Nº

557

Martes 30 de junio de 2015Segunda etapa • Año 10

ESPECIAL

Descentralización tiende puentes para el desarrollo

DERECHO AL PROGRESO

Pág. 2Consulta y diversidad cultural. Una apuesta para profundizar la democracia en el país. Patricia Balbuena P.

Pág. 3Igualdad en el ejercicio de derechos. Esfuerzos de la descentralización con enfoque de género.Marcela Huaita Alegre

Págs. 4, 5 y 6“La idea es que el Estado fun-cione de manera articulada”, entrevista a la jefa del pro-grama ProDescentralización de Usaid, Violeta Bermúdez.

Pág. 7La necesidad de profundizar en la gestión descentralizada, como medio para garantizar el bienestar general y satisfacer los derechos fundamentales de las personas. Elena Alvites

Pág. 8Respuestas innovadoras. Experiencias exitosas del proceso de descentralización y el avance de los gobiernos regionales. Eduardo Ballón

2 suplemento deanálisis legal Martes 30 de junio de 2015 ESPECIAL

APUESTA POR PROFUNDIZAR LA DEMOCRACIA EN EL PAÍS

Consulta y diversidad cultural

PATRICIA BALBUENA PALACIOS

Viceministra de Interculturalidad del Ministerio de Cultura. Abogada, doctora en ciencias sociales y magíster en políticas sociales.

El Perú es un país que cuenta con una vasta diversidad cultural. Esta no solo se expresa en las diferencias y matices que existen en-

tre áreas o zonas geográficas, sino también en los distintos grupos so-ciales que puede albergar una sola región. Por ejemplo, solo en Loreto habitan 27 pueblos indígenas ama-zónicos, en Puno conviven tres de los cuatro pueblos indígenas andinos, y en Lima, la provincia de Cañete cuenta con una comunidad afroperuana significati-va, mientras que la vecina provincia de Yauyos alberga al pueblo jaqaru, único en el país.

La gestión de regiones étnica-mente diversas requiere necesa-riamente incorporar el enfoque intercultural en la gestión públi-ca, lo cual es un reto de doble magnitud. El primer reto invo-lucra la capacidad del Estado para alcanzar el territorio nacional. Históricamente, el Estado peruano ha mostrado una tenue presencia en la periferia, por lo cual los sectores rurales (donde se concentra la pobla-ción indígena) son aquellos espacios donde la presencia o densidad estatal es más débil. Por ejemplo, Richard Webb muestra que existe una correlación positi-va entre el grado de ruralidad y dispersión residencial, y un déficit de servicios públicos.

Por otro lado, hacer efectivo el enfoque in-tercultural significa incluir la variable étnica

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Diálogo necesarioEn los últimos años, se ha avan-zado, además, en el proceso de diálogo a través de encuentros regionales con la participación de los funcionarios de los gobiernos regionales y lide-resas indígenas, que ha sido la base para estable-cer una agenda prioritaria de trabajo a escala subnacional. Actualmente, el ministerio está comprometido con el fortale-cimiento de la institucionalidad indígena en los gobiernos regionales de Amazonas, Junín, Loreto, Ucayali,

San Martín y Puno; y en la implementación de servicios con pertinencia cul-tural y libres de discriminación. Con ese propósito fue publicada la Guía de servicios públicos con per-tinencia cultural, la cual brinda lineamientos y herramientas a las entidades para el me-joramiento y adecuación del servicio civil con pertinencia cultural. Con apoyo del programa Prodescentrali-zación, esta guía fue validada en la región San Martín.

en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas con el objetivo central de atender a los y las ciudadanas indígenas con calidad sin que esto signifique una alteración en sus identidades culturales. Por ello, debe establecer mecanismos para recoger la cos-movisión y las visiones de desarrollo de las propias

comunidades y para transformarlas en acciones concretas: planes, proyectos, instrumentos, formatos, indicadores. Ello significa que el Es-tado debe adecuar las políticas públicas a las necesidades reales, heterogéneas y dinámicas de la población.

En el Perú, desde que inició del proceso de descentraliza-ción, en la mayoría de sectores los ministerios del gobierno nacional han asumido la función de formular las políticas públicas, mientras que son los gobiernos regio-nales los que implementan y prestan los servicios. De esto se desprende que es

prioritario incorporar en estos últimos el

enfoque intercultural y la adecuación de su oferta

pública a las características de la población que atienden. Para ello,

los gobiernos regionales deben contar con instrumentos que puedan utilizarse para aumentar y mejorar el acceso de po-blaciones culturalmente diferentes a los servicios públicos.

Asistencia a gobiernos regionalesEl Ministerio de Cultura, en el marco

de sus funciones en materia de inclusión de la población indíge-na y afroperuana, desarrolla una línea de asistencia técnica con los gobiernos regionales. Solo en 2014, el Viceministerio de Intercultura-lidad capacitó a más de 1,000 fun-cionarios y funcionarias regionales en derechos lingüísticos de la pobla-

ción indígena y la implementación del derecho a la consulta previa. Sobre

la base de la experiencia del programa de capacitación se publicó la Agenda Regional para la implementación de la consulta previa, una guía práctica que desarrolla lineamientos generales y mecanismos específicos para la aplicación de la consulta previa en las medi-

das, planes, programas y proyectos promovidos por los gobiernos regionales.

