STUDIM I MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE NË …

STUDIM I MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE NË

BALLKANIN PERËNDIMOR

RAPORT PËRMBLEDHËS

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Table of Contents

1 HYRJE..........................................................................................................................................1

2 TENDENCAT E SHPENZIMEVE PUBLIKE KAPITALE NË VENDET E STUDIUARA ...................................................2

2.1 Shpenzimet Totale Kapitale si pjesë e PBB .................................................................................. 2

2.2 Shpenzimet Kapitale si përqindje e Shpenzimeve Publike .......................................................... 3

2.3 Përbërja Funksionale e Shpenzimeve Kapitale ............................................................................ 4

2.4 Alokimi i Shpenzimeve Kapitale Publike midis Niveleve të Qeverisë .......................................... 5

2.5 Performanca e buxhetit të kapitalit............................................................................................. 5

3 SINTEZË E PRAKTIKAVE TË VENDEVE: SFIDAT E PËRBASHKËTA DHE PËRVOJA POZITIVE .....................................6

3.1 Kuadri Institucional ...................................................................................................................... 6

3.2 Konteksti Strategjik ...................................................................................................................... 9

3.3 Identifikimi, Përgatitja dhe Vlerësimi i Projekteve të Investimeve Kapitale ............................. 11

3.4 Buxhetimi për Investimet Kapitale ............................................................................................ 16

3.5 Prokurimet dhe Zbatimi i Buxhetit të Kapitalit .......................................................................... 19

3.6 Vlerësimi i dhe Auditimi i Projekteve të Përfunduar ................................................................. 22

4 PROPOZIME PARAPRAKE PËR PUNË TË MËTEJSHME NË NJË FAZË TË DYTË TË STUDIMIT ................................. 22

4.1 Probleme të Përbashkëta .......................................................................................................... 22

4.2 Probleme për Ndjekje sipas Vendeve ........................................................................................ 25

5 METODOLOGJIA ........................................................................................................................... 31

6 PRAKTIKAT E MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE SIPAS VENDEVE ....................................................... 35

6.1 Shqipëria .................................................................................................................................... 35

6.2 Bosnia ........................................................................................................................................ 42

6.3 Kosovë ....................................................................................................................................... 50

6.4 Maqedonia................................................................................................................................. 57

6.5 Mali i Zi ...................................................................................................................................... 65

6.6 Serbia ......................................................................................................................................... 72

TABLES

Tabela 1: Shpenzimet Totale Kapitale si % e PBB (2003-2008) ..................................................................... 2

Tabela 2: Shpenzimet Totale Kapitale si % e Shpenzimeve Totale Publike (2003-2008) .............................. 3

Tabela 3: Përbërja e Shpenzimeve Kapitale sipas Funksionit 2007 (% e shpenzimeve totale kapitale) ....... 4

Tabela 4: Shpenzimet Kapitale Aktuale si % e Buxhetit të Miratuar ............................................................. 6

BOXES

Kutia 1: Udhëzim nga Praktika e Mirë Ndërkombëtare ................................................................................ 7

Kutia 2: Sistemi i Planifikimit të Integruar i Shqipërisë ............................................................................... 10

Kutia 3: Avantazhet e Shqyrtimit Paraprak të Projektit në Fazën e Identifikimit ....................................... 12

Kutia 4: Analiza Kosto-Përfitim: Tiparet Kryesore, Avantazhet, Kufizimet dhe Roli i saj në PIM ................ 13

Kutia 5: Prezantim për Projektet Shumë-Vjeçare në Buxhetin Vjetor ........................................................ 18

Menaxhimi i Investimeve Publike ne Ballkanin Perendimor Page 1

Studim i Menaxhimit të Investimeve Publike në Ballkanin Perëndimor

Raport Përmbledhës

1 HYRJE

1. Ky raport përmbledh përfundimet e një rishikimi të praktikave të menaxhimit të investimeve

publike (MIP) në Ballkanin Perëndimor, me qëllimin e përmirësimit të praktikave gjatë një periudhe

afatmesme, shkëmbimin e përvojës në bazë rajonale, dhënien e disa rekomandimeve fillestare

specifike dhe identifikimin e fushave për një analizë të mëtejshmë më të detajuar. Raporti bazohet në

gjashtë raporte të vendeve individualë që japin në mënyrë të detajuar praktikat në Shqipëri, Bosnje,

Kosovë, Maqedoni, Mali i Zi dhe Serbi, të cilat janë shkruar në një format të përbashkët për të lehtësuar

krahasimin, por të cilat mund edhe të lexohen si pjesë më vehte. Gjatë gjithë dokumentit, analiza është

organizuar rreth gjashte titujve të mëposhtëm të cilët reflektojnë një pyetësor të strukturuar studimi të

hartuar për përgatitjen e raportit:

Kuadri Institucional

Konteksti Startegjik

Identifikimi, Përgatitja dhe Vlerësimi i Projekteve të Investimeve Kapitale

Buxhetimi i Investimeve Kapitale

Prokurimet dhe Zbatimi i Buxheti të Kapitalit

Vlerësimi dhe Auditimi i Projekteve të Përfunduara

2. Seksioni i dytë i Raportit Kryesor, ne vijim të kësaj hyrjeje, shqyrton tendencat e shpenzimeve

kapitale në vendet e studiuara. Seksioni i tretë paraqet një përmbledhje të përfundimeve në në të

gjashtë vendet. Seksioni i katërt propozon tema të mundshme për studim të mëtejshëm. Seksioni i

pestë paraqet në mënyrë të shkurtuar metodologjinë e përdorur në studimet individuale të vendeve.

Më pas vijon seksioni i gjashtë dhe i fundit që paraqet analizë më të detajuar të praktikave PIM sipas

vendeve e cila bën një përmbledhje të gjashtë raporteve për secilin vend. Pyetsori i strukturuar i

sondazhit është dhënë si shtojcë e këtij raporti.


2 TENDENCAT E SHPENZIMEVE PUBLIKE KAPITALE NË VENDET E STUDIUARA

3. Ndërsa fokusi kryesor i studimit ka qenë sistemet e menaxhimit të investimeve publike, është

tentuar gjithashtu të shqyrtohen tendencat e shpenzimeve kapitale në gjashtë vendet e studiuara dhe

të kryhen krahasime midis vendeve. Në këtë mënyrë, janë mbledhur statistika zyrtare, deri në nivelin e

mundshëm, për dimensione të ndryshme të shpenzimve kapitale publike gjatë viteve të fundit për çdo

vend, si vijon:

Pjesa e shpenzimeve kapitale publike në economy

Rëndësia relative e shpenzimeve kapitale në shpenzimet totale publike.

Përbërja funksionale e shpenzimeve kapitale

Alokimi i shpenzimeve kapitale publike midis niveleve të ndryshme të qeverisë

Rëndësia e financimit të huaj

Performanca e buxhetit të kapitalit (prodhimi vs. shpenzime buxhetore)

4. Fakti që në disa prej vendeve nuk ka qënë e mundur të formohet një set të dhenash financiare,

të krahasueshme për secilin prej këtyre dimensioneve, nga statistika financiare të gatshme dhe për

rrjedhojë ekzistojnë disa boshllëqe të rëndësishme ne analizën midis vendeve, është një tregues i

zhvillimit relative të sistemeve të buxhetit të tyre. Shqipëria ka statistikat financiare më të plota nga të

gjashtë vendet, e ndjekur nga Kosova.

2.1 SHPENZIMET TOTALE KAPITALE SI PJESË E PBB

5. Një seri kohore për

shpenzmet totale kapitale si

përqindje e PBB është e

disponueshme pothuajse e plotë,

për të gjashtë vendet për periudhën

2003-2008, me vetëm një numër të

vogël mungesash, siç tregohet në

Tabelë 1. Diferencat në përkufizime

dhe mbulim do të thotë që nuk

është e këshillueshme që këto

statistika të përdorn si bazë për

krahasime preçise midis vendeve, por ato janë të përshatshme për të nxjerrë konkluzione të

përgjithshme për tendencat dhe diferencat midis vendeve.

Tabela 1: Shpenzimet Totale Kapitale si % e PBB (2003-2008)

Vendi 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Shqipëri 4.6 5.0 4.6 5.7 5.8 8.6 Bosnie 4.5 4.3 4.4 3.8 4.5 n/a Kosovë n/a 6.7 6.0 4.6 3.8 8.3 Maqedonia 4.1 3.1 3.6 2.8 3.8 5.0 Mali i Zi 2.7 1.8 4.6 4.5 6.7 9.3 Serbi 2.5 2.6 2.7 4.0 4.7 n/a Pjesa Mesatare 3.7 3.9 4.3 4.2 4.9 7.8 Burimi: Autoritetet Kombëtare dhe vlerësime të stafit të Bankës Botërore


6. Shifrat në Tabelë 1 tregojnë se shumica e vendeve kanë rritur pjesën e shpenzimeve publike

kapitale ndaj PBB gjatë periudhës, por në tre nga gjashtë vendet- Shqipëria, Kosova dhe Mali i Zi-kjo

përqindje është rritur eskremisht shumë shpejt nga 2007 në 2008. Meqënëse PBB është rritur, të

paktën deri në 2008, kjo do të thotë që ka pasur rritje të konsiderueshme të shpenzimeve reale

kapitale. Bosnja është i vetmi vend që nuk ka ndjekur tendencën rajonale, duke pasur pothuajse të

njëjtin nivel në përqindje në fillim dhe në fund të periudhës.

7. Mali i Zi ka pasur rritjen më mbresëlënëse të pjesës së shpenzimeve publike kapitale, duke u

rritur nga një vlerë e ulët prej 1.8% në 2004, kur ishte shumë më e ulët se mesatarja rajonale, për të

arritur në vlerën më ta lartë në rajon me 9.3% në 2008. Shqipëria, gjithashtu ka parë një rritje të

konsiderueshme, nga 4.6% e PBB në 2005 në 8.6% në 2008. Pjesa me madhe e kësaj rritjeje I dedikohet

një prioriteti të vetëm në sektorin e transporteve, rruga për në Kosovë, e cila ka thithur një pjesë të

madhe dhe në rritje të buxhetit të investimeve kapitale.

8. Në Kosovë, përqindja ra konsiderueshëm midis viteve 2004 dhe 2007, dhe në vitin 2008 ndodhi

e kundërta me një rritje tepër të madhe prej 4.5 pikë përqindje në një vit. Serbia ka pasur një rritje të

qëndrueshme, por pjesa e PBB që shkon për shpnezime kapitale publike akoma është nën nivelin

mestar të rajonit. Maqedonia nuk ka treguar një tendencë të qartë dhe pjesa e saj ka qënë nën nivelin

mestar të rajonit gjatë gjithë periudhës.

9. Vetëm për Shqipërinë dhe Bosnjën ishte e mundshme të bëhej një ndarje e pjesës së

shpenzimeve kapitale sipas burimit të financimit (të brendhsmë dhe të huaj). Në Bosnje, pjesa e

investimeve publike me financim të huaj është rritur gjatë periudhës nga afërsisht një e dyta në dicka

mbi tre të katërtat. Në Shqipëri, pjesa e finacimeve të huaja ishte në rënie deri në 2007, ku arriti 16%,

dhe më pas u kthye në rritje në 45% në 2008, kur një rritje ne disponibilitetin e burimeve të huaja

shpjegon pjesën e rritur të investimeve publike ndaj PBB.

2.2 SHPENZIMET KAPITALE SI PËRQINDJE E SHPENZIMEVE PUBLIKE

Të dhenat për pjesën e shpenzimeve publike të përdoruara për kapital nuk ishin të disponueshme për

Malin e Zi.

10. Në të pesë vendet për të cilat të

dhënat ishin të disponueshme, një dallim

mund të bëhet midis Shqipërisë dhe

Kosovës në një anë dhe Bonjes,

Maqedonisë dhe Serbisë nga ana tjetër:

në dy vendet e para kapitali përfaqson një

pjesë shumë më të madhe të

shpenzimeve totale publike se sa në

grupin tjetër.

Tabela 2: Shpenzimet Totale Kapitale si % e

Shpenzimeve Totale Publike (2003-2008)

Vendet 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Shqiperi 15.6 17.2 16.5 19.7 20.0 26.4

Bosnie 9.6 9.6 9.8 8.8 10.0 n/a

Kosove n/a 24.6 21.5 21.0 23.4 36.8

Maqedoni 10.6 8.6 10.3 8.4 11.7 14.4

Mali i Zi 6.4 4.4 11.1 10.6 15.9 20.0

Serbi 5.6 6.1 6.5 8.9 10.6 n/a

Burimi: Autoritetet Kombëtare dhe vlerësime të stafit të Bankës Botërore


11. Pjesa e shpenzimeve publike që shkojnë për kapital në Shqipëri dhe ne Malin e Zi është rritur ne

mënyrë të ndjeshme, duke u rritur nga 15.6 % dhe 6.4% respektivisht në 2003, në 26.4% dhe 20%

respektivisht në 2008. Në Kosovë, pjesa varion midis një e pesta dhe një e katërta e shpenzimeve midis

2004 dhe 2007, por shkoi në 36.8% në 2008 pasi shpenzimet kapitale u rritën shumë më shpejt se

shpenzimet publike në fusha të tjera.

12. Në Bosnje, Maqedoni dhe Serbi, shpenzimet kapitale ishin në zonën e 10% të shpenzimeve

totale publike në vitin 2007. Për Serbinë, kjo përfaqsonte një rritje nga niveli i ulët prej 5.6% në 2003,

ndërsa për dy vendet e tjera nuk ka pasur një tendencë të dallueshme në vitet e mëparshme. Kohët e

fundit në Maqedoni, pjesa e shoenzimeve kapitale është rritur në dy vite të njëpasnjëshme, për të

arritur nivelin më të lartë prej 14.4% në 2008, por përsëri më vogël se pikënisja e Shqipërisë në vitin

2003

2.3 PËRBËRJA FUNKSIONALE E SHPENZIMEVE KAPITALE

Të dhëna përgjithësisht të krahasueshme për përbërjen funksionale të shpenzimeve kapitale ka vetëm

për tre nga gjashtë vendet në studim dhe vetëm për vitin 2007.

13. Vetëm Kosova dhe Serbia përdorin klasifikime funksionale që janë konsistente me GFS/COFOG

2001. Shqipëria përdor një klasifikim funksional që është konsistent me GFS/COFOG 1986. Në këtë

mënyrë, të dhënat për Shqipërinë mund të krahasohen me të dhenat për Kosovën dhe Serbinë për

shumicën e zërave kryesorë funksionalë, përveç “mbrojtjes së mjedist’. Meqënëse kjo ka shumë

mundësi të përbëjë një komponent relativisht të vogël të shpenzimeve, të dhënat në Tabelë 3 mund të

konsiderohen si përgjithësisht të krahasueshme.

Tabela 3: Përbërja e Shpenzimeve Kapitale sipas Funksionit 2007 (% e shpenzimeve totale kapitale)

Zëri Funksional Shqiperi Kosove Serbi

Mbrojtje 5.8 3.1 18.1

Çështje Ekonomike 64.7 50.0 34.2

Arsim 7.1 2.6 5.5

Shërbime të Përgjithshme Publike 5.0 23.5 19.6

Shëndetësi 4.5 4.1 0.0

Strehimi dhe Komoditetet e Komunitetit 10.4 6.5 1.5

Rendi dhe siguria Publike 0.9 8.5 18.6

Argëtimi, Kultura dhe Çështjet Fetare 0.6 1.2 0.5

Mbrojtja Sociale dhe Mirëqënia 0.6 0.2 2.0

Shpenzime të Tjera 0.4 n/a n/a

Mbrojtja e Mjedisit n/a 0.3 0.0



14. Siç edhe mund të pritej, çështjet ekonomike, të cilat përfshijnë nën-funksionet me

infrastrukture-intensive të transportit dhe energjisë, është komponenti më i rëndësishëm i

shpenzimeve kapitale në të tre vendet. Megjithaë, ka ndryshime të konsiderueshme midis dy të

tretave të shpenzimeve kapitale të cilat shkojnë për çështje ekonomike në Shqipëri, gjysmës së tyre në

Kosovë dhe një të tretën në Serbi. Përbërja e shpenzimeve brenda çështjeve ekonomike nuk është e

disponueshme për Serbinë dhe Kosovën, ndërsa për Shqipërinë infrastruktura e transportit përfaqson

86.9% të shpenzimeve brenda këtij funksioni (56.2% të shpenaimeve kapitale)

15. Ndryshime të rëndësishme midis vendeve ka edhe në zëra të tjerë. Serbia, për shembull,

shpenzon një proporcion të madh të buxhetit të kapitalit për mbrojtje (18.1%) dhe për rend dhe siguri

publike (18.6%) krahasuar me dy vendet e tjera. Kosova dhe Serbia çojnë pjesë të konsiderueshme të

shpenzimeve kapitale për ‘shërbime të përgjithshme publike’ (respektivisht 23.5% dhe 19.6%)

krahasuar me Shqipërinë. Nderkohë, strehimi dhe komoditetet e komunitetit zënë një pjesë të

rëndësishme të kapitale në Shqipëri (10.4%) krahasuar me Kosovën dhe veçanërisht Serbinë (1.5%).

16. Disa prej divergjencave midis tre vendeve janë kaq të mëdha sa që mund të sugjerohet se ka

ndryshime ose në zbatimin e përkufizimeve (funksionale apo ekonomike) ose në mbulimin e shifrave

buxhetore. Kjo sugjeron se mund të ketë problem krahasimi dhe se është e nevojshme të punohet më

shumë për të siguruar një set të krahasueshëm me të dhëna.

17. Një ndarje sipas sektorëve ishte e mundshme për Maqedoninë, por klasifikimi i përdorur

aktualisht nuk është konsistent me COFOG- apo i krahasueshëm me COFOG. Klasifikimi përfshin një

kategori ‘ndërtimi’ e cila nuk është saktësisht një funksion i qeverisë dhe pritet të përfshijë shpenzime

kapitale të disa zërave të ndryshëm funksionalë.

2.4 ALOKIMI I SHPENZIMEVE KAPITALE PUBLIKE MIDIS NIVELEVE TË QEVERISË

18. Të dhëna në lidhje me shpërndarjen e shpenzimeve kapitale midis niveleve të ndryshmë të

qeverisë u mundën të sigurohen vetëm për Shqipërinë, Kosovën dhe Mali I Zi. Në vitin 2008,

shpenzimet kapitale të pushtetit vendor ishin shumë të ngjashme për Shqipërinë dhe Kosovën ne nivele

14.4% dhe 15.0% respektivisht, të rezultuara pas rënieve të konsiderueshme nga nivele të larta prej

23.2% në Shqipëri në 2005 dhe prej 30.8% në 2004 në Kosovë. Në Maqedoni, shpenzimet kapitale të

pushtetit vendor përfaqsonin 57.8% të totalit në 2007, të financuar pothuajse tërëssiht me burimet e

veta të pushtetit vendor.

2.5 PERFORMANCA E BUXHETIT TË KAPITALIT

Të dhëna për ekzekutimin e buxhetit nuk ishin të disponueshme për Bosnjen dhe Serbinë.


19. Të dhënat e ekzekutimit të buxhetit të kapitalit për Shqipërinë dhe Kosovën tregojnë për

përmirësim të performancës. Në Shqipëri në vitin 2003, buxheti i kapitalit u ekzekutua në nivel 70.4%

krahasuar me nivelin 89.4% të arritur në vitin 2008. Në Kosovë, niveli I ekzekutimit ishte 85.7% ne 2008

krahasuar me nivele të ulëta prej 60.6% në 2004. Të dhënt për Maqedoninë gjithashtu tregojnë për

përmirësim performance, por me një mbi-shpenzim të konsiderueshëm prej 11% ne 2007 krahasuar me

panifikimin original të buxhetit. Të dhënat për Malin e Zi, tregojnë që ekzekutimi i buxhetit të ketë qënë

në nivel shumë të afërt me buxhetin e aprovuar në 2007.

Tabela 4: Shpenzimet Kapitale Aktuale si % e Buxhetit të Miratuar

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Shqipëri 70.4% 86.4% 98.0% 86.7% 93.2% 89.4%

Kosovë n/a 60.6% 87.5% 70.1% 78.1% 85.7%

Maqedoni n/a n/a 76.3% 77.0% 111.1% 92.7%

Mali i Zi n/a n/a n/a 94.2% 100.7% 100.5%


3 SINTEZË E PRAKTIKAVE TË VENDEVE: SFIDAT E PËRBASHKËTA DHE PËRVOJA

POZITIVE

20. Edhe sistemet më të mira të menaxhimit të investimeve publike nuk do të japin rezulat nëse

ato goditen apo shmagen nga vendime ad hoc. Ky seksion paraqet një sintezë të praktikave të

investimeve publike në të gjashtë vendet. Ka vend për të marrë shembull pasi disa vende kanë bërë

progress të mirë në disa fusha, dhe vende të tjera kanë përparuar në fusha të tjera. Megjithatë,

sistemet e mirë nuk do të performojnë nëse ato nuk ndiqen në praktikë. Për shembull, proceset

rigoroze të shqyrtimit të projektit do të jenë jo-efektive nëse ato anullohen nga zgjedhjet politike në

procesin final të seksionit, apo nëse kërkesat për monitorimin dhe vlerësimin thjesht nuk vëzhgohen.

Prandaj është e shumë e rëndësishme që, pasi përcaktohet se çfarë është praktikë e mirë, të

sigurohemi që ajo aktualisht praktikohet.

3.1 KUADRI INSTITUCIONAL

21. Studimi ka nxjerrë në pah mangësi të vazhdueshme në organizimin institucional të

menaxhimit të investimeve publike, megjithëse në shumicën e rasteve gjërat po lëvizin në drejtimin e

duhur. Kutia 1 paraqet disa udhëzime të modeluara mbi praktikën e mirë për organizimin institucional

të menaxhimit të investimeve publike, të bazuara mbi ato parime që gjenden zakonisht në vendet e

OECD. Kutia përshkruan sistemet që përfshijnë një proçes të vetëm të buxhetimit të integruar për


shpenzimet kapitale dhe korrente, në të cilin shpenzimet kapitale janë të dalluara qartë nga

shpenzimet korrente për shkak të karakteristikave të tyre të veçanta (d.m.th., shkallën potenciale të

shpenzimeve; natyrën afatgjatë të kostove dhe përfitimeve, përfshirë faktorë të gjeneratave të

ndryshme; dhe rëndësinë e shpeznimve kapitale për realizimin e shërbimeve publike dhe zhvillimin

ekonomik). Metoda e integruar garanton arritjen e ekuilibrit të duhur midis këtyre dy lloje shpenzimesh

brenda programeve të shpenzimeve dhe mos-lënien pas dore të kostove operative dhe të mirëmbajtjes

të propozimeve të investimeve. Një metodë plotësisht e integruar duhet të prezantohet në katër

nivele,1 prej të cilave dy të parat kanë lidhje me mënyrën se si organizohet menaxhimi i investimeve

publike nga Qeveria:

I. Integrimi organizativ dhe i stafit, d.m.th., që nuk ka ndarje të përgjegjësive për shpenzimet

kapitale dhe ato korrente midis organizatave apo midis departamenteve;

II. Përgatitje e integruar e buxhetit, d.m.th., që i njëjti staf është përgjegjës për shpenzimet

kapitale dhe korrente të buxhetit;

III. Dokumentacion dhe Prezantim i unifikuar i buxhetit; dhe

IV. Sisteme të unifikuara raportimi dhe kontabiliteti

22. Për arsye të ndryshme, përfshirë masën e madhe të asistencës së huaj, të gjitha vendet kanë

pësuar një farë fragmentizimi në organizimin institucional të investimeve publike, megjithëse në

shkallë të ndryshme. Studimi ka arritur në përfundimin se të gjitha vendet kanë punuar për shmangien

e këtij fragmentizimi në të katër nivelet e renditur më sipër, por me ritme të ndryshme dhe shkallë të

ndryshme suksesi.

Kutia 1: Udhëzim nga Praktika e Mirë Ndërkombëtare

‘Në shumicën e vendeve të zhvilluara, buxhetimi për shpenzime kapitale është plotësisht i integruar në proçeset

kryesore të hartimit të buxhetit të drejtuara nga Ministria e Financave. Elementët kyç të proçesit janë:

Vlerësimi i projektit të shpenzimeve kapitale dhe miratimi paraprak i projektit: Në një vend të zhvilluar

Ministria e Financave zakonisht nuk ndërmerr vlerësimin e investimeve, por formulon kushtet që

kërkohen të aplikohen nga Përdoruesit e Buxhetit, megjithatë në disa raste mund edhe të shqyrtojë

imtësisht vlerësimin. Pas kësaj mund të bëhet miratimi paraprak, por financimi varet nga Përdoruesi i

Buxhetit në gjetjen hapësirës së nevojshme në buxhetin e tij kapital;

Miratimi i buxhetit të shpenzimeve kapitale të Përdoruesit të Buxhetit: Normalisht, kjo do të miratohet

në të njëjtën kohë me miratimin e buxhetit të shpenzimeve korrente, bashkë me disa shpjegime për

mënyrën se si do të shpenzohet, të cilat në një ekonomi të zhvilluar mund të jenë në nivel shumë të

përgjithshëm (p.sh., e përkufizuar vetëm në terma të outputeve) por në një ekonomi në tranzicion do të

ishin tepër të detajuara për shkak të ekzistecës përgjithësisht të kufizimeve në kapacitet dhe ekonomisë

1 „Integrimi i Buxheteve “të zhvillimit” të Kapitalit dhe Shpenzimeve Periodike, Cështjet, problemet, përvoja e

vendeve dhe mënyra për të ecur përpara”, Banka Botërore, Grupi i Punës për Shpenzimet Publike, 2005


së gjerë informale;

Raportimi i të gjitha shpenzimeve kapitale që do të përdoren nga Qeveria në Buxhetin e

përgjithshmëm, pavarësisht burimit apo përdorimit, për miratim në Parlament;

Prokurimi i projekteve të shpenzimeve kapitale, menaxhimi i projekteve të shpenzimeve kapitale dhe

financimi jo i zakonshëm i kapitalit: Këto janë çështje për të cilat zakonisht Ministria e Financave ka një

interes të madh në lidhje me proçedurat dhe praktikat e mira të aplikara nga e gjithë Qeveria; dhe

Monitorimi dhe vlerësimi i projekteve të shpenzimeve kapitale: Në një ekonomi të zhvilluar, Ministria e

Financave kontrollon progresin dhe pret të konsultohet për probleme serioze e të pashmangshme në

projektet e mëdha të shpenzimeve kapitale. Në një ekonomi në tranzicion, normalisht Ministria e

Financave merret direkt edhe me progresin e projekteve të mbështetura nga donatorët...

Përsa i takon anës organizative këto... detyra përgjithësisht ndërmerren nga ata zyrtarë në Ministrinë e

Financave(dhe Përdoruesit e Buxhetit) që janë përgjegjës për aspekte të planifikimit, përgatitjes, monitorimit dhe

vlerësimit të buxhetit mbi bazë sektoriale. Në këtë mënyrë, stafi përkatës në Ministrinë e Financave arrin të

marrë njohuritë e duhura dhe të kuptojë prioritetet dhe programet sektoriale dhe shkëmbimeve të shumta të

mundshme midis projekteve alternative, midis opcioneve brenda një projekti të vetëm, dhe midis shpenzimeve

kapitale dhe korrente...

Konkluzioni kryesor këtu është se, një praktikë e mirë ndërkombëtare për menaxhimin efikas të shpenzimeve

publike është garantimi që të gjitha vendimet për alokimin e burimeve për shpenzimet kapitale të merren në

përputhje me ciklin e buxhetit pavarësisht madhësisë apo burimit të kapitalit.’

Burimi: ‘Buxhetimi i Kapitalit në Fedratën BiH’, PKF Consultants, Dhjetor 2007. Përgatitur me Projektin UK DFID

Forcimi i Menaxhimit të Shpenzimeve Publike

23. Një prej sfidave më të mëdha është përfshirja e investimeve publike me financim të huaj në

proçeset kryesore. Në këtë aspekt, të gjashtë vendet tashmë e kanë kaluar sërish përgjegjësinë për

projektet me financim të huaj tek ministritë e tyre përkatëse të financave, por jo të gjitha e kanë arritur

fazën e integrimit të plotë të marrëdhënieve organizative të zakonshme për hartimin e buxhetit.

Ekzistenca e PIP të cilat funksionojnë në mënyrë paralele në proçesin e buxhetit është shpesh një

shenjë e problemeve të vazhdueshme në këtë fushë. Bosnjës, në mënyrë të veçantë, i duhet ende

shumë për të bërë para se përgatitja e PIP të përfshihet në proçeset buxhetore. Vende të tjera, si

Maqedonia, kanë bërë përpjekje më të bashkërenduara për përfshirjen e PIP në proçeset buxhetore,

por vetëm pjesërisht të suksesshme, ndërsa Shqipëria nuk ka më një PIP më vete. Një tendencë,

ndoshta jo shumë e pëlqyer, është që disa vende krijojnë struktura paralele për tërheqjen e

financimeve nga BE. Në të vërtetë, financimi nga BE kërkon krijimin e disa rregullave të veçanta

kontabiliteti dhe përgjegjësie, por kjo nuk duhet të përdoret si arsye për veçimin e menaxhimit të tij

nga sistemet buxhetore të vendit; mënyra më e mirë është përmirësimi i sistemeve të vendit në

mënyrë që të plotësojnë standartet e BE-së.


24. Shqipëria ka avancuar më shumë në drejtim të organizimit institucional të përshkruar në

Kutinë 1. Ajo ia ka kaluar sërish përgjegjësinë për investimet publike me financim të huaj në Ministrinë

e Financave si dhe ka krijuar një Departament për Menaxhimin e Investimeve Publike (DMIP) në

Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit. Përgatitja dhe analiza e buxhetit është e organizuar në linja

sektoriale në përgjegjësinë e Departamentit për Analizën, Politikat dhe Programimin e Buxhetit

(gjithashtu në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit), në koordinim me DMIP. DMIP është kryesisht e

angazhuar në garantimin e zbatimit të proçedurave të kontrollit të cilësisë (ose ‘shqyrtimit’) dhe me

monitorimin e programit të investimeve. sector lines. Për rrjedhojë, ekziston një dallim i dukshëm në

MF midis koordinimit të proçesit të përzgjedhjes së projekteve, i cili është pjesë e buxhetit, dhe

mbikqyrjes së proçeseve për shqyrtimin e projekteve, i cila nuk duhet të sinkronizohet me ciklin e

buxhetit.

25. Megjithëse projektimi i organizimeve institucionale ka shënuar progres në Shqipëri, reformat

janë relativisht të reja dhe nevojitet ende punë e konsiderueshme për t’i bërë ato të funksionojnë në

mënyrë efikase. Veçanërisht DMIP nuk ka burime njerëzore të mjaftueshme për të kryer detyrat e saj

të përditshme të mbikqyrjes dhe monitorimit. Mungesa të ngjashme janë karaktersitike për njësitë e

investimeve publike në pesë vendet e tjera dhe tashmë nevojiten përpjekje të mëdha për të rritur

kualifikimin dhe numrin e stafit.

3.2 KONTEKSTI STRATEGJIK

26. Është konstatuar se konteksti strategjik për planifikimin e investimeve publike dhe vendim-

marrjen përbën një nga hallkat më të dobta në shumë sisteme të menaxhimit të investimeve publike.

Zyrtarë të Qeverisë të konsultuar gjatë sondazheve janë ankuar shpesh për mungesën e udhëzimeve

strategjike të besueshme dhe operative në nivel politik mbi të cilat të bazojnë identifikimin,

prioritizimin dhe vendimet për përzgjedhjen e projekteve. Kredibiliteti varet nga përfshirja e politikës,

përballueshmëria e treguar dhe përshtatshmëria e vazhdueshme. Me qëllim për ta bërë sa më

funksional orientimin strategjik nevojiten objektiva strategjik të artikuluar drejt dhe të përkufizuar

saktësisht si dhe koherencë logjike.

27. Mangësitë ekzistojnë në nivel kombëtar dhe sektorial të përgatitjes së strategjive. Ekzistojnë

shembuj të shumtë të proçeseve për përgatitjen e strategjive kombëtare, të cilët kanë qenë fillimisht

premtues, por që tashmë kanë ngelur në vend, p.sh., Plani i Zhvillimit Strategjik të Kosovës, Strategjia e

Zhvillimit Afatmesëm të Bosnjës dhe Strategjia për Uljen e Varfërisë në Serbi. Këto strategji, të iniciuara

me inkurajim të fortë nga komuniteti ndërkombëtar dhe të mbështetura më asistencë teknike të huaj,

nuk kanë pasur sukses në ruajtjen e mbështetjes së mjaftueshme politike dhe për rrjedhojë kanë pasur

impakt të kufizuar në planifikimin e investimeve publike. Ato gjithashtu kanë probleme të paqartësisë,

llogaritje jo të sakta të kostove të programeve dhe mospërputhshmërisë me kufizime realiste të

burimeve, të cilat pakësojnë dobishmërinë e tyre. Në nivel sektorial, ekzistojnë shumë boshllëqe në

mbulimin sektorial, shpesh në lidhje me sektorët që kanë mungesa në infrastrukturë, dhe aty ku


strategjitë janë përgatitur ato shpesh kanë probleme të ngjashme me strategjitë kombëtare, p.sh.,

mungesa e konsistencës së brendshme, llogaritje jo të besueshme të kostove plane jo realiste të

shpenzimeve. Koherenca vertikale midis planeve në nivele të ndryshme në hierarkinë e planifikimit dhe

koordinimi horizontal janë gjithashtu probleme të zakonshme.

28. Nëpërmjet futjes në përdorim të Sistemit të Planifikimit të Integruar, Shqipëria (shiko Kutia 2)

duket se ka bërë progresin më të madh në krijimin e një kuadri të shëndoshë të planifikimit strategjik

me lidhje të forta me hartimin e buxhetit dhe proçese të tjera. Megjithëse ka patur mbështetje të huaj

në masë të konsiderueshme për krijimin e sistemit, dhe më tepër do të nevojitet, kjo ka përkuar me një

kërkesë të madhe nga një Qeveri e orientuar drejt reformave dhe i gjithë proçesi tashmë gëzon

mbështetje politike në nivelet më të larta. Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim nuk është e

përsosur dhe ka ende boshllëqe në strategjitë përkatëse sektoriale, por sistemi është konsoliduar,

është duke u përmirësuar dhe tashmë po fillon të ofrojë orientim më të madh drejt politikave për

menaxhimin e investimeve publike. Maqedonia ka bërë gjithashtu përpjekje të dukshme për

përmirësimin e proçesit të planifikimit strategjik të tij dhe në lidhjen direkte të përgatitjes dhe

rishikimit të strategjive nga ana e ministrive me kuadrin afatmesëm të buxhetit, por deri tani rezultatet

nuk kanë qenë të kënaqshme, pjesërisht sepse mbështetja politike nuk ka qenë e mjaftueshme.

29. Shtysa të reja për zhvillimin e strategjive kombëtare mund të lindin nga proçesi i pranimit.

Komisioni Europian kërkon që të gjitha vendet kandidate në BE të jenë të pajisura me një Plan Zhvillimi

Kombëtar në mënyrë që të fitojnë të drejtën për financim nga fondet e BE për para-aderimin. Në këtë

fazë, vetëm Maqedonia është vend kandidat por, në kohën e duhur, Planet e Zhvillimit Ekonomik mund

të bëhen pika kyçe të rëndësishme për mendimin strategjik, potencialisht me një shtrirje më të gjerë se

të qënit thjesht instrumente për sigurimin dhe kanalizimin e mbështetjes financiare nga BE (siç ndodhi

në Irlandë, ku Plani i Zhvillimit Kombëtar është aktualisht kombëtar në shtrirjen e tij). Bosnja është

tashmë duke i paraprirë këtij kushti dhe ka filluar përgatitjen e Strategjia e Zhvillimit të Bosnje-

Hercegovinës, megjithëse proçesi nuk është dhe aq i lehtë.

30. Ekziston një interes i dukshëm për lloje të ndryshme marrëveshjesh PPP si mjet për realizimin

e infrastrukturës publike të përmirësuar, megjithëse ka shumë mungesa në strategji koherente dhe

udhëzime të politikave. Kjo është një fushë shumë e rëndësishme me risqe potencialisht të larta për

financat e sektorit publik nëse gjërat nuk shkojnë mirë; metodat aktuale, me sa duket, ad hoc për të

vendosur për përdorimin apo jo të PPP në një sektor të caktuar nuk janë të përshtatshme dhe duhet të

bëhet më shumë për krijimin e një kuadri të vendim-marrjes. Diçka është bërë dhe po bëhet për

përgatitjen e ligjeve, por duhet bërë më shumë për të përcaktuar politikat e qeverisë në lidhje me PPP

dhe për përcaktimin e kushteve për zgjedhjen e saj ndaj proçedurave më tradicionale të prokurimit.

Kutia 2: Sistemi i Planifikimit të Integruar i Shqipërisë

Duke pranuar faktin se sistemet e Shqipërisë të planifikimit financiar dhe të politikave kanë qenë të

fragmentizuara dhe pa lidhje me njëra-tjetrën, Qeveria e Shqipërisë në Nëntor 2005 u angazhua për

implementimin e Sistemit të Planifikimit të Integruar (SPI). SPI ofron një kuadër planifikimi dhe monitorimi për


politikat dhe proçeset financiare kryesore të qeverisë. Brenda kuadrit të SPI, janë specifikuar dy proçese kryesore:

(i) Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim e cila do të sigurojë një strategji të vetme gjithpërfshirëse që

mbulon të gjithë sektorët; dhe (ii) PBA (KSHA)/proçesi i buxhetit i cili kërkon që ministritë e linjës të përmirësojnë

planet e shpenzimeve afatmesme për realizimin e qëllimeve dhe objektivave të politikave të tyre brenda planit të

shpenzimeve të çdo ministrie. SPI thekson gjithashtu kërkesën për drejtim më të fortë strategjik nga Këshilli i

Ministrave (KM) i cili do të miratojë në të ardhmen kuadrin fiskal fillestar dhe tavanet e burimeve për PBA dhe

Buxhetin si dhe përgatitjen e strategjive nga secila ministri.

