Strucni Rad Ustavni Sud i Izborno Pravo

5/19/2018 Strucni Rad Ustavni Sud i Izborno Pravo

1/298

IZBORI

U DOMAEM I STRANOM PRAVU

Priredili:

Doc. dr Oliver NikoliDoc. dr Vladimir uri

ELECTIONS

IN DOMESTIC AND FOREIGN LAW

Edited by:

Oliver Nikoli, Ph. D.Vladimir uri, Ph. D.

INSTITUT ZA UPOREDNO PRAVO

Beograd, 2012.

INSTITUTE OF COMPARATIVE LAW

Belgrade, 2012


2/298

Izdava:

INSTITUT ZA UPOREDNO PRAVO

Beograd,Terazije 41

Tel. 32 32 611

www.comparativelaw.info

Za izdavaa:

Dr Jovan iri

Recenzenti:

Prof. dr Pavle NikoliDr H. C.

Prof. dr Duan Vranjanac

Prof. dr Vladimir olovi

tampa :

GORAGRAF, Beograd

Tira : 300 primeraka


3/298

3

SADRAJ

REUREDNIKA .............................................................................. 7

Prof. dr Marijana Pajvani

PASIVNO BIRAKO PRAVO (POSLANIKA SPOSOBNOST) ..................... 11

Prof. dr Dragan M. Stojanovi

IZBORNI SPOROVI U NADLENOSTI USTAVNIH SUDOVA ....................... 26

Dr Jovan iri

POLITIKE PARTIJE KAO GENERATOR KORUPCIJE .................................. 51

Prof. dr Irena Peji

IZBORNA LISTA U SRAZMERNOM PREDSTAVNITVU- ISKUSTVO SRBIJE ...................................................................... ..................... 76

Prof. dr Vladan Petrov

ZAKON O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONAO IZBORU NARODNIH POSLANIKA OD 2011 DA LI JE POSLANIKI MANDAT KONANO SLOBODAN? ..................... 94

Dr Dragan Prlja

ELEKTRONSKO GLASANJE ............................................................................ 107

Doc. dr Oliver Nikoli

GLASANJE PUTEM POTE SA POSEBNIM OSVRTOM NAGLASANJE DIJASPORE UPOREDNO PRAVNA ANALIZA .......................... 119

Doc. dr Vladimiruri

IZBORI I DELOTVORNO UEE NACIONALNIH MANJINAU JAVNIM POSLOVIMA .............................................................................. ..... 133

Doc. dr Jelena erani

IZBORI ZA EVROPSKI PARLAMENT ............................................................. 162


4/298

Strani pravni ivot 1/20124

Doc. dr Dejan Milenkovi

ORGANI NADLENI ZA PROVOENJE IZBORA POJAM IOBLICI IZBORNE ADMINISTRACIJE (UPRAVE) U SRBIJI ......................... 180

mr Katarina Jovii

Anelka Plavi-Nei

LJUDSKA I IZBORNA PRAVA ........................................................ ................. 208

mr Luka Breneselovi

CRTICE SOCIOLOKOPRAVNE ANALIZENAEG IZBORNOG POSTUPKA ...................................................................... 232

Slobodan Vukadinovi

ODNOS GRAANA I NARODNIH POSLANIKANAKON IZBORA .................................. .............................................................. 240

Miroslavorevi

ISTORIJAT IZBORA U KNEEVINI IKRALJEVINI SRBIJI .......................................................... ................................ 275

mr Milena SimiIvana Stradner

IZBORI U ZEMLJAMA TREEG SVETA ........................................................ 289


5/298

5

TABLE OF CONTENSTS

EDITORS FOREWORD .................................................................. 7

Prof. Marijana Pajvani, Ph.D

PASSIVE VOTING RIGHT (DEPUTIESCAPACITY) ................................... .... 11

Prof. Dragan M. Stojanovi, Ph.D

THE ELECTORAL CASES IN THE COMPETENCIES OF THECONSTITUTIONAL COURTS ............................................................................. 26

Jovan iri, Ph.D

POLITICAL PARTIES AS A GENERATOR OF CORRUPTION ....................... 51

Prof. Irena Peji, Ph.D

THE ELECTORAL LIST IN PROPORTIONAL REPRESENTATION- THE SERBIAN EXPERIENCE .......................................................................... 76

Vladan Petrov, Ph.D

THE LAW ON ALTERING AND AMENDING THE LAWON ELECTION OF DEPUTIES OF 2011 IS THE MANDATE OF DEPUTY FINALLY FREE? ....................................... 94

Dragan Prlja, Ph.D

ELECTRONIC VOOTING ............................................................. ..................... 107

Oliver NikoliPh.D

VOTE BY MAIL WITH A SPECIAL EMPHASISON THE DISASPORA VOTE COMPARATIVE ANALYSIS ............................ 119

Vladimir uri, Ph.D

ELECTIONS AND THE EFFECTIVE PARTICIPATIONOF NATIONAL MINORITIES IN PUBLIC AFFAIRS ...................................... 133

Doc. dr. Jelena erani, Ph.D

ELECTIONS TO THE EUROPEAN PARLIAMENT ......................................... 162


6/298

Strani pravni ivot 1/20126

Doc. Dejan MilenkoviPh.D

THE COMPETENT AUTHORITIES RESPONSIBLEFOR THE CONDUCT OF ELECTIONS TERM AND TYPES OF ELECTORALADMINISTRATION IN SERBIA ....... ................................................................ 180

Katarina Jovii, LL.M

Anelka Plavi-Nei, LL.B

HUMAN AND ELECTORAL RIGHTS.................... ............................................ 208

Luka Breneselovi, LL.M.

SOME LEGAL-SOCIOLOGAL REMARKSREGARDING THE ELECTIONS IN SERBIA ................................ ................... 232

Slobodan Vukadinovi, LL.B.

RELATION BETWEEN CITIZENSAND MPs AFTER ELECTIONS ........................................................ ................. 240

Miroslavorevi, LL.B.

HISTORY OF ELECTIONS IN THE PRINCIPALITYAND THE KINGDOM OF SERBIA .............. ..................................................... 275

Milena Simi, LL.M.

Ivana Stradner, LL.B

ELECTIONS IN THE THIRD WORLD COUNTRIES ...................................... 289


7/298

7

REUREDNIKA

U nauci ustavnog prava je nesporan stav da istinska demokratija

nuno pretpostavlja da vlast u dravi bude legitimna. Takoe, nesporan je

stav da legitimitet vlasti postoji samo ako je ona izraz volje graana i uiva

podrku graana, a to se postie putem mehanizma iji kljuni deo

predstavljaju slobodni i demokratski izbori. Ako je to tano, onda je tano i

to da prave demokratije nema bez takvih izbora.

Razume se, to ne znai da su demokratski i slobodni izbori jedini

uslov, odnosno najvaniji deo demokratskog ureenja. Znaajan deo togureenja moe i mora da ini i neposredno odluivanje samih graana o

odreenim, najbitnijim pitanjima u dravi (oblici neposredne demokratije).

Vaan korektiv u funkcionisanju prave demokratije predstavlja i mehanizam

kontrole vlasti, tj. onih kojima je putem izbora povereno vrenje vlasti.

Garantovanje i ostvarivanje prava i sloboda, vladavina prava, i sl. po prirodi

stvari, se podrazumeva.

Meutim, izbori, sami po sebi, ne mogu da ostvare pomenutu ulogu

niti da imaju u potpunosti znaenje faktora koji obezbeuje demokratiju.

Naime, izbori kao mehanizam putem koga se konstituie predstavniki

sistem (i biraju drugi organi u dravi) pretpostavlja postojanje, pre svega,

viestranakog sistema, jer u jednopartijskom sistemu graani, praktino, nevre izbor, ve plebiscitarno glasaju. Viestranaki sistem, u sutini, prua

priliku za izbor iji je ishod u odabiru onih kojima se poverava vrenje

vlasti.

Naravno, praksa otkriva i relativnu ogranienost ovakvog sistema,

obzirom da se graani birai nalaze u situaciji da biraju kandidate samo iz

kruga predloenih kandidata koje su postavile politike stranke, a to

unekoliko ograniava njihov pravi izbor. Pravo graana (grupe graana) da

sami postavljaju kandidate ima korisno, ali malo dejstvo.

Inae, stvarna uloga i znaenje izbora kao preduslova istinske

demokratije (odnosno legitimiteta vlasti) zavisi od karaktera i mehanizmasamih tih izbora. Reeno je da su to slobodni i demokratski izbori. Da bi to

zaista i bili, i time ostvarili svoju pomenutu ulogu, izbori moraju u svakom

svom elementu i delu svog mehanizma i procesa da pogoduju eljenom cilju

da budu stvarno slobodni i demokratski.

Meutim, izborni sistem je deo politikog sistema te, dobrim delom,

ako ne i u potpunosti deli njegovu sudbinu. Globalno gledano, teko da u

jednom nedemokratskom ureenju bilo kog tipa ono bilo, moe da se

uspostavi i razvije demokratski izborni sistem, ali i obrnuto u zemlji sa


8/298

8

razvijenom demokratijom iskljuena je mogunost da izborni sistem bude

nedemokratski, jer sa takvim izbornim sistemom ne bi mogla ni da se razvije

demokratija. Istorijski posmatrano, moguno je zakljuiti da su se izborni

sistem i demokratija uporedo razvijali trpei uzajamni uticaj. To se jasno

moe videti, npr., u razvoju birakog prava odnosno prava glasa u svim

njegovim pojavnim oblicima opte, jednako, neposredno, tajno, aktivno i

pasivno i dr., zatim naina kandidovanja, ali i niza elemenata samog

izbornog mehanizma (obrazovanje izbornih jedinica, i dr.). Otuda je

razumljivo to su ustavnu i zakonsku regulativu i praktino sprovoenje

izbora uvek pratile i danas prate brojne i ustre naune i politike rasprave,

pri emu je veoma vidljivo da je borba za demokratiju znaila i borbu za

demokratski izborni sistem, ali i obratno.

Pri svemu tome, vaan aspekt u posmatranju uloge i dejstva izbornog

sistema kao osnove predstavnikog sistema, a ire i samog legitimiteta vlasti

onih koji upravljaju, predstavlja usaglaenost izbornog sistema koji

uspostavljaju ustav, zakoni i drugi propisi i onog izbornog sistema koji

stvarno postoji, tj. koji funkcionie u praksi. Naime, moguno je da

formalno-pravna projekcija izbornog sistema sa demokratskim odlikama u

praksi realnog politikog ivota se ne ostvaruje, bilo u celini, bilo delom.

Svejedno iz kojih razloga zbog naruavanja ili uskraivanja odreenih

prava, krenja predviene procedure, falsifikovanja izbornih rezultata,

pritisaka na birae, korupcije, itd. Takav raskorak izmeu predvienog

izbornog sistema i njegovog sprovo

enja u praksi onemoguava ostvarivanjeuloge izbora u politikom ivotu zemlje kao dela demokratskog mehanizma

vlasti. Otuda, potovanje i sprovoenje u praksi svih elemenata izbornog

sistema i izbornog procesa na nain kako su to propisali ustav, zakoni i drugi

propisi je vie nego imperativ. To, onda nuno predpostavlja dve stvari:

prvo, postojanje kontrole (od strane zakonom odreenih organa)

potovanja svih izbornih principa, prava i izbornih pravila, kao i

sprovoenja svih izbornih radnji;

drugo, sankcionisanje svih povreda koje naruavaju u

pomenutom smislu bilo koji deo izbornog sistema i izbornog procesa.

Komparativna praksa ukazuje i na postojanje izbornih sporova koji sepoveravaju sudovima, ree nekim drugim organima.

Doc. dr Oliver Nikoli

februar 2012.


9/298

9

Izbori su centralna kategorija politikog sistema. Od naina na koji

su ureeni zavisi i sam karakter politikog sistema u svakoj dravi. Izbori

opredeljuju nosioce vlasti, a nain na koji su oni ureeni opredeljuje odnos

izmeu vlasti i onih koji su na izborima uestvovali. Kao osnov

konstituisanja vlasti, izbori svakim od svojih naela, prava, garantija i

postupaka, od pitanja ko na njima uestvuje, preko reenja o nainu na koji

se glasa, do naina na koji se utvruje ko je na njima pobedio, sutinski utiu

na politiki poredak.