En el marco de la lucha contra la discri-minación étnico-racial, el viceministerio ha brindado asistencia técnica en la elaboración de normativas para prevenir y sancionar prácticas discriminatorias. El modelo de ordenanzas propuesto busca ser integral en la medida en que no solo establecen mecanismos de sanción, sino también acciones de prevención y edu-cación ciudadana. A fin de difundir este tipo de normativas, la plataforma Alerta contra el Racismo ha sistematizado las normas regio-nales y locales que prohíben la discriminación étnico-racial en el Perú, a través de un Mapa de Ordenanzas contra el Racismo y la Discrimina-ción, disponible en la siguiente dirección: http://alertacontraelracismo.pe/mapa-ordenanzas/.

La valoración positiva de la diversidad cul-tural y el derecho a vivir de acuerdo con nues-tras propias pautas culturales son reconocidos por el Estado como elementos constitutivos de ciudadanía. En ese sentido, implementar políticas públicas con enfoque intercultural y desarrollar herramientas, a través de las cua-les los ciudadanos puedan acceder a servicios públicos de calidad y libres de discriminación, deben ser una prioridad en el ejercicio de la función pública. Los gobiernos regionales son pieza clave para ello. ◗

3suplemento deanálisis legalMartes 30 de junio de 2015ESPECIAL

AVANCE DE LA TRANSVERSALIZACIÓN

MARCELA HUAITA ALEGRE

Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Abogada, docente y consultora internacional.

La descentralización es un proceso fundamental para el desarrollo del país, y a pesar de las dificultades para su avance, es claro que en los últimos años ha apuntalado el fortalecimien-

to de la democracia y de la institucionalidad en el Perú. Ahora que el país vive un crecimiento económico sostenido es cuando debemos poner mayor énfasis en los instrumentos de gestión descentralizada y en la capacitación para el ejer-cicio de las competencias transferidas, pues solo de ese modo lograremos gobiernos más fuertes y una institucionalidad más sólida.

Sin embargo, este proceso de descentrali-zación debe hacer énfasis necesariamente en el enfoque de género. ¿Por qué? Debido a que la desigualdad es un problema público que consti-tuye un obstáculo para el desarrollo. Los infor-mes mundiales del PNUD y del Banco Mundial sostienen que la desigualdad es especialmente trágica no solo porque excluye a las mujeres de las oportunidades sociales básicas, sino también porque hace peligrar seriamente las perspectivas de vida de las generaciones futuras.

Ejercicio de derechosEn el Perú, las mujeres perciben, en prome-dio, 406 nuevos soles mensuales menos que los hombres, a pesar de que trabajan 24 horas y 15 minutos más que ellos en labores de cuidado no remuneradas. A esto debemos sumar que tienen una baja representación en espacios de decisión (21.5% en el Congreso, 4% en los gobiernos re-gionales y 2.8 en alcaldías), que tienen menores oportunidades de culminar sus estudios, que acceden a empleos precarios, que carecen de tiempo y recursos para su capacitación, etcé-tera. El conocimiento de esta problemática nos permite identificar dónde están las barreras que deben ser abordadas obligatoriamente por las políticas y los servicios públicos, más aún en un proceso de descentralización en marcha.

El Ministerio de la Mujer y Poblaciones vulnerables(Mimp), como ente rector de las políticas del Estado referidas a los temas de género, está desarrollando importantes esfuerzos para hacer de este un proceso de descentrali-zación con enfoque de género. En principio, articula con los gobiernos regionales y locales

las políticas subnacionales para la igualdad de género y fortalece las capacidades de los equi-pos técnicos regionales mediante acciones de asistencia técnica, pasantías, acompañamiento y asesoramiento especializado.

En el Mimp, cada dirección general gestiona la política a su cargo. Gracias a ello, comproba-mos que incorporando el enfoque de género se puede lograr mayor eficacia en las políticas

Primeros logrosEl trabajo de años anteriores ha empezado a dar sus frutos, lo que se evidencia en que las diferen-cias salariales entre hombres y mujeres que pres-tan servicios en el Estado se han reducido de 24% a 15% en los úl-timos siete años. Asimismo, en el

sector público cuatro de cada 10 trabajadores son mujeres, mientras que en el sector privado solo tres de cada 10. A escala estatal, nos enorgullece mostrar avances en materia de género, pero to-davía nos queda pendiente un enorme reto.

En la igualdad de género

públicas a escala regional y local. A la fecha, siete gobiernos regionales han constituido instancias responsables de la implementación de las políti-cas de igualdad de género (San Martín, Madre de Dios, Ica, Callao, Ayacucho, Cusco y Piura) y diez gobiernos regionales han aprobado normas sobre transversalización del enfoque de género (Junín, Arequipa, Callao, Ayacucho, Ica, Madre de Dios, San Martín, Piura, Pasco y Ucayali).

Junto a los gobiernos regionales y locales tra-bajamos también en la incorporación del enfoque de género en el proceso presupuestario y en el proceso de presupuesto participativo. Tenemos ya experiencias construyendo criterios para priorizar proyectos de inversión que contribuyan a la reducción de la brecha de género. Es espe-cialmente importante fortalecer la aplicación de estos criterios y respetar los acuerdos, ya que también ocurre que las autoridades asignan el presupuesto apartándose de los acuerdos y apli-cando criterios no consensuados, perjudicando, entre otros, los proyectos con enfoque de género.