Për të mbikqyrur implementimin e SPI po krijohen tre struktura: (i) Komisioni ndër-ministror i Planifikimit

Strategjik i kryesuar nga Kryeministri; (ii) Komisioni i Modernizimit të Qeverisë i kryesuar nga Zv.Kryeministri; dhe

(iii) Departamenti për Koordinimin e Strategjive dhe Donatorëve, që gjendet në Sekretariatin e KM i cili është

përgjegjës për koordinimin e SPI brenda Qeverisë. Implementimi i SPI po kryhet me faza. Fokusi fillestar gjatë vitit

2006 ishte krijimi i strukturave qëndrore dhe përgatitja e metodologjive dhe proçeseve bazë të SPI. Në vitin 2007,

qëllimi ishte shtrirja e proçeseve bazë të SPI në të gjitha ministritë, dhe që atëherë ka ndodhur zgjerimi dhe

thellimi i këtyre proçeseve.

Burimi: Kosova: Njoftim i Politikës për Menaxhimin e Investimeve Publike’, Andrew Bird, World Bank, Tetor 2007

3.3 IDENTIFIKIMI, PËRGATITJA DHE VLERËSIMI I PROJEKTEVE TË INVESTIMEVE KAPITALE

31. Në disa raste qëllimi i projekteve përcaktohet në mnyrë shumë e ngushtë kështu që sistemi i

menaxhimit të investimeve publike popullohet nga shumë projekte të vogla. Kjo përbën veçanërisht

problem në Shqipëri dhe Kosovë dhe po çon në një ngarkesë më të madhe administrative, devijim nga

fokusi strategjik dhe kosto të larta. Për shembull, pjesët integrale e një investimi të vetëm dhe të madh

në infrastrukturë shpeshherë konsiderohen si projekte të veçanta apo projektet shumë-vjeçare ndahen

në plane vjetore, ku secili konsiderohet si projekt më vete. Gjithashtu, projekte të vogla në zona të

ndryshme të cilat mund të grupohen si projekte ‘programatike’ mbahen të veçuara. Kjo ndodh shpesh

pavarësisht se ekzitojnë përkufizime konceptuale të arsyeshme të asaj çfarë përbën një projekt. Kjo

duket se nuk është një problem në Serbi, Malin e Zi dhe Maqedoni, as në rastin e projekteve me

financim të huaj ku zakonisht përdoret përkufizimi i termit ‘projekt’ i agjencisë së financimit.

32. Për të garantuar që hartimi dhe justifikimi i projekteve të investimeve është bërë në mënyrën

e duhur, zakonisht janë prezente disa proçedura sistematike para-implementuese, por midis shteteve

ekzistojnë ndryshime thelbësore në përmbajtje, thellimin analitik dhe fushat e zbatueshmërisë së

këtyre proçedurave. Në shembullin më të mirë, proçedurat zbatohen për të gjitha projektet e

investimeve publike pavarësisht burimit të financimit. Ato specifikojnë gjithashtu përdorimin e

metodave analitike rigoroze për verifikimin e value-for-money, p.sh., analiza ekonomike kosto-përfitim,

dhe vlerësimet e duhura të impakteve. Shembujt më të dobët e vënë theksin më shumë mbi kostot dhe

fizibilitetin inxhinjerik, dhe u kushtojnë më pak vëmendje vlerësimit të kërkesës dhe përcaktimit të

sasisë së përfitimeve. Në disa raste, proçedura të hartuara mirë dhe në mënyrë të arsyeshme po

zbatohen vetëm për një subset investimesh.


33. Shqipëria dhe Kosova ndoshta kanë bërë progresin më të madh në përdorimin e proçedurave

të disiplinuara dhe me vijueshmërinë e duhur të lidhura me një proçes të strukturuar shqyrtimi dhe

miratimi. Proçedurat zbatohen njëlloj për të gjitha projektet me financim të huaj apo të brendshëm.

Ç’ka është më e rëndësishme, proçedurat e Shqipërisë përfshijnë fazën e identifikimit dhe shqyrtimit

paraprak, ku vlerësohen përputhshmëria me objektivat e politikave dhe logjikën e projektit, dhe ku

merret një vendim nëse ia vlen të vazhdohet me përgatitjen – Kutia 3 paraqet avantazhet e shqyrtimit

paraprak. Të dy vendet kanë një fazë ku merret një vendim zyrtar për vlerësimin i cili ka të bëjë

kryesisht me garantimin nëse projekti mund të ofrojë vlera të mira për fondet publike. Ekziston një

kusht për ekzaminimin e alternativave të projektit, dhe për përcaktimin gjatë përgatitjes të

parametrave bazë të performancës për monitorimin dhe vlerësimin e mëtejshëm. Përgjegjësitë për

vendim-marrjen dhe kriteret që duhet të përdoren janë të përcaktuar qartë.

Kutia 3: Avantazhet e Shqyrtimit Paraprak të Projektit në Fazën e Identifikimit

Proçesi për filtrimin paraprak të koncepteve të projekteve në fazën e identifikimit ka një sërë avantazhesh të

dukshme si dhe mund të rrisë cilësinë e përgjithshme të programti të investimeve:

Ai i detyron promovuesit e projektit të qartësojnë logjikën e projektit (problemi që adresohet, qëllimi i

projektit dhe përfituesit e tij), dhe të marrin parasysh zgjidhjet alternative para se t’i dedikojnë burime

përgatitjes së projektit.

Objektivat e projektit mund të verifikohen në një fazë të hershme për përputhshmërinë me politikat e

qeverisë dhe prioritetet e shpenzimeve, dhe projekti mund të refuzohet nëse kjo përputhshmëri nuk

provohet.

Qëllimi e projektit mund të verifikohet për të siguruar që ai përfaqëson një zgjidhje të plotë të problemit

të trajtuar dhe jo thjesht një komponent të një projekti më të madh.

Kur përgatitja e projektit nuk informon më tej vendimin për investim, shqyrtimi në fazën e identifikimit

imponon një vendim të hershëm mbi prioritetet dhe ndihmon në ndalimin e përdorimit të burimeve për

përgatitjen e projekteve të papërballueshëm dhe të parëndësishëm. Si shembull do të vlente rasti i

projekteve sociale ku analiza kosto-përfitim është e vështirë të bëhet dhe vendimi për investim bazohet

më shumë tek politikat.

Nëpërmjet kërkimit të vlerësimeve të përafërta të kostos në fazën e identifikimit, është e mundur të

përcaktohet nëse dhe kur projekti mund të hyjë në tavanet e shpenzimeve kapitale afatmesme brenda

KSHA(PBA).

Identifikimi i hershëm i nevojave për financime të rëndësishme periodike lejon më shumë kohë për

krijimin e koherencës së duhur midis komponentëve të shpenzimeve kapitale dhe korrente të buxhetit të

një agjencie shpenzuese.

Të gjitha çështjet e rëndësishme të proçesit të hartimit, përfshirë alternativat e mundshme të projektit,

mund të identifikohen herët dhe të përfshihen në termat e referencës për qëllim studimi.

Proçesi i shqyrtimit paraprak i disiplinon agjencitë shpenzuese, duke i orientuar ato drejt fushave me

prioritet për investim dhe t’i bëjë ato të mendojnë në lidhje me krijimin e një ‘liste’ projektesh për

implementim brenda kufijve të KSHA.


Rezultatet e monitorimit dhe vlerësimit të projekteve në vazhdim dhe të përfunduar mund të përfshihen më

lehtë në fazën tjetër të përgatitjes së projektit.

34. Në Shqipëri dhe Kosovë, sofistikimi i proçesit të vlerësimit të projektit dhe studimeve analitike

mbështetëse bëhet në proporcion me shkallën e projektit. Propozimet për këtë mënyrë të vepruari po

merren në konsideratë edhe në Malin e Zi. ‘Proporcionaliteti’ nënkupton që analiza kosto-përfitim

(AKP) kërkohet vetëm për projektet me vlerë mbi një prag të caktuar. Ky përjashtim shpreh se,

pavarësisht dobisë së saj si një instrument analitik rigoroz për përcaktimin e vlerës më të mirë të

propozimeve të projekteve, AKP kërkon zbatues të kualifikuar dhe shfrytëzon intensivisht burimet e

planifikimit. Për pasojë, AKP fokusohet më mirë në projektet e mëdha ku kostot e mundshme për të

bërë gabime janë më të mëdha. Pragjet duhet të mbahen nën vëzhgim për t’u garantuar që ato janë

vendosur në nivelin e duhur. Ndonjëherë është më mirë që ato të jenë të larta dhe të detyrohet zbatimi

rigoroz i tyre, se sa të jenë të ulta dhe të arrihet në përfundimin se nuk mund të detyrohet zbatimi i

tyre pasi mbulohen shumë projekte. Kjo duket se është metoda që po ndiqet në Mal të Zi, ku propozimi

është që AKP të bëhet për projektet që i tejkalojnë € 15million.

35. Në rastet kur është shumë e vështirë apo shumë e kushtueshme të bëhet vlerësimi i

përfitimeve, AKP ka kufizime të tjera përveç kërkesave të saj për personel të kualifikuar, të cilat

duket se shpesh nuk kuptohen plotësisht. Kutia 4 hedh një vështrim mbi avantazhet dhe disavantazhet

e AKP dhe paraqet disa udhëzime për rolin e saj në sistemin e menaxhimit të investimeve publike.

Mësimi i përgjithshëm është se proçedurat duhet të jenë mjaft fleksibël për të lejuar përdorimin e

metodave alternative aty ku është e përshtatshme (d.m.th., analizën kosto-efektivitet apo analizën me

shumë kritere). Së fundi, kushti më i rëndësishëm është të bëhet një vëzhgim mbi balancën midis

kostove dhe përfitimeve të një projekti duke përdorur metoda sistematike dhe transparente,

megjithëse këto ndonjëherë mund të mos kenë saktësinë sasiore të AKP.

Kutia 4: Analiza Kosto-Përfitim: Tiparet Kryesore, Avantazhet, Kufizimet dhe Roli i saj në PIM

Tiparet kryesore

Analiza ekonomike kosto-përfititm (AKP) ka për qëllim llogaritjen në terma monetare të sa më shumë kostove

dhe përfitimeve të një propozimi për investim që të jetë e mundur, përfshirë zëra për të cilat tregu nuk siguron

një njësi matëse të kënaqshme të vlerës ekonomike. Qëllimi është sigurimi i imformacionit të nevojshëm për t’iu

përgjigjur pyetjeve kyçe që kanë të bëjnë me efiçencën dhe efektivitetin:

- A ka mënyra më të mira për arritjen e këtij objektivi?

- A mund të shfrytëzohen më mirë këto burime?

AKP është një metodologji për llogaritjen e përfitimeve neto që përfton e gjithë shoqëria si një e tërë (dhe jo

thjesht subjekti operativ) si rezultat i një projekti apo programi. Ajo merr parasysh rrjedhën e kostove reale të

burimeve dhe përfitimeve në të gjithë jetëgjatësinë e projektit dhe përfshin llogaritjen e kostove dhe

përfitimeve që “nuk kanë çmim’ dhe që nuk janë objekt i transaksioneve normale të tregut, p.sh., të mirat

publike dhe eksternalitetet negative dhe pozitive). Në këto analiza përfshihen toleranca për deformimin e


çmimeve të tregut (nëpërmjet fuqisë së monopoleve, kufizimeve tregtare, ngurtësive të tregut të punës) dhe

përjashtohen vlerat e taksave indirekte dhe subvencioneve pasi këto përfaqësojnë transferta brenda shoqërisë

dhe jo shfrytëzimin real të burimeve. Kostot dhe përfitimet që ndodhin në momente të ndryshme kohore

llogariten mbi baza të krahasueshme, duke bërë skontimet e nevoshme për të ardhur tek vlera aktuale.

Avantazhet

AKP është një metodë rigoroze e fokusuar në vlerën e shtuar nga investimi dhe nëse përdoret në mënyrën e

duhur mund të rrisë objektivitetin dhe transparencën e vendimeve të investimeve. Ajo bën lidhjen midis

inputeve, outputeve dhe rezultateve si dhe merr parasysh perfitimet dhe humbjet për të gjithë anëtarët e

shoqërisë. Impaktet vlerësohen në lidhje me të vetmen shkallë matëse të njohur –paranë – dhe mund të

tregojnë në parim se zbatimi i një alternative është më i vlefshëm krahasuar me mosbërjen e asgjëje.

Kufizimet

Megjithëse është një metodë e çmuar nëse përdoret me zgjuarsi, AKP ka disa kufizime të cilat nuk arritën të

parashikohen kur metodologjia u përgatit dhe u promovua për herë të parë si një instrument shkencor

universalisht i aplikueshëm për vendim-marrjen. Megjithëse ka patur përparime në disa fusha p.sh., në

vlerësimin e kostove dhe përfitimeve mjedisore, vështirësitë në vlerësimin e saktë të outputeve të projektit e

kanë penguar aplikimin e saj në ‘... pjesëm më të madhe të fushave të politikave publike si ligji dhe rendi,

mbrojtja, punësimi,zhvillimin rajonal, zhvillimin industrial, arsimi, shëndetsia, apo administrimi publik.. 2’ ku

tashmë aplikohet një metodë më pragmatike. Për shkak të ndryshimeve në metodat dhe teknikat e vlerësimit,

gjithashtu shpesh është e vështirë të përdoret AKP për të bërë krahasime të besueshme midis projekteve nga

sektorë të ndryshëm (apo edhe nën-sektorë), edhe ne rastet kur kostot dhe përfitimet janë më të lehta për t’u

llogaritur. Për rrjedhojë, përdorimi i AKP si një instrument prioritizimi është përgjithësisht i kufizuar në sektorë

apo nën-sektorë të veçantë.

Megjithëse përdorimi i vlerave monetare ka avantazhet e tij, ai mund të jap gjithashtu një përshtypje të gabuar

të saktësisë, si dhe ekziston rreziku i injorimit të kostove dhe përfitimeve të cilat janë të vështira apo shumë të

kushtueshme për t’u llogaritur. Rezultatet e përftuara nga AKP varen kryesisht nga zgjedhja e normës zbritëse

(e cila në vetvete nuk është një çështje aq e thjeshtë) 3dhe janë objekt i ‘optimizmit të planifikuesve’ (një prirje

e përgjithshme për nën-vlerësimin e kostove dhe mbi-vlerësimin e përfitimeve). Një disavantazh tjetër i

rëndësishëm është se, si rezultat i asimetrive të informacionit, agjencitë shpenzuese mund ‘manipulojnë të

dhënat’ për të dhënë rezultate pozitive, nëse pragjet e normave të kthimit të investimeve përcaktohen nga

agjensitë qëndrore, pasi rezultatet janë lehtësisht të manipulueshme nga ekspertë të kualifikuar. Një nga

kufizimet jo më pak të rëndësishme është se AKP shfrytëzon intensivisht burime njerëzore të kualifikuara dhe

kërkon zbatues të trajnuar dhe me përvojë.

Roli i AKP

AKP është zakonisht pjesë shumë e rëndësishme e përgatitjes së projektit në sistemet e zhvilluara të PIM dhe

një input kyç në fazën e vlerësimit. Ajo përdoret kryesisht si një instrument ekzaminimi për identifikimin e

projekteve të mira të cilat më pas mund të merren në konsideratë për financim. Ajo është gjithashtu e

2 Investimet Publike dhe Skontimi ne Vendet e Bashkimit Europian, M. Spackman, OECD Journal of Budgeting, 2001

3 Shiko Spackman, 2001, për një diskutim mbi bazat teorike për përcaktimin e normës së skontimit dhe diferencat

ne aplikimin e tyre ne vendet anetare te BE.


dobishme për prioritizimin e projekteve në programe specifike nën-sektoriale të investimeve, p.sh., rrugët

inter-urbane, vaditjen, energjinë, dhe për të zgjedhur midis mundësive të ndryshme të hartimit të projektit.

Për shkak të shfrytëzimit intensiv të burimeve njerëzore të kualifikuara, shpesh është më mirë që vetëm

projektet e mëdha (në të cilat gabimet janë më të kushtueshme) t’i nënshtrohen analizës ekonomike.

Në rastet kur është e vështirë të llogariten përfitimet, duhet të bëhet analiza e efektivitetit të kostove (AEK) të

projekteve. Kjo është analiza që krahason kostot e rrugëve alternative për prodhimin e outputeve të ngjashme

ose të njëjta dhe synon të përcaktojë kostot e arritjes së një objektiv të caktuar fizik. Përfitimet shprehen në

njësi fizike dhe jo në vlera monetare; kostot shprehen në vlera monetare dhe skontohen për të përcaktuar

vlerën e aktuale (present value). Rezultatet e analizës zakonisht shprehen si kosto për njësi outputi (apo rezultat

nëse është e mundur). AKE është e dobishme në fusha si shëndetsia dhe arsimi ku është më e vështirë (por jo

domosdoshmërisht e pamundur) të llogariten përfitimet në terma monetare.

36. Cilësia e përgatitjes së projekteve është përgjithësisht e dobët, madje edhe në ato vende që

kanë proçedura para-implementuese më të zhvilluara. Projektet shpesh miratohen pa u bërë një

vlerësim sistematik nëse ato përfaqësojnë leverdishmeri ekonomike për fondet publike, përfshirë

ekzaminimin e hollësishëm të supozimeve dhe ndjeshmërisë ndaj riskut. Në rastet kur ekzistojnë

proçedura standarte për përgatitjen e projekteve, ato shpesh zbatohen vetëm në mënyrë

sipërfaqësore, dhe konsiderohen më shumë si praktika burokratike sesa si ndihmë për marrjen e

vendimeve. Fokusi i studimeve para-implementuese shpesh përqëndrohet në fizibilitetin dhe kostot e

projektimit, në dëm të parashikimit të kërkesës dhe vlerësimit të përfitimeve. Teknika më të

sofistikuara të vlerësimit të projekteve, si AKP, kanë ndeshur një përdorim shumë të pakët, edhe në

rastet kur kjo është e përcaktuar me kusht. Alternativat e projekteve ekzaminohen rrallë.

37. Mungesa e stafit me kapacitetet e nevojshme për vlerësimin e projekteve, është padyshim

pjesë e problemit, por elementët e kërkesës demand-side considerations ndoshta janë po aq të

rëndësishme. Ende nuk ka hedhur rrënjë një kulturë e leverishmërisë ekonomikemidis zyrtarëve dhe

vendim-marrësve të lartë të qeverisë në shumë vende duke çuar në stimuj të dobët për krijimin dhe

ruajtjen e kapaciteteve të nevojshme. Fakti që ekzistojnë disa shembuj për studime të mira fizibiliteti

për projektet e mëdha të iniciuara nga qeveritë, shpesh duke përdorur shoqëri vendase konsultimi,

sugjeron se mangësitë në kapacitet mund të mos përbëjnë gjithmonë faktorin vendimtar.

38. Ndoshta është e domosdoshme një njohje më e thellë e kufizimeve për adoptimin e metodave

më të avancuara për vlerësimin e projekteve, por propozimi i parë është se do të ketë nevojë për një

iniciativë me dy degëzime. Kjo do të përfshijë promovimin e përdorimit të instrumentave më objektiv

nga ana e drejtuesve dhe vendim-marrësve të nivelit të lartë në kombinim me ngritjen e kapaciteteve

të menaxhuar në mënyrë të kujdesshme. Njësitë qëndrore të investimeve publike në vende të veçanta

janë pozicionuar mirë për të drejtuar një iniciativë të tillë, por siç është treguar tashmë, ato po

përballen me mungesa në kapacitetet e tyre. Për rrjedhojë, një objektiv afatmesëm i pranueshëm për

të gjitha vendet, do të ishte ngritja e kapaciteteve të njësive të tyre qëndrore për investimet publike në

mënyrë që të mund të bëhen qendra përsosmërie për metodat e vlerësimit të projekteve brenda


administratës, duke përhapur praktikën e mirë në ministritë e shpenzimeve nëpërmjet nxjerrjes së

udhëzimeve, ofrimit të këshillimit për raste specifike dhe organizimit të trajnimit.

39. Ekzistojnë vetëm disa sisteme për kontrollin e pavarur nga struktura ekuivalente të

rezultateve të vlerësimit, por ‘komisionet e rishikimit’ të Serbisë ofrojnë një model premtues. Këto

komisione ad hoc, të cilat përbëhen nga ekspertë të huaj të pavarur, rishikojnë fizibilitetin paraprak dhe

studimet e fizibilitetit. Rekomandimet e komisionit, të cilat duhet të zbatohen, i paraqiten promovuesit

të projektit nëpërmjet një raporti. Efikasiteti i tyre varet nga aftësitë e anëtarëve të tyre dhe nga shkalla

e përkrahjes poltike që gjendet pas projekteve. E meta qëndron në faktin se roli i komisioneve është

disi i përcaktuar ngushtë vetëm për çështje teknike të projektimit dhe do të ishte me vlerë dhënia e

kompetencave më të gjera të cilat shtrihen tek efiçenca dhe efikasiteti i investimeve të propozuara.

40. Nxjerrja e udhëzimeve të detajuara metodologjike për analizën kosto-përfitim është realizuar

vetëm në pak raste. Për ato vende të cilat nuk kanë krijuar udhëzimet e tyre, përkthimi në gjuhën

lokale i ‘Udhëzues për Analizën Kosto-Përfitim të Projekteve të Investimeve’ i KE 2008, do të ishte një

fillim i mirë, megjithëse ai duhet të pajiset me disa kushte për tiparet specifike të projekteve të

financuara nga BE, p.sh., llogaritja e detyrimeve bashkë financuese. Një nga qëllimet kryesore të këtij

udhëzuesi duhet të jetë qartësia në dallimin midis analizës financiare dhe ekonomike, për të cilat ka

ende shumë konfuzion në vendet e studimit.

3.4 BUXHETIMI PËR INVESTIMET KAPITALE

41. Në disa prej vendeve të studiuara përkufizimi i përdorur për shpenzimet kapitale është ende i

ndryshëm nga përkufizimi i praktikave ndërkombëtare. Një kategori shpenzimesh e quajtur ‘riparimet

e mëdha’ ose ‘mirëmbajtja e investimeve’ është duke u përdorur shpesh, e cila bashkon rehabilitimin

apo përmirësimin e aseteve ekzistuese (të dyja shpenzime kapitale) me mirëmbajtjen periodike të

nevojshme për ruajtjen e performancës së asetit ekzitues. Faktorë vendimtarë për t’u konsideruar janë

nëse shpenzimi rrit performancën apo kapacitetin e një aseti apo zgjat jetëgjatësinë e tij më shumë nga

ç’ishte planifikuar fillimisht, i cili në këtë rast do të ishte shpenzim kapital. Shpenzime korrente quhen

shpenzimet periodike, të planifikuara e të nevojshme për përdorimin e një aseti të paluajtshëm gjatë

periudhës së pritshme të përdorimit dhe të cilat nuk e ndryshojnë asetin apo performancën e tij.

42. Për sa i përket mbulimit të shpenzimeve kapitale në buxhet, mungesa e gjithpërfshirjes është

një problem shumë i përhapur, megjithëse më i rëndë në disa vende se në të tjera. Vështirësitë e

lidhura me përfshirjen në buxhet të investimeve publike me financim të jashtëm përbëjnë problemin

më të madh. Kjo ndihet më shumë në vendet që varen prej ndihmave, si Bosnja. Një problem tjetër i

rëndësishëm lidhet me fondet e investimeve të krijuara nga të ardhurat e privatizimeve të cilat ose

lihen plotësisht jashtë buxhetit ose nuk paraqiten me detaje të mjaftueshme në buxhet, p.sh.,

përfshirja e të gjitha shpenzimeve në një zë të vetëm. Në disa raste, donatorët apo IFI e kanë të

pamundur të përdorin sistemet kombëtare të buxhetit për projektet e tyre për shkak të mangësive të

vazhdueshme; megjithëkëtë, më e pakta që mund të bëhet është të gjenden mënyra, për të reflektuar

këto shpenzime në buxhet dhe në raportimet financiare dhe kontabilitet, edhe nëse është e nevojshme


për proçedura paralele. Serbia ka gjetur mënyrën për ta bërë këtë dhe disa propozime janë bërë edhe

për Bosnjen.

43. Ministritë e Financave nuk po luajnë rol ‘filtrues’ të besueshëm, d.m.th., të garantojnë që

asnjë projekt të mos hyjë në buxhet pa kaluar më parë në proçesin e nevojshëm të vlerësimit dhe pa

marrë miratimin e parashikuar. Rezultati është se përzgjedhja e projekteve është ende tepër e

politizuar në shumë vende. Në rastet kur proçedurat e para-implementimit janë specifikuar dobët,

është e qartë se nuk ka një bazë për frenimin. Por edhe në vendet ku proçedurat janë specifikuar në

mënyrë të mjaftueshme, njësitë e investimeve në MF kanë vështirësi ‘në mbajtjen e radhës’. Shqipëria,

për shembull ka proçedura të shëndosha, por nuk është imune ndaj përfshirjes në buxhet në momentin

e fundit të numrit të lartë të projekteve të paplanifikuar dhe të motivuar nga interesa politike

afatshkurtra.

44. Shumica e vendeve po aplikojnë proçesin e buxhetit afatmeëm, apo po shkojnë drejt aplikimit

të tij, por shpesh mungon kredibiliteti. Largimi nga fokusi një-vjeçar është gjithnjë i ngadaltë dhe

vendosja e autoritetit dhe besueshmërisë së proçeseve të reja kërkon kohë. Kredibiliteti varet në

shkallë të gjerë nga fakti nëse tavanet e shpenzimeve të cilat vendosen nëpërmjet proçesit të KSHA

bëhen detyrime të qëndrueshme për përgatitjen (dhe ekzekutimin) e buxhetit vjetor dhe nga fakti nëse

tavanet e shpenzimeve për vitet pasardhës janë parashikues të mirë të alokimeve të ardhshme

buxhetore, duke mundësuar kështu planifikim të qëndrueshëm strategjik.

45. Një nga problemet kryesore është mungesa e bashkërendimit midis KSHA dhe proçesit të

buxhetit, kështu që ato janë pak a shumë proçese paralele dhe tavanet e KSHA kanë pak ose aspak

ndikim. Në vendet që kanë Programe të Investimeve Publike (PIP), p.sh., Bosnja, mungesa e

bashkërendimit midis këtij instrumenti dhe KSHA dhe buxhetit vjetor mund të jetë gjithashtu

problematik. Shqipëria e ka zgjidhur çështjen e bashkërendimit nëpërmjet Sistemit të Planifikimit të

Integruar (shiko Kuti 2) i cili lidh planifikimin afatmesëm dhe buxhetin vjetor në një proçes të vetëm

unik dhe i cili garanton që tavanet te jenë realiste dhe të detyrueshme. Progresi i vendit në këtë drejtim

është arritur si rezultat i përkrahjes politike të nivelit të lartë e kombinuar me dhënien e asistencës

teknike në kohën e duhur, por megjithatë ka ende shumë për të bërë.

46. Disa vende tashmë kërkojnë që buxheti të shoqërohet me informacion të plotë mbi

shpenzimet kapitale sipas projekteve, përfshirë koston totale të vlerësuar si dhe shpenzimet e

shkuara dhe të ardhshme të projekteve shumë-vjeçare. Kjo bën që vendim-marrësit dhe anëtarët e

parlamentit të ndërgjegjësohen për efektet e vendimeve të tyre në lidhje me shpenzimet në

shpenzimet e ardhshme si dhe ndihmon për të ruajtur një kontroll më të rreptë mbi kostot totale të

projekteve. Ligji Kosovar për Kontabilitetin dhe Menaxhimin Financiar Publik përcakton kërkesat për një

plan të shpenzimeve kapitale i nevojshëm si pjesë shoqëruese e buxhetit. Ligji i ri i Buxhetit Organik të

Shqipërisë specifikon kërkesa të ngjashme dhe rishikimi i Ligjit për Sistemin e Buxhetit të Serbisë

sugjeron hartimin e një plani afatmesëm investimesh për të shoqëruar Memorandumin e Buxhetit.

Gjithashtu, tashmë Maqedonia kërkon plane për programet e zhvillimit, të cilat duhet të përmbajnë

parashikime të detajuara të shpenzimeve shumë-vjeçare për projekte të veçanta investimesh, për të


shoqëruar dorëzimet e kërkesave të buxheteve. Ndonëse në një vend të OECD jo domosdoshmërisht

detajet e këtyre planeve janë pjesë e buxhetit, kjo duket e nevojshme në vendet e studiuara për fazën e

zhvillimit të sistemeve të planifikimit buxhetor. Kutia 5 paraqet një model të propozuar për kërkesat

bazë të informacionit për paraqitjen e projekteve shumë-vjeçare në buxhet.

47. Duke lejuar përfshirjen e projekteve të rinj në mes të vitit, praktika e votimit të buxhetit

suplementar shpesh dëmton disiplinën e proçesit të buxhetit vjetor. Megjithëse për ekzekutimin

efiçent dhe efektiv të buxhetit të kapitalt është i nevojshëm një nivel i caktuar fleksibiliteti, duhet të

arrihet një ekuilibër midis fleksibilitetit të nevojshëm dhe krijimit të stimujve të duhur për planifikimin e

mirë të projektit. Mundësia për të bërë rishikime thelbësore, përfshirë shtimin apo refuzimin e

projekteve, kombinuar me fleksibilitetin e ofruar nga rregullat e transferimit të fondeve, do të thotë se

planifikimi i dobët i shpenzimeve kapitale nuk penalizohet dhe nuk ka stimuj për përmirësim. Shpesh

buxhetet suplementarë votohen për të shpenzuar rritjet e papritura në të ardhura dhe këto shumë

shpesh shkojnë për shpenzime kapitale. Ky është ndoshta përdorimi më i keq i mundshëm i këtyre ‘të

ardhurave të paparashikuara’ të cilat shpesh shpërdorohen për projekte të përgatitur keq dhe me

nxitim. Një element i rëndësishëm për zgjidhjen e këtij problemi do të ishte përmirësimi në

parashikimin e të ardhurave që do të çojë në parashikime më të besueshme të burimeve në planet

vjetore dhe afatmesme të buxhetit.

Kutia 5: Prezantim për Projektet Shumë-Vjeçare në Buxhetin Vjetor

Dorzimet e kërkesave të buxhetit për buxhetin e projekteve të reja të investimeve do të përfshijnë:

1. Kosto Totale e Vlerësuar për realizimin e projektit;

2. Financimi nga buxheti për vitin buxhetor në përgatitje; dhe

3. Një plan zbatimi financiar i cili tregon financimin sipas burimit (përfshirë burimet jo-buxhetore) dhe sipas

viteve deri në përfundimin e projektit.

Pika 1 dhe 2 do të paraqiten në buxhetin e miratuar, ndërsa pika 3 do të paraqitet si informacion mbështetës i

dokumentit të buxhetit. Planet e zbatimit financiar duhet të jenë realiste dhe konsistente me Koston Totale të

Vlerësuar të projektit. Një plan zbatimi financiar realist ka të gjitha burimet financiare të siguruara dhe është

konsistent me zbatimin fizik teknikisht efiçent të projektit.

Në këtë kontekst, miratimi i buxheti për financimin e një projekti të ri do të thotë miratim i financimit për vitin

buxhetor në fjalë dhe miratim të Kostos Totale të Vlerësuar të projektit. Miratimi i Kostos Totale të Vlerësuar do

të thotë miratim në parim për financimin e shpenzimeve të viteve të ardhshme të projekteve shumë-vjeçare, të

kushtëzuar në disponibilitetin e burimeve dhe në përputhje me parimin se financimi për zbatimin efiçent të

projekteve në vazhdim duhet të ketë prioritet në raport me financimin e projekteve të reja.

Dorëzimet e kërkesave të buxhetit për projektet në vazhdim duhet të përfshijnë:

1. Kosto Totale të Vlerësuar (origjinale dhe të rishikuar);

2. Shpenzime Totale të Vlerësuara deri në fund të vitit buxhetor aktual;

3. Kosto e Vlerësuar deri në Përfundim nga fillimi i vitit buxhetor që është duke u përgatitur;


4. Financimi nga Buxheti për vitin buxhetor që është duke u përgatitur; dhe

5. Plani i zbatimit financiar i rishikuar sipas viteve për pjesën e mbetur të zbatimit të projektit.

Pikat 1-4 do të paraqiten në buxhetin e miratuar, ndërsa pika 5 do të paraqitet si informacion mbështetës i

dokumentit të buxhetit.

Kosto Totale e Vlerësuar e Projektit mund të ndryshojë nga viti në vit bazuar në ndryshime të lejueshme të

inflacionit ose të faktorëve fizik të cilët nuk janë parashikuar në vlerësimin origjinal. Ndryshimet në Koston Totale

të Vlerësuar do të miratohen më pas nëpërmjet proçesit të buxhetit. Gjithashtu, rritja e madhe në kostot reale

mund të vërë në lëvizje një ri-ekzaminim të fizibilitetit ekonomik (duke parashikuar toleranca për kostot e

pakthyeshme) si në rastin e Koresë së Jugut.

48. Në asnjë rast, nuk ka kontrolle sistematike për gatishmërinë e zbatimit si pjesë e proçesit të

buxhetit dhe kjo është një arsye për nivelet zhgënjyese dhe jo të barabarta të ekzekutimit të buxhetit

për shpenzimet kapitale (shiko Seksion2). Mungesa e planeve të detajuar teknik, shpronësime të

papërfunduara të tokës dhe mungesa e planeve të prokurimit janë shembuj të problemeve të ndeshura

në të gjitha vendet pas fillimit të vitit buxhetor dhe që mund të shmangen duke bërë disa kontrolle. Në

mungesë të këtyre kontrolleve, dhe të penaliteteve për planifikim të dobët (shiko më sipër), krijohet një

tendencë për të lënë planifikimin e zbatimit deri pas miratimit të buxhetit dhe madje më vonë, duke

shkaktuar vonesa.

49. Pasojat e ardhshme periodike të vendimeve të shpenzimeve kapitale merren shumë rallë në

konsideratë. Për këtë arsye, planifikimi plotësisht i integruar i buxhetit kapital dhe periodik në

shumicën e vendeve është ende shumë larg realizimit. Proçeset e ngrituar të buxhetit afatmesëm kanë

filluar të krijojnë mjedisin e duhur për planfikimin e integruar, por edhe në Shqipëri ku ka një kërkesë të

qartë për planifikimin e kostove të ardhshme operative dhe të mirëmbajtjes të aseteve të reja kapitale,

kjo nuk po merret ende mjaft seriozisht.

3.5 PROKURIMET DHE ZBATIMI I BUXHETIT TË KAPITALIT

50. Në të gjitha vendet në studim ekziston një legjislacion adekuat i prokurimit publik, i cili mbart

parimet bazë të prokurimit publik të cilat janë transparenca, mos-diskriminimi, konkurrenca dhe

mbështetja ligjore. Rregullat e prokurimit publik janë duke u hartuar për të promovuar prokurimet me

kosto efektive dhe përdorim ekonomik të fondeve publike. Prokurimi i hapur dhe konkurrues

konsiderohet tashmë si metoda e preferuar dhe statistikat tregojnë se shumica e prokurimeve tani

kryhen në këtë mënyrë. Ligjet nuk janë plotësisht të harmonizuar me direktivat e BE dhe me praktikën e

mirë ndërkombëtare, por të gjitha devijimet po zvogëlohen gradualisht.

51. Megjithëse kuadri legjislativ është përmirësuar, duhet ende shumë për të bërë për të

përmirësuar zbatimin. Kjo nënkupton kryesisht më shumë trajnim të nëpunësve të prokurimit që

punojnë në agjencitë shpenzuese për aplikimin e metodave të mishëruara në ligj: disa nga vendet kanë

raportuar vonesa në ekzekutimin e buxhetit kapital si rezultat i drejtpërdrejtë i mungesës së kapacitetit


për zbatimin e planeve të prokurimit për shkak të numrit të vogël të ekspertëve të kualifikuar të

prokurimit publik. Mos-largimi i tyre është gjithashtu një problem pasi ekspertët e prokurimit janë

shumë të kërkuar në sektorin privat për kontratat e punimeve. Organet qendrore të ngritura për të

mbikqyrur zbatimin e ligjeve të prokurimit përballen zakonisht me kufizime në kapacitete njerëzore dhe

financiare, e cila çon në uljen e ritmit me të cilin ato mund të bëjnë ndryshimet e nevojshme në

kapacitete.

52. Në shumicën e vendeve ka pasur ankesa të shpeshta nga ana e zotëruesve të buxhetit për

vonesa të gjata në zbatim të shkaktuara prej respektimit të rregullave të reja të prokurimit. Në fakt,

periudhat e tenderave të specifikuar në shumicën e ligjeve janë në linjë me standartet ndërkombëtare,

dhe shpesh problemi real qëndron në mos-arritjen e planifikimit të duhur për prokurim nga ana e

zotëruesve të buxhetit. Megjithatë, këto proçese mund të jenë tepër burokratike, duke i ngarkuar

ofertuesit me kosto shtesë.

53. Theksi mbi përzgjedhjen e ofertuesit me çmimin më të ulët në dëm të faktorëve të tjerë

kualifikues, është identifikuar si një problem i veçantë në Mal të Zi dhe Shqipëri, por mund të jetë

gjithashtu problem në vende të tjera. Kjo do të thotë se nuk po aplikohen kriteret e prokurimit për

‘vlerën më të mirë’ pavarësisht se lejohen nga ligji, duke bërë që të ketë shpesh probleme gjatë

zbatimit të cilat shkaktojnë vonesa dhe rritje të kostos. Në rastin e Shqipërisë, vlerësuesit duket se janë

kundërshtues të rrezikut për shkak të frikës së hetimit mëvonshëm të vendimeve të tyre të vlerësimit

nga organizata auditimi të jashtme. Një situatë pak a shumë e tillë mund të jetë edhe në Malin e Zi, por

ekziston dyshimi se atje mund të ketë edhe probleme të qeverisjes.

54. Tregu i vogël lokal dhe numri i kufizuar i ofertuesve të mundshëm për kontratat e punimeve

janë identifikuar si probleme të veçanta në Kosovë dhe Malin e Zi. Rezultati është se atje ka pak

konkurrencë dhe ndonjëherë më pak se minimumi i nevojshëm i numrit të ofertuesve, duke shkaktuar

ri-tenderim dhe vonesa në zbatim. Ashtu si tregohet nga këto shqetësime praktike, tregjet e vogla me

pak kompani rivale krijojnë mundësi më të madhe për ekzistencë të marrëveshjeve të fshehta dhe për

sjellje anti-konkurruese. Banka Botërore i ka trajtuar disa nga këto probleme në kontekstin e Kosovës.