Moderna ustavna drava zasnovana je na narodnoj suverenosti i

vladavini prava, a izbori upravo predstavljaju sponu izmeu ova dva

osnovna stuba moderne drave.

Narod, kao nosilac suverenosti koju ne moe da vri neposredno,

posredstvom izbora odreuje svoje predstavnike koji u njegovo ime vre

dravnu vlast. Izbori su u tom smislu osnov konstituisanja moderne

predstavnike vlade, kao jednog vida vrenja narodne suverenosti, ali i

mehanizam obezbeivanja legitimiteta vlasti, a time i demokratskog

politikog poretka. Da bi vlast bila istinski legitimna, odnosno da bi izbori

bili demokratski, birako pravo treba da bude opte i jednako, na njima se,

bez ogranienja, a esto i uz pomo raznih korektivnih mehanizama, mora

obezbediti uee razliitih segmenata drutva, a sam sistem sprovoenja

izbora i utvrivanja njihovih rezultata treba da bude pravian, bez

ogranienja i nedemokratskih primesa. Sutinski znaaj za demokratski

karakter izbora ima slobodno izjanjavanje graana, a njega nema bez

institucionalizovane opozicije, slobodnih medija, izostanka pritisaka na

birae i mogunosti pravne zatite birakog prava.

Izbori su sloeni mehanizam, a njihovo prouavanje predmet je

razliitih naunih disciplina prava, politikologije, politike sociologije,

nauke o upravi, istoriografije, itd. U svom institucionalnom vidu, izbori

predstavljaju predmet istraivanja pravne nauke, naroito one discipline koja

se odreuje kao ustavno pravo. Takva istraivanja imaju svoju duboku

naunu, ali i iru drutvenu vrednost: njima se zapravo istrauju, nauno

sagledavaju i objanjavaju ishodita i institucionalne mogunosti

demokratije, kao i pravna odre

enja, a samim tim i ograni

enja politi

kihfenomena, zapravo uvoenje politike i njeno sprovoenje u okviru pravom

opredeljenih i omeenih postupaka. Budui da su pravno ureeni, izbori, uz

sudsku zatitu ustavnosti i zakonitosti, imaju i svoj znaaj za vladavinu

prava.

U vreme kada se zbornik radova Izbori u domaem i stranom

pravu predaje iroj drutvenoj i naunoj javnosti u Republici Srbiji se u

narednom periodu oekuje odravanje izbora. To je vreme intenzivne

predizborne kampanje i razmatranja vanih dravnih i politikih pitanja u


10/298

10

kojem su izbori centralna tema drutvenog ivota. Meutim, u to, kratko,

ubrzano, politikom obojeno vreme, u kojem se ivi izmedju strasti i

neizvesnosti, obino nema sluha, interesovanja, a po nekima ni potrebe, da

se dodatno nauno razmatraju pojedini pravni aspekti izbora. Upravo je to

bio motiv nadlenih u Institutu za uporedno pravo da, oslanjajui se na

sopstvene kadrovske kapacitete i doprinos priznatih pravnih strunjaka sa

pravnih fakulteta, iroj javnosti, a naroito strunoj, ponude zbornik radova

koji e svojim sadrajem ukazati na svu sloenost izbora, na svo mnotvo

pitanja koja su esto zamagljena i nedovoljno jasno uoena usled preih i

vanijih temai da na pojedina od njih prue adekvatne odgovore. Pritom,

zbornik koji se objavljuje nije jednolini zbornik radova posveen jednoj

temi, ili jednom aspektu izbora, niti je amorfni zbir rukopisa bezprepoznatljivog identiteta. Upravo suprotno budui da je autorima, inae

razliitog naunog interesovanja, ostavljena potpuna sloboda u izboru tema,

osvetljena su mnoga nova, ili do sada nedovoljno obradjena pitanja, bez

jednoumlja, sa dosta razliitog kolorita, stila i zakljuaka. Sa druge strane,

zbornik, koji se objavljuje u vreme ara politike borbe u kojem se nesporna

vanost izbora uzdie do znaaja pitanja opstanka politike zajednice,

ukazuje na neizostavnu potrebu razgovetnog i razumnog, naunog

prouavanja vanih drutvenih fenomena, meu kojima izbori zauzimaju

posebno mesto. Upravo odmerenost pristupa i snaga argumenata u traganju

za istinom, ovom zborniku daje prepoznatljiv nauni identetit. Stojim na

stanovitu da e ovaj zbornik, snagom entuzijazma Instituta za uporedno

pravo, renomeom autora i odabirom tema, pobuditi interesovanje i biti odkoristi mnogim naunim radnicima, ali i svima koji su neposredno ukljueni

u izborni proces, od njegovih aktera, do onih koji su u dravnim organima

nadleni da ga sprovode i kontroliu. Zahvaljujem se Institutu za uporedno

pravo na ukazanom poverenju, svim autorima na njihovom doprinosu i

kolegi uredniku Oliveru Nikoliu na nesebinoj pomoi.

Doc. dr Vladimir Djuri


11/298

Prof. dr Marijana Pajvani 11

Prof. dr Marijana Pajvani1

PASIVNO BIRAKO PRAVO(POSLANIKA SPOSOBNOST)

U ovom prilogu predmet panje je pasivno birako pravo, odnosno

poslanika sporobnost kako se ovo pravo jo naziva. Autorka razmatra

sadraj i prirodu pasivnog birakog prava kao jednog od prava posredstvom

koga se materijalizuje opte pravo graana da sudeluju u vrenju javnih

poslova i pravo graana na jednaku dostupnost javnih funkcija to ukljuuje

pravo graana da, pod jednakim uslovima sa drugim kandidatima i bez

diskriminacije po bilo kom osnovu, o njegovoj kandidaturi odlue birai

svojim glasovima kao pravo na zadravanje i nesmetano uivanje mandata i

pravo na zatitu pasivnog birakog prava. Pored toga, predmet analize su

subjekti pasivnog birakog prava, uslovi pod kojima stiu ovo pravo,

parlamentarna nepodudarnost.

Kljune rei: birako pravo, pravo kandidovanja, parlamentarna

nespojivost, slobodni mandat poslanika.

Pasivno birako pravo se u teoriji izbora najee definie kao pravograanina da bude biran. Ovakvo odreenje ne govori mnogo o tome kakva

je pravna priroda tog prava i ta ini sadraj tog prava. Termin nije precizanni u pogledu sadraja koji oznaava niti kao naziv za pojam koji obuhvata.Moda bi za ovo pravo bilo celishodnije i sa stanovita sadraja koji pojamobuhvata, koristiti termin "poslanika sposobnost" ili "poslaniki uslovi",koje koristi S. Jovanovi2 kada pie o pasivnom birakom pravu. Uprkos

1 Redovni profesor Pravnog fakulteta, Univerzitet u Novom Sadu2S. Jovanovi,Drava,Geca Kon, 1924, str. 84.


12/298

Izbori u domaem i stranom pravu12

tome to su ovi termini i po naem miljenju precizniji ako se ima u vidusadraj pasivnog birakog prava, s obzirom da je termin pasivno birako

pravo iroko prihvaen u ovom prilogu koristie se taj termin.

1. SADRAJ I PRIRODA PASIVNOG BIRAKOG PRAVA

Pasivno birako pravo je jedno od prava posredstvom koga sematerijalizuje i konkretizuje opte, ustavom garantovano pravo graana dauestvuju u vrenju javnih poslova kao i pravo graana da im pod jednakimuslovima budu dostupne sve javne funkcije. Pasivno birako pravo je osnov

jednakih pravnih mogunosti za vrenje javnih slubi kao i uea uobavljanju javnih poslova. U najveem broju izbornih sistema pasivno

birako pravo zagarantovano je kao subjektivno javno pravo graana dabudu birani. Sadraj ovog prava najee se u celini vezuje za pravo graanada bude biran. Ovako shvaen sadraj pasivnog birakog prava govorio bi u

prilog zakljuku da je pasivno birako pravo jedno od osnovnihindividualnih prava graana "koje sadri subjektivni zahtev da se budeizabran".3

Uprkos tome to ustavi i zakoni o izborima, nainom na koji garantujuovo pravo, doputaju ovako iroku interpretaciju, sadraj ovog prava bi semorao prilikom interpretacije vezati za opte pravo graana na politiku

participaciju.4 Pasivno birako pravo je jedno meu pravima kojauspostavljaju pretpostavke za ostvarivanje prava graana da "bezdiskriminacije i neumesnih ogranienja uestvuju u voenju javnih poslova

bilo neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika."5

Sadraj garancija koje obuhvata pasivno birako pravo, imajui u viduovaj kontekst ne bi ukljuivao pravo graana na postavljanje subjektivnogzahteva da bude izabran. Realni sadraj pasivnog birakog prava obuhvatasamo jednake uslove za svakog pojedinca i jednake mogunosti, mogunostida se bude izabran. U tom smislu graanin, dakle, ima osnovno subjektivno

pravo da postavi zahtev za jednakim uslovima odnosno da zahtevauklanjanje odnosno zabranu diskriminacije, kao i da zahteva stvaranje

jednakih mogunosti da bude izabran. Ako se ovo ima u vidu bilo bipravilnije sadraj pasivnog birakog prava sutinski vezati uz pasivno pravo

kandidovanja (pravo da se bude kandidat). Tako shvaeno pasivno birako

3D. Stojanovi,Pravni poloaj poslanika na primerima Francuske, Austrije, Nemake iJugoslavije,Ni, 1999, str. 127.4lan 21 stav 2 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima OUN i lan 25 stav 1 Pakta ograanskim i politikim pravima.Slubeni list list SFR- Meunarodni ugovori, br. 7/71.

5lan 25 Pakta o graanskim i politikim pravima.


13/298


pravo pretpostavlja i ukljuuje garanciju jednakih uslova za sticanjepasivnog prava kandidovanja i garanciju jednakih uslova pod kojimanominovani kandidati ulaze u slobodnu, fer i demokratsku izbornu utakmicukoja prua jednake mogunosti za njihov izbor. U prilog ovom zakljukugovori jo jedan argument. Pasivno birako pravo nije utuivo pravo. Ovo

pravo pripada grupi neutuivih prava, jer i u sluaju kada pravo nijerealizovano ne postoji mogunost da se postavi, od strane pojedincasubjektivni zahtev da bude izabran. Za razliku od toga, pravo na jednakeuslove kandidovanja kao i pravo na jednake uslove za izbor nominovanihkandidata jesu utuiva prava. Ova prava mogue je zatititi podnoenjemzahteva za potovanjem jednakih uslova za kandidovanje i jednakih uslova

za izbor kao i zahteva za otklanjanjem nejednakosti kao i bilo kog vidaosnovno diskriminacije pri kandidovanju ili izboru.

Pasivno birako pravo, dakle, iskljuuje bilo koji vid i bilo koji osnovdiskriminacije graana pri postavljanju uslova za sticanje prava graanina da

bude nominovan za kandidata, kao i bilo koji vid njegove diskriminacije pobilo kom osnovu i u izbornoj utakmici. Izbor je preputen biraima. O izborupresuuju glasovi biraa. Otuda kandidat i ne moe postavljati subjektivnizahtev da bude izabran.

Sadraj pasivnog birakog prava obuhvata: pravo na jednake uslovesticanja poslanike sposobnosti, pravo na jednake uslove pri odluivanju oizboru i pravo na nesmetano uivanje mandata.

1.1 Pravo na jednake uslove sticanja poslanike sposobnosti

Graanin ima pravo na jednake uslove sticanja poslanikesposobnosti.Sadraj pasivnog birakog prava ukljuuje pravo graanina da,pod jednakim uslovima i bez diskriminacije po bilo kom osnovu i u bilo komobliku, bude nominovan za kandidata. To podrazumeva, u prvom redu,

pravo na jednake uslove sticanja pasivnog birakog prava za svakoggraanina kao i pravo svakog graanina na jednake mogunosti zaostvarivanje prava na kandidovanje. Garantovanje pasivnog birakog pravane doputa da "nikakva ogranienja koja se odnose na bogatstvo, roenje,

veru ili graanske profesije sputavaju sud naroda ili osujete naklonostnaroda."6

U velikom broju ustavnih sistema uslovi sticanja aktivnog i pasivnogbirakog prava su izjednaeni. Ne postavljaju se nikakvi dodatni ili stroijiuslovi za sticanje pasivnog birakog prava, od uslova ije se ispunjavanjezahteva za sticanje aktivnog birakog prava, Kandidati za poslanike i birai

6J. Stefanovi, Ustavno pravo FNRJ i komparativno,Zagreb, kolska knjiga, 1956, str. 459.