Mejoras urgentesEl proceso de descentralización debe hacer suya la bandera de la igualdad, pues solo así lograremos, a mediano plazo, una disminución significativa de la brecha de género, además de incrementar la productividad y mejorar otros resultados en materia de desarrollo, incluidas las perspectivas para la próxima generación y para la calidad de las políticas e instituciones de la sociedad. Este es el momento para hacerlo, pues según el INEI, la población femenina ha logrado alcanzar los niveles de educación más altos de toda nuestra historia.

El desafío del proceso de descentralización es abordar mejoras urgentes, y es vital restablecer los derechos de la mitad de la población peruana: las mujeres. La igualdad mejora la calidad de vida de las mujeres, y con ellas, la de sus hijos; por tanto, trabajar por ellas es trabajar por el Perú en su conjunto. Sin embargo, el Mimp no puede bregar solo. Necesita del compromiso decidido de todos los sectores, sobre todo de los que lle-van adelante el proceso de descentralización. Es tiempo de que descentralicemos igualdad y de que hagamos juntos un mejor Perú para todas y todos.

4-5 suplemento deanálisis legal Martes 30 de junio de 2015

A PARTIR DE LA COOPERACIÓN DE USAID

Balance y perspectivas

PAUL NEIL HERRERA GUERRA

Abogado de la PUCP y exnotario. Egresado de la Maestría en Derecho Internacional Económico de la PUCP.

La descentralización constituye un proceso de largo aliento que pese a su complejidad en nues-tro país ya ha generado algunos resultados positivos, aunque

todavía falta mucho por hacer. La jefa del programa ProDescentralización de Usaid, Violeta Bermúdez Valdivia realiza un balance de este proceso y detalla, a partir de un informe sobre la situación del mismo, la agenda pendiente para que la descentralización continúe satisfacto-riamente en el Perú.

–¿Cuánto se ha avanzado en la descen-tralización, que es de larga data?

–El proceso de descentralización vigente no es que sea tan largo, data del año 2002. Los procesos de descentralización son procesos de reforma del Estado que, por lo general, tienen varias décadas de duración y más bien son permanentes. En el Perú se ha avanzado en varios aspectos.

–¿En cuáles, por ejemplo?–Tenemos los aspectos de desarrollo nor-

mativo, y la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales. Se cuenta con tres promociones de gobiernos regionales sucesivos que han logrado asumir los retos de la descentralización. Existen experiencias interesantes de reforma institucional, que han realizado los propios gobiernos regionales para adaptar su forma de organización y estructu-ra para el cumplimiento de las obligaciones que la descentralización les impone. Son muy conocidos los casos del Gobierno Regional de San Martín que ha tratado de realizar ajustes

y reformas institucionales, para la mejor pres-tación de los servicios que les corresponden. El caso de Arequipa que empezó un proceso de reforma institucional muy interesante hace varios años tratando de buscar cómo organizar sus gerencias, para que estas respondan a las tareas que le impone la descentralización, y así, podemos identificar diversos gobiernos. Otro aspecto importante también es la prio-rización de recursos. El caso más conocido es el de Moquegua que ha destinado recursos importantes en la gestión anterior para el tema educativo, o el caso de Apurímac. Son expe-riencias positivas de gestión descentralizada.

–¿Cómo evalúa la labor de los presidentes o gobernadores regionales?

–La respuesta es heterogénea. En algunos casos encontramos que la respuesta de algu-nos presidentes regionales, hoy gobernadores regionales, ha sido mucho más asertiva, porque han impulsado reformas y adoptado decisio-nes en momentos críticos. Por ejemplo, en la gestión anterior del Gobierno Regional de San Martín, en un momento de conflictividad social, su gobernador buscó congregar a todas las voces del departamento para encontrar salidas ante una situación de crisis. También existen algunos gestores de gobiernos regio-nales que lamentablemente están enfrentando algunos procesos por temas vinculados a la corrupción. Pero estas diferentes formas de asumir la gestión gubernamental no deberían desalentarnos en seguir impulsando una im-portante reforma del Estado peruano sino por el contrario, deberían ayudarnos a identificar dónde subsisten los nudos a fin de diseñar es-trategias que permitan superarnos. Uno de los nudos muy fuertes que se necesita desentramar es la coordinación intergubernamental.

–¿Falta mayor coordinación intergu-bernamental?

–Es fundamental la coordinación en el Estado, pero la coordinación entre niveles de gobierno es importantísima. Se han generado algunos espacios desde el Ejecutivo, como los consejos de ministros descentralizados. Sin embargo, se necesita una instancia de carácter permanente que pueda reunir a los gobiernos regionales y locales con el nivel nacional, precisamente para tener siempre una visión compartida de lo que queremos en términos de desarrollo para nuestro país. Esto falta, pero existe el Consejo de Coordinación Intergubernamental.

–Tal vez se necesita una norma adicional.–Existe un proyecto de reglamento elabo-

rado por los tres niveles de gobierno que está en la Presidencia del Consejo de Ministros esperando su aprobación. Esto puede ayudar, pero adicionalmente lo importante para que las normas adquieran vigencia es que todos los actores hagan una suerte de renovación

de su compromiso político con la descentra-lización. La idea es que el Estado funcione de manera articulada, que cada nivel de gobierno sea como una pieza de un rompecabezas que cumple un rol para poder armar una imagen de desarrollo de nuestro país que es lo que todos aspiramos.