55. Korrupsioni në prokurimin publik mbetet një shqetësim i madh pavarësisht progresit në

kuadrin legjislativ dhe aplikimin e tij. Reformimi i ligjit dhe i metodave ofron vetëm një zgjidhje të

pjesshme për uljen e praktikave korruptive duke i bërë ato më të dukshme dhe më të lehta për t’u

zbuluar. Përvoja ndërkombëtare tregon se, në përgjithësi, në luftën kundër korrupsionit nevojitet

gjithashtu lidership i fortë duke dhënë shembull nga nivelet më të larta. Kjo duket se është fusha ku

nevojiten më shumë përpjekje. Përdorimi i gjerë i prokurimit elektronik, i cili sapo ka filluar në disa

vende, ofron gjithashtu mundësi për rritjen e mëtejshme të transparencës.

56. Shumica e ligjeve të buxhetit organik dhe ligjeve të prokurimit lejojnë kontraktimin shumë-

vjeçar brenda kuadrit të buxheteve vjetore. Shpesh këto janë ndryshime relativisht të reja dhe

ekziston një tendencë e fortë në disa vende , p.sh., në Kosovë, për të vazhduar prokurimin e projekteve

të vogla vjetore kur më shumë kuptim do të kishin projektet e mëdha. Kjo çon në fragmentimin e


programeve të investimeve, kosto më të larta administrative dhe kosto më të larta në ndërtim. Në

Bosnje, ku kontraktimi shumë-vjeçar është i kufizuar, këto kosto shtesë janë një pjesë e pashmangshme

e sistemit.

57. Ka një interes të madh në marrëveshjet e PPP, por vetëm disa vende kanë një kuadër

konceptual dhe analitik të përshtatshëm për vlerësimin e duhur të leverdishmërisë ekonomike dhe

rreziqet e propozimeve individuale dhe për arritjen e një vendimi. Për këtë arsye, baza për vendime

është shpesh e paqartë. Ligjet e PPP janë hartuar ose po hartohen; këto janë me vlerë, por duhet të

mbështeten nga një kuadër vendim-marrës, përfshirë kriteret për përzgjedhje. Nëpunësit publik duhet

të jenë të ndërgjegjshëm për rreziqet dhe kufizimet e PPP dhe të kuptojnë situatat kur duhet të

kërkojnë shërbimet e ekspertëve në mënyrë që të mos lejojnë sektorin publik të marrë përsipër rrezik

të tepërt. Kjo është një temë që kërkon hetim të mëtejshëm pasi duket se të gjitha vendet po ndjekin

këtë rrugë por pa udhëzimet e duhura.

58. Në disa vende, si Bosnja dhe Maqedonia, sistemi për ngritjen e PIU për zbatimin e projekteve

të financuar nga donatorët ka rezultuar problematik. PIU janë krijuar kryesisht si struktura

administrative paralele me ndikim të vogël në zhvillimin e aftësive dhe kapaciteteve për zbatimin e

projekteve në ministritë kombëtare të shpenzimeve. Megjithëse ekziston një miratim i përgjithshëm në

parim për t’iu larguar sistemit, donatorët nuk dëshirojnë të përdorin sistemet e vendit, veçanërisht

sistemet financiare, në gjendjen e tyre aktuale. Si pasojë, vendet përfituese të donacioneve duhet të

presin më parë përmirësimin e sistemeve të tyre.

59. Sistemet moderne të thesarit ekzistojnë përgjithësisht, por nuk është gjithnjë e qartë nëse

këto sisteme po shfrytëzohen në të gjithë potencialin e tyre për të ndihmuar menaxherët e

projekteve dhe zotëruesit e buxhetit në menaxhimin financiar të projekteve të investimeve. Në

mënyrë të dukshme, bëhet fjalë për ato projekte që janë jashtë-buxhetit dhe që përdorin sisteme

paralele, ndërsa për ato projekte që janë në buxhet, sistemet e thesarit duket se janë në gjendje të

bëhen baza për instrumenta menaxhimi më dinamik nga sa janë aktualisht. Në disa raste, p.sh., në

Shqipëri, problemet teknike në sistemin e thesarit aktualisht po pengojnë përmirësimet e mundshme

në sistemin e menaxhimit të investimeve publike.

60. Përgjithësisht, ministritë e financave nuk kryejnë monitorim sistematik dhe aktiv dhe

ekzitojnë vetëm disa kontrolle për të garantuar që përfituesit e buxhetit të kenë sisteme të mira.

Monitorimi është i rrallë dhe pasiv dhe i lidhur vetëm me progresin financiar. Monitorimi fizik dhe i

performancës është i rallë dhe zakonisht mungonë feedback loops rrathët e feedback-ut.

61. Mbikqyrja e pavarur e kontratave të punimeve është një kusht në të gjitha vendet.

Megjithëse, sigurisht është e vështirë të sigurohen fakte, qarkullojnë fjalë anecdotal evidence se ka

marrëveshje të fshehta të shpeshta midis mbikqyrësve dhe kontraktuesve. Nevojitet punë e mëtejshme

për të matur shkallën e shtrirjes së këtij problemi dhe zgjidhjet e mundshme.


3.6 VLERËSIMI I DHE AUDITIMI I PROJEKTEVE TË PËRFUNDUAR

62. Vlerësimi Ex post i projekteve të investimeve publike është sistematikisht i dobët. Megjithëse

është e rëndësishme të krijohet një sistemi vlerësimi, si fillim kjo mund të mos jetë aq e rëndësishme sa

fushat e tjera të menaxhimit të investimeve publike: si monitorimi ashtu edhe vlerësimi kërkojnë që

fillimisht ekzistencën e një sistemi efikas të planifikimit të projekteve në mënyrë që të ketë plane

referues të implementimit dhe objektiva të performancës ndaj të cilëve të matet dhe vlersohet

progresi. Megjithatë, është e qartë se kjo është një fushë në të cilën duhet më shumë punë në të

gjashtë vendet me qëllim hedhjen e hapave të parë në krijimin e një procesi standart vlerësimi, edeh

pse fokusi fillimisht do të duhet të jetë i kufizuar në performancën financiare (kostot e planifikuara

krahasuar me kostot e realizuara) dhe shpjegimet, se sa një vlerësim ex post i performacës më të gjerë

të projektit krahasuar me planin (leverdishmëria ekonomike dhe arritja e qëllimit të projektit).

63. Institucione të Larta të Auditit janë krijuar tashmë në të gjitha vendet, por asnjë nuk po kryen

auditime të performancës së projekteve të investimeve publike. Efektiviteti i ILA-ve të ndryshme

varion ne masë të ndjeshme midis vendeve duke u varuar nga fakti se për sa kohë kanë ekzistuar dhe sa

mirë janë të pajisur me risurse. Shumica e punëve të tyre konsiston në auditime të thjeshta

përputhshmërie, por po rriten edhe kapacitetet për auditim financiar të cilat janë pjesë standarte e

punës së këtyre institucioneve në disa vende. Asnjë prej vendeve nuk duket se ka ILA që të luajë një rol

aktiv në menaxhimin e investimeve publike; megjithatë, vlerësime të planifikuara mirë dhe bëra vetëm

njëherë për projekte me performacë shumë të dobët mund të jetë një mënyrë për të përqëndruar

vëmendjen në planfikim më të mirë dhe verifikim më të hershëm të eficencës dhe efikasitetit. Në varësi

të aftësive financiare, ILA-t mund të konsiderojnë marrjen e ekspertizës së jashtme për kryerjen e

vlerësimeve të tilla.

4 PROPOZIME PARAPRAKE PËR PUNË TË MËTEJSHME NË NJË FAZË TË DYTË TË

STUDIMIT

4.1 PROBLEME TË PËRBASHKËTA

64. Të gjitha vendet kanë tani njësi të investimeve publike në ministritë e tyrë të financave, por

kapacitetet e tyre përgjithësisht janë të pakta dhe roli i tyrë nuk është i mirë-përcaktuar. Në të gjitha

vendet ka mundësi për identifikimin e nevojave për forcimin e kapaciteteve dhe masave që këto njësi

të mund të koordinojnë më mirë proçesin e PIM dhe të mund të promovojnë aplikimin e metodave më

rigoroze të përgatitjes dhe vlerësimit.

65. Vetëm në Shqipëri ka një fazë të rregullt të identifikimit dhe shqyrtimit paraprak në fazën

para-zbatuese të ciklit të projektit (madje edhe në Shqipëri proçedura nuk ka gjetur ende një zbatim


rigoroz). Një proçedurë e tillë ka avantazhe të shumta dhe do të ishte me interes të kryhet një studim i

mëtejshmë se si kjo mund të fillojë të përdoret në të gjitha vendet.

66. Me përjashtim të investimeve me financim të huaj, teknikat rigoroze të vlerësimit të projektit

kanë një përdorim të rrallë, madje edhe në rastet kur përdorimi i tyre është i detyrueshëm. Numri i

pamjaftueshëm i specialistëve të kualifikuar është padyshim një faktor, por shpesh duket se kjo

shpjegohet më shumë nga mungesa e kërkesës nga ana e vendim-marrësve. Megjithëse ka shumë për

të bërë në drejtim të përcaktimit të detyrimeve të nevojshme për një aplikim më sistematik të këtyre

metodave analitike, mënyra më efikase për nxitjen e zbatimit të tyre fare mirë mund të ishte rritja e

ndërgjegjësimit midis zyrtarëve të lartë dhe vendim-marrësve.

67. Në asnjë prej vendeve, gjatë përgatitjes së buxhetit nuk aplikohen kontrolle specifike për

gatishmërinë e zbatimit të projekteve. Përfundimi është se shpesh miratohen projekte të cilat nuk

kanë përgatitjen e duhur e cila më pas bëhet shkak për vonesa gjatë zbatimit. Ekziston hapësira për të

shqyrtuar më tej këtë çështje dhe për të përgatitur propozime më të qëndrushme për forcimin e

proçedurave të përgatitjes së buxhetit.

68. Kompanitë (Partneritetet) e përbashkëta midis sektorit publik dhe privat, veçanërisht

marrëveshjet e konçesioneve, po ndiqen me entuziazëm në rajon. Disa vende kanë tashmë ligje për

PPP dhe konçesione dhe të tjera janë në proçes përgatitje; kështu që kuadri ligjor është duke u krijuar.

Megjithatë në praktikë, duket se nuk ka një shpjegim të qartë për këtë metodë, dhe ka pak ose aspak

orientim të disponueshëm për faktorët që duhet të përcaktojnë rastet e preferencës së zgjidhjeve PPP

ndaj prokurimit tradicional. Si rezultat i kësaj ndodh përdorimi i shpeshtë i metodës ad hoc për PPP ku

qeveria është më shumë e zënë me përgjigjen e propozimeve të pakërkuara, se sa në zbatimin e

politikës së vet koherente. Mungesa e transparencës është gjithashtu një problem i vazhdueshëm.

Ekziston shqetësimi se një metodë PPP mund të mos ndiqet gjithmonë për arsyet e duhura dhe se në

themel mund të ketë probleme drejtimi. Studimi ka pasur të mundur të bëjë vetëm një vështrim të

përgjithshëm në këtë zonë dhe ka nevojë për shqyrtim më të thelluar në të gjashtë vendet.

69. Praktika e votimit të buxheteve suplementare në mes të vitit duket se është një fenomen i

zakonshëm në rajon dhe duket se ndikon në mënyrë jo proporcionale në shpenzimet kapitale. Në

vitet e fundit, buxhetet suplementare janë hartuar për të shpenzuar rritjet ‘e papritura’ në të ardhura,

të cilat zakonisht janë përdorur në mënyrë më shumë se proporcionale për shpenzimeve kapitale. Kjo

shpesh rezulton në zbatimin tepër të shpejtë të projekteve të përgatitur keq me efekte negative për

leverdishmërinë ekonomike. Ajo cënon gjithashtu kredibilitetin e proçesit të buxhetit vjetor. Më shumë

duhet bërë për të zbuluar shtrirjen, shkaqet dhe pasojat e këtij problemi.

70. Pothuajse në çdo vend ka pasur shqetësime në lidhje me profesionalizmin dhe pavarësinë e

konsulentëve që mbikqyrin kontratat e punimeve. Ekziston dyshimi se ka marrëveshje të fshehta të

shpeshta midis konsulentëve mbikqyrës dhe kontraktuesve, duke çuar në rritje të pakontrolluara të

kostos pas dhënies së kontratave. Mësime mund të nxirren nga përvoja e vendeve të tjera, veçanërisht


nga vendet e reja anëtare të BE-së, të cilat mund të jenë të aplikueshme në rajon dhe në këtë aspekt do

të ishte me vlerë kryerja e studimeve të mëtejshme në këtë fushë.

71. Vlerësimi ex post nuk është shumë i përhapur në rajon. Megjithëse një proçes i mirë vlerësimi

ndoshta duhet paraprirë nga planifikim i përmirësuar i projekteve, me një orientim më të dukshëm

drejt rezultateve dhe leverdishmërisë ekonomike, ekziston nevoja për të filluar hedhjen e bazamentit

për një sistem më të mirë. Për këtë arsye, nevojitet më shumë punë për të përcaktuar se si do të ishte

një proçes i thjeshtë vlerësimi dhe se si do të përshtatej me elementët ekzistues të sistemit të

menaxhimit të investimeve publike. Gjithashtu, disa vlerësime të veçanta dhe të mirë-fokusuara të

kryera nga qeveria ose nga institucioni i lartë i auditit, mund të shërbejnë si stimuj për përmirësimet në

planifikimin e përmendur më sipër.

72. Raporti e ka përqëndruar fokusin e tij tek investimet publike të financuar nga buxhetet e

qeverisë (në të gjitha nivelet). Në shumicën e vendeve, ai përjashton shpenzimet të cilat mund të

emërtohen fare mirë investime publike, të cilat janë bërë nga ndërmarrjet shtetërore apo nga subjekte

të ngjashme të krijuara nga qeveritë lokale. Shembuj të zakonshëm janë investimet në infrastrukturë

për energjinë, ujin e pijshëm dhe ujërat e zeza. Megjithëse investimet e bëra nga këto ndërmarrje

shtetërore nuk janë të përfshira në buxhet, vetë këto ndërmarrje mund të ndërveprojnë në masë të

madhe me buxhetet publike . Ndërmarrjet shtetërore mund të krijojnë detyrime të mëdha

kontigjencash. Ato mund të përfitojnë subvencione apo transferta nga buxheti. Mund të ekzistojnë

arsye të tjera të rëndësishme publike financiare të lidhura me përcaktimin e tarifave dhe rregullimin.

Për shembull, në Kosovë, korporata shtetërore e energjisë shkakton një barrë tepër të madhe dhe të

papërballueshme në buxhet. Gjetja e zgjidhjes për këtë problem do të kërkojë investim shtesë ndoshta

me financim apo garanci publike apo prej donatorëve, si dhe reforma rregullatore. Në këtë studim, ne

nuk e kemi marrë në shqyrtim këtë grup më të gjerë çështjesh. Megjithatë, në një studim të ardhshëm

kjo do të ishte me vlerë ndoshta në një kontekst sektori/vendi specifik.

73. Në studime të ardhmë mund të jetë mirë që fokusimi të jetë në një sektor specifik si p.sh. rrugët

apo energia të cilat zënë një pjesë të konsiderueshme të investimeve publike dhe personifikojnë disa

sfida specifike sektoriale që mund të nxjerrë mësime të dobishme për vendet e ndryshme. Kjo mund të

kryhet në lidhje me problemin e adresuar ne paragrafin paraardhës.

74. Praktikat e implementimit në disa fusha mund të meritojnë një shqyrtim më të detajuar që del

jashtë kuadrit ligjor dhe udhëzimeve të përgjithshme të praktikës së mirë. Për shembull, ndërsa

prokurimet janë përmendur në këtë studim si një aspekt i MIP, do të ishte mirë që të shyrtoheshin

aspektet më thelbësore të hartimit dhe strategjisë së prokurimeve të tilla si lloji i tenderit, kriteret e

kualifikimit të ofertuesve, madhësia e paketës dhe bashkimi i komponentëve dhe faza e tregut. Në

mënyrë të ngjashmë edhe në financat e projekteve ka elementë praktikë të tillë si: si të përdoren

optimalisht fondet publike, ku dhe çfraë lloji PPP është më i përshtatshëm, si të trajtohen tejkalimet e

kostove, ndryshimet e projekteve, dhe vonesat në zbatim. Studimi i detajuar i këtyre çështjeve do të


kërkonte analiza të sektorëve specifik apo raste studimore, pasi këto mund të jenë më të vlefshme se

analizat e përgjithshme.

75. Së fundmi, panorama e paraqitur në këtë studim për sistemet e PIM i referohet kryesisht

përvojës gjatë një periudhe me rritje të papreçedent dhe me të ardhura të mëdha përtej

parashikimeve. Kjo tani po shndërrohet në një periudhë me ngadalësim të theksuar. Modeli i

mëparshëm me tejkalime dhe mos-realizime të buxheteve kapitale po ia lë vendin zvogëlimeve të

tepruara të shpenzimeve kapitale në mesin e vitit. Për këtë mund të jetë e nevojshme të reflektojmë në

studimin tjetër, nëpërmjet theksimit të nevojës për të përmirësuar parashikimin e të ardhurave, për të

respektuar ciklin e buxhetit vjetor, për të shmangur trajtimin e kapitalit si pjesë e mbetur residual dhe

për të evituar shpërndarjen e burimeve të kufizuara në një numër të madh projektesh për shkak të mos

kryerjes së zgjedhjeve të vështira në lidhje me projektet që duhet të refuzohen.

4.2 PROBLEME PËR NDJEKJE SIPAS VENDEVE

Shqipëria

76. Në vitet e fundit është bërë një progres i dukshëm në forcimin e menaxhimit të imvestimeve

publike (si dhe aspekte të tjera të menaxhimit të shpenzimeve publike) dhe sfida aktuale është

konsolidimi i këtyre reformave. Mbështetja për këtë qëllim po jepet nga Fondi i IPS4 dhe duhet treguar

kujdes për të mos dubluar asnjë prej aktiviteteve të tij. Megjithatë, ekzistojnë një sërë fushash ku do të

ishte e mirë që në një peridhë afatshkurtër të kryhej një studim i mëtejshëm.

1. Roli i njësisë së PIM në MF duket se është i mirë-përcaktuar dhe është pozicionuar në mënyrën e

duhur në strukturën organizative; megjithatë, njësia ka nevojë për të përmirësuar aftësitë në

mënyrë që të kryej rolin që i është caktuar. Për këtë arsye, duhet të bëhen propozime konkrete

për rritjen e kapaciteteve, të cilat mund të shërbejnë si bazë për planifikuar suport nëpërmjet

Fondit të IPS.

2. Proçedurat e menaxhimit të investimeve publike kanë dy vjet që po funksionojnë dhe ndoshta tani do të ishte me vend të ndërmerret një analizë më e thellë për zbatimin e tyre, për të përcaktuar se ku dhe nëse mund të bëhen përmirësime, veçanërisht në lidhje me zbatimin e projekteve. Njëkohësisht, mund të përcaktohen kërkesat për udhëzimet mbështetëse, si dhe të përshkruhet qëllimi dhe përmbajtja e tyre.

3. Pavarësisht përpjekjeve për të adoptuar një përkufizim më strategjik të projektit dhe për të

akomoduar projekte shumë-vjeçare, ka patur progres të kufizuar në reduktimin e numrit të

‘projekteve’ të investimeve. Për gjetjen e një shpjegimi për këtë fenomen nevojitet punë e

4 Sistemi i Integruar i Planifikimit


mëtejshme, përfshirë qartësimin e shkaqeve për bllokimet si pasojë e kufizimeve të dukshme në

sistemin e thesarit apo kufizimeve ndaj atyre që janë përgjegjës për funksionimin e tij.

4. Zhvillimi i aspekteve kryesore upstream të menaxhimit të investimeve publike ka shënuar

progres, por ka mbetur pas zhvillimi i funksionit të monitorimit dhe vlerësimit (M&V). Kjo

ndoshta është e kuptueshme meqënëse monitorimi dhe vlerësimi aktiv duhet të bazohen në

planifikim të arsyeshëm. Megjithatë, tashmë duket se ekziston mundësia për të ecur përpara në

këtë drejtim. Puna për përmirësimin e monitorimit tashmë ka nisur, por tani duhet të

konsolidohen organizimet institucionale për veprime të mëtejshme. Vlerësimi mbetet një fushë

e tepër e pazhvilluar dhe tani do të ishte koha më e mirë për hartimin e një proçësi të thjeshtë

vlerësimi si një element për injektimin e kulturës së leverdishmërisë ekonomike në shërbimet

publike.

5. Ka nevojë urgjente për krijimin e një politike më sistematike për përdorimin e marrëveshjeve

PPP/të konçesioneve. Aktualisht, këto marrëveshje po zbatohen në një mënyrë ad hoc pa asnjë

kriter të strukturuar dhe transparent për të vendosur se kur duhet të përdorin këto proçedura

në vend të atyre të prokurimit tradicional. Me ndihmën e Bankës është përgatitur një raport mbi

funksionimin e kuadrit të konçesioneve, por vërehet se konkluzioneve dhe rekomandimeve u

është kushtuar pak vëmendje, kështu që sugjerohen veprime të mëtejshme.

Bosnie

77. Kohët e fundit kanë nisur dy projekte të financuara nga DFID, të cilët midis të tjerave, synojnë të

sjellin përmirësime në menaxhimin e investimeve publike në Bosnje. Projekti i Efikasitetit dhe

Koordinimit të Ndihmave (ACE) synon të përmirësojë planifikimin, programimin dhe menaxhimin e

asistencës së huaj në mënyrë që ajo të përputhet me prioritetet e zhvillimit të vendit. Faza e tretë e

Projektit për Forcimin e Menaxhimit të Shpenzimeve Publike (SPEM) e cila synon të thellojë proçesin e

planifikimit të buxhetit afatmesëm, ka nisur tashmë në fazat e para të kësaj ndihme, dhe në mënyrë

specifike, ka filluar zbatimin e një proçesi të konsoliduar të buxhetimit të kapitalit në përputhje me

rekomandimet e bëra gjatë fazës së dytë. Në dritën e kësaj ndihme, duket e arsyeshme që çdo studim i

mëtejshëm nga Banka të fokusohet në fazat e tjera të proçesit të menaxhimit të investimeve publike

dhe të jetë i koordinuar ngushtë me këto dy projekte.

78. Duke pasur parasysh këtë mbështetje të vazhdueshme, fushat në të cilat Banka mund të ishte

më e vlefshme në një periudhë të afërt, janë:

1. Libri i Rregullave të Federatës i cili trajton aspektet e fazës para-zbatuese të ciklit të projektit

duhet të rishikohet dhe ndoshta të ndryshohet pas disa vitesh në përdorim. Nuk ekziston një

libër ekuivalent në Republikën e Serbisë dhe për rrjedhojë do të ishte me vlerë investigimi i

mëtejshëm për krijimin e një proçesi universalisht të aplikueshëm për përgatitjen e projektit.

2. Të dy entitetet janë duke përgatitur aktualisht ligjet e PPP: në varësi të stadit aktual të zhvillimit,

qeveritë respektive mund të marrin në konsideratë një rishikim të jashtëm të këtyre ligjeve. Në


çdo rast, kuadri ligjor duhet të mbështetet nga udhëzime të qarta dhe trajnim për vlerësimin,

negocimin dhe zbatimin e marrëveshjeve të PPP dhe të konçesioneve, duke e vënë theksin në

sigurimin e transparencës në çdo etapë.

3. Koordinimi midis entiteve në fushën e investimeve publike ka shënuar pak progres megjithëse

avantazhet ekonomike nga një koordinim i tillë, veçanërisht në transport dhe energji ku ka

mundësi për duplikime inefiçente, janë shumë të mëdha për të mos u marrë parasysh. Do të

ishte me vlerë të punohej më shumë në drejtim të identifikimit, dhe mundësisht të llogaritjes së

kostove të këtij dështimi dhe për të identifikuar disa mënyra pragmatike për të bërë përpara,

por kjo natyrisht do të kishte kufizime nga faktorë politik.

Kosovë

79. Raporti i vendit për Kosovën ka nxjerrë në pah disa mangësi të mëdha në të gjitha fazat e

proçesit të menaxhimit të investimeve publike. Një projekt 5 i madh i financuar nga BE, i cili do të

adresojë shumë prej problemeve të ngritura në raport në lidhje me proçedurat para-zbatuese dhe

buxhetimin kapital, është gati për të nisur. Në përgatitje për financim nga BE, me qëllim përmirësimin e

cilësisë së planifikimit dhe buxhetimit të shpenzimeve publike dhe investimeve publike, asistenca do të

mbulojë fushat kryesore të mëposhtme:

përmirësimi i sistemit/ proçesit të planifikimit të buxhetit për institucionet publike në nivel

qendror dhe lokal;

hartimi i një kuadri efikas për planifikimin e investimeve publike;

shërbime këshillimore për prioritarizimin e politikave, planifikimin, buxhetimin dhe

menaxhimin e fondeve të BE, dhe;

trajnimi dhe përgatitja në vendin e punës e institucioneve publike mbi menaxhimin e

financave publike

80. Duke marrë parasysh këtë asistencë, fokusi i çdo studimi tjetër vijues të iniciuar nga Banka

duhet të përqëndrohet në fazat e mëpasshme të ciklit të projektit, megjithëse do të ishte me vend që

konkluzionet e raportit të vendit të diskutoheshin me ekipin e projektit të BE me fillimin e tij.

81. Ndërsa diskutimi për Kosovën evidenton një sërë mangësish të rëndësishme të cilat me qëllim

përmirësimin e menaxhimit të investimeve publike, duhet të zgjidhen gjatë një periudhe afatmesme

deri afatgjatë, disa probleme të tjera vetë shfaqen si fusha të mundshme për studim të mëtejshëm

imediat në Kosovë. Këto janë:

1. Si nga ana konceptuale dhe ajo praktike, duket se ka probleme me përkufizimin se çfarë përbën

një projekt, duke çuar në një numër të madh ‘projektesh’ të vogla vjetore. Hetimi i mëtejshëm i

5 3.5 milion Euro me financim nga IPA. Qëllimi i projektit është përmirësimi i cilësisë së investimeve publike në Kosovë

dhe përgatitja e terrenit për fonde nga BE.


shkaqeve të kësaj situate dhe identifikimi i zgjidhjeve të mundshme do të ishte një ndërmarrje

me vlerë.

2. Për realizimin e projekteve ekziston një proçes para-zbatues i mirë-renditur (megjithëse ende

nuk është plotësisht i pajtueshëm), por ai nuk përmban një fazë të rregullt për identifikimin dhe

shqyrtimin paraprak të projekteve. Avantazhet e kësaj faze dhe zbatimit të saj të mundshëm

është e nevojshme të hetohen më tej, në bashkëpunim me projektin e financuar nga BE. Kjo

lidhet me pikën e mësipërme sepse kjo është gjithashtu pika në të cilën vlerësohet fillimisht

integriteti i një projekti.

3. Kosova po ndjek metoda PPP për financimin e investimeve publike, por pa pasur një logjikë të

shëndoshë për politikën dhe pa kritere të mirë-përcaktuara për përzgjedhjen e këtyre metodave

në vend të prokurimit tradicional. Ekziston hapësira për krijimin e një metode më të strukturuar

për PPP e cila garanton përdorimin e saj vetëm në rastet kur ka avantazhe të provuara në terma

të leverdishmërisë ekonomike të fondeve publike dhe transferimit të riskut në krahasim me

sektorin privat.

4. Tregu i vogël i brendshëm dhe numri i kufizuar i kontraktorëve lokal krijojnë probleme tipike për

konkurrencën në proçesin e prokurimit në një vend të vogël si Kosova. Banka Botërore ka dhënë

këshillim të specilizuar në lidhje me këtë dhe fusha të tjera të prokurimit publik, por mund të

ketë vend për studim të mëtejshëm dhe përgjithësimin e udhëzimeve të dhëna më parë.

5. Sistemi i kontabilitetit dhe raportimit FreeBalance është një instrument i fuqishëm, i cili nuk po

përdoret në kapacitetin e tij të plotë për qëllime monitorimi. Duhet të bëhet më shumë punë

për të qartësuar se si sistemi FreeBalance mund të përdoret për t’i shërbyer më mirë

monitorimit të projekteve individuale dhe programit të investimeve në tërësi.

82. Ekzistojnë gjithashtu disa probleme më të përgjithshme në lidhje me sistemin PFM në tërësi, me

efekte direkte në PIM, p.sh., përgatitja e strategjive kombëtare dhe sektoriale, përforcimi i proçesit të

KSHAM dhe përmirësimi i zbatimit të proçesit të prokurimit publik. Pavarësisht rëndësisë së tyre, këto

janë çështje të cilat ndoshta do të duhet të adresohen në një forum më të gjerë dhe gjatë një periudhe

më të gjatë kohe.

Maqedoni

83. Në Maqedoni, për disa vite rresht, përmirësimet në proçeset e menaxhimit të investimeve

publike duket se kanë mbetur mbrapa reformave më të mëdha në zhvillimin e strategjive dhe

menaxhimin e financave publike. Kjo e metë përbën një shqetësim të veçantë në kontekstin e proçesit

të aderimit në BE. Përpjekjet e fundit për përgjithësimin e PIP, nëpërmjet riorganizimit të përgjegjësive


në MF dhe lidhjes më direkte midis vitit të parë të PIP dhe buxhetit vjetor, kanë ndikuar pozitivisht në

adresimin e mangësive, por megjithatë ka ende çështje të tjera të pazgjidhura:

1. PIP është ende shumë i mënjanuar nga proçeset në zhvillim të planifikimit të buxhetit

afatmesëm. Për rrjedhojë, ka vend për studim të mëtejshëm për mënyrat se si PIP mund të

përforcohet në mënyrë që të luaj një rol më të dobishëm, ose në të kundërt të merret në

konsideratë një zgjidhje më radikale. Studimi duhet të përfshijë përcaktimin e një roli më të

qartë të drejtorisë përgjegjëse për PIP.

2. Në Maqedoni ekziston një konsensus në rritje se shpesh shpenzimet për investimet publike nuk

kanë përfaqësuar leverdishmëri ekonomike të fondeve publike dhe se duhet bërë diçka për të

përmirësuar situatën. Fatkeqësisht, ekspertiza vendase është jashtëzakonisht e kufizuar në

përdorimin e metodave analitike për vërtetimin e leverdishmërisë ekonomike. Drejtoria e sapo

krijuar, përgjegjëse për investimet publike (dhe PIP) duhet të marrë drejtimin për nxitjen e

përdorimit të teknikave të duhura të analizës në mënyrë që vendimet për investime të merren

mbi baza më të shëndosha. Për të kryer këtë funksion, drejtorisë do t’i duhet ndoshta të

përmirësojë në mënyrë të ndjeshme kapacitetet e saj. Për këtë arsye, studimet e tjera mund të

përfshijnë një vlerësim të nevojave për trajnim.

3. Sikurse trajnimi tradicional, edhe trajnimi në vendet e punës mund të jetë me rëndësi për

krijimin e kapaciteteve të drejtorisë. Trajnimi mund të bëhet për vlerësimin ekonomik të një

numri shumë të vogël projektesh potenciale ‘elefanti i bardhë’ të cilat janë në pipeline listë, apo

për vlerësimin ex post të një kampioni të vogël me projekte të përfunduar, ku ekziston dyshimi

se nuk është arritur leverdishmëria ekonomike dhe ku mund të nxirren mësime për përgatitjen e

projekteve të ardhshëm. Qëllimi kryesor i këtyre ushtrimeve do të ishte rritja e kapaciteteve të

njësisë dhe në të njëjtën kohë të tregohej vlefshmëria e teknikave tek vendim-marrësit dhe

publiku.

4. Komisioni i Investimeve Strategjike është ngritur jashtë kuadrit të planifikimit strategjik i cili u

krijua kohët e fundit dhe ekzistojnë rreziqet për dublimin apo cënimin e proçesit. Gjithashtu,

inputi politik i nivelit të lartë në lidhje me vendim-marrjen për investime është shumë i

rëndësishëm, dhe ky organ, i cili me sa duket është ngritur për shkak të mangësive të

perceptuara në proçeset ekzistuese, mund të luaj një rol të rëndësishëm në përmirësimin e

sistemit të PIM. Gjetja e mënyrës për të shfrytëzuar stimulin politik të Komisionit të Investimeve

Strategjike në një sistem PIM më të strukturuar është për rrjedhojë një sfidë e rëndësishme.

Mali i Zi

84. Mali i Zi ka përfituar në të shkluarën nga asistenca e dhënë nga USAID, GtZ dhe UNDP në

aspekte të ndryshme të sitemit PIM. Kjo asistencë-këshillim, manuale dhe instrumente – duket se nuk

është shfrytëzuar plotësisht nga autoritetet dhe shkaqet e këtij problemi përbëjnë çështje të


rëndësishme për studim të mëtejshëm. Duke pasur parasysh këtë, ekzistojnë disa fusha të cilat

përbëjnë objekt për studim të mëtejshëm në Malin e Zi:

1. Njësia e investimeve publike në Ministrinë e Financave është relativisht e dobët dhe ka nevojë

për përforcim. Rekomandimet në lidhje me këtë janë dhënë disa vite më parë nga asistenca e

USAID por kurrë nuk u zbatuan. Këto rekomandime duhet të rishikohen me qëllim ri-përforcimin

e tyre, dhe nëse është e nevojshme ndryshimin e tyre dhe për të gjetur një zgjidhje për pengesat

institucionale të cilat kanë penguar zbatimin e tyre. Qëllimi duhet të jetë përcaktimi tepër i qartë

i rolit të njësisë, i kapaciteteve të nevojshme për përmbushjen e këtij roli dhe për kryerjen e

vlerësimit të nevojave specifike për trajnim.

2. Dimensioni strategjik i planifikimit të investimeve publike është i vogël: nuk ekziston një strategji

kombëtare gjithpërfshirëse apo strategji sektoriale për investime. Qeveria është e vetëdijshme

për këtë dhe dëshiron të bëjë diçka rreth saj. Për këtë arsye, do të ishte me vlerë diskutimi i

mëtejshëm se si një metodë më strategjike për vendim-marrjen në investime mund të

përfshihet në një kuadër më koherent të planifikimit të përgjithshëm strategjik.

3. Udhëzimet metodologjike për vlerësimin e projektit dhe menaxhimin e ciklit të projektit, të cilat

u përgatitën me ndihmën e GtZ, nuk janë asimiluar siç duhet në proçeset e Malit të Zi. Do të

ishte me rëndësi hetimi i mëtejshëm i shkaqeve përse ndodh kjo dhe çfarë mund të bëhet në

mënyrë që ky material t’i shërbej qëllimit për të cilin është krijuar.

4. Shpenzimet kapitale të financuara prej donatorëve nuk po përfshihen në buxhet pavarësisht

ekzistencës së një sistemi I.T. të krijuar me ndihmën e UNDP për lehtësimin e mbledhjes dhe

analizimit të informacionit të nevojshëm. Shkaqet lidhur me këtë si dhe nëse sistemi mund të

shërbejë ende për një qëllim të dobishëm meritojnë shqyrtim të mëtejshëm.

5. Një draft ligj është hartuar në lidhje me proçedurat e reja të përgatitjes së projektit. Qëllimi

kryesor është që ai të ofrojë përparësi ndaj proçedurave aktuale, por një rishikim i huaj më i

detajuar para zbatimit të tyre mund të krijojë mundësi për përmirësime të tjera bazuar në

eksperiencën ndërkombëtare.

Serbi

85. Raporti i Vendit për Serbinë ka evidentuar një sërë fushash të rëndësishme të sistemit të

menaxhimit të investimeve publike të cilat kanë nevojë për përforcim. Disa nga këto përmirësime do të

vijnë vetëm si rezultat i përpjekjeve për reforma më të mëdha dhe më afatgjata, ndërsa të tjerat mund

të arrihen si rezultat i ndërhyrjeve më specifike dhe më imediate. Nga këto të fundit, ato që citohen më

poshtë duket se kanë nevojë urgjente dhe janë me vlerë për shqyrtim të mëtejshëm.

1. Njësia e investimeve publike në Ministrinë e Financave është shumë e vogël dhe nuk ka një rol

të mirë-përcaktuar në sistemin PIM, rol i cili është dobësuar disi nga Ministria për Planin

Kombëtar të Investimeve. Diskutime të mëtejshme me MF për rolin e duhur, stafin dhe ngritjen

e kapaciteteve të kësaj njësie mund të rezultonin frytdhënëse.


2. Një ligj i ri për ndërtimin është gati për miratim. Rishikimi i efekteve të këtij ligji për PIM,

përfshirë lidhjet me buxhetimin e kapitalit dhe identifikimi i nevojave për trajnim dhe udhëzime

mbështetëse shtesë, do të ishte një proçes i dobishëm.

3. Proçesi i planifikimit strategjik në Serbi është i fragmentizuar dhe për pasojë orientimi strategjik

për investime publike është i dobët. Drejtimi strategjik i dhënë nga Këshilli për Zhvillimin e

Infrastrukturës tregon një zhvillim pozitiv, por ka ende vend për krijimin e një sistemi planifikimi

më koheziv me baza më të forta institucionale. Kjo do të ishte me rëndësi të veçantë në

kontekstin e integrimit në BE dhe programimit të fondeve të IPA. Analiza e mëtejshëm në këtë

fushë do të ishte me vlerë për qeverinë.

4. Ndryshimet e bëra në Ligjin e Sistemit të Buxhetit sugjerojnë përgatitjen e një plani afatmesëm

për investime publike që të shoqërojë dorëzimet e buxhetit. Draft ligji nuk specifikon se çfarë

detyrimi rrjedh nga ky përcaktim dhe për këtë arsye për Ministrinë e Financave do të ishte i

dobishëm një specifikim më i qartë i përmbajtjes dhe proçesit të përgatitjes së planit.

5. Krijimi i një kuadri të shëndoshë për ndërtimin e PPP të zbatueshme për realizimin e

infrastrukturës së përmirësuar është një çështje urgjente. Qeveria ka punuar intensivisht për

rregullimin e legjislacionit të PPP dhe ndihma në kohë në këtë fushë mund të jetë e mirëpritur.

Praktika ndërkombëtare për buxhetimin dhe kontabilitetin e marrëveshjeve të tilla është çështje

e rëndësishme, veçanërisht në lidhje me trajtimin buxhetor të të gjitha detyrimeve të rezultuara

të kontigjencave, dhe kjo mund të jetë temë për studim më të thellë.

6. Proçesi i decentralizimit të vendim-marrjes për investime ka nisur dhe prej 2009 qeveritë lokale

kanë pasur mundësi të marrin hua dhe të hyjnë në marrëveshjet PPP. Monitorimi dhe

menaxhimi i riskut fiskal të lidhur me të është një çështje e cila kërkon vëmendje urgjente.

