var grundtanken att även utsatta områden ska ges förutsättningar att bidra till stadens tillväxt. I arkitekturpolitiken ses kulturen som en drivkraft

hör hemma i den ekonomiska, sociala, eller ekologiska dimensionen. Ibland tillskrivs kulturen också rollen av ett förhållningssätt snarare än en av hållbarhetsdimensionerna, eller som kittet mellan den sociala, ekologiska och ekonomiska hållbarhetsdimensionerna. Det finns dock aktörer som trycker på behovet av en ny fjärde kulturell hållbarhetsdimension. Det tycks finnas både för- och nackdelar av att lägga till en ny dimension till de ursprungliga tre. En fördel kan vara att man stärker aspekter som ofta hamnar i skymundan. En nackdel kan vara att man riskerar att förstärka den sektorisering som idag starkt kritiseras, att olika sektorer håller sig till ”sin” dimension snarare än att man ser hur dimensionerna kan samspela. Flera aktörer har laborerat med att lägga till en fjärde dimension, exempelvis en teknisk dimension, en rumslig dimension, institutionella faktorer, en politisk dimension eller en filosofisk dimension.

Värt att notera är också att i SymbioCity-modellen väljer man att tala om en sociokulturell dimension, istället för den traditionella sociala dimensionen. Då både social och kulturell hållbarhet upplevs vara diffusa och då det tycks vara svårt att skilja mellan vilka aspekter som skulle tillhöra den sociala dimensionen respektive en eventuell kulturell dimension, kanske behovet huvudsakligen ligger i att definiera och förtydliga vad de kulturella aspekterna innebär på en lokal nivå?

Hur kan sociala och kulturella aspekter framhävas? Beskrivningarna i denna rapport tydliggör ett behov av att lyfta sociala och kulturella aspekter. Nedan diskuteras möjliga ingångar för att göra detta:

• ta fram riktlinjer, metoder och handböcker som definierar och tydliggör vad sociala respektive kulturella aspekter är och hur man kan arbeta med dem;

• formulera mätbara mål;

• beskriv sociala och kulturella aspekter i ekonomiska termer, och synliggöra sociala och kulturella aspekter i samhällsekonomiska kalkyler i syfte att lyfta mjuka värden till samma nivå som andra värden som är lättare att kvantifiera;

7

• Den nationella stadspolitiken handlar om att skapa arenor där olika politikområden och olika perspektiv kan mötas; att ”skära” frågor om hållbar stadsutveckling på ett nytt sätt. Men hur säkerställa att stadspolitik inte blir en retorisk lösning på en kritik mot stuprör, utan en grund för faktisk sammanlänkning? Vår bild är att detta kräver en tydligare strategi för hur samverkan ska gå till än vad som ännu är utarbetat. Det behövs också att incitament för att aktörerna/sektorerna faktiskt ska samverka och samordnas utvecklas. Att deras intresse av ”status quo” kan vara starka kan utgöra en tröghet. Vi tror också att en framgångsfaktor är att det finns aktörer med det uttalade ansvaret att bygga fora och arenor där frågor kan fångas upp och där processer kan äga rum där aktörer kommer överens om att arbeta i en gemensam riktning och påbörja strategiskt arbete. Här kan den nationella nivån stödja och främja arbete i kommun och region. Vi ser också behov av tydlighet kring hur de olika nivåerna ska kopplas till varandra.

• Vilka städer åsyftas i stadspolitiken? Politiken och perspektivet på hållbar utveckling har idag ett storstadsperspektiv som kan kännas avlägset för de små orterna. Dessa kan behöva både nationellt och regionalt stöd för att hitta de specifika knäckfrågorna att utgå ifrån. Men, de har också ett eget ansvar i att se sig i sitt sammanhang, och att tillsammans med omgivningen bygga upp en gemensam strategi för att komplettera istället för att konkurrera – något som tydliggör vikten av en regional stadspolitik som byggs upp underifrån.

• Den gängse bilden av den attraktiva och hållbara staden behöver nyanseras. Idag råder två polariserade bilder av ’staden – den goda staden med historia och identitet, en levande och funktionsblandad kvartersstad där människor möts – respektive den modernistiska ”antistaden” (Tunström, 2009). Genom att ifrågasätta dessa bilder och ta fram alternativa bilder kan hållbarhetsarbetet drivas framåt och stigmatisering av ”antistadens” invånare undvikas. Kanske är en väg framåt att inte bara tänka hur förorten kan berikas med stadens kvaliteter, utan också hur staden kan berikas med ”förortskvaliteter” – det är i förorten en stor del av det dagliga livet levs – och förorten berikas med stadens kvaliteter?

för tillväxt, och platsens identitet har blivit ett konkurrensmedel. Att marknadsföra och profilera regioner, städer och stadsdelar är en del av dagens diskurs. Marknadsföring (av miljömässigt hållbara stadsdelar) finns också inom stadspolitiken.

En annan gemensam nämnare är tanken att ökat fokus på städer leder till kraftsamling, och att detta kräver samverkan över gränserna. Stadspolitiken beskrivs som en arena för samverkan, och detsamma tycks gälla arkitekturpolitiken. Urban utvecklingspolitik byggde i sin tur på samstyrning mellan olika aktörer. Sammantaget visar detta på att idag är behovet att samverkan över de traditionella sektorerna och ”stuprören” starkt. Det tycks dock ha funnits en tydligare strategi för samverkan inom den urbana utvecklingspolitiken än vad som idag är uttalat inom stadspolitiken och arkitekturpolitiken.

Det tycks därmed finnas flera ingångar för att samordnat fokusera på stadens problem och möjligheter. Vår bild är att efterfrågan av en stadspolitik handlar om behovet av ett proaktivt och strategiskt förhållningssätt kring stadsutvecklingsfrågor. Frågan är huruvida det är mest effektivt att utveckla en stadspolitik och en urban utvecklingspolitik och en arkitekturpolitik? Eller skulle stadspolitiken kunna utgöra det samlade begreppet som både täcker in och samordnar en mängd politikområden som har att göra med stadsutveckling, och som innefattar samtliga hållbarhetsdimensioner? Det skulle dock krävas att dagens drivkrafter kring miljömässig hållbarhet och tillväxtperspektivet utvidgades till att tydligare innefatta också sociala och kulturella drivkrafter.

Frågor kring en framtida stadspolitikVår bild är att efterfrågan av stadspolitik handlar om behovet av ett proaktivt och strategiskt förhållningssätt till stadsutvecklingsfrågor. Med utgångspunkt i detta lyfts i rapporten följande frågeställningar för den fortsatta utvecklingen av stadspolitik:

• Det finns stora förhoppningar om att stadspolitiken ska bidra till att lösa problem, framförallt kopplade till hållbar utveckling, genom att fokus sätts på staden och på staden i sin helhet. Än så länge uppfattar vi dock stadspolitiken som relativt luddig, och vår bild är att det behövs en tydligare definition av vad stadspolitik är och vad det syftar till.

9

Uppdrag, frågeställning och metod............................................................9

Stadspolitik..............................................................................................................11Stadspolitik efterfrågas 11 Fokus på städer i hållbarhetsdiskursen 12 Stadspolitik för att möjliggöra systemperspektiv, helhetssyn och tvärsektoriell samverkan 12 EU-policies påverkar svensk stadspolitik 13

Bilden av stadspolitik 14 Drivkrafter och trögheter 14 Stadspolitik och/eller urban utvecklingspolitik? 14

Stadspolitik ur ett underifrånperspektiv 17 Stadspolitik på kommunal nivå 17 Stadspolitik på regional nivå 19

Hur den nationella nivån kan stödja kommuner och regioner 20 Stöd vid målkonflikter 20 Samordna bebyggelseutveckling och investeringar i infrastruktur 20 Att skapa drivkrafter för storstädernas utveckling 20 Fler stödjande insatser 20

Stadspolitik och ledarskap 22 Stadspolitik för att skapa fora och arenor 22

Stadspolitik i andra europeiska länder 24 Strategisk inriktning för huvudstad, storstad, småstad och landsbygd 24 Satsningar på socialt utsatta områden 25

Frågor kring en framtida stadspolitik 26 Behövs en motbild av ”staden”? 26

Sociala och kulturella aspekter i stadspolitiken?.................................29Kultur som en del av hållbarhetsmodellen? 29

Vad är kulturella aspekter – konst, kulturarv eller immateriella värden? 30

Vad är sociala hållbarhetsaspekter? 32

Ryms kulturella aspekter inom den sociala dimensionen eller behövs en egen? 35

Hur kan sociala och kulturella aspekter framhävas? 36

Stadspolitik eller arkitekturpolitik? 38 Stadspolitik som det samlade begreppet? 39

Referenser................................................................................................................41

Innehållsförteckning

11

Därtill har intervjuer genomförts med fyra kommunala tjänstemän i syfte att särskilt belysa hur den kommunala nivån idag arbetar med sociala och kulturella aspekter, hur de uppfattar stadspolitik, och hur de uppfattar att den nationella nivån skulle kunna stödja den kommunala nivåns arbete med hållbar stadsutveckling. Dessa tjänstemäns röster presenteras löpande i texten.

Författarna ansvarar för innehållet i rapporten. Boverket har inte tagit ställning till de rekommendationer och slutsatser som presenteras.

WSP har tagit fram denna rapport vilken utgör en fördjupad studie inom regeringsuppdraget Främjande av hållbar stadsutveckling som Boverket har i samverkan med Formas, Riksantikvarieämbetet och Arkitekturmuseet. Fokus är på begreppet ’stadspolitik’, och syftet är att spegla diskursen1 ; vem är aktiv i att driva frågan om stadspolitik och vad är det egentligen för argument som framförs? Och vad innebär stadspolitik för hållbar stadsutveckling på regional och kommunal nivå. Ett särskilt spår i rapporten rör sociala respektive kulturella hållbarhetsaspekter. Hur talar man idag om sociala och kulturella aspekter - hur ”laddas” begreppen? Och hur kan kommuners och regioners arbete med sociala och kulturella perspektiv på hållbar stadsutveckling främjas?

Rapporten bygger på en genomgång av ett urval policydokument, myndighetsrapporter, utvärderingsrapporter, forskningsöversikter samt ett par doktorsavhandlingar, med tonvikt på referenser från Sverige. För att tydliggöra rösterna inkluderar texten många citat.

1 Utgångspunkten för ‘diskurser’ är antagandet att kunskap är en social konstruktion och att vi genom språket formar en mental bild av “verkligheten” – ”vi ser det vi säger” (Orrskog, 2002). Diskursen innehål-ler därmed olika ”sanningar” i fråga om vad som är rätt och fel, vilket i sin tur påverkar hur vi handlar. (Winther Jørgensen & Philips, 2000).

Uppdrag och metod

13

StadspolitikDet är många aktörer som verkar inom hållbar stadsutveckling och från många håll lyfts idag behovet av en stadspolitik. Ämnet diskuterade exempelvis under 2012 års politiska vecka i Almedalen då Delegationen för hållbara städer höll ett seminarium på temat Behöver städerna en nationell stadspolitik? och Sveriges Arkitekter ett på temat Dags för en stadsminister?. Våren 2012 höll Boverket seminariet Samtal om stadspolitik.

Men vem är aktiv i att driva frågan om stadspolitik och vad är det egentligen för argument som framförs? I detta kapitel diskuteras vad stadspolitik sägs vara på nationell, regional och kommunal nivå, samt vad nyttan av en nationell stadspolitik kan vara för kommuners och regioners arbete med hållbar stadsutveckling.

Stadspolitik efterfrågasVi uppfattar att den gemensamma nämnaren vad gäller begreppet ’stadspolitik’ är att det handlar om en politik som fokuserar på staden, och att det handlar om staden i sin helhet. Vår bild är också att de argument som förs fram för införande av en stadspolitik i Sverige framförallt är kopplade till två föreställningar. Dels att det idag är fokus på städer i hållbarhetsdiskursen, och att det därför vore logiskt att utveckla en stadspolitik. Idag saknar Sverige en stadspolitik medan det däremot finns en glesbygdspolitik (t.ex. Ullstad 2008; Delegationen, 2012b). Dels att brist på helhetssyn och tvärsektoriell samverkan anses utgöra ett hinder för hållbar utveckling. Stadspolitik framställs som en möjlig arena för samverkan. Detta överensstämmer också med den bild som framfördes i samband med Boverkets seminarium Samtal kring stadspolitik som hölls våren 2012. Där lyftes behovet av en samlad stadspolitik; dels i syfte att sätta frågor kring stadsutveckling på kartan; dels i syfte att skapa en arena för diskussion. Värt att notera är att i diskursen är argument för uppbyggnad av en nationell stadspolitik särskilt tydlig. Vid sidan av ovanstående två föreställningar är argument för införande av en stadspolitik påverkade av policies på EU-nivå. Detta utveckas nedan.

14

Fokus på städer i hållbarhetsdiskursen

Idag bor en större andel av jordens befolkning i städer än på landsbygden, och framöver bedöms befolkningstillväxten framförallt ske i urbana områden, särskilt i utvecklings- och tillväxtekonomier i Asien och Afrika (t.ex. Boverket m.fl. 2011: 9; Ranhagen, 2012). I Sverige bor idag 80 procent av befolkningen i tätorter, en andel som stadigt ökar särskilt i de tre storstadsområdena (Boverket m.fl., 2011: 9).1

En kunskapsöversikt över hinder för hållbar stadsutveckling (Fredriksson, 2012) visade på att idag ses städerna som en nödvändig fokus i arbetet med hållbar utveckling, och då särskilt med hänvisning till följande tre motiv:

• Städerna orsakar problem. Vi står idag inför ett globalt omfattande klimathot, och städerna har stora ekologiska fotavtryck och står för en proportionellt stor andel av utsläpp av växthusgaser. Utöver denna globala påverkan finns i städerna också lokala problem att hantera i form av buller och avgaser. I städerna finns också stora sociala problem. Man talar om ”delade städer” och ökande social polarisering (Mukhtar-Landgren, 2012: 60-61). Konkurrens mellan städer, och mellan stad och landsbygd är en ytterligare problematik. Internationellt talar man om ”shrinking cities” – avbefolkningsorter. I en svensk kontext lyfter Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2011: 9-10) problematiken att mindre tätorter, framförallt i Sveriges inland, drabbats av ekonomiska och industriella strukturomvandlingar med utflyttning, minskad service, arbetslöshet och sociala problem till följd.

• Städerna utgör möjligheter. Den bild som förs fram handlar framförallt om en tät stad där korta avstånd främjar gång och cykeltrafik, och där befolkningskoncentrationen ger underlag till kollektivtrafik. Dessutom finns en stark bild av

1 Med internationella mått bor dock endast 25 procent av den svenska befolkningen i tätorter, dvs. städer med över 100.000 invånare. OECD klassar endast Stockholms län som ”övervägande urbant”, medan både Malmö och Göteborg klassas som ”övervägande ruralt”. (Boverket m.fl.; 2011: 9)

• städer som ”tillväxtmotorer” och att det idag är städerna som driver landets ekonomi genom kunskapsintensiva näringar och tjänstesektor. 2 Nära kopplat till detta är bilden av städer som attraktiva miljöer. ”Det urbana livet lockar med sitt utbud av varor, service och kulturaktiviteter. Här finns mötesplatser som möjliggör sociala kontakter och utvecklandet av kreativa idéer” (Sveriges kommuner och landsting, 2010: 7). Man vänder sig särskilt till en välutbildad befolkning – ”the creative class” - och i storstäderna finns också en högre andel välutbildade jämfört med resten av landet.

