Upload
others
View
0
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
Natalija Mamula
PLANIRANJE I IZVRŠENJE PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE
SAMOUPRAVE
DIPLOMSKI RAD
Rijeka, 2013
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
PLANIRANJE I IZVRŠENJE PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE
SAMOUPRAVE
DIPLOMSKI RAD
Predmet: Računovodstvo proračuna i neprofitnih organizacija
Mentor: Doc.dr.sc. Davor Vašiček
Student: Natalija Mamula
Studijski smjer: Financije i bankarstvo
JMBAG: 0081109620
Rijeka, travanj 2013.
SADRŢAJ
1. UVOD ................................................................................................................ 1
1.1. Problem, predmet i objekt istraţivanja .......................................................... 1
1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze .............................................................. 1
1.3. Svrha i ciljevi istraţivanja ............................................................................ 2
1.4. Znanstvene metode ....................................................................................... 2
1.5. Struktura rada ............................................................................................... 3
2. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI
HRVATSKOJ ..................................................................................................... 4
2.1. Temeljna obiljeţja lokalne i regionalne samouprave .................................... 4
2.1.1. Središnja razina vlasti ........................................................................... 4
2.1.2. Lokalna i regionalna razina vlasti ...................................................... 5
2.2. Samoupravni djelokrug općine, grada i ţupanije ......................................... 11
2.3. Zakonodavni okvir lokalne i regionalne samouprave ................................... 12
2.4. Financiranje jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave u RH ..... 13
2.4.1. Prihodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)
samouprave .......................................................................................... 14
2.4.2. Rashodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)
samouprave .......................................................................................... 18
2.4.3. Nefinancijska i financijska imovina te obveze jedinica lokalne i
podruĉne (regionalne) samouprave ....................................................... 20
2. 5. Fiskalna decentralizacija ............................................................................. 21
2. 5. 1. Fiskalna decentralizacija u RH ............................................................ 23
2. 5. 2. Fiskalna decentralizacija u EU ............................................................ 28
3. PRORAĈUNSKI PROCES I ODLUĈIVANJE O LOKALNIM
PRORAĈUNIMA U HRVATSKOJ ................................................................... 31
3.1. Lokalni proraĉuni i proraĉunski proces ........................................................ 32
3.2. Planiranje proraĉuna .................................................................................... 35
3.3. Predlaganje i prihvaćanje proraĉuna .......................................................... 39
3.4. Izvršavanje proraĉuna (provedba, nadzor i kontrola) ................................... 41
4. GRAD VRBOVSKO ........................................................................................ 46
4.1. Povijest i geografski smještaj grada Vrbovskog ........................................... 46
4. 2. Grad Vrbovsko kao lokalna jedinica ........................................................... 47
4.3. Planiranje i izvršenje proraĉuna Grada Vrbovskog....................................... 51
5. ZAKLJUĈAK .................................................................................................... 58
LITERATURA ................................................................................................... 60
POPIS TABLICA .............................................................................................. 62
POPIS SLIKA .................................................................................................... 62
POPIS SHEMA.................................................................................................. 62
POPIS GRAFIKONA ........................................................................................ 63
1
1. UVOD
Proraĉunski proces i proraĉun kao njegov rezultat trebali bi biti temelj uĉinkovita
djelovanja lokalnih jedinica u Hrvatskoj. No, da bi proces uistinu takav i bio, nuţno je
da lokalne institucije, predstavniĉka i izvršna tijela na lokalnoj razini kvalitetno odrade
vlastiti posao predlaganja, usvajanja i izvršenja proraĉuna.
Raspodjelom sredstava proraĉunski proces postaje korisno sredstvo u osiguranju
uĉinkovitog upravljanja jedinicama lokalne samouprave (dalje u tekstu: lokalne jedinice
ili JLS).
U ovom radu istraţuje se naĉin funkcioniranja lokalnih jedinica na podruĉju Republike
Hrvatske te se u praktiĉnom dijelu rada analizira planirani i izvršeni proraĉun grada
Vrbovskog za 2011. godinu. Uvod se sastoji od pet meĊusobno povezanih dijelova: 1)
problem, predmet i objekt istraţivanja, 2) radna hipoteza i pomoćne hipoteze, 3) svrha i
ciljevi istraţivanja, 4) znanstvene metode i struktura rada. U nastavku se obrazlaţu
navedeni dijelovi Uvoda.
1.1. Problem, predmet i objekt istraţivanja
Problem istraţivanja je sloţenost proraĉunskog procesa lokalnih jedinica te utvrĊivanje
razlike izmeĊu teoretskog i stvarnog stanja lokalnih jedinica.
Predmet istraţivanja je sustav lokalnih proraĉuna, njegovi elementi i znaĉajke te
meĊuovisnost elemenata i veza koje ĉine sustav proraĉuna na lokalnoj razini.
Objekt istraţivanja proizlazi iz problema, a u ovom radu je to proraĉun lokalnih jedinica
i njegovi sastavni dijelovi.
1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze
S obzirom na predmet istraţivanja i kompleksnost problema, temeljna radna hipoteza
glasi: planirani i izvršeni proraĉun ima esencijalnu vaţnost u odreĊivanju kvalitete
ţivota graĊana kao konzumenata javnih dobara i usluga kako na lokalnoj, tako i na
razini središnje drţave.
2
Postavljena radna hipoteza moţe se konkretizirati s više pomoćnih hipoteza:
P.H.1) Na temelju podataka o izvršenju proraĉuna moţe se ocijeniti uĉinkovitost i
uspješnost predstavniĉkih i izvršnih tijela vlasti lokalnih jedinica, ali i predstavnika
središnje vlasti.
P.H.2) Plan i izvršenje proraĉuna popraćeno je, opravdano, velikim zanimanjem
javnosti.
P.H.3) Veća autonomija lokalnih jedinica znaĉi i efikasnije zadovoljenje potreba
njezinih graĊana.
1.3. Svrha i ciljevi istraţivanja
Svrha ovog rada je analizirati i obrazloţiti na koji naĉin u financijskom smislu
funkcioniraju lokalne jedinice u Republici Hrvatskoj.
U tom kontekstu radom se nastoji valorizirati znaĉaj funkcioniranja proraĉuna
zadovoljenju potreba lokalnog stanovništva.
Stoga moţemo postaviti nekoliko pitanja na koja ovaj rad daje odgovor:
1. Što se podrazumijeva pod pojmom jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)
samouprave?
2. Koji su najznaĉajniji prihodi i rashodi lokalnih jedinica?
3. Što se podrazumijeva pod pojmom fiskalna decentralizacija?
4. Kako se odvija proraĉunski proces lokalnih jedinica u RH?
5. Kako se proraĉunski proces odraţava na kvalitetno izvršavanje funkcija lokalnih
jedinica?
1.4. Znanstvene metode
Pri istraţivanju i formuliranju rezultata istraţivanja u odgovarajućoj kombinaciji
korištene su sljedeće znanstvene metode: analiza i sinteza, induktivna i deduktivna,
povijesna, komparativna, metoda dokazivanja, matematiĉka metoda, metoda
deskripcije, metoda kompilacije i klasifikacije, metoda studija sluĉaja.
3
1.5. Struktura rada
Rezultati istraţivanja predoĉeni su u pet meĊusobno povezanih dijelova.
U prvom dijelu daje se uvod u predmet, problematiku i objekt istraţivanja. Postavljena
je radna i pomoćne hipoteze te utvrĊena svrha i cilj istraţivanja uz predoĉenje
znanstvenih metoda
U drugom dijelu predstavljaju se temeljna obiljeţja lokalne samouprave u Republici
Hrvatskoj, njezinom samoupravnom djelokrugu, zakonodavnom okviru, naĉinu
financiranja te postignutom stupnju fiskalne decentralizacije.
U trećem dijelu opisuje se proraĉunski proces i lokalni proraĉun. Prezentiraju se
osnovne faze proraĉunskog procesa lokalnih jedinica; planiranje, predlaganje i usvajanje
te konaĉno, izvršenje proraĉuna.
U ĉetvrtom dijelu teorijska i normativna materija predstavljena u prethodnim dijelovima
analizira se na gradu Vrbovskom. Uz opće predstavljanje Grada, njegovih povijesnih i
geografskih obiljeţja, naglašava se njegova zadaća i kao lokalne jedinice te se prikazuje
i analizira planirani i izvršeni proraĉun za 2011. godinu.
U petom dijelu, zakljuĉku, iznesene su sintetizirane spoznaje i daju se zakljuĉni stavovi
o stanju i funkcioniranju lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj.
4
2. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI
HRVATSKOJ
Uspostava sadašnjeg sustava lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj zapoĉela je
1992. godine postavljanjem temeljnog zakonodavnog okvira te je sustav uspostavljen
1993. godine, stupanjem na snagu zakona kojima se ureĊuje teritorijalni ustroj,
samoupravni djelokrug, izborni sustav, naĉin financiranja lokalne samouprave, a
oţivotvoren provedbom prvih lokalnih izbora
(http://www.uprava.hr/default.aspx?id=12, 25. 02. 2013).