86. Organizimet institucionale për PIM në Serbi (d..th., ekzistenca e një ministrie të veçantë

përgjegjëse për një pjesë të madhe të buxhetit të investimeve) nuk janë ideale, por gjetja e një

zgjidhjeje të përshtatshme do të kërkojë kohë dhe mundësi politike. Si rrjedhim, kjo nuk shihet si një

fushë ku studimi i mëtejshëm nga ana e Bankës mund të sjellë fryte në këtë pikë.

5 METODOLOGJIA


87. Si pikënisje e analizës për secilin nga vended shërben një listë me veçoritë kryesore6 që

normalisht duhet të ekzistojnë në një sistem të shëndoshë të menaxhimit të investimeve publike. Këto

veçori, renditur sipas aspekteve kryesore të menaxhimit të investimeve publike, janë:

a) Konteksti Strategjik për Planifikimin e Investimeve dhe Marrjen e Vendimeve

Veçoritë kryesore të praktikës së mirë:

Udhëzim strategjik i besueshëm, funksional dhe me autoritet (me përfshirje te politikës)

për planifikimin dhe marrjen e vendimeve për investimet publike;

Një metodë koherente për mobilizimin e fondeve nga burime të ndryshme, përfshirë nga

donatorët dhe sektori privat.

b) Identifikimi, Përgatitja dhe Vlerësimi i Projekteve të Investimeve Kapitale.


Një përkufizim kontabël i fortë, megjithatë pragmatik, i shpenzimeve kapitale.

Një përkufizim konceptual i termit ‘projekt’ që mbështet planifikimin dhe buxhetimin

strategjik.

Proçedura me disiplinë dhe renditje të duhur për identifikimin, shqyrtimin paraprak,

përgatitjen dhe vlerësimin e projekteve, me vendime të marra në hapat kryesorë, përfshirë

një vendim për të vazhduar me përgatitjen e detajuar pas shqyrtimit paraprak.

Specifikimi i treguesve të performancës për qëllime monitorimi dhe vlerësimi.

Kontroll i pavarur i rezultateve të vlerësimit nga struktura ekuivalente në lidhje me gjykime

subjektive, ku ministritë dhe departamentet (se sa një njësi qëndrore) janë përgjegjëse për

studime fizibiliteti dhe vlerësimi.

Udhëzues metodologjik të qartë dhe lehtësisht të diponueshëm për proçedurat e

aspekteve teknike të përgatitjes dhe vlerësimit të projektit, proporcional me shkallën dhe

objektin e projekteve.

Udhëzime dhe kritere vendimi zyrtare për analizimin e kontratave alternative të prokurimit,

si p.sh., kontraktimi tradicional kundrejt alternativave PPP, BOT, etj.

Nisma për trajnimin ne nivelet e sipërme për metodat e analizimit të projekteve.

6 Këto veçori kryesore u përpiluan nga një sondazh i punës së mëparshme në këtë fushë:

1. ‘Rishikimi i Efiçensës së Investimeve Publike: Kuadri Analitik’ Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska & Jim Brumby, Banka Botërore, Shkurt 2008

2. Pyetsor i hartuar për qëllime kërkimore për ‘Studim i Menaxhimit të Investimeve Publike në Vendet e Reja Anëtare’, Banka Botërore, Nëntor 2007

3. Pyetsor vet-plotesues i përdorur në Seminarin në Stamboll për Përvojat në Menaxhimin e Investimeve Publike, organizuar nga Banka Botërore në Shkurt 2008

4. ‘Kosova: Njoftim i Politikës për Menaxhimin e Investimeve Publike’, Andrew Bird, World Bank, Tetor 2007


c) Buxhetimi për Investimet Kapitale


Shpenzime kapitale të dalluara qartë brenda një buxheti të vetëm.

Mbulim gjithëpërfshirës i shpenzimeve kapitale në buxhet.

Evidentim i qartë i angazhimeve të ardhshme për projektet (shumë-vjeçare) në proçes në

buxhetin vjetor apo në informacionet shtesë shoqëruese.

Proçedura ‘filtrimi’ për të mos lejuar përfshirjen në buxhet të projekteve që nuk janë

shqyrtuar, d.m.th, që nuk kanë kaluar përmes proçedurave të përcaktuara para-

implementuese.

Një proçes për pergatitjen e buxhetit që:

o Siguron rrugën e vetme për përzgjedhjen e projekteve për financim;

o Është ndërtuar brenda perspektivës afatmesme;

o Përcakton kufij realistë, por të qëndrueshëm të shpenzimeve për investime publike,

duke ju dhënë mundësi ministrive të planifikojnë shpenzimet kapitale me efektivitet,

duke përzgjedhur projekte të reja dhe të sigurta që adresojnë prioritetet e tyre

strategjike, duke vazhduar ndërkohë implementimin efiçent të projekteve të filluara;

dhe

o Siguron planifikimin e shpenzimeve të nevojshme për funksionimin dhe mirëmbajtjen e

aseteve të paluajtshme ekzistuese dhe shtesat e aseteve.

Kontrolle të ‘ gatishmërisë për të nisur’ për t’u siguruar që planet (përfshirë planet e

prokurimit) janë gati, për implementimin efiçent dhe në kohë të tyre, para fillimit të vitit

buxhetor.

d) Prokurimet dhe Zbatimi i Buxhetit të Kapitalit

Veçori kryesore të praktikës së mirë:

Prokurime dhe proçedura kontraktimi konkurrues, efiçent dhe transparent me qëllim

kryerjen e ekonomizimeve në përdorimin e burimeve publike.

Aftësi për të lidhur kontrata shumë-vjeçare brenda kuadrit të buxhetit vjetor.

Marrëveshje për menaxhimin e projekteve me linja të qarta përgjegjësie për dorëzimin e

outputeve të rëna dakort të projektit brenda afatit dhe buxhetit.

Përgjegjshmëri të lartë për projektin dhe sisteme për kontrollin e kostos.

Një proçes monitorimi aktiv, i cili përfshin raportim të rregullt dhe identifikimin në kohë si

dhe zgjidhjen e problemeve të mundshme.


Fleksibilitet të mjaftueshëm për të reaguar ndaj ndryshimeve materiale në fazat e projektit,

p.sh., rritje reale të konsiderueshme të kostos apo ulje të përfitimeve, duke ri-projektuar

ose duke ndërprerë projektet për një kohë të gjatë.

Verifikim të pavarur të punimeve gjatë implementimit dhe përpara pranimit të projekteve

të përfundura.

Mirëmbajtje e regjistrave të përditësuar të aseteve dhe regjistrimit të vlerave të aseteve.

e) Vlerësimi dhe Auditimi i Projekteve të Përfunduara


Vlerësim sistematik ex-post të projekteve të përfunduara

Mekanizma feedback-u që sigurojnë përfshirjen e rezultateve të vlerësimit në hartimin e

projekteve të reja dhe në vendimet për përzgjedhjen e projekteve.

Institucion i Lartë i Auditit me mandat dhe kapacitet për ndërmarrjen e auditimeve të

performancës së projekteve, si dhe auditimeve financiare/përputhshmërisë.

88. Për të asistuar në vlerësimin e shkallës në të cilën këto veçori ishin të pranishme dhe

funksiononin në secilin prej vendeve u hartua një pyetësor i strukturuar. Përgjigjet për pyetësorin u

morën nëpërmjet intervistave me zyrtarë, diskutimeve me kolegë të Bankës Botërore dhe pjesëtarëve

të tjerë të komunitetit të donatorëve, dhe studimeve të burimeve dytësore përkatëse.

89. Bazuar mbi përgjigjet e pyetësorit, raporti i vendit vlerëson shkallën në të cilën veçoritë kryesore

të një sistemi funksional për menaxhimin e investimeve publike janë të pranishme apo mungojnë në

secilin prej vendeve. Raporti përveç identifikimit të disa boshllëqeve, përpiqet të evidentojë të gjitha

zhvillimet premtuese për plotësimin e tyre.


6 PRAKTIKAT E MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE SIPAS VENDEVE

6.1 SHQIPËRIA


90. Në Shqipëri, planifikimi strategjik dhe buxhetimi janë të lidhur ngushtë nëpërmjet Sistemit të

Planifikimit të Integruar (SPI). SPI bashkon proçesin ekzistues kombëtar për planifikimin strategjik

afatmesëm dhe afatgjatë (Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim- SKZHI) dhe proçesin

afatmesëm të buxhetimit (Programi Buxhetor Afatmesëm- PBA) duke garantuar njëkohësisht që

proçese të tjera thelbësore, përfshirë menaxhimin e investimeve publike dhe menaxhimin e asistencës

së huaj, të pasqyrohen plotësisht në këtë sistem efiçent. Të gjitha të dhënat tregojnë se sistemi po

fillon të arrijë qëllimin e tij në sigurimin e një kuadri të gjerë planifikimi brenda të cilit proçeset kryesore

të planifikimit financiar dhe të politikave të Qeverisë funksionojnë në mënyrë koherente, efiçente dhe

të integruar.

91. Ministria e Financave ka të gjithë përgjegjësinë për menaxhimin e investimeve publike dhe

ushtron këtë përgjegjësi kryesisht nëpërmjet Departamentit të Menaxhimit të Investimeve Publike

(DMIP) të krijuar brenda Drejtorisë së Përgjithshme të Buxhetit. DMIP u krijua posaçërisht për të

prezantuar një metodë më koherente për investimet publike brenda kuadrit të Sistemit të Planifikimit

të Integruar dhe Programit Buxhetor Afatmesëm. Puna e tij përfshin menaxhimin e implementimit të

proçedurave të paraqitura së fundmi për përzgjedhjen, vlerësimin dhe miratimin e projekteve dhe

monitorimin e implementimit të projekteve. Për të arritur një metodë të integruar për hartimin e

buxhetit, DMIP punon me Departamentin për Analizën, Politikën dhe Programimin e Buxhetit (e cila

varet gjithashtu nga Drejtoria e Përgjithshme e Buxhetit) gjatë përgatitjes së buxhetit, duke bërë të

mundur analizimin e kërkesave për shpenzime kapitale së bashku me kërkesat për shpenzime korrente.

92. Ligji i Ri Organik për Buxhetin i sapo miratuar, përcakton një proçes për përgatitjen, analizën dhe

miratimin e Buxhetit vjetor të Shtetit i cili është i përcaktuar në mënyrë të qartë brenda një kuadri

afatmesëm planifikimi dhe ka një orientim të fuqishëm performance. Buxheti klasifikohet sipas

programit (si klasifikimet buxhetore standarte) dhe përgatitja e buxhetit organizohet rreth këtyre

programeve. Përcaktohen synimet dhe objektivat e politikës së programit (në bazë të planeve

strategjike) dhe identifikohen rezultatet e nevojshme për realizimin e këtyre objektivave. Hartimi i

buxhetit konsiston më tej me llogaritjen e kostos për aktivitetet (përfshirë projektet e investimeve, të

cilat janë përcaktuar si grupe aktivitetesh) e cila është e nevojshme për arritjen e rezultateve të

specifikuara, dhe klasifikimin e tyre sipas rëndësisë në mënyrë që të mbeten brenda kufijve (tavaneve)

lart-poshtë të shpenzimeve. Këto të fundit janë formuluar për të garantuar stabilitetin makro-fiskal dhe


shpërndarjen e burimeve për të reflektuar objektivat strategjik të Këshillit të Ministrave. Analiza e

kërkesave të buxhetit dhe vlerësimi i performancës buxhetore (përfshirë dhe shpenzimet kapitale) kanë

si qëllim të përqëndrohen tek rezultatet, në veçanti në efiçencën e realizimit dhe efektivitetin e tyre për

të kontribuar në arritjen e rezultateve të dëshiruara të politikës (objektivat dhe synimet). Ky është një

ndryshim i ndjeshëm krahasuar me metodën e mëparshme më tradicionale për hartimin e buxhetit

sipas zërave.

Konteksti Strategjik

93. Në Strategjinë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (SKZHI) 2007-2013, Shqipëria ka një bazë

realiste, koherente dhe të besueshme për planfifikimin dhe prioritarizimin e projekteve të investimeve

publike, i cili mbështetet në nivelet më të larta të Qeverisë. I krijuar mbi një vision kombëtar dhe i

mbështëtur nga strategji sektoriale dhe ndërsektoriale, SKZHI dhe komponentët e saj janë zhvilluar

brenda një kuadri realist makroekonomik dhe fiskal. Dokumenti siguron udhëzime specifike mbi

infrastrukturën ekonomike (transport, energji, ujërat e zeza dhe kanalizimet, dhe mjedisin) duke

përcaktuar sfidat, vizionin dhe prioritetet dhe politikat strategjike sipas sektorëve. Asistenca e huaj

është duke u koordinuar me strategjinë e zhvillimit më me kujdes, nëprmjet Departamentit të

Koordinimit të Strategjive dhe Donatorëve në Këshillin e Ministrave.

94. Cilësia dhe numri i strategjive sektoriale dhe ndër-sektoriale që janë në themel te SKZHI janë

variabël dhe tani që ekziston kuadri themelor i planifikimit strategjik, është e nevojshme të ketë më

shumë përpjekje për thellimin dhe zgjerimin e tyre. Përgatitja e strategjive sektoriale përfitoi nga

asistenca teknike dhe Fondi IPS do të jetë I dobishëm për të bërë progress në sektorë të tjerë. Mund të

ketë nevojë edhe për përmirësime në shtrirjen kohore dhe periodicitetin e rishikimit të progresit në

zbatimin e SKZHI: idealisht, kjo do të duhej të kryhej në bazë vjetore dhe e lidhur me ciklin e përgatitjes

së buxhetit. Gjithashtu do të përbëjë sfidë edhe ruajtja e rëndësisë së SKZHI gjatë cikleve elektorale si

instrumenti qëndror për hartimin e politikave afat mesme deri afatgjatë.

95. Në kontrast me asistencën e huaj, metoda e mobilizimit të financimit nga sektori privat të

infrastrukturës publike vazhdon të jetë e padisiplinuar. Nuk ka një strategji të përgjithshme pë të

orientuar përdorimin e konçesioneve dhe kontratave të tjera PPP dhe shumica e aktiviteteve është

përqendruar në përgjigjen e propozimeve të pakërkuara, kryesisht në sektorin e energjisë

(hidrocentrale). Pra ka nevojë urgjente për zhvillimin e një politike më sistematike për përdorimin e

PPP.



96. Megjithëse ka pasur përmirësime në mënyrën se si shpenzimet kapitale dhe projektet

përcaktohen konceptualisht, ka ende mangësi në mënyrën se si këto koncepte aplikohen në praktikë.

Në veçanti, buxheti vazhdon të jetë i ngarkuar me një numër të madh investimesh të vogla, me

financim të brendshëm, disa prej të cilëve janë shumë të ngjashëm në qëllim dhe të tjerë të cilët janë

pjesë integrale e investimeve shumë më të mëdha. Konsolidimi i këtyrë projekteve më të vegjël në njësi

më të mëdha për qëllime analitike dhe vendim-marrjeje nuk ka ndodhur në shkallën e dëshiruar, duke

çuar në një focus më të dobët strategjik dhe ngarkesë më të lartë administrative. Gjithashtu, disa

shpenzime mirëmbajtjeje vazhdojnë të klasifikohen si shpenzime kapitale.

97. Shqipëria ka prezantuar kohët e fundit proçedura me disiplinë dhe rend të duhur të cilat

rregullojnë fazën para-zbatuese të ciklit të projektit dhe të lidhur me një proçess rishikimi dhe miratimi

hierarkik. Proçedurat aplikohen njëlloj për të gjitha projektet nëse janë me financim të jashtëm ose me

financim të brendshëm. Në mënyrë të rëndësishme, ato përmbajnë një fazë identifikimi dhe shqyrtimi

paraprak, ku në fillim vlerësohet konsistenca me objektivat e politikës dhe logjikën e projektit, dhe

merret një vendim nëse është e leverdisshme të vazhdohet me përgatitjet. Ato gjithashtu përmabjnë

një vendim (zyrtar) vlerësimi i cili kryesisht fokusohet në vlerësismin nëse projekti ka mundësi të jetë

ekonomikisht I leverdisshëm.

98. Niveli i sofistifikimit të vlerësimit të projekteve dhe studimeve mbështëse analitike është

proporcional me shkallën, kompleksitetin dhe karakteristikat funksionale të projektit. Për këtë arsye,

analiza ekonomike e kostove dhe përfitimeve kërkohet vetëm për projekte me vlerë më të lartë se një

prag i caktuar, i cili varion sipas sektorëve, si edhe studimet e plota të fizibilitetit dhe vlerësimit të

impaktit. Ka një kërkesë për shqyrtimin e alternativave të projektit dhe përcaktimin e parametrave bazë

të performancës për monitorim të mëvonshëm dhe vlerësim, gjatë përgatitjes. Përgjegjësitë për

vendim-marrje dhe kriteret për tu përdorur, përcaktohen në mënyrë të qartë.

99. Proçedurat e reja të menaxhimit të investimeve publike janë të hartuara mirë, por ato kanë disa

mungesa në aplikimin e tyre në nivelin e ministrive shpenzuese. Identifikimi dhe shqyrtimi paraprak

është proçess i brendshëm i ministrive dhe po aplikohet me seriozitet vetëm në disa prej tyre. Cilësia e

vlerësimeve të depozituara në DPIM (I përmbledhur në Formularin e Propozimit të Projektit të

Invetsimit-FPPI) nuk ka ende një standart mjaftueshmërisht të lartë, dhe shpesh ka boshllëqe në

informacion dhe CBA buk kryhet kur kërkohet, veçanërsisht për projektet me finacim të brendshëm.

Githashtu alternativat e projekteve merren në konsidertë shumë rrallë.

100. DPIM aktualisht refuzon 20 për qind të projekteve të dorëzuara për shkak të cilësisë së ulët dhe

do të refuzonte më shumë në mungesë të presionit për të ruajtuar nivelin e shpenzimeve kapitale.

Megjithatë, proçedurat kanë dy vjet që janë krijuar dhe disa probleme fillestare janë të pritshme.

Cilësia pritet të përmirësohet gradualisht nëse DPIM vazhdon të refuzojë aplikantët më të këqinj duke


kontribuar në këtë mënyrë në kredibilitetin e tij. Megjithatë më shqetësues është progresi i vogël në

aplikimin e shqyrtimit paraprak dhe do të ishte e dobishme shqyrtimi i mënyrave për të përmirësuar

disiplinën në aplikimin e kesaj pjese të proçedurës.

101. Mungesat në aftësitrë e nevojshme janë pjesëerisht shkakatre të problemev të cilësisë, por

gjiashtu një factor ndikues ëshët edhe mungesa e kërkesës nga vendim-marrësit për analiza të cilësisë

së lartë. Projektet të motivuar nga përfitimet politike aftshkurtër vazhdojnë të miratohen, duke

demtuar kredibilitetin e proçedurave. Bazuar në rolet e tyre te reja si ‘oficerë autorizues’ të dhënë nga

ligji i ri organik i buxhetit, sekretarët e përgjithshëm të ministrive shpenzuese do të përbënin një

pikënisje për përmirësimin e ndërgjegjësimit për proçedurta dhe metodat përkatëse analitike.

102. Megjithëse proçedurat janë kryesisht të shëndosha, do të ishte e vlefshme të kryheshin sqarime

të mëtejshme të disa prej kërkesave analitike. Proçedurat nuk janë të qarta ne lidhje me kriteret që

duhet të përdoren për të përcaktuar nëse kërkohet një vlerësim i nivelit të mesëm apo vlerësim i plotë.

Gjithashtu nuk është e qartë sipas çfarë kushteve analiza e efektivitetit të kostos do të ishte një

zëvendësues i pranueshëm për analizën kosto-përfitime. Analizat me shumë-kritere, të cilat mund të

jenë shumë të dobishme në disa raste për të vendosur midis alternativave të ndryshme, nuk

përmenden fare. Në mënyrë më të përgjithshme, pas dy viteve të operimit do të ishte me interes

ndërmarja e një proçesi rishikimi të proçedurave, përfshirë konsultimin me përdoruesit, për të

përcaktuar ku mund të kryhen përmirësime. Vlera e pragut që përcakton sofistikimin e kërkesave

analitike është një zonë që duhet të rishikohet për të siguruar një përputhje të mirë me aftësitë

analitike dhe nevojat e informacionit të vendim-marrësve.

103. Mungesat e stafit dhe të aftësive të nevojshme po pengojnë DPIM për të kontrolluar justifikimet

e propozimeve më të rëndësishme të investimeve dhe për të marrë një rol drejtues në promovimin e

praktikës së mirë. Departamenti aktualisht nuk kryen me shumë se kontrolle të përputhshsmërisë në

lidhje me proçedurat. Ai ka nevojë të forcohet me qëllim që të marrë një rol më aktiv në menaxhimin e

investimeve publike që shtrihet në realizimin e një funksioni mospranimi të besueshëm, zhvillimin e

udhësuesit metodologjik dhe hartimin dhe kryerjen e trajnimeve të fokusuara për ministritë

shpenzuese. Bazuar në informimin nëpërmjet një vlerësimi të nevojave të trajnimit, është e nevojshme

që në mënyrë urgjente të zhvillohet një plan afat mesësm deri afat gjatë për ndërtimin e kapaciteteve

për Deparatmentin

104. Për të bërë proçedurat e investimeve publike më operacionale, ka nevojë për udhëzime më të

detajuara dhe praktike, me shembuj konkretë nga sektorë të ndryshmë. Udhëzuesi që shoqëron

proçedurat është një hyrje e dobishme për konceptet, por vështirë se është e mjaftueshme për ata që

nuk janë tashmë të familjarizuar me metodat. Si një hap i përkohshëm, në pritje të përgatitjes së

udhëzuesit kombëtar, mund të përkthehen në Shqip udhëzuesit e publikuar kohët e fundit nga KE.


Gjithashtu ka nevojë urgjente për një kudër vlerësimi dhe udhëzues metodologjik për kontratat PPP,

pasi në këtë fushë ka një boshllëk të madh.

Buxheti për Investimet Kapitale

105. Megjithëse në teori buxheti duhet të mbulojë të gjitha shpenzimet kapitale, ende disa

shpenzime me financim të huaj janë lënë jashtë tij. Është e veshtirë të përcaktohet shkalla e

shpenzimeve të lëna jashtë, por kjo situatë ka ardhur duke u përmirësuar gradualisht dhe ligji i ri

organik i buxhetit përcakton një bazë ligjore të fortë për gjithpëerfshirjen e buxhetit. Ligji i ri gjithashtu

mbështet një transparencë më të madhe në buxhetimin e kapitalit, duke i kërkuar ministrive të

përfshijnë në buxhetet e tyre vjetore një listë projektesh të shoqëruar me informacionin përkatës

financiar mbi kostot totale të llogaritura, shpenzimet e kryera dhe shpenzimet e ardhshme të

planifikuara, në vitin buxhetor dhe në vitet e mëpasshme.

106. Roli i DMIP është të sigurojë që asnjë projekt të mos propozohet për finacim nga buxheti pa

përfunduar vlerësimin e kërkuar dhe marrë aprovimet e nevojshme të përcaktuara në proçedura.

Sistemi funksionon duke i kërkuar të gjitha projekteve të përshtatshme për t’u propozuar për financim

nga buxheti t’u caktohet një numri identifikimi unik dhe të përfshihen në sistemin e të dhënave të

investimeve, sapo ato të jenë verifikuar nga DMIP, ose për projektet me vlerë më të madhe nga Grupi i

Menaxhimit të Buxhetit. Megjithë këtë, sistemi nuk është ende imun ndaj numrit të lartë të projekteve

të pa-planifikuar dhe me karakter politik të cilat hyjnë në buxhet në çastin e fundit; në këto raste

megjithese me mungesa në përmbajtje, kryhet plotësimi i formularëve të nevojshëm.

107. Proçesi i buxhetit synohet të jetë rruga e vetme për përzgjedhjen e projekteve të investimeve

publike për financim. Ky parim dëmtohet nga praktika periodike e prezantimit të buxhetit

suplementar, zakonisht me një kompnenet të konsiderueshëm të investimeve, në mesin e vitit. Kjo

ofron një pikë hyrëse alternative për projektet e reja që jo domosdoshmërisht i janë nënshtruar të

njëjtit rregull si projektet e përfshira gjatë proçesit të buxhetit vjetor

108. Sistemi i buxhetit të orientuar në performancë i Shqipërisë, kërkon nga ministritë shpenzuese

të demonstrojnë që projektet e propozuara do të realizojnë disa outpute që do të kontribuojnë në

arritjen e objektivave të politikave të programit përkatës të shpenzimeve. Objektivat e programit në

vetvete duhet të vijnë nga planet strategjike të sektorit përkatës. Përzgjedhja e projekteve kryhet nga

ministritë shpenzuese, por kërkesat ë tyre pëe shpenzime kapitale shqyrtohen me kujdes nga

Departamenti i Analizës, Politikave dhe Programimit të Buxhetit si pjesë e rishikimit të përgjithshëm të

buxhetit të depozituar nga një ministry.

109. Buxheti i kapitalit tashmë është inkuadruar brenda tavaneve realiste tre-vjeçare të

shpenzimeve kapitale, të përcaktuar në nivel ministrish dhe të gjeneruar nëpërmjet proçesit të PAB.

Proçesi PAB po fillon të ofrojë parashikueshmëri më të madhe dhe një kontekst të besueshëm për

prioritarizime strategjike më të mira dhe programim të përmisuar të investimeve publike nga ministritë


shpenzuese. Displina është rritur pasi kredibiliteti është rritur dhe ministritë përzgjedhin projketet e

reja për finacim dhe parashikojnë në buxhet për projkete në vazhdim ndërsa respektojnë tavanet e

kapitalit.

110. Nuk ka kontrolle rigoroze të ‘gatishmërisë për të nisur’ të projekteve para përfshirjes së tyre

në buxhet, e cila shpesh nënkupton një vonesë të konsiderueshme në fillimin e projekteve në fillim të

vitit të ri buxhetor. Këto kontrolle janë të nevojshme sepse ka një mungesë gatishmërie nga ministritë

për të filluar ndonjë lloj përgatitje serioze për zbatim, para alokimit te fondeve të miratuatra të

buxhetit nga MF në Janar të vitit buxhetor. Kjo shkakton vonesa në prokurime.

111. Në praktikë duhet ende ca kohë para se ministritë të parashikojnë në buxhet për pasojat e

shpenzimeve të sotme kapitale në shpenzimet periodike të ardhshme. Megjithatë, MTBP, së bashku

me infrastrukturën e tij mbështetëse, është krijuar për të zhvilluar buxhetin e integruar të shpenzimeve

kapitale dhe periodike dhe me kohë ky aspekt pritet te përmirësohet meqënëse proçesi bëhet më i

integruar.

Prokurimi dhe Zbatimi i Buxhetit të Kapitalit

112. Ligji i Prokurimeve Publike (LPP) bazohet mbi parime të pranuara të prokurimit publik dhe e bën

prokurimin e hapur proçedurën më të preferuar të prokurimit. Megjithëse nuk është harmonizuar

plotësisht, LPP është kryesisht në linjë me kërkesat e direktivave përkatëse të BE. Megjithësë ka disa

mangësi, veçanërsiht në lidhje me sigurimin e shqyrtimit të pavaruar të ankesave, kuadri ligjor bazë për

prokurim publik të drejtë dhe efiçent është present dhe efektiv.

113. Mangësia më e rëndësishme gjendet në kapacitetin për të zbatuar LPP. Nevojitet punë e

mëtejshme për përmirësimin e profesionalizmit të autoriteteve kontraktues dhe për të forcuar

Agjensinë e Prokurimeve Publike, në mënyrë që të mund të kontribuojë në këtë përmes trajnimit të

nëpunësve të prokurimit dhe dhënien e udhëzimeve për zbatimin e LPP.

114. Megjithëse nuk është gjithmonë e lehtë marrja e provave direkte, korrupsioni duket se është

tipik dhe i rrënjosur thellë kur bëhet fjalë për kontratat e punës. Pasi fitohen kontratat, praktika të

tjera korruptive, duke përfshirë disa herë bashkëpunimin midis kontraktorëve dhe inxhinierëve

mbikqyrës, mund të kompromentojnë cilësisnë ose volumin e punëve. Pjesë e zgjidhjes aftgjatë është

përmirësimi I kapciteteve për zbatimin e LPP. Një faktor I rëndësishëm do të jetë transparenca më e

madhe dhe prezantimi kohët e fundit i prokurimit elektronik duhet të ndihmojë në lidhje me këtë

aspekt. Megjithatë, po aq e rendesishme do të jetë lidershipi-I nga nivelet m ët larta për të ndaluar

korrupsionin.


115. Ligji i ri organik i buxhetit dhe LPP krijojnë mundësi për kontrata shumë-vjeçare brenda

objektit të buxhetit vjetor. Megjithatë, ekziston ende një mungesë e përgjithshme vullneti nga ana e

ministrive shpenzuese për të planifikuar dhe zbatuar projektet të financuar nga fonde të brendshme,

përtej afatit një-vjeçar. Kjo e kombinuar me mungesën e gatishmërisë për të planifikuar prokurimet në

avancë, çon në një tendencë të fortë dhe të vazhdueshme të ekzekutimit të investimeve publike gjatë

gjysmës së dytë të vitit buxhetor.

116. Deri tani në Shqipëri, vëmendja është fokusuar në përmirësimin e fazës para-zbatuese të ciklit

të projektit dhe tani lipset të bëhet më shumë për përmirësimin e fazave të tjera. Në këtë drejtim,

tashmë që ekzistojnë proçedura solide të cilat mbulojnë përgatitjen, vlerësimin dhe përzgjedhjen e

projektit, do të ishte e favorshme thellimi dhe shtrirja e tyre për të mbuluar fazat e tjera të ciklit të

projektit, veçanërisht fazën e zbatimit. Gjithashtu, ka nevojë urgjente për përmirësime në sistemet e

thesarit në mënyrë që menaxherët e projekteve (dhe njësitë e monitorimit) të mund të marrin raporte

financiare për projekte individuale me financim të brendshëm dhe për projekte ‘programatike’ të cilat

konsistojnë në grupime të konsoliduara të projekteve të vogla të ngjashme. Në periudhën më afatgjatë,

funksionaliteti i Sistemit të Informacionit të Menaxhimit Financiar të Shqipërisë ka nevojë të

përmirësohet në mënyrë që të bëhet një instrument i dobishëm për menaxhimin aktiv të projekteve.

117. Duhet ende shumë për të bërë para se të ngrihet një sistem efikas për monitorimin e

projekteve në Shqipëri. Deri tani, përpjekjet e DPIM janë përqendruar në krijimin e proçedurave dhe

testimin e formateve të raportimit. Monitorimi ka qënë pasiv deri tani. Mbase kjo nuk është e

habitshme në këtë fazë, megjithëse shumë herët, pasi kur të jetë krijuar qarkullim më i besueshëm dhe

i plotë i informacionit, do të jetë e nevojshme të ngrihen mekanizma për një monitorim më aktiv, në

mënyrë që të ketë reagim sistematik kur identifikohen probleme. Gjithashtu një para-kusht për

monitorim më të të mirë është përmirësimi i qarkullimit (rrjedhës) të informacionit financiar nga

Thesari. Dobësia e vazhdueshme e planifikimit të zbatimit do të jetë një problem për sistemin e

monitorimit: në mungesë të planeve të qëndrueshme dhe të menduara mirë ndaj të cilave të

krahasohet performanca, monitorimi nuk është shumë i dobishëm, përveç se të theksojë nevojën për

të përmirësuar planifikimin.

Vlerësimi dhe Auditimi i Projekteve të Përfunduar

118. Vlerësimi dhe auditimi është faza më problematike e ciklit PIM. Nuk ekzistojnë vlerësime

sistematike të projekteve, përveç kur ato kërkohen nga donatorët si pjesë e proçedurave të tyre. Kjo do

të thotë që planifikimi startegjik i investimeve dhe hartimi I projekteve individualë nuk po përfitojnë

nga përvoja, e mirë apo e keqe, e marrë nha zbatimi i projekteve të mëparshëm. DPIM është i

ndërgjegjshëm për nevojën për të zhvilluar një proçes sistematik vlerësimi, por, mbase me të drejtë,

aktualisht është përqerndruar në zhvillimin dhe krijimin e sistemeve për monitorimin e zbatimit të


projekteve. Institucioni Suprem I Auditimit të Shqipërisë, nuk është ende aktiv në kryerjen e auditimeve

të performancës.

6.2 BOSNIA


119. Përgjegjësinë për investimet publike tani e kanë departamente të posaçme brenda minsitrive

të financave të Shtetit dhe të dy Entiteteve. Që prej fundit të luftës, shumica e investimeve publike ne

Bosnjë ka qënë me financim të huaj. Në këtë mënyrë, përgjegjësitë për programimin e investimeve

publike dhe koordinimin e ndihmave kanë pasur tendencë të jenë të bashkuara, dhe të mbajtura

kryesisht të ndara nga përgjegjësistë e departamenteve të planifikimit të buxhetit në ministritë e

financave (madje deri në ekzistencën e ministrive të veçanta në një periudhë). Ky i fundit ka mbajtur

një rol dytësor, duke u marrë me numrin e vogël të investimeve me financim të brendshëm dhe

detyrimeve të bashkëfinancimit.

120. Rishikimet e fundit të ligjeve organike të buxhetit të Shtetit dhe të Entiteteve ka bërë kuadrin

e shpenzimeve afatmasme një kërkesë ligjore të proçesit të buxhetit. Megjithatë kalendarët e

përgatitjes së buxheteve nuk janë ende të harmonziuar.

Konteksti strategjik

121. Menaxhimi investimeve publike ne Bosnje vëshstirësohet për shkak të mungesave serioze në

objektin dhe cilësinë e udhëzimit strategjik që është i diposnueshëm për të mbeshtetur planifikimin e

investimeve dhe vendim-marrjen. Struktura komplekse e qeverisë nuk favorizon përgatitjen e

politikave dhe strategjive në mënyrë të unifikuar në nivelin e Shtetit. Si rezultat i kësaj udhëzimet

strategjike që vijnë nga ky nivel janë relativisht jo-efektive, dhe formulimi i strategjive në nivel Entiteti

dhe më poshtë është i fragmentuar dhe i pa-koordinuar.

122. Nuk ekziston dëshirë e madhe për përgatitjen e një dokumenti strategjik në nivel Shteti, dhe

shtysa më e madhe për të vjen nga jashtë. Strategjia e Zhvillimit afat-mesëm (MTDS) ishte një

përpjekje e parë e rëndësishme, por jo plotësisht e kënaqshmë, për zhvillimin e një strategjie

zhvillimi dhe ulje të varfërisë në nivel Shteti. Strategjia nuk u vlerësua në mënyrën e duhur apo nuk

ishte në përputhje me disponibilitetin e mundshëm të burimeve, dhe ka mbetur një instrument

planifikimi statik, jo-perfekt dhe shumë i injoruar, me pranim të dobët kombëtar. Duke i paraprirë

kërkesës së pritshme të para-aderimit në BE, autoritetet e BH kanë filluar zhvillimin e Strategjisë së


Zhvillimit të BH 2008-2013. Megjithatë, përfundimi i Strategjisë është shtyrë deri në fund të vitit 2009.

Megjithëse edhe kur të përfundojë Strategjia, ajo nuk pritet të ketë një ndikim të ndjeshëm në

vendimet për zhvillimet strategjike të marra në nivele Entitetesh dhe nën-Entitetesh, pasi është një

document i krijuar nga shkrirja e elementëve të strategjive te Entiteteve të pranuar reciprokisht nga

ato. Gjithashtu, zhvillimi i strategjisë pengohet nga kapacitetet e kufizuara të burimeve njerëzore në

Drejtorinë e Planifikimt Ekonomik.

123. Në nivel Entiteti, përgatitja e strategjive ka pasur progres shumë më të madh në Republikën

Serbe (RS) se në Federatë. Qeveria e RS ka adoptuar dokumentin Program i Zhvillimit 2007-2011 dhe

dokumentin e lidhur me të Programi i Investimeve Publike (i përditësuar për periudhën 2008-2011), të

cilët janë vendosur në një kuadër makro-fiskal. Në Federatë nuk ekzsiton asnjë dokument ekuivalent

me të përveçse një dokumenti të shkurtër plani strategjik i qeverisë aktuale.

124. Zhvillimi i strategjisë së përgjithshme nuk po shoqërohet me zhvillimin e politikave dhe

programeve sistematike sektoriale në asnjë Entitet. Planet e sektorëve nuk po përgatiten apo

përditësohen në mënrë konsistente nga ministritë e sektorëvë dhe ato strategji sektoriale që janë

përgatitur kanë probleme të ngjashme me ato të MTDS, d.m.th. vlerësime të dobëta apo mungesë

vlerësimi të kostove, mungesë e vendosjes së prioriteteve dhe kufizime jo-realiste të burimeve. Roli

tradicionalisht i dobët i ministrive në përgatitjen e politikave strategjike përbën një pengesë më vehte

për përmirësimin e planifikimit të investimeve strategjike.

125. Programi i Investimeve Publike (PIP),që po përgatitet në nivel Shteti, Entiteti dhe kantoni, nuk

përfaqsojnë plane investimesh të përballueshme dhe me prioritete strategjike. Duke qënë se PIP-të

janë përgatitur si instrumenta për të koordinuar dhe tërhequr asistencë donatore, ato vazhdojnë të

merren kryesisht me projektet me finacim të huaj, megjithëse PIP e RS tani ka një mbulim më të gjerë.

Ato kanë një lidhje të dobët me plante strategjikë, të cilat gjithsesi janë të dobëta, dhe nuk kane lidhje

me përgatitjen e buxhetit. PIP në nivel Shteti është thjesht një bashkim i PIP-ve të gjeneruara nga

poshtë lart.


126. Në Bosnje, duket se përdoret një përkufizim mjaft i mirë konceptual ne lidhje me termin

projekt, por ka disa paqartësi në lidhje me përkufizmin e shpenzimeve kapitale të cilaty duhet të

zgjidhen. Prandaj, ministritë e financave të entiteteve duhet të japin një përkufzim të qartë të kapitalit

për qëllime të buxhetit. Një përkufizim i gjerë i invetsimeve publike po aplikohet për PIP-të i cili

përfshin projektet e zhvillimit institucional (me finacim të huaj). Për këtë arsye, PIP-të nuk mund të

interpretohen si programe të investimeve kapitale, megjithëse dallimet e duhura duket se bëhën në

mënyrë të brendshme.