• Städerna har en roll som maktaktörer och pådrivare i arbetet med hållbar utveckling. Delegationen för hållbara städer (Delegationen) lyfter att en viktig slutsats från klimatmötet i Durban är att städer måste gå före och driva utvecklingen i en hållbar riktning. (Delegationen, 2012b: 13-14)

För att hantera stadens problem och för att tillvarata dess möjligheter att ställa om utvecklingen i en hållbar riktning - en omfattande omställning som måste gå snabbt, särskilt pga. det globala klimathotet - anses politisk vilja behövas. Idag lyfts behovet av stadspolitik i svenska rapporter och av svenska myndigheter och aktörer.

Stadspolitik för att möjliggöra systemperspektiv, helhetssyn och tvärsektoriell samverkan

Den stad som idag eftersträvas är en tät och blandad stad där människor möts, och där en hållbar livsstil underlättas. Denna stad ställs idag i motsats till den modernistiska staden där funktioner separerades från varandra fysiskt, och där bilen blev medlet för ta sig mellan stadens ”öar” (Delegationen, 2012a: 16). Bilden är att det idag finns ett behov av att väva samman stadens funktioner, och begrepp såsom ’stadsläkning’ används. En helhetssyn och

2 Detta antagande bygger på en internationellt etablerad idé om en ny rumslig ordning; nedgången i tillverkningsindustrin, internationa-lisering av ekonomin och informationsteknologins intåg har lett till att städer ”ses som noder i den globala ekonomin”. (Mukhtar-Landgren, 2012: 60, från Sassen 2001)

15

EU-policies påverkar svensk stadspolitik

Efterfrågan på en svensk nationell stadspolitik har också en koppling till direktiv på EU-nivå. Leipzigstadgan från 2007 angav en strategisk riktning för hållbar utveckling av Europas städer. Toledodeklarationen från 2010 är en fortsättning på Leipzigstadgan och avsikten är att ge de urbana frågorna en stärkt roll i politiken och EU:s territoriella agenda samt att genom ” genom ett integrerat förhållningssätt lägga grund för en smartare, mer hållbar och socialt inkluderande stadsutveckling” (Boverket m.fl., 2011: 17; 32). Delegationen (2012: 27) hänvisar till att flera länder tagit dessa europeiska direktiv som utgångspunkt för en nationell stadspolitik för hållbar utveckling, och menar att Sverige måste följa efter.

en förståelse för staden som ett komplext och föränderligt system anses krävas för att åstadkomma detta.

Det anses också att dagens stuprör måste ersättas av ett organisatoriskt systemtänk. ”Att förverkliga visionen om den sammanhållna och mångfunktionella staden förutsätter helhetssyn, samverkan och ett organisatoriskt systemtänkande, i motsats till dagens sektoriserade stuprörstänkande och stuprörsagerande där varje aktör prioriterar sitt särintresse, och varje problem hanteras skilt från andra problem” (Delegationen, 2012a: 16). Återigen framförs kritik mot modernismens stadsutveckling. Enligt Delegationen är dagens stuprörsproblematik ett arv från modernistisk planeringstradition, som förvisso varit till stor nytta för samhällsutvecklingen genom att bidra till effektiviseringsvinster och underlätta ansvarsfördelning, men som idag leder det till att det blir svårt för aktörer att få till den samverkan och de helhetslösningar som dagens komplexa hållbarhetsproblematik anses kräva. En liknande bild framförs av Sveriges kommuner och landsting (2010: 5): ”den rådande sektorspolitiken […] riskerar att bli ett hinder för utvecklingen av våra städer. Den försvårar ett helhetsperspektiv”.

Det finns en tydlig samstämmighet om att brist på systemsyn, helhetssyn och samverkan över sektorsgränser utgör ett centralt hinder mot hållbar utveckling. Stadspolitik framställs som en lösning på detta genom att utgöra en plattform för samordning och gemensamt agerande. Stadspolitik ses som en arena där en mängd politikområden kan mötas, såsom boende, naturmiljö, kultur, folkhälsa, ekonomisk konkurrenskraft, energi, klimat, välfärd, sysselsättning och arkitektur (t.ex. Delegationen, 2012a; Engström & Ingelstam, 2010; Fredriksson, 2012). Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2011: 15) menar att dessa politikområden ”betraktas och behandlas dock alltför ofta som sakområden skilda från varandra och har oftast enskilda departement eller centrala myndigheter som huvudmän och initiativtagare”. Dessa aktörer, liksom också Delegationen (2012b: 25) efterlyser att samordning av olika politikområden utvecklas.

16

Drivkrafter och trögheter

Den svenska stadspolitikens drivkrafter tycks dels handla om ekonomi – att skapa välfungerande tillväxtmotorer; dels om hållbar utveckling, där särskilt miljöproblematiken accentuerat ett behov av tätare och bättre sammanvävda städer. 3

Ett hinder att överbrygga för den svenska stadspolitiken är enligt Engström (2012: 10) den bild som fortfarande finns av staden som tärande och onaturlig, och att stadsutveckling sker på någon annans – småstädernas och landsbygdens – bekostnad. Nilsson (2007) pekar på att Sverige traditionellt har fokuserat på glesbygdsutveckling snarare än på stadsutveckling, och att man tidigare snarare haft som ambition att motverka utbredningen av storstadsregionerna. Nilsson och Engström tolkar att anledningar till detta är att Sverige urbaniserades sent, att Sveriges tätorter internationellt sett är små, och att landets befolkning är förhållandevis liten medan ytan är stor. Engström lyfter som en ytterligare faktor att ”städer inte längre är en politisk administrativ nivå. Stadsrättigheter försvann definitivt med kommunreformen 1971 och kommunerna ansvarar, med något enstaka undantag, för såväl stadsbygd som landsbygd”.

Stadspolitik och/eller urban utvecklingspolitik?

Dagens stadspolitik är nära besläktad med den urbana utvecklingspolitik som bedrivits under de senaste decennierna och som till stor del handlat om statliga stöd riktade till utsatta bostadsområden i storstadsregionerna. Ett exempel är Storstadssatsningen som pågick 1999-2006, vars syfte var att skapa förutsättningar för tillväxt, samt att bryta den sociala och etniska segregationen i storstadsområdena (Statskontoret, 2010: 23-24).

3 Dessa två drivkrafter sätts ibland också ihop, och enligt Dele-gationen (2012a: 14) har klimatåtaganden och hållbarhet blivit ett sätt för städer att profilera sig; ”Exempelvis arbetar Köpenhamn med målsättningen att vara den första koldioxidneutrala huvudstaden i världen år 2015. Malmö siktar på att vara världsbäst på hållbar stadsutveckling år 2020”. Bilden är, menar Delegationen (2012: 7), att tillväxt är en förutsättning för allmän välfärd, och man sätter en stark tilltro till att klimathotet kan avvärjas med ny och effektiv teknik.

Bilden av stadspolitikNär avsaknaden av stadspolitik påtalas, är vår bild att man framförallt avser avsaknad av explicit respektive samordnad stadspolitik. Explicit stadspolitik är direkt riktad mot städerna, till skillnad från implicit stadspolitik som visserligen inte är direkt riktad mot städer, men som påverkar dem. Exempel på explicit stadspolitik är nationella program, ekonomiska medel och lagstiftning. Exempel på implicit stadspolitik är bostadspolitik och transportpolitik. Vidare kan partiell stadspolitik skiljas från samordnad stadspolitik. ”Partiell stadspolitik är sektorsorienterad och kan vara riktad direkt mot städer eller stadsområden. Det är först när dessa sektorsområden samlas i en gemensam strategi som stadspolitiken kan benämnas som samordnad”. (Tillväxtanalys, 2011: 8. Se också Bradley m.fl., 2004)

Som framgår av avsnitten ovan är den bild som idag framförs att stadspolitik ska vara tvärsektoriell och täcka in en mängd politikområden som på olika sätt har med stadsutveckling att göra. Därtill är bilden att stadspolitik måste spänna från det lokala till det globala. Stadspolitik ska utgå från individen; stadspolitik ska se staden i sin helhet; staden ska ses i sitt regionala sammanhang; kopplingen mellan stad och landsbygd ska beaktas; och stadens påverkan av – och påverkan på – globala system måste också beaktas. Exempelvis menar Boverket, Formas, Riksantikvarieämbetet och Arkitekturmuseet (2011: 15) att det behövs ”en särskild satsning på en tvärsektoriell stadspolitik som utgår från människan och hennes behov. Betydelsen av att koppla samman ekonomiska, ekologiska, sociala och kulturella aspekter behöver klargöras som en framtida stadspolitisk målsättning. Att städer idag utvecklas i såväl en lokal, regional, nationell och global kontext är också väsentligt att poängtera, liksom sambanden mellan urbant och uralt. Likaså att enskilda städer ingår i olika system av städer, så kallade ”stadssystem som ser olika ut beroende på vilket perspektiv som anläggs för att förstå ett urbant utvecklingssammanhang”.

17

2008 trädde förordningen (2008: 348) om urbant utvecklingsarbete i kraft. Det fanns en tydlig koppling till regeringens integrationspolitik och målet var att minska antalet stadsdelar som präglas av utanförskap samt att minska antalet individer som befinner sig i utanförskap inom dessa stadsdelar. Tillväxtperspektivet var drivande genom grundtanken att även utsatta områden ska ges förutsättningar att bidra till stadens tillväxt. Fyra fokusområden formulerades: arbete, utbildning, trygghet och tillväxt. Man betonade att det krävs att förutsättningar ges på såväl individnivå, som på områdes-, kommun- och regionnivå. Man betonade också kopplingen mellan urban utvecklingspolitik, samhällsplanering och hållbar stadsutveckling. (Regeringskansliet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, 2008; Statskontoret, 2010)

I samband med att förordningen löpte ut 2012 gick det urbana utvecklingsarbetet in i en ny fas. Fokus riktades nu istället ”på utvärdering, kunskapsinhämtning, kunskapsutbyte och kunskapsspridning”. Kommuner med stadsdelar som uppfyller kriterier i fråga om låg försörjningsfrekvens, hög andel långvarigt försörjningsstöd och låg gymnasiebehörighet ska kunna få kunskapsstöd och statistik från SCB och Brottsförebyggande rådet. (Regeringskansliets hemsida Arbetsmarknadsdepartementet)

Vår bild är att den urbana utvecklingspolitikens fokus är på sociala hållbarhetsaspekter (se vidare senare i denna rapport) genom frågor såsom bostadspolitik, arbetslöshet, utanförskap, integration och delaktighet, till skillnad från stadspolitiken som fokuserar på frågor kopplade till den ekologiska hållbarhetsdimensionen. Det finns dock en tydlig koppling mellan de två begreppen i fråga om tillväxtperspektivet. Mukhtar-Landgren (2012: 192) talar om den urbana utvecklingspolitikens två skilda bilder av planeringens syfte: att öka tillväxten - planering för framsteg - respektive att minska utanförskapet - planering för gemenskap. Hon menar att dessa vanligtvis förstås som två olika företeelser, även om de ryms inom en och samma stad; ”å ena sidan en framtids- och framstegsstad präglad av kunskap, information och upplevelser, å andra sidan en stad med ökande arbetslöshet, sociala klyftor och otrygghet. Uppdelningen mellan framsteg och gemenskap innebär därmed också en uppdelning mellan stadens invånare, där vissa invånare bidrar till framstegen, andra hotar dem”.

Det bör dock noteras att begreppen stadspolitik och urban utvecklingspolitik ibland används relativt synonymt. Exempelvis tolkar verksamhetschefen för Mångkulturellt centrum i Botkyrka att stadspolitik och urbanpolitik till stor del handlar om samma sak, men medger då att hans ”starka förortsperspektiv” påverkar hans bild av staden, vilket har till följd att han lägger in begrepp som segregation och mångfald i stadspolitiken. ”För mig är stadspolitik inget nytt, inget annorlunda. Däremot är det kanske en politisk möjlighet att hitta en ny ingång – ett nytt program för att attackera etablerade problem”.

Också tillväxtperspektivet gör att gränsdragningen mellan de två begreppen kan bli luddig. År 2002 inbjöd Stockholms dåvarande Regionplane- och trafikkontor till diskussion på ämnet ”urbanpolitik” med anledning av den då nyantagna RUFS 2030. Man definierade då ’urbanpolitik’ som ”en sammanhållen nationell politik riktad mot större städer. Urbanpolitik utgår från att storstäder skiljer sig från andra städer inte bara genom sin storlek; de har både sina unika förutsättningar för utveckling och sina särskilda problem. Urbanpolitik har därför två kompletterande och sammanhängande mål: att skapa möjligheter för långsiktigt hållbar tillväxt och att bemästra de sociala problemen. Urbanpolitik utgår från ett nationellt perspektiv och förutsätter att regional utveckling inte är ett nollsummespel; storstäder har förutsättningar att fungera som draglok för nationen förutsatt att de får goda utvecklingsmöjligheter” (Regionplane- och trafikkontoret, 2002: 2). Man var särskilt intresserad av nya nationella incitament samt anpassning av regelsystem i syfte att inte bromsa storstäderna. Diskussionen då har alltså en tydlig likhet med vad som diskuteras idag.

Med hänvisning till bilden av stadspolitik som beskrivs i avsnittet ovan är vår slutsats dock att ’stadspolitik’ idag är ett bredare begrepp än vad ’urban utvecklingspolitik’ är, och med ett delvis annat fokus, särskilt i fråga om miljömässigt hållbar utveckling.

Kraftsamling genom samverkanEn ytterligare gemensam nämnare mellan stadspolitiken och den urbana utvecklingspolitiken är betoningen på samverkan. I syfte att effektivisera resursanvändningen var syftet att det urbana utvecklingsarbetet skulle genomföras i samverkan mellan kommuner och andra aktörer,

18

Statskontoret att det urbana utvecklingsarbetet har skapat ett mervärde genom att de utpekade stadsdelarna har uppmärksammats och att resurser har styrts till dessa. Vidare har arenor skapats inom vilka aktörer som vanligtvis inte träffas kan mötas för att diskutera gemensamma problem och insatser”. Vår bild är att ett ökat fokus på städer som leder till kraftsamling är vad man vill åstadkomma även med stadspolitiken, liksom grundtanken att detta kräver samverkan, och att arenor för samverkan därför måste skapas. Det tycks dock ha funnits en tydligare strategi för nivåsamverkan inom den urbana utvecklingspolitiken än vad som idag är uttalat inom stadspolitiken.

och genom lokal samordning mellan de viktigaste myndigheterna (Regeringskansliets hemsida Arbetsmarknadsdepartementet). Detta skulle ske inom ramen för ordinarie verksamhet, vilket skiljer mot Storstadssatsningen vilken drygt två miljarder hade avsatts för att genomföra. Nu menade man dock att särskilda projektmedel inte skulle kunna utgöra en långsiktig lösning (Statskontoret, 2010: 23-24;28).