14/298


izjednaeni su u pogledu uslova koje moraju ispiniti da bi mogli birati ili bitibirani. Poslanika sposobnost nije rezervisana za elitu budui da meuuslovima za sticanje aktivnog i pasivnog birakog prava nema razlike.Uprkos tome "pretpostavlja se da e tu narodnu elitu spontano izbaciti ope

pravo glasa".7

Pravo na jednake uslove sticanja pasivnog birakog prava ne znai dagraani obavezno stiu aktivno i pasivno birako pravo pod istim uslovima.U brojnim ustavnim sistemima postoje razlike u uslovima za sticanjeaktivnog i uslovima za sticanje pasivnog birakog prava. "Demokratskanaela" istie J. Stefanovi "ne protive se tome da se za zastupnikusposobnost propiu takvi uvjeti, koji e sprijeiti, da u predstavniko tijelouu ljudi koji ne pruaju ni najmanje garancije sposobnosti i moralnosti.Samo ti uvjeti smiju biti takvi da ne ugroavaju potrebnu openitost uivanja

pasivnog birakog prava".8

1.2 Pravo graana na kandidovanje pod jednakim uslovima

Svaki graanin ima pravo da, pod jednakim uslovima, budenominovan za kandidata. Pasivno birako pravo ostvaruje se faktiki i

primarno u obliku prava graanina da bude kandidovan. U procesu praktinerealizacije pasivnog birakog prava ovo pravo je viestruko posredovano.Ova injenica navodi pojedine autore na zakljuak da se pasivno birako

pravo pokazuje gotovo potpuno neefektivnim".9 Jednakost uslovakandidovanja na strani graana, u uslovima monopola koji u procesukandidovanja nesumnjivo imaju politike stranake, posebno u uslovima ukojima distribucija mandata poiva na naelu proporcionalnosti(proporcionalni izborni sistem), menja stvarnu prirodu i sadraj pasivnog

birakog prava. Ustavno garantovanje prava graana da bude biran je samonominalno jemstvo, jer je proces kandidovanja u sutini u rukama politikihstranaka. Ispunjavanje ustavom propisanih uslova koji su neophodni i kojegraani moraju ispuniti kako bi bili kandidovani predstavlja samo osnovnunormativnu pretpostavka nominacije. Graanin koji ispuni normativneuslove za sticanje poslanike sposobnosti jo je veoma daleko od toga da i

realno ostvari svoje ustavom garantovano pravo da bude biran.Kandidovanje je preduslov ostvarivanja pasivnog birakog prava. I

kada graanin ispuni opte uslove da bude kandidovan koje propisuju ustav izakon, teko je zamisliti da bi graanin mogao biti nominovan na listi

7J. Stefanovi, Op. cit. str. 127.8D. Hamilton, Medison, D. Dej,Federalistiki spisi,Berograd, 1981, str. 356.9D. Stojanovi, Op. cit. str. 129.


15/298


kandidata koju istie politika stranka, ukoliko nije njen lan. "Samoteorijski, nosilac pasivnog birakog prava je individua, jer je ono faktiki urukama vrhova politikih partija. De iure uvoenje u izbornu listu jenajvanija pretpostavka pasivnog birakog prava, ali de factouvek se dolazido rezultata da je nominacija kandidata stvar politike partije".10lanstvo u

politikoj stranci, meutim, nije ni zakonski, a jo manje je to ustavompropisani uslov za nominaciju kandidata. Pravo na politiko udruivanjegraana je njihovo individualno pravo i oni slobodno odluuju da li e tosvoje pravo koristiti ili ne. Ako se poveu sadraj pasivnog birakog prava i

prava na politiko udruivanje, zapaa se da su normativna reenja koja seodnose na pomenuta prava nekonzistentna. Nekonzistentnost normativnih

reenja ispoljava se kao izvesna "normativna napetost" izme

u sadrajapasivnog birakog prava kao opteg i osnovnog subjektivnog prava graanada kao kandidati ili izabranici sudeluju u upravljanju poslovima zajednice, injihovog, takoe, opteg i osnovnog subjektivnog prava da se, sledei svoja

politika uverenja i poglede udruuju (ili ne udruuju) u politike stranke.

Samo na prvi pogled moglo bi se zakljhuiti da se radi o dvapodjednako znaajna i samostalna prava. Stvarna sadrinska povezanostpasivnog birakog prava i prava graana na politiko udruivanje najjasnijese iskazuje upravo kroz stvarni (ne i nominalni) sadraj pasivnog birakog

prava koji u velikoj meri, moglo bi se rei ak i odluujue, zavisi od toga dali se graanin koristi (ili se ne koristi) svojim pravom na politiko

udruivanje. "Gde god je birako pravo dato narodnoj masi, javile su sepolitike stranke. One upravljaju izborima, jer kandidate o kojima se glasa

one istiu. One gospodare parlamentom jer nema skoro ni jednog lanaparlamenta koji nije izabran kao kandidat svoje stranke".11 Ovaj zakljuaknalazi svoju potvrdu i u zakonskim odredbama koje reguliu razloge zagubitak mandata. Jedan od razloga za gubitrak mandata moe biti inaputanje politike stranke na ijoj je listi poslanik bio izabran. Takvazakonska reenja, koja postoje u uporednom pravu, pokazuju da pripadnost

politikoj stranci ne utie presudno samo na nominaciju kandidata, ve darealno utie i na pravo na slobodno uivanje poslanikog mandata.

Ovo pitanje ima iri konstitucionalni znaaj. Priznavanje politikih

stranaka unutar ustavnih odredaba o ljudskim pravima i slobodama kaoprava na politiko udruivanje, dakle, jednog od linih prava graana, jesamo deklaratorno. To pitanje se postavlja kao naelno konstitucionalno

pitanje koje komparativna ustavna praksa reava na razliite naine.12

10D. Stojanovi, Op. Cit. str. 127.11S. Jovanovi, Op. Cit. str. 365.12Na primer u Ustavu Italije (lan 49), Ustavu Nemake (lan 21) kao i u Ustavu Portugalije(lan 154 stav 2) nalazimo pokuaje normativnog regulisanja ovog pitanja.


16/298


Konstitucionalna teorija ostaje duna da na to pitanje prui odgovor. "Trebapriznati da je integracija politike stranke u mehanizam okvira vladavine"kako pie K. Leventajn "jedan od najteih aspekata ustavne obnove. Pitanjemoe biti zasada nepristupano zakonskim formulama. Ali jednako jeoevidno da je preuivanje svih ustava o pojavljivanju novih elita .... mnogouverljivija stvarnost nego po svuda proklamirani "narodni suverenitet."13

Pored toga, stvarni materijalni sadraj prava graanina da budekandidovan, kao i najvei broj procesnih pravila koja reguliu tok i sadraj

postupka kandidovanja, ostaje izvan domena prava i nije regulisan pravnimpropisima, ve aktima politikih stranaka koji rerguliu njihovu unutranjuorganizaciju i rad. Normativna jemstva prava na kandidovanje ostaju takominimalna, nominalna i najveim delom samo formalna.

1.3. Pravo graana da, pod jednakim uslovima sa drugim kandidatima ibez diskriminacije po bilo kom osnovu, o njegovoj kandidaturi odlue

birai

Sadraj pasivnog birakog prava graana ukljuuje i pravo graana dao njegovoj kandidaturi odlue birai svojim glasovima, kao i da se ta odlukadonosi pod jednakim uslovima pod kojima se odluuje i o svim drugimkandidatima i bez diskriminacije po bilo kom osnovu i u bilo kom obliku.Stvarni sadraj ovog prava graana se, najire posmatrano, odnosi na

jednakost izbornih uslova, jednake uslove izborne utakmice i izborne borbemeu nominovanim kandidatima, jednom reju to ukljuuje sve standardeslobodnih, fer i demokratskih izbora.

1.4 Pravo na zadravanje i nesmetano uivanje mandata

Neki autori konstitucionalisti (Stojanovi D.) proiruju sadrajpasivnog birakog prava ne samo na period u kome se odvijaju izbori i tekuizborne radnje ve i na postizborni period. Pravo izabranog poslanika dazadri mandat kao i njegovo pravo da slobodno i nesmetano koristi sva

poslanika prava i da obavlja poslanike dunosti. Iako ovo stanoviteproiruje sadraj pasivnog birakog prava i izvan samih izbora napostizborni period, postoje argumenti u prilog prihvatanju ovog stanovita,jer je svrha garancija koje se odnose na poslaniki mandat i njegovonesmetano uivanje jedan, posebno znaajan vid ouvanja i zatite pasivnog

birakog prava. U protivnom, ako bi se postizborna prava iskljuila iz

13Citirano prema V. Mratovi,Hrestomatija politikle znanosti,Zagreb, 1971,str. 123 - 124.


17/298


sadraja pasivnog birakog prava "onda bi ovo pravo ostalo bez sadraja".14

Pravo na zadravanje i nesmetano uivanje poslanikog mandatagarantuje i zatitu od samovoljnog oduzimanja ili ogranienja poslanikogmandata. Pravo na zadravanje poslanikog mandata ne znai i ne

podrazumeva potpunu zabranu prestanka mandata. Ovo pravo ne iskljuuje,dakle, mogunost da mandat poslanika prestane i pre isteka vremena na koje

je izabran. Mandat poslanika, dakle, moe prestati i pre isteka mandata nakoji je izabran, ali samo ustav ili zakon mogu propisati razloge za prestanakmandata, uslove pod kojima je doputen prestanak mandata poslanika kao i

postupak odluivanja o prestanku mandata. Svakako najznaajnije pitanje surazlozi za prestanak mandata, koji se vezuju za gubitak nekog od uslova ijeispunjavanje se zahteva za sticanje poslanikog mandata. "Poslanici gubemandat ako potpadnu pod bilo koju zakonom predvienu pravnunesposobnost ili inkompatibilitet".15Uslovi za predstanak mandata reguliuse ustavom, zakonima o izborima, a ponekada i subsidijernim zakono-davstvom (na primer zakonom koji regulie sukob interesa).

U vezi sa razlozima za prestanak mandata poslanika potrebno je blierazmotriti jedan, koji se vezuje za lanstvo u politikoj stranci i posebno za

prestanak lanstva u politikoj stranci.16 Stanovita o ovom pitanju supodeljena kao to su i iskustva komparativne izborne legislative i prakse.Prema jednom stanovitu17mandat poslanika prestaje i kada poslanik istupiiz lanstva politike stranke, ili mu iz drugog razloga prestane lanstvo u

politikoj stranci na ijoj kandidatskoj listi je bio kandidovan i izabran.Prema ovom stanovitu, ovaj razlog za prestanak mandata svakako ne stoji uistom redu, barem ne normativno, sa ustavom propisanim razlozima pravnenesposobnosti za nesmetano vrenje pasivnog birakog prava. Prestanaklanstva u politikoj stranci, kao razlog prestanka mandata, samo potvrujeranije da stvarni (ne i normativni i nominalni) sadraj pasivnog birakog

prava kao i prirodu ovog prava faktiki presudno odreuje stranakapripadnost kandidata (poslanika). U kontekstu ovog stanovita, pasivnobirako pravo je posredovano pravo iji "krajnji korisnik i imalac" nijegraanin, ve politika stranka koja je nominovala kandidata, ijoj listi je

14D. Stojanovi, Op. cit. str. 127.15D. Stojanovi, Op. cit. str. 129.16 Ovo pitanje bilo je predmet ustavnosudskog spora pred Ustavnim sudom Srbije, a upredmetu ocene ustavnosti odredbi Zakona o izboru narodnih poslanika prema kojima mandatposlanika prestaje sa prestankom lanstva u politikoj stranci na ijoj je listi poslanik bioizabran. Videti ire referat sudije izvestioca i priloge iz rasprave odrane na konsultativnojsednici Ustavnog suda u Glasniku advokatske komore, br. 3/2003.17Videti Z. Tomi: Ustav ipak nije pogaen, Glasnik advokatske komore, br. 3/2003, str. 107 113.