127. Përgatitja e proçedurave para-zbatuese sistemike dhe të aplikueshme në mënyrë universale

ka qënë e ngadaltë në Bosnje sepse shumica e investimeve publike ka qënë me financim të huaj.

Projektet me financim të huaj janë objekt i kërkesave proçeduriale të donatorëve dhe IFI kur kjo lidhet

me identifikimin, përgatitjen dhe vlerësimin dhe kjo, në njëfarë mase, ka shmangur nevojën për krijimin

e proçeseve kombëtare. Rëndeësia e krijimit të proçedurave të tilla, të aplikueshme për të gjitha

projektet pavarësisht nga burimi i finacimit, do të rritet me rritjen e përfshirjes së qeverive te Entiteve

në financimin e investimeve publike nga burime t brendshme dhe me uljen e rësndeisë së finacimit të

huaj.

128. Megjithatë ka pasur progres tashmë, dhe në Federatë dhe RS, ekzistojnë tashmë elementë të

proçesit të struktuaruar para-zbatimi. Megjithate, boshllëqet në thelbin dhe mbulimin e proçedurave

ekzistuese dhe disiplina jo e njëtë me të cilën ato po aplikohen, tregojnë se ka probleme serioze te cilat

duhet te vazhdojnë të adresohen.

129. Federata MOF ka krijuar proçedurat (‘Libri i rregullave’) për identfikimin, përgatitjen dhe

prioritarizimin e projekteve, të cilat aplikohen për ministrite federale, ministrite e kantoneve dhe

pushtetin vendor. Këto proçedura përmabjnë disa prej elementëve bazë për kontrollin e cilësisë së

projekteve të investimeve publike para zbatimit. Ato mbulojnë identifikimin e projektit, përfshirë

analizën paraprake të konceptit dhe logjikës së projektit, dhe formulimin e projektit, ku supozohet se

kryhet analizë më e thelluar e fizibilitetit dhe justifikimit ët prohjektit, përfshirë vlerësimin e

leverdisshmërisë ekonomike. Rezultatet e këtyre fazave përmblidhen në formularët e projektit.

130. Megjithëse Libri i Rregullave të Federatës ka elemntë të praktikës së mirë, ai gjithashtu

përmban probleme të dukshme në formulimin dhe aplikimin e tij.

Një mbi-theksim i ‘prioritarizimit’ në dëm të fazave të tjera të shqyrtimit.

Mungesë e një lidhjeje eksplicite me një proçes vendim-marrje për projekte individuale,

d.m.th. vendimi për të vazhduar me formulimin dhe vendimi i vlerësimit.

Shpjegim i pamjaftueshëm i planifikimit të detajuar dhe punës analitike të nevojshme për

të përcaktuar informacionin e kërkuar në formularë.

Ndërgjegjësimi për proçedurat nuk duket se është shumë i përhapur dhe aplikimi i tyre

është fragmentar.

131. RS ka mungesë të proçedurave të aplikueshmë për të gjitha projektet pavarësisht nga burimi i

finacimit. Megjithatë, është përgatitur një set proçedurash sistematike për projektet e financuar

jashte-buxhetit, nëpërmjet Komponentit Ekonomik dhe Social të Programit të Zhvillimit, dhe këto

përfshijnë disa, por jo të gjithë elementët e nevojshëm për një metodë sistematike. Megjithatë, ashtu si


edhe Libri i Rregullave të Federatës, specifikimi i analizave apo studimeve nuk është dhënë

majftueshmërisht i detajuar.

132. Gjithashtu, ka probleme serioze në faën e para-zbatimit të ciklit të projektit, ku më të

rëndësishmet janë:

Ndikimet politike afatshkurtër vazhdojnë të luajnë një rol të rëndësishëm në identfikimin e

projekteve.

Nuk ka shqyrtim paraprak sistematik të koncepteve të projekteve për të eliminuar idetë e

varfëra.

Ka përdorim të ulët të teknikave formale të analizave ekonomike, përveç ratseve kur

kërkohet nga donatorët dhe IFI, dhe vendim-marrja nuk i kushton rëndësinë e duhur

efiçencës ekonomike.

Nuk ka kërkesa për të shqyrtuar mënyra alternative të arritjes së objektivave të projektit.

Dallimi midis shqyrtimit të projektit (kontrolli i cilësisë) dhe përzgjedhja e projektit

(vendimi i finacimit) është i paqartë

133. Kapcitetet për të përgatitur projekte të mira nuk duket se është një kufizim i madh në Bosnje.

Është e vërtetë se sektori publik ka kapacitete të kufizuar dhe vështirësi për të sigurauar stafin me

cilësitë e duhura, por në rast së i kërkohet sektorit privat, ky sektor mund të sigurojë shërbimet e

konsulencës së nevojshme për të bërë punë modeluese teknike dhe të ndërmarrë studime fizibiliteti

teknik dhe ekonomik dhe vlerësime të impaktit mjedisor dhe social.

134. Mbështjetja në aspektet pozitive të proçeseve ekzistuese dhe shtimi i tyre, ndoshta përbën

mënyrën më të mirë për të ecur përpara në Federate dhe RS. Libri i Rregullave të Federatës ka

ekzistuar tashmë prej pesë vitesh dhe prandaj tani do të ishte koha për të ndërmarrë një rishikim të

thellë të objektit, metodës dhe funksionimit të tij, me një këndvështrim për forcimin e proçedurave,

duke i bërë ato më operative dhe duke përmirësuar konsistencën e aplikimit të tyre. Në RS, aspektet

pozitive të proceduarev për projekte që koërkojnë finaciom nga Komponenti Ekonomik dhe Social do të

ishte një pikënisje e mirë për zhvillimin e një proçesi përgatitjeje dhe vlerësimi që aplikohet për të

gjitha investimet publike.

135. Bosnja ka mungesë të një udhëzimi të përshatshëm metodologjik dhe trajnimi për përgatitjen

dhe vlerësimin e projekteve. Mungesa e udhëzimit për analizat ekonomike dhe financiare të

projekteve të investimeve përbën një shqetësim të veçantë dhe një opsion mund të jetë përkthimi i

udhëzimmeve të kohevë të fundit të KE. Metoda më efektive për ndërtimin e kapaciteteve në periudhë

afat-gjatë do të ishte një metodë gradualiste. Kjo do të përfshinte fillimin e ndërtimit të kapacitetev

duke krijuar një njësi të vogël ekspertize fillimisht në ministrinë e financave; më pas kjo njësi do të

kishte përgjegjësinë për të përgatitur metodologjitë, përhapjen e udhëzimeve dhe organizimin e

trajnimeve të fokusuara në mistritë shpenzuese (dhe kantoneve në Federatë), duke filluar me

investitorët e mëdhenj.


136. Është shumë e rëndësishme, që ligjet e marrveshjeve PPP aktualisht në përgatitje, të

plotësohen me udhëzime të qarta për nëpunësit të mbështetur edhe me trajnim të përshtatshëm.

Trajnimi duhet të ndërgjegjësojë pjesëmarrësit për rreziqet e mundshme për financat publike nga

marrveshjet PPP te hartuara dobët, përfshirë konçesionet dhe për nevojën për të marrë ekspertizë të

jashtem me përvojë në fusha të specializuara si hartimi i kontratave.

Buxhetimi për Investimet Kapitale

137. Pjesa më e madhe e investimeve publike është ende me financim të huaj dhe një pjesë e

konsiderueshme e tyre zbatohet jashtë buxhetit. Prandaj, në lidhje me shpenzimet kapitale, buxhetet

janë larg të qënit gjithëpërfshirës, veçanërisht në nivel Entiteti, ku realisht kryhet pjesa më e madhe e

investimeve. Gjithëpërfshirja e buxhetit kompromentohet gjithashtu nga ekzistenca e fondeve sociale

jashtë-buxhetore, megjithëse investimet e financuara nga këto fonde jane të vogla, si edhe nga

shpenzimet e medha jashtë-buxhetit, të cilat përfshijnë një komponent të investimeve të mëdha, duke

përdorur të ardhurat e privatizimeve në RS.

138. Asnjë prej ministrive të financave, në nivel Shteti apo nivel Entiteti, nuk kanë kontrolle të

përcaktuar mirë për të parandaluar hyrjen në buxhetet respektive të projekteve te përgatitur dhe të

vlerësuar jo në mënyrën e duhur. Gjithashtu nuk është e qartë nëse departamentet përkatës kanë

mandatin apo kapacitetet për të bërë kontrolle të tillë. Mungesa e masave të përshtatshme

parandaluese do të thotë që projekte jo-të vlefshme të cilët plotësojnë nevojat afatshkurtra politike,

kanë mundësi dhe shpesh arrijnë të hyjnë në buxhet. Masa e këtij problemi megjithëse është kufizuar

nga niveli i madh i investimeve publike me financim të huaj (dhe jashtë buxhetit), të cilat automatikisht

janë objekt i proçedurave më të rrepta të donatorëvë dhe IFI, po bëhet më rëndësishme. Jnë bërë

rekomandime për forcimin e funksionit të “ruajtjes’ në departamentet e koordinimit t ëinvestimeve në

ministrtitë e financave, npërmjet krijimit të pozicioneve të “Analistit të vlerësimit të investimeve”. Këto

propozime duhety të merren seriozisht në konsideratë.

139. Ëstë bërë progres ne lidhje me krijimin e një kuadri funskional të shpenzimeve afatmesme si

një pjesë integrale e proçesit të planifikimit të buxhetit në nivelet e Shtetit, Entiteti dhe cantonet.

Përparimet e kohëve të fundit përfshijnë integrimi i kalendarëv të MTEF dhe përgatitjes së buxhetit. Ne

menënyrë që ata të mos jenë më proçese paralele, dhe bërjen më operativ trë tavaneve duke i

vendosur ato për nivelet e përdorueve të buxhetit dhe të sektorëve. Tavanet afatmesme të gjeneruar

përmes proçesit MTEF përfshihennë buxhetin qarkullues dhe tani përbejnë bazën për përgatitjen e

kërkesave të detajuar të buxhetit vjetor dhe vlerësime për dy vitet e ardhshme.

140. Kur këto reforma buxhetore të jenë zhvilluar fuqishëm, ato do të sigurojnë një bazë më të

fortë për menaxhimin e invetsimeve publike, megjithese ka ende disa probleme të rëndesishme që


duhen zgjidhur fillimisht. Problemi më kritik ëhstë angazhimi i kufizuar politik në MTEF-të cilit i shtohet

edhe dobësia në përgatitjen e politikave strategjike si edhe MTEF është ende një proçes delikat që ka

nevojë për asistencë të jashtme për ta mbajtur. Gjithashtu përvoja në vendosjen dhe zbatimin e

tavaneve është e kufizuar dhe përdoruesit e buxhetit nuk janë ende shumë të disiplinuar për tju

përmabjtur niveleve të tavaneve në kerkesat ë tyre të buxhetit. Përveç kësaj kredibiliteti i tavaneve po

dëmtohet nga lobimi informal politik për të influencuar alokimet e buxhetit jashte proçesit MTEF.

141. Problemi më i mprehtë për buxhetin e kapitalit është integrimi i dobët PIP-ve në proçese të

përmirësuara të buxhetit. PIP-et,te krijuar krysisht si instrumenta për koordinimin e asitencës së huaj,

kanë një disa disavantazhe kur ato përgatiten në mnyrë t ëizoluar nga proçeset kryeorë të buxhetit.

Ndër këto disavantahe është fakti se ato nuk janë të kufizuar anë burime, duke i bërë ato më shume një

listë të dëshiruar se sa programe shpenzimesh kapitale me prioritete të përcaktuar qartë, dhe se ato

nuk marrin parasysh efektet e projekteve në kostot periodike në të ardhmen, duke mos siguruara

qëndreshmërinë. PIP gjithashtu dëmtojnë displinën një proçesi unik buxhetor nëpërmjet hapjes së një

rruge tjetër të përzgjedhjes së projekteve për finacim e cila nuk është objekt i të njëtit shqyrtim si edhe

shpenzimet e tjera.

142. Për zgjidhjen e këtyre çëstjeve, Bosnja ka nevojë të lëvizë drejt një proçesi më të integruar

buxhetimi të kapitalit dhe shpenzimeve periodike brenda proçesit evolues të planifikimit të buxhetit

afat mesëm dhe buxhetit vjetor. Rekomandime në lidhje me këtë janë përgatitur dhe dorëzuar në vitin

2007 npërmjet Projektit DFID të Forcimittë Menaxhimit të Investimeve Publike (Faza II) dhe këto

rekomandime tani duhet të konsiderohen si çështje urgjente nga të dy qevretitë e Entitetev.

143. Rekomandimet i referohen çdo Entiteti që vazhdon të përgatisë një PIP si edhe “buxheti i

konsoliduar i kapitalit’ në përputhje me një proçes që është i kordinuar me kalendarin e buxhetit afat

mesëm. PPI do të mund të ruhen si mekanizma për të mbeshteur komunikimn me donatorët dhe

donatorët e mundhsëm, ndërs buxheti i kapitalit do të ishte një liste e plotë e shpenzimeve brenda dhe

jashtë buxhetit, duke përfshirë edhe shpenzimet kapitale nga EBF dhe mekanizma të tjerë jashtë-

buxhetit dhe të gjitha prjekte me finacim të huaj. Në këtë mënyrë, buxheti i kapitalit do tu siguronte

ministrive të finacave, qeverive dhe paralamenteve një regjistër të konsoliduar të të gjitha shpenzimeve

të kapitalit të kryera (përfshirë angazhimet e ardhsme për projekte në proçes) sipas programit të

shpenzimeve kryesore. Qëllimi në periudhë afat-gjatë duhet të jetë shkuraja drejt buxhetev

gjithëpërshirëse dhe plotësisht të integruar, dhe PIP të bëhen instrumenta shumë pak të përdorur.

Prokurimet dhe Zbatimi i Buxhetit të Kapitalit


144. Bosnja ka pasur progres të mirë në lëvizjen drejt prokurimeve më konkurruese, efiçente dhe

transparente. Kjo ka ndodhur kryesisht që nga miratimi në të gjithë BH i Ligjit për prokurimet Publike,

që synon nxitjen e prokurimeve me kosto efektive dhe përdorimin ekonomik të fondeve publike dhe që

nga krijimi i një Agjensie të Prokurimeve Publike të pavaruar për të garantuar zbatimin e duhur të ligjit.

Tregues i suksesit eshte edhe fakti që ne vitin 2006, 80 përqind e prokurimeve, të matura në vlerë

monetare, u krye më proçedurë të hapur.

145. Pavarësisht përmirësimeve në kudrin ligjor dhe zbatimin e tij, korrupsioni në prokurimet

publike vazhdon të jetë një problem serioz. Auditorët kanë raportuar shkelje të renda në zbatimin e

ligjit në lidhje me disa kontrata të mëdha, dhe në disa raste të tilla janë identifikuar dhe ndërhyrje

politike në vendimet për kontratat. Reformimi i ligjit dhe praktikave të prokurimeve, duke i bërë ato më

të dukshme dhe më të lehta për tu ndjekur, është vetëm një pjesë e zgjidhjes së problemit të

reduktimit të praktikave korruptive. Përvoja tregon se për të luftuar korrupsionin është e nevojshme të

ketë drejtim të forte duke dhënë shembull nga nivelet më të larta. Kjo duket se ëshët fusha ku kërkohet

më shume përpjepkje.

146. Legjislacioni i buxhetit është paksa jo-fleksibël dhe vendos kufizime në kontratat me

kohëzgjatje më të gjatë se një vit. Kjo shton kostot dhe përkeqëson efiçencën e zbatimit të

projekteve më të mëdha të investimeve shumë-vjeçare. Këto kufizime krijojnë vështirësi veçanërisht

kur ka vonesa në miratimin e buxheteve të cilat e bëjnë të papërshtatshme dhënien e kontratave në

përpuithje me LPP dhe përfundimin e punëve brenda të njëtit vit.

147. Kuadri Institucional për PPP është i dobët dhe ka nevojë të përmirësohet në mënyrë

thelbësore. Marrveshjet PPP/conçesionet po diskutohen dhe po miratohen, por baza e marrjes së

vendimeve është akoma shumë e errët. Ligjet e reja për PP janë në proçes draftimi në të dy Enititetet

dhe për këto ka nevojë urgente.

148. Sistemi i zbatimit të projekteve të financuara nga donatorët nëpërmjet njësive të dedikuar të

zbatimit të projekteve (PIU) jashtë strukturave të administratës lokale tani duket se po vepron si një

pengesë në permirësimin e organizimit të menaxhimit të brendshem të projekteve dhe

marrdhënieve të kontabilitetit. Fillimisht i krijuar në mjedisin e pas-luftës për shkak të dobësive të

theksuar të sistemeve lokale, ndarja midis PIU-ve dhe ministrive pëgjegjëse të linjës apo agjensive

zbatuese tani po vepron si një barrierë në transferimin e aftësive dhe në zhvillimin e kapaciteteve

lokale. Profilirizmi i PIU-ve ka ndalur tashmë, por tani duket se ka ardhur koha për të përgatitur strategji

për përfshirjne e PIU-ve ekzistuese në strukturat e ministrive. Strategji të tilla do të duhet të marrin në

konsideratë politikat e shpërblimeve për të parandaluar humbjen e personelit të kualifikuar.


149. Me ngritjen e një sistemi modern dhe efiçent thesari, Bosnja tani ka sisteme kontabiliteti të

besueshme dhe sisteme raportimi financiar në kohë. Megjithëse, sistemi i thesarit ndoshta nuk po

përdoret në kapacitetin e tij të plotë për të asistuar menaxherët e projekteve në menaxhimin financiar

të projekteve, dhe është ende herët para krijimit të sistemit të menaxhimit të informacionit financiar

plotësisht funksional, puna për të ëshët duke nisur.

150. Donatorët vazhdojnë të ngurrojnë të përdorin sistemet e menaxhimit financiar të Bosnjes për

zbatimin e projekteve të tyre, për shkak të dobësive të vazhdueshme në fusha të tjera si kontrolli i

brendshëm financiar dhe auditi i brendshëm. Kjo është një ndër arsyet që projekte me finacim t ëhuaj

qëndrojnë jashtë-buxhetit. Kjo është e kuptueshme, por përsëri është një fushë ku nevojitet progres

nëse këto projkete eventualisht do të sillen plotëshsit në buxhet. Kjo do të kërkojë dëshirën për të ecur

përpara në mënyrë të koordinuar nga qeveritë e ndryshme. Një lëvizje e brendshme do të ishte

përdorimi sistemit të thesarit për të rregjistruar tranzaksionet e PIU-ve dhe të ardhurat nga grantet apo

huatë, megjithëse ato kryhen jashtë sitemev zyrtare. Në këtë mënyrë, projektet me finacim të huaj

mund të fillojnë të refelktohen në buxhet.

151. Nuk po praktikohet, monitorim sistematik dhe reagues as për projektet e finacuara nga

buxheti deh a për projketet me fiancim të brendshëm. Ndonjë monitorim qe kryhet është informal

dhe ad hoc. Ministritë raportojnë se ato marrin raporte progresi periodike nga zbatuesit e projekteve

dhe se i monitorojnë ata, por kjo duket se më shumë është një “vëzhgim i gjërave” se sa një proçes i

organizuar monitorimi i cili përfshin proçedura të përcaktuara, raportm sistematik dhe kontroll të

progersit financiar dhe fizik sipas një palni të para-caktuar zbatimi.

152. Për ngritjen e sisteme të besueshme të monitorimit kërkohet një përpjekje shumë më

intensive. Megjithatë, meqënëse monitorimi ka nevojë të bazohet në plane të monitorueshëm,

dobishmëria e tij do të varet edhe nga përgatitja më mirë e projekteve. Zgjidhja ideale për

përmirësimin e monitorimit finaciar do të ishte sjellja e projekteve me financim të huaj në buxhet dhe

përdorimi më i mirë i sistemit të thesarit. Në mungesë të kësaj, si sinstrument monitorimi mund të

shërbejë përdorim më i mirë i Sistemit të Menaxhimit të Burimeve të Mëdha, por kjo kërkon koordinim

më t madh Shtet-Entitet se sa është e mundur.

153. Koluzioni midis inxhinierëv mbikqyrës dhe kontraktuesit gjatë zbatimit të projektit duket se

është një problem i zakonshëm. Mbikqyrja e pavaruar e kontratave të punëve është e detyrueshme

dhe sistemi në dukje është objektiv, por evidenca jo-zyrtare sugjerojnë se nuk është kështu. Rezultati

është kosto më të larta ose cilësi më e ulët se sa ajo e kontraktuar në fillim.

Vlerësimi dhe Auditimi i Projektve të Përfunduar


154. Vlerësimi është një prej pikave më të dobëta të sistemeve të menaxhimit të investimeve

publike në Bonsje dhe akoma nuk ka proçedura vlerësimi sistematike në nivel Shteti, Entiteti apo

kantoni. Donatorët kanë proçeset e tyre të vlerësimit, por përgjithësisht përfshirja e qeverisë në to

është si ofrues i informacionit dhe jo si një pjesëmarrës aktiv në vlerësimin e proçesit. Në asnjë prej

qeverive nuk ka proçedura për rishikimin sistematik të rezultateve të vlerësimeve të donatorëve dhe

përfshirjen e tyre në planifikimin e investimeve strategjike të qeverisë (i cili gjithsesi është i dobët) apo

në hartimin e projekteve individualë. Në lidhje me përmirësimin e vlerësimit, ashtu si me monitorimin

ka një problem rendor: vlerësimi për të qënë një aktivitet i dobishëm, ka të nevojshme ekzistencën

planifikimit të mirë dhe sistemeve të mira të monitorimit.

6.3 KOSOVË


155. Ministria E Ekonomisë dhe Financave (MEF) është përgjegjëse për rregullimin e sistemit të

menaxhimit të investimeve publike në Kosovë. Ajo e kryen këtë përmes proçesit të buxhetit dhe

proçesit për menaxhimin e bazës së të dhënave të Programit të Investimeve Publike (PIP). Ndryshe nga

vendet e tjera, në PIP nuk mbizotërojnë projekte të financuara nga donatorë ose që kërkojnë të

financohen prej tyre; ajo ka të bëjë kryesisht me projekte të financuara nga buxheti ose që kërkojnë të

financohen nga buxheti. Kjo e bën atë të veçantë dhe jo domosdoshmërisht të ekspozuar ndaj të gjitha

rreziqeve të ngjashme, p.sh., buxhetimi i dyfishtë, si PIP-të e vendeve të tjera.

156. Nuk ekzistojnë organe specifike vendim-marrjeje në Kosovë: vendimet për investime synohen

të merren nëpërmjet proçesit të buxhetit. Megjithatë, ka plane për krijimin e një Komiteti Kombëtar të

Investimeve për të kontrolluar cilësinë e projekteve të mëdha me qëllim përfshirjen në PIP. Qendra e

Koordinimit të Donatorëve ka qenë përgjegjëse për koordinimin dhe monitorimin e asistencës së huaj,

por aktualisht ajo është duke u ristrukturuar.

157. Ligji organik i buxhetit ( Ligji për Menaxhimin Financiar Publik dhe Përgjegjshmërinë – LMFPP)

përcakton një proçes buxheti që nis me përgatitjen e një kuadri afatmesëm shpenzimesh (KSHA)

gjatë katër-mujorit të parë të vitit. Ministri i Ekonomisë dhe Financës duhet të paraqesë në Kuvend

KSHA-in brenda 30 Prillit të çdo viti. Para përgatitjes së KSHA për ta dorëzuar në Kuvend, MEF nxjerr

udhëzime për ministritë e linjës mbi përgatitjen e KSHA-eve të tyre individuale, përfshirë tavanet e

shpenzimeve për secilin vit të periudhës së KSHA. Ministritë i dorëzojnë KSHA-et e tyre për rishikim në

MEF, për të parë nëse ato janë konsistente me udhëzimet e MEF, kuadrin më të gjerë afatmesëm fiskal

dhe dokumente të tjera planifikimi si planet sektoriale. Raportet e detajuara të buxhetit të dorëzuara

nga ministritë përgatiten bazuar mbi planet e KSHA-it të ministrisë të cilat pasohen nga diskutime me


MEF dhe përfshirjen e ndryshimeve të kërkuara. Afati i dorëzimit të raporteve të buxhetit të ministrive

specifikohet çdo vit në qarkoren e buxhetit, për të gjitha organizatat buxhetore përveç bashkive, të cilat

duhet t’i dorëzojnë kërkesat e tyre për buxhet brenda 30 Shtatorit të çdo viti.


158. Kosova nuk ka një fokus strategjik për shpenzimet kapitale për shkak të mungesës së

përcaktimit të qartë të politikave strategjike dhe prioriteteve të programit në nivel sektori, për të

udhëhequr planifikimin e investimeve publike. Një projekt strategjie kombëtare, Plani Strategjik për

Zhvillimin e Kosovës, u përgatit në 2006, por kurrë nuk u përfundua apo miratua. Në mungesë të një

dokumenti të planifikimit të përgjithshëm strategjik, KSHA është përdorur si instrumenti kryesor për

përcaktimin e prioriteteve kombëtare dhe sektoriale. Kjo është një mënyrë e ndryshme nga konceptimi

i zakonshëm i KSHA si një mjet për të bashkërenduar planet e shpenzimeve me prioritetet strategjike

dhe detyrimet makroekonomike dhe fiskale, se sa të qënit një instrument në vetvete i planifikimit

strategjik. Kjo pasqyron stadin e zhvillimit të politikë-bërjes në Kosovë dhe pasiguritë me të cilat janë

ndeshur kohët e fundit. Pavarësisht mungesës së planeve me bazë më të gjerë, nëpërmjet përdorimit

të metodave rigoroze të prioritarizimit janë hartuar plane për investime strategjike në disa sektorë dhe

në disa zona, veçanërisht në transportin rrugor, shkolla dhe infrastrukturën në Bashkinë e Prishtinës.

159. KSHA ka qenë një dokument i rëndësishëm referimi për të informuar partnerët e zhvillimit

rreth prioriteteve strategjike të Kosovës. KSHA 2009-2011 u përgatit me rastin e Konferencës së

Donatorëve në Korrik 2008, meqënëse fokusi i tij, ashtu si edhe KSHA 2006-2008, i drejtohej

komunitetit të donatorëve.


160. Aplikimi në Kosovë i një koncepti mjaft të ngushtë i termit ‘projekt’ dhe një pragu minimal të

ulët (€1,000) për shpenzimet që të klasifikohen si kapital rezulton në numër shumë të madh të

projekteve të vogla. Një numër i madh i këtyre janë për blerje të vogla të pajisjeve të cilat po trajtohen

si projekte kapitale. Të tjerat janë shumë të ngjashme, projekte të vogla ose pjesë integrale të një aseti

të vetëm, më të madh. Zyrtarët raportojnë se sistemi mund të përballojë ngarkesën administrative

shtesë të shumë projekteve të vogla, por, në mënyrë të pashmangshme, ka një mungesë të fokusit

strategjik dhe orientimit të performancës në vendim-marrje. Grupimi i projekteve të vogla e të

ngjashme në projekte programatike të konsoliduara mund të thjeshtonte proçesin e planifikimit dhe

vendim-marrjes dhe të çonte në një proçes investimi më koherent. Një shtim i fokusit mbi qëllimin e

projektit, d.m.th., sigurimi i përfitimeve afatgjata për grupin e fokusuar, mund të ndihmojë në


përcaktim më të mirë të objektit të projektit. Për sa u takon aspekteve të tjera, përkufizimi kontabilist i

shpenzimeve kapitale të përdorura përputhet me praktikën ndërkombëtare.

161. Për ta bërë fazën para-implementuese të ciklit të projektit më të strukturuar dhe me më

shumë saktësi analitike është hartuar një proçes i përmirësuar i PIP. Dobishmëria e të dhënave të

kërkuara të projektit për vendim-marrjen si dhe proçesi i filtrimit për dorëzimin e projekteve kapitale

janë përmirësuar. Kohët e fundit është prezantuar një proçes me dy faza, i cili kërkon që projektet me

vlerë totale mbi €400,000 t’u nënshtrohen vlerësimeve më të rrepta para-implementuese, përfshirë

analizën kosto-përfitim. Pas përgatitjes, këto projekte të mëdha do të dorëzohen në Komitetin

Kombëtar të planifikuar të Investimeve për rishikim dhe miratim (ose t’ju kthehen ministrive për punë

të mëtejshme). Ekziston një stimul për të përdorur proçedurat sepse vetëm projektet e përfshira në PIP

janë tashmë të konsideruara të përshtatshme për t’u financuar nga buxheti.

162. Pavarësisht këtyre përmirësimeve të PIP, midis organizatave të buxhetit ekzistojnë ndryshime

të mëdha në proçedurat e tyre të brendshme për analizimin dhe përgatitjen e projekteve para

zbatimit. Disa ministri, si ajo e Transportit dhe e Arsimit, kanë proçedura të brendshme më sistematike

dhe përdorin metoda më rigoroze për identifikimin, shqyrtimin paraprak dhe përgatitjen e projekteve

dhe prioritizimit të mëtejshëm në linjë me politikat e sektorit. Megjithatë, pjesa më e madhe e

ministrive kanë sisteme të dobta, të cilat çojnë në promovimin e projekteve të konceptuara keq mbi

pak ose aspak bazë analitike apo me justifikime shumë të debatueshme.

163. Niveli i synuar i disiplinës së proçedurave të PIP ende nuk është arritur dhe aplikimi i tyre

është ende shumë i çrregullt. Prezantimi i proçesit me dy faza për përgatitjen dhe rishikimin e

projekteve u shty deri në 2009 dhe për këtë arsye rezultatet mbeten për t’u parë, megjitëse pritet që të

jenë pozitive. Deri tani, kontrolli i cilësisë së projekteve të miratuara të PIP ka qenë i dobët: është

konstatuar se projektet në sistemin e PIP kanë mangësi të mëdha në të dhëna në rreth 50% të rasteve.

164. Nevojiten përpjekje të mëtejshme të mëdha për të përmirësuar hartimin dhe aplikimin e

proçedurave para-implementuese në Kosovë. Ekziston ende një tendencë e qartë që projektet në

sektorin publik të dorëzohen për vendim-marrje pa u kryer më parë një vlerësim i plotë nëse ato

përfaqsojnë përdorim të mirë të fondeve publike dhe pa u siguruar që rreziqet e mëdha dhe pengesat

potenciale për implementimin janë adresuar në mënyrë adekuate. Ekziston një vlerësim cilësor i

balancës midis kostove dhe përfitimeve për projektet e mëdha, por ka një përdorim shumë të kufizuar

të teknikave të sofistikuara për vlerësimin sasior të projekteve siç është analiza kosto-përfitim. Në

shumicën e ministrive, ka një mungesë të theksuar stafi me kapacitetin e duhur për të kuptuar këto lloj

teknikash dhe është i nevojshëm trajnimi i mëtejshëm praktik dhe i mirë-fokusuar lidhur me kërkesat e

PIP.


165. Konsolidimi i zbatimit të proçesit me dy faza për përgatitjen dhe rishikimin e projekteve do të

jetë një hap i rëndësishëm përpara. Niveli prag i vlerës për analizë më të sofistikuar duhet të rritet

nëse është e nevojshme për të shfrytëzuar sa më mirë aftësitë e pakta analitike dhe për të siguruar

kryerjen e vlerësimeve me cilësi të mirë për projektet me vlerën më të lartë. Duhet të ruhet një farë

fleksibiliteti në përdorimin e metodave analitike për projektet e mëdha: analiza ekonomike kosto-

përfitim nuk është gjithmonë e mundur apo fleksibël, dhe analiza kosto-efektivitet ose analiza me

shumë kritere mund të jenë ndonjëherë instrumentat më të mirë, në rastet kur përfitimet janë të

vështira ose të kushtueshme për t’u shprehur në terma monetare.

166. Prezantimi i fazës së shqyrtimit dhe miratimit paraprak formal në ciklin e projektit duhet të

merret seriozisht në konsideratë. Kjo do të siguronte që projektet me ide të varfra ‘të eleminohen’ që

në fillim dhe që të mos shpërdorohen burime në përgatitjen e projekteve që nuk përputhen me

prioritetet e politikës apo nuk kanë shans për financim. Rreziku në sistemin aktual qëndron në faktin se

shumë burime të kufizuara financiare dhe analitike mund të shpërdorohen: ose në përgatitjen e

detajuar të projekteve me vlerë më të lartë të cilat më pas janë refuzuar për t’u përfshirë në PIP; ose në

mbingarkimin e PiP me projekte të shëndosha në dukje të cilat kanë një mundësi shumë të vogël për t’u

financuar. Të dyja këto mundësi mund të evitohen nëpërmjet shqyrtimit dhe miratimit fillestar të

koncepteve të projektit për përgatitjen e plotë (dhe programimin në avancë në vitet pasuese të KSHA).

167. Një manual i hollësishëm për proçesin e PIP është përgatitur dhe është duke u përditësuar me

qëllim përfshirjen e përmirësimeve të fundit. Manuali i PIP është i disponueshëm në Internet.

Udhëzimet për planifikimin dhe vlerësimin e marrëveshjeve të PPP nuk janë hartuar ende.


168. Natyra gjithëpërfshirëse e buxhetit të Kosovës kompromentohet për shkak të mos-përfshirjes

në të të projekteve të investimeve kapitale të financuara nga donatorët (dhe të tjera). Është e

vështirë të sigurohen vlerësime të kohëve të fundit të nivelit të këtyre shpenzimeve, të cilat janë

zvogëluar në vitin 2006, por ka gjasa të rriten me ndryshimin e statusit të Kosovës. Por nëse ndodh

kështu, atëherë është e nevojshme të përgatitet urgjentisht një proçes buxhetimi më i integruar për të

reflektuar në mënyrë të saktë këtë asistencë në buxhet së bashku me shpenzime të tjera kapitale dhe

korrente.

169. Identifikimi i qartë i kostos së plotë të projekteve shumë-vjeçare dhe të shpenzimeve të

pritshme pas vitit buxhetor, përbën një kusht të buxhetimit kapital, por ky ende nuk është

përmbushur plotësisht. Ky informacion është pjesë e planit të shpenzimeve kapitale të kërkuar nga

LPFMA si informacion shtesë për buxhetin. Plani duhet të përmbajë detaje të kostos totale të secilit

projekt dhe kostot për secilin vit gjatë periudhës kohore në të cilën projekti do të implementohet.


Vetëm disa ministri kanë dhënë planin e kërkuar të shpenzimeve kapitale. Kjo reflekton pjesërisht

faktin se buxhetimi kapital është ende i përqëndruar në financimin e shumë projekteve të vogla vjetore

të cilat nuk kanë fokus strategjik.

170. Ministria e Ekonomisë dhe Financave nuk po luan një rol efikas ‘filtrues’ për bllokimin e hyrjes

në buxhet të projekteve të cilat nuk janë në PIP. Si rezultat, është konstatuar se pjesa më e madhe e

projekteve të përfshira në dorëzimet e buxhetit të ministrive nuk kanë ndjekur proçedurat e PIP dhe

për rrjedhojë ato nuk janë të përgatitura siç duhet. Kapacitetet e dobta në MEF janë pjesërisht për t’u

fajësuar për menaxhimin e proçesit, por gjithashtu ka patur një mungesë vullneti politik për t’iu

përmbajtur proçeseve të miratuara nga Kabineti; është e vështirë për nëpunësit t’i rezistojnë këtij lloj

presioni. Për vitin 2009 është planifikuar një shtrëngim i kontrolleve si pjesë e përmirësimeve të

vazhdueshme të proçesit të PIP.

171. Gjithashtu, kontrollet mbi gatishmërinë e implementimit nuk kryhen para miratimit të

buxhetit duke rezultuar në vonesa në ekzekutim. Mungesa e projekteve të detajuara teknike,

shpronësimi i papërfunduar i tokës apo planet e munguara të prokurimit përbëjnë llojet e problemeve

që po vonojnë implementimin. Përforcimi i proçedurave në këtë fushë do të ndihmonte në

përmirësimin e efiçencës së ekzekutimit të buxhetit të kapitalit.

172. Në letër, Kosova ka një proçes të mirë-hartuar për përgatitjen e buxhetit që duhet të jetë i

favorshëm për menaxhimin e mirë të investimeve publike. KSHA, i cili përgatitet në fillim të vitit dhe

miratohet në nivel politik, parashtron kufijtë e burimeve dhe orientimin strategjik për buxhetin

vjetor dhe për periudhën afatmesme, përfshirë tavanet e shpenzimeve për tre vitet e ardhshme.

Qarkorja e buxhetit kërkon që organizatat buxhetore t’i hartojnë buxhetet e tyre në linjë me tavanet e

KSHA, duke u siguruar që propozimet e tyre për shpenzime afatmesme për projektet e investimeve

kapitale të prioritizohen në mënyrë që të mbeten brenda tavaneve të tyre të shpenzimeve kapitale të

alokuara. Buxheti synon të jetë mjeti primar për të vendosur mbi investimet kapitale që do të

financohen gjatë vitit buxhetor. Në teori, kjo duhet të krijojë një kontekst të qëndrueshëm dhe të

parashikueshëm për menaxhimin e investimeve publike.

173. Në realitet, proçesi i buxhetit vuan nga një sërë problemesh, nga të cilat më seriozi është

mungesa e bashkërendimit midis KSHA dhe buxhetit vjetor. KSHA nuk është integruar ende në

proçesin e buxhetit vjetor dhe deri tani ato kanë qenë kryesisht proçeduara paralele. Për shembull,

KSHA 2009-2011 u finalizua tepër vonë për të informuar qarkoren e buxhetit dhe për të krijuar në këtë

mënyrë bazën e depozitimeve të buxhetit të ministrive. Si KSHA-et e mëparshëm, ai u hartua gjithashtu

me një fokus primar në evidentimin e nevojave për financim të huaj për Konferencën e Donatorëve,

duke shfaqur një lloj konfuzioni në lidhje me rolin e KSHA në buxhetim. Për rrjedhojë, viti 2009 ka


mundësi të jetë testi i parë real i KSHA si bazë për formulimin e strategjisë fiskale dhe përgatitjes së

buxhetit.