Lokala utvecklingsavtal mellan stat och kommun tecknades om en gemensam satsning (Statskontoret, 2010: 27). Inom ramen för Storstadsatsningen hade lokala utvecklingsavtal tecknats för 24 bostadsområden i sju kommuner.4 Nu omfattades 38 stadsdelar i 21 kommuner av lokala utvecklingsavtal (Regeringskansliet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, 2008). Som motprestation krävdes en minst lika stor kommunal insats som det statliga stödet (Mångkulturellt centrums hemsida).

Polisen, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen fick i uppdrag att ingå i lokala partnerskap tillsammans med dessa kommuner. Lokala partnerskap skulle också ingås med privata och ideella aktörer. Syftet med partnerskapen var att främja samverkan mellan aktörer i syfte att driva det urbana utvecklingsarbetet framåt (Regeringskansliets hemsida Integrations- och jämställdhetsdepartementet). Detta angreppssätt uppskattas av verksamhetschefen för Mångkulturellt Centrum i Botkyrka; ”vad jag gillade med urbanpolitiken var att man var tydlig med att det handlade om samstyrning. De olika aktörerna finns närvarande på platsen, t.ex. arbetsförmedlingen och försäkringskassan.”.

När Statskontoret 2010 utvärderade satsningen på urbant utvecklingsarbete drog man slutsatsen att det är svårt att påvisa konkreta effektivitetsvinster inom myndigheterna, och att få insatser helt kan härledas till de lokala utvecklingsavtalen. Statskontoret (2010: 8) menar dock att arbetet troligtvis har skapat mervärden utifrån följande logik: ”det urbana utvecklingsarbetet […] bygger på två huvudsakliga idéer; dels att ett ökat fokus på de utvalda stadsdelarna ska leda till en kraftsamling, dels att synergieffekter ska uppstå genom ett mer samlat agerande från stat och kommun. Utifrån en sådan tolkning bedömer

4 Stockholm, Göteborg, Malmö, Botkyrka, Haninge, Huddinge och Södertälje (Statskontoret, 2010).

19

om storstäder. 5 Dannestam kopplar samman ’stadspolitik’ med två samtida fenomen. Dels handlar det om en föreställning om regional konkurrens och behovet av en tillväxtorienterad politik och entrepreneuriella strategier såsom platsmarknadsföring. ”Urban och regional konkurrens gör att lokala beslutsfattare måste vara inriktade på att fånga flöden av kapital (investeringar), produktion (företagslokaliseringar) och arbetskraft (åtråvärda grupper av människor) genom att öka platsens attraktivitet i syfte att stärka dess konkurrenskraft” (Dannestam, 2009: 106). Det handlar också om en föreställning om att detta drivs genom en nätverkspolitik och ett ömsesidigt beroende mellan offentliga och privata aktörer.

Även om den svenska planlagstiftningen utgår från ett kommunalt planmonopol6 bygger utveckling idag på ett nära samspel mellan kommun och andra aktörer, något som brukar kallas ’governance’. Sveriges kommuner och landsting (2010: 6) pekar på att kommunens roll har förändrats, och idag till stor del handlar om att samordna, samverka och processleda, samt att ansvara för helhetsperspektivet. Också Engström (2012: 48) hänvisar till att idag krävs andra styrningsformer än tidigare. ”Begreppet governance handlar om att hantera relationerna mellan olika aktörer för att i samspel forma stadens utveckling”. Det är också i detta som Engström ser att stadspolitiken kommer in på den kommunala nivån; det handlar om att anamma ett strategisktutvecklingsperspektiv istället för den ”en-plan-i-taget-planering” som svar på byggherreinitiativ som idag råder i många kommuner. På likande sätt menar Sveriges Arkitekter (2009: 32) att ”Staden utvecklas hållbart när kommunen formulerar en tydlig spelplan för marknadens aktörer och lägger fast den långsiktiga inriktningen för kvalitet och hållbarhet”.

Planeringsteoretikern Patsy Healey (2007: 4) skiljer mellan tre typer av ’governance’: samverkan mellan offentliga aktörer på olika nivåer (’multilevel governance’), samverkan och partnerskap mellan offentliga och privata aktörer, samt ’empowerment of citizens’, vilket handlar om att involvera medborgare och svaga grupper i planering och utveckling. I tillväxtperspektivet är de två första formerna av

5 Dannestam (2009: 287) påpekar dock också att lokal stads-politik inte enbart är just lokal i och med att städerna både är del och medskapare av större sammanhang.6 Dvs. att kommunen sätter ramarna för mark- och vattenan-vändning inom den egna kommunen.

Stadspolitik ur ett underifrån-perspektivI diskursen är det framförallt en nationell stadspolitik som efterfrågas. Som tidigare beskrivits är syftet att få till vad som uppfattas som en nödvändig fokus på städer. Exempelvis menar Sveriges Arkitekter (Ullstad, 2008) att det vore logiskt att utveckla en nationell stadspolitik då staden är i fokus i hållbar utveckling, och pekar på att idag har Sverige en glesbygdspolitik men saknar en stadspolitik. På liknande sätt framhåller Delegationen (2012b: 25) avsaknaden av mål för stadsutveckling på nationell nivå när det finns ”mål för areella näringar, landsbygd och livsmedel”. Argument för en nationell stadspolitik handlar, som beskrivs ovan, också om möjligheten att samordna olika politikområden. Stadspolitik, menar man, kan vara ”ett redskap för att samordna statens sektorsintressen” (Delegationen, 2012a: 27). På nationell nivå framstår därmed stadspolitik som ett instrument för att få myndigheter och departement att ”prata med varandra” om den hållbara och attraktiva staden, och lägga grund för gemensamt agerande.

I syfte att nysta bortom dagens fokus på en nationell stadspolitik diskuteras nedan hur den kommunala och regionala nivån kommer till uttryck i stadspolitiken.

Stadspolitik på kommunal nivå

Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2011: 15) lyfter Malmö som ett exempel på hur man genom stadspolitik lyft staden ur en kris och skapat en ny historia – ”framgångssagan” om hur Malmö gått från nedgången industristad till en kunskapsstad i ramkant.

I en avhandling om stadspolitik i just Malmö (Dannestam, 2009) definieras ’stadspolitik’ som en lokal politik som till skillnad mot kommunal olitik markerar staden; vanligtvis handlar det

20

governance särskilt framträdande, dvs. att kommunen leder utveckling tillsammans med andra offentliga och privata aktörer.

Den tredje formen av ’governance’, medborgardeltagande, är nära kopplat till den sociala dimensionen, dels i form av att ge möjlighet till inflytande, dels i syfte att skapa engagerade samhällsmedborgare (se vidare senare i denna rapport). Engström (2012: 50) uttrycker det på följande vis; ”Stadspolitik har med människor att göra. Att involvera medborgarna i en dialog om den hållbara staden är den kanske största utmaningen som politikens företrädare har. Och samtidigt den största potentialen till omvandling med engagerade medborgare som ser längre än till sin egen bakgård. Det krävs tydlighet med vad medborgarna själva och i förening förväntas ta ansvar för”.

Stadspolitik eller politik för attraktivitet och tillväxt?Det tycks dock inte vara självklart att faktiskt tala om stadspolitik på den kommunala nivån. Några av de tjänstemän som intervjuats inom ramen för denna kunskapsöversikt menar att detta snarare kan vara problematiskt. Umeås planeringschef talar exempelvis hellre om tillväxtambitioner. Umeå har satt som mål att växa från dagens 116 000 invånare till 200 000 senast 2050 i syfte att bli det Norra Storstadsalternativet. Hennes tolkning är att stadspolitik kan vara ett laddat ord i Sveriges norra delar, dels då det finns ett stort omland som inte är stad; dels då det finns andra norrländska städer som konkurrerar om storstadsambitionerna.

Inte heller Örnsköldsviks kultur- och fritidschef använder sig av ordet stadspolitik, utan väljer istället att tala om stadens karaktärer såsom trygg, vacker och utmanande. Hon menar dock att det arbete som redan idag bedrivs skulle kunna ges ett tydligare stöd om kommunen bedrev en stadspolitik. Stadspolitiken skulle också kunna vara ett stöd för bygd och stad i balans, menar hon. En attraktiv stad är viktigt för hela kommunen.

Örnsköldsviks kommun har också bedrivit satsningar på att göra staden mer attraktiv, exempelvis den stadskärneutvecklingsprocess som påbörjades 1997 och som bedrivits i nära samverkan med näringslivet. Satsningen handlade om att få till en differentiering

av utbudet, att inte externhandel ska tömma centrum på butiker, men också om att centrum upplevdes som tråkigt. Kultur har setts som en tillväxtfråga i detta utvecklingsarbete. Satsningen har lett till stort engagemang, och upplevs som särskilt lyckad i och med att Örnsköldsvik har blivit utnämnd till Årets stadskärna vid två tillfällen.

En annan satsning av ”stadspolitisk karaktär” är att Umeå kommer att vara Europas kulturhuvudstad under 2014. Liksom i Örnsköldsvik ses kulturen som drivkraft för utveckling, och tillväxtperspektivet är tydligt; ”Satsningen på Europas Kulturhuvudstad ingår i Umeås långsiktiga utvecklingsstrategi fram till år 2050. Utmärkelsen kommer att påskynda investeringar och tillväxt. […] Umeå kommer att bli mer attraktivt för studenter, inflyttare, entreprenörer, kreatörer och investerare”. Man tänker sig dock också att satsningen inte bara ska bidra till Umeås utveckling utan till utveckling av hela den nordliga regionen. Projektet genomförs av Umeå kommun tillsammans med andra kommuner, föreningar och näringsliv i Västerbotten, Norrbotten, Västernorrland och Jämtland. Man har också ekonomiskt stöd från den svenska regeringen och från EU. (Umeå kommuns hemsida)

Ovanstående exempel bekräftar Dannestams bild av stadspolitik på lokal nivå som en tillväxtorienterad politik som drivs genom governance – även om man på tjänstemannanivå kan vara skeptisk till ordet som sådant.

Översiktsplanen som stadspolitiskt instrument?Oavsett om man på kommunal nivå väljer att tala om stadspolitik eller politik för tillväxt har översiktsplanen, genom sin centrala roll i svensk planlagstiftning, potential att utvecklas till ett viktigt instrument för strategiskt utveckling. Lagstiftarens syfte är att kommunen håller en aktuell översiktsplan som visar på riktning för framtida utveckling och som vägleder beslut. Idag fungerar dock översiktsplanen inte som ett sådant verktyg i många kommuner, ungefär en tredjedel av kommunerna har en översiktsplan från 1990-talet, och på många håll har den blivit en ”hyllvärmare” snarare än ett aktivt strategiskt instrument (Fredriksson, 2011). Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet

21

jämfört med i mindre regioner” (Bradley, m.fl., 2004: 15). I Stockholms fall är bilden inte bara som motor för regionen, utan för hela landet (t.ex. Regionplane- och trafikkontoret, 2002). För att pendling och regionförstoring ska fungera såväl ur ett ekologiskt som ur ett socialt perspektiv menar Engström (2012: 47) att infrastruktur och kollektivtrafik är viktiga uppgifter stadspolitik på en regional nivå. Stadpolitik på regional nivå handlar framförallt om att ”driva en regional integration”, menar han.

Vid Boverkets Samtal om stadspolitik (2012) framhölls stadspolitikens koppling till regionalpolitik, och att arbetsmarknadsregionerna är en viktig utgångspunkt för tillväxt. Vid Delegationens seminarium i Almedalen (2012) pekade kommunstyrelsens ordförande i Lund på det regionala perspektivet och beskrev hur städerna i Skåne både är beroende av varandra och samarbetar med varandra. Ett exempel på detta är de tio kommuner som samverkar under namnet Skåne Nordväst (Engström & Fredriksson, 2010b). Inledningsvis var arbetet fokuserat på ekonomiska synergier genom samverkan inom områden såsom räddningstjänst, turism, avfall, brottförebyggande arbete och bibliotek. Arbetet har därefter mognat till att driva gemensamma frågor som gynnar regionen, och man har bland annat diskuterat möjligheten att ta fram en gemensam strategi för ett sammanhängande stadslandskap.

En nyckel för stadspolitik på regional nivå rör kopplingen mellan kommunerna i regionen och mellan kommun och region. Detta lyfts exempelvis som en slutsats av projektet Den Goda Staden; ”Det regionala perspektivet måste återfinnas i kommunernas strategier vilka i sin tur bildar grund för regionala utvecklingssträvanden. Den regionala planeringen måste hantera stadsutveckling i dialog med kommunerna – en regional stadspolitik” (Engström & Ingelstam, 2010: 21). En slutsats av studie kring kopplingen mellan regionala utvecklingsprogram och kommuners översiktsplaner är att regionens utvecklingsstrategi måste bygga på lokalt viktiga frågor som sätts i sitt regionala sammanhang, kopplas till regionens förutsättningar, och prioriteras utifrån sin regionala nytta (Engström, Fredriksson & Hult, 2010). Studien visade att en framgångsfaktor är att sätta igång samtidiga processer kring översiktsplanering och regional utvecklingsplanering. Därigenom skapas förutsättningar för en ömsesidig förståelse för vilka frågor som är viktiga, och att kommunerna ser hur de kan komplettera varandra, istället för att konkurrera.

(2011: 25) lyfter att man ”vill verka för att tillsammans med kommunerna utveckla översiktsplaneringen mot mera visionära, strategiska grepp om en hållbar utveckling”.

Nyckeln är att anamma ett strategiskt och proaktivt utvecklingsperspektiv, istället för ett traditionellt reaktivt. Översiktsplanens potential som stadspolitiskt och strategiskt instrument ligger framförallt i dess politiska dimension – att peka ut en riktning för utveckling. Poängen är att ”tänka efter före” och därmed undvika att beslut fattas som inte ligger i linje med en önskad utveckling. Att det handlar om just en riktning snarare än detaljstyrning ger flexibilitet att hantera det som händer under tidens gång, och ödmjukhet för att det kan finnas flera sätt att uppnå ett önskat mål. Potentialen ligger också i att översiktsplanen till sin natur erbjuder systemperspektiv och helhetssyn, och nyckeln till ett strategiskt tänk är att den egna kommunen ses i ett större sammanhang – vad påverkas vi av? (Fredriksson, 2011)

Översiktsplanens potential som stadspolitiskt instrument har också att göra med de processer som sätts igång genom ett planarbete. ”De möjligheter plan- och bygglagen (PBL) erbjuder som plattform för dialog om stadens utveckling bör utnyttjas och utvecklas. Hur människor värdesätter sin stad och hur samtal och levande diskussion kan kopplas till planeringsprocesserna bör vara i fokus. Såväl medborgare som planerings- och byggprocessens aktörer bör involveras med utgångspunkt i befintliga miljöer och dem som befolkar dem måste även ett förvaltningsperspektiv på staden och stadslandskapet som går utöver PBL-instrumenten diskuteras” (Boverket m.fl., 2011: 24).