18/298


poslaniki mandat dodeljen prilikom distribucije mandata i koja raspolaemandatima koji su joj pripali na osnovu osvojenih glasova. Zato stranka,

prema ovom stanovitu, ima pravo da dodeljuje mandate kandidatima saizborne liste. U praksi koja je oslonjena na ovaj pristup prestanak lanstva u

politikoj stranci ima za poslanika faktiki iste konsekvence kao i gubitaknekoga od ustavnih ili zakonskih uslova za sticanje pasivnog birakog prava.Iako lanstvo u politikoj stranci nije zakonski uslov za kandidaturu, on to

postaje faktiki ukoliko se mandat moe izgubiti zbog prestanka lanstva upolitikoj stranci. Stvarna priroda ovog uslova koji je potrebno ispuniti zasticanje pasivnog birakog prava iskazuje se, u nekim izbornimlegislativama, ne samo faktiki ve i normativno ukoliko zakonodavac

doputa mogunost prestanka mandata poslanika zbog prestanka

lanstva upolitikoj stranci.

Prema drugom stanovitu, i nasuprot stanovitu koje je gorekomentarisano, mandat poslanika je slobodan, a poslanik glasa premavlastitom uverenju.18 Pravo na nesmetano uivanje poslanikog mandatagarantuju i meunarodni dokumenti,19kao i veliki broj ustava. I u zemljamau kojima postoji proporcionalni izborni sistem, ustavi esto neposredno iizriito garantuju slobodan mandat poslanika ili zabranjuju vezani mandat.20Pravo na nesmetano uivanje poslanikih prava i obavljanje poslanikihdunosti zatieno je posebnim garancijama imunitetskih prava poslanika(materijalna i procesna imunitetska prava), kao i institutom slobodnog

(nasuprot vezanom) poslanikog mandata.

U izbornim sistemima (na primer u Japanu21) u kojima postoji vezaniposlaniki mandat, pravo na zadravanje mandata i nesmetano vrenjeposlanike funkcije titi se posebnom procedurom odluivanja o opozivukoja je, po pravilu, stroija (na primer, po tome to je procedura odluivanjasloenija; po potrebnoj, najee kvalifikovanoj veini glasova kojom seodluuje o opozivu i drugo) od postupka po kome se odluuje o izboru.

18Videti M. Pajvani: Ustav je pogaen, Glasnik advokatske komore, br. 3/2003, str. 98107; D. Stojanovi O ustavnost odredaba lana 88 stav 1 i 9 Zakona o izboru narodnihposlanika, Glasnik advokatske komore, br. 3/2003, str. 91 98 kao i B. Nenadi i M.VlatkoviPrestanak mandata narodnog poslanika zbog prestanka lanstva u politikojstranci ili koaliciji na ijoj je listi izabranGlasnik advokatske komore, br. 3/2003, str. 7591.19Taka 7 Dokumenta Zavrne konferencije KEBS (1990.) iz Kopenhagena.20Videti M. Pajvani: Proporcionalni izbori, slobodan mandat i zatita statusa poslanika,Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3/2003. str. 98 107.21 lan 15 Ustava Japana propisuje da "Graani imaju neotuivo pravo da biraju svojepredstavnike i da ih opozivaju".


19/298


1.5 Pravo na zatitu pasivnog birakog prava

Naelno posmatrano, pasivno birako pravo uiva podjednaku zatitukao i sva ostala izborna prava. Pravo na zatitu pasivnog birakog pravamogu koristiti i kandidati kao i predlagai kandidata. Imajui u vidu prava

predlagaa kandidatskih lista, ulogu koju oni imaju u celokupnom postupkuostvarivanja pasivnog birakog prava (na primer, kandidovanje, odreivanjeredosleda kandidata na listi, raspored mandata i konano prestanak mandata

poslanika i drugo), kao i da je kandidovanje kao nain ostvarivanja pasivnogbirakog prava, sutinski regulisano u prvom redu aktima politikih stranaka,koje o postupku i merilima za kandidaturu suvereno odluuju, teko je

mogue oekivati delotvornu pravnu zatitu pasivnog birakog prava, kaosubjektivnog prava kandidata, u sluaju kada bi se u sporu o pravu nali nasuprotnim stranama kandidat i politika stranka koja ga je nominovala.Zatita pasivnog birakog prava ima izgleda da bude delotvorna pre svegaako instrumente zatite ovog prava koristi predlagakao i kada je povreda

prava nastupila unutar materijalnog i procesnog sadraja pasivnog birakogprava koji regulie pre svega zakon.

2. SUBJEKTI PASIVNOG BIRAKOG PRAVA

Subjekti pasivnog birakog prava su graani koji ispune uslove za

sticanje birake sposobnosti. Pasivno birako pravo pripada grupi osnovnihustavnih prava. Sadraj ovog prava i uslove pod kojima se stie, regulieustav, a "zakonodavac ne bi mogao nita dodavati ustavnim uslovima".22Zakonom se ne bi mogla regulisati pitanja koja ine sadraj materijalnog

prava (na primer, sadraj prava i uslove pod kojima se stie pasivno birakopravo, subjekte pasivnog birakog prava i drugo), ve samo postupakostvarivanja prava.

2.1 Uslovi sticanja pasivnog birakog prava

Graani su, normativno i nominalno, jedini subjekti pasivnog birakog

prava, jer jedino graani mogu biti birani. Svi graani, meutim, nisusubjekti pasivnog birakog prava, ve samo oni koji ispune ustavom izakonom propisane uslove za sticanje ovog prava. S obzirom na uslove koje

propisuju ustav i izborno zakonodavstvo, a ije ispunjavanje rezultirasticanjem poslanike sposobnosti, razlikuju se dve grupe izbornih sistema.

Prvoj grupi pripadaju izborni sistemi u kojima se aktivno i pasivno

22S. Jovanovi, Op. cit. str. 78.


20/298


birako pravo stiu pod istim uslovima. Za sticanje aktivnog i pasivnogbirakog prava u najveem broju izbornih sistema izborna regulativapropisuje da je potrebno ispuniti sledee uslove: dravljanstvo, punoletstvo iposlovna sposobnost. U komparativnoj ustavnosti ovi uslovi su najeepropisani neposredno u samom ustavu. Iako su naelno i normativnopostavljeni isti uslovi za sticanje aktivnog i pasivnog birakog prava, zapasivno birako pravo uvek je potrebno ispuniti najmanje jo jedan uslov.Da bi mogao da koristi pasivno biralko pravo, na strani kandidata ne smeju

postojati, ustavom i zakonom propisane prepreke za obavljanje poslanikefunkcije (institut parlamentarne nepodudarnosti).

U drugoj grupi su izborni sistemi u kojima se subjekti aktivnog ipasivnog birakog prava razlikuju s obzirom na uslove pod kojima se stiejedno odnosno drugo pravo. Za sticanje pasivnog birakog prava zahteva seispunjavanje dodatnih uslova ili se propisuju stroiji uslovi koje graaninmora ispuniti za sticanje ovog prava no to su uslovi koje je potrebno daispuni za sticanje aktivnog birakog prava.

Da bi graanin uivao pasivno birako pravo, pored optih uslova kojepropisuju ustav i zakon i ije ispunjavanje je potrebno za sticanje aktivnogbirakog prava, od njega se zahteva da ispuni i neke posebne uslove koji seod biraa ne zahtevaju. Zahtev da se od za sticanje pasivnog birakog pravamoraju ispuniti neki dodatni uslovi nije suprotan demokratskim principima,

jer se "demokratska naela ne protive tome da se za zastupniku sposobnostpropiu takvi uslovi, koji e sprijeiti, da u predstavniko tijelo uu ljudi kojine pruaju ni najmanje garancije sposobnosti i moralnosti".23 Meu

posebnim uslovima ije se ispunjavanje zahteva za sticanje poslanikesposobnosti su na primer, pismenost24ili odreeni stepen obrazovanja. Poredtoga, uslovi za sticanje pasivnog birakog prava mogu biti stroiji u odnosuna uslove za sticanje aktivnog birakog prava. To se posebno odnosi nastarosnu granicu sa kojom birastie i poslaniku sposobnost, nain sticanjadravljanstva (roenjem ili naturalizacijom uz uslov da u zemlji u kojoj sekandiduje ima domicil u odreenom vremenskom trajanju, domicilni cenzusi slino.

Starosna granica sa kojom bira sti

e ne samo aktivno ve

i pasivnobirako pravo je esto via od godina sa kojima se stie punoletstvo.

Starosna granica varira i s obzirom na to za koji od parlamentarnih domovaje nominovan kandidat. Obino se via starosna granica propisuje kao uslovza nominovanje i izbor u senat (gornji dom, odnosno drugi dom). U nekim

23J. Stefanovi, Op. cit. str. 459.24 Na primer, lan 112 Ustava Venecuele propisuje da "Mogu biti birani i smatraju sesposobnim da ispunjavaju javne funkcije oni birai koji znaju itati i pisati...".


21/298


izbornim sistemima25 postavljena je razliita starosna granica za sticanjepasivnog birakog prava u zavisnosti od toga da li se kandidat bira upredstavnike organe lokalne, regionalne ili centralne vlasti.

Stroiji uslovi za sticanje pasivnog birakog prava propisuju se esto iu odnosu na to na koji je nain graanin stekao dravljanstvo. Ovaj uslovesto je praen propisivanjem jo jednog dodatnog uslova koji se odnosi nadomicilni cenzus u neprekidnom trajanju odreeni broj godina. U nekimizbornim sistemima iskljuena je mogunost da pasivno birako pravostekne graanin koji je dravljanstvo stekao priroenjem. U drugim izbornimsistemima uz dravljanstvo koje je steeno priroenjem esto se zahteva iispunjavanje domicilnog cenzusa u odreenom vremenskom trajanju i kojenema vremenski prekid. Tako na primer, u Paragvaju i Meksiku26 subjekti

pasivnog birakog prava mogu biti samo oni dravljani koji su dravljanstvostekli roenjem. U dravama koje doputaju sticanje pasivnog birakog

prava i onima koji su dravljanstvo stekli priroenjem, zahteva seispunjavanje domicilnog cenzusa (na primer, Ustav SAD).

Kao uslov za sticanje pasivnog birakog prava zadrava se i stroijidomicilni cenzus. Od kandidata za poslanika zahteva se ne samo da ima

prebivalite u izbornoj jedinici u kojoj je kandidovan, ve i da odreeniperiod vremena pre odravanja izbora kontinuirano bude stalno nastanjen napodruju izborne jedinice u kojoj je nominovan za kandidata.

2.2 Parlamentarna nepodudarnost(parlamentarna nespojivost, parlamentarna inkompatibilnost)

Parlamentarna nepodudarnost bi se mogla odrediti kao "nesaglasnostposlanike slube sa drugim javnim slubama"27, ili samo reeno drugimreima "nepodudarnost lana predstavnikog tijela s nekim drugim

25Npr. u Italiji birai stiu aktivno birako pravo sa punoletstvom (18 godina), a poslanikusposobnost za Nacionalnu skuptinu tek sa navrenih 25 godina (lan 56 stav 2 Ustava), dokposlaniku sposobnost za izbor u Senat stiu tek sa navrenih 40 godina (lan 58 stav 2

Ustava). U Austriji (lan 26 stav 4 Ustava) se za sticanje aktivnog birakog prava zahtevanavrenih 19, a za sticanje pasivnog birakog prava 21 godina. U Belgiji se aktivno birakopravo stie sa 18 godina za oba parlamentarna doma, pasivno birako pravo za dom graanastie se sa 25 godina, a za Senat tek sa 40 godina. U Japanu graani stiu aktivno birakopravo za oba parlamentarna doma sa 20 godina, a pasivno sa 25 godina za dom graana, a sa30 godina za Senat. U Francuskoj npr. pasivno birako pravo za izbor u lokalne organe vlastistie se sa 18 godina, u regionalne sa 21 godinom a u centralne sa 23 godine. U Poljskojpasivno birako pravo za izbor lokalnih organa vlasti graani stiu sa 18 godina, a za izbor ucentralne organe vlasti zahteva se 21 godina.26V. Vasovi, V. Goati,Izbori i izborni sistemi, Beograd, 1993 str. 78.27S. Jovanovi, Op. cit. str. 85.