174. Sjellja aktuale në përgatitjen e buxhetit ndryshon në mënyrë të konsiderueshme nga ajo e

përcaktuar në proçes. Ajo ka pasur tendencë të bazohet në të dhëna me cilësi të dobët dhe shpjegim

të varfër për propozimet e buxhetit. Ajo përfshin negociata të gjera midis ministrive jashtë diskutimit

formal për depozitimet e buxhetit dhe devijime të shpeshta nga proçesi formal. Shumica e vendimeve

lidhur me buxhetin merren në dy muajt e fundit të përgatitjes së buxhetit dhe shpesh nuk kanë lidhje

me përmbajtjen e dorëzimeve të buxhetit. Vetëm një pjesë e vogël e propozimeve për shpenzime

kapitale të shqyrtuara gjatë përgatitjes së buxhetit janë përgatitur siç duhet në sistemin e PIP dhe

shpesh përzgjedhja ndryshon në mënyrë të konsiderueshme pas miratimit të buxhetit.

175. Gjithashtu, PIP nuk është i bashkërenduar në mënyrë të mjaftueshme me proçesin e

përgatitjes së buxhetit, veçanërisht me KSHA. Për pasojë, PIP rrezikon të kthehet në një listë të

mbingarkuar dëshirash, në vend të jetë një instrument jashtëzakonisht i dobishëm për planifikimin e

investimeve strategjike, sepse ai nuk është i kufizuar nga ndonjë vlerësim realist për disponueshmërinë

e burimeve. Megjithëse, për arsye thjesht teknike, ka përfitim nga grumbullimi i një numri të madh

projektesh pipeline me kërkesë për financim pak më të lartë nga sa pritet të jetë i disponueshëm, ende

është e nevojshme të aplikohet displina lart-poshtë në mënyrë që të evitohet kthimi i PIP në një

magazinë idesh të mira, por të papërballueshme. Prandaj, përgatitja e PIP ka nevojë të koordinohet me

KSHA, duke ndarë të njëjtin kuadër makroekonomik dhe fiskal.

176. Proçesi i rishikimit të buxhetit në mes të vitit ofron një mundësi reale për rregullime të

rëndësishme në buxhetin kapital përfshirë prezantimin e projekteve të reja. Kjo mund të duket sikur

cënon proçesin e buxhetit vjetor dhe nuk krijon një mjedis të mirë për përmirësimin e planifikimit të

projekteve individuale dhe të buxhetit kapital si një i tërë. Duhet të arrihet një ekuilibër midis lejimit të

fleksibilitetit të mjaftueshëm për ekzekutimin efiçent dhe efikas të buxhetit kapital dhe krijimit të

stimujve të duhur për planifikimin e mirë të projekteve. Aktualisht në Kosovë, ekuilibri ndoshta nuk

është në mënyrë të mjaftueshme në favor të kësaj të fundit: ndryshimet e mëdha të mundshme gjatë

rishikimit të buxhetit në mes të vitit, të kombinuara me fleksibilitetin që organizatat buxhetore kanë

tashmë për rialokimet, nënkuptojnë faktin që nuk ka penalizim për planifikim të dobët pasi rregullimet

mund të bëhen gjithmonë më vonë.


177. Ligji i Prokurimeve Publike (LPP) i vitit 2007 përfaqëson një hap të rëndësishëm në drejtimin e

duhur drejt prokurimit konkurrues, efiçent dhe transparent të kontratave të punimeve. Prokurimi i

hapur përbënte 77% të të gjitha prokurimeve sipas vlerës së kontratës në 2008. Për të arritur


përputhshmëri të plotë me praktikën e mirë ndërkombëtare, lipset punë e mëtejshme në fushat e

dialogut konkurrues, prokurimit elektronik, marrëveshjet e kuadrit, kriteret për përzgjedhje dhe

kriteret për dhënien e kontratës.

178. Si LPFMA ashtu edhe LPP lejojnë kontraktimin shumë-vjeçar. Kontratat e bëra sipas këtyre

marrëveshjeve duhet të përmbajnë klauzola që i kufizojnë angazhimet financiare në fondet e

autorizuara nga Kuvendi në shumat e caktuara nga buxhetit vjetor. Pavarësisht shtrirjes kohore të

lejuar nga ligjet, tendenca është ende për planifikim dhe implementim të projekteve një-vjeçare të

investimeve kapitale, edhe atëherë kur projekte të mëdha shumë-vjeçare janë të mundshme. Kjo çon

në një grumbull veprimesh të vogla me natyrë prokuruese të cilat kryhen në pjesën e parë të vitit

financiar. Mos-hartimi dhe mos-implementimi i projekteve të mëdha, kur kjo është e mundur, çon në

inefiçencë administrative dhe në kosto totale më të larta të investimeve.

179. Shumë organizata buxhetore i shohin rregullat e prokurimit si burim kryesor i vonesës për

projeke. Shqetësim i veçantë ngrihet në rastet kur ka më pak se tre ofertues pjesëmarrës në tender

pasi atëherë nevojitet kohë shtesë për të marrë aprovimin nga Agjencia e Prokurimeve Publike për

përdorimin e proçedurave të negociuara. Tregu i vogël Kosovar bën që ky problem të jetë edhe më i

përhapur këtu se në rajone të tjera ku numri më i madh i popullsisë dhe i ofertuesve më të konsoliduar

rritin numrin e konkurrentëve. Nga ana tjetër, sipas standarteve ndërkombëtare periudhat e tenderave

të specifikuara në legjislacion nuk janë të tepruara dhe një pjesë e madhe e problemit qëndron në mos-

arritjen e organizatave buxhetore për të planifikuar siç duhet për prokurim dhe implementim.

180. Menaxhimi i investimeve publike përfiton nga sistemet e forta të menaxhimit financiar që

funksionojnë në Kosovë. Këto sisteme sigurojnë një kontroll të fortë dhe një kuadër raportimi për të

gjitha transaksionet. Të gjitha transaksionet e shpenzimeve që lidhen me fondet e buxhetit kryhen duke

përdorur sistemin qëndror FreeBalance të Thesarit. Ministritë kanë akses të drejtpërdrejtë në sistem

dhe kanë mundësi të hedhin në të detyrimet e tyre financiare, kërkesat e pagesës, dhe regjistrimet e

transaksioneve dhe të përgatisin raporte, në varësi të lejeve të tyre për akses. Sistemi FreeBalance

përmban informacion shumë të detajuar dhe raportet mund të paraqiten me shumë pak vonesë në

nivel projekti. Të gjitha pagesat për shpenzime buxhetore kryhen nga Thesari në bazë të rregulla të

shëndosha për kontrollin e brendshëm. Asnjë organizatë nuk lejohet të shpenzojë mbi fondet e

caktuara nga Kuvendi.

181. Monitorimi i projekteve nga MEF kufizohet vetëm në monitorimin financiar nëpërmjet

rregullave për rishikimin e buxhetit në mes të vitit. Këto marrëveshje nuk përfshijnë vlerësime të

detajuara të progresit dhe performancës së projektit, meqënëse janë të fokusuara në shpenzime sipas

shumave të caktuara nga buxheti. Në rastet kur ka devijime të mëdha midis shumave të caktuara nga

buxheti, parashikimeve të rrjedhës së parasë dhe shpenzimeve aktuale, MEF mund t’i rekomandojë

Kabinetit që të rishikohen projektet me disbursim të ulët dhe që fondet të rialokohen diku tjetër.


182. Sistemi FreeBalance ofron mundësi për një monitorim më të rregullt financiar por nuk është

duke u shfrytëzuar plotësisht. PIP është konceptuar të jetë një instrument monitorimi, por mbledhja e

informacionit nuk është e rregullt dhe nuk mund të plotësojë kushtet për monitorim të vazhdueshëm

gjatë vitit. Mundësia e kalimit të informacionit nga sistemi FreeBalance në PIP duket si një opcion që ia

vlen të merret parasysh dhe pritet që të konsiderohet si pjesë e fazës tjetër të ndihmës për zhvillimin

sistemeve të MEF nga Komisioni Europian.

183. Metodat dhe cilësia e menaxhimit dhe monitorimit të projekteve nga organizatat buxhetore

varion në mënyrë të konsiderueshme. Pavarësisht vënies së theksit mbi marrëveshjet e mira të

menaxhimit të projekteve në proçedurat e PIP, cilësia e aplikimit dhe e rregullave për menaxhimin e

projektit është tepër variabël në organizatat buxhetore. Në disa raste, ka monitorim aktiv të projektit

nëpërmjet komiteteve të brendshme dhe ekipeve për menaxhimin e projekteve. Në raste të tjera,

menaxhimi bëhet vetëm nga ekipet e projekteve me raportim të kufizuar tek drejtimi i lartë për

progresin gjatë vitit. Përsa i takon teknologjisë, ministritë me investime intensive si ajo e Transportit

kanë sisteme të sofistikuara IT për menaxhimin e projekteve të krijuara për monitorim, ndërsa disa

organizata me disa projekte të vogla kapitale mbështeten tek programi i Excel-it.


184. Nuk ekzistojnë proçedura standarte për vlerësimin dhe auditimin e projekteve dhe këto fusha

të ciklit të PIM nuk janë shumë të zhvilluara në Kosovë. Zyra e Auditorit të Përgjithshëm është

mandatuar për të kryer audite mbi performancën, por deri tani ka bërë pak progres në këtë drejtim.

6.4 MAQEDONIA


185. Maqedonia ka zhvilluar një proçes të integruar të planifikimit strategjik dhe buxhetimit të

menaxhuar nga një kalendar i përbashkët. Për shumë vite me radhë janë bërë përpjekje të

vazhdueshme për futjen në përdorim të planifikimit strategjik në proçesin e vendim-marrjes së qeverisë

dhe alokimin e burimeve. Ministritë duhet të përgatisin plane strategjike të përditësuara dhe plane për

investimet afatmesme (‘planet e programeve të zhvillimit’) në të njëjtën kohë me përgatitjen e

propozimeve të tyre të buxhetit dhe të gjitha duhet të jenë në linjë me prioritetet strategjike të

qeverisë të cilat janë përcaktuar më parë. Sekretariati i Përgjithshëm i Qeverisë dhe Ministria e

Financave janë përgjegjës për koordinimin e proçeseve të planifikimit strategjik dhe buxhetimit dhe për

të garantuar harmonizimin e tyre.

186. MF ka një përgjegjësi të përgjithshme të kufizuar në investimet publike, e cila nuk po

ekzekutohet në mënyrë shumë efikase. Planifikimi, vendim-marrja dhe implementimi i investimeve

publike është decentralizuar në ministritë e linjës. MF supozohet të ushtrojë një rol koordinimi


nëpërmjet kryetarit të komitetit që drejton përgatitjen e Planit Kombëtar të Zhvillimit (PKZH) dhe

nëpërmjet Njësisë së Investimeve Publike, në Departamentin e Buxhetit. Roli i Njësisë së Investimeve

Publike deri tani ka qenë thjesht administrativ për mirëmbajtjen e sistemit të të dhënave për Programin

e Investimeve Publike (PIP) dhe ajo nuk luan një rol koordinues shumë aktiv në menaxhimin e

investimeve publike.

187. Ligji Organik i Buxhetit përfaqëson parimet e përgjithshme të ekonomizimit, efiçencës,

efektivitetit dhe gjithëpërfshirjes në buxhet, si dhe një proçes për përgatitjen e buxhetit që është

konsistent me praktikat e mira ndërkombëtare. Ndryshimet e kryera në 2005 parashtruan kërkesat

për: planifikim dhe buxhetim strategjik të integruar, përfshirë një kalendar; parashikime afatmesme

makroekonomike dhe fiskale si bazë për buxhetimin; dhe tavane për planifikimin e buxhetit.

Maqedonia ka tashmë një proçes buxheti i bazuar në programe (BBP) ndërsa planet e programeve të

zhvillimit – ‘rishikime afatmesme të programeve që synojnë zhvillimin e investimeve’ – janë pjesë

përbërëse të tij.

188. Megjithëse në letër proçesi i përgatitjes së buxhetit duket i mirë, duket se ende nuk po

përkthehet në një buxhet që funksionon mirë. Shkalla në të cilën prioritetet strategjike reflektojnë

objektivat e vendit, dhe shkalla në të cilën këto prioritete po kthehen në progame të qeverisë aktuale

janë ende të diskutueshme. Për më tepër, planifikimi i dobët i implementimit po shkakton probleme në

ekzekutimin e buxhetit.

189. Një Komitet i Investimeve Strategjike i nivelit të lartë është krijuar për të përmirësuar

prioritarizimin strategjik të shpenzimeve të investimeve. I kryesuar nga Kryeministri dhe duke

përfshirë ministra dhe drejtorë kyç të institucioneve të rëndësishme, Komiteti shënon një përmirësim

krahasuar me planet e mëparshme të paefektshme të prioritizimit, por megjithatë nuk duket se ai

përbën një zgjidhje permanente pasi ai është i shkëputur nga planet ekzistuese institucionale, dhe

është e paqartë se si ai koordinohet me iniciativa të tjera strategjike të qeverisë.


190. Nuk ekziston një dokument i vetëm fleksibël overarching për planifikimin strategjik i cili

orienton vendim-marrjen për shpenzimet, por një tërësi dokumentesh të cilat u japin formë

prioriteteve strategjike të qeverisë. Përgjithësisht, këto janë të orientuara drejt pranimit në BE,

përfshirë Programin Ekonomik të Para-Aderimit (PEP), NDP, Planin Kombëtar për Adoptimin e Acquis

(PKAA), Partneriteti Europian dhe Marrëveshja e Stabilizim-Asocimit. Nga këto, më e rëndësishmja për

investimet publike është NDP.


191. NDP përfaqëson një hap të mirë përpara në sigurimin e orientimit të duhur strategjik për

proçesin e investimeve publike. Ai është një kuadër tre-vjeçar koherent i cili paraqet investimet që

janë në pajtim me objektivat e përgjithshëm të zhvillimit kombëtar dhe që do të financohen në mënyrë

të përbashkët nga burime publike të huaja dhe të brendshme. E meta kryesore e NDP, dhe e

dokumenteve të tjera të planifikimit kombëtar, është përfshirja relativisht e ulët e qeverisë në

përgatitjen e tyre. NDP e parë u përgatit në 2007 me mbështetjen e UNDP, por përditësimi vjetor

pasues akoma nuk është realizuar nga Qeveria.

192. Pavarësisht përmirësimeve në hartimin e sistemit dhe në formulimin e strategjive, konteksti

strategjik për investimet publike (dhe për shpenzimet publike në tërësi) duket se ende vuan nga

koordinimi i dobët. Si rezultat, impakti aktual i strategjive të ndryshme kombëtare dhe sektoriale në

drejtimin e proçesit të vendim-marrjes për investime është i diskutueshëm. Sekretariati i Përgjithshëm

dhe Ministria e Financave nuk kanë qenë të suksesshme në koordinimin e duhur të planifikimit

strategjik dhe proçeseve të buxhetimit, dhe për këtë arsye këto të dyja priren të funksionojnë

paralelisht, duke çuar në mospërputhje midis planeve dhe vendimeve të shpenzimeve. Gjithashtu,

koordinimi midis planifikimit dhe buxhetimit në ministritë e linjës shpesh është i dobët, duke dhënë të

njëjtin rezultat.

193. Dokumenti i prezantuar së fundmi ‘Planet për Programet e Zhvillimit’ mund të ndihmojë në

përmirësimin e orientimit strategjik për menaxhimin e investimeve publike. Hartimi i këtyre planeve

dhe miratimi i tyre nga Qeveria gjatë proçesit të përgatitjes së buxhetit duhet të garantojë që

shpenzimet kapitale të propozuar janë në linjë me prioritetet e Qeverisë dhe plotësisht të integruara në

proçesin e hartimit të buxhetit. Megjithatë, duke marrë parasysh faktin që këto ndryshime janë bërë

vetëm kohët e fundit, është shumë herët të vlerësohet efektiviteti i tyre.

194. PIP i përgatitur nga Njësia e Investimeve Publike duket se ka një dobishmëri të kufizuar. Ai

është një bazë të dhënash me informacion minimal për projektet në faza të ndryshme të përgatitjes

të cilat janë marrë në shqyrtim nga Qeveria. PIP mbulon një grup projektesh me financim të siguruar,

përfshirë financimin e miratuar së fundi nga konçesionet dhe PPP, si dhe projektet të cilat kërkojnë të

financohen, përfshirë projektet të cilat nuk duket se janë shumë të rëndësishme. Megjithëse tashmë

ekziston një përputhshmëri midis vitit të parë të PIP dhe vitit buxhetor, vitet e tjera përbëjnë më tepër

një listë të rritur dëshirash. Për këtë arsye, duket se aktualisht PIP nuk po kryen një funksion

veçanërisht të dobishëm si instrument për përmirësimin e fokusit strategjik të programit të

investimeve. Si rrjedhim, pozicioni i PIP brenda kuadrit të buxhetimit dhe planifikimit strategjik të

avancuar (NDP, BBP, etj.) ka nevojë urgjente të rishikohet në mënyrë që ai të kryejë një funksion të

dobishëm ose në të kundërt të hiqet dorë nga përdorimi i tij.


195. Një sërë përpjekjesh në të shkuarën për përmirësimin e koordinimit të donatorëve kanë

rezultuar zhgënjyese dhe aktualisht proçesi është duke u përmirësuar nëpërmjet përdorimit të

Metodës së Bazuar në Program(MBP) për koordinimin e donatorëve. MBP e re do të përfaqësojë një

ndryshim të qartë në mënyrën e menaxhimit të asistencës së huaj në vend nëpërmjet prezantimit të

ndihmës së koordinuar të donatorëve për një program të zhvillimit kombëtar. Në të shkuarën,

donatorët nuk kanë qenë të prirur të përdorin sistemet kombëtare dhe për përfshirjen e plotë të

transaksioneve të tyre në proçesin e buxhetit, por ka shpresa se kjo situatë mund të ndryshojë.

196. Historiku i Maqedonisë në drejtim të mobilizimit të financimeve private për infrastrukturën

publike është shumë i varfër. Përvoja me konçesionet, PPP dhe financimi nga kreditorë privat është

tepër e kufizuar shumë e pasuksesshme. Një sërë projektesh në sektorin e energjisë janë shtyrë për vite

të tëra, ose janë pezulluar, për shkak të problemeve me hartimin e projektit dhe proçesin e prokurimit.

Kuadri për PPP është i pazhvilluar mirë dhe ligji i ri për konçesionet/PPP është identifikuar nga SIGMA si

një burim i veçantë shqetësimi meqënëse ai përmban një sërë mospërputhshmërish të rëndësishme

me praktikat e mira ndërkombëtare. Këto mospërputhshmëri janë përqëndruar në ndryshimet

përkufizuese, hartimin e kontratave dhe instrumentat ligjor.


197. Brenda objektit të BBP, ‘programet e zhvillimit’ janë duke u përdorur tashmë si njësia

kryesore e analizës për planifikimin e investimeve publike dhe qëllimet e vendim-marrjes. Kjo

nënkupton se investimet e mëdha e shume-vjeçare në infrastrukturë po klasifikohen në një program të

vetëm (efektivisht një projekt tradicional), ndërsa programet e përgjithshëm mbledhin bashkë

investime të shumta të vogla me objektiva të përbashkët (disa herë të emërtuara si projekte

‘programatike’). Kjo metodë është tepër e përshtatshme për të garantuar hartimin e projekteve në

mënyrën e duhur për arritjen e objektivave specifike të politikave. Ajo përfaqëson një ndarje të

dukshme nga fokusimi më konvencional në ‘objektet’ e investimeve si njësia bazë e analizës (e cila

është gjithashtu e shpeshtë në rajon). Për qëllime të thjeshtësisë më të madhe proçeduriale në

proçesin e buxhetit, është caktuar një prag minimal mbi €16,000 për shpenzimet që do të trajtohen si

program zhvillimi. Kjo është në përputhje me rekomandimet ndërkombëtare.

198. Në rastet e vendosjes nëse një propozom projekti përfaqson përdorim të mirë të fondeve

publike apo jo, proçedurat para-zbatuese dhe vendim-marrja janë të dobëta. Nuk ka proçedura të

përshkruara qartë apo udhëzime metodologjike mbështetëse për kërkesat e përgatitjes së projektit nga

perspektiva e vlerësimit të leverdishmërisë ekonomike dhe impaktit më të gjerë. Përdorimi i anlizës

kostpo-përfitim është i kufizuar vetëm në një numër të vogël projktesh, dhe vlersim i rregullt i projektit

kryhet vetm për projektet me financim të huaj. Prejktet propozohen dhe përgatiten nga njësia iniciuese

me mbikqyrje të vogël të jashtme. Ministria e Financave kryesisht është e intersuar për aspektet e

ngushta financiare të projektit të propozuar, ndërsa Sekretariati i Përgjithshëm nuk ka kapacitetin për

të bërë vlerësim dhe shqyrtim teknik të projekteve.


199. Aspektet teknike dhe inxhinierike të përgatitjes së projektit rregullohen në masë të madhe

nëpërnjet Ligjit për Ndërtimin. Ky ligj përcakton një seri hapash në hartimin e projektit dhe miratimin e

tyre të cilat janë të nevojshme para se projekti të implementohet. Proçesi i liçensimit dhe i lejeve mund

të jetë shumë i vështirë dhe një burim për vonesa të mëdha dhe kosto shtesë.

200. Planet për Programet e Zhvillimit dhe NDP, pas implementimit të plotë të tyre, mund të

kontribuojnë në reduktimin e problemeve. Planet për Programet e Zhvillimit përgatiten nga përdorues

të buxhetit por miratohen nga Qeveria. Këto plane mund të përdoren për të garantuar proçedura të

disiplinuara dhe vijueshmërinë e duhur të tyre për identifikimin, përgatitjen dhe vlerësimin e

projekteve. Po njëlloj, implementimi i NDP kërkon që projektet të përgatiten në mënyrën e duhur

përpara se të merren në shqyrtim për financim.

201. Nëpërmjet proçesit të përgatitjes së NDP po bëhen përpjekje për përmirësimin e proçesit të

identifikimit dhe shqyrtimit paraprak të projekteve. NDP shqyrton vetëm projektet për të cilat

dokumentacioni i përgatitjes së projektit është shtjelluar deri në atë shkallë që do të mundësonte të

paktën një vlerësim shumë të gjerë të projektit. Për më tepër, për të garantuar që propozimi i projektit

të përputhet me objektivat e politikave kombëtare dhe sektoriale, dhe të ofrojë leverdishmëri

ekonomike si dhe të jetë financiarisht i përballueshëm synohet të aplikohen kritere të tjera të

shqyrtimit.

202. Kontrolli i pavarur i rezultateve të vlerësimit nga struktura ekuivalente është i rrallë. Koncepti

nuk është plotësisht i huaj megjithëse Ligji për Ndërtimin kërkon që projektet inxhinierike të

kontrollohen në mënyrë të pavarur. Duke e shtrirë këtë në një kontroll më të gjerë për t’u marrë

parasysh, leverdishmëria ekonomike dhe faktorë të tjerë do të ishin një hap tjetër i dëshirueshëm.


203. Buxheti i Maqedonisë është gjithëpërfshirës në mbulimin e tij, me një të metë të vetme që

është regjistrimi i shpenzimeve për disa projekte të financuara nga grantet. Disa prej donatorëve të

mëdhenj ende ngurrojnë të përdorin sistemet kombëtare për regjistrimin e transaksioneve dhe mjetet

alternative për mbledhjen e informacionit nuk janë krijuar ende. Kryesisht, kjo ka të bëjë me aktivitetet

për ngritjen e kapaciteteve, por ekzistojnë disa shpenzime kapitale, veçanërisht për rehabilitimin. Së

shpejti priten përmirësime nëpërmjet asistencës së financuar nga Instrumenti i BE për Para-Aderimin i

cili do të përdorë sistemin e decentralizuar të implementimit (SDI). Edhe për ato shpenzime kapitale me

financim të huaj të cilat janë përfshirë në buxhet, shifrat e dhëna nuk janë të besueshme për shkak të

të problemeve të përgjithshme në parashikimin e disbursimit (megjithatë shifrat për shpenzimet

aktuale janë të besueshme).


204. Planet për programin e zhvillimit si pjesë e proçesit të buxhetit, duhet të përmabjnë

informacion, mbi ndikimet e plota në shpenzime të projekteve të zhvillimit, të ndarë sipas viteve dhe

burimit të financimit. Në këtë mënyrë do të ketë transparencë në lidhje me ndikimet në koston e

ardhme të projekteve shumë-vjeçare dhe mbi çdo rritje vit pas viti të kostos totale të projektit. Kjo u

jep mundësi vendim-marrësve të reagojnë ndaj tejkalimeve të mundshme të kostos dhe të verifikojnë

nëse po i jepet prioritet përfundimit të projekteve të nisura përpara fillimit të projekteve të reja. Nuk

është e qartë nëse pas përfundimit të projekteve, kostot operative dhe të mirëmbajtjes së ardhme të

tyre, paraqiten në proçesin e buxhetit.

205. Aktualisht, nuk ekziston asnjë proçedurë efikase filtrimi në sistem që të garantojë që vetëm

projektet e përgatitura siç duhet dhe të shqyrtuara më parë mund të hyjnë në buxhet. Njësia e

Investimeve Publike në Ministrinë e Financave nuk e kryen këtë funksion i cili gjithsesi bëhet edhe më i

vështirë nga mungesa e proçedurave të formalizuara të përgatitjes. Si rezultat, një numër i madh

projektesh të paverifikuara, të cilat udhëhiqen nga motive politike afatshkurtra, ende arrijnë të hyjnë

në buxhet.

206. Planet për programet e zhvillimit dhe NDP, pas implementimit të plotë të tyre, mund të

përbëjnë bazën për një funksion më të fuqishëm filtrimi. NDP ka një set kriteresh relativisht të qartë

për përfshirjen dhe identifikimin e projekteve, por fatkeqësisht ai ende nuk është integruar mirë në

proçesin e buxhetit. Kushti për miratimin nga ana e Qeverisë të planeve për programet e zhvillimit si

pjesë e proçesit të buxhetit mund të sigurojë që investimet e propozuara janë lidhur me NDP, dhe që

prioritetet strategjike janë mirë-përgatitur dhe llogaritur në rregull. Ekzaminimi i hollësishëm i këtyre

planeve para miratimit të tyre nga Qeveria do të ishte një funksion i dobishëm për Njësinë e

Investimeve Publike.

207. Buxheti përgatitet brenda një perspektive bazë afatmesme, duke përfshirë tavane për

shpenzimet që janë realiste dhe që në përgjithësi respektohen. Në mënyrë që të jenë më funksionale,

tavanet caktohen sipas funksionit dhe sipas zotëruesit të buxhetit në rreshtin e parë. Për momentin,

nuk bëhet asnjë dallim midis shpenzimeve kapitale dhe korrente, por vëmendje po u kushtohet

tavaneve kapitale si mjet për rritjen e nivelit të përgjithshëm të shpenzimeve kapitale i cili është

relativisht i ulët. Nga ana tjetër, një qëndrim i tillë mund të sjellë ngurtësi në proçesin e hartimit të

buxhetit që jo domosdoshmërisht janë në pajtim me BBP.

208. Pas konsolidimit të mëtejshëm, proçesi i planifikimit të buxhetit afatmesëm ka potencialin për

të siguruar një mjedis më stabël dhe më të parashikueshëm për ministritë që të planifikojnë dhe

programojnë shpenzimet e investimeve publike, megjithatë do të nevojiten përmirësime të tjera.

Këto përmirësime përfshijnë rritjen e transparancës në fazat e përgatitjes dhe miratimit dhe

prezantimin e një kuadri më të sofistikuar në planifikimin afatmesëm. Mekanizmat për prioritizimin e


shpenzimeve janë ende të pazhvilluar dhe propozimet e reja për shpenzime nuk ekzaminohen në

mënyrë adekuate duke çuar në financimin e programeve të diskutueshme. Shpenzimet kapitale janë

veçanërisht të prekshme në këtë aspekt. Fonde të pamjaftueshme shpërndahen në një numër tepër të

lartë programesh ndoshta në një përpjekje për t’i kënaqur të gjithë për shkak të pazareve të shumta

dhe shmangies së konfliktit brenda Qeverisë.

209. Kredibiliteti dhe disiplina e proçesit të buxhetit vjetor në tërësi, dhe si pika e vetme e hyrjes

për projekte të reja, cënohen nga ndryshimet e shpeshta dhe të mëdha që bëhen gjatë vitit në

buxhet. Mesatarisht ka patur dy ndryshime të mëdha për vit gjatë periudhës 2006-2008. Këto buxhete

shtesë lejojnë që projektet e reja të përzgjidhen për financim pa kaluar më parë të njëjtën shkallë

ekzaminimi si projektet e tjera. Kjo pakëson stimujt për planifikimin e përmirësuar të investimeve.

Pritshmëritë për përshtatjen e shpenzimeve duke i rritur ato gjatë vitit, gjithashtu dëmtojnë

kredibilitetin e proçesit të vendosjes së tavanit fillestar.

210. Nuk ekzistojnë kontrolle rigoroze për gatishmërinë e implementimit të projekteve para

përfshirjes së tyre në buxhet. Nevoja për këto kontrolle kuptohet nga numri i lartë i projekteve të

përgatitura keq që po hyjnë në fazën e implementimit. Disa nga problemet e përmendura më shpesh

janë hartimi i dobët i projektit, përgatitja e papërfunduar (si shpronësimet e papërfunduara) si edhe

vonesa në prokurim. Për rrjedhojë, shpesh implementimi i projektit shtyhet.


211. Kuadri ligjor për prokurimin publik është përmirësuar ndjeshëm që prej hyrjes në fuqi të Ligjit

të ri të Prokurimeve Publike në 2007, por zbatimi i tij vazhdon të jetë një problem dhe akuzat për

korrupsion vazhdojnë të jenë një shqetësim. Ligji i ri është pothuajse në përputhje të plotë me

direktivat e KE si dhe është një hap pozitiv përpara drejt krijimit të një sistemi të hapur dhe efiçent të

prokurimit publik. Ka pasur përpjekje të bashkërenduara për trajnimin e nëpunësve në zbatimin e ligjit,

janë përgatitur kontrata standarte dhe dokumentat e tenderit si dhe informacioni është gjithnjë e më

shumë i disponueshëm në Internet. Pavarësisht këtyre përpjekjeve, ende ka disa mangësi të cilat janë

aplikimi tepër formal i proçedurave dhe funksionimi i keq i proçesit të ankimimit.

212. Ligji i Buxhetit dhe Ligji i Prokurimeve Publike sigurojnë hapësirë për kontratat shumë-vjeçare

brenda hapësirës së buxhetit vjetor. Megjithatë, në disa raste lidhjet me proçesin e buxhetit duken të

dobta. Moduli i Detyrimeve Financiare në Regjistrin e Vetëm të Thesarit bën që detyrimet të

regjistrohen më parë, por planet e prokurimit nuk përputhen domosdoshmërisht me alokimet

buxhetore përpara kryerjes së shpenzimeve.

213. Organizimi për menaxhimin e projekteve varion në cilësi në administratën publike dhe në

varësi të burimit të financimit. Disa institucione kanë organizim relativisht të mirë të menaxhimit të


projekteve, ndërsa tek disa të tjera jo i zhvilluar mirë. Si rezultat, ka luhatje në cilësinë e rezultateve nga

investimet e qeverisë. Përgjithësisht pranohet se projektet me financim të huaj kanë organizim më të

mirë të menaxhimit të projekteve për shkak të kërkesave më të rrepta të financierëve si dhe mundësive

më të mëdha për të paguar për sistemet e nevojshme. Megjithatë, kjo mund t’i shtojë problemet duke

krijuar struktura paralele dhe duke mos ndihmuar në zhvillimin e kapaciteteve në institucionet lokale.

214. Kontabiliteti i projektit dhe sistemi i kontrollit të kostos janë të mira. Klasifikimi i buxhetit dhe

tabela e llogarive përfshijnë kodet e projekteve individuale, kështu që është e mundur të ndiqen

shpenzimet për projektet e miratuara për financim nga buxheti. Njëkohësisht, Regjistri i Vetëm i

Thesarit siguron raporte përkatëse të sakta për shpenzimet në nivel programi dhe nën-programi.

Sërisht, ndjekja e informacionit për projektet e financuara nga donatorët të cilat nuk mbulohen nga

Buxheti është më e vështirë.

215. Ekziston një kuadër për monitorim aktiv, por në praktikë proçesi nuk është i institucionalizuar

mirë dhe i mungon intensiteti. Si pjesë e proçesit të buxhetimit strategjik, nevojitet raportim i rregullt

mbi implementimin e prioriteteve strategjike. Fatkeqësisht, përfitimi ngs ky proçes është i vogël pasi

treguesit e monitorimit të paraqitur gjatë përgatitjes së buxhetit nuk janë gjithmonë domethënës. Në

mënyrë më specifike në lidhje me shpenzimet kapitale, Njësia e Investimeve Publike përgatit raporte

trimestrale mbi ekzekutimin e shpenzimeve kapitale të miratuara në buxhet. Një nga të metat është se

këto raporte sigurojnë vetëm informacion të përbashkët (agregat) për ekzekutimin e shpenzimeve

kapitale bazuar mbi raportet e Thesarit dhe nuk japin informacion mbi progresin fizik, identifikimin e

problemeve të implementimit dhe zgjidhjet e propozura.

216. Sistemi i monitorimit të projekteve ka ende nevojë për përmirësim. Së pari, duhet të

finalizohen përpjekjet për qarkullim informacioni më të plotë dhe më të besueshëm dhe më pas është i

nevojshëm ngritja e një sistemi monitorimi më aktiv, në mënyrë që të ketë reagim sistematik në rastet

kur evidentohen probleme. Mangësitë e vazhdueshme në planifikimin e implementimit do të përbëjnë

problem për dobishmërinë e sistemit të monitorimit, pasi ai duhet të krahasojë arritjet e raportuara me

planet e mira fillestare.

217. Regjistri i aseteve ekziston, por shpesh dorëzimi formal i punimeve të përfunduara nuk

regjistrohet. Mbikqyrja e pavarur e kontratave të punimeve është një kusht dhe inxhinieri mbikqyrës

duhet të verifikojë përfundimin e kënaqshëm të punimeve përpara lëshimit të lejes për përdorim dhe

përpara se të ndodh dorëzimi formal.

Vlerësimi dhe Auditimi i Projektve të Përfunduara


218. Vlerësimi dhe auditimi po zhvillohen gradualisht në Maqedoni. Ministria e Financës, nëpërmjet

Departamentit të Kontrollit Publik të Brendshëm dhe Financiar, ka përgjegjësinë kryesore për zhvillimin

e funksionit të auditimit të brendshëm. Njësitë e KPBF tashmë janë krijuar në shumë agjenci qeveritare;

megjithatë, efektiviteti i tyre duket ende i kufizuar nga fakti që ka vetëm disa auditorë dhe këta kanë

vetëm trajnimin minimal. Zyra e Auditit të Shtetit kryen auditime të pranueshme të pasqyrave

financiare dhe ka prezantuar së fundi, bazuar mbi një program pilot, auditime të performancës.

Megjithatë, një problem madhor në funksionimin e ZASH, ka qenë mos-reagimi nga ana e ekzekutivit

ndaj përfundimeve të arritura në raportet e tij dhe paaftësia për të siguruar vazhdimin e proçeseve.

6.5 MALI I ZI


219. Ministria e Financave ka përgjegjësi të plotë për shpenzimet kapitale dhe korrente të buxhetit,

por ende nuk e ka praktikuar në strukturat e brendshme buxhetimin plotësisht të integruar. Sektori i

Buxhetit është përgjegjës për koordinimin e buxhetimit të shpenzimeve kapitale dhe korrente, dhe e ka

ndarë punën midis dy njësive, një për shpenzimet korrente dhe një për ato kapitale. Asnjëra prej këtyre

njësive nuk ka kapacitete të mjaftueshme, por veçanërisht njësia e investimeve ka mungesë të theksuar

të stafit të kualifikuar.

220. Si përgjigje ndaj mungesës së përgjithshme të kapaciteteve në administrimin e përgatitjes dhe

implementimit të projekteve të investimeve, qeveria ka zgjedhur një sistem të centralizuar të

menaxhimit të investimeve publike, në vend të delegimit të kompetencave në ministritë e sektorit.

Kjo ka mundësuar planifikimin, menaxhimin dhe realizimin e pjesës më të madhe të projekteve të

financuara nga buxheti qëndror nëpërmjet dy drejtorive: Drejtoria e Punëve Publike në Ministrinë e

Zhvillimit Ekonomik; dhe Drejtoria e Rrugëve në Ministrinë për Çështje Detare, Transport dhe

Telekomunikacione. Në 2009, u krijua gjithashtu dhe Drejtoria për Infrastrukturën Hekurudhore. Të

treja këto ‘drejtori investimesh’ janë përgjegjëse për përgatitjen, prokurimin dhe implementimin.

Ekzistenca e një njësie të vetme për punët publike është një zgjidhje pragmatike për një vend të vogël,

por ajo mbart me vete rrezikun e fragmentimit të planifikimit të shpenzimeve korrente dhe kapitale për

programet individuale të shpenzimeve sektoriale dhe zvogëlon përgjegjshmërinë për performancën e

programit.

221. Nuk ekzistojnë organe vendim-marrëse në nivel politik në mënyrë të veçantë për investimet

publike në Malin e Zi. Komisioni i Qeverisë për Politikat Ekonomike shqyrton dhe miraton propozimet e

buxhetit për shpenzimet kapitale dhe korrente. Gjithashtu, Komisioni Parlamentar për Sistemin

Ekonomik dhe Financiar ekzaminon në mënyrë të hollësishme të gjitha propozimet e lidhura me

buxhetin. Kjo është në përputhje me metodën e integruar për vendim-marrjen në proçesin e buxhetit.


222. Ligji Organik i Buxhetit (LOB) përmban kushtin për krijimin e një KSHA-i si pjesë e proçesit të

buxhetit. Ekziston një kalendar i integruar për KSHA-in dhe përgatitjen e buxhetit vjetor. LOB nuk i

referohet në mënyrë specifike parimeve të ekonomizimit, efiçencës dhe efektivitetit në përdorimin e

burimeve publike. Kjo nuk është e favorshme për krijimin e një sistemi të shëndoshë në vlerësimin e

projekteve.


223. Mali i Zi nuk ka një strategji kombëtare gjithpërfshirëse për të orientuar investimet publike,

por ai ka një numër të madh strategjish sektoriale dhe ndër-sektoriale afatmesme dhe afatgjata të

cilat janë përmirësuar kohët e fundit, dhe që duhet të shërbejnë si një bazë mjaftueshmërisht e

kënaqshme për identifikimin dhe prioritizimin e projekteve. Kjo përfshin strategjitë për sektorët

kryesorë të infrastrukturës. Problemi me këtë mënyrë të vepruari është se këto strategji janë formuluar

në mënyrë të pavarur, pa një koordinim të qartë horizontal, dhe pa një këndvështrim konsistent lidhur

me disponueshmërinë e burimeve dhe alokimit të tyre ndër-sektorial, duke ngritur disa pikëpyetje

lidhur me realizmin e tyre. Mungesa apo vjetërimi i planeve urbane dhe hapësinore përbën gjithashtu

problem për identifikimin, planifikimin dhe prioritizimin e projekteve. Ligji i ri për Planifikimin

Hapësinor dhe Ndërtimin e Objekeve kërkon përditësimin e planeve hapësinore dhe do të ndihmojë në

rregullimin e problemit nëse zbatohet me përpikmëri.