I nästa kapitel lyfts översiktsplanens potential att synliggöra sociala och kulturella aspekter.

Stadspolitik på regional nivå

I dagens diskurs finns en tydlig bild av att städer måste ses som ”tillväxtmotorer” i regionala nätverk. Den ökade rörligheten anses öppna tillväxtmöjligheter. ”Regionförstoring anses bidra till ekonomisk tillväxt, delvis på grund av att arbetskraften är mer rörlig och lättare kan nå nya tillväxtbranscher

22

Hur den nationella nivån kan stödja kommuner och regionerSveriges kommuner och landsting (2010: 3) lyfter i sitt positionspapper att en svensk nationell stadspolitik behövs för att ”främja och ge förutsättningar för en utveckling av hållbara städer, den ska utgå från och stödja den kommunala och regionala nivån i deras arbete […]. Delegationen (2012b: 30) påpekar att staten sätter ramarna för övriga aktörer och därför kan ”underlätta, visa vägen och vara pådrivande” i arbetet med hållbar stadsutveckling. Och vid Delegationens seminarium i Almedalen (2012) påpekades behovet av just stödjande, främjande och utvecklande insatser, men att det inte får handla om detaljreglering. Mötet mellan nationell stadspolitik och kommunalt självbestämmande diskuterades också vid Boverkets Samtal om stadspolitik (2012) och farhågan att nationell stadspolitik kan minska aktörernas handlingsutrymme lyftes.Nedan beskrivs ett antal insatser som lyfts i litteraturen och i de intervjuer som genomförts inom ramen för denna rapport i fråga om hur den nationella nivån kan stödja och främja arbete i kommuner och regioner. I nästa kapitel diskuteras insatser som syftar till att särskilt lyfta sociala och kulturella aspekter.

Stöd vid målkonflikter

Att staten hjälper kommunerna att hantera motstridigheter och målkonflikter är en stödjande insats som tydligt efterfrågas. En typisk problematik i dagens förtätningsideal handlar om att klara miljökvalitetsnormer för luft och buller. En slutsats från projektet Den Goda Staden är att strävan efter att minska global miljöproblematik genom att förtäta staden i syfte att skapa förutsättningar för ökad gång, cykel och kollektivtrafik, kan omintetgöras då normer för buller och miljökvalitet är svåra att möta

Engström (2011: 49) lyfter behovet av att regionala aktörer får en tydligare roll- och ansvarsutdelning. Enligt Kungliga Vetenskapsakademin (2010) saknas idag de förutsättningar i form av tydliga regionala ansvarsområden som behövs för att kommunernas planering ska kunna sättas i ett regionalt sammanhang. Till skillnad från många andra europeiska länder har Sverige inte heller fysisk planering på regional nivå.

Delegationen (2012a: 27-28) påtalar ett behov av att utveckla instrument för regional planering. Man framhåller dock rollen som vägvisare snarare än att reglera; ”En nationell stadspolitik bör […] inte utformas som ett hierarkiskt och låsande system där regionala planer låser in kommunernas översiktsplaner. Istället bör den fungera som en vägledande strategi och riktningsvisare som förutsätter dialog snarare än fler bestämmelser”.

23

Att skapa drivkrafter för storstädernas utveckling

Att skapa drivkrafter för storstädernas utveckling lyftes vid Delegationens seminarium i Almedalen (2012) som ett sätt som staten kan stödja kommuner och regioner. Också Umeås planchef lyfter behovet av att man på nationell nivå funderar kring hur man kan stärka och stimulera städernas roll. Hon menar att om inte Umeå lyckas med sin ambition att bli det Norra Storstadsalternativet finns en risk att Norrlands befolkning dräneras ut. ”En strategisk satsning vore kanske på sin plats. I alla fall borde staten inte motarbeta tanken”. Satsningar på infrastruktur nämns som ett sätt att göra detta.

Fler stödjande insatser

Ytterligare statliga insatser för att stödja kommunerna som lyftes i samband med Delegationens seminarium i Almedalen (2012) är att utvärdera stadsbyggnadsprojekt och utveckla standarder för hållbart byggande i befintlig miljö; samt att bidra till forskning, kunskapsutveckling och kunskapsspridning.

Därtill lyftes statligt ekonomiskt stöd som en viktig insats. Delegationen har delat ut ekonomiskt stöd för utveckling av hållbara städer. Ett annat exempel på statligt stöd till hållbarhetsprojekt är KLIMP där staten stöttat kommuner och andra aktörer med bidrag till långsiktiga investeringar som syftar till att minska växthuseffekten. I nästa kapitel diskuteras särskilt statliga satsningar på sociala och kulturella aspekter.

Vidare lyfter Delegationen (2012a: 28-29) som en uppgift för den nationella stadspolitiken att undanröja hinder för samverkan mellan offentliga och privata intressen, exempelvis kring brist på fungerande affärsmodeller och hur tillämpningen av Lag om offentlig upphandling (LOU) hindrar kreativ samverkan mellan offentliga och privata aktörer för att ta fram innovativa och transformativa lösningar.

(Engström & Ingelstam, 2010).7 Sveriges kommuner och landsting lyfter i sitt positionspapper (2010: 3) att ”staten måste ge kommuner och regioner rådighet och samordnade verktyg för att bygga hållbara städer”. Behovet av att samordna regelverk lyftes också vid Delegationens seminarium i Almedalen (2012).

Samma problematik påtalas också av Umeås planeringschef som hänvisar till ”brottningsmatcher” när kommunen och staten har olika syn i fråga om att bygga stad vid vägar och järnvägar. Hennes bild är att förutsättningarna för dialog kan se annorlunda ut i Stockholm och Göteborg än i Umeå. ”Här uppe är vi långt ifrån varandra – Trafikverket här har ett landsbygdsperspektiv. Vi skulle önska samordning på nationell nivå mellan t.ex. Naturvårdsverket och Trafikverket vad gäller buller och miljökvalitetsnormer”. Det kan ibland också uppstå konflikter mellan stat och kommun i Umeå i fråga om riksintressen för kulturmiljö när staden omvandlas.

Samordna bebyggelseutveckling och investeringar i infrastruktur

En uppgift som tillskrivs den nationella stadspolitiken är att samordna bebyggelseutveckling och investeringar i infrastruktur. En slutsats från projektet Den Goda Staden var att helhetssyn och samordning mellan politikområden för bebyggelseplanering och transportplanering behövs för att dessa inte ska motverka varandra. Här gäller olika lagar och det är olika huvudmän. Dessutom kan diskurser och perspektiv skilja mellan aktörerna vilket kan leda till konflikter. (Engström & Ingelstam, 2010: 15)

7 Detta exempel visar på problematiken att målkonflikter inom och mellan hållbarhetsdimensioner sällan belyses (Cars, 2011: 12-13). Hållbarhetsdimensionerna framhålls ofta som sinsemellan i harmoni, medan de i verkligheten ofta är i konflikt med varandra (Boverket, Riks-antikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet, 2011: 10).

24

Stadspolitik och ledarskapSom framgår av tidigare avsnitt är bilden samstämmig i fråga om att komplexiteten i dagens stadsutveckling kräver samverkan både tvärsektoriellt inom offentlig förvaltning och mellan privata och offentliga aktörer. Det handlar om att få många aktörer att gemensamt driva utvecklingen i en hållbar riktning.8

För att åstadkomma samverkansprocesser som leder till goda resultat krävs processer som skapar gemensamma ”mentala bilder” av hur förutsättningarna ser ut och om färdriktningen framöver. ”I Den Goda Staden är erfarenheten att planering som sker ”business as usual” ofta leder in i låsningar eller kompromisser som ingen är nöjd med. Lösningen ligger i öppnare processer och att kunna lägga fast en gemensam målbild” (Engström & Ingelstam, 2010: 53). Det krävs dock att man inte nöjer sig med retoriska överenskommelser kring målbilder utan att de gemensamma processerna faktiskt leder till att färdriktningen förankras hos berörda aktörer och att det skapas en trovärdighet för denna som kan lägga grund för att de medverkar till dess genomförande (Fredriksson, 2011), men också att aktörer kan fatta beslut utan att riskera att spelreglerna ändras radikalt (Delegationen, 2012a: 20). Att det handlar om färdriktning snarare än detaljstyrning innebär att det finns flexibilitet att kunna hantera det som uppkommer under vägen. Man måste kunna ”ompröva och kontinuerligt ta ställning till nya behov” (Delegationen, 2012b: 12).9

8 I en kunskapsöversikt lyftes följande flertal hinder för samverkan (Fredriksson, 2012):- Sektorstänk – starka enheter som driver ”sina” frågor.- Regelverk – motstridiga normer skapar tolkningsproblem och konflikter.- Otydligheter i arbets- och ansvarsfördelning.- Svagt politiskt ledarskap.- Svag nationell samordning.- Skillnader i begreppsramar, perspektiv och intressen.

9 Av denna anledning är det intressant att notera att det idag finns förespråkare för att ’hållbar stadsutveckling’ inte ska ses som ett tillstånd - ett slutresultat - utan som en färdriktning och som en process. Detta synsätt framförs tydligt av FNs högnivåpanel (2012) och har också anammats av Delegationen (2012b).

Att få till en dialog är därmed viktigt, men det krävs mer än så för att driva processen framåt. Delegationen framhåller vikten av politiskt visionsarbete och politiskt ledarskap för att peka ut och arbeta i enighet med en långsiktig färdriktning som bygger på helhetssyn och inkluderar hela staden. Idag, menar Delegationen (2012a: 10; 2012b: 30), är det ett hinder för hållbar stadsutveckling att det saknas ”en sammanhållen strategi för att leda stadsutvecklingen i en hållbar riktning”.

Stadspolitik för att skapa fora och arenor

Planeringsteoretiskt kan man skilja mellan olika faser i fråga om processers konkretiseringsgrad och syften (se figur nedan). Formandet av en gemensam färdriktning sker i sammanhang som är öppna och där diskussionerna är lösa - forum. Det är här handlingsramar - ”agendan” - sätts för de mer strukturerade processer och förhandlingar som sker på arenan.10 Exempel på arenaprocesser är strategiarbete, och en slutsats är att om dessa ska ha verkan måste de stämma överens med den bild som formas på forum. En annan slutsats är att om samverkan ska fungera – från målbild till genomförande – krävs att parterna har samma bild av vilket skede processen befinner sig i – handlar det om att forma ramarna, eller är ramarna redan satta och arbetets syfte snarare att formulera strategier i enlighet med målbilden? Och har vi samma bild av vem som gör vad och vad det förväntas leda till? (Fredriksson, 2011) I flera sammanhang lyfts stadspolitik som en arena för samverkan och samordning. Med hänvisning till ovanstående teoretiska resonemang är dock vår bild att detta inbegriper både fora och arenor. Men vår bild är också att stadspolitik inte i sig utgör fora och arenor, utan att det snarare handlar om att skapa fora och arenor på kommunal, regional och nationell nivå, där frågor kan fångas upp och där processer kan äga rum där aktörer kommer överens om att arbeta i en

10 En tredje fas är ’court’ – dvs. den formella beslutsprocess som syftar till att legitimera planers, policies etc. roll att vägleda framtida handlande.

25

gemensam riktning och påbörja strategiskt arbete. Behovet av detta pekar Delegationen på i sin slutrapport. ”Delegationens erfarenhet är […] att omställningen till hållbar stadsutveckling gynnas av att det finns flera arenor där aktörer kan mötas och där olika politikområden kan brytas. Det finns behov av bred nationell samverkan för hållbar stadsutveckling, men det finns också behov av arenor med olika fokus och med varierande grad av komplexitet, och det behövs såväl temporära mötesplatser som arenor för mer stadigvarande nätverk”. (Delegationen, 2012b: 30)

Behov av en forum- och arenabyggare?Tidigare i denna rapport lyftes ett antal insatser från nationell nivå som kan stödja kommuners och regioners arbete. Ett ytterligare sätt är att den nationella nivån medverkar i att skapa fora och arenor där frågor kan fångas upp och processer påbörjas. I uppföljningen av statens satsning på hållbara städer 2010 konstateras att Delegationen, som pågick mellan 2008 och 2012, bidragit till att ”frågan om hållbarhet i stadsutvecklingen har kommit i fokus, både i samhällsdebatten och i statliga och kommunala myndigheters arbete. Flera aktörer pekar på att satsningen har fått stor uppmärksamhet i medierna”, men också att ”staten genom satsningen visar en viljeriktning” (Miljö- och jordbruksutskottet, 2010: 49).

Forum Arena Court

Den fria mötesplatsen. Dialogen är öppen.

• Genom omvärldsanalys formas en “mental bild” av verkligheten (förutsättningar, möjligheter, hot, konkurrens etc.)

• En riktning för utveckling formuleras - vad det är som måste göras.

• Parter identifieras och man kommer överens om riktningen.

Den organiserade mötesplatsen. Agenda är satt från forum - från ”vad som måste göras” till ”hur det ska göras”:

• Strategier formuleras• Planarbete påbörjas.• Partnerskap formas.

Beslutsprocessen.

•Formella beslutsprocesser som legitimerar planers och policies roll att vägleda framtida handlande.

•Länka visioner, mål, strategier till genomförande, t.ex. budgetarbete.

Modellen Forum-Arena-Court visar att processers konkretiseringsgrad och syften skiljer mellan olika faser (Fredriksson, 2011, baserat på Healey, 1997; Bryson, 2004)

26

Stadspolitik i andra europeiska länderTillväxtanalys genomförde 2011 en jämförande studie över stadspolitik i Finland, Norge, Danmark, Tyskland, Nederländerna, Frankrike och England. Slutsatsen var att ”[d]e olika ländernas stadspolitik har varierande mål och insatsområden. En del utmaningar är dock återkommande, såsom storstädernas tillväxt, ökande regionala skillnader, städernas utbredning (s.k. urban sprawl), social och etnisk segregation, förbättrade transportsystem och förnyelse av nedgångna stadsdelar. Det rör sig således om såväl ekonomiska, sociala och miljömässiga som kulturella aspekter” (Tillväxtanalys, 2011: 7). En liknande bild framkommer i en studie från början av 2000-talet (Bradley, m.fl., 2004).

Enligt Tillväxtanalys (2011) är begreppet ”staden som tillväxtmotor” centralt i europeisk stadspolitik och det finns en tydlig medvetenhet kring städers betydelse för ekonomisk tillväxt. Mest tydligt är detta i Finland, där stadspolitiken sedan början av 2000-talet ingår i regionpolitiken, och syftet är att städerna ska fungera som tillväxtmotorer för hela landet med en spridd regionsstruktur till följd. Man har ett särskilt fokus på kompetens, innovationer och konkurrenskraft. Tillväxtorienterad stadspolitik syns till viss del också i Norge, Danmark, Tyskland och Nederländerna. Bradley m.fl. (2004: 134) menar att en anledning till den tydliga regionalpolitiska drivkraften bakom Finlands och Norges statspolitik är att dessa länder urbaniserats senare och snabbare jämfört med övriga Europa.