–¿Existe capacidad de gestión en los go-biernos regionales para llevar a cabo las tareas que ahora deben asumir?

–Cada vez existe mayor capacidad de ges-tión y de hecho las cifras en términos de nivel de ejecución de gasto durante el 2014 indican que esto es así. Ha mejorado mucho el nivel de ejecución de gasto de los gobiernos regionales y locales. Todavía falta fortalecer capacidades y

USAID TIENE UN PROGRAMA DE COOPERACIÓN GOBIERNO A GO-BIERNO. DESDE EL INICIO DEL PROCESO DE DESCENTRALI-ZACIÓN, USAID EN EL PERÚ APOYÓ AL ESTADO PERUANO A TRAVÉS DE UN PROGRAMA DE ASIS-TENCIA TÉCNICA EN MATERIA DE IMPLE-MENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE DES-CENTRALIZACIÓN.

ALIANZAS. La jefa del programa ProDescentrali-zación, Violeta Bermúdez Valdivia,detalla los logros y las experiencias exitosas alcanzados en este proceso, de la mano con la asisten-cia técnica, en Amazonas, Loreto, Ucayali, San Mar-tín y Madre de Dios.

ENTREVISTA

–Ante estos retos, ¿qué le compete al Gobierno nacional?

–Hay varios desafíos para el nivel nacional de gobierno. Primero, se debe fortalecer el órgano conductor del proceso de la descen-tralización que hoy recae en la Presidencia del Consejo de Ministros a través de la Secretaría de Descentralización. En segundo lugar, for-talecer su rol rector en todos los diferentes ámbitos. Los diferentes sectores deben convo-car como rectores que son, y como ya lo están haciendo los sectores Educación y Ambiente, a la conformación de comisiones interguberna-mentales para establecer el diálogo y la agenda priorizada en los asuntos de su competencia, de tal manera que la política se implemente no solo desde el nivel del Ejecutivo Nacional sino que tenga un correlato en cada unidad territorial. Un tercer desafío es comunicar mejor a la población sobre cuáles son los de-safíos de la descentralización que se viene haciendo y recoger las opiniones. Y, el siguiente es promover el funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental como mecanismo de articulación con reglas que lo hagan más dinámico. Si no ha funcionado hasta hora es porque seguramente las reglas tienen que perfeccionarse.

–¿Cuál debe ser la labor del Congreso?–Realizar una revisión integral a todo el

complejo marco normativo de la descentraliza-ción para actualizarlo y efectuar los ajustes que se requieran siempre orientados a fortalecer la política.

–¿Cuáles son esos ajustes?–La recomendación es que se realicen va-

rios ajustes en la Ley de base de la descentra-lización para poder determinar con mayor claridad qué le compete a cada nivel de gobier-no. También es importante que se revisen los mecanismos de participación ciudadana que se introdujeron con la reforma de la descen-tralización. Fundamentales son las normas vinculadas a la descentralización fiscal. Es necesario que el Congreso las revise también.

–Ante este panorama, ¿qué tareas deben

asumir los consejos regionales?–Los consejos regionales de acuerdo a lo

que hemos analizado en el Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014 requieren fortalecer mucho su capacidad de fiscalización. Si los consejos regionales fueran más fuertes quizás no hubiéramos tenido las experiencias y denuncias de corrupción que hemos visto en los últimos meses, porque el consejo regional no solo tiene la función normativa, sino otras funciones claves. Tiene una función fiscalizadora y una función de promoción de la participación ciudadana. Muchas veces la ciudadanía ayuda a la fisca-lización, nosotros sabemos que en diversos departamentos existen –por ejemplo– comités de vigilancia social. Estos comités alertan a sus autoridades sobre lo que esté pasando con una obra, un servicio, la atención a la propia ciudadanía que acude a las instancias guber-namentales. Si los consejeros y consejeras regionales tuvieran su rol fiscalizador más fortalecido podrían ser también un peldaño más en toda esta necesaria maquinaria de combate a la corrupción que debe haber en todo país democrático.

–¿Cómo podría fortalecerse este rol?, ¿qué medidas podrían adoptar los consejos regionales?

–Es fundamental dotarlos de una base logística mínima. No tienen muchas veces ni siquiera un equipo que los pueda apoyar a preparar informes o hacer visitas o una base de recursos económicos que les permita realizar supervisiones. En segundo lugar, fortalecer sus capacidades. Muchos consejeros y consejeras regionales son líderes que tienen mucho reco-nocimiento de su colectividad y de hecho son personas valiosas que han llegado allí porque tienen votación de la ciudadanía, pero no ne-cesariamente tienen las habilidades técnicas ni el conocimiento básico para saber los alcances de la función de fiscalización. A veces se que-dan en la denuncia y ellos deberían aportar también en documentar algunas situaciones que llegan a su conocimiento.