224. Qeveria e ka pranuar nevojën e krijimit të një strategjie më gjithpërfshirëse në nivel kombëtar

të investimeve. Megjithatë, kjo duhet menduar me kujdes në mënyrë që të garantojë një metodë të

integruar për formulimin e strategjisë e cila merr parasysh ndërvarësitë midis shpenzimeve kapitale

dhe korrente dhe e cila është përcaktuar brenda kuadrit të përgjithshëm e koherent të shpenzimeve.

Një strategji investimesh e cila buron nga një proçes më i gjerë i përgatitjes së strategjive kombëtare

duket se është rruga më e mirë për të ecur përpara, dhe mundësisht të bazohet në Axhendën për

Reforma Ekonomike, e cila aktualisht ka ngelur në vend.


225. Klasifikimi i ‘mirëmbajtjes së investimeve’ në përdorim në Malin e Zi, duket se është një

kategori ekonomike hibride e cila nuk është domosdoshmërisht konsistente me praktikat

ndërkombëtare. Mirëmbajtja e Investimeve është klasifikuar si shpenzim kapital, por përfshin si

mirëmbajtjen periodike (përgjithësisht e klasifikuar si shpenzim korrent) dhe rehabilitimin

(përgjithësisht i klasifikuar si shpenzim kapital). Për rrjedhojë, është e nevojshme të bëhet një dallim

më i saktë midis shpenzimeve kapitale dhe shpenzimeve korrente nëpërmjet disa rregullave të

shprehura qartë lidhur me marrjen e vendimeve në zonat gri.


226. Në mënyrë që sistemi i PIM të mos ngarkohet nga blerje pajisjesh me vlerë të vogël, vetëm

shpenzimet që i tejkalojnë 25,000 euro klasifikohen si kapitale. Kjo përfaqëson një dallim të qartë dhe

pragmatik i cili është në përputhje me zbatimin e parimit të materialitetit në proçesin e buxhetit.

Gjithashtu, është përcaktuar se asetet kapitale kanë një jetëgjatësi më të madhe se pesë vjet; kriteri i

zakonshëm është një jetëgjatësi më e madhe se një vit.

227. Duke përcaktuar pragjet e vlerave poshtë të cilave planifikimi, vendim-marrja dhe

implementimi lihen në duart e organizatave buxhetore të rangut të ulët, Mali i zi është përpjekur të

garantojë që vëmëndja e tre ‘drejtorive të investimeve’ të përqëndrohet në planifikimin dhe

përgatitjen e projekteve të mëdha dhe më komplekse. Megjithatë, sistemi nuk ka rezultuar plotësisht

efektiv pasi organizatat buxhetore të rangut të ulët kanë ushtruar të drejtën e tyre për t’i kaluar edhe

projektet me vlerë të vogël në drejtoritë përgjegjëse të investimeve për planifikimin dhe

implementimin e tyre për shkak se ato vetë nuk kanë kapacitetet e nevojshme. Për këtë arsye, ka

nevojë të dukshme për përmirësimin e kapaciteteve në organizatat buxhetore për planifikimin dhe

implementimin e investimeve të vogla.

228. Mali i Zi ka qenë i suksesshëm në imponimin e një përkufizimi të rregullt dhe të orientuar drejt

performancës të asaj që përbën një projekt. Investimet duhet të përfaqësojnë një ‘tërësi funksionale’,

që do të thotë, të mos ketë ndarje të përbërësve të projektit në projekte të veçanta, si dhe të kryhet

planifikimi i mirë i projekteve shumë-vjeçare, që do të thotë, të mos ndahen në projekte vjetore

inefiçente, megjithëse ndarja në faza përdoret në mënyrë të dukshme. Përkrahet ideja e grupimit të

projekteve të vogla dhe shumë të ngjashme në projekte të mëdha programatike.

229. Identifikimi i projektit nuk i nënshtrohet një proçesi sistematik. Ai bëhet kryesisht si përgjigje

ndaj kërkesave ad hoc apo mbi bazën e sondazheve jo shumë rigoroze të kërkesës të kryera nga

ministritë. Megjithëse ekzistojnë një sërë planesh strategjke të cilat mund të krijojnë bazën për

identifikim më sistematik të projekteve, lidhja midis këtyre planeve dhe propozimeve të projekteve

shpesh është e papërfillshme. Megjithëse ekziston një kusht që konceptet e projektit të jenë në linjë

me strategjitë sektoriale (dhe që pikë së pari këto strategji të përmirësohen), ky kusht gjen pak zbatim.

Nuk ekziston asnjë proçes formal për shqyrtimin paraprak nëpërmjet të cilit projektet me potencialin

për të ofruar vlerën më të mirë për fondet publike të identifikohen për punë të mëtejshme përgatitore

dhe që projektet me ide të varfra të mos pranohen.

230. Në Malin e Zi, proçedurat dhe aktivitetet e përgatitjes së projekteve nuk janë vendosur në një

mënyrë sistematike dhe të unifikuar dhe nuk ka kërkesa specifike për kryerjen e analizave kosto-


përfitim si pjesë e studimeve të fizibilitetit. Elementë të kërkesave për përgatitjen e projekteve janë

vendosur në vende të ndryshme. Në mënyrë të çuditshme, Ligji i Prokurimeve Publike është një prej

instrumentave kryesorë, që kërkon kryerjen dhe adoptimin e studimeve të fizibilitetit, së bashku me

dokumentacionin mbështetës, para propozimit të një projekti për financim. Udhëzimet Teknike për

Përgatitjen e Buxhetit të Kapitalit përsërisin këtë kërkesë, e cila zbatohet për të gjitha investimet

kapitale pavarësisht madhësisë, megjithëse ky përcaktim nuk merrët në konsideratë për projektet e

vogla. Ligji për Planifikimin e Hapësirave dhe Ndërtimin e Objekteve përcakton kërkesat për

dokumentacionin teknik për nivele të ndryshme të përgatitjes. Ai gjithashtu përcakton një proçes të

miratimit të ndërtimit, por ky ka lidhje thjesht me fizibilitetin teknik dhe përputhsmërinë me hapëisrat

e planifikuara dhe nuk ka lidhje me perspektivën e leverisshmerisë ekonomike.

231. Kërkesat aktuale për përgatitjen e studimeve të fizibilitetit para miratimit të financimit as nuk

respektohen dhe as nuk po zbatohen me rigorzozitet, madje as për projektet e mëdha. Shpesh

studimet e fizibilitetit nuk kryhen deri pas zgjedhjes së projekteve për financim dhe shpesh studimet e

fizibilitetit kryhen vetëm për projektet më të kushtueshme. Përgjithësisht nuk kryhet CBA (AKP). Një

prej faktorëve pengues është kostoja e kryerjes së studimeve të fizibilitetit, si edhe kapacitetet e

kufizuara njerëzore. Kjo situatë mbështet fuqishëm idenë e prezantimit të një faze zyrtare

identifikimi/shyrtimi paraprak në të cilën merret një vendim nëse është e leverdisshme të vazhdohet

me përgatitjen e detajuar apo ajo. Lidhja e kësaj faze me një proçes funksional MTEF, do të siguronte

që përgatitja e detajuar buxhetohet në mënyrën e duhur dhe se zbatimi programohet për të koinçiduar

me çeljen e hapësirës së duhur fiskale.

232. Një vendim i ri po përgatitet, i cili përcakton kërkesat për përgatitjen e projekteve përfshirë

CBA, në mënyrë shumë më sistematike dhe proporcionale me vlerën e projektit. Proporcionaliteti i

propozuar është pragamatik dhe i përshtatshëm për kapcitetet e Malit të Zi: studime të plota fizibiliteti

do të kërkohen vetëm për projekte me vlerë mbi €5.0 milion dhe CBA do të kërkohet vetëm për

projekte me vlerë mbi €15.0 milion. Vendimi do të zëvendësojë Udhëzimet Teknike dhe do të ketë

avantazhin e ndarjes së proçesit të përgatitjes së projektit nga cikli i buxhetit me të cilin nuk është e

nevojshme te jetë i sinkronizuar.

233. Vendimi i propozuzar duket si një zhvillim i mundshëm pozitiv dhe, në varësi të detajeve,

ofron mundësinë e përfshirjes në ciklin e projektit të një faze të harmonizuar para-zbatuese. Me

qëllim që të jetë efikas, ai ka nevojë të përfshijë faza të vleresimit dhe vendim-marrjes zyrtare. Vendimi

gjithashtu ofron mundësinë e përfshirjes së fazave të identifikimit dhe shqyrtimit parapark dhe kjo

duhet të merret seriozisht parasysh. Një fazë identifikimi mund të jete gjithashtu një mundësi për të

ndërmarrë një vlerësim minimal të projekteve me vlerë më vogël se €5.0 milion, të cilët nuk do të jenë

më objekt vlerësimi të mëvonshëm.


234. Nuk ka një vlerësim të pavaruar të projekteve nga strukturat ekuivalente për të verifikuar

leverdishmërinë ekonomike. Ligji i Planifikimit të Hapësirave dhe Ndërtimit të Objekteve përcakton

nevojën për rishikim të pavaruar të dokumantacionit teknik, por kjo nuk përfshin vlerësimin nëse

projekti përfaqson përdrim të mirë të fondeve publike. Kjo do të përbëntë një ndryshim të rëndësishëm

të ligjit.

235. Ekzsiton një udhëzim metodologjik për teknikat e analizes së projekteve, por ai nuk është

miratuar apo shpërndarë zyrtarisht. Që në vitin 2002 me asistencë të jashtme u përgatit dokumenti

‘Udhëzim për Analizat Ekonomike të Projekteve të Investimeve Publike’, por ai iu dorëzua Sekretariatit

për Zhvillim, i cili më pas dështoi në përdorimin e këtij dokumenti potencialisht të dobishëm. E njejta

gjë është e vërtetë për dokumentin ‘Manual për Menaxhimin e Ciklit të Projketit dhe Analizë e Kuadrit

Logjik’ të përgatitur në të njëjtën kohë. Këto udhëzime duhet të rishikohen dhe të nxirren zyrtarisht,

duke u trajtuar si një çështje urgjente, nga Ministria e Financave. Kjo duhet të parashikohet të

konçidojë me vendimin e ri për aktivitetet e përgatitjes së projekteve. Më pas duhet të vazhdohet me

trajnime në aplikimin e metodave të përcaktuara në udhëzues. Fillimisht kjo duhet të fokusohet në një

grup të vogël ekspertësh në MF dhe drejtoritë e investimeve në mënyrë që të krijohet një grup solid

ekspertize.


236. Buxheti është gjithëpërfshirës në mbulimin e shpenzimeve kapitale me financim të

brendshëm, por më pak i suksesshëm në evidentimin e investimeve kapitale me financim të huaj.

Prej vitit 2009, projektet me finacim të huaj paraqiten në mënyrën e duhur në buxhet, por cilësia e

informacionit për huatë e huaja është shumë më e mirë se për grantet e huaja, për të cilat ka shumë

pak të dhëna të dërguara nga organizatat buxhetore përfituese dhe nuk ka sistem për mbledhjen e tij,

megjithëse është krijuar një sistem por ai nuk është zbatuar asnjëherë. Megjithatë, investimet kapitale

të financuara nga grantet përbëjnë një pjesë të vogël të totalit, ku pjesa më e madhe e granteve është

për asistencë teknike (e cila përbën një çështje më vete). Deri se fundmi, ka pasur kontroll të rreptë të

fondeve nga huatë, ku organizatat buxhetore ishin në gjëndje të shpenzonin vetëm shumat e caktuara

në buxhetin e shtetit. Kjo shërbeu si stimul i fortë për planifikim të mirë.

237. Buxheti në paraqitjen e tij është unitar, por në praktikë, buxheti i shpenzimeve korrente dhe

kapitale ndjekin rrugë paralele. Kjo ka mundësi të sjellë disa pengesa në terma të balancës midis

shpenzimeve kapitale dhe korrente dhe në terma të buxhetimit për mirëmbajtjen dhe operimin e

aseteve të reja kapitale. Kjo situatë inkurajohet nga ndarja e funksioneve brenda Sektorit të Buxhetit

dhe nga përqëndrimi i planifikimit dhe vendim-marrjes të investimeve në “drejtoritë e investimeve”.


238. Buxheti vjetor nuk shoqërohet me informacion të detajuar për efektet në shpenzimet e

ardhme të projekteve të investimeve, por kjo kërkohet për Memorandumin e Buxhetit. Informacioni

që shoqëron Memorandumin e Buxhetit duhet të përfshijë midis të tjerave, periudhën e zbatimit dhe

koston totale të çdo projekti të proposuar, së bashku me alokimin e shpenzimeve sipas viteve.

Gjithashtu duhet të paraqiten vlerësime të efekteve të shpenzimeve kapitale në shpenzimet periodike

të ardhme. Ky është një informacion i rëndësishëm për programimin e investimeve efiçente dhe

buxhetimin e integruar të shpenzimeve korrente dhe kapitale. Në këndvështrimin e këtyre dy

perspektivave dhe në perspektivën e përmirësimit të transparencës, do të ishte mirë nëse i njëjti

informacion të ofrohej edhe me buxhetin vjetor. Kjo do të siguronte gjithashtu një bazë për kontroll më

të shtrënguar të kostove totale të projektit për projektet shumë-vjeçare, duke siguruar që të gjitha

rritjet e kostove miratohen në mënyrë transparente nëpërmjet proçesit të buxhetit.

239. Mali i Zi është akoma larg të pasurit një proçes të besueshëm MTEF që mund të ofrojën një

bazë të shëndoshë për programimin e investimeve. Disiplina Lart-poshtë e MTEF nuk po arrihet dhe

vendosja e tavaneve nëpërmjet kufijve të shpenzimevenë nivel organizatash buxhetore nuk është ende

operacional. Shifrat e shpenzimeve në MTEF akoma konsiderohen më shumë si projeksione orientuese,

se si kufij të fortë shpenzimesh, dhe për këtë arsye nuk repektohen si të tilla. Shiftat e shpenzimeve te

MTEF për vitet e mëpashme janë ende parashikime të dobëta të alokimeve të buxhetit aktual në ato

vite të ardhme, duke dëmtuar më shumë kredibilitetin. Përmirësimet në planifikimin e buxhetit të

kapitalit natyrisht mund të ndihmojnë në përmirësimin e realizmit dhe besueshmërisë së tavaneve të

shpenzimeve kapitale, por së pari do të duhet të kryhen disa përmirësime fillestare në MTEF me qëllim

fillimin e një proçesi të tillë përforcues reciprok, duke përfshirë displinë më të fortë dhe parashikime

më të mira makro-fiskale në mënyrë që kufizimet agregate afat-mesme të jenë realiste.

240. Kredibiliteti i proçesit të përgatitjes së buxhetit vjetor si rruga e vetme e përzgjedhjes së

projekteve po dëmtohet seriozisht nga rishikimet e shpeshta dhe thelbësore gjatë vitit. Në përgjigje

të mbledhjes së të ardhurave të larta të paparishikuara, buxhetet vjetore janë ndryshuar për të

përfshirë alokime kapitale të rritura ndjeshëm. Kjo do të thotë që projekte të reja përfshihen në buxhet

në mës të vitit, dukë anashkaluar proçesin më rigoroz të buxhetit vjetor dhe shpesh pasi nuk janë

planifikuar mirë. Disbursimet e shpejta te shtesave të papritura, rrallë mund të konsiderohet një ide e

mirë, veçanërisht kur kjo përfshin shpenzime kapitale, dhe ndoshta ndikon në cilësinë e përgjithshme

të programit të investimeve.


241. Në Malin e Zi është krijuar një kuadër bazë për prokurime të hapura dhe konkurruese,

megjithatë ka ende përmirësime për tu bërë, përfshirë lehtësimin e barrës administrative për

autoritetet kontraktore si edhe për ofertuesit. Ligji i vitit 2006 për Prokurimet Publike kryesisht është


në linjë me direktivat e BE, por ka nevojë për rishikim të mëtejshmë për ta bërë plotësisht të

harmonizuar; gjë e cila po kryhet. Transparenca e proçesit është përmirësuar ndjeshëm si rezultat i

reformës legjislative.

242. Implementimi i sistemeve të reja të prokurimit publik ka ngelur pas reformës legjislative.

Arsyeja kryesore për këtë është niveli i kufizuar i aftësive për të aplikuar proçedurat e reja të

prokurimeve dhe ka nevojë për përpjekje më të mëdha për të trajnuar dhe mbajtur stafin. Agjensia e

Prokurimeve Publike ka përgjegjësi të përgjithshme për të organizuar trajnimin për autoritetet

kontraktuese, por ajo vet ka mungesa të stafit të kualifikuar për të ushtrurar këtë përgjegjësi si edhe

për të realizuar detyrimet e tjera. Gjithashtu nuk ka kapcitete për trajnim të pavaruar. Rezultati është

kryerja e pak trajnimeve zyrtare të nëpunësve të prokurimeve. Kushtet më të mira të shërbimit në

sektorin privat gjithashtu ndikojnë në një largim të stafit me kualifikime të shitshme, veçanërsiht drejt

ofertuesve në proçeset e prokurimeve.

243. Në kundërshtim me frymën e ligjit të prokurimeve publike, kontratat jepen vetëm mbi bazën e

ofertës më të ulët pa marrë në konsideratë faktorë të tjerë. Ligji përcakton se kriteri i zbatueshëm

duhet të jetë oferta më e mirë ekonomike dhe çmimi më i ulët, duke lënë hapësirë për përzgjedhjen në

bazë të vlerës më të mirë. Ndodh shpesh që ofertuesit fitues, të zgjedhur thjesht mbi bazën e çmimit

më të ulët, më pas rrisin vlerën e kontratës nëpërmjet ndryshimeve të mëvonshme të porosive gjatë

zbatimit, duke çuar në vonesa dhe tejkalime të kostove. Dyshimi është se përdorimi konsistent i këtij

kriteri përzgjedhjeje-pavarësisht disponibilitetit të një mënyrë më të përpunuar që mund të marrë

parasysh aftësitë e provuara për të dorëzuar punët në kohë, brenda buxhetit dhe me cilësisnë e duhur-

tregon për ekzistencën e mundshme të problemeve në menaxhim dhe koluzionit të mundshëm.

244. Madhësia e vogël dhe natyra relativisht e mbyllur e tregut për punë publike në Malin e Zi

paraqet probleme për prokurimet. Si rezultat i kësaj niveli i konkurrencës është i kufizuar dhe ka

mundësi më të mëdha koluzioni midis numrit relativisht të kufizuar të ofertuesve.

245. Në tre drejtoritë e specializuara të investimeve të cilat janë përgjegjëse për shumicën e

investimeve publike, ka organizim të menaxhimit të projekteve dhe sistemeve të kontabilitetit të

projekteve dhe kontrollit të kostove të cilat janë mjaftueshmërisht të forta. Për një vend të vogël, kjo

është një mënyrë praktike për përqëndrimin në një vend të kapaciteteve të kufizuara për menaxhimin e

projekteve. Megjithatë, ekzistenca e sistemeve të mira nuk parandalon presionin vazhdimisht në rritje

për kostot i cili duket se rezulton nga shtrembërimet në ofertat dhe në sistemin e vlerësimit të

tenderave. Disa nga ministritë më të mëdha, p.sh ministria e arsimit, kanë njësi për implementimin e

projekteve më të vogla që nuk janë objekt i drejtorive të invetsimeve.


246. Gjithashtu, për shkak të këtij sistemi të centralizuar të zbatimit të projekteve, monitorimi në

Malin e Zi është relativisht i drejtpërdrejtë. Tre drejtoritë e investimeve depozitojnë raporte tre-

mujore në MF, e cila më pas depoziton raporte përmbledhëse në Qeveri. Raportet mbulojnë progresin

fizik dhe financiar, duke identifikuar dhe shpjeguar çdo vonesë në ekzekutimin e projekteve dhe duke

njftuar çdo tejkalim apo kursim të mundshëm të kostove. Në bazë të raporteve të monitorimit, MF

mmund të ri-alokojë fondet e papërdorur në projekte të tjera të inevstimeve kapitale apo nga projektet

me ecuri të ngadaltë në ato me ecuri të shpejtë.

247. Ligji për Planifikimin e Hapësirave dhe Ndërtimin e Objekteve, i miratuar kohët e fundit, ka

ndihmuar në shpejtimin e zbatimit nëpërmjet përcaktimit të motivit të interesit publik për

shpronësimin e tokës. Më parë, proçedurat e shpronësimit të tokës kishin shkaktuar vonesa të

konsiderueshme, veçanërisht për rrugët.

248. Për të garantuar cilësisnë e punëve të përfunduar, ekzistojnë proçedura të ndryshme. Ligji për

Planifikimin e Hapësirave dhe Ndërtimin e Objekteve përcakton proçedurat për monitorimin e

standarteve të ndërtimit, përfshirë marrjen e një lejeje përdorimi. Drejtoritë e investimeve monitorojnë

zbatimin e kontratave të punëve në mënyrë direkte dhe njësitë e Ministrisë se Mjedisit dhe Planifikimit

Urban janë përgjegjëse për verifikimin periodik të punëve të ndërtimit gjatë tyre. Pas përfundimt,

përputhshmëria e një projekti me standarte teknike dhe me kërkesat teknike të ligjit konfirmohet nga

dy komisione të ngritur nën kujdesin e Ministrisë se Mjedisit dhe Planifikimit Urban. Dhënia e lejes së

përdorimit detyron inxhinierin mbikqyrës të çertfikojë nëse punët janë bërë në përputhje me

specifikimet në lejen e ndërtimit dhe dokumentacionin e planit të projektit. Në buxhetin e vitit 2009

është përfshirë një projket për përgatitjen e një regjistri të të gjitha projketev të kapitalit të

përfunduara kohët e fundit, projket i cili është në fazen e zbatimit. Ndërkohë ekziston edhe një

regjistër i aseteve shtetërore.


249. Në Malin e Zi nuk kryhet një vlerësim ex post i projekteve të përfunduar. Institucioni i

Auditimit Shtetëror deri më tani ka fokusuar vëmendjen e tij në auditimet finaciare dhe të

përputhshmërisë. Auditimi i performancës është testuar në lidhje me modelin e programit të buxhetit i

cili po eksperimentohet në disa organizata buxhetore. Për aq kohë sa specifikimi i treguesve te

performancës nuk bëhët pjesë standarte e programit dhe përgatitjes së projektit, auditimi profesional

nuk do të ketë shumë kuptim.

6.6 SERBIA



250. Në Serbi, përgjegjësia e përgjithshme për çështjet e investimeve publike, në nivelin e qeverisë

qëndrore, ndahet midis Ministrisë së Financave dhe Ministrisë për Planin Kombëtar të Investimeve.

Këto dy ministri janë përgjgjëse për përzgjedhjen (ose në rastin e MF, për negocimin) dhe financimin e

projekteve, ndërkohë që janë edhe shumë agjensi zbatuese (ministri, institucione etj). Kjo ndarje e

përgjegjësive është një organizim potencialisht jo i mirë i cili është i rrezikuar të çojë në inefiçensa dhe

mbivendosje në planifikimin dhe zbatimin e investimeve publike. Për këtë arsye, shumica e vendeve

nuk aplikojnë më modelin ku një ministri e veçantë është përgjegjëse për investimet. Për këtë arsye, ka

mundësi që në periudhë afatmesme të jetë e nevojshme rishikimi i marrëdhenieve të organizimit për

menaxhimin e investimeve publike. Zgjidhja ideale do të ishte që të ketë një sistem unik për

identifikimin, vlerësimin, përzgjedhjen, përgatitjen, zbatimin dhe financimin e projekteve.

251. Në nivel politik, kohët e fundit është ngritur një Këshill i nivelit të lartë për Investimet

Kombëtare. Këshilli ka përgjegjësi për përcaktimin e drejtimeve strategjike të investimeve në

infrastrukturë dhe për marrjen e vendimeve ne lidhje me projekte individuale të mëdha të cilët do të

zbatohen nga të gjitha nivelet/pjesët e qeverisë. Ky përbën një inovacion të rëndësishëm i cili ka

mundësi të përmirësojë ndjeshëm orientimin strategjik të investimeve publike përfshirë përgatitjen e

strategjisë për investimet publike të përditësuar periodikisht me listën e projekteve më të mëdha,

datave më të rëndësishme, kostove dhe planeve të financimit. Vlera e shtuar e këtij Këshilli qëndron në

faktin se në njëfarë mënyre përbën një përpjekje për koordinim fiskal në të paktën fushën e

investimeve publike.


252. Në Serbi mungon një strategji kombëtare për investimet publike e përditësuar brenda së cilës

të mund të përgatiten strategji sektoriale dhe plane investimesh sektoriale të realizueshme. Ndarjet

e fundit politike e kanë bërë të vështirë për të shkuar më tej se : Dokumenti i Strategjisë së Uljes së

Varfërisë (PRSP) i miratuar në 2003, i cili është realisht e vetmja strategji gjithëpërfshirëse. Kjo strategji

nuk ka pasur shume ndikim real në politikat dhe planet e shpenzimeve dhe kishte disa probleme, si

p.sh. vlerësime jo të qarta dhe jo të sakta të shpenzimeve, mungesë qartësise në lidhje me prioritetet

dhe plane financimi jo-realiste. Strategjia gjithashtu nuk i kushton shumë vëmendje nevojave për

infrastrukturë. Përveç këtyre, PRSP është perceptuar kryesisht për t’ju përgjigjur kërkesave të huaja

dhe si rrjedhim ka lidhje të dobëta me situatën kombëtare. Pas miratimit të PRSP, janë përgatitur

shumë strategji sektoriale (dhe dy strategji ndër-sektoriale, përfshirë një për Zhvillimin e

Qëndrueshëm) dhe shumica e tyre patën probleme të ngjashme me ato të PRSP.

253. Në nivel sektori, janë përgatitur disa strategji të ndryshme, përfshirë për investimet, por këto

strategji shpesh kanë probleme të mungesës së konsistencës së brendshme, vlerësime jo të

besueshme të kostove dhe plane jo realistike të shpenzimeve. Në mungesë të një kuadri të fortë


gjithëpërfshirës të përgatitjes së strategjive, strategjitë sektoriale po përgatiten në vakum me kufizime

jo realiste të burimeve, duke vështirësuar përgatitjen e politikave dhe vendosjen e prioriteteve.

254. Vendimi i kohëve të fundit i Këshillit të Investimeve Kombëtare për prioritetet e investimeve

kombëtare, është një hap përpara në përcaktimin e një orientimi strategjik për investimet publike. Ky

lloj orientimi i fortë nga niveli më i lartë i politikës ka munguar deri më tani. Megjithatë, bazamenti

analitik i prioriteteve të investimeve nuk është gjitmonë i qartë dhe, do të jetë e rëndësishme që aty ku

është ende e mundur të verfikohet që të gjitha zgjedhjet kanë leverdishmëri ekonomike. Gjithashtu,

Këshilli ka vendosur prioritetet e tij vetëm në një dokument të shkurtër deklarimi të politikës; tani do të

ketë nevojë edhe për plane më të detajuara zbatimi në nivel teknik.


255. Megjithëse në Serbi përkufizimet e përdorur për shpenzimet kapitale dhe për projektet janë

përgjithësisht të kënaqshëm, ka hapësirë për disa përmirësime. Nuk ekziston një prag minimal nën të

cilin shpenzimet të konsiderohen si shumë të vogla për tu klasifikuar si shpenzime kapitale, duke bërë

që sistemi të mbingarkohet me blerje të vogla të pajisjeve. Një zonë gri vazhdon të ngelet “Riparimet e

Mëdha” që përfshin mirëmbajtjen periodike të planifikuar (shpenzimet korrente) dhe rehabilitimin

(shpenzimet kapitale). Rregullat kërkojnë që projektet të harttohen në mënyrën e duhur për të

përfshirë të gjitha aktivitetet dhe shpenzimet shoqëruese të nevojshme për të dhënë përfitime të

qëndrueshme përfituesve të projekteve.

256. Ka një mungesë të fokusit strategjik në mënyrën e konceptimit dhe planifikimit të disa

projekteve. Financimi nëpërmjet mënyrës ‘ftesë-për-propozime’ të NIP ka pasur tendencën të çojë në

predominimin e projekteve të vogla, një-vjeçare dhe të pa-koordinuara në dëm të projekteve

‘programatik’ më të mëdha dhe më strategjik. Kjo tendencë është zvogëluar nga një vendim i kohëve të

fundit të Qeverisë për të dërguar një pjesë më të madhe të burimeve të NIP drejt bashkë-financimit për

projektet kryesore me prioritet kombëtar të infrastrukturës.

257. Serbia ka një fazë para-zbatuese të strukturuar dhe renditur mirë në ciklin e projektit, por ajo

është tepër e fokusuar në çështje teknike dhe administrative në dëm të analizës së leverdishmërisë

ekonomike. Ligji për Planifikim dhe Ndërtim merret me dokumantcionin teknik të nevojshëm në faza të

ndryshme të përgatitjes së projektit, së bashku me miratimet, verifikimet dhe kontrollet formale. Ai

përcakton një proçes miratimi të ndërtimit që kërkon përfundimin e fizibilitetit paraprak dhe studimeve

të fizibilitetit. Ligji është më pak i fokusuar në garantimin e efiçences dhe efektiviteti të projekteve të

investimeve publike, dhe më shumë i fokusuar në verfikimin e fizibiliteteit inxhinierik dhe

përputhshmërisë me standartet teknike dhe kërkesat e panfikimit të hapësirave, megjithëse rregulloret

mbështetëse i kushtojnë më shumë rëndësi analizave të fizibilitetit ekonomik dh efinanciar. Ngelet për


tu parë se cfarë ndryshimesh do të prezantohen gjatë proçesit, në draftin e ri të Ligjit për Planifikim dhe

Ndërtim i cili pritet të miratohet.

258. Kërkesa për rishikim të pavaruar të fizibilitetit paraprak dhe studimeve të fizibiliteti nga

‘komisione rishikimi’ të pavarur është një tipar potencialisht i dobishëm i ligjit. Problemi është se roli

i komisioneve është i kufizuar vetëm në çështje teknike inxhinierike dhe nuk shtrihet në vlerësimin e

efiçences dhe efektivitetit të mundshëm të investimit të propozuar. Komisionet e Rishikimit do të ishin

grupe shumë më të dobishëm nëse do të kishin fuqinë tu kërkonin promovuesve të projekteve të

demonstrojnë përdorimin e mirë të fondeve publike, përvec përputhsmërisë me standartet

inxhinierike.

259. Performanca e aktiviteteve parazbatuese të këshilluara shpesh është vetëm sipërfaqsore dhe

kërkesat e përgatitjes së projekteve përgjithësisht nuk plotësohen në standartin e duhur. Procesi i

përcaktuar në ligj duket së perceptohet më shumë si një seri pengesash administrative se sa si një

ndihmë për vendim marrësit. Si rezultat, duket se përdorimi konsistent i metodave formale të

vlerësimit të projeketeve, përfshirë analizën ekonomike bazuar në vlerësime të besueshme të kërkesës,

është i ulët dhe se marrja e vendimeve ka një përqëndrim të tepërt në vlerësimin inxhinierik. Mungesa

e aftësive të nevojshme është një arsye e problemeve në vlerësimin e projekteve, por kjo është

pjesërisht rezultat i vetë sistemit; kur nga vendim marrësit i kushtohet pak rëndësi performancës

ekonomike të projektit, atëherë stimujt për të investuar në aftësitë e kërkuara janë të dobët.

260. Sistemi rregullator dhe zbatimi i tij duhet të forcohen ndjeshëm për të krijuar një bazament të

shëndoshë për kontrollon e cilësinë e propozimeve të projketeve të investimeve. Për të arritur këto

përmirësime është e nevojshme një koordinim më i madh midis Ministrisë së Mjedisit dhe Planifikimit

të Hapësirave, Ministrisë së Infrastrukturës dhe Ministrisë së Financave. Përmirësimet duhet të

përfshijnë:

Theksim më të madh në ligj për verifikimin e eficensës dhe efektivitetit të projketit.

Kritere më të qarta për të vendosur se kur një projekt duhet të kalojë nga një fazë në

tjetrën.

Kryerjen e studimeve të fizibilitetit paraprak më afër fazës së shqyrtimit paraparak, duke

vënë theksin më shumë në leverdishmërinë ekonomike, koherencën e politikës dhe

mundësinë e financimit.

Zgjerimin e objektit të punës fushës së veprimit të komsioneve të rishikimit për të përfshirë

leverdishmërinë ekonomik

261. Në Serbi nuk ka ende udhëzime të detajuara metodologjike për të kryer studime fizibilitetit

dhe vlerësime në sektorin publik. Një fillim premtues është bërë prej Ministrisë për Planifikimn

Kombëtar të Investimeve, i cila po përgatit një manual me qëllim dhenien e udhëzimeve metodologjike


gjatë ciklit të projektit, në përputhje më praktikën e BE dhe ndërkombëtare. Problemi është se manuali

dhe procedurat aplikohen vetëm për projekte të financuara nga alokimi i NIP. Një mënyrë më

frytdhënëse do të ishte zgjerimi i këtij udhëzimi për të gjitha investimet publike, duke përfshirë këshilla

të veçanta për projektet NIP. Një grup i unifikuar udhëzimesh do të krijonte bazën për përgatitjen dhe

dhënien e trajnimeve më sistematike. Përgatitja e udhëzimeve të unifikuara dhe e trajnimit përkatës

kërkojnë koordinim midis Ministrisë për Planifikimn Kombëtar të Investimeve, Ministrisë së Financave

dhe Ministrisë së Mjedisit dhe Planifikimit të Hapësirave, nën autoritetin e të cilave është edhe ligji i

Planifikimit dhe Ndërtimit.


262. Qeveria e Serbisë ka një buxhet unitar i paraqitur sipas organizatave kështu që shpenzimet

korrente dhe kapitale mund të shyrtohen së bashku. Bazuar në një program eksperimental, disa

ministri po e paraqesin buxhetin e tyre edhe sipas programeve. Aktualisht nuk paraqitet asnjë

informacion në lidhje me ndikimet në shpenzimet e ardhme të projekteve shumë-vjeçarë, megjithëse

ndryshimet e propozuar në Sistemin e Buxhetit do të përmirësojnë këtë.

263. Ekzistenca e Planit Kombëtar të Investimeve përkeqëson gjithëpërfshirjen dhe transparencën

e buxhetit. Ndërsa është e vërtetë se financimi i NIP përfshihet në buxhet, ajo caktohet si një shumë e

vetme dhe vendimet e shpenzimeve brenda këtij zëri janë objekt i një cikli planifikimi dhe procedurash

të ndryshme nga zërat e tjerë në buxhet. Kjo krijon mundësinë e duplikimit dhe mos marrjen parasysh

të ndikimeve të vendimeve të investimeve në shpenzimet e tjera të buxhetit d.m.th. shpenzimet

korrente. Gjithashtu, shpenzimet aktuale nën zërin NIP, rregjistrohen me një kod special të buxhetit

kështu që nuk ekzistojnë të dhëna të natyrës ekonomike te shpenzimeve.

264. Projektet e investimeve kapitale me financim të huaj megjithëse nuk përfshihen direkt në

sistemin e thesarit ato paraqiten në buxhet. Ministria e Financave ka procedura të veçanta për

mbledhjen e informacionit për këto disbursime. Megjithatë nuk është e sigurt nëse të gjitha financimet

e huaja përfshihen në buxhet apo në të dhënat e ekzekutimit. Boshllëqet më të mundshme krijohen

nga projektet e asistencës teknike me financim të donatorëve të cilat, duke mos qënë shpenzime

kapitale, nuk janë pjesë e këtij studimi.

265. Ligji i Sistemit të Buxhetit nuk i jep fuqitë e duhura MF-ve për të shqyrtuar me kujdes

projektet për përputhshmërinë e tyre me procedurat para-zbatuese. Gjithashtu, MF merr informacion

të pamjaftueshëm nga dorëzimet e buxheteve, të cilat kërkojnë vetëm që propozimet për shpenzimet

kapitale të shoqërohen me ‘arsyet’ dhe ‘përshkrimet’. Pozicioni i Ministrisë mund të forcohet në

njëfarë mënyre duke lidhur fuqitë e saj të shqyrtimit të kujdesshëm të planeve financiarë me parimet e

‘eficencës’ dhe ‘ekonomizimit’ të kërkuara nga “Objektivat Buxhetorë’ në Ligjin e Sistemit të Buxhetit.


Në terma praktikë, Departamenti i Investimeve publike në MF aktualisht ka mungesa të kapaciteteve

për të kryer kontrolle rigoroze të çfarëdo lloji. Rezultati final është se nuk është e pazakontë që

projkete për të cilat puna përgatitore nuk ka paërfunduar apo nuk ka nisur ende, të përfshihen në

buxhet.

266. Sipas Ligjit të Planifikimit dhe Ndërtimit, ‘leja e ndërtimit’, ka disa karakteristika të proçesit të

‘filtrimit’, por formalisht nuk ëhtë i lidhur me përgatitjen e buxhetit. Proçesi i miratimit të lejeve të

ndërtimit është e mundshme të forcohet dhe ti jepet një rol më i fortë këshillues MF-ve në përcaktimin

e kritereve dhe vërtetimin e projekteve. Bërja e miratimit të lejeve të ndërtimit një para-kusht për

projektet për tu përfshirë në planet financiare të propozuar nga zotëruesit e buxhetit, do ta bënte atë

një kontroll efektiv të rregullsisë së proçedurave dhe cilësisë së projektit. Kjo do të kërkonte

mbështetjen e koordinimit midis Minsitrisë së Mjedist dhe Planifikimit të Hapësirave, përgjegjëse për

Ligjin për Planifikim dhe Ndërtim, dhe MF-ve, përgjegjëse për Ligjin e Sistemit të Buxhetit.