I Tyskland, Nederländerna, Storbritannien och Frankrike har stadspolitiken framförallt fokus på sociala frågor såsom integration, stadsförnyelse och upprustning av nedgångna bostadsområden. Tillväxtanalys (2011: 7) tolkning är att detta beror på att de sociala och ekonomiska olikheterna är större här. Bradley m.fl. (2004: 134) framför en liknande bild från det tidiga 2000-talet; ”Överlag ligger fokus mer på sociala frågor i Frankrike, Tyskland, England, Nederländerna och Danmark jämfört med Finland och Norge. Det kan handla om stadspolitiska frågor om bl.a. social utslagning, segregation, undervisning, social mobilisering och ”hjälp till självhjälp”. Anledningar till detta är sannolikt att de socio-ekonomiska skillnaderna

är större i dessa länder. Likaså är de sedan länge mångkulturella samhällen i jämförelse med Norge och i synnerhet Finland”.

I Sverige ser vi, liksom beskrivits i tidigare avsnitt, att drivkrafterna för stadspolitik dels har tillväxtorienterade motiv; dels motiv kopplade till ekologisk hållbarhet. Drivkrafter kopplade till sociala frågor ser vi framförallt i den urbana utvecklingspolitiken.

Förvisso finns stora skillnader mellan Sverige och andra europeiska länder, men ett flertal av de åtgärder som vidtagits på nationell nivå i dessa länder kan tjäna som intressanta exempel för svensk stadspolitik. Nedan presenteras ett axplock av dessa.

Strategisk inriktning för huvudstad, storstad, småstad och landsbygd

I Finland utgör sedan 2010 Regionala kohesions- och konkurrenskraftsprogrammet (KOKO) ett viktigt stadspolitiskt instrument som inte bara knyter an till regioncentra utan också landsbygd och skärgård. Generellt finns i Finland en tydlig koppling mellan stad och land och städerna uppmuntras att tillvarata landsbygdens möjligheter i tillväxtarbetet (Tillväxtanalys, 2011: 10-11). Enligt Engström & Ingelstam (2010: 18) beror detta på att Finland som ett glest befolkat land med många små och medelstora städer sett ett behov av strategier för städernas utveckling i ett regionalt och nationellt perspektiv.

I Finland har man en metropolpolitik för Helsingforsregionen, och har fattat beslut om att också utveckla en storstadspolitik, samt en politik som syftar till att hjälpa mindre stadsregioner att bilda nätverk för strategiskt utvecklingsarbete. (Tillväxtanalys, 2011: 11)

I Norge inrättades 2004 ett samarbetsforum för storstadsutveckling - ”storbyforumet” – i syfte att få till en bättre samordning i fråga om fysisk planering, värdeskapande, kultur och företagande. I detta forum ingår de största städerna samt nio departement. (Tillväxtanalys, 2011: 12)

27

och ekonomiska indikatorer identifierar vilka områden som är särskilt utsatta, vilket i sin tur ligger till grund för utformandet av den nationella stadspolitiken. Indikatorerna är andel arbetslösa, inkomstnivåer, andel barn och ungdomar som släpar efter i utbildningssystemet, samt andel godkända på nationella prov. 2007 bildades en nationell stadsförnyelsemyndighet (ANRU), som har till uppgift att samla olika finansieringsmöjligheter under samma tak i syfte att underlätta för den lokala nivån. (Tillväxtanalys, 2011: 22-23)

Satsningar på socialt utsatta områden

I Tyskland antog man 2007 med utgångspunkt i Leipzigstadgan en nationell stadsutvecklingspolicy som fokuserar på ”fysisk upprustning med hänsyn till byggnaders historiska och kulturella värden; stärkt ekonomi och ökad sysselsättning; satsningar på utbildning och aktiviteter för barn och ungdomar; infrastruktur för urbana transporter; tvärsektoriella insatser för invandrares integration i samhället”. Denna policy omfattar hela landet och slår fast att även om städernas lokala självbestämmande ska utgöra grunden, så har den federala regeringen det övergripande ansvaret såväl för en sammanhållen stadspolitik som för fysisk planering och välfungerande infrastruktur. Ett antal federala utvecklingsprogram har inrättats, och dessa har kompletterats med finansiering från såväl regionala som lokala myndigheter. (Tillväxtanalys, 2011: 16-17)

I Tyskland finns också stadsförnyelseprogrammet Soziale Stadt för utsatta stadsdelar, vilket ”syftar till att förbättra fysiska boendemiljöer och främja socialt samhällsdeltagande genom satsningar på utbildning och coachning för att hjälpa människor att ta sig fram på bostads- och arbetsmarknaden. Programmet innefattar även satsningar på områden som hälsa, identitet och image, sport och kultur”. (Tillväxtanalys, 2011: 17)

I forna Östtyskland och i Finlands norra och östra delar har en avfolkning skett, och där sker stadspolitiska insatser kopplat till avvecklingsplanering och i syfte att skapa nya ekonomiska förutsättningar (Bradley, m.fl, 2004: 135). Ett exempel är programmet Stadtumbau Ost som riktas mot utsatta städer i forna Östtyskland som präglas av strukturella problem och nedgångna bostadsområden (Tillväxtanalys; 2011: 17).

I Frankrike antog man 2003 ett program riktat mot 485 nedgånga stadsdelar, vars syfte var stadsförnyelse, ekonomisk utveckling och sociala frågor (Agence nationale pur la rénovation urbaine). Genomförandet av olika projekt utgår från treåriga kontrakt mellan staten och den lokala nivån. I samma veva bildades också en nationell utvärderingsmyndighet (Observaroire national des zones urbaines), som med hjälp av sociala

28

Vi ser också behov av tydlighet kring hur de olika nivåerna ska kopplas till varandra. Idag är fokus på en nationell stadspolitik, medan stadspolitik på kommunal och regional nivå snarare diskuteras genom begrepp som tillväxt, attraktivitet och regional utveckling. Detta behöver inte vara ett problem, men det krävs att man tydligt formulerar kopplingen mellan nationell stadspolitik och arbete för tillväxt och hållbar stadsutveckling på kommunal och regional nivå. I diskursen finns ett tryck på att stadsbyggande ska ses som lokalt, och att den nationella nivåns uppgift är att stödja den kommunala och regionala nivån snarare än att styra.

En ytterligare fråga är – stadspolitik för vilka städer? Vid Boverkets Samtal om stadspolitik (2012) framfördes synen att det är viktigt att vara medveten om att stadspolitik inte är detsamma som storstadspolitik vars problematik ofta är än mer mångfacetterad och komplex. I Finland skiljer man mellan huvudstad, storstad och småstad. I Sverige ser vi än så länge inga tydliga strategier för stadspolitik för olika typer av städer. Politiken och perspektivet på hållbar utveckling får ett storstadsperspektiv som kan kännas avlägset för de små orterna. Dessa kan behöva både nationellt och regionalt stöd för att hitta de specifika knäckfrågorna att utgå ifrån. Men, dessa städer har också ett eget ansvar i att se sig i sitt sammanhang, och att tillsammans med omgivningen bygga upp en gemensam strategi för att komplettera istället för att konkurrera – något som tydliggör vikten av en regional stadspolitik som byggs upp underifrån.

Behövs en motbild av ”staden”?

Vidare tror vi att dagens bild av den stad som efterstävas behöver nyanseras. Detta framförs också av Delegationen (2012b: 15); ”Visionen av den hållbara staden är, enligt den nu gängse bilden, den täta funktionsintegrerade staden som ger förutsättningar för effektiva tekniska system, attraktiva vistelsemiljöer, hållbara livsstilar och ekonomisk tillväxt. Samtidigt höjs röster för att vi behöver vidga visionerna och ta in fler frågor. Visionen är för snäv och vilar för tungt på en historisk bild av vad en stad ska vara utan att på allvar beakta frågor om städernas framtida livsmedelsförsörjning, biologisk mångfald, ekosystemtjänster och resursutbyte mellan stad och land.

Frågor kring en framtida stadspolitikI detta kapitel har vi målat en bild över hur man idag talar om stadspolitik, och vår övergripande slutsats är att efterfrågan av en stadspolitik handlar om behovet av ett proaktivt och strategiskt förhållningssätt kring stadsutvecklingsfrågor. Med utgångspunkt i detta vill vi lyfta ett antal frågor för den fortsatta utvecklingen av stadspolitik.

Det finns stora förhoppningar om att stadspolitiken ska bidra till att lösa problem, framförallt kopplade till hållbar utveckling, genom att fokus sätts på staden och på staden i sin helhet. Än så länge uppfattar vi dock stadspolitiken som relativt luddig, och vår bild är att det behövs en tydligare definition av vad stadspolitik är och vad det syftar till. Verksamhetschefen för Mångkulturellt Centrum i Botkyrka uttrycker det på följande vis; ”För att stadspolitiken inte ska bli ett ”trollspö” måste man bli skarpare i problemformuleringen, det får inte bli för luftigt. Man måste komma fram till konkreta mål med vad man vill åstadkomma med stadspolitiken”.

Bilden av den nationella stadspolitiken handlar mycket om att skapa en arena där olika politikområden och olika perspektiv kan mötas, att ”skära” frågor om hållbar stadsutveckling på ett nytt sätt så att stadens komplexitet beaktas istället för dagens traditionella stuprör och sektorstänk. Återigen kommer vi att tänka på ”trollspöt” - hur säkerställa att stadspolitik inte blir en retorisk lösning på en kritik mot stuprör, utan en grund för faktisk sammanlänkning? Vår bild är att detta kräver en tydligare strategi för hur samverkan ska gå till – att någonting är luddigt betyder inte att ingen har ansvar. En aktiv stadspolitik kräver att ansvar ges – och tas – på såväl nationell som regional och kommunal nivå, och att det bedrivs i nära samverkan med andra aktörer och medborgarna. Det behövs också att incitament för att aktörerna/sektorerna faktiskt ska samverka och samordnas utvecklas. Deras intresse av ”status quo” kan vara starka vilket i sin tur kan utgöra en tröghet. Vi tror också att en framgångsfaktor är att det finns aktörer med det uttalade ansvaret att bygga fora och arenor. Här kan den nationella nivån stödja och främja arbete i kommun och region.

29

stadens kvaliteter pågår i Botkyrka där exempelvis Riksteatern och Cirkus Cirkör nu mera finns, vilket leder till att ”det händer saker”. Den kulturella infrastrukturen i Botkyrka består idag av ett 50-tal företag som arbetar med kreativa näringar, och vilka i sin tur också föder ett behov av bostäder. Denna process leder till att området blir mer sammansatt, även om det kommer att ta åtskilliga årtionden, menar han.

Det har i detta kapitel framförts att stadspolitikens drivkrafter idag framförallt tycks kopplas till den ekologiska hållbarhetsdimensionen samt till tillväxtperspektivet. I nästa kapitel lyfter vi frågan om sociala och kulturella aspekter skulle kunna utgöra en ytterligare ingång för svensk stadspolitik?

Visionen tar inte heller på tillräckligt stort allvar upp frågor om rättvisa, tillit, social sammanhållning och hur stadsplanering kan främja dessa kvaliteter ”.

Enligt Tunström (2009: 155) finns idag två polariserade bilder av ’staden’. Den bild som idag omhuldas är ’den traditionella staden’ – den goda staden - en stad med både historia och identitet, en levande och funktionsblandad kvartersstad där människor möts. Den andra bilden handlar om ’den modernistiska staden’, en ”antistad” med problem. Processen för att nå den traditionella staden beskrivs som ”läkande”, menar Tunström. Tunström (2009: 159) ifrågasätter dock det polariserade synsättet. ”Det lokala livet i kvarteret görs till det miljömässigt, socialt och formmässigt mest fördelaktiga. Miljöargumenten för en tät stad förstärks av argument som att den täta staden är den ”riktiga” staden. Men var är stadens trängsel, rumsliga konflikter, buller och den sociala exkluderingen i innerstaden? […]”. Dessutom, menar hon, riskerar polariseringen att ”skapa idealiseringar av stad och stadsliv då segregation, fattigdom, otrygghet och miljöproblem relateras till den upplösta staden och dessa icke-platser, snarare än till den urbana miljön som helhet” (Tunström, 2009: 160-161). Därmed skapas en stigmatisering inte bara av ”anti-stadens” områden (t.ex. köpcentrum, förorter) utan också av de människor som bor där. Tunström efterlyser därför alternativa berättelser om staden istället för att alltför starkt hålla fast vid ett enda stadsideal.

Också verksamhetschefen för Mångkulturellt centrum i Botkyrka lyfter dikotomin stad-förort; ”staden tar ju slut och övergår i något annat. Förr talade man om förstad, nu om förort”. Hans bild är att det egentligen händer mer ”social action” i förorten – där folk bor oavsett om det handlar om Fittja eller Hammarby Sjöstad – än vad som händer i staden. I bostadsområdena, menar han, sker sociala aktiviteter som binder samman människor till platsen, medan man i citydelarna snarare möts flyktigt. Man har sin arbetsplats där, man fikar och går på bio, men egentligen är det inte där livet levs. Han menar vidare att “om man tänker på det viset så kan man problematisera stadspolitiken. Kanske gynnas inte sociala värden av stadspolitik?”

Hans bild är att det både behövs lite mer förortskvaliteter i staden och lite mer av stadens kvaliteter i förorten. Många förorter tenderar att vara segregerade och ensidiga – såväl Botkyrka som villastäderna i Bromma. En process att få in

31

Kultur som en del av hållbarhets-modellen?Begreppet ’hållbar utveckling’ definierades 1987 i Brundtlandkommissionens rapport Our common future som ”en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov”. 1 Tre hållbarhetsdimensioner definierades - den ekonomiska, sociala och miljömässiga – med syfte att dessa ska ömsesidigt stödja varandra. Trots att 25 år gått sedan 1987 och trots att flera modeller tagits fram sedan dess, är denna trebeniga modell fortfarande tongivande i dagens hållbarhetsarbete. Kristina Persson (ordförande Global utmaning) och Anna Rygård (Programchef Hållbara städer) skriver i förordet till boken Urbaniserad värld (Engström, 2011) att de inte funnit något skäl att se hållbar utveckling på annat sätt än Brundtlands tre ben.

1 Begreppet fick dock sitt verkliga genombrott först vid FN:s konferens i Rio 1992, då den så kallade Agenda 21 antogs, dvs. var FNs globala handlingsprogram med långsiktiga mål och riktlinjer för att utrota fattigdom och undanröja hoten för miljön (Cars; 2011:12).

Sociala och kulturella hållbarhetsaspekter i stadspolitiken?I det föregående kapitlet beskrev vi att vår bild är att stadspolitikens fokus är på en miljömässigt hållbar utveckling, medan den urbana utvecklingspolitikens fokus är på sociala hållbarhetsaspekter, men att det finns en koppling mellan de två begreppen i fråga om tillväxtperspektivet. I detta kapitel ställer vi oss frågan om/hur statspolitiken även skulle kunna rymma sociala och kulturella aspekter.