Snaga je slobodnih naroda u njihovim ustanovama lokalne samouprave. One su za
slobodu ono što je pučka škola za znanost. Bez njihova postojanja jedan narod može
imati slobodnu vladu, ali ne i duh slobode.
De Tocqueville (Bratić, 2008:115)
2.1. TEMELJNA OBILJEŢJA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE
Nakon što je proglašeno osamostaljenje i donesen Ustav 1990. godine, definirane su i
jedinice lokalne samouprave i uprave (od 2001. lokalne i regionalne samouprave). U
Ustavu su odreĊena temeljna naĉela i odrednice ustroja lokalne samouprave. Taj drţavni
akt graĊanima jamĉi jedno od temeljnih prava – na lokalnu i regionalnu samoupravu,
što obuhvaća pravo odluĉivanja o lokalnima i regionalnim potrebama i interesima.
U Hrvatskoj postoji drţavna razina vlasti (sve drţavne ustanove i izvanproraĉunski
fondovi), regionalna ili podruĉna (ţupanije) te lokalna (gradovi i općine) razina vlasti.
Ustavom je uspostavljena i trodioba vlasti na zakonodavnu (Hrvatski sabor), izvršnu
(Vlada) i sudbenu (Bratić, 2008).
2.1.1. Središnja razina vlasti
Najvaţnije su ustanove drţavne vlasti, uz ostale, Vlada i Sabor. Vlada je nositelj izvršne
vlasti i provodi politiku utvrĊenu u Saboru. Zadaće su Vlade u proraĉunskom procesu
predlagati fiskalnu politiku i odrediti strategiju drţavnog proraĉuna sukladno
prihvaćenima gospodarskim, socijalnim i politiĉkim ciljevima. Vlada mora pritom
5
odrediti sve nuţne mjere ubiranja prihoda te predloţiti namjenu i prioritete raspodjele
proraĉunskog novca. To tijelo, dakle, obavlja izvršnu vlast sukladno Ustavu i zakonima,
a njezin ustroj, naĉin rada i odluĉivanja propisuju Zakon o Vladi i Poslovnik.
Hrvatski sabor predstavniĉko je tijelo graĊana, kontrolor izvršne vlasti (Vlade) i nositelj
zakonodavne vlasti. Redovito zasjeda dva puta u godini: prvi put u razdoblju od 15.
sijeĉnja do 15. srpnja i drugi puta od 15. rujna do 15. prosinca. Sjednice su Sabora
javne, a na njima se raspravlja o prijedlozima te urednoj provedbi proraĉuna. Sabor ima
organizirana radna tijela i povjerenstva. S motrišta drţavnog proraĉunskog procesa
najznaĉajnija su saborska radna tijela Odbor za zakonodavstvo i Odbor za financije i
drţavni proraĉun u kojima se na prijedlog Vlade raspravlja o proraĉunu te analizira
programe i fiskalnu politiku. Sabor je nositelj zakonodavne vlasti, pa se proraĉun za
sljedeću godinu donosi tek nakon što on odobri izdatke i predloţene mjere ubiranja
prihoda.
Drţavnu upravu ĉine sve ustanove što ih se djelomiĉno cjelovito financira iz drţavnog
proraĉuna (ministarstva, zavodi itd.). Proraĉunski korisnici drţavna su tijela i tijela
jedinica lokalne i podruĉne samouprave, ustanove, vijeća manjinske samouprave,
proraĉunski fondovi i mjesna samouprava, a rashode za zaposlene i/ili materijalne
rashode osigurava se u proraĉunu. Izvanproraĉunski korisnici pravne su osobe što ih se
financira iz namjenskih doprinosa i drugih prihoda (Bratić, 2008).
2.1.2. Lokalna i regionalna razina vlasti
Lokalna je samouprava civilizacijska tekovina i sastavni dio modela svih suvremenih
demokratskih politiĉkih sustava u svijetu, ali nije samo izraz demokratskog prava
graĊana, već i oblik racionalne organizacije društvene i drţavne zajednice. Neprijeporno
je i znaĉenje lokalne samouprave u uspješnome i „humanom“ djelovanju drţavnih i
društvenih sustava (Brunĉić, 2001:13). Lokalna samouprava razraĊuje i zaokruţuje
ideju diobe vlasti u horizontalnom poimanju (predstavniĉka, izvršna i sudbena vlast) i
tehniku kontrole drţavnog aparata, a sve u vertikalnom odnosu viših/širih i niţih/uţih
teritorijalnih jedinica (od lokalnih, preko regionalnih, do nacionalnih i nadnacionalnih
razina).
Lokalna samouprava naĉelno je najviši stupanj samostalnosti lokalnih tijela u odnosu sa
središnjima drţavnim tijelima što ga Ustav jamĉi lokalnom stanovništvu u odreĊenu
6
djelokrugu lokalnih poslova. Ona obuhvaća pravo lokalnog izbora ili imenovanja tijela i
duţnosnika, dok je pravo nadzora središnjih drţavnih tijela ograniĉeno na kontrolu
zakonitosti.
Da bi mogla djelovati neometano, lokalna samouprava ima i odreĊena prava. Izdvajaju
se kadrovska (pravo odabira, zapošljavanja, unapreĊenja i otpuštanja osoblja),
organizacijska (pravo na vlastitu upravnu organizaciju), zakonodavna (pravo donošenja
lokalnih statuta i pravilnika), financijska (pravo gospodarenja lokalnim prihodima i
rashodima), porezna i neporezna pitanja (pravo naplate odreĊenih poreza i neporeznih
prihoda) te pravo planiranja (izrada smjernica planiranja uporabe površina i izrade
urbanistiĉkih planova).
Na lokalnoj i podruĉnoj razini u Hrvatskoj vlast se dijeli na ţupanije, općine i gradove.
Okosnicu njihova djelovanja ĉine Zakon o proraĉunu i Zakon o lokalnoj i podruĉnoj
(regionalnoj) samoupravi. Jedinice su lokalne samouprave općine i gradovi, dok su
ţupanije jedinice podruĉne (regionalne) samouprave. Oni svojim statutima ureĊuju
unutarnji ustroj i naĉin rada. Prema Zakonu o proraĉunu, izabrane jedinice lokalne i
podruĉne (regionalne) samouprave obavljaju zadaće i donose programe propisane
zakonom i odlukama utemeljenim na zakonu, a sredstva se osigurava u njihovu
proraĉunu i financijskom planu proraĉunskih korisnika. (Bratić, 2008)
Općina je jedinica lokalne samouprave, osnovana po pravilu za podruĉja nekoliko
naselja koja su prirodna, gospodarska i društvena cjelina te koja su povezana
zajedniĉkim interesima stanovništva.
Grad je jedinica lokalne samouprave na istoj razini kao i općina te je prirodna, urbana,
gospodarska i društvena cjelina. Status grada dobile su općine u kojima je sjedište
ţupanije te imaju više od 10 000 stanovnika. Iznimno, status grada dobile su i općine
koje ne zadovoljavaju te uvjete u sluĉaju postojanja posebnih povijesnih, gospodarskih,
geoprometnih i drugih razloga (DZS, 2012:55).
Tablica 1: Gradovi prema broju stanovnika, popis 2011.
broj gradova broj stanovnika udio
gradova stanovnika
ukupno 127 3 016 137 100,00 100,00
do 5 000 stanovnika 18 59 681 14,17 1,98
5 001 – 10 000 42 296 726 33,07 9,84
10 001 – 15 000 30 372 587 23,62 12,35
15 001 – 20 000 8 132 465 6,30 4,39
7
20 001 – 30 000 11 272 599 8,66 9,04
30 001 – 40 000 4 142 466 3,15 4,72
40 001 – 50 000 5 223 937 3,94 7,42
50 001 – 60 000 3 172 306 2,36 5,71
60 001 – 70 000 1 63 517 0,79 2,11
70 001 – 80 000 1 75 062 0,79 2,49
80 001 – 90 000 - - - -
90 001 – 100 000 - - - -
100 001 – 200 000 3 414 774 2,36 13,75
200 001 i više
stanovnika
1 790 017 0,79 26,19
Izvor: DZS (2012:56)
Gradom moţe postati svako mjesto koje ispunjava formalan zahtjev – 10.000
stanovnika. Stoga postoje gradovi koji ne mogu opravdati taj naziv ni razinom prihoda
ni zakonski propisanim zadaćama. Sliĉno je i s općinama. Trend osnivanja općina, što je
zahvatio Hrvatsku od 1993., omogućio je svakome manjem ruralnom naselju osnovati
vlastitu općinu. Glavni je problem gomilanje administracijskih tijela i zaposlenika u
njima. Takve lokalne jedinice nisu sposobne financirati tekuće izdatke niti osigurati
osnovne usluge na svome podruĉju. Stoga sve više ovise o izravnim transferima iz
drţavnog proraĉuna. Drţava je, unatoĉ naĉelnoj teritorijalnoj decentralizaciji, izrazito
centralizirana (Ott i suradnici, 2001).