267. Përzgjedhja e projekteve në disa raste është e politizuar dhe vendimet se cilat projekte do të

përfitojnë fonde, nuk merren gjithmonë nëpëmjet një proçesi të strukturuar të cilat janë pjesë e

përgatitjes së buxhetit si edhe nuk ekzsiton një lidhje e dukshme me strategjitë sekoriale. Projektet

me mbështetje politike shpesh futen në buxhet gjatë përgatitjes së tij; apo më keq, vendimet për të

filluar projekte mund të merren në mes të vitit, duke çuar në akumulimin e borxheve për punë të

papërfshira në buxhet apo në ngadalësimin e zbatimit të projekteve të përfshira në buxhet.

268. Në Serbi ende nuk ka një MTEF plotësisht funksionale dhe buxheti vazhdon të përgatitet në

bazë të perspektivës një vjeçare. Kjo ndodh pavarësisht se Ligji i Sistemit Buxhetor kërkon një

perspektivë 3-vjeçare, e cila realizohet vetëm në nivelin agregat nëpërmjet kuadrit afatmesëm fiskal i

përgatitur për Memorandumin e Buxhetit. Mungesa e kësaj perspektive afat-mesme dhe e tavaneve të

besueshme, afatmesme për burimet sipas organizatave shkakton vështirësi për vendosjen e

prioriteteve strategjike për investimet publike dhe për përgatitjen e PIPELINE të projekteve realistik,

d.m.th, konsistent me hapësirën e disponueshme fiskale dhe angazhimet për projektet në vazhdim.

269. Rishikimet e propozuara të ligjit të Sistemit të Buxhetit do të kërkonin që Memorandumi i

Buxhetit të shoqërohet më një MTEF për buxhetin, përfshirë tavane gjithëpërfshirës të detajuar sipas

përfituesve të buxhetit. Nëse miratohen dhe zbatohen me sukses, këto ndryshime do të krijonin një

mjedis shumë të përmisuar për buxhetin e kapitalit, duke mundësuar planifikim të përmirësuar

strategjik të shpenzimeve dhe pririotarizim më të mirë brenda alokimeve financiare afat-mesme të

kufizuara dhe më të parashikueshme. Përgatitja e projekteve mund të planifikohet në mënyrën e

duhur dhe të financohet brenda një plani buxheti afat-mesëm më të qëndrueshëm. Prezantimi i

MTEF funksionale do ta bëjë më të lehtë planifikimin në mënyrën e duhur të efektve të përfundimit

të projektev kapitale në shpenzimet operative dhe të mirëmbajtjes.


270. Rishikimet e propozuara të ligjit përfshijnë gjithashtu një kërkesë për planin afat-mesëm të

investimeve publike të shoqërojë Memorandumin e Buxhetit. Plani afat-mesëm i investimeve- që

prezumon përcaktimin e ndikimeve të projekteve në vazhdim dhe të reja në shpenzimet korrente dhe

të ardhme, ne mënyrë më të detajuar se sa pritet në MTEF, dhe mundësisht të mbulojë një periudhë

më të gjatë kohore- është një ide e arsyeshme, por është e nevojshme të kete lidhje të forta me MTEF,

në terma të proçesit dhe përgjegjësisë organizative.

271. Nuk ka kontrolle sistematike për gadishmërinë e zbatimit të projkteve të cilat të jënë pjesë e

proçesit ët buxhetit. Bërja e aprovimit të lejeve të ndërtimit një kusht eksplicit për përfshirjen ne

buxhet do të ndihmonte në masë të konsiderueshme për mbylljen e këtij boshlllëku.


272. Që prej vitit 2002, ka ndodhur një ndryshim i plotë në praktikat e prokurimeve krahasuar me

sistemin e mëparshëm jo-konkurrues dhe jo-transparent. Legjislacioni i ri për prokurimet publike i

miratuar në vitet 2002, 2004 dhe 2008, do të thotë që Serbia ka arritur tani një standart të pranueshëm

ndërkombëtar për rrëgullimin e prokurimeve publike që mbart parimet e ekonomizimit dhe efiçencës

në përdorimin e fondeve publike. Prokurimi i hapur, konkurrues tani është bërë standart, duke pasur

rritje nga 28% e prokurimeve në 2002 në 47% në 2006. Ligji i vitit 2008 përmirësoi më shumë sistemin

nëpërmjet zvogëlimit të burokracisë së panevojshme, duke vendosur kufizime të forta në përdorimin e

proçedurave me negocim dhe duke bërë të pavarur Komisionin për Mbrojtjen e të Drejtave të

Tenderuesve. Kontratat e ndërtimit shumë-vjeçare nuk përbëjnë problem në ligjin e prokurimeve të

Serbisë dhe ato mund të përfundohen brenda kuadrit të një proçesi të buxhetit vjetor.

273. Megjithëse ekzsiton një bazë ligjore e arsyeshme për prokurimet publike, ka ende shumë për

të bërë për të përmirësuar efektivitetin e sistemit. Deri kohët e fundit, Zyra e Prokurimeve Publike

është përqëndruar në funksionin e saj kontrollues në dëm të zhvillimit të sistemit, trajnimeve dhe

këshillimeve. Kjo ka penguar zhvillimin e pjesës kryesore të nëpunësve profesionalë të prokurimeve në

agjesnitë shpenzuese. Gjithashtu të diskutueshme janë edhe çështjet e nivelit të burimeve financiare

dhe kapaciteteve të burimve njerëzore të PPO-së dhe Komisionit. Problemet e zbatimit nxjerrin në pah

problemet e ngritura shpesh për keq drejtimin në lidhje me prokurimin e kontratave të punimeve.

274. MF ka identifikuar si një problem të vazhdueshëm të prokurimeve, specifikimet jo preçize të

standarteve të planeve në dokumentacionin e kontratave. Kjo rezulton në ndryshime të shumta të

porosive gjatë zbatimit pasi specifikimet rishikohen, duke çuar në humbje të kontrollit të kostove të

projektit. Ky problem mund të duket se vjen nga kufizmet në përgatitjen e kontratave dhe jo nga

prokurimet; megjithatë, ka pasur disa sugjerime se ato mund të rezultojnë nga përpjekje të qëllimshme

për të përfituar nga proceset e prokurimeve.


275. Orientim i kufizuar i performancës, i kombinuar me rregullime organizative ad hoc, sugjerojnë

se menaxhimi i projekteve nuk është një tipar dallues i investimeve publike në Serbi. Këtë përfundim

duket se e konfirmojnë shqtësimet e Ministrisë së Financave rreth rritjes së buxhetit të projekteve dhe

në lidhje me cilësinë e punëve të përfunduara. Nuk është nxjerrë ndonjë udhëzim zyrtar për

përcaktimin e rregullimeve të menaxhimit të projekteve dhe këto i janë lënë ti vendosin zotëruesit

individualë të buxheteve.

276. Projekte individualë dhe kostot shoqëruese të tyre aktualisht nuk paraqiten si pjesë e buxhetit

dhe dokumentacionit shoqërues, si edhe nuk ekzsiton një regjistër gjithëpërfshirës ku të mbahet ky

informacion. Zbatimi i projekteve shumë-vjeçarë nuk është objekt kontrolli të rreptë financiar i një

sistemi ku alokimet vjetore përcaktohen në kontekstin e një kostoje totale të miratuar të projektit,

shpenzime e kryrea deri më tani dhe shpenzimet e nevojshme për tu kryer pas fundit të vitit buxhetor.

Plani afatmesëm i investimeve, i propozuar kohët e fundit, do të krijojë strukturën bazë për të bërë

këtë.

277. Nuk ka monitorim qëndror të projekteve të investimeve publike, dhe nuk ka asnjë proces për

të garantuar ekzistencën e sistemeve të mira të monitorimit në agjensitë shpenzuese. Ligji për

Planifikim dhe Ndërtim nuk vendos detyrime për investitorët të krijojnë instrumenta monitoruese gjatë

ndërtimit. Për këtë arsye cilësia e përgjithshme e monitorimit është e ndryshueshme. Kjo e kombinuar

me organizime të paqarta të menaxhimit të projekteve, do të thotë që monitorimi aktiv, që përfshin

identifikimin dhe zgjidhjen e shpejtë të problemeve, nuk është një karakteristikë e spikatur e sistemit

Serb. Në rastet e kryerjes së monitorimit ai është kryesisht vetëm financiar dhe jo fizik. Gjithashtu

mungon një bazë e fortë për monitorim të orientuar në performancë sepse treguesit e performancës

nuk përcaktohen automatikisht gjatë përgatitjes së projektit.

278. Nëse një projekt i bazuar në Internet për sistemin e informacionit që po përgatitet nga

Ministria e Planifikimit Kombëtar të Investimeve është i suksesshëm, ai mund të jetë një model për

sistemin e monitorimit në rang qeverie apo për një monitorim të decentralizuar më sistematik.

Sistemi është për monitorimin financiar dhe fizik dhe kontrollin e kostos. Ai do të furnizohet me

informacion nga PIU-të zbatuese të projekteve te financuara nga NIP. Formulari i aplikimit per financim

NIP përmban informacion për skedarin e aktiviteteve të projektit dhe do të ofrojë një pikënisje ndaj të

clit do të kryhet monitorimi.

279. Ekzistojnë kërkesa të qarta ligjore për mbikqyrje të punimeve gjatë ndërtimit nga ekspertë të

pavarur dhe për inpsektimin teknik të pavarur në përfundim të tyre. Megjithëse kërkesat ligjore janë

të qarta, evidenca jo-zyrtare të ndërtimeve me cilësi të dobët sugjeron se pavarësia dhe/ose kmptenca


teknike e mbikqyrjes dhe inspektimit të kontratatve jan ë të dikutueshme dhe se ka vend për

përmirësime të ndjeshme të zbatimit të ligjitë për këtë aspekt.


280. Vlerësimi dhe auditimi i projekteve të përfunduar janë ndoshta pika më e dobët e sistemit të

menaxhimit të investimeve publike në të gjitha nivelet e qeverisë në Serbi. Edhe njëherë, Ministria e

Planifikimit Kombëtar të Investimeve është duke krijuar mënyra të reja në këtë fushë që meriton

vëmedje serioze për aplikim më të gjerë. Proçedura për vlerësimin ex-post të projekteve të financuara

nëpërmjet NIP 2008 ka filluar dhe do të vlerësojë projektet e përfunduara sipas kritereve mbi bazën e

të cilave ato fillimisht u pranuan për financim. Një formular i ri aplikimi që përcakton një kuadër më të

qartë për monitorimin dhe vlerësimin të orientuar drejt performancës është duke u futur në përdorim,

kuadër i cili kërkon specifikime të qëllimit të projektit, objektivit specifik dhe rezultatet. Vlerësimi i

programit të 2009 (në 2010) pritet të jetë më sistematik dhe shpresohet që të përfitojë nga udhëzimet

praktike të cilat janë pjesë e manualit të ardhshëm të menaxhimit të ciklit të projekteve.


1. Shtojcë: Veçoritë Kryesore të një Sistemi për Menaxhimin e Investimeve Publike

Funksional dhe Pyetje të Lidhura me të

Konteksti Strategjik për Planifikimin e Investimeve Publike dhe Vendim-marrjen


Udhëzim strategjik i besueshëm, funksional dhe me autoritet7 për planifikimin dhe marrjen

e vendimeve për investimet publike;

Një metodë koherente për mobilizimin e fondeve nga burime të ndryshme, përfshirë nga

donatorët dhe sektori privat. 8

Pyetje mbi Kontekstin Strategjik:

1. A formulohen planet strategjike me qëllim që të shërbejnë si bazë për identifikimin,

prioritarizimin dhe përzgjedhjen e projekteve të investimeve kapitale? Nëse po, a

formulohen ato në mënyrë aq të detajuar për t’i shërbyer këtij qëlimi? Mbulimi sektorial

është i pjesshëm apo gjithpërfshirës? A përgatiten plane më të detajuara afatmesme për

zhvillimin e infrastrukturës për sektorët e rëndë të investimeve, p.sh., rrugët.

2. A hartohen planet strategjike brenda një kuadri konsistent dhe realist makroekonomik dhe

fiskal për një periudhë afatmesme deri afatgjatë?

3. A janë përcaktuar qëllimet dhe objektivat strategjik në mënyrë të tillë që të jenë të

dobishëm për qëllime planifikimi dhe prioritarizimi, d.m.th., a janë ato specifike, të

matshme dhe me kufij kohor apo janë të përgjithshëm, cilësor dhe pa afate të planifikuara?

4. A rishikohen dhe miratohen planet strategjike nga liderët politik?

5. A e ruajnë rëndësinë e tyre udhëzimet strategjike, d.m.th., a rishikohen dhe përditësohen

planet strategjike mbi një bazë të rregullt logjike për të reflektuar përvojën e zbatimit dhe

ndryshimet në kushtet makroekonomike dhe fiskale?

6. A përcillen (shpërndahen) planet strategjike të miratuara tek personat të cilëve u shërbejnë

për planifikimin e investimeve publike dhe vendim-marrjen? A janë ato publikisht të

disponueshme?

7. Nëse ekziston një Program për Investimet Publike, a konsiderohet përgatitja e tij e lidhur

ngushtë me proçesin e planifikimit kombëtar strategjik apo si një proçes paralel?

8. A është asistenca e donatorëve e koordinuar në mënyrë që të orientohet drejt prioriteteve

të investimeve kombëtare strategjike?

7 d.m.th. me përfshirje te politikës.

8 Harmonizimi i mundësive të financimit nga donator/IFI me prioritetet e qeverisë për investime; kritere racionale

dhe masa të duhura parandaluese për përfshirjen e sektorit privat.


Identifikimi, Përgatitja dhe Vlerësimi 910 i Projekteve të Investimeve Kapitale


Një përkufizim kontabël i fortë, megjithatë pragmatik, i shpenzimeve kapitale11.

Një përkufizim konceptual i termit ‘projekt’ që mbështet planifikimin dhe buxhetimin strategjik.

Proçedura me disiplinë dhe renditje të duhur për identifikimin, shqyrtimin paraprak, përgatitjen

dhe vlerësimin e projekteve 12, me vendime të marra në hapat kryesorë, përfshirë një vendim

për të vazhduar me përgatitjen e detajuar13 pas shqyrtimit paraprak.

Specifikimi i treguesve të performancës për qëllime monitorimi dhe vlerësimi.

Kontroll i pavarur i rezultateve të vlerësimit nga struktura ekuivalente në lidhje me gjykime

subjektive, ku ministritë dhe departamentet (se sa një njësi qëndrore) janë përgjegjëse për

studime fizibiliteti dhe vlerësimi.

Udhëzues metodologjik të qartë dhe lehtësisht të diponueshëm për proçedurat e aspekteve

teknike të përgatitjes dhe vlerësimit të projektit, proporcional me shkallën dhe objektin e

projekteve.

Udhëzime dhe kritere vendimi zyrtare për analizimin e kontratave alternative të prokurimit, si

p.sh., kontraktimi tradicional kundrejt alternativave PPP, BOT, etj14.

Nisma për trajnimin ne nivelet e sipërme për metodat e analizimit të projekteve.

Pyetje mbi Identifikimin, Përgatitjen dhe Vlerësimin:

1. A është përkufizimi në përdorim i shpenzimeve kapitale në përputhje me praktikën

ndërkombëtare dhe a ekziston një pikë ndarëse praktike poshtë të cilës shpenzimet

teknike ‘kapitale’ të klasifikohen si periodike?

2. A po përcaktohen projektet kapitale në mënyrë të tillë që të përmbledhin të gjitha

shpenzimet e nevojshme për të përçuar përfitime të qëndrueshme tek përfituesit për të

cilët janë planifikuar? A janë duke u grupuar për qëllime planifikimi dhe vendim-marrjeje

projekte të ngjashme, të vogla dhe specifike në projekte më të mëdha ‘programatike’?

9 ‘Vlerësim’ këtu i referohet në mënyrë specifike proçesit për marrjen e vendimit nëse projekti përfaqëson apo jo

një përdorim të mirë të parave publike. Gjithashtu ajo përdoret në një kuptim më të përgjithshëm i cili shtrihet në përgatitjen e studimeve të fizibilitetit që informojnë vendimin. 10

Gjithashtu e përmendur këtu si ‘faza para-zbatuese’. 11

Mirëmbajtja periodike, së bashku më mirëmbajtjen rutinë, normalisht duhet të klasifikohet si shpenzim periodik; shpenzimet e nevojsme për të shlyer një deficit në mirëmbajtjen e mparshmë, d.m.th, rehabilitimi, normalisht duhet të klasifikohet si kapital. Shpenzimet e vogla, madje edhe ato të cilat përputhen me përkufizimin e kapitalit, duhet të klasifikohen si periodike për hir të lehtësisë adminitsrative. Pragu për këtë duhet të vendoset nga secili vend, por nëse vendoset shumë i ulët do të mbingarkojë sistemin dhe vështirësojë vendim-marrjet strategjike. 12

Dhe ‘para-vlerësimin’ projeketet e mëdha, komplekse apo me risk që kërkojnë studime fizibiliteti. 13

Ose për një studim para-fizibilitetit për projeketet e mëdha, komplekse apo me risk. 14

Alternativat e prokurimit duhet të shqyrtohen gjatë përgatitjes së projektit.


3. Si identifikohen fillimisht konceptet e projekteve individuale për përgatitje të mëtejshme?

a. Sepse janë listuar në planin kombëtar strategjik apo planet sektoriale

b. Si zgjidhje të ardhura nga analiza të problemeve apo konsultimeve me palët e

interesuara, të cilat janë kryer në përgjigje të çështjeve dhe prioriteteve të identifikuara

në planet strategjike

c. Në përgjigje të kërkesave ad hoc nga ministry përkatës

d. Në përgjigje të kërkesave ad hoc nga Qeveria apo lidershipi i saj

e. Të tjera – Shpjego

4. A ekziston një etapë formale identifikimi gjatë fazës para-zbatuese të ciklit të projektit i cili

përfshin shqyrtimin paraprak i pasuar nga miratimi për të vazhduar me përgatitjen dhe

vlerësimin? Nëse po, çfarë përfshin shqyrtimi paraprak dhe nga cila organizatë kryhet?

Nëse nuk ka shqyrtim paraprak të koncepteve të projekteve, mbi ç’bazë vendoset për të

vazhduar me përgatitjen e projektit?

5. Pas identifikimit, a ekziston një grup aktivitetesh rregulluese për përgatitjen e projektit

(p.sh., studim fizibiliteti, hartim paraprak, vlerësime të impakteve mjedisore dhe sociale) të

cilat duhet të përfundojnë para se projekti të miratohet për financim? A përmban kjo një

kusht për një analizë sistematike (cilësore dhe sasiore) për kostot dhe përfitimet e ciklit të

projektit? A përfshin kjo gjithshtu një krahasim me dhe përjashtimin e rrugëve alternative

për arritjen e objektivave të projektit?

6. A kërkohet analiza ekonomike kosto-përfitim (AKP) apo analiza kosto-efektivitet (AKE)?

Nëse po, është një kërkesë për: i) të gjithë projektet; ii) projekte mbi një prag të caktuar; iii)

vetëm për projekte nga sektorë të caktuar; apo iv) vetëm për projekte me financim të huaj?

7. A përmban përgatitja e projektit identifikimin e treguesve të performancës përkundrejt të

cilëve të monitorohet më vonë progresi i zbatimit dhe të vlerësohet suksesi i projektit?

8. A përbën analiza e riskut një kusht për përgatitjen e projektit? Nëse po, çfarë mbulon ai: i)

vetëm kostot; apo ii) kostot dhe përfitimet?

9. Çfarë pune shtesë përgatitore, nëse ka, nevojitet përpara se projekti të miratohet për

financim?

10. A përmbushen përgjithësisht kushtet për përgatitjen e projektit sipas një standarti

adekuat? Nëse jo, përse jo: i)mungesa e profesionistëve me aftësitë e nevojshme (në

qeveri apo në organizatat komerciale të konsulencës); ii) mungesa e burimeve financiare;

iii)pafuqia e autoriteteve qëndrore për të detyruar zbatimin e këtyre kushteve; ose

iv)opinioni i përgjithshëm që rezultatet e aktiviteteve për përgatitjen e projektit do të kenë

pak ndikim në vendimet reale mbi bazën e të cilave do të kryhet vazhdimi apo mos

vazhdimi i projekteve. A ka diferenca midis sektorëve?


11. A janë nxjerrë udhëzime mbi metodat e analizës për studime fizibiliteti dhe a janë

përshtatur këto metoda sipas shkallës dhe vështirësisë së projektit, natyrës së sektorit

dhe/ose kapaciteteve të agjencive zbatuese? Nga cila organizatë janë nxjerrë këto

udhëzime? A ekziston një farë proporcionaliteti në sofistikimin e metodave të analizës,

p.sh., zbatimi i teknikave më të thjeshta për projekte me vlerë më të vogël?

12. A ekzistojnë programe të qëndrueshëm dhe të mirë-organizuar trajinimi për ngritjen dhe

ruajtjen e kapaciteteve në zbatimin e udhëzimeve në ministritë kryesore investuese?

13. A ekziston një etapë e rregullt vlerësimi në fazën para-zbatuese pas marrjes së vendimit për

fizibilitetin e projektit dhe pas konfirmimit të së drejtës së tij për t’u propozuar për

financim? Nëse po, a kryhet vlerësimi nga një agjenci e pavarur? Cilat pjesë të analizës

përgatitore merren parasysh në marrjen e vendimit të vlerësimit – analiza teknike,

financiare, ekonomike, mjedisore, sociale apo e riskut? A përdoren instrumenta pothuajse-

sasior vlerësimi si analiza me shumë kritere për të krahasuar faktorë të ndryshëm?

14. A ka udhëzime për analizimin e çështjes së përdorimit të metodave PPP? Nëse po, a

përmbajnë ato kritere të qarta për zgjedhjen e PPP në vend të kontraktimit tradicional,

përfshirë demonstrimin se përdorimi i sektorit privat do të sjellë ndarje të madhe të

rrezikut dhe kursime efiçente ?

15. Kur përgatitja dhe vlerësimi i projektit kryhen nga ministria shpenzuese e cila është

përgjegjëse për zbatimin e projektit, a ekziston një kontroll i pavarur nga struktura

ekuivalente për rezultatet e vlerësimit, veçanërisht për projektet me vlerë të madhe?

16. Deri në ç’masë janë harmonizuar proçedurat kombëtare për përgatitjen e projekteve me

proçedurat e BE për asistencën e para-aderimit?



Shpenzime kapitale të dalluara qartë brenda një buxheti të vetëm15..

Mbulim gjithëpërfshirës i shpenzimeve kapitale në buxhet.

Evidentim i qartë i angazhimeve të ardhshme për projektet (shumë-vjeçare) në proçes në

buxhetin vjetor apo në informacionet shtesë shoqëruese.

Proçedura ‘filtrimi’ për të mos lejuar përfshirjen në buxhet16 të projekteve që nuk janë

shqyrtuar, d.m.th, që nuk kanë kaluar përmes proçedurave17 të përcaktuara para-

implementuese.

15

Kjo nuk do të thotë një buxhet i veçantë i kapitalit apo një buxhet ‘unik’ me dy pjesë. Ajo do të thotë se ka një dallim të qartë midis shpenzimeve kapitale dhe shpenzimeve korrente, por të dyja tipet e shpenzimeve mund të shikohen ende për krah njëra-tjetrës për secilën organizatë buxhetore. Buxhetit mund t’i shtohet informacion më i detajuar mbi shpenzimet kapitale, d.m.th., sipas projekteve.


Një proçes për pergatitjen e buxhetit që:

o Siguron rrugën e vetme për përzgjedhjen e projekteve për financim;

o Është ndërtuar brenda perspektivës afatmesme;

o Përcakton kufij realistë, por të qëndrueshëm të shpenzimeve për investime publike,

duke ju dhënë mundësi ministrive të planifikojnë shpenzimet kapitale me efektivitet,

duke përzgjedhur projekte të reja dhe të sigurta që adresojnë prioritetet e tyre

strategjike, duke vazhduar ndërkohë implementimin efiçent të projekteve të filluara;

dhe

o Siguron planifikimin e shpenzimeve të nevojshme për funksionimin dhe mirëmbajtjen e

aseteve të paluajtshme ekzistuese dhe shtesat e aseteve.

Kontrolle të ‘ gatishmërisë për të nisur’ për t’u siguruar që planet (përfshirë planet e

prokurimit) janë gati, për implementimin efiçent dhe në kohë të tyre, para fillimit të vitit

buxhetor.

Pyetje mbi Buxhetimin për Investimet Kapitale:

1. A janë shpenzimet kapitale të përfshira dhe lehtësisht të identifikueshme brenda kuadrit të

paraqitjes së buxhetit të integruar? Nëse jo, shpjego sesi trajtohen në buxhet shpenzimet

kapitale?

2. A ka buxheti karakter gjithpërfshirës në trajtimin e shpenzimeve kapitale, sidomos për

projektet kapitale me financim të huaj? A ekzistojnë shpenzime kapitale të mëdha të

financuara nga fonde jashtë buxhetit? A përfaqsohen në buxhet apo në dokumentacionin

shoqërues projektet PPP dhe detyrimet e lidhura me sektorin public?

3. A përmban prezantimi i buxhetit informacion mbi efektet e projekteve në vazhdim dhe të

reja në shpenzime kapitale të ardhshme - minimumi, kosto totale e vlerësuar dhe pjesa e

mbetur për të përfunduar projektin18?

4. A përfshin proçesi i buxhetit masa parandaluese proçeduriale për të garantuar që vetëm

projektet të cilat janë përgatitur në mnëyrën e duhur dhe kanë marrë një vlerësim pozitiv

mund të konsiderohen për financim nga buxheti? Nëse masa ta tilla parandaluese

ekzistojnë, cila organizatë apo organizata janë përgjegjëse për aplikimin e tyre? Sa të

efektshme janë masat parandaluese, p.sh., a është e vështirë të ndalohen projektet e

motivuara politikisht me justifikime të cekëta të hyjnë në buxhet në dëm të projekteve në

vazhdim?

16

Mund të ketë nevojë për një rrugë të shpejtë për projektet urgjente, por përkufizimi i termit urgjencë duhet të kontrollohet në mënyrë shumë rigoroze për të shmangur abuzimin. 17

Identifikimi, përgatitja – përfshirë studimin e fizibilitetit dhe vlerësimin. 18

Kjo mund të paraqitet në një aneks të buxhetit apo si informacion shtesë për vendim-marrësit.


5. Vendimet finale për financimin e projekteve merren përmes proçesit të buxhetit apo ka

rrugë të tjera19?

6. A ka të drejtë Parlamenti të ndryshojë propozimet e buxhetit të kapitalit apo roli i tij është i

kufizuar në refuzimin apo miratimin e propozimeve të ekzekutivit për buxhetin?

7. A përfshin përzgjedhja e projekteve që do të hyjnë në buxhet verifikimin e konsistencës së

projekteve me planet strategjike? A merren parasysh angazhimet për shpenzime për

projektet në vazhdim para përzgjedhjes së projekteve të reja? Çfarë faktorësh të tjerë

merren në konsideratë?

8. A përcaktohen kufij realist të shpenzimeve (‘tavane’) në fazat e hershme të proçesit të

përgatitjes së buxhetit dhe para prioritarizimit dhe përzgjedhjes së projekteve për

financim? A vendosen tavane të veçanta për shpenzimet kapitale dhe korrente20? A

vendosen tavanet sipas sektorëve apo sipas njësive kryesore buxhetore 21? A respektohen

përgjithësisht tavanet apo është normale të ketë shumë kërkesa për buxhet?

9. A ekziston një proçes i besueshëm22 KSHA (apo ekuivalent) që siguron një kuadër për

ministritë shpenzuese për të krijuar një listë projektesh dhe për të programuar zbatimin e

saj? Nëse ekziston një KSHA, por nuk ka kredibilitet, a ndodh kjo sepse ai është kryesisht

një proçes paralel, i integruar në mënyrë të pamjaftueshme me përgatitjen e buxhetit apo

ekzistojnë arsye të tjera?

10. A ka ndonjë kusht për projektet të jenë të ‘gatshme për të nisur’ para miratimit të tyre

përfundimtar për përfshirje në buxhet, d.m.th., verifikimin formal të: projektit të detajuar;

dokumnentacionit të tenderit; planet e zbatimit; dhe garancia për ndonjë bashkë financim

të nevojshëm?

19

Projektet duhet të financohen përfundimisht nga buxheti, por vendimi për financim mund të jetë marrë në një domain tjetër, duke cënuar në këtë mënyrë proçesin e buxhetit duke krijuar një pretendim paraprak pronësie mbi burimet buxhetore. 20

Tavanet e veçanta për shpenzimet kapitale dhe korrente mund të jenë të dobishme për PIM, por jo thelbësore: me tavanet e përgjithshme të shpenzimeve njësitë kryesore buxhetore kanë të drejtë të bëjnë balancën midis shpenzimeve kapitale dhe korrente. Nëse Qeveria ka objektiva për nivelin e përgjithshëm të invetsimeve publike ajo duhet të përcaktojë tvane të veçantë për kapitalin. 21

Tavanet duhet të vendosen nga organizata për të detyruar njësitë buxhetore të prioritarizojnë shpenzimet e tyre. 22

‘Kredibiliteti’ mund të jetë i vështirë për t’u vlerësuar. Kredibiliteti varet në masë të madhe nga fakti nëse

tavanet të cilat janë vendosur nëpërmjet proçesit të KSHA kthehen në detyrime fikse për përgatitjen (dhe

ekzekutimin) e buxhetit vjetor dhe nëse tavanet për vitet e tjera janë parashikues të mirë të alokimeve të

ardhshme të buxhetit, duke mundësuar në këtë mënyrë planifikimin e qëndrueshëm strategjik. Tavanet kapitale të

besueshme duhet të marrin parasysh angazhimet për përfundimin e projekteve në vazhdim. Tavanet e besueshme

duhet të nxisin kërkesa realiste të buxhetit. Vlerësimet e SIGMA për sistemet PEM të vendeve zakonisht kanë një

opinion për buxhetimin dhe nivelin e zhvillimit të një KSHA.


11. A kërkon proçesi KSHA i buxhetit që ministritë shpenzuese të bëjnë parashikime të qarta

buxhetore për kërkesat e shpenzimeve korrente të ardhshme (operative dhe mirëmbajtje)

për projektet kapitale pas përfundimit të tyre?

12. A ka një numër të madh projektesh të cilat kanë ‘ngelur në vend’23, shpesh për shumë vite?

A ka pasur kohët e fundit ndonjë përpjekje për të normalizuar këtë masë projektesh të

papërfunduar? A rezultoi kjo në mbylljen e një numri të madh projektesh? Nëse jo, përse

nuk pati efekt: i) mungesë e vullnetit politik; ii) mungesë kriteresh funksionale për të

mbyllur projektet; iii) kapacitete të kufizuara për të kryer racionalizimin; iv) të tjera –

shpjego.



Prokurime dhe proçedura kontraktimi konkurrues, efiçent dhe transparent me qëllim

kryerjen e ekonomizimeve në përdorimin e burimeve publike.

Aftësi për të lidhur kontrata shumë-vjeçare brenda kuadrit të buxhetit vjetor.

Marrëveshje për menaxhimin e projekteve me linja të qarta përgjegjësie për dorëzimin e

outputeve të rëna dakort të projektit brenda afatit dhe buxhetit.

Përgjegjshmëri të lartë për projektin dhe sisteme për kontrollin e kostos.

Një proçes monitorimi aktiv, i cili përfshin raportim të rregullt dhe identifikimin në kohë si

dhe zgjidhjen e problemeve të mundshme.

Fleksibilitet të mjaftueshëm për të reaguar ndaj ndryshimeve materiale në fazat e projektit,

p.sh., rritje reale të konsiderueshme të kostos apo ulje të përfitimeve, duke ri-projektuar

ose duke ndërprerë projektet për një kohë të gjatë.

Verifikim të pavarur të punimeve gjatë implementimit dhe përpara pranimit të projekteve

të përfundura.

Mirëmbajtje e regjistrave të përditësuar të aseteve dhe regjistrimit të vlerave të aseteve.

Pyetje mbi prokurimin dhe Zbatimin e Buxhetit të Kapitalit:

1. A zbatohen përgjithësisht projektet kapitale nga kontraktorë privat dhe, nëse po, a jepet

shumica e kontratave mbi bazën e tenderave konkurrues? 24 A udhëhiqet prokurimi në

sektorin public nga një kuadër adekuat ligjor dhe rregullator? A është ai konsistent me

23

‘ngelur në vend’ nuk do të thotë domosdoshmërisht që nuk po kryhen shpenzime për projektin: mund të ketë shpenzime minimale për ruajtjen e punimeve të përfunduara, por këto nuk janë në atë nivel që të konsiderohen si vazhdimësi e zbatimit të projektit. 24

Raport Vlerësimi i SIGMA 2008 mbi prokurimin publik duhet të jetë një burim i dobishëm për t’iu përgjigjur kësaj pyetjeje dhe të tjerave në vijim.


kërkesat25 e BE, përfshirë hapjen ndaj konkurrencës ndërkombëtare? A e lejon ai

kontraktimin shumë-vjeçar? A ndiqet përgjithësisht zbatimi i proçeseve të nevojshme të

prokurimit apo ka prova për devijime të mëdha? Sa shpesh përdoren në tendera

proçedurat e kufizuara apo negociatat me një ofertues? A ekziston një proçedurë e pavarur

apelimi?

2. A e lejon sistemi i buxhetit dhe legjislacioni i prokurimit kontraktimin shumë-vjeçar për

zbatimin e projekteve të mëdha të investimeve të cilat zgjasin më shumë se një vit?26

3. A ekzistojnë udhëzime për zbatimin e projektit? A janë përcaktuar rregullat organizative

për mbikqyrjen dhe menaxhimin e projektit? A e bëjnë ato të qartë se kush është

përgjegjës për realizimin e outputeve të projektit dhe se kujt duhet t’i raportojë? A

ndryshojnë rregullat me madhësinë e projektit? A krijohen komisione drejtuese për

projekte të mëdha? A përdoret ekspertizë e pavarur e jashtme për menaxhimin e

projekteve të mëdha dhe mbikqyrjen e kontraktorëve?

4. A lejojnë sistemet e kontabilitetit dhe kodimi i buxhetit kontabilitet të ndarë për projekte

individuale në nivel qëndror apo kontabiliteti i projektit është i decentralizuar? A

regjistrohet kosto e akumuluar e projektit kundrejt kostos totale të vlerësuar, si edhe

regjistrimi i kostos vjetore kundrejt shumës së miratuar në buxhetin vjetor? A është

informacioni financiar i përditësuar i disponueshëm për menaxherët e projekteve?

5. A ekziston një sistem monitorimi në lidhje me zbatimin i mbështetur nga raportim i rregullt

dhe i besueshëm mbi progresin e projekteve individuale nga menaxherët e projektit? A

është monitorimi i kufizuar vetëm në progresin financiar apo monitorohet performanca më

e gjerë e projektit në raport me treguesit e specifikuar gjatë përgatitjes së projektit,

d.m.th., progresi në raport me afatin, në raport me aktivitetet apo në raport me outputet?

6. A është monitorimi kryesisht pasiv apo ekzistojnë mekanizma për identifikimin e

problemeve në fazat e hershme dhe për të garantuar marrjen e masave korrigjuese, p.sh.,

komisioni i drejtimit të projektit i cili mblidhet rregullisht dhe është në gjendje të nxjerrë

udhëzime për menaxherët e projektit?

7. A ekzistojnë proçedura të cilat kërkojnë një rishikim nga struktura të rëndësishme për

projektet në vazhdim ku vlerësimet e kostos rriten në mënyrë të ndjeshme mbi koston

totale origjinale të vlerësuar apo ku ndryshimi i rrethanave kërcënon shkallën e përfitimeve

të parashikuara? Nëse është kështu, a mund të çoj ky rishikim në rregullime të hartimit

original të projektit apo madje dhe në mbylljen e tij?

25

Përfundimisht ligji kombëtar i prokurimit duhet të harmonizohet në mënyrë të plotë me direktivat përkatëse të BE. Nëse ende s’ka ndodhur kjo, ligji kombëtar i prokurimit gjithsesi mund të jetë gjerësisht konsistent me direktivat e BE. 26

Kjo arrihet zakonisht duke bërë disbursime sipas kontratave të kushtëzuara nga shumat vjetore të vëna në dispozicion nga buxheti.


8. A ekziston një sistem për mbikqyrjen e pavarur të kontratave të punimeve dhe verifikim i

pavarur i punimeve të përfunduara?

9. A ekziston një proçedurë e rregullt për përfundimin e projektit ku projektet e përfunduara

dhe vlerat e tyre të regjistrohen në një regjistër asetesh?



Vlerësim sistematik ex-post të projekteve të përfunduara

Mekanizma feedback-u që sigurojnë përfshirjen e rezultateve të vlerësimit në hartimin e

projekteve të reja dhe në vendimet për përzgjedhjen e projekteve.

Institucion i Lartë i Auditit me mandat dhe kapacitet për ndërmarrjen e auditimeve të

performancës së projekteve, si edhe të auditimeve financiare/përputhshmërisë.

Pyetje mbi Vlerësimin dhe Auditimin

1. A ka një proçes sistematik për të vlerësuar performancën e projektit pas përfundimit të tij?

Ky proçes bëhet vetëm për të krahasuar kostot e parashikuara me ato të realizuara apo

shtrihet në shqyrtimin e efiçencës dhe efektivitetit të projektit? Për projektet ku nevojitej

fillimisht analiza AKP, a kryhet ajo sërisht duke përdorur kostot dhe përfitimet e realizuara?

A vlerësohen të gjitha projektet apo vetëm thjesht një pjesë e zgjedhur e tyre (kampion)?

Cila organizatë është përgjegjëse për zbatimin e vlerësimeve?

2. Cilës organizatë i dërgohen raportet e vlerësimit? A ka ndonjë kusht që konkluzionet nga

raporte të rëndësishme vlerësimi të merren parasysh gjatë identifikimit dhe përgatitjes së

projekteve të reja? A i merr parasysh ministria e financave raportet e vlerësimit gjatë

rishikimit të propozimeve për buxhetin e kapitalit të ministrive shpenzuese?

3. A funksionon ndonjë Institucion i Lartë i Auditimit? A kontrollon (auditon) ai projekte

individuale? A kontrollohen të gjitha projektet apo vetëm thjesht një pjesë e zgjedhur e

tyre (kampion)? Nëse është një pjesë, cila është baza për ndarjen; i) ndarje e rastësishme;

apo ii) ndarje në bazë të riskut? A kryhen kontrolle performance si edhe kontrolle

financiare/ të përputhshmërisë?

Documents

STUDIM I MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE NË …