32

Vad är kulturella aspekter – konst, kulturarv eller immateriella värden?Kultur beskrivs i diskursen i form av konst, men också i form av kulturarv, fornlämningar och äldre bebyggelse och miljöer. Kultur beskrivs också i termer av immateriella värden såsom identitet, sammanhang och delaktighet. ”Kultur anses enligt Unescos definition omfatta hela komplexet av de andliga, materiella, intellektuella och emotionella egenskaper som är utmärkande för ett samhälle eller en social grupp och omfattar, förutom konst och litteratur, livsstilar, samlevnadsformer, värdesystem, traditioner och trosuppfattningar” (Boverket m.fl. 2011. 10-12). Immateriella värden lyfts också av Boverket, Formas, Arkitekturmuseet och Riksantikvarieämbetet (2011:12) som hänvisar till att kulturvärden ”kan handla om lokala hantverkstraditioner, bebyggelse, besöksmål och olika former för utnyttjande av traditionell kunskap och historiska miljöer. Det kan också handla om personliga minnen kopplade till det levda livet, historier knutna till en etnisk grupp eller en familjehistoria, till minnen av händelser som fått betydelse för såväl stora som små sammanhang”. Att flera av de aspekter som lyfts kopplat till kulturella dimensionen är immateriella kanske är förklaringen bakom Sundbybergs stadsarkitekts iakttagelse att kultur kan ha en negativ klang, att det kan upplevas som emotionellt, konstigt och svårt att ta på.

Örnsköldsviks turistchefs bild är att kultur är spänningen mellan nytt och gammalt. Det är nya formgivningar och uttryckssätt, men också traditioner. Också Sveriges Arkitekter (2009) är inne på förhållandet mellan igår och idag, och menar att det inte bara är viktigt att ta hand om det kulturav som finns idag, utan att man också måste ha i åtanke att det som sker idag bygger morgondagens kulturarv och arvet till framtida generationer.

UN-Habitat framhåller platsens betydelse för tillhörighet, identitet, stolthet och socialt kapital. Också här syns spänningen mellan nytt och gammalt; det urbana landskapet kan ses som en manifestation av mänskligt liv över tid – en mångfald av idéer,

I dagens diskurs framförs dock en kritik om att det i den traditionella hållbarhetsmodellen kan vara otydligt var och hur kulturella aspekter har sin hemvist. Såväl internationellt som nationellt har en fjärde hållbarhetsdimension, den kulturella, lyfts som lösning. Generellt framförs även en kritik att sociala och kulturella aspekter inte lyfts i tillräcklig utsträckning.2 Flera anledningar till detta framförs, såsom att den sociala dimensionen är mer partipolitiskt laddad än andra dimensioner (Engström, 2011), att det är svårt att definiera mätbara mål, och att det är svårt att värdera dessa aspekter i ekonomiska termer.

2 Detta framförs exempelvis av Carina Listerborn vid seminariet Hållbar stadsutveckling - Den kulturella dimensionen (november 2011).

33

livskvalitet” (2011: 12). Också Sveriges kommuner och landsting (2011: 5) lyfter kultur som ett konkurrensmedel och menar att kultur är en väsentlig faktor för att ett samhälle ska utvecklas. De städer4 som medverkade i projektet i Den Goda staden har alla verkat för att öka sin attraktivitet, och därigenom också sin befolkningsmängd, genom att bland annat satsa på att bygga konserthus eller andra offentliga kulturbyggnader i centrala lägen (Engström & Ingelstam, 2010: 7). Hällefors är ett exempel på en kommun som satsade på kultur och design när stålindustrin lades ner. I en artikel i DN (2005) skriver man att ”Design är ingen lyx i Hällefors. Det är en överlevnadsstrategi”.

Både Umeås planeringschef och Örnsköldsviks turistchef beskriver hur kommunen använder sig av kulturella aspekter i tillväxtarbetet. I Örnsköldsvik satsar kommunen på att levandegöra ortens brukshistoria, dels i syfte att skapa delaktighet och samhörighet i kommunen; dels för att locka turister. Umeås planeringschef anser att kulturaspekter som diversitet och öppenhet har skapat mycket av deras framgångar i att vara en attraktiv stad. Liksom beskrivits tidigare i denna rapport kommer Umeå att vara Europas kulturhuvudstad under 2014, och det finns en tydlig bild av kulturen som drivkraft för utvecklingen, inte bara i Umeå utan i hela den nordliga regionen. När kommunen genomförde en undersökning om vad invånarna trodde om kulturhuvudstadssatsningen påverkan på staden ställde sig invånarna positiva till projektet och ansåg att det skulle öka samverkan mellan människor, föreningar och näringsliv i Umeå. Man trodde däremot inte att den skulle leda till att fler personer skulle flytta till Umeå. (Umeå kommuns hemsida)

4 Uppsala, Norrköping och Jönköping.

motiv och behov som tillsammans utgör det förgångnas kulturella uttryck. (Boverket m.fl. 2011: 11-13; 20)

Vid seminariet Hållbar stadsutveckling - Den kulturella dimensionen (2011) fick den avslutande panelen3 frågan om vad kulturell hållbarhet innebär, och man lyfte då särskilt det levande samtalet, att medborgare ska kunna prata med varandra på samma nivå och få berätta sin historia. Föreläsare vid samma seminarium framhöll behovet av delaktighet i samhället och att få sätta sin egen prägel där man bor och lever. Verksamhetschefen för Mångkulturellt Centrum i Botkyrka talar om kulturella frågor som en del av en demokratisk infrastruktur; ”för att få ihop samhället spelar sociala och civila bitar stor roll”. Dels kan det handla om att medborgare föreslår idéer för utveckling; dels kan det handla om att kulturella aspekter har betydelse för hur man trivs i ett område. Som exempel på det senare nämner han att när föräldrar engagerar sig som tränare i det lokala fotbollslaget skapar det trygghet för ungdomarna i laget; ”kulturell verksamhet handlar om att få folk att hålla ihop”.

Han lyfter också kultur i form av etnisk tillhörighet. ”Idag är det mer komplicerat att tala om kultur då man drar in det etniska. Förr handlade det framförallt om kulturskolor, musik etc. Men det håller inte idag”.

Kultur som medel för tillväxt I Sverige förknippas kulturella aspekter vanligtvis med den sociala hållbarhetsdimensionen (vilket fördjupas senare i denna rapport). Dock finns det också en bild av kultur som skapande av attraktivitet. Exempelvis framförs i Agenda 21 för kultur just kulturens ekonomiska dimension och dess roll i att skapa välstånd och ekonomisk utveckling (UCLG 2009). Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet menar att ”kulturvärden är nära förknippade med lokal och regional identitet och bidrar till att platser upplevs som mer intressanta och attraktiva. Kulturvärdena kan öka städers konkurrenskraft och ge upphov till företagande, kulturella näringar, inflyttning och förbättrad

3 Ester Barinaga (Förorten i Centrum), Lena Dübeck (Dele-gationen för hållbara städer), Maja Flygt (Sveriges Hembygdsförbund), Leif Magnusson (Mångkulturellt centrum), Calle Nathanson (Sveriges Kommuner och Landsting), Lars Reuterswärd (Mistra Urban Futures) och Claes Ryberg (Västra Götalandsregionen).

34

praktiska funktioner och i fråga om upplevelser. En god fysisk miljö kan inte ensam göra oss lyckliga. Men en sak är säker. Arkitektur och stadsbyggnadskonst påverkar oss och våra försök att leva ett värdigt och gott liv”. De menar att arkitektur är ett medborgarintresse eftersom den påverkar människors välbefinnande, och att hög arkitektonisk kvalitet är ett redskap för att skapa goda förutsättningar för ett bra vardagsliv.

Idag eftersträvas funktionsblandade områden och täthet.5 En anledning till detta är att förutsättningar för ökad gång, cykel och kollektivtrafik anses bidra till hållbar utveckling. En tät och funktionsblandad stad eftersträvas dock inte enbart av miljöskäl, utan anses också skapa möjlighet till möten mellan människor, vilket gör staden levande och främjar integration samt trygghet. Motbilden är den modernistiska staden som utöver bilberoendets miljöpåverkan även anses ha påverkan på det sociala livet; den främjar inte möten och utgår inte från människan som måttstock.

En tät och blandad stad anses också vara en attraktiv miljö. Sveriges Arkitekter (2009: 11) lyfter vid sidan av arkitekturens roll för att skapa ett gott liv också dess roll för att skapa värde och tillväxt; ”Genomtänkt planering och kvalitetspräglad arkitektur skapar attraktivitet, främjar tillväxt och ökar värdet av byggnader och anläggningar. Väl utformade miljöer i våra städer och samhällen lockar till inflyttning. Genomtänkt planerade bostadsmiljöer och effektiva kommunikationslösningar ökar stadens eller samhällets attraktion. Ett rikt och varierat utbud av service och kulturella verksamheter är vad människor önskar sig. Sammantaget väl utformade miljöer attraherar människor och företag […] Arkitekturen genererar värde och lägger grunden för tillväxt”. Härifrån kan en parallell dras till den tidigare diskussionen om att kultur är ett medel för tillväxt.

5 Trots denna eftersträvan så är områden som byggs idag sällan mångfunktionella. Normer, sektorstänk och stordrift gör att nybyggandet stöps i samma form (Ullstad, 2010:8). Enligt Andersson (2011: 42) faller det i praktiken ofta på att byggföretagen inte vill bygga blandat. Hon me-nar att en annan problematik är att byggherrar, byggföretag och banker fortfarande är organiserade efter funktionssepareringens principer med åtskilda enheter för bostäder, industrilokaler, handelslokaler etc., vilket leder till nya separata bostadsområden, industriområden och handelsom-råden. Dessutom finns få styrmedel att ta till för planerare som vill främja funktionsblandning. Stockholm är det exempel som har lyckats genom sin styrka, medan mindre kommuner inte varit särskilt framgångsrika, menar Andersson.

Vad är sociala hållbarhetsaspekter?Exempel på aspekter som kopplas till social hållbarhet är integration, segregation, trygghet, jämställdhet, delaktighet, mötesplatser, rättvisa, identitet, skönhet. Ofta hänvisas också till att människan måste stå i fokus. Nedan diskuteras detta under rubrikerna god livsmiljö - vilket innefattar aspekter inom den fysiska miljön - och delaktighet - vilket handlar om människans roll i samhällsutvecklingen. Beskrivningarna tydliggör att gränssnittet mellan sociala aspekter och kulturella aspekter inte alls är självklart. Bilden bekräftas av att tjänstemän som intervjuats inom ramen för detta projekt påpekar att de inte nödvändigtvis skiljer mellan sociala och kulturella aspekter.

God livsmiljö

Sveriges kommuner och landsting (2010: 8) definierar i sitt positionspapper att en god livsmiljö är ”när både kvinnor och män ges goda förutsättningar att uppleva trygghet, mångfald, skönhet och trivsel. Mötesplatser ska vara funktionella, tillgängliga, trygga och estetiskt tilltalande”. Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2011: 10) hänvisar i sin tur till att ”[d]en byggda miljön ska ge skönhetsupplevelser och ha ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikare liv”. I diskursen är bilden att den fysiska livsmiljön bidrar till en god livsmiljö, framförallt genom att skapa känsla av tillhörighet samt möten mellan människor, vilket diskuteras nedan.

Arkitektur och fysisk formBoverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2010: 19) menar att ”[f]ysisk form påverkar människors dagliga liv och hur omgivningarna utformas påverkar hela det sociala livet. Bostadsområden, gatunät, parker och torg utgör spelplats för social och kulturell interaktion”. Sveriges Arkitekter (2009: 9) lyfter in arkitekturen; ”[a]rkitekturen omsluter våra liv, både när det gäller

35

utformas så att den ”öppnar upp eller stänger till, integrerar eller segregerar, samlar människor eller sprider ut dem” (Engström & Ingelstam, 2010:10). På liknande sätt menar Boverket (2010) att ”även om de socioekonomiska krafter som driver segregationsprocesser är för stora för att rå på” så kan den fysiska miljön skapa förutsättningar för integration genom att kontaktytor för möten skapas.

Exempel på åtgärder som nämns för att främja integration är diversifierad lägenhetsfördelning, blandade upplåtelseformer, goda mötesplatser samt överbryggande av barriärer och gränser. Offentliga rum beskrivs som viktiga för att göra staden levande och främja integration (Boverket m.fl.; 2011: 25,12). En kritik som har lyfts är bristen på offentliga mötesplatser som inte kräver betalning eller medlemskap. Verksamhetschefen för Mångkulturellt Centrum i Botkyrka menar att om man vill att människor ska röra sig över staden krävs målpunkter såsom kulturcenter, caféer eller fotbollsplaner där människor möts i samband med match. Han menar att detta är viktigt att beakta och att sociala frågor därmed inte bara handlar om att stödja familjer i kris.

Det finns dock också de som menar att den fysiska miljön inte har någon större inverkan, utan att förutsättningar för integration främst handlar om sysselsättning och andra sociala aspekter. Exempelvis visar Nederländsk forskning att boendekvalitet och socialt utanförskap i huvudsak inte är relaterade (Formas 2011: 34).

Tillhörighet och delaktighet

Delaktighet, dialog och kommunikation är ord som ofta kopplas till social hållbarhet; det handlar om att människor möts och känner tillhörighet, men också att de är med i formandet av samhällsutvecklingen. Hållbar stadsutveckling kräver att människan står i centrum, vilket i sin tur kräver medborgarnas aktiva delaktighet (Engström & Ingelstam, 2010: 54). Vikten av att medborgarna är delaktiga i samhällsutvecklingen lyfts också tydligt av de tjänstemän som intervjuats inom ramen för denna rapport.

Integration och segregation Segregation är en problematik som ofta lyfts kopplat till social hållbarhet. Verksamhetschefen för Mångkulturellt Centrum i Botkyrka menar att det i fråga om segregation finns en fördel med att fokusera på staden; ”staden är det som är mest hoppfullt för integrationen, då staden har stora möjligheter att svälja stora klunkar mångfald utan att förstöras, mångfalden utgör istället en möjlighet”.

I städerna finns dock också en tydlig problematik. Tidigare i denna rapport lyfte vi problematiken kring ”delade städer” och ökande social polarisering (Mukhtar-Landgren, 2012: 60-61). Delegationen (2012a) hänvisar till att ”ökad social och rumslig uppdelning i städerna är ett hot mot den sociala hållbarheten och bidrar till minskad sammanhållning och ökad ohälsa”. I dagens diskurs kring sociala aspekter finns en tydligt fokus på så kallade utsatta bostadsområden. Även inom forskningen om social hållbarhet är fokus på utsatta förorter i storstadsregionerna (Formas 2011:25). Liksom beskrivs i föregående kapitel har också den urbana utvecklingspolitiken fokuserat på utsatta stadsdelar.

Likaså har de insatser som syftat till att bryta segregation vanligtvis fokuserat på utsatta områden (Boverket, 2010). I dagens segregationsforskning lyfter man dock fenomenet ”white flight”, dvs. att ”[u]tflyttningen av svensk medelklass har betytt mer för den etniska segregationen än vad inflyttningen av resurssvaga etniska minoriteter till 1960 och 70 talens storskaliga bostadsområden har gjort. Det är alltså majoritetsbefolkningens flyttmönster och de resursstarkas bostadsval som driver boendesegregationen. Inte tvärtom” (Formas 2011:24).