Tablica 2: Upravno-teritorijalni ustroj Republike Hrvatske
Ţupanije Okruţja Kotari Gradovi Općine
1874. 8 6 90 19 -
1886. 8 14 35 - 88
1941. 22 - 141 30 1 006
1952. - - 89 7 737
1961. - - 27 - 244
1971. - - - - 105
1981. - - - - 113
1991. - - - - 102
1992. 21 - 2 70 419
1995. 20 - - 75 424
1999. 21 - - 123 422
2002. 21 - - 123 425
2007. 21 - - 127 429
2011. 21 - - 127 429
Okruţje obuhvaća nekoliko općina, gradova odnosno kotara
Izvor: DZS (2012:55)
8
Gradska i općinska vijeća nositelji su predstavniĉkih funkcija na lokalnoj razini, a ĉine
ih na lokalnim izborima izabrani predstavnici. Vijeća imaju privremene i stalne odbore
(najĉešće podijeljene po resorima, sukladno upravnim odjelima u poglavarstvu). Izvršna
su tijela grada poglavarstvo i upravni odjeli, odnosno gradonaĉelnik i njegovi zamjenici
te proĉelnici odjela.
Gradovi, a i veće općine, imaju više upravnih odjela na ĉelu kojih su proĉelnici
zaduţeni za resore. OdreĊivanje poslova što će ih se obavljati u upravnim odjelima,
prema vrsti i opsegu, srodnosti i ustrojstvenoj povezanosti proizlazi u prvome redu iz
samoupravnog djelokruga grada odnosno općine. Kako su ustrojene općine i gradovi
prikazuje sljedeća slika (Bratić, 2008).
Slika 1. Tipiĉan ustroj grada ili općine u Hrvatskoj
Izvor: Bratić, 2008
9
Ţupanija je, prema Pravilniku o Registru prostornih jedinica (NN, br. 37., 2008.),
jedinica podruĉne (regionalne) samouprave. Podruĉje ţupanije izraz je povijesnih,
prometnih i gospodarskih ĉimbenika te je prirodna samoupravna cjelina, a u svom
sastavu ima po pravilu više gradova i općina.
Naselje je prostorna antropogeografska jedinica koja se sastoji od graĊevinskog
podruĉja i podruĉja za druge namjene, a ima ime i vlastiti sustav obiljeţavanja zgrada
unutar naselja ili unutar uliĉnog sustava u naselju. Naselje moţe pripadati samo jednoj
općini odnosno gradu. Na podruĉju jedne općine odnosno grada dva ili više naselja ne
mogu imati isto ime (DZS, 2012:55).
Tablica 3: Ţupanije, površina, stanovništvo, gradovi, općine i naselja (teritorijalni ustroj
prema stanju 31. prosinca 2011.)
Ţupanija površina u
km2
broj
stanovnika
u 2011.
broj
stanovnika
na km2
broj gradova
broj općina
broj naselja
RH 56 594 4 284 889 75,7 127 429 6 755
Zagrebaĉka 3 060 317 606 103,8 9 25 694
Krapinsko-
zagorska 1 229 132 892 108,1 7 25 422
Sisaĉko-moslavaĉka
4 468 172 439 38,6 6 13 456
Karlovaĉka 3 626 128 899 35,5 5 17 649
Varaţdinska 1 262 175 951 139,4 6 22 302
Koprivniĉko-kriţevaĉka
1 748 115 584 66,1 3 22 264
Bjelovarsko-
bilogorska 2 640 119 764 45,4 5 18 323
Primorsko-goranska
3 588 296 195 82,6 14 22 510
Liĉko-
senjska 5 353 50 927 9,5 4 8 255
Virovitiĉko-podravska
2 024 84 836 41,9 3 13 188
Poţeško-
slavonska 1 823 78 034 42,8 5 5 277
Brodsko-posavska
2 030 158 575 78,1 2 26 185
Zadarska 3 646 170 017 46,6 6 28 229
Osjeĉko-
baranjska 4 155 305 032 73,4 7 35 263
Šibensko-
kninska 2 984 109 375 36,7 5 15 199
Vukovarsko-
srijemska 2 454 179 521 73,2 5 26 85
10
Splitsko-
dalmatinska 4 540 454 798 100,2 16 39 368
Istarska 2 813 208 055 74,0 10 31 655
Dubrovaĉko-neretvanska
1 781 122 568 68,8 5 17 230
MeĊimurska 729 113 804 156,1 3 22 131
Grad Zagreb 641 790 017 1 232,5 1 - 70
Izvor: DZS (2012:56)
Vlast u ţupaniji obnaša ţupanijska skupština koju ĉine predstavnici izabrani na
lokalnim izborima. Na ĉelu su ţupanijskoga poglavarstva ţupan i njegovi zamjenici
(ĉlanovi poglavarstva), osobe izabrane na regionalnim izborima. Izvršnu vlast, osim
ţupana i poglavarstva, obnašaju i proĉelnici ţupanijskih upravnih odjela. No, zadaće su
ĉlanova poglavarstva (politiĉka linija) i proĉelnika (javni natjeĉaj) odvojene.
Radi obavljanja poslova u samoupravnom djelokrugu jedinica podruĉne samouprave te
na njih prenesenih obveza, ţupanijska poglavarstva osnivaju upravne odjele i sluţbe, što
ih vode resorni proĉelnici koje poglavarstvo imenuje na temelju javnog natjeĉaja, ako
prema poloţaju nisu ĉlanovi poglavarstva. Upravni su odjeli, zbog obujma poslova,
ĉesto podijeljeni na manje odsjeke, na ĉelu kojih su voditelji.
Sastav, naĉin rada predstavniĉkih i izvršnih tijela lokalnih jedinica, organizacija i naĉin
rada upravnih tijela te struĉnost njihovih zaposlenika kljuĉni su ĉimbenici uĉinkovita
djelovanja svake lokalne ili regionalne jedinice. Djelokrug, ovlasti, naĉin upravljanja,
odgovornost i obveze upravih odjela i sluţba, naĉelno, utvrĊuje statut (Bratić, 2008).
Shema 1: Institucionalni obuhvat hrvatskog javnog sektora
Republika Hrvatska
Središnja država
Državni proračun Proračun JLP(R)S
Jedinice lokalne, područne
(regionalne) samouprave
Proračunski korisnici Izvanproračunski
korisnici
805 korisnika 9 izvanproračunskih korisnika
- ministarstva - državne agencije - državni zavodi - državne komisije - državni inspektorati - državni fondovi - državni uredi - sudovi - državne zdravstvene
ustanove - instituti - fakulteti - javne ustanove u
kulturi - državni arhivi - državni muzeji i
galerije - državni registri
- HZMO - HZZO - HZZ - Hrvatske vode - Hrvatske ceste - Hrvatske autoceste - Agencija za
osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka
- Hrvatski fond za privatizaciju
- Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost
Grad Zagreb 20 županija Izvanproračunski
korisnici županijskih proračuna
20 županijskih uprava za ceste
Proračunski
korisnici
2041 proračunski
korisnik
429 općina
- mjesni odbori
- gradske četvrti
127 gradova i
općina
Izvor: Vašiĉek (2010/2011:6)
11
2.2. SAMOUPRAVNI DJELOKRUG OPĆINE, GRADA I ŢUPANIJE
Osnovna je zadaća lokalnih jedinica opskrba javnim dobrima i uslugama, poboljšanje
ţivotnog standarda svih stanovnika te pronalaţenje naĉina financiranja kojim će se
osigurati dovoljno prihoda za nesmetano obavljanje poslova. To se, naravno, odnosi na
sve lokalne jedinice, bez obzira na to radi li se o općinama, gradovima, Gradu Zagrebu
ili općinama i gradovima na podruĉju posebne drţavne skrbi (Bajo i Jurlina Alibegović,
2008).
Općine i gradovi, u svom samoupravnom djelokrugu, obavljaju poslove lokalnog
znaĉaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe graĊana, a koji nisu Ustavom ili
zakonom dodijeljeni drţavnim tijelima, dok ţupanije obavljaju poslove od podruĉnog
(regionalnog) znaĉaja. Zakonom o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi
utvrĊena su podruĉja koja spadaju u samoupravni djelokrug jedinica lokalne
samouprave (općina i gradova) i ţupanija (http://www.uprava.hr/default.aspx?id=475,
03. 03. 2013).