Asistencia técnica ¿Cuál es el aporte de Usaid en el proceso de descentralización?Usaid tiene un programa de cooperación gobier-no a gobierno. Desde el inicio del proceso de descentralización, Usaid en el Perú apoyó al Esta-do peruano mediante un programa de asistencia técnica en materia de implementación de la política de descentrali-zación, desarrollado a través del programa Pro-Descentralización que ejecutamos de manera directa. Este programa

se alinea con la políti-ca gubernamental. El Estado peruano decidió en 2002 fortalecer su democracia mediante una política de descentralización. Durante los primeros cinco años el programa ProDescentralización apoyó en el desarrollo normativo necesario para hacer andar el proceso. En el mismo período se empezaron a desarrollar acciones de fortalecimiento de capacidades en algunos departamentos priorita-

rios en el Perú, básica-mente de la Amazonía y algunos de la Sierra. En los últimos cuatro años estamos trabajando fundamentalmente en los departamentos de la Amazonía, estamos en Amazonas, Loreto, Ucayali, San Martín y Madre de Dios, apo-yando a los gobiernos regionales y locales a un mejor cumplimiento de sus funciones, pero en vinculación con tres servicios bási-cos: Salud, Educación y Ambiente.

para este propósito la reforma que se ha hecho a nivel de lo que significa la implementación de la Ley del Servicio Civil es clave. Mientras no tengamos una burocracia profesionalizada que vaya obteniendo las posiciones por el mérito de su desempeño vamos a tener fragilidad en todo el Estado peruano, no solamente en el nivel regional o local. El desafío para los próximos años es que esta reforma del Ser-vicio Civil aterrice también en los gobiernos regionales y locales.

–¿Cuáles son los retos que deben afrontar los gobiernos regionales?

–Tienen múltiples retos y la ventaja es que de algún modo estamos en un momento de inicio de una nueva gestión, en consecuencia

también es una oportunidad para que se pue-dan avanzar en estos desafíos. El primero es buscar una mirada común de la gestión de su territorio, y esto significa que un gobierno re-gional tiene que comunicarse permanentemente con las autoridades locales si no se reproduce el centralismo, porque si el gobierno regional no dialoga con los gobiernos locales no sumarán esfuerzos para lograr objetivos comunes en su territorio y no tendremos resultados o cambios en la vida de la población. Un segundo gran de-safío es optimizar sus recursos humanos. Otro, también en diálogo con el Gobierno nacional, es que las políticas nacionales se apliquen en sus territorios, pero atendiendo las particularidades de cada uno de ellos.

Martes 30 de junio de 2015suplemento deanálisis legal6 ENTREVISTA

Agenda pendiente para la descentralización¿Cuál es la agenda pendiente para la descentralización?El Informe anual sobre el esta-do del proceso de la descentra-lización 2014 tiene una agenda bastante amplia y lo que hemos tratado de hacer es identificar los temas críticos y a qué acto-res les correspondería imple-mentarlos. En primer lugar es importante abordar el diseño normativo, hay que volver a mirar las normas y adecuarlas a la realidad, pero también hay que institucionalizar los mecanismos de articulación in-tergubernamental. Estamos ya casi próximos a un escenario electoral que merecería que los diversos actores con preten-siones de aspirar a gobernar nuestro país se pronuncien

de manera asertiva en torno a su compromiso de reforzar esta importante política de Estado y presenten propuestas. Ojalá haya equipos que estén trabajando esto. Gerenciar el Estado no solo implica el que nos designen las autoridades sino tener una batería de recursos para que el Estado funcione en su integralidad. El Gobierno nacional es el rector de todas las políticas naciona-les, entonces sí es fundamental que exista no solo un compro-miso efectivo sino también un conocimiento de la política de descentralización y su estado actual. Este informe pretende aportar en ello. Otro aspecto clave es continuar identifican-do las iniciativas de gestión

descentralizada que están funcionando en el territorio para compartirlas y aplicarlas en donde no se implementan, deben buscarse canales de intercambio entre los propios gobiernos regionales. En el Perú se formaron dos comi-siones multisectoriales que estudiaron toda la complejidad de la descentralización fiscal, hicieron su trabajo, lo termi-naron y todo quedó allí. Es el momento de revisar las reco-mendaciones de estos trabajos y ver qué cosa es aplicable en el estado actual de la descentrali-zación, y aquellos aspectos que todavía requieran mayor aná-lisis deben ponerse en el debate porque con la discusión es que vamos a encontrar salidas, so-

luciones, etcétera. El programa ProDescentralización ha sido una suerte de facilitador para la elaboración de esta agenda, en la discusión de todos estos temas y en la elaboración del informe han participado más de 100 personas a nivel no solo de Lima sino también de algunos departamentos. Se han realizado reuniones de consulta con expertos, la sociedad civil, la academia, tanto con servidores públicos como también con represen-tantes del sector privado. Este es un informe que sistematiza y sintetiza las diversas miradas sobre la descentralización hoy y sobre los temas que deben ser priorizados en los próximos meses.

–¿Aquí el Gobierno Central tendría que intervenir con capacitación?

–Más que el Gobierno nacional, aquí el rol de los organismos electorales como el Jurado Nacio-nal de Elecciones es bien importante. También desde la cooperación internacional se ha venido desarrollando programas de fortalecimiento de capacidades, pero la entidad responsable de todo lo que es el desarrollo de habilidades en los servidores y servidoras públicas es Servir en donde hay una Escuela Nacional de Admi-nistración Pública. En el informe se recomienda que esta escuela incorpore un programa especial para capacitar a autoridades recién elegidas, no solamente al funcionario sino también a la autoridad que ha sido elegida y que tiene que conocer nociones básicas de cómo ejercer de manera eficiente su función.