22/298


poloajem, naroito s poloajem dravnog slubenika".28 Inkompatibilnostposlanike slube sa drugim javnim slubama proistie iz naela podelevlasti i tesno je povezana sa ovim principom. Zahtev za podelom vlasti koja

predstavlja ujedno i najvaniji instrument ogranienja vlasti, ne doputa dase odreeni profesionalni poslovi ili odreene javne delatnosti i slubeobavljaju istovremeno sa poslanikom funkcijom.

Parlamentarna nepodudarnost se regulie ustavom. Najee ustavregulie samo opti okvir i osnove inkompatibilnosti, odnosno pojedinevidove inkompatibilnosti, posebno one koji su najneposrednije vezani za

princip podele vlasti. U nekim ustavnim sistemima regulisanje ove materijedelegirano je zakonodavcu. U tom sluaju institut parlamentarnenepodudarnosti regulie se zakonom o izborima ili zakonom koji reguliesukob interesa, odnosno subsidijernim zakonodavstvom koji nosiocimadrugih funkcija u organima dravne vlasti zabranjuju istovremeno obavljanje

bilo koje javne funkcije ili profesionalne delatnosti (na primer, zakon kojiregulie status i poloaj sudija, zakon o ustavnom sudu, zakon o predsednikurepublike, zakon o vladi i dr.). Samo izuzetno u nekim ustavnim sistemima(na primer, Vajmarski Ustav) ustavi izriito doputaju spojivost poslanikefunkcije sa nekiom drugim javnim funkcijama ili profesionalnimdelatnostima i dozvoljavaju njihovo istovremeno obavljanje.29

Parlamentarna nepodudarnost se najee propisuje za inovnike uorganima dravne vlasti (dravna administracija), profesionalne pripadnike

policije i vojske, sudije, sudije ustavnog suda, javne tuioce, lanove organaza sprovoenje izbora, ministre, poslanike predstavnikih tela na razliitimnivoima (federalni nivo, nivo federalne jedinice, regionalni nivo, lokalnesamouprave) ili poslanike u pojedinim domovima predstavnikog tela,lanove javnih korporacija i dravnih komisija, svetenstvo i drugo. Krugsubjekata ija profesionalna delatnost je nespojiva sa poslanikim poloajemmoe biti iri ili ui30, zavisno od toga kako je ustav ili zakon regulisao i

28J. Stefanovi, Op. cit. str. 466.29J. Stefanovi, Op. cit. str. 466.30

Na primer, Ustav panije (lan 70) regulie ovu materiju, ali doputa zakonodavcu da,pored osnova parlamentarne nepodudarnosti propisanih ustavom, utvrdi i druge osnoveparlamentarne nepodudarnosti i proiri krug subjekata koji iz ovih razloga ne mogu uivatipasivno birako pravo.

"Izbornim zakonom e se utvrditi razlozi zbog kojih pojedinci ne mogu biti izabrani, kao inespojivosti funkcija poslanika i senatora; u svakom sluaju ne mogu biti izabrani:

a) lanovi Ustavnog suda;

b) visoki funkcioneri u dravnoj upravi odreeni zakonom, s izuzetkom lanovavlade;

c)

branilac naroda;

d) aktivni magistrati, sudije i javni tuioci;


23/298


odredio profesije, zanimanja, odnosno poslove i javne delatnosti koji se nemogu obavljati istovremeno sa poslanikom slubom.

Dejstvo parlamentarne nepodudarnosti moe biti razliito.

Najstroiji oblik parlamentarne nepodudarnosti postoji u sluaju kadaje nespojivost funkcija prepreka za ostvarivanje pasivnog birakog prava,veu momentu kandidovanja. U komparativnoj ustavnosti ovakve primere

pruaju izborni sistemi Norveke i Grke.31 U tom sluaju je potpunoiskljuena mogunost kandidovanja, ukoliko na strani kandidata postoji nekiod osnova parlamentarne nepodudarnosti. Institut parlamentarneinkompatibilnosti deluje veu postupku kandidovanja, dakle, pre nego to je

nastupio stvarni razlog (izbor za poslanika) za nespojivost statusa poslanikasa nekim drugim javnim funkcijama, poslovima ili profesionalnimdelatnostima. Ukoliko graanin ija se nominacija predlae eli da prihvatikandidaturu za poslanika od njega se zahteva da, pre prihvatanjakandidature, napusti poloaj na kome se do tada nalazio ili da prestaneobavljati svoj dotadanji posao ili profesionalnu delatnost. Samo ako tako

postupi, njegova e kandidatura biti pravno valjana. Stvarno dejstvoparlamentarne nepodudarnosti, u ovom sluaju, ima kao posledicuiskljuivanje odreenog kruga graana iz vrenja pasivnog birakog prava.Teko se, naime, moe oekivati da se nominovani kandidat povue safunkcije na kojoj je bio ili prestane da obavlja svoj posao ili profesionalnudelatnost kako bi uao u izbornu utakmicu koja je uvek neizvesna u pogleduishoda. Ovako strogo postavljen institut nespojivosti odreenih poslova ili

profesija, odnosno javnih delatnosti sa poslanikim statusom, i dejstvo kojeu ovakvim okolnostima ima institut parlamentarne nepodudarnosti suprotno

je naelu jednakosti birakog prava graana, jer objektivno ograniavarealne mogunosti da graani koriste pasivno birako pravo koje im jezagarantovano ustavom. Na taj nain se odreeni (iri ili ui) krug subjekataiskljuuje od mogunosti da koristi pasivno birako pravo

Drugi oblik dejstva parlamentarne nepodudarnosti postoji u sluajukada naelo nespojivosti poslanikog statusa sa drugim poslovima,

profesijama ili javnim funkcijama, deluje tek kada kandidat za poslanika

bude i izabran za poslanika. U ovom sluaju svaki gra

anin ima pravo dabude kandidovan. Svaki graanin, dakle, moe da koristi svoje pasivno

birako pravo, pod jednakim uslovima sa svim drugim graanima. Dejstvoparlamentarne nepodudarnosti se ne protee na postupak kandidovanja, nitina period u kome se odvijaju izborne aktivnosti i izborne radnje, vesamo

e) aktivna profesionalna vojna lica i pripadnici snaga bezbednosti i policije;

f) lanovi birakih odbora."31Videti: V. Vasovi, V. Goati: Op. cit. str. 79.


24/298


na postizborni period. Tek ukoliko nominovani kandidat bude izabran zaposlanika, nastupa dejstvo parlamentarne nepodudarnosti, jer je samoposlaniki status nespojiv sa javnom funkcijom, poslom, profesionalnomdelatnou ili slubom koju je kandidat za poslanika do tada obavljao.Izborom za poslanika, poslanik na ijoj strani postoje razlozi za nespojivostfunkcija gubi poloaj na kome se do tada nalazio, ili prestaje sa obavljanjemsvoje dotadanje javne funkcije, slube, posla ili profesije. U ovakvimsluajevima, gubitak dotadanjeg poloaja ili prestanak obavljanja odreenedelatnosti najee nastupa po sili zakona. I ovom reenju mogu se uputitiodreene kritike, od kojih su najuverljivije one koje naglaavaju da kandidatina ijoj strani postoji neki od razloga parlamentarne nepodudarnosti

nesumnjivo mogu, u toku izbornog postupka, uticati na birae upravo sapozicija poloaja na kojima se nalaze, odnosno profesije, posla ili slube

koje obavljaju za vreme dok se odvija izborna utakmica.

U komparativnom izbornom zakonodavstvu kao i izbornoj praksi jenajee prisutno reenje koje nastupanje nespojivosti i dejstvo

parlamentarne nepodudarnosti vezuje za izbor kandidata. ak i kada jeizabran poslanik ne gubi poloaj u dravnoj slubi. Za vreme dok mu traje

poslaniki mandat on ne moe obavljati neku drugu javnu funkciju niti svojuosnovnu profesionalnu delatnost ili inovniku slubu. Po prestankumandata poslanik se vraa svom ranijem pozivu i nastavlja da obavlja javnufunkciju koju je do tada obavljao ili nastavlja da obavlja svoju profesionalnu

delatnost.


25/298


Prof. Marijana Pajvani, Ph.DFull ProfessorFaculty of Law, University of Novi Sad

PASSIVE VOTING RIGHT(DEPUTIESCAPACITY)

Summary

The Paper is focused to the passive voting right, i.e. deputies

capacity, as it is also called. The author discusses the contents and nature of

passive voting right, as one of the the general citizens right to participate

in the performance of public affairs and citizens right to the equal

availability to public functions including the right of the citizens to retain

and enjoy their office, under the same conditions as the other candidates,

without any form of discrimination and the right of passive voting rightprotection. The subject of the analysis are also the objects of the passive

voting right and the conditions for that right achievement, and

parliamentary incompatibility.

Key words: voting right, candidates nomination right, parliamentary

incompability, free mandate of the deputies.


26/298


Prof. dr Dragan M. Stojanovi1

IZBORNI SPOROVI U NADLENOSTIUSTAVNIH SUDOVA

U predstavnikom sistemu vlasti neophodna je funkcija reavanja

izbornih konflikata koji nastaju u postupku sticanja i prestanka mandatalanova optih predstavnikih tela. Reavanje izbornih sporova je primarna

nadlenost redovnog, odnosno upravnog pravosua, ali je u izvesnoj meri,

kao instanciona ili supsidijerna nadlenost, poverena i ustavnom sudovanju.

U radu je, nakon kratkog uporednog pregleda funkcije ustavnih sudova u

razreavanju izbornih konflikata, ukljuujui i sporove o prestanku predstav-

nikog mandata, izloena uloga Ustavnog suda Srbije u ovoj oblasti. Pored

analize supsidijerne nadlenosti Ustavnog suda u reavanju izbornih

sporova, kao i nove nadlenosti odluivanja o potvrivanju poslanikih

mandata, izloene su i druge forme nadlenosti Ustavnog suda kojima se

neposredno ili posredno razreavaju ili doprinosi reavanju izbornih

sporova. Posebna panja je poklonjena normativnoj kontroli izbornih

pravila, odluivanju o zahtevima za izvrenje odluka Ustavnog suda donetih

u postupku normativne kontrole izbornih propisa, kao i ustavnoj albi izjav-

ljenoj zbog povrede izbornog prava garantovanog Ustavom.

Kljune rei:Ustavni sud, izborni spor, izborno pravo, predstavniki

mandat, normativna kontrola, izvrenje odluke Ustavnog suda, ustavna

alba.

1. IZBORNI SPOROVI KAO NADLENOST USTAVNOGPRAVOSUA

U znaajnom delu drava u kojima je institucionalizovano ustavnosudstvo njegova nadlenost obuhvata i reavanje izbornih sporova, kako spo-rova proizalih iz parlamentarnih izbora, tako i sporova u vezi sa dobijanjem

predsednikog mandata. Sa ovom nadlenou, ustavni sud se u nekimdravama javlja kao konani arbitar regularnosti svih predstavnikih izbora.Pri tome, ustavni sud odluuje ne samo o pravnoj valjanosti sticanja man-

1Redovni profesor Pravnog fakulteta, Univerzitet u Niu


27/298

Prof dr Dragan M. Stojanovi 27

data, nego i o zakonitosti prevremenog prestanka predstavnike funkcije.Ostvarivanjem ove funkcije od institucije ustavnog pravosua se oekuje da

podri i zatiti osnovne pretpostavke i vrednosti demokratskog politikogporetka.