Finns det en koppling mellan segregation och fysisk miljö?Den rådande synen är att det finns en koppling mellan segregation och den fysiska miljön. Visserligen hänvisas det till att stadsrummets betydelse för segregationen och människors val av bostadsort inte är belyst, men bilden är ändå att dagens segregation har en rumslig dimension (Formas 2011). Boverket (2010) hänvisar till att praktiker har en tydlig uppfattning om den fysiska miljöns betydelse, och i slutrapporten från projektet Den Goda Staden framförs bilden att integration är beroende av den fysiska miljön; staden kan

36

samlande roll. Genom en starkare involvering och engagemang från medborgare kan både debatten och nya kreativa idéer utvecklas. Genom en kontinuitet i möjlighet till delaktighet kan medborgarna få en starkare roll i den hållbara utvecklingen och förmås tänka förbi sin egen bakgård. Engström (2012) menar att skapande av engagerade medborgare är en av politikernas största utmaningar.

Medborgardialog i planeringen anses också kunna skapa ansvarstagande för det egna bostadsområdet. Delegationen (2012a:16) menar att delaktighet och inflytande i samhället är grundläggande för graden av ansvarstagande för den egna närmiljön. Så kallade utsatta områden med mycket vandalism har genom medborgardeltagande kunnat minska skadegörelsen. Exempel på detta är Hovsjö i Södertälje där man engagerade ungdomar i förändringsarbetet i stadsdelen.6 Ett annat exempel är Täby där man involverade barn i arbetet med kommunens gångtunnlar.7 I båda fallen resulterade arbetet i att områdena upplevdes vara mer personliga, samt att vandaliseringen minskade.

6 Seminariet Vad händer i Hovsjö? Södertälje 26 april 2012, KTH Arkitekturskolan7 Seminariet Trygghet och jämställdhet i samhällsplaneringen, Stockholm 16 november 2011, Länsstyrelsen i Stockholms län.

IdentitetIdentitet brukar förknippas med att känna tillhörighet till den plats man bor på. Det kan även handla om att orter eller stadsdelar har sin egen utpräglade stil, kultur och identitet. Sveriges kommuner och landsting (2010: 7) menar att i dagens globaliserade värld där människor reser allt mer finns ett större behov av att känna identitet med hemorten, och stadens särdrag får därmed större betydelse. Därmed, menar man, måste det kulturhistoriska arvet i form av byggnader, miljöer och strukturer från olika tidsperioder tillvaratas i syfte att skapa en lokal identitet. Dessa perspektiv är starkt kopplade både till kulturella aspekter och arkitektur.

Identitet kopplas också till tillväxtperspektivet. Sveriges kommuner och landsting menar att människor ställer krav på inspirerande livsmiljöer och att orter därför behöver profilera sig för att locka nya invånare; det handlar om att stärka en plats konkurrenskraft.

I skriften Handbok i cultural planning – Att hitta platsens själ lyfter Sveriges kommuner och landsting (2011:5,6) maktperspektivet kopplat till just bilden av en plats; vem har tolkningsföreträde i att definiera en plats och avgöra vilken bild av platsen som visas upp? Vilka platser är det som syns? Hur beskrivs de och vilka människor ryms i bilden av dem? Vilka värden är det som kommuniceras? Detta fördjupas nedan.

Medborgardialog som demokratifrågaDet finns en samstämmig bild att medborgardialog är viktigt för att skapa integration och samhörighet, men också som en demokratifråga genom att medborgarna är medskapare av det samhälle de lever i. Vinsten med att arbeta med dialog är enligt Sundbybergs stadsarkitekt att skapa ett stabilt samhällsbyggande med fler lager av kunskap där olika kompetenser, aspekter och erfarenheter är med och formar samhället.

Medborgardialog förknippas ofta med delaktighet i projekt i den egna närmiljön, men också behovet av att få en kontinuerlig dialog om samhällsutvecklingen lyfts. Enligt Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas och Arkitekturmuseet (2011: 13) behövs en stark arkitektur- och stadsbyggnadsdebatt för att arkitekturen ska kunna spela en innovativ och

37

Exempelvis anger Agenda 21 för kultur8 att den kulturella dimensionen behövs för att hållbarhetsarbetet ska bli effektivt (ULCG, 2009). Vid seminariet Hållbar stadsutveckling - Den kulturella dimensionen uttrycktes också ett behov av den kulturella dimensionen, av bland annat Jordi Pascual. Vid samma seminarium beskrev Clara Norell att Malmö stad har infört kultur som en fjärde pelare i sitt hållbarhetsarbete. Dock var inte alla talare på seminariet överens om behovet av en fjärde dimension.

Sundbybergs stadsarkitekt, Örnsköldsviks turistchef och Umeås planeringschef ser kulturella aspekterna som en del av den sociala hållbarhetsdimensionen. En av dem framhåller att det är svårt att skilja mellan vilka aspekter som skulle tillhöra den sociala dimensionen respektive en eventuell kulturell dimension. Sundbybergs stadsarkitekt och Örnsköldsviks turistchef trycker på att istället för en ny dimension finns ett behov av att definiera och förtydliga vad de kulturella aspekterna innebär på en lokal nivå. När det är för vagt så är det lätt att det inte blir någonting alls. Örnsköldsviks turistchef bekräftar dock bilden av att kulturella aspekter kan vara osynliga och menar att kulturarbetare kan uppleva att de inte blir lyssnade på. Hon anser dock inte att en fjärde dimension är lösningen, utan säger att ”om man inte blir lyssnad på får man använda en ny pedagogik”.

Verksamhetschefen för Mångkulturellt Centrum i Botkyrka menar att om man vill peka ut värdet av kulturell verksamhet i vidare mening så finns en poäng att ha en fjärde aspekt, men tror också att många av de som arbetar med kulturella frågor tycker att det är helt ok att dessa tillskrivs den sociala dimensionen.

Det tycks därmed finnas både för- och nackdelar av att lägga till en ny dimension till de ursprungliga tre. En fördel kan vara att man stärker aspekter som ofta hamnar i skymundan. En nackdel kan vara att man riskerar att förstärka den sektorisering som, liksom diskuterats tidigare i denna rapport, idag starkt kritiseras, att olika sektorer håller sig till ”sin” dimension snarare än att man ser hur dimensionerna kan samspela. Flera aktörer har laborerat med att lägga till en fjärde dimension till den trebenade 8 Agenda 21 för kultur är ett internationellt stadsutvecklingsar-bete för lokala aktörer som UCLG gett ut.

Ryms kulturella aspekter inom den sociala dimensionen eller behövs en egen? Som framgår av resonemanget ovan finns ingen tydlig definition av vare sig social eller kulturell hållbarhet, och det är också tydligt att de båda begreppen till stor del ”laddas” med samma innehåll. I detta avsnitt nystar vi i frågan om huruvida de kulturella aspekterna ryms inom den sociala hållbarhetsdimensionen eller om det behövs en fjärde kulturell hållbarhetsdimension för att lyfta fram kulturella aspekter.

Vid seminariet Hållbar stadsutveckling - Den kulturella dimensionen beskrevs att det internationellt finns olika bilder av var de kulturella aspekterna hör hemma. I England anses de ingå i den ekonomiska dimensionen. I Sydamerikanska länder anses de ingå i den sociala dimensionen. Även i Sverige förknippas kulturella aspekter vanligtvis med den sociala dimensionen men som tidigare beskrivits lyfts de även som ett medel för tillväxt. I Sverige kan kulturella aspekter även anses vara en del av den ekologiska dimensionen, exempelvis kan kulturmiljö uppfattas som en miljöaspekt då det utgör en aspekt att behandla i miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbalken.

I Brundtlandkommisionens tolkning av hållbar utveckling ses den ekonomiska dimensionen som en ram runt den ekologiska och sociala; ett förhållningssätt till hur man ska hantera mänskliga och materiella resurser. En liknande roll har tillskrivits kulturen - att kultur är ett förhållningssätt snarare än en av hållbarhetsdimensionerna (t.ex. Ester Barinaga, 2011). Kultur beskrivs ibland också som kittet mellan den sociala, ekologiska och ekonomiska hållbarhetsdimensionerna, och som det kitt som förenar människor (Formas, 2011: 29).

United Cities and Local Government trycker på behovet av en fjärde kulturell hållbarhetsdimension.

38

Hur kan sociala och kulturella aspekter framhävas? Beskrivningarna ovan tydliggör ett behov av att lyfta sociala och kulturella aspekter. Nedan diskuteras möjliga ingångar för att göra detta.

Riktlinjer, metoder och handböckerSom beskrivs tidigare i detta kapitel uppfattas innebörden av begreppet ’kulturella aspekter’ som otydlig. Detsamma gäller sociala aspekter. Det tycks därför finnas ett behov av att definiera och tydliggöra vad sociala respektive kulturella aspekter är, och vad de innehåller, så att det blir tydligt också för de som inte är experter inom området.

Ett ytterligare sätt att lyfta sociala och kulturella aspekter är att ta fram riktlinjer och metoder. Ett exempel är Cultural planning som är en metod för att använda kulturella resurser i samhällsplaneringen. Metoden består av nio steg och står för ett humanistiskt synsätt, som sätter människan och mänsklig kommunikation i fokus. Metoden innebär att ett samhälles kulturella resurser kartläggs och analyseras. Det används för att hitta platsens själ - dess DNA - i syfte att lyfta fram och utveckla det som är platsens tillgång och särart. (Sveriges kommuner och landsting; 2011:8)

Ett annat exempel är Unites Cities and Local Governments (2006: 5,6) skrift Råd om det lokala genomförandet av Agenda 21 för kultur som framför följande metod:

1. Utveckla en lokal kulturell strategi2. Ta fram kulturella rättigheter och skyldigheter3. Skapa ett kulturråd4. Lägg till kulturell konsekvensanalys i planeringsprocessen.

Skapa mätbara mål och beskriv aspekter i ekonomiska termerEn förklaring till varför sociala aspekter är eftersatta som lyfts på flera håll är svårigheten att formulera mätbara mål. Samma resonemang har även förts om de kulturella aspekterna.

modellen. Vad den fjärde dimensionen ska bestå av varierar dock. Sveriges Arkitekter förordar en fjärde teknisk dimension (Ullstad, 2008). I Exportrådets modell SymbioCity läggs istället en rumslig dimension till, samt institutionella faktorer. Fler exempel finns, exempelvis kring en politisk dimension eller en filosofisk dimension.

Både social och kulturell hållbarhet beskrivs vara diffusa, och att det finns tydliga överlappningar, även om de inte nödvändigtvis helt täcker in varandras fält. Värt att notera är att i SymbioCity-modellen väljer man att tala om en sociokulturell dimension, istället för den traditionella sociala dimensionen (Ranhagen & Groth, 2012).

39

Ekonomiska bidrag för att främja utvecklingenBoverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2011: 16) lyfter nationella satsningar och bidrag som ett sätt att skapa möjligheter för kommunen. I svenska kommuner runt om i landet pågår olika projekt med statligt stöd som fokuserar på eller involverar sociala eller kulturella hållbarhetsaspekter. Också verksamhetschefen för Mångkulturellt Centrum i Botkyrka menar att pengar är ett viktigt sätt som staten kan stödja kommuners arbete med sociala och kulturella frågor, och att om man satsar pengar på ett område kan man få saker och ting att börja hända.

Ett exempel på en satsning som troligtvis inte blivit av utan nationellt bidrag är Hallonbergen-Ör i Sundbyberg som är ett av 12 projekt som fått bidrag inom ramen för uppdraget Samverkan om gestaltning av offentliga miljöer som drivits av Statens konstråd, Riksantikvarieämbetet, Boverket och Arkitekturmuseet under 2010-2012. Syftet har varit att utveckla nya samverkansformer för att främja samarbetet mellan gestaltande yrkesgrupper och andra yrkesgrupper som ingår i plan- och byggprocessens olika faser. Även om projektet ännu inte tagit fysisk form anser Sundbybergs stadsarkitekt att det redan bidragit till vinster i form av samverkan och kommunikation inom den egna förvaltningen, mellan förvaltningar och mellan invånarna. Ett annat exempel är Örnsköldsviks projekt Bygd och stad i balans som fick bidrag från Länsstyrelsen och Tillväxtverket för att arbeta med kopplingen mellan landsbygd och tätorter.

Satsningar görs också inom den kommunala verksamheten och i samverkan med lokala aktörer. I Umeå har man en särskild fond för sociala satsningar. Ett annat exempel är det konststråk som ska skapas i Örnsköldsvik, där fastighetägare längs stråket kommer att stå för investeringen i konsten, medan kommunen står för stråkets underhåll.

Påverkan genom certifieringssystemI Sverige pågår just nu ett arbete med att ta fram ett svensk anpassat certifieringssystem för hållbara stadsdelar.9 Syftet är att certifieringssystemet ska 9 Green Building Council utvecklar tillsammans med kommuner, byggherrar, konsulter, arkitekter och forskare ett svenskt anpassat certifie-ringssystem.

Delegationen (2012a:13) lyfter fram behovet av att kunna värdera kulturella och sociala aspekter i ekonomiska termer; ”för att exempelvis arkitektonisk kvalitet och stadsmiljökvalitet, hälsa, jämställdhet, trygghet, tillit och rättvisa ska få genomslag i praktiken är det nödvändigt att dessa värden synliggörs i breddade samhällsekonomiska kalkyler. De mjuka värdena behöver lyftas till samma nivå som andra mer kvantifierbara värden”. På liknande sätt menar Umeås planeringschef att den sociala dimensionen inte är osynlig för att den är oviktig, utan för att den är svår att beskriva och att sätta pengar på. Delegationen trycker dock på att allt inte kan värderas i ekonomiska termer; ”[ä]ven stadslivets omätbara värden måste ingå i förändringsprocessen och bli en del i de förslag som arbetas fram. Detta förutsätter en planeringskultur där omätbara värden tas om hand tidigt i processen”.

Lyfta sociala och kulturella aspekter i översiktsplanen I det föregående kapitlet lyftes översiktsplanen som ett potentiellt stadspolitiskt instrument, då främst kopplat till ekologiskt hållbarhet samt tillväxtfrågor. Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2011: 25) trycker dock på att i utvecklingen av översiktsplanen i en strategisk riktning måste ”[m]änskliga värden, lyhördhet för lokala kvaliteter och mångfald måste vara utgångspunkter[…] Kunskap om historiska samband och om landskapets, arkitekturens och den byggda miljöns betydelse är vital för att förstå det specifika, vad som är viktigt att bygga vidare på och vad som är viktigt att behålla”.

Också tjänstemän som intervjuats inom ramen för denna rapport hänvisar till översiktsplanen som ett verktyg för sociala och kulturella hållbarhetsaspekter. Det handlar exempelvis om att blanda bebyggelse, upplåtelseformer och olika typer av verksamheter och boende i syfte att skapa möjligheter för en god livsmiljö. Också översiktsplaneringens processer kan användas för att stärka sociala och kulturella aspekter. En av de sex strategier för utveckling av staden som är grund för Umeås översiktsplanearbete går under beteckningen ”alla ska med”. I Umeås översiktsplanearbete har man gått ut brett, vilket man också upplever har gett resultat i och med att man fått en stor förståelse för planerna.