–¿En qué medida la compleja geografía peruana influye en el proceso de descen-tralización?

–Definitivamente, nuestro país es comple-jo y diverso, pero también esta complejidad geográfica presenta algunas oportunidades. El tema geográfico ha constituido uno de los nudos para la conformación de regiones, porque estamos pensando en juntar departamentos que ya existen y en realidad todo proceso de conformación de regiones debería tener no necesariamente como único criterio el juntar lo preexistente, sino también el diseñar algo que sea más idóneo para la gestión territorial. En esa medida, en el Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014 del Programa ProDescentralización de Usaid se recogen algunas propuestas interesantes. Una de ellas es que desde el nivel nacional se siga promoviendo la articulación territorial como un paso previo a la formación de regiones. Es decir, si hay dos o más autoridades del nivel regional o provincial colindantes con la posibilidad de desarrollar una propuesta en común, que esta sea promovida y se brinden las facilidades para

que esta propuesta en común se implemente. Por ejemplo, se habla mucho de polos de desarrollo, algunos de estos polos o la mayoría de los pro-puestos guardan relación con la ubicación de las cuencas geográficas. Entonces, quienes estén alrededor de una cuenca geográfica y puedan desarrollar algunas iniciativas positivas para su territorio que lo hagan y que se busquen los mecanismos para hacer visible que esta unión para el desarrollo de estas cuencas sea positiva para la población, de tal manera que se vayan generando las condiciones para que la gente en el momento que tenga que decidir si forma o no una región, pueda hacerlo. Lo que quizá ha faltado en el proceso de descentralización es un poquito de educación.

–¿Educar a la gente?–Exacto, educarnos todos. Todos nos hemos

acostumbrado a vivir en departamento, yo ten-go mi departamento, mi capital, mi provincia y mi distrito, lo más fácil es continuar, siempre lo difícil son los cambios. Quizás es el momento de reforzar el ingrediente educativo y explicar las ventajas de la descentralización que es un medio y no un fin en sí mismo. Lo que se busca a través de la descentralización es que lleguen mejores servicios a la población. Si logramos mostrar que dos o más departamentos hoy juntos pueden lograr cambios en un tiempo más corto con mejores resultados para la po-blación no vamos a tener ningún reparo en que se formen unidades territoriales mayores. Discutiremos seguro cómo se denominará o cómo se discutió en el 2005 donde quedaría la capital, pero eso es accesorio. Finalmente, lo importante es que si sabemos que formando unidades territoriales mayores nuestra vida cambiará, vamos a tener mejores servicios y se optimizarán los recursos del Estado.

–¿Esto coadyuvaría a disminuir aún más la pobreza?

–Es como si fuera una cadena, avanzas en esto, pero además ayudaría a que el nivel nacional gerencie mejor sus programas. Si tuviéramos un involucramiento más directo de la autoridad que está más cerca a donde se implementa el programa social, de repente podríamos poner mejores niveles de control. Pero claro, como en este momento todavía no está funcionando el engranaje de manera perfecta, también es evidente que hay descon-fianzas, y uno de los desafíos que se plantea en el informe que se ha elaborado es que tenemos que renovar la confianza entre todos los actores involucrados en el proceso de descentraliza-ción. La renovación de esa confianza es a través de hechos, gestiones efectivas. Por ejemplo, es muy interesante el plan de incentivos porque si uno cumple una meta te dan más recursos, eso está funcionando. Casi todas las munici-palidades han aplicado el plan de incentivos y recibido recursos en el 2014, y en realidad se beneficia la población. Estas son señas que nos van mostrando que si uno logra la confianza puede tener más recursos, pero las necesidades del país exigen que esta renovación de confianza sea un poco más acelerada, más comprensiva y que responda también a las necesidades de cada territorio en particular, porque como usted ha dicho es bien complejo el Perú.◗

7suplemento deanálisis legalMartes 30 de junio de 2015ESPECIAL

ELENA ALVITES

Abogada. Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante. Docente de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

El Tribunal Constitucional ha recu-rrido en más de una ocasión al de-nominado test de la competencias(1) para evaluar casos vinculados a las relaciones entre los niveles de gobier-

no del Estado peruano, como Estado unitario y descentralizado; el desarrollo de dicho test, además, ha buscado brindar a los tres niveles de gobierno criterios que los orienten en el ejercicio de sus funciones.

Uno de los componentes de dicho test es el denominado principio de cooperación y lealtad que debe funcionar como una garantía destinada a preservar la unidad e integridad del Estado; de ahí que las competencias de los tres niveles de gobierno deban desarrollarse de acuerdo con lo previsto en la Constitución y las correspondien-tes leyes orgánicas, y que sea responsabilidad de los tres niveles de gobierno cumplir con el deber de leal cooperación(2).

Actualmente, dados los avances que ha ex-perimentado el proceso de descentralización en cuanto a la transferencia de competencias desde el Gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales(3), tal deber se tiene que concretar en la adopción de arreglos institucionales para fortalecer la articulación entre los niveles de gobierno para cumplir con las competencias compartidas y la gestión de descentralizada de los servicios de los que son corresponsables.