Komparativno posmatrano, reavanje izbornih sporova je nadlenostnajstarijih i po svojoj praksi najbogatijih ustavnih sudova. Ispitivanjevaljanosti sticanja i gubitka predstavnikog mandata u Bundestagu nad-lenost je Saveznog ustavnog suda Nemake.2Ovde ustavni sud uestvuje ukontroli zakonitosti jednog kreacionog akta, kao to je dobijanje mandata u

postupku parlamentarnih izbora. U ustavnosudskom postupku ispitivanjapravovaljanosti parlamentarnog izbora moe da se osporava, na primer, da jeneko lice ija je izbornost zakonom iskljuena izabrano za poslanika u Bun-destagu. Pored odluivanja o zakonitosti sticanja mandata, Ustavni sud

Nemake odluuje o gubljenju predstavnikog mandata, na primer, kada sunakon dobijanja predstavnikog mandata otpale pretpostavke izbornosti licakoje je lan Bundestaga.

Ispitivanje zakonitosti izbora i odluivanje o prestanku mandata najpreje stvar samog parlamenta, odnosno Bundestaga. Jedino protiv njegove odlu-ke moe da se izjavi alba Ustavnom sudu. albu protiv odluke Bundestagao potvrivanju valjanosti jednog izbora ili protiv odluke o gubljenju lanstvau parlamentu, moe da podnese poslanik iji je status lana parlamenta os-

poren, biraiji je zahtev Bundestag odbacio, pod uslovom da albu podri100 drugih biraa, frakcija ili manjina u Bundestagu koja obuhvata najmanje

jednu desetinu od zakonitog broja lanova Bundestaga. alba se podnosiUstavnom sudu u roku od dva meseca od donoenja odluke Bundestaga. Utom roku alba mora da se obrazloi. Birai koji su se pridruili birau koji

je podneo albu moraju svoju izjavu svojeruno da potpiu, uz navoenjelinih podataka. U postupku odluivanja o albi, Ustavni sud moe da odus-tane od usmene rasprave, ako se od nje ne moe oekivati dalji napredak u

postupku.3

Prema stalnoj praksi Saveznog ustavnog suda, graanin, odnosnobirane samo to ne moe da podnese albu neposredno i odmah Ustavnom

sudu, najpre je upuuje Bundestagu, nego nema na raspolaganju ni ustavnu

2lan 41. Osnovnog zakona (Grundgesetz-GG), 13 (3) Zakona o Saveznom ustavnom sudu(Gesetz ber das Bundesverfassungsgerichtgesetz BVerfGG -, BGBl. I. 1473). Osnovnizakon je time odstupio od tradicije Vajmarskog ustava kojim je bio ustanovljen poseban Sudza ispitivanje izbora. U njegov sastav delom su ulazili lanovi parlamenta, odnosno Rajhstagadelom sudije Upravnog suda. Upor. Ch. Pestalozza, Verfassungsprozesrecht, Mnchen 1991,S. 89.3 48 Zakona o Saveznom ustavnom sudu (BVerfGG).


28/298


albu u izbornim stvarima.4 Ostaje, meutim, doputena ustavna alba ne-posredno protiv izbornog zakona, na primer, zbog povrede jednakostiizbornih ansi.

albom se osporava punovanost izbora, jer izborni postupak treba dagarantuje taan sastav Bundestaga. Navodni nedostatak u ovom postupkumora biti takav da moe uticati na dodelu mandata. Zbog toga za uspeh albenije dovoljna bilo kakva povreda objektivnog postupka izbora. Povredasubjektivnog prava moe biti povod za ulaganje albe, ali ona nije predmetspora.5 Interes da se izbor preispita postoji samo do kraja izborne periodeBundestaga. Postupak ima za cilj da se postojea raspodela mandata uBundestagu koriguje, tako da je po isteku izborne periode sa albom svrenosamo po sebi.

U toku postupka mogue je donoenje privremene naredbe kojom sepravni poloaj dotinog lana Bundestaga privremeno regulie. Nisuiskljuene ni privremene mere prema optim pravilima Zakona o Saveznomustavnom sudu. Inae, alba moe biti odbaena kao nedoputena ili vraena

podnosiocu kao nedovoljno obrazloena. Osnovana alba vodi do korekcije,odnosno utvrivanja nevanosti izbora, ukoliko to zahteva utvreninedostatak u izbornom postupku. Ako Ustavni sud smatra izborni zakon

protivustavnim, utvruje povredu, ali deklarisanje nitavosti nijepredvieno.6

Od postupka ispitivanja izbora razlikuje se ispitivanje da li je poslaniknaknadno izgubio svoj predstavniki mandat. Razlozi za gubitak poslanikogmandata utvreni su u izbornom zakonodavstvu. Kao to je ve reeno, ogubitku mandata odluuje Bundestag, a poslanik ije je lanstvo osporenomoe da se obrati Ustavnom sudu sa zahtevom da mu se vrati oduzetimandat. U ovom sluaju ustavnosudski postupak se odvija prema pravilima

postupka za ispitivanje regularnosti izbora.

Uloga Ustavnog suda Austrije u kontroli izbornog procesa je netokompleksnija od uloge nemakog Ustavnog suda. Kao izborni sud, ovaj sudima tri razliita zadatka u ispitivanju pravovaljanosti izbora. Najpre, Ustavnisud moe da ispituje zakonitost izbora saveznog predsednika, izbora za svaopta predstavnika tela, dakle, za Savezno vee, Nacionalno vee,zemaljska i optinska vea, kao i zakonitost izbora za druga predstavnikatela, pre svega onih koja imaju karakter profesionalnih predstavnitava,

4BVerfGE 34, 81 (94).5 BVerfGE, (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts-odluke Saveznog ustavnogsuda) 22, 277 (281)6Ch. Pestalozza, op. cit., . 93.


29/298


potom kontrolie zakonitost odluka kojima se oduzima predstavniki mandati najzad, ispituje rezultat narodne inicijative, odnosno narodnog glasanja, tj.referenduma.7

U okviru kontrole izbora predstavnika, ispituju se izbori za sva optapredstavnika tela8, izbori za Evropski parlament, izbori za profesionalnapredstavnitva, izbor predsednika Republike, izbori za mandat u zemaljskimvladama i izbori za organe izvrenja u optinama. Postupak za ispitivanjezakonitosti izbora se pokree predlogom koji mora da bude usmeren nautvrivanje nitavosti izbornog postupka u celini ili jednog njegovog dela. U

predlogu mora da se postavi i obrazloi tvrdnja da je izborni postupak bioprotivpravan. U praksi Ustavnog suda dodatno se zahteva da se u predloguistakne mogui uticaj navodne protivpravnosti na rezultat izbora.9

Nedostatak jednog od ovih elemenata vodi odbacivanju predloga a limine.

Predmet osporavanja izbora, tj. navodna prethodna deavanja iz kojihse izvodi protivpravnost izbornog postupka moraju da se uine verovatnim.Prosta nagaanja ili pretpostavljanja nisu dovoljna.10Vaeom moe da seuini svaka protivpravnost, s tim da sutina tvrene protivpravnosti mora da

bude sadrana ve u predlogu, tako da sud ne uzima u obzir njegovedopune.11 Ustavni sud smatra da je njegovo ovlaenje na ispitivanjeogranieno samo na one protivpravnosti koje su istaknute u predlogu. Ovoogranienje, meutim, ne vai za merilo prema kome se ove tvrdnje oce-njuju. Nakon donoenja jedne svoje odluke,12Ustavni sud moe da ocenjujenavodne protivpravnosti i u odnosu na norme koje od predlagaa nisu istak-nute. Novija judikatura doputa osporavanje izbora i onda kada se pobijanjeoslanja na navodnu protivpravnost izbornih propisa.13

7Ove nadlenosti Ustavnog suda utvrene su odredbama lana 141. Ustava Austrije.8Sutina opteg predstavnikog tela je u tome da su ta tela ustanovljena zakonom i da imajuzadatak da predstavljaju interese svih ljudi koji ive u odreenoj oblasti, nezavisno od njihoveprofesije, religije i sl. Kada je reo profesionalnim predstavnitvima, u ustavnosudskoj praksi

se smatra da se ovde radi o njihovim kolegijalnim organima (odborima) koji se temelje na na-jiroj demokratskoj legitimaciji, i koji donose generalne, autonomne norme, koje suodluujue za funkcionisanje i upravljanje odreenom samoupravnom ustanovom, odosnoprofesionalnim predstavnitvom. Upor. H. Mayer, Das sterreichische Bundes-Verfassungsrecht, Wien 1994, S. 341-342.9 VfSlg 10.307. (Erkentnisse und Beschlsse des Verfassungsgerichtshofes, AmtlicheSammlung - odluke i zakljuci Ustavnog suda, slubena zbirka)10VfSlg 6207.11VfSlg 9093.12VfSlg 9224.13VfSlg 9224, 10.178. Upor. H. Mayer, op. cit., . 645.


30/298


Na pobijanje izbora ovlaeni su svaki kandidat i sve izborne grupe, akod izbora za zemaljsku vladu, odnosno optinsko vee i jedna desetinalanova zemaljskog parlamenta ili optinskog saveta, a najmanje dva lana.14Prema stavu Ustavnog suda, na osporavanje izbora za Nacionalno veeovlaene su partije zastupljene u zemaljskim parlamentima i zamenik, sobzirom na pomeranje u pravu na vrenje slobodnog mandata.15

Izborni spor se mora pokrenuti u roku od etiri nedelje od okonanjaizbornog postupka, odnosno slubenog objavljivanja rezultata izbora. Ako je

predvien instancioni put, spor se mora pokrenuti u roku od etiri nedelje oddostavljanja odluke poslednje instance.16

Ustavni sud e udovoljiti zahtevu kojim se osporava izborpredstavnika, ako je istaknuta protivpravnost izbornog postupka npr samodokazana, nego je imala i uticaj na izborni rezultat. Odlukom kojom sereava izborni spor, donetom posle usmene javne rasprave, Ustavni sud

ponitava izborni postupak, bilo u celini bilo u jednom delu, koji je tanooznaio. Ukoliko je Ustavni sud prihvatio predlog zbog toga to je izabranolice koje nije izborno, onda e izbor ovog lica proglasiti nitavim. Ako usvo-

ji predlog da je izbornom licu neosnovano oduzeta izbornost, Sud e pre-sudom utvrditi da je izbor drugog lica postao nitav i ukinuti u ovom sluajuizbor tog lica. Ako se osporeni izbor vrio na osnovu prijavljenih partijskihlista, nadlena izborna vlast je duna da objavi taan izborni rezultat.17

U postupku utvrivanja gubitka predstavnikog mandata, zbogpostojanja jednog od zakonom predvienih osnova, Ustavni sud Austrijemoe da donese samostalnu odluku, kada se radi o samostalnom postupku,ali moe da odluuje i kao albena instanca, kada ispituje odluke nadleneupravne vlasti. Kada je reo samostalnom postupku, predlog da se oduzmemandat podnose odgovarajua predstavnika tela i organi profesionalnih

predstavnitava,18 a za mandat u Evropskom parlamentu parlamentarnagrupa drave, tj. Republike Austrije. Ako je gubitak izbornosti posledicakrivinopravne osude, onda je Ustavni sud vezan krivinom presudom.19Na

postupak utvrivanja gubitka predstavnikog mandata shodno se primenjuju

14 67 (2) Zakona o Ustavnom sudu ( Verfassungsgerichtshofgesetz 1953).15VfSlg 9044.16 68(2) VfGG.17 70. VfGG.18 70 (1) VfGG.19 70 (1) VfGG.