Tablica 4: Raspodjela poslova kojima se neposredno ostvaruju potrebe graĊana
OPĆINE I GRADOVI ŽUPANIJE
UreĊenje naselja i stanovanja
Prostorno i urbanistiĉko
planiranje
Komunalno gospodarstvo
Briga o djeci
Socijalna skrb
Primarna zdravstvena zaštita
Odgoj i osnovno obrazovanje
Kultura, tjelesna kultura i sport
Zaštita potrošaĉa
Zaštita i unapreĊenje prirodnog
okoliša
Protupoţarna i civilna zaštita
Promet na svome podruĉju
Ostali poslovi sukladno
posebnim zakonima
Obrazovanje
Zdravstvo
Prostorno i urbanistiĉko
planiranje
Gospodarski razvoj
Promet i prometna infrastruktura
Odrţavanje javnih cesta
Planiranje i razvoj mreţe
obrazovnih, zdravstvenih,
socijalnih i kulturnih ustanova
Izdavanje graĊevinskih i
lokacijskih dozvola, drugih akata
vezanih uz gradnju, te provedba
dokumenata prostornog ureĊenja
Ostali poslovi sukladno posebnim
zakonima
+ VELIKI GRADOVI
Odrţavanje javnih cesta
Izdavanje graĊevinskih i lokacijskih
12
dozvola, drugih akata vezanih uz
gradnju, te provedba dokumenata
prostornog ureĊenja
Izvor: http://www.uprava.hr/default.aspx?id=475, 03. 03. 2013.
Lokalne jedinice u Hrvatskoj razlikuju se po veliĉini, no unatoĉ tome sve lokalne
jedinice imaju jednak opseg odgovornosti bez obzira na njihovu veliĉinu, stupanj
razvijenosti i geografski poloţaj. Brojni su nedostaci tako definiranog sustava ovlasti
općina, gradova i ţupanija. Jedan je od većih nedostataka nemogućnost obavljanja
javnih funkcija na istoj razini kvalitete zato što se lokalne jedinice razlikuju po stupnju
gospodarske razvijenosti, po fiskalnim kapacitetima i po veliĉini. U odnosu prema
velikim gradovima, male općine i gradovi s niskim fiskalnim kapacitetom ne mogu u
potpunosti udovoljiti zahtjevu za pruţanjem iste vrste javnih usluga svom stanovništvu
na visokoj razini kvalitete. Razlozi su dvojaki: nedostatak vlastitih financijskih
sredstava i zakonitosti ekonomije obujma, zbog ĉega je skupo pruţati javnu uslugu
malom broju korisnika. Lokalne jedinice nisu ovlaštene za obavljanje svih javnih
funkcija te ih ne obavljaju već ih dijele sa središnjom drţavom. (Bajo i Jurlina
Alibegović, 2008).
2.3. ZAKONODAVNI OKVIR LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE
Zakonodavni okvir kojim se ureĊuju razliĉita pitanja iz podruĉja samouprave i
financiranja lokalnih jedinica u Hrvatskoj ĉine brojni propisi. Temeljni propisi koji
reguliraju sustav lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave:
1. Ustav Republike Hrvatske (NN, br. 85., 2010. – proĉišćeni tekst)
2. Europska povelja o lokalnoj samoupravi - Zakon o potvrĊivanju europske
povelje o lokalnoj samoupravi (NN MeĊunarodni ugovori br. 14., 1997. i br.
4., 2008)
3. Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi (NN, br. 144., 2012.)
4. Zakon o lokalnim izborima (NN br. 144., 2012.)
5. Zakon o sluţbenicima i namještenicima u lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj)
samoupravi (NN br. 86., 2008. i br. 61., 2011.)
6. Zakon o plaćama u lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi (NN br.
28., 2010.)
13
7. Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj)
samoupravi (NN br. 74., 2010.)
Zakon o lokalnim izborima stupio je na snagu 29. prosinca 2012. godine, osim ĉlanka 2.
stavka 3., ĉlanka 3. stavka 3. i ĉlanka 80. stavka 4., koji stupaju na snagu danom
pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji.
Danom stupanja na snagu Zakona o lokalnim izborima prestali su vaţiti
(http://www.uprava.hr/default.aspx?id=594, 04. 03. 2013):
1. Zakon o izboru ĉlanova predstavniĉkih tijela jedinica lokalne i podruĉne
(regionalne) samouprave osim odredbi kojima je ureĊeno mirovanje mandata i
nespojivost obnašanja duţnosti ĉlana predstavniĉkog tijela jedinice, koje ostaju
na snazi do dana stupanja na snagu odluke o raspisivanju prvih sljedećih općih i
redovitih izbora za ĉlanove predstavniĉkih tijela jedinica lokalne i podruĉne
(regionalne) samouprave
2. Zakon o izborima općinskih naĉelnika, gradonaĉelnika, ţupana i
gradonaĉelnika Grada Zagreba osim odredbi kojima je ureĊena nespojivost
obnašanja duţnosti općinskog naĉelnika, gradonaĉelnika i ţupana te njihovih
zamjenika, koje ostaju na snazi do dana stupanja na duţnost općinskih
naĉelnika, gradonaĉelnika i ţupana izabranih na prvim sljedećim, općim i
redovitim izborima općinskih naĉelnika, gradonaĉelnika i ţupana
3. Zakon o podruĉjima ţupanija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj
4. Zakon o Gradu Zagrebu
2.4. FINANCIRANJE JEDINICA LOKALNE I PODRUĈNE (REGIONALNE)
SAMOUPRAVE U RH
Proraĉun jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave je akt kojim se
procjenjuju prihodi i primici te utvrĊuju rashodi i izdaci lokalne jedinice za jednu
godinu, u skladu sa zakonom i odlukom donesenom na temelju zakona, a donosi ga
njezino predstavniĉko tijelo.
14
2.4.1. Prihodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave
Općine, gradovi i ţupanije prihode za financiranje poslova iz samoupravnog djelokruga
osiguravaju u svom proraĉunu. Zakonom o financiranju jedinica lokalne i podruĉne
(regionalne) samouprave utvrĊene su vrste prihoda, njihova raspodjela te stope,
odnosno granice unutar kojih se propisuju.
Osim navedenog propisa, jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave moraju
se pridrţavati i drugih posebnih zakona i propisa koji ureĊuju razna podruĉja javne
potrošnje kojima jedinice samostalno, u zakonom propisanom okviru, prikupljaju i
utvrĊuju prihode po posebnim propisima i kapitalne prihode (Ministarstvo financija RH,
2012:61).
Jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave stjeĉu prihode iz vlastitih izvora,
od zajedniĉkih poreza i od dotacija iz drţavnog i ţupanijskog proraĉuna.
Vlastiti izvori ţupanije jesu:
1. prihodi od vlastite imovine,
2. ţupanijski porezi,
3. novĉane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje,
4. drugi prihodi utvrĊeni posebnim zakonom.
Vlastiti izvori općine i grada jesu (Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj)
samoupravi, NN br. 150., 2011) :
1. prihodi od vlastite imovine,
2. općinski odnosno gradski porezi
3. novĉane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami
propišu,
4. upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,
5. boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom,
6. komunalne naknade doprinosi i druge naknade utvrĊene posebnim
zakonom,
15
7. naknade za uporabu javnih općinskih ili gradskih površina,
8. drugi prihodi utvrĊenim posebnim zakonom.
Tablica 5: Porezni sustav Republike Hrvatske
1. DRŢAVNI POREZI:
1.1 POREZ NA DODANU VRIJEDNOST
1.2 POREZ NA DOBIT
1.3 POSEBNI POREZI I TROŠARINE
1.3.1 POSEBNI POREZI NA OSOBNE AUTOMOBILE, OSTALA MOTORNA VOZILA,
PLOVILA I ZRAKOPLOVE
1.3.2 POSEBNI POREZ NA BEZALKOHOLNA PIĆA
1.3.3 POSEBAN POREZ NA KAVU
1.3.4 POSEBNI POREZ NA PREMIJE OSIGURANJA OD AUTOMOBILSKE
ODGOVORNOSTI I PREMIJE KASKO OSIGURANJA CESTOVNIH VOZILA
1.3.5 TROŠARINE (TROŠARINSKI SUSTAV OPOREZIVANJA ALKOHOLA I
ALKOHOLNIH PIĆA, DUHANSKIH PROIZVODA, ENERGENATA I ELEKTRIĈNE
ENERGIJE)
2. ŽUPANIJSKI POREZI
2.1 POREZ NA NASLJEDSTVA I DAROVE
2.2 POREZ NA CESTOVNA MOTORNA VOZILA
2.3 POREZ NA PLOVILA
2.4 POREZ NA AUTOMATE ZA ZABAVNE IGRE
3. GRADSKI ILI OPĆINSKI POREZI
3.1 PRIREZ POREZU NA DOHODAK
3.2 POREZ NA POTROŠNJU
3.3 POREZ NA KUĆE ZA ODMOR
3.4 POREZ NA TVRTKU ILI NAZIV
3.5 POREZ NA KORIŠTENJE JAVNIH POVRŠINA
4. ZAJEDNIĈKI POREZI:
4.1 POREZ NA DOHODAK
4.2 POREZ NA PROMET NEKRETNINA
5. POREZI NA DOBITKE OD IGARA NA SREĆU I NAKNADE NA PRIREĐIVANJE IGARA
NA SREĆU
5.1 LUTRIJSKE IGRE
5.1.1 MJESEĈNA NAKNADA ZA PRIREĐIVANJE LUTRIJSKIH IGARA
5.1.2 POREZ NA DOBITKE OD LUTRIJSKIH IGARA NA SREĆU
5.2 IGRE U CASINIMA
5.3 IGRE KLAĐENJA
5.3.1 NAKNADE ZA PRIREĐIVANJE KLAĐENJA
5.3.2 POREZ NA DOBITKE OD IGARA KLAĐENJA
5.4 IGRE NA SREĆU NA AUTOMATIMA
5.5 NAKNADA ZA PRIGODNO JEDNOKRATNO PRIREĐIVANJE IGARA NA SREĆU
6. PROPISANA UPLATA PRIREĐIVAĈA NAGRADNIH IGARA U KORIST HRVATSKOG
CRVENOG KRIŢA
Izvor: http://www.porezna-uprava.hr/porezi/v_poreza.asp?id=b02d1, 09. 03. 2013.