Articulación estratégicaEstos arreglos institucionales pondrán de ma-nifiesto la vocación del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales por fortalecer el proceso de descentralización; así como forta-lecer la gestión descentralizada de los servicios a favor de la población. En ese marco, precisa-mente, se inscriben las acciones de articulación y cooperación desarrolladas por el Ministerio de Educación (Minedu), el Ministerio del Ambiente

URGENCIA DE PROFUNDIZAR EN LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA

La legitimidad necesaria

[1] STC 0020-2005-PI/TC - 0021-2005-PI/TC (acumulados) de 27 de setiembre del 2005; STC Nº 0006-2008-PI/TC de 11 de junio del 2008; [2] STC 0020-2005-PI/TC - 0021-2005-PI/TC (acumulados) de 27 de setiembre del 2005, FF.JJ 41 – 43; [3] Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014. Lima, 2015, pp. 41 – 43; [4] Ibíd., p. 46; [5] Resolución Ministerial N° 254 – 2014-MINAM Aprobada el 13 de agosto de 2014; [6] Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario oficial el 5 de noviembre del 2014; [7] Resolución Ministerial Nº 264-2014 MINEDU, publicada en el diario oficial el 24 de junio del 2014; [8] Resolución Ministerial Nº 195-2015 MINEDU, publicada en el diario oficial el 21 de marzo del 2015; [9] Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014. Op.cit., p. 51; [10] Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR. Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gestión pública regional. Lima, ANGR, 2015. pp. 57-58; [11] MINEDU. Resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes 2014. En: www.minedu.gob.pe/opyc/files/presentacionresultadosECE2014v3.pdf. pp. 7-12; [12] Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014. Op.cit., p. 61.

Desarrollo sostenibleLas iniciativas que provienen de los gobiernos descentralizados demandan la colaboración sostenida, la sistematización y su divulgación de parte de los ministerios correspondientes. La meta debe ser fortalecerlas y, eventualmente, donde corresponda, replicarlas. De esa forma, dicha colaboración concretará el principio de lealtad constitucional con la

descentralización, como política permanente del Estado peruano que tiene como norte el cumplimiento de los fines primordiales del Estado peruano (artículo 44 de la Constitución), como son: promover el desarrollo sostenible; garantizar el bienestar general, y; respetar y satisfacer los derechos fundamentales de las personas.

(Minam) y el Ministerio de Desarrollo e Inclu-sión Social (Midis). Por ejemplo, la coordinación bilateral que ha venido realizando el Minam con los gobiernos regionales y las municipalidades; en particular, la labor realizada con los gobiernos regionales de Cajamarca, Moquegua y Piura en la actualización del Sistema Regional de Gestión Ambiental (SRGA). De igual modo, el trabajo realizado con los gobiernos regionales para la elaboración y aprobación de nueve Estrategias Regionales sobre Diversidad Biológica y diez Estrategias Regionales de Cambio Climático(4).

También se destaca la aprobación de la Es-trategia para el Reforzamiento del Desempeño Ambiental Descentralizado(5), instrumento que precisamente se orienta a la articulación de las políticas ambientales de los niveles de gobierno.

Asimismo, el Midis ha creado y puesto en funcionamiento su Comisión Intergubernamen-tal, cuyo objetivo será armonizar la ejecución de políticas entre los tres niveles de gobierno(6); mientras que el Minedu, además de fortalecer su Comisión de Coordinación Interguberna-mental, ha sido el ministerio del Gobierno Nacional que más se ha preocupado por la coordinación intergubernamental para la gestión descentralizada del servicio educativo, mediante la

aprobación de Lineamientos para la Relación Intergubernamental entre el Ministerio de Educación, los gobiernos regionales y los go-biernos locales por parte del Minedu(7) y la institucionalización de la Matriz de Gestión Descentralizada(8).

Este último es un instrumento destinado a ordenar e identificar las responsabilidades de los tres niveles de gobierno, articulándolos “para la gestión del servicio educativo, en el marco de las responsabilidades compartidas”(9).

Planeamiento estratégicoSin embargo, la gestión descentralizada basada en la cooperación no proviene sólo de las ini-ciativas del gobierno nacional, sino también de iniciativas novedosas de los gobiernos re-

gionales; así, por ejemplo, destaca el caso del Gobierno Regional de Moquegua, que adoptó un modelo de gestión educativa de enfoque territorial basado en el planeamiento estratégico, el trabajo articulado con los gobiernos locales y el incremento del presupuesto regional para educación (30% del total) para acompañamiento pedagógico a docentes y el mantenimiento de la infraestructura escolar(10).

De ahí que haya tenido como consecuencia que el departamento alcance el primer lugar, a nivel nacional, en los resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes 2014, tanto en compren-sión lectora como matemática(11).

De igual modo, cabe destacar la elaboración de 25 proyectos de planes de ordenamiento te-rritorial a iniciativa de los gobiernos regionales y contando con la colaboración del Minam; de estos proyectos, 11 cuentan con estudios de zonificación ecológica y económica concluidos y un constituyen un avance por destacar en la gestión departamental(12). ◗

8 suplemento deanálisis legal Martes 30 de junio de 2015 ESPECIAL

[1] ANGR: Los gobiernos regionales al inicio de su segun-da década. 46 experiencias de éxito de la gestión pública regional, Lima, 2015.