31/298


odredbe zakona o osporavanju izbora. Na javnu raspravu se poziva i lice ijimandat treba da se deklarie izgubljenim.20

U postupku odluivanja po albi, predlog kojim se osporava odlukaupravne vlasti kojom se izrie gubitak predstavnikog mandata Ustavnomsudu podnosi lice ovlaeno na albu, to znai ono lice kome je odlukomupravne vlasti mandat oduzet. Predlog moe da podnese i odgovarajue

predstavniko telo. Uslov je da ne postoji drugi instancioni put pobijanja, alii da je potovan rok u kome se alba ulae. Ovaj rok iznosi est nedelja oddana dostavljanja odluke o oduzimanju mandata. Predlog kojim se osporavaoduzimanje mandata ima odlono dejstvo. Dok odlukom donetom usamostalnom postupku Ustavni sud oduzima predstavniki mandat, dotlekod odluivanja po albi ponitava odluku upravne vlasti, ako je ustanovio

postojanje istaknute protivpravnosti.21

2. NADLENOST USTAVNOG SUDA SRBIJE

Novim Ustavom Republike Srbije vanredno je proirena dotadanjanadlenost Ustavnog suda koju je ovaj sud imao prema Ustavu od 1990.godine. U poreenju sa drugim evropskim ustavnim sudovima, posle ustav-nih sudova Nemake i Austrije, verovatno je da srpski Ustavni sud ima naj-obimniju nadlenost. Moda ne bi bila daleko od istine ni tvrdnja da jeustavotvorac preterao u optereevanju Ustavnog suda, nagomilavi mu i

one zadatke koje ustavno pravosue nuno ne mora da obavlja.22 S drugestrane, neke kompetencije, na primer, ocena zakonitosti normativnih akata sui dalje zadrane, mada su mogle biti prenete redovnom pravosuu. Proirenunadlenost, dodue, prati poveani sastav Suda, ali je upitno da li je todovoljna kompenzacija za masivni krug poslova koje bi Ustavni sud trebaloda obavlja, pogotovo zato to Sud sve odluke iz svoje nadlenosti, odnosnosada najvanije, donosi u plenumu.23

20 70 (3) VfGG.21 71VfGG.22

Opravdano izraavajui bojazan da e Ustavni sud Srbije biti jedan od najoptereenijih us-tavnih sudova Evrope, sudija Ustavnog suda O.Vuiocenjuje da je na njemu veliki teretda bezmalo sve, a veliku veinu pouzdano, nezakonitog i neustavnog postupanja utvrdi isvojim odlukama, u granicama svojih ustavnih ovlaenja, ispravi. Upor. O. Vui,Istorijatustavnog sudstva na tlu bive Jugoslavije, u: O. Vui/V. Petrov/D. Simovi, Ustavni sudovibivih jugoslovenskih republika, Beograd 2010, str. 93.23Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu od 2011. godine (Slubeniglasnik RS, broj 99/2011) dalekoseno su promenenjeni unutranje ustrojstvo i nainodluivanja Ustavnog suda. Predvieno je ustanovljavanje Velikog vea u sastavu od 8 sudijai Malog vee koje u sastavu ima tri sudije. Dok Malo vee donosi iskljuivo procesne odluke,reenja i zakljuke kojima se odbacuju inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti ili ustavnealbe, Veliko vee odluuje u meritumu, kada je re o ustavnim albama, sukobima


32/298


Nadlenost Ustavnog suda je utvrena Ustavom, i to ne samo u ma-tinom delu koji je posveen ovoj instituciji, nego i u nematinim delovimaUstava.24ini se da je ova lista nadlenosti zatvorena, tako da se ne bi mogla

proirivati zakonom. Sumnju u ovaj zakljuak, meutim, pobuuje ustavnanorma po kojoj Ustavni sud vri i druge poslove odreene Ustavom izakonom, nakon to su pobrojana pitanja o kojima Ustavni sud odluuje.25Ako bi se ova norma tumaila tako da vrenje drugih poslova znai irenjenadlenosti Ustavnog suda zakonom, jedino bi se moglo prihvatiti da to mo-e biti samo zakon sedes matiria, to bi znailo samo Zakon o ustavnomsudu.26Meutim, ni ovaj zakljuak se ne bi mogao bezrezervno prihvatiti, jer

je sam Ustav izriito odredio krug pitanja koja se ureuju ovim zakonom, a

to su ureenje Ustavnog suda, postupak pred Ustavnim sudom i pravnodejstvo njegovih odluka.27Na osnovu izloenog, moe se utvrditi da se nad-lenost Ustavnog suda utvruje i menja jedino Ustavom.28Ako bi se kompe-tencije Ustavnog suda sluajno promenile zakonom, bilo proirivanjem

bilo suavanjem njegove nadlenosti, ne bi postojale nikakve ustavne smet-nje da Ustavni sud takav zakon podvrgne ustavnosudskoj kontroli, i nakontoga njegove odredbe stavi van snage. Prema tome, moe se prihvatitizakljuak da je nadlenost Ustavnog suda ekskluzivna ustavna materija,materia constitutionis, koja je utvrena metodom pozitivne enumeracije.Za listu nadlenosti ove ustavne institucije vai princip numerus clausus.

nadlenosti i izbornim sporovima, odnosno kada nema jednoglasnosti u Malom veu.Plenarna sednica Ustavnog suda, koja je nadlena za donoenje utvrujuih odluka unormativnoj kontroli, odluuje uvek kada nema jednoglasnosti u Velikom veu.24Vidi: lan 44. stav 3, lan 101. stav 5, lan 118. stav 3, lan 148. stav 2, lan 155, lan 161.stav. 4, lan 186, lan 18. i lan 193. Ustava Republike Srbije.25lan 167. stav 2. taka 6. Ustava Republike Srbije. Dodatnu zabunu izaziva stav 4. lana167. u kojem se navodi da Ustavni sud obavlja i druge poslove predviene Ustavom. Ovdese, dakle, upuuje jedino na nematine delove Ustava, ali ne i na zakon, kako je to uinjeno utaki 6. stava 2.26 Suprotno ovom stavu, Zakon o udruenjima graana (Slubeni glasnik RS, br. 51/09)eksplicitno je u lanu 2. stavovi 2. i 4. utvrdio nadlenost Ustavnog suda da odluuje ozabrani delovanja neregistrovanih udruenja graana, to se moe tumaiti kao svojevrsnoirenje ustavnih nadlenosti Ustavnog suda. U postupcima povodom zabrane ekstremnihnavijakih grupa (VIIU 270/2009) i neregistrovane politike organizacije Nacionalni stroj(VIIU 171/2008), koju je proglasio zabranjenom ex constitutione, zato to je tajnoudruenje, Ustavni sud ipak nije pokrenuo postupak ex offo za ocenu ustavnosti ove odredbeZakona o udruenjima, nezavisno od toga to je Republiki javni tuilac predlog za zabranupomenutih udruenja zasnovao, inter alia, na spornim odredbama ovog zakona.27lan 175. stav 3. Ustava Republike Srbije.28U doktrini ovo shvatanje zastupa, na primer, B. Nenadi, prva predsednica Ustavnog sudaSrbije, kada zakljuuje da ustavno odreivanje nadlenosti Ustavnog suda jedino priliiustavnom poloaju i ulozi ustavnog suda kao kontrolora zakona. Upor. Zakon o ustavnomsudu, predgovor B. Nenadi:Ustavni sud u Ustavu Republike od 2006, Beograd 2008, str.12.


33/298


Ustavna nadlenost Ustavnog suda obuhvata kako tradicionalne tako inove kompetencije ustavnog sudstva. Neke od njih, prvi put ustanovljenenovim Ustavom, nisu nepoznate u uporednom ustavnom pravosuu,odluivanje o ustavnim albama, na primer, ali su u izvesnoj meri modifiko-vane i prilagoene ustavnom sistemu Republike Srbije. Izvesno je da e

jezgro nadlenosti Ustavnog suda Srbije i nadalje biti normativna kontrolaprava, apstraktna kontrola ustavnosti sigurno, konkretna i preventivnakontrola ustavnosti zakona malo verovatno, ali je potpuno jasno da e u

praksi dominirati odluivanje o ustavnim albama graana, odnosno ocenaustavnosti pojedinanih akata i njihov odnos prema ustavom garantovanim

pravima pojedinaca.

Nekim novim nadlenostima, iji je obim i znaaj vanredno nametnulaustavna stvarnost, Ustavni sud e se vrlo verovatno baviti daleko vie negoto je to ustavotvorac zamiljao, kada ih je preneo Ustavnom sudu. To jesluaj, pre svega, sa predlozima za zabranu udruenja graana i naroito,albama sudija i javnih tuilaca na individualne odluke pravosudnih vlasti o

prestanku sudijske i javno-tuilake funkcije. Od ostalih nadlenosti, uklju-ujui reavanje izbornih sporova, ipak se ne moe oekivati da e biti u

praksi znaajnije afirmisane, nezavisno od njihovog naelnog znaaja zazatitu ustava i ustavnog poretka. Mada je ostvarivanje ustavnih zadatakanovog sastava Ustavnog suda, koji sa novim kompetencijama funkcionietek neto vie od etiri godine, jo uvek nepouzdani kriterijum za ocenu nje-

govih aktivnosti u budunosti, moe se ipak pretpostaviti da e nekenadlenosti ostati samo na papiru. Na alost, ini se da e to biti i nadaljesluaj sa potpuno zapostavljenom incidentnom kontrolom ustavnosti zakonaza koju nae redovno pravosue uopte nije zainteresovano.

3. USTAVNI SUD SRBIJE I REAVANJE IZBORNIH SPOROVA

Reavanje izbornih sporova nije osnovna, nego je supsidijernanadlenost Ustavnog suda. Neke nove nadlenosti ustavnog pravosua,meutim, neposredno ili posredno se odnose na funkciju reavanja izbornihsporova. To je, pre svega, sluaj sa odluivanjem o albama na potvrivanjemandata narodnih poslanika, normativnom kontrolom izbornih propisa,reavanjem zahteva o izvrenju odluka donetih u postupku normativnekontrole, kao i sa odluivanjem o ustavnim albama izjavljenim zbog

povrede izbornog prava.

3. 1. Izborni sporovi kao supsidijerna nadlenost Ustavnog suda

Ustav od 2006. zadrao je nadlenost Ustavnog suda da odluuje oizbornim sporovima za koje zakonom nije odreena nadlenost sudova,


34/298


nezavisno od toga to se ona u praksi uopte nije potvrdila. 29 Rezervnanadlenost ili kompetencija po ostatku obino je u praksi veoma redakizuzetak, ali tvrdnja da je Ustavni sud izbegavao da u ovom sluajuuspostavi nadlenost zbog politike prirode ovih sporova ipak delujeneubedljivo.30 Sve nadlenosti Ustavnog suda imaju manje vie elemente

politikog, posebno kontrola ustavnosti zakona, tako da opaska G. Lajbhol-ca da se ova institucija nalazi na preseku prava i politike u osnovi vai zasva postupanja ustavnog suda, pa i za reavanje izbornih sporova. Upadljivauzdrljivost Ustavnog suda u prihvatanju nadlenosti reavanja izbornih spo-rova pre se moe tumaiti kao svesno izbegavanje funkcije kojom sekompromitovalo kako redovno tako i ustavno pravosue, reavajui

najznaajnije izborne sporove od ustanovljavalja viestranakog sistema prekao produena ruka vlasti, nego kao nezavisni uvaar Ustavom izvrenepodele kompetencija.31

Izborni spor se najoptije moe odrediti kao spor oko sticanja iprestanka predstavnikog mandata koji je dobijen od graana putem nepos-rednog glasanja. Reavanjem izbornih sporova odluuje se o zakonitosti iliregularnosti izbornog postupka u celini za opta predstavnika tela. U ovakoiroko odreenom pojmu izbornog spora, dakle, radi se o sporu o krenju ili

povredi izbornih pravila za konstituisanje i menjanje sastava predstavnikihorgana, najee je ukljuena i zatita izbornih prava graana, kao osnovnihsubjektivnih javnih prava garantovanih Ustavom. Meutim, predmet spora je

regularnost izbora, dok povreda izbornog prava moe da bude samo povodza sudsko ispitivanje. To znai da se izborni spor ne moe obavezno svestisamo na zatitu izbornih prava, nezavisno od toga to se najee pokreetvrdnjom da je uinjenim nepravilnostima u izbornom postupku neposredno

povreeno izborno pravo graana, nominovanih kandidata za dobijanje

29Od donoenja Ustava od 1990. pa do 2004. godine Ustavni sud se svega dva puta oglasionadlenim za reavanje izbornog spora, i to za lokalne izbore. - B. Nenadi,Izborni sporovi unadlenosti Ustavnog suda Srbije, u: Ustavno pitanje u Srbiji (ur. M. Petrovi), Ni 2004, str.279.30Upor. B. Nenadi, op. cit., str. 267.31

Redovno pravosue ne samo to 1996/97. godine nije razotkrilo i sankcionisalo oiglednuizbornu krau gotovo u svim gradovima u Srbiji na lokalnim izborima odranim u jesen 1996.godine, nego je ak pokualo da je legalizuje. Nakon viemesenih graanskih protesta,izborna pobeda opozicije priznata je posebnim zakonom (lex speciallis) od 1997. godine, kojije nazvan Zakon o proglaenju za konane privremene rezultate izbora za odbornikeskuptina optina i gradova navedene u izvetaju misije OEBS-a (Slubeni glasnik RS, broj5/1997). S druge strane, Savezni ustavni sud se kompromitovao, ocenjujui regularnost izboraza predsednika Savezne Republike Jugoslavije odranih 24. septembra 2000. godine, kada jenajpre naredio ponavljanje izbora na pojedinim birakim mestima i utvrdio odravanje drugogizbornog kruga u kojem e kandidati biti Slobodan Miloevi i dr Vojislav Kotunica, apotom drugom odlukom priznao izbornu pobedu dr Vojislava Kotuniceu prvom izbornomkrugu.