16
Prihodi prikupljeni kroz porez na dohodak dijele se izmeĊu drţave, općine, grada i
ţupanije, a prihodi prikupljeni kroz porez na promet nekretnina se dijelu izmeĊu drţave,
općine i grada (Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi, NN br. 150.,
2011).
Tablica 6: Raspodjela poreza na dohodak od 1. oţujka 2012. Prema Zakonu o
financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave (%)
Izvor: Zakon o izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podruĉne
(regionalne) samouprave, NN 25., 2012.
Naĉin raspodjele prihoda od poreza na dohodak s vremenom se mijenjao, a izmjenama
Zakona
od 1. oţujka 2012., ţupaniji pripada 16%, a gradovima/općinama 56,5%.
Budući da Grad Zagreb obavlja poslove iz djelokruga grada i ţupanije, udio Grada
Zagreba u prihodima od poreza na dohodak je 72,5% (16% + 56,5%). Ove prihode
općine/gradovi/ţupanije mogu koristiti za financiranje bilo kojih rashoda (Zakon o
izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave,
NN br. 25., 2012).
Prema podacima o izvršenju proraĉuna za 53 lokalne jedinice, ukupni prihodi u 2011.
godini ostvareni su u iznosu od 14,8 milijardi kuna, što je smanjenje od 1,9% u odnosu
na ostvarenje prošle godine.
17
Najizdašniji prihodi lokalnih jedinica bili su porezni prihodi, drugu skupinu
najizdašnijih prihoda ĉinili su ostali prihodi dok su najmanji udjel ĉinile pomoći što je
prikazano sljedećim grafiĉkim prikazom (Ministarstvo financija RH, 2012:63).
Grafikon 1: Struktura prihoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini
Izvor: Ministarstvo financija RH (2012:63)
U strukturi poreznih prihoda najveći udio imali su prihodi od poreza na dohodak i
prihodi od prireza porezu na dohodak, 90,5%, zatim porez na imovinu te porezi na
dobra i usluge s udjelima u ukupnim poreznim prihodima od 5, odnosno 4,5%. Ostali
porezi ĉinili su 0,1% poreznih prihoda lokalnih.
Grafikon 2: Prihodi jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave za
petogodišnje razdoblje
Izvor: Ministarstvo financija, 2012., vlastita obrada
Vidljivo je kako se kroz promatrano petogodišnje razdoblje struktura prihoda lokalne i
podruĉne samouprave nije mijenjala. Dolazi i do primjetnog opadanja prihoda u
razdoblju kada se sve više govori o recesiji.
18
2.4.2. Rashodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave
Proraĉunski rashodi ţupanija, gradova i općina uvjetovani su ne samo zakonima i na
zakonu donesenim vlastitim odlukama, koji utvrĊuju njihove obveze, nego i
ostvarivanjem proraĉunskih prihoda. Rashodi lokalnih jedinica odnose se na obavljanje
poslova koji su u nadleţnosti lokalne samouprave i podruĉne (regionalne) samouprave.
Financiranje rashoda planira se na temelju posebnih zakona i odluka jedinica, a
izvršavanje se osigurava odlukama o izvršavanju proraĉuna, uz obvezu proraĉunskih
korisnika da se na temelju planiranih prihoda u proraĉunu namjenski sredstvima koriste
racionalno i uĉinkovito.
Ukupno izvršeni rashodi u 2011. godini iznosili su 12,7 milijardi kuna te su u usporedbi
s 2010. godinom smanjeni za 3,1%. Pritom se najveći dio odnosi na korištenje dobara i
usluga zbog financiranja rashoda poslovanja u sklopu decentraliziranih funkcija te
materijalnih rashoda iz djelokruga lokalnih jedinica. Rashodi za korištenje dobara i
usluga obuhvaćaju rashode nuţne za redovito funkcioniranje svih korisnika. Sredstva su
potrošena za materijal, energiju, javnu rasvjetu, odrţavanje ĉistoće javnih površina,
komunalne i ostale usluge za redovite potrebe te rashode za tekuće odrţavanje zgrada i
opreme. Rashodi za korištenje dobara i usluga povećani su 0,1% u odnosu na 2010.
godinu (Ministarstvo financija RH, 2012:69).
19
Tablica 7: Rashodi proraĉuna 53 lokalne jedinice u razdoblju 2009. – 2011.
Izvor: Ministarstvo financija RH (2012:69)
Iz prikazane tablice se moţe zakljuĉiti kako je došlo do smanjenja svih rashoda u 2010.
u odnosu na 2009. godinu, dok što se tiĉe 2011. u odnosu na 2010. ponovno dolazi do
smanjenja rashoda osim rashoda za korištenje dobara i usluga, za kamate te socijalne
naknade gdje se biljeţi rast. Najviše su porasli rashodi za kamate, ĉak za 23,1% na
meĊugodišnjoj razini. Najvećim su dijelom namijenjene podmirenju kreditnih obveza
lokalnih jedinica iz prijašnjih godina.
Subvencije su tekući prijenosi sredstava koji se daju jednokratno ili višekratno, a prema
namjenama mogu biti dodijeljene za kamate, programe usavršavanja zaposlenih i drugo.
Najvećim dijelom namijenjene su trgovaĉkim društvima u javnom sektoru, dok se manji
dio odnosi na one izvan javnog sektora – preteţito poljoprivrednike, obrtnike te male i
srednje poduzetnike.
Pomoći su neobavezni tekući i/ili kapitalni prijenosi koji se doznaĉavaju za
sufinanciranje tekućih i kapitalnih rashoda proraĉunskim korisnicima.
Ostali rashodi (donacije) obuhvaćaju tekuće i kapitalne rashode. Donacije su
namijenjene uglavnom neprofitnim organizacijama za negospodarstvene investicije,
naknade šteta uzrokovanih elementarnim nepogodama i nabavu opreme te trgovaĉkim
društvima i neprofitnim ustanovama u vlasništvu lokalnih jedinica za nabavu
nefinancijske imovine (Ministarstvo financija RH, 2012:70).
20
Grafikon 3: Struktura rashoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini
Izvor: Ministarstvo financija (2012:71)
2.4.3. Nefinancijska i financijska imovina te obveze jedinica lokalne i podruĉne
(regionalne) samouprave
U 2011. godini neto transakcije u nefinancijskoj imovini su smanjene za 22,9% u
odnosu na godinu prije. Nefinancijska imovina obuhvaća dugotrajnu imovinu,
pohranjene vrijednosti i neproizvedenu imovinu. Dugotrajna imovina obuhvaća zgrade i
graĊevine, postrojenja i opremu te ostalu dugotrajnu imovinu.
Neproizvedena nefinancijska imovina sastoji se od zemljišta, rudnog bogatstva, ostale
prirodne imovine i ostalih prava (koncesije, licencije, patenti i sliĉno). Najveći dio
prodaje neproizvedene nefinancijske imovine ostvarene u 2011. godini odnosi se na
prodaju zemljišta, kao i većina nabave neproizvedene nefinancijske imovine.
U 2011. godini neto stjecanje financijske imovine iznosilo je 440,8 milijuna kuna, dok
su neto obveze povećane za 10,6 milijuna kuna. Neto iznos transakcija u financijskoj
imovini rezultat je izdataka i primitaka po osnovi financijske imovine te promjena u
stanju novca i depozita. Transakcije u obvezama ukljuĉuju zaduţivanja i otplate po
primljenim zajmovima i po osnovi izdanih vrijednosnih papira. Otplate se odnose
preteţito na tuzemne zajmove, a manjim dijelom na tuzemne vrijednosne papire i
inozemne zajmove.