40

Stadspolitik eller arkitekturpolitik?1998 antogs Framtidsformer som är Sveriges nu aktuella handlingsprogram för arkitektur, form och design, och samtidigt antogs också sex nationella mål för arkitekturpolitiken (Boverket m.fl., 2011: 26). Dahlin (2012) menar dock att sedan dess har den svenska arkitekturpolitiken ”slumrat av”. I andra nordiska länder har däremot en samlad arkitekturpolitik utvecklats under de senaste åren, exempelvis genom det norska programmet Arkitektur.nå (2009) och det nya arkitekturpolitiska program som ska antas i Danmark i år. Det finns idag önskemål om att detsamma ska göras också i Sverige och att arkitekturens roll för stadsutvecklingen ska lyftas fram bättre både på nationell och lokal nivå (Boverket m.fl., 2011: 26). Sveriges Arkitekter (2009: 7) inleder skriften Arkitektur och politik på följande sätt: ”Låt oss säga det direkt. Arkitektur och politik hör ihop. Politikens uppgift är att utveckla och förbättra vårt samhälle. Arkitekturen ger viktiga bidrag till ett sådant samhällsbygge. Därför behövs en politik för arkitektur, en arkitekturpolitik”.

Utöver att man arbetat fram en nationell arkitekturpolitik har tre pilotkommuner i Danmark fått bidrag för att utveckla en lokal arkitekturpolitik, och ett liknade försök föreslås också i Norge. (Boverket, 2011: 25)

Sveriges Arkitekter (2009: 7) hänvisar till hur Framtidsformer visserligen utgår från alla människors rätt till en god miljö, men att ett bredare grepp på hållbar utveckling saknas, något som också lyfts av Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2010). Sveriges Arkitekter (2009: 33) menar att hållbarhetsperspektivet måste vara grunden för arkitekturpolitiken och föreslår att regering och riksdag ska ”[u]tarbeta en arkitektur- och stadspolitik som ger en hållbar utveckling av våra städer en plats högt på den politiska dagordningen”. Sveriges Arkitekter betonar också att tillväxtperspektivet måste vara en grund.

utgöra ett stöd i processen samt tydligöra vilka aspekter som är viktiga att arbeta med.

Certifieringssystem poängsätter stadsdelar utifrån hur väl olika hållbarhetsaspekter uppfylls. I fem internationella system10 innefattar social hållbarhet bland annat funktionsblandade, täta områden som är planerade efter den mänskliga skalan, med aktiva fasader, offentlig konst och gåvänliga gator. För att tilldelas höga poäng ska boende ha tillgång till offentliga platser, skola, rekreation och gröna områden samt uppleva områden som trygga. Invånarna ska också känna sig delaktiga och processen ska vara transperant. Man ska tänka på aspekter som demografi, varierande inkomstnivåer, ljudmiljö11 och förvaltning. Området ska även främja hållbart beteende, engagemang, utbildning och sysselsättning.

Vad social hållbarhet kommer att innebära i det svenska systemet är ännu inte bestämt. De internationella systemen har kritiserats för att inte hålla tillräckligt hög nivå när det gäller de sociala och ekonomiska aspekterna, då många aspekter redan anses ingå i grundnivå av svensk planering. I dagsläget ingår inte kulturella aspekter i någon större utsträckning i de internationella systemen.

10 Breeam (Storbritannien), LEED (USA), Green star com-munities (Australien), Urban districts (Tyskland) och Living Building Challenge (Kanada).11 Buller lyfts både inom ekologisk och social hållbarhet.

41

urban utvecklingspolitik och en arkitekturpolitik? Skulle stadspolitiken kunna utgöra det samlade begreppet som – liksom tydligt efterfrågas i dagens diskurs – både täcker in och samordnar en mängd politikområden som har att göra med stadsutveckling, och som innefattar samtliga hållbarhetsdimensioner? Det skulle dock krävas att dagens drivkrafter kring miljömässig hållbarhet och tillväxtperspektivet utvidgades till att tydligare innefatta också sociala och kulturella drivkrafter.

Stadspolitik som det samlade begreppet?

Då vi i denna rapport nystat i begreppet ’stadspolitik’ har vi också nuddat vid de närbesläktade begreppen ’urban utvecklingspolitik’ och ’arkitekturpolitik’. Vår bild är att dessa tre fokuserar på olika delar av hållbarhetsbegreppet; stadspolitikens fokus är på miljömässig hållbarhet, den urbana utvecklingspolitiken fokuserar på sociala aspekter, och arkitekturpolitiken fokuserar dels på miljömässiga aspekter, dels på kulturella. Tillväxtperspektivet finns dock med som grund i samtliga begrepp, men med olika ingångar. Den urbana utvecklingspolitiken har som ambition att ge så kallade utsatta områden förutsättningar att bidra till stadens tillväxt. I arkitekturpolitiken ses kulturen som en drivkraft för tillväxt, och platsens identitet har blivit ett konkurrensmedel. Att marknadsföra och profilera regioner, städer och stadsdelar är en del av dagens diskurs. Marknadsföring – av miljömässigt hållbara stadsdelar – finns också inom stadspolitiken.

I samtliga tre begrepp betonas också vikten av samverkan över gränserna. Stadspolitiken beskrivs som en arena för samverkan, och detsamma tycks gälla arkitekturpolitiken. Sveriges Arkitekter (2009: 19) menar att man måste se ”arkitekturpolitik och hållbar utveckling som gränsöverskridande frågor och samordna de resurser och det ansvar som idag är fördelade på flera departement. Skapa en sammanhållen plattform för erfarenhets- och kunskapsuppbyggnad, information och rådgivning”. Urban utvecklingspolitik byggde i sin tur på samstyrning mellan olika aktörer. Sammantaget visar detta på att idag är behovet att samverkan över de traditionella sektorerna och ”stuprören” starkt.

Det tycks därmed finnas flera ingångar för att samordnat fokusera på stadens problem och möjligheter. Vår övergripande slutsats är att efterfrågan av en stadspolitik handlar om behovet av ett proaktivt och strategiskt förhållningssätt kring stadsutvecklingsfrågor. Den fråga vi avslutar denna rapport med är huruvida det är mest effektivt att utveckla en stadspolitik och en

43

Cars, G. (2011) ”Vad är hållbarhet” i Engström, C.J. (red) Urbaniserad värld. Nya steg mot hållbara städer (antologi). Stockholm: Global utmaning.

Dahlin, Å. (2012) ”Arkitekturpolitiken i Sverige slumrar”, i Arkitekten december 2012.

Dannestam, T. (2009) Stadspolitik i Malmö. Politikens meningsskapande och materialitet. Lund: Lunds Universitet.

Delegationen för hållbara städer (2012a) Femton hinder för hållbar stadsutveckling. Statens offentliga utredningar, M 2011:01/2012/66.

Delegationen för hållbara städer (2012b) Förslag till fortsatt arbete för hållbar stadsutveckling. Statens offentliga utredningar, M 2011:01/2012/67.

Engström, C.J. & Ingelstam, A. (2010) Så får vi Den Goda Staden. Slutrapport.

Andersson, M. (2011) ”Den mångfunktionella staden kan återskapas” i Engström, C.J. (red) Urbaniserad värld. Nya steg mot hållbara städer (antologi). Stockholm: Global utmaning.

Boverket (2010) Socialt hållbar stadsutveckling – en kunskapsöversikt (Regeringsuppdrag IJ2009/1746/IU). Karlskrona: Boverket.

Boverket (2011) Planera Bygga Bo, Boverkets magasin, nr. 2 2011.

Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas & Arkitekturmuseet (2011) Slutrapport av regeringsuppdraget till miljö- och kulturmyndigheter om samverkan för att främja en hållbar stadsutveckling.

Bradley, K.; Jørgensen, J. & Glørsen, E. Stadspolitiska utblickar i Europa. Boverket, rapport juni 2004.

Referenser

44

Mukhtar-Landgren, D. (2012) Planering för framsteg och gemenskap. Om den kommunala utvecklingsplaneringens idémässiga förutsättningar. Avhandling, Lunds Universitet.

Nilsson, J.E. (2007) “Sweden – the emergence of a national urban policy”, i van der Berg, Barun & van der Meer (red) National Policy Responses to Urban Challenges in Europe. London: Ashgate Publishing.

Orrskog, L. (2002) ”Planning as discourse analysis”, i Snickars F. m.fl. (red) Reshaping regional planning: a Northern perspective. Aldershot: Ashgate.

Ranhagen, U. & Groth, K. (2012) The SymbioCity Approach. A conceptual framework for sustainable urban development. Stockholm: SKL International.

Regeringskansliet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2008) Faktablad om budgetpropositionen för 2008.

Regionplane- och trafikkontoret, PM 2002-09-24, Steg mot en svensk urbanpolitik. Inbjudan att delta i en diskussion om en modern urbanpolitik för Sverige.

Statskontoret (2010: 20) Urban utveckling. En utvärdering av statliga myndigheters medverkan i de lokala partnerskapen.

Sveriges Arkitekter (2009) Arkitektur och politik. Arkitekturpolitik för Sverige 2010-2015.Sveriges kommuner och landsting (2010) Hållbar utveckling. Positionspapper.

Sveriges kommuner och landsting (2011) Handbok i cultural planning – Att fånga platsens själ.

Sveriges kommuner och landsting (2012) Att främja integration och social sammanhållning - en kunskapsöversikt över verksamma åtgärder inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Tillväxtanalys (2011) Stadspolitik i andra länder. En rapport om stadspolitikens inriktning, omfattning och organisation. Rapport 2011: 09. Östersund: Tillväxtanalys.

Tunström, M. (2009) På spaning efter den goda staden. Om konstruktioner av ideal och problem i svensk stadsbyggnadsdiskussion. Örebro: Örebro Universitet.

Engström, C.J. (2011) (red) Urbaniserad värld. Nya steg mot hållbara städer (antologi). Stockholm: Global utmaning.

Engström, C.J. (2012) Hållbar stadsutveckling – hinder och möjligheter. Stockholm: KTH.

Engström, C.J.; Fredriksson, C. & Hult, A. (2010a) ÖP-RUP. Från svag länk till plattform för utvecklingskraft. Stockholm: KTH.

Engström, C.J. & Fredriksson, C. (2010b) Regionala bilder och översiktsplanering. Stockholm: KTH.

Formas (2011) Forskningsöversikt Hållbar stadsutveckling. Rapport 2:2011, bilaga till slutrapporteringen av RU 2009-2011.

Formas (2007) Den uthålliga staden - en kunskapsöversikt över ett sexårigt forsknings- och utvecklingsprogram. Rapport 1:2007

Fredriksson, C. (2011) Planning in the ’New Reality’ – Strategic Elements and Approaches in Swedish Municipalities. Stockholm: Kungliga Tekniska Högskolan.

Fredriksson, C. (2012) System och strukturer som hindrar hållbar stadsutveckling – En kunskapsöversikt. Stockholm: KTH.

Göteborgs Stad. [SKA] Social konsekvensanalys. Människor i focus 1.0.

Healey, P. (2007) Urban complexity and spatial strategies. Towards a relational planning for our times. London: Routledge.

Kulturdepartementet, Regeringsbeslut 2009-09-10 Uppdrag till miljö- och kulturmyndigheter om samverkan för att främja en hållbar stadsutveckling, Ku2009/1620/KV.

Kungliga Vetenskapsakademin (2010) Staden i fokus. Fysisk samhällsplanering i praktik, utbildning och forskning. Stockholm: Kungliga Vetenskapsakademin.

Miljö- och jordbruksutskottet (2010) Uppföljning av statens satsning på hållbara städer. Stockholm: Riksdagstryckeriet.

45

Websidor

Agenda 21 för kultur, www.agenda21culture.net DN, artikel om Hällefors (2005), http://www.dn.se/kultur-noje/konst-form/formens-hus-ska-vacka-liv-i-hallefors

Kulturrådets hemsida, http://www.kulturradet.se/en/nyhetsarkiv/GDs-kronika/November-2012/Mångkulturellt centrums hemsida, http://mkc.botkyrka.se/

Regeringskansliets hemsida Arbetsmarknadsdepartementet, www.regeringen.se (2008-05-21, 2010-10-05; 2012-05-31)

Regeringskansliets hemsida: Integrations- och jämställdhetsdepartementet, www.regeringen.se (2008-05-22)

Statens konstråd, http://www.statenskonstrad.se/se/Menu/Samarbeta/Samverkan-om-gestaltning-av-offentliga-miljoer

Umeå kommuns hemsida (sökning kring kulturhuvudstadsåret), www.umea.se

Intervjuer

Verksamhetschef Mångkulturellt centrum, Botkyrka kommun

Stadsarkitekt, Sundbyberg Stad

Planeringschef, Umeå kommun

Kultur- och fritidschef, Örnsköldsviks kommun

Ullstad, E. (2008) Hållbar stadsutveckling. En politisk handbok från Sveriges Arkitekter.United Cities and Local Governments (ULCG) – Committee on culture (2006) Advice on local implementation of the Agenda 21 for culture.

United Cities and Local Governments (ULCG) – Committee on culture (2009) Agenda 21 för kultur.

United Nations Secretary-General’s High-Level Panel on Global Sustainability (2012) Resilient people, resilient planet: A future worth choosing, Overview. New York: United Nations.

Winther Jörgensen, M. & Philips, L. (2000) Diskursanalys som teori och metod. Lund: Studentlitteratur.

Seminarier

Boverket, Riksantikvarieämbetet, Formas, Arkitekturmuseet. Göteborg 16 november 2011 Hållbar stadsutveckling – den kulturella dimensionen, http://www.hallbarastader.gov.se/bazment/hallbarastader/sv/16nov2011.aspxBoverket, Stockholm 24 april 2012, Samtal om stadspolitik, sammanfattat på Boverkets hemsida www.boverket.se

Delegationen för hållbara städer, Almedalen 6 juli 2012 Behöver städerna en nationell stadspolitik?, sammanfattat på delegationens hemsida www.hallbarastader.gov.se

KTH Arkitekturskolan, Södertälje 26 april 2012, Vad händer i Hovsjö?, http://www.kth.se/abe/om-skolan/organisation/inst/arch/samverkan/c-o/miljonprogrammet/vad-hander-i-hovsjo-1.295983

Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholm 16 november 2011, Trygghet och jämställdhet i samhällsplaneringen. http://www.lansstyrelsen.se/stockholm/Sv/kalender/2011/Pages/trygghet-och-jamstalldhet.aspx

Sveriges Arkitekter, Almedalen 5 juli 2012, Dags för en stadsminister?.

Sveriges kommuner och landsting, Stockholm 9 oktober 2012, Mötesplats boendeplanering - Att främja integration och social sammanhållning, http://www.skl.se/kurser?pageID=9254f569-462f-4870-9990-f321dad7cbf5

46