35/298


predstavnikog mandata ili podnosilaca izborne liste. Nije iskljueno damoe doi do postojanja ozbiljnog krenja pravila izbornog postupka, koje se

pri tome eksplicitno ne manifestuje kao povreda konkretnog subjektivnogprava uesnika izbornog procesa. Drugim reima, mogue su takve izborneneregularnosti kojima se kre opta izborna pravila, a kojima su veoma

posredno, ali i istovremeno pogoeni svi uesnici izbornog procesa, jermogu uticati na konani rezultat izbora, na primer, nepropisni sastav izbornekomisije i sl. Pri tome, te nepravilnosti moraju biti takvog intenziteta iznaaja da menjaju propisani izborni postupak bilo u celini bilo u jednomnjegovom delu, inei izbornu utakmicu u celini ili delimino neregularnom,

pa shodno tome i izborni rezultat u postupku ispitivanja regularnosti izbora

mora u celini ili delimino da bude podloan korekciji. To u sutini znai daje ispitivanje zakonitosti izbora obuhvatnije od zatite izbornog prava.Predmet spora su izbori, a navodna povreda izbornog prava je povod zaispitivanje izbora. Drugim reima, zatita izbornog prava moe biti kakoneposredna, odnosno konkretna, kada utvrivanje njegove povrede moedovesti do deklarisanja nepravilnosti izbora, tako i posredna, odnosnoapstraktna, kada se njeno utvrivanje ne odraava na utvreni izbornirezultat.

Kvalitet izbornog spora imaju kako sporovi oko sticanja i prestankamandata lanova Narodne skuptine, tako i sporovi oko izbora drugih optih

predstavnikih tela, skuptine autonomne pokrajine, grada i optine, odnosno

sporovi u vezi sa sticanjem i prestankom mandata predsednika Republike.32

Reavanjem izbornih sporova vri se objektivna kontrola i zatita za-

konitosti izbornog procesa. Ta kontrola mora da potvrdi ne samo da su optapredstavnika tela, konstituisana nakon regularne izborne utakmice, u svemuformirana na ustavom i zakonom predvieni nain, nego i da se rotacija

pojedinih lanova predstavnikih tela vri na nain koji je propisan Ustavomi zakonom. Jedino u tom sluaju e predstavnitva graana zadobiti isauvati karakter formalno legalnih i legitimnih reprezentativnih organa. Sdruge strane, reavanjem izbornih sporova se u isto vreme tite konkretnasubjektivna izborna prava graana, odnosno pravo glasa na tekuimizborima za opta predstavnika tela, kao i pravo na dobijanje i zadravanje

predstavnikog mandata.33

32Ni u naem zakonodavstvu ni u pravnoj teoriji izbornim sporom eksplicitno se ne smatrajusporovi u vezi sa izborom organa profesionalnih predstavnitava. Suprotno reenje je, pod od-reenim uslovima izraeno, na primer, u ustavnom pravu Austrije.33Od novijih radova koji imaju za predmet zatitu izbornog prava vidi: M. Nasti, Zatitaizbornog prava, u: Preporuke za izmenu izbornog zakonodavstva u Srbiji, Beograd 2011, str.51-63.


36/298


Ne moe se prihvatiti miljenje kojim se pokuava irenje izbornogspora i na takve sporove koji su nastali zbog nepravilnosti uinjenih u

postupku izbora i razreenja koja na osnovu Ustava vri Narodnaskuptina,34sa obrazloenjem da oni ne uivaju zatitu pred redovnim su-dovima.35 U svakom izbornom sporu sadrana je kako objektivna tako isubjektivna komponenta, koja se ogleda u zakonitom konstituisanju

predstavnikog organa, s jedne, ali i u zatiti individualnog, ustavomgarantovanog prava graana da uestvuju u upravljanju javnim poslovima ida pod jednakim uslovima stupaju u javne slube ili na javne funkcije, 36 sdruge strane. Nema sumnje da je izborna funkcija Narodne skuptine, izbor irazreenje nosioca javnih funkcija, zapravo vrenje jedne nadlenosti koja je

Ustavom dodeljena najviem predstavnikom telu. Sporovi koji nastanu uostvarivanju ove nadlenosti nisu pravi izborni sporovi, jer im, poredobjektivnog, nedostaje subjektivni element izbornog spora, povreda indivi-dualnog prava garantovanog Ustavom.37Graani imaju pravo da pod jedna-kim uslovima stupaju u javne slube i na javne funkcije, ali niko nema sub-

jektivno pravo na vrenje konkretne javne funkcije.

Sporovi koji nastaju izborom organa izvrne i sudske vlasti ne moguse, dakle, smatrati izbornim sporovima, jer se ne odnose na izbor pred-stavnikih organa vlasti od strane graana neposredno, odnosno nisu vezaniza sticanje i vrenje predstavnikih mandata. Priroda mandata nosilacaizvrne i sudske vlasti, osim mandata predsednika Republike, nije jednaka

niti se moe upodobljavati predstavnikom mandatu u ijoj sutini jeizraena ideja reprezentacije.38 Tamo gde nema predstavljanja ne moe segovoriti ni o zatiti izbornog prava u postupku odluivanja o izbornomsporu, nego o zatiti drugih ustavnih prava i sloboda, na primer, prava nauestvovanje u upravljanju javnim poslovima ili prava na stupanje u javneslube i na javne funkcije, pod jednakim uslovima ili o ispitivanju zakoni-tosti pojedinanih akata.39U ovom sluaju radi se o prividnom ili tobonjemizbornom sporu. Uostalom, kada je re o sudijskoj i tuilakoj funkciji,zatita od nezakonitog prestanka mandata ovih nosilaca javnih funkcija,

34B. Nenadi, op. cit., str. 227.35

M. Pajvani/S. Beljanski, Ustavno pravo i pravosudno organizaciono pravo, Beograd2003, str. 65.36lan 53. Ustava Republike Srbije.37Ukoliko bi se izbori spor proirio i na izbore koje vri Narodna skuptina, onda bi Ustavnisud doao u poziciju da autoritativno ocenjuje pravilnost izbora svojih lanova, pored toga toutvruje ispunjenost uslova za njihovo razreenje.38U teoriji ovu dilemu postavlja, na primer, B. Nenadi,ali se ini da ni ona sporove u vezisa izborom organa sudske i izvrne vlasti ne smatra pravim izbornim sporovima, nezavisnood toga to zastupa stav da je i ovde neophodna odgovarajua pravna zatita. Upor. B.Nenadi, op. cit., str. 281-282.39lan 53. Ustava Republike Srbije.


37/298


ukljuujui zbog neizbora na stalnu funkciju, sada se ostvaruje u posebnompostupku pred Ustavnim sudom, kao tipino instanciono odluivanje poalbi.40Mada nije izborni spor, spor u vezi sa izborom nosilaca javnih funk-cija koji vri Narodna skuptina moe se pro futura Ustavom poveriti nareavanje Ustavnom sudu.

Kada je reo dosadanjoj praksi Ustavnog suda u reavanju izbornihsporova, uspostavljenoj posle donoenja Ustava od 2006. godine, Ustavnisud je u ukupno 8 predmeta donosio jedino zakljuke o odbacivanju zahtevaza odluivanje o izbornom sporu, bilo zbog nenadlenosti bilo zbogneblagovremenosti ili nedostatka drugih procesnih pretpostavki, saglasnoodredbi lana 36. stav 1. taka 4) Zakona o Ustavnom sudu.41

Moe se zakljuiti da je prema sadanjem stanju ustavnih i zakonskihreenja za reavanje izbornih sporova koji su nastali tokom izbornog procesai za zatitu izbornih prava do potvrivanja poslanikih mandata iskljuivonadleno upravno sudstvo. Za ustavno pravosue praktino nije ostalo nita,

jer je zakonodavac reavanje izbornih sporova, odnosno zatitu izbornogprava in totumpreneo upravnom pravosuu. Kada je reo parlamentarnimizborima, protiv svakog reenja izbornih vlasti, tj. Republike izbornekomisije, moe se izjaviti alba Upravnom sudu koji o njoj odluujeshodnom primenom zakona kojim se ureuje postupak u upravnimsporovima. Odluka doneta u postupku po albi je pravnosnana i protiv njese ne mogu podneti vanredna pravna sredstva predviena zakonom kojim seureuje upravni spor.42 Za reavanje sporova povodom lokalnih izboratakoe je predviena nadlenost Upravnog suda, ija odluka doneta u

postupku po albi je pravnosnana, tako da se protiv nje ne mogu podnetizahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke, niti zahtev za ponavljanje

postupka, predvieni Zakonom o upravnim sporovima. Prema tome, neraunajui sporove u vezi sa potvrivanjem poslanikih mandata, potpuno jenejasno za koje izborne sporove, kada i kako bi se mogla uspostavitinadlenost Ustavnog suda. Rezervna nadlenost Ustavnog suda da odluujeo izbornim sporovima za koje zakonom nije odreena nadlenost sudova,ostala je i nadalje samo papirna nadlenost ustavnog pravosua. Sporovi izizbornog postupka za sticanje predstavnikog mandata u celini su

kompetencija upravnog pravosua.

40lan 148. i lan 161. stav 4. Ustava Republike Srbije.41Vidi, na primer, VU 2007/2009 od 8. septembra 2011, VU 127/20011. od 8. septembra2011. i VU 1547/2010. od 28. decembra 2011. godine42lan 97. stav 1, 4. i 6. Zakona o izboru narodnih poslanika.


38/298


3. 2. Sporovi oko potvrivanja mandata narodnih poslanika

Pravim izbornim sporom, meutim, treba smatrati sporove u postupkudonoenja odluke o potvrivanju ili prestanku predstavnikog mandatalanova Narodne skuptine. Nesporno je da pojam izbornog spora pokrivasve povrede izbornog prava od momenta raspisivanja izbora do postupkaverifikacije predstavnikog mandata. Za razliku od ranije prakse koja jeizborni spor vremenski ograniila do dana proglaenja konanih rezultata iz-

bora, tj. do slubenog objavljivanja rezultata izbora, Ustav od 2006. sada uk-ljuuje Ustavni sud u postupak konstituisanja Narodne skuptine, odnosno

postupak potvrivanja mandata narodnih poslanika koji se logino

nadovezuje na izborni postupak.Na odluku Narodne skuptine kojom se potvruju mandati narodnih

poslanika doputena je alba Ustavnom sudu, koji po njoj odluuje u roku od72 sata.43albu na odluku donetu u vezi sa potvrivanjem mandata narodnih

poslanika moe podneti kandidat za narodnog poslanika (ije je lanstvo uNarodnoj skuptini osporeno prim. D.S.) i podnosilac predloga kandidata.U postupku po albi organ protiv ije je odluke podneta alba duan je da uroku od 24 sata od podnoenja albe, dostavi potrebnu dokumentacijuUstavnom sudu. Odredbe Zakona o Ustavnom sudu koje se odnose na od-luivanje o izbornim sporovima shodno se primenjuju u postupku po albi naodluku donetu u vezi sa potvrivanjem mandata narodnih

Documents

Strucni Rad Ustavni Sud i Izborno Pravo