Lokalnim jedinicama dana je mogućnost zaduţivanja za financiranje investicija
(kapitalnih projekata). Ţupanije, gradovi i općine mogu se zaduţiti uzimanjem kredita,
21
zajmova i izdavanjem vrijednosnih papira samo u bankama na podruĉju Republike
Hrvatske za kapitalne projekte koji se financiraju iz njihova proraĉuna, a koje je
potvrdilo predstavniĉko tijelo uz prethodnu Vladinu suglasnost.
Zakonom o proraĉunu propisana je visina zaduţivanja, godišnji anuitet i osnovica za
utvrĊivanje prostora za zaduţivanje. Godišnji anuitet kredita, jamstava i ostalih
dospjelih, a nepodmirenih obveza moţe iznositi najviše 20% ostvarenih prihoda jedinice
u godini koja prethodi godini u kojoj se zaduţuje. TakoĊer, općine, gradovi i ţupanije
mogu davati jamstva za zaduţivanje javnoj ustanovi ili trgovaĉkom društvu ĉiji su
osnivaĉ i većinski vlasnik.
Jedinicama je dopušteno i refinanciranje dosadašnjih kreditnih obveza zbog povoljnijih
uvjeta kreditiranja, u prvom redu smanjenja kamatnih stopa na trţištu kapitala.
Refinancirati se moţe kredit za koji je Vlada dala suglasnost za zaduţivanje i ostatak
duga po izdanim vrijednosnim papirima za ĉije je izdavanje Vlada dala suglasnost pod
uvjetom da se refinanciranjem ne povećava postojeći dug lokalne jedinice (Ministarstvo
financija, 2012:71).
Od 1. sijeĉnja 2013. jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave moţe se
kratkoroĉno zaduţiti najduţe do 12 mjeseci, samo za premošćivanje jaza nastalog zbog
razliĉite dinamike priljeva sredstava i dospijeća obveza, bez mogućnosti daljnjeg
reprograma ili zatvaranja postojećih obveza po kratkoroĉnim kreditima ili zajmovima
uzimanjem novih kratkoroĉnih kredita ili zajmova (Zakon o izmjenama i dopunama
Zakona o proraĉunu, NN br. 136., 2012).
2. 5. FISKALNA DECENTRALIZACIJA
Fiskalna decentralizacija je odnos izmeĊu centralnih i lokalnih razina vlasti u kojem je
na niţe razine prenesen dio poslova, ali im je dana i odreĊena samostalnost u
financiranju odreĊenih izdataka. Decentralizacija je zapravo svojevrstan transfer „moći i
novca” od središnje razine na onu niţu – lokalnu.
Proces decentralizacije, a posebno fiskalne decentralizacije iznimno je sloţen proces
javnih financija u svakoj zemlji. Primjena fiskalne decentralizacije u teoriji i praksi
pojedinih zemalja veoma je razliĉita. Ovisna je o sustavu vlasti, teritorijalnom ustroju,
ekonomskoj i društvenoj razvijenosti, povijesnim i politiĉkim okolnostima koji u
konaĉnici odreĊuju cjelokupni ustroj javnih financija. Većinu suvremenih drţava,
22
neovisno jesu li unitarne ili federalne krasi postojanje nekoliko razina teritorijalne
vlasti, što je jedan od imperativa današnjeg drţavnog ustroja kako bi se što je moguće
više udovoljilo raznovrsnim potrebama koje se javljaju na niţim razinama vlasti.
Potrebno je odrediti koje zadaće treba prepustiti središnjim, a koje lokalnim razinama
vlasti.
Lokalne jedinice imaju svoje funkcije, svoje prihode i rashode, a njihova raspodjela
poĉiva na pravilima utvrĊenim ustavom i zakonskim propisima. One se meĊusobno
mogu znaĉajno razlikovati prema svojoj veliĉini, starosti, identitetu, socijalnoj strukturi,
opsegu prostornih migracija i drugo, pa stoga svaka zemlja nastoji razviti svoj vlastiti
sustav i model financiranja lokalnih jedinica.
U svijetu ne postoji opće definiran model organizacije i naĉin financiranja lokalnih
vlasti no, zbog velikih razlika meĊu lokalnim jedinicama poţeljno je da postoji više
modela njihova organiziranja i financiranja. Financiranje lokalnih jedinica jedno je od
vrlo sloţenih i znaĉajnih pitanja financijskog sustava svake zemlje, a ekonomska
uspješnost jedinica lokalne samouprave nije i ne mora uvijek biti funkcija njihove
veliĉine.
Postoji odreĊeni nemali broj zadaća drţave koje se mogu obaviti samo na centralnoj
razini vlasti stoga što njihova ponuda na decentraliziranoj razini bi bila ili preskupa ili
nemoguća (npr. stabilizacijski program, stopa inflacije, socijalni transferi,…No, s druge
strane, postoji ĉitav niz javnih dobara koje se mogu zadovoljiti na najefikasniji i najbolji
naĉin upravo na lokalnoj razini (kao npr. vodovodna mreţa, odvodnja otpadnih voda,
lokalni promet, škole, zdravstvo). Lokalne vlasti mogu uzeti u obzir i bolje shvatiti
preferencije i potrebe granana, a ujedno i troškovi su/mogu biti niţi. Niţe razine vlasti
tako postaju agenti središnje drţave koji pruţaju javne usluge stanovnicima na svom
podruĉju. U Europskoj uniji ova postavka poznata je kao naĉelo supsidijarnosti i
naglašava da konkretnu javnu uslugu treba pribavljati upravo najniţa razina vlasti koja
moţe obuhvatiti relevantne koristi i troškove koji idu uz potrošnju takve usluge.
Naĉini financiranja zapravo odreĊuju naĉin i stupanj zadovoljenja javnih potreba u
lokalnim jedinicama. Kako bi lokalne jedinice mogle pruţati javne usluge na uĉinkovit
naĉin, one moraju imati i ovlasti raspolaganja “vlastitim” (poreznim) prihodima i
odluĉivanja o veliĉini poreznih stopa za te prihode, odnosno biti u financijskoj poziciji
da to mogu napraviti. To je bit fiskalne decentralizacije te je stoga vrlo vaţno pitanje
23
izbora instrumenata za prikupljanje prihoda lokalnih jedinica na temelju kojih će se
uĉinkovito povezati lokalna, regionalna politika i ukupni gospodarski razvitak zemlje
(http://www.efpu.hr/fileadmin/nastavnici_files/skrtalic/KompFisSust/11.-12..pdf, 11.
03. 2013).
2. 5. 1. Fiskalna decentralizacija u RH
I. faza fiskalne decentralizacije zapoĉela je 2001. godine kada je u Hrvatskoj donesen
novi Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi kojim je decentralizirano
podruĉje obrazovanja, socijalne skrbi i zdravstva, te vatrogastva.
Dio općina/gradova/ţupanija je od tada preuzelo obvezu financiranja jedne ili više
decentraliziranih funkcija iz prihoda ubranih od poreza na dohodak (raspodjela poreza
na dohodak dana prethodno u tablici 6).
Rijeĉ je o javnim uslugama koje je prije
financirala središnja drţava. Vlada svake godine propisuje minimalne financijske
standarde, odnosno koliko bi pojedina općina/grad/ţupanija trebala potrošiti za svaku
preuzetu decentraliziranu funkciju. Općinama/gradovima/ţupanijama za financiranje tih
decentraliziranih funkcija središnja drţava prepušta do 12% poreza na dohodak (1,3%
za vatrogastvo i 10,7% za ostale decentralizirane funkcije: 3,1% za financiranje
osnovnog školstva, 2,2% za srednje školstvo, 2,2% za socijalnu skrb i 3,2% za
zdravstvo). Ako općine/gradovi/ţupanije nisu preuzeli decentralizirane funkcije,
financira ih središnja drţava. U tom sluĉaju i dodatni udio u porezu na dohodak
namijenjen tim funkcijama pripada središnjoj drţavi.
Preostalih 15,5% poreza na dohodak prikupljenih na svom podruĉju općine/gradovi
uplaćuju u fond izravnanja za decentralizirane funkcije.
Sredstva iz tog fonda se
dodjeljuju samo onim općinama/gradovima/ţupanijama koje su preuzele
decentralizirane funkcije, a dodatni udio u porezu na dohodak koji prikupe na svom
podruĉju im nije dovoljan za financiranje minimalnog financijskog standarda.
Općine/gradovi/ţupanije koje od dodatnog udjela u porezu na dohodak za financiranje
decentraliziranih funkcija i od pomoći iz fonda izravnanja za decentralizirane funkcije
ostvare više sredstava nego je propisano minimalnim financijskim standardima, taj
višak moraju vratiti u drţavni proraĉun (Zakon o izmjenama Zakona o financiranju
jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, NN br. 25., 2012).