ES CLARO QUE LA CAPACIDAD DE RESPUESTA E INNOVACIÓN DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS MANTIENE VIVA LA REFORMA. DE AHÍ QUE INCORPORAR ESTOS APRENDIZAJES ES VITAL PARA DISCUTIR EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIÓN.

EXPERIENCIAS EXITOSAS DEL PROCESO

Respuestas innovadorasEDUARDO BALLÓN

Investigador principal del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco). Parte del grupo Propuesta Ciudadana.

A pesar del ostensible “bloqueo” de la reforma descentralista, esta conti-núa viva, a partir, entre otras cosas, de los avances de los gobiernos re-gionales, de los que arbitrariamen-

te la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) destacó 46, en una publicación(1) que lamentablemente no ha merecido mayor atención de las autoridades nacionales ni de los críticos más radicales del proceso. Organizadas alrededor de siete ejes –articulación territorial; ordena-miento territorial; medioambiente; educación; modernización de la gestión regional; salud, nutrición y saneamiento; agua e infraestruc-tura de riego; desarrollo económico y diálogo y participación–, dichas experiencias dan cuenta de esfuerzos y logros importantes de la gestión subnacional y debieran servir para la indispensa-ble reactivación de una reforma, frecuentemente vilipendiada por políticos y analistas, que siguen “mirándola” desde Lima.

Mancomunidad regionalLa creación de la Mancomunidad Regional de los Andes (2011), que agrupa a cinco gobiernos regionales (Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Ica y Junín), es un buen ejemplo de articulación entre regiones, que en este caso decidió tomar por las astas el toro de la pobreza. Con el encargo de promulgar normatividad, brindar servicios públicos y ejecutar programas y proyectos de inversión pública de dimensión interregional en beneficio de sus poblaciones tradicionalmente excluidas, busca erigir una niñez competitiva, construir condiciones habilitantes para el de-sarrollo económico, implementar estrategias para la sostenibilidad ambiental y proveer un servicio público competitivo y de calidad. Un ejemplo claro de sus frutos iniciales en materia de la atención a la primera infancia es la disminución de la desnutrición crónica infantil, donde destaca el caso de Huancavelica, que logró descender de 50.2% a 42.6% entre 2011 y 2013.

En materia de educación, durante las ges-tiones sucesivas de dos presidentes regionales, hoy gobernadores, Moquegua dio forma a un modelo de gestión educativa territorial, basado en el planeamiento estratégico, el trabajo arti-culado con los gobiernos locales y el incremento

A incorporar los aprendizajesLa lista experiencias exitosas es interminable. Es claro que la capacidad de respuesta e innovación de los gobiernos descentralizados mantiene viva la reforma. El 67% de la inversión pública

viabilizada en 2014 corresponde a regiones y municipalidades (más de 43,500 millones de nuevos soles), que han aprendido en condiciones difíciles a ejecutar su inversión: los gobiernos locales pasaron

del 58.1% de ejecución en 2011 al 75.3% en 2014, mientras que las regiones lo hicieron del 61.7% al 80%. Incorporar esos aprendizajes es imprescindible para discutir el futuro de la descentralización.

del presupuesto regional para educación, que alcanzó el 30% del total. Con una educación fundamentalmente pública, la región encabeza el país en lo que hace a los aprendizajes de sus es-tudiantes en matemática y comprensión lectora; en matemática pasó del 13.6% de logro en 2007 a 43.3% en 2013, mientras que en comprensión lectora subió de 28.8% de suficiencia a 63.7%. Otro tanto puede decirse de Amazonas, que con su Plan de Mejoramiento de Capacidades en Comunicación y Matemáticas, que es un proyecto de inversión pública, buscó responder a un deficiente rendimiento académico en esas competencias de los niños y niñas de los dos primeros grados de primaria.

Tras identificar 348 instituciones educativas donde no intervenía el Minedu con sus progra-mas, con un número importante de docentes y estudiantes (más de 10,000), implementaron varias estrategias de capacitación y actualiza-ción pedagógica para los docentes intervenidos, así como de cuadernillos y material de trabajo contextualizado para los estudiantes, además del monitoreo y el acompañamiento a la labor peda-gógica del docente en aula y la articulación de las redes educativas. Cuatro años después (2014), la región ocupa el tercer lugar en matemáticas, entre todas las regiones, según el ranking del Minedu.

Si hablamos de la gestión del territorio, orientada a resultados, imposible no señalar la experiencia de San Martín y la creación de su Autoridad Regional Ambiental, que ha logrado disminuir la tasa de deforestación de 50,000 hectáreas al año a 20,000 y que a través de sus cinco sedes operativas descentralizadas, brinda servicios en las provincias y permiten una labor articulada con los gobiernos locales, 54% de los cuales tienen ya sus planes de gestión ambiental.

De los más de dos millones de hectáreas pro-tegidas en el departamento, poco más de un millón son parte del sistema nacional y otro tanto está a cargo de la región, que cuenta con ocho proyectos de inversión pública para conservación, por cerca de 55 millones de nuevos soles. Otro tanto ocurre en materia de sistemas de agua y saneamiento y los 101 proyectos de saneamiento e inclusión social que han elevado el estándar de vida y mejorado la higiene y la salud de 8,752 fa-milias en Puno, como parte de la política regional Gobierno del Agua y el Proyecto de Saneamiento Básico Rural (modelo SABA), que fuera ejecutado por la región, en colaboración con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, los gobiernos locales y la cooperación.