24
Hrvatsku moţemo okarakterizirati kao centraliziranu drţavu mjerenjem po dva
pokazatelja i to: udjelu prihoda i izdataka općina, gradova i ţupanija u ukupnim
prihodima i dotacijama konsolidirane opće drţave (vidjeti tablicu 8) i po udjelu prihoda
i rashoda lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave u bruto domaćem proizvodu
(vidjeti tablicu 9).
Tablica 8: Udio prihoda i izdataka općina, gradova i ţupanija u ukupnim prihodima i
dotacijama konsolidirane opće drţave
u % 2007. 2008. 2009. 2010. 2011.
prihodi 12,23 12,49 12,54 12,16 12,00
izdaci 9,99 10,52 10,54 9,79 9,52
Izvor: Ministarstvo financija, 2012., vlastita obrada
Postotak prihoda i izdataka lokalne i regionalne razine fiskalne vlasti u Hrvatskoj je
relativno nizak te dolazi u posljednje dvije godine do smanjenja udjela prihoda i
izdataka lokalnih i regionalnih jedinica u prihodima i dotacijama konsolidirane opće
drţave.
Tablica 9: Udio prihoda i rashoda lokalnih i regionalnih jedinica u BDP-u
u % 2007. 2008. 2009. 2010. 2011.
prihodi 0,26 0,24 0,26 0,25 0,25
rashodi 0,2 0,19 0,22 0,22 0,2
Izvor: Ministarstvo financija, 2012., vlastita obrada
Udio bruto domaćeg proizvoda koji troše niţe razine fiskalne vlasti, što je mjera koja
opisuje vaţnost lokalne vlasti u ukupnom gospodarstvu, takoĊer je malen.
Malen je broj fiskalnih instrumenata i mjera na koje lokalna i regionalna samouprava
moţe u potpunosti utjecati ili barem utjecati tako da u zakonom propisanim granicama
mijenja visine stopa i tako utjeĉe na ukupnu visinu prikupljenih proraĉunskih prihoda.
Općine i gradovi, ipak imaju zakonom utvrĊene potencijalne mogućnosti utjecaja na
visinu prikupljenih proraĉunskih prihoda jer vrste općinskih i gradskih poreza su tako
zakonom definirane da je općinama i gradovima ostavljena mogućnost da vlastitom
odlukom utvrĊuju poreznu stopu jednog poreznog prihoda, a za ostale da vlastitom
25
odlukom utvrĊuju porezne stope u rasponu propisanim zakonom. MeĊutim, iako imaju
ograniĉene mogućnosti utjecaja, općine i gradovi nedovoljno koriste fiskalne
instrumente koji im stoje na raspolaganju za planiranje i ostvarenje proraĉunskih
prihoda.
Za razliku od općina i gradova, ţupanijama je zakonom mogućnost samostalnog
utjecanja na visinu ţupanijskih poreza gotovo u potpunosti uskraćena budući da su
ţupanijski porezi tako definirani zakonom da ţupanijske uprave uopće nemaju slobodu
utjecanja na bilo kakvo mijenjanje ili osnovice ili stope ţupanijskih poreza. Ono što
ţupanije već koriste u prikupljanju prihoda od ţupanijskih poreza je komunikacija s
poreznom upravom i prisilna naplata poreza na cestovna motorna vozila (Jurlina
Alibegović i suradnici, 2010).
Tablica 10: Raspodjela ovlasti za utvrĊivanje poreznih stopa
Porezi Središnja vlast Lokalna vlast,
autonomno
Lokalna vlast,
ograniĉeno
Zajedniĉki na:
1. dohodak .
2. dobit .
Županijski na:
1. nasljedstva i darove .
2. cestovna motorna vozila .
3. plovila .
4. automate za zabavne igre .
Općinski i gradski na:
1. potrošnju .
2. kuće za odmor .
3. korištenje javnih površina .
4. tvrtku ili naziv .
5. prirez porezu na dohodak .
Izvor: A. Bajo i M. Bronić, 2004
26
Regionalni i lokalni razvoj ne moţe se sagledati bez većeg oslanjanja općina, gradova i
ţupanija na vlastita financijska sredstva i vlastite ljudske resurse. To je i jedan od bitnih
razloga koji utjeĉe na potrebu praćenja, analiziranja, prilagoĊavanja i mijenjanja sustava
financiranja jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, a naroĉito onog dijela
koji se odnosi na lokalni i regionalni razvoj. U tom smislu su nuţna rješenja koja se
odnose na potrebu mijenjanja propisa kojima se ureĊuju minimalni opseg nadleţnosti
jedinicama lokalne samouprave u obavljanju javnih funkcija s obzirom na njihovu
veliĉinu. Procjenjuje se da bi aktivnijim pristupom općinske i gradske uprave u
planiranju vlastitih proraĉunskih prihoda i to u onom dijelu na koje mogu same u
potpunosti ili u zakonom propisanom rasponu neposredno utjecati, dakle, bolje
odvagnutim fiskalnim mjerama i stalnim praćenjem njihovih uĉinaka mogle znaĉajnije
utjecati na visinu i strukturu proraĉunskih prihoda. Tu se prvenstveno misli na
potencijalno povećanje prihoda od poreza na korištenje javnih površina, poreza na kuće
za odmor, poreza na tvrtku ili naziv, prireza porezu na dohodak, komunalnog doprinosa
i komunalne naknade.
Takav aktivniji pristup općinske i gradske uprave znaĉi i rješavanje problema naplate
općinskih i gradskih poreza na sliĉan naĉin kako je riješena prisilna naplata ţupanijskog
poreza, poreza na cestovna motorna vozila, pa ako ga vlasnik ne plati, porezna uprava
automatski odbije iznos poreza u godišnjem obraĉunu poreza na dohodak. Takvo se
rješenje treba u praksi primjenjivati i za sve općinske i gradske poreze. To znaĉi da je za
rješavanje problema naplate lokalnih poreza potrebna kvalitetna komunikacije porezne
uprave i lokalnih jedinica.
Preduvjet za uspješnu daljnju decentralizaciju je jasna podjela funkcija i odgovornosti
meĊu razinama fiskalne vlasti, kao i podjela potrebnih sredstava za njihovo financiranje.
Stvarna se decentralizacija neće moći realizirati bez jaĉanja ukupnog razvojnog
kapaciteta jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, transparentnog pristupa
svim razinama vlasti vaţnim informacijama, meĊusobne jaĉe komunikacije meĊu
razinama vlasti o svim vaţnim pitanjima, ukljuĉujući o promjeni zakonodavnog okvira,
jasnijoj raspodjeli funkcija i unaprjeĊenja suradnje i koordinacije aktivnosti na svim
razinama.
Zakljuĉno treba istaći da je zapoĉeti proces fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj ipak
rezultirao u odreĊenim unaprjeĊenjima u nizu podruĉja javnih financija. Neka od tih
27
podruĉju koja su donijela kvalitativne pomake odnose se i na lokalne razine vlasti, kao
na primjer, unaprjeĊenje raspodjele funkcija i odgovornosti meĊu razinama vlasti,
znatno unapreĊenje u podruĉju klasifikacije proraĉuna središnje drţave i lokalnih
proraĉuna, uvoĊenje kriterija dodjele pomoći i raspodjele pomoći iz proraĉuna središnje
drţave (koji su nedovoljno transparentni i godišnje se mijenjaju), poboljšanja
raĉunovodstvenog sustava, dok se neka unaprjeĊenja više odnose na središnju razinu
javne vlasti, kao na primjer, transparentan naĉin planiranja i izvršavanja drţavnog
proraĉuna (uspostavljen je nacionalni sustav drţavne riznice), izvještavanje o poreznim
prihodima, dugoroĉno planiranje kapitalnih ulaganja, te financijska kontrola u podruĉju
zaduţivanja.
Podruĉje koje još uvijek nije u dovoljnoj mjeri unaprjeĊeno i jednako se odnosi na sve
razine javne vlasti je izostanak aktivnijeg sudjelovanja graĊana u proraĉunskom
procesu. Drugo podruĉje u kojem se oĉekuju kvalitativni pomaci odnosi se na praćenje
ostvarivanja rezultata i uĉinaka (ishoda) trošenja proraĉunskih sredstava s osnovnim
ciljem ostvarivanja planiranih strateških ciljeva, uz istovremeno zadrţavanje i/ili
povećanje kvalitete javnih usluga te smanjivanje razine javne potrošnje (Jurlina
Alibegović i suradnici, 2010).
Grafikon 4: Indeks otvorenosti gradskih proraĉuna 33 odabrana grada
Izvor: http://www.ijf.hr/hr/publikacije/casopisi/12/odabrani-prijevodi/111/, 19. 03.
2013.
28
Indeks otvorenosti gradskih proraĉuna prosjeĉno iznosi 65, što znaĉi da su nam gradovi
pruţili 65% oĉekivane kvalitete informacija u svojim proraĉunima i otvorenosti
gradskog proraĉunskog procesa javnosti. Najbolje je rangiran Slavonski Brod (indeks
82), a najslabije Šibenik (indeks 45). Iako se moţe ĉiniti kako razlika izmeĊu najbolje i
najlošije rangiranog grada nije prevelika, treba imati na umu da su istraţena samo 33
najveća i najrazvijenija grada, pa bi razlike u transparentnosti vjerojatno bile i veće kad
bi se u istraţivanje ukljuĉile sve lokalne jedinice
(http://www.ijf.hr/hr/publikacije/casopisi/12/odabrani-prijevodi/111/, 19. 03. 2013).
2. 5. 2. Fiskalna decentralizacija u EU
Jedan od uvjeta koje sve buduće zemlje ĉlanice moraju ispuniti jest izgradnja vlastitih
fiskalnih sustava višerazinskog odluĉivanja sukladno naĉelu supsidijarnosti1 te ostalim
normama EU koje su usmjerene ka stvaranju jedinstvenog trţišta i većeg stupnja
(ekonomske) integracije. 1985. Vijeće Europe je donijelo Europsku povelju o lokalnoj
samoupravi te su u posebnom dijelu jasno naznaĉeni kriteriji na kojima se trebaju
zasnivati fiskalni odnosi izmeĊu središnje i niţih razina vlasti u zemljama ĉlanicama
Vijeća Europe2.
Cilj donošenja Povelje je jaĉanje lokalne samouprave kao bitnog ĉimbenika
demokratizacije i decentralizacije vlasti u zemljama ĉlanicama Vijeća Europe. Ona
polazi od toga da poveţe svoje ĉlanice u cilju oĉuvanja i unaprjeĊenja ideala i naĉela
koji pripadaju njihovoj zajedniĉkoj baštini. Za nju su lokalne jedinice glavni temelje
demokratskog društva i posebno istiĉe da se ta demokracija najbolje oĉituje u
sudjelovanju graĊana u upravljanju javnim poslovima. Postojanje lokalnih jedinica kao
stvarno odgovornih subjekata omogućava formiranje uprave koja je uĉinkovita i bliska
graĊanima.
Potreba za decentralizacijom se pojavila u većini drţava zapadne Europe 70 – ih i 80 –
ih godina. Do tada je prevladavala fiskalna uloga središnje vlasti i kao takva, sama je
zadrţavala većinu javnih prihoda. Zanemarivanje financijske autonomije lokalnih
jedinica prouzroĉilo je njihovu povećanu ovisnost o sredstvima drţavnog proraĉuna, a
1 Načelo supsidijarnosti, u svojoj osnovi, znači da se aktualni problemi trebaju rješavati tamo gdje nastaju, na najnižoj razini, a tek ako ta niža socijalna jedinica nije u mogudnosti sa svojim resursima riješiti problem, onda se obrada vedoj distanci. 2 Vijede Europe broji 47 zemalja članica, a jedna od njih je i Hrvatska.
29
time i povećanu politiĉku ovisnost o središnjoj drţavnoj vlasti. Kao financijski
nadzirane od strane središnje drţave, lokalne zajednice s ekonomskog stajališta nisu se
previše meĊusobno razlikovale.
Decentralizacija, koja je pri tome slijedila, znaĉila je izdvajanje javnih funkcija sa
središnje razine i njihovo preseljenje na niţe razine vlasti. Svaki tip decentralizacije:
politiĉke, upravne, fiskalne ali i trţišne, imao je svoje posebno znaĉenje koje je
pogodovalo uspjehu ali i nekim politiĉkim posljedicama. Bez obzira na sve uspjehe i
neuspjehe, iskustvo drţava EU pokazalo je da decentralizacija zahtjeva novu politiku
upravljanja koja ukljuĉuje elemente trţišnog sustava i usmjerenosti pojedincu.
Fiskalna decentralizacija predstavlja najteţi i najvaţniji proces cjelokupne
decentralizacije. Zadovoljavajući stupanj fiskalne decentralizacije se oĉituje kada su
lokalni porezi, ali i dio sredstava drţavnog proraĉuna, dostatni za uĉinkovitu opskrbu
javnim dobrima. Pravilna raspodjela poreznih prihoda, prikupljenih na središnjoj razini i
razini lokalnih zajednica, jedan je od osnovnih uvjeta za provoĊenje decentralizacije.
Svaka nepravilna podjela uzrokuje (pre)velike razlike meĊu lokalnim zajednicama, koje
pak dovode do politiĉkog pritiska na središnju vlast. Taj se problem pokušava riješiti
tako da se lokalnim zajednicama omogući ubiranje odreĊenih lokalnih poreza, ali vaţno
je naglasiti da sve lokalne zajednice u nekoj zemlji nemaju jednake mogućnosti i uvjete
za njihovo ubiranje (Šimović i Šimović, 2006).
Tablica 11: Rashodi lokalne samouprave kao % BDP-a za 2011. godinu
Belgija 7,0 Bugarska 6,7
Njemaĉka 7,8 Ĉeška 11,4
Francuska 11,7 Grĉka 3,1
Italija 15,3 Cipar 2,3
Luxemburg 5,4 Latvija 10,8
Nizozemska 16,5 MaĊarska 11,5
Austrija 7,8 Malta 0,7
Finska 22,6 Poljska 14,1
Švedska 25,2 Slovenija 9,7
Norveška 14,8 Slovaĉka 6,6
UK 11,9 EU 27 11,9
Izvor: Eurostat, 2013., vlastita obrada
Na temelju prikazane tablice moţe se zakljuĉiti kako je potrošnja za financiranje javnih
funkcija najizdašnija na podruĉju Nordijskih zemalja od strane lokalne samouprave.
Uoĉljiv je manji stupanj decentralizacije javne potrošnje u zemljama koje su kasnije
30
pristupile EU, ali i kod onih koje su više zahvaćenom trenutnom recesijom. 2009.
godine prosjek EU 27 je iznosio 12.4 % BDP-a, što znaĉi da je recesija ipak uzrokovala
smanjenje potrošnje za financiranje javnih funkcija na podruĉju EU 27 od strane lokalne
samouprave.
Tablica 12: Ukupni prihodi lokalne samouprave odabranih zemalja ĉlanica EU
Vrsta prihoda Porezi Doprinosi
Tekući i
kapitalni transferi
Ostali
prihodi
Ukupni
prihodi
Godina 2010
Zemlja
Austrija 13 783,3 1 084,6 4 156,4 3 199,1 22 223,4
Ĉeška 17 7670 318 181 837 76 394 436 219
Danska 223 727 9 535 374 410 .. 651 441
Estonija 652,7 0 652.3 .. 1 462,6
Finska 18 518 20 11 866 .. 40 114
Njemaĉka 73 350 2 580 74 440 32 950 183 320
MaĊarska 653 503,3 5 695 2 069 627,8 353 717,2 3 082 543,3
Irska 1 412,6 426.4 7 060,2 .. 10 503,6
Italija 95 234 1 345 120 760 19 941 237 280
Luxemburg 655 4 1 033,5 407,1 2 099,7
Norveška 147 138 0 151 032 59 892 358 062
Portugal 3 733,7 543,8 4 694,3 1 906,5 10 878,2
Slovenija 1 453,9 33 1 569,8 405,4 3 462
Španjolska 30 400 390 29 884 6 675 67 349
UK 25 794 4 096 146 314 27 563 203 767
Izvor: OECD, 2013., vlastita obrada
Na temelju prikazane tablice moţe se uvidjeti kako najveće prihode ostvaruje lokalna
samouprava MaĊarske koja se po veliĉini iznosa razlikuje od svih promatranih zemalja
te se moţe zakljuĉiti kako je ta zemlja napravila veliki pomak ka decentralizaciji.
Općenito promotrivši, moţe se uvidjeti kako su najizdašniji prihodi većine prikazanih
zemalja oni od tekućih i kapitalnih transfera. Na drugom mjestu su porezni prihodi,
potom ostali prihodi i doprinosi. Zemlje koje su se kasnije pridruţile EU ne razlikuju se
znaĉajnije od starih zemalja ĉlanica što se tiĉe vrste izvora financiranja, ĉak štoviše
MaĊarsku bi trebale i uzeti za primjer.
31
3. PRORAĈUNSKI PROCES I ODLUĈIVANJE O LOKALNIM
PRORAĈUNIMA U HRVATSKOJ
Proraĉun je instrument ekonomske politike što moţe utjecati na opće gospodarsko
stanje i standard stanovništva neke lokalne ili regionalne jedinice, ali je i rezultat
procesa na kojeg, ovisno o fazi, utjeĉu razliĉiti ĉimbenici. Proraĉunski je proces vrlo
sloţena i ozbiljna ekonomska i politiĉka aktivnost, jer svaka faza proraĉunskog
postupka ima odreĊenu vaţnost, kad razliĉiti ĉimbenici mogu imati presudan utjecaj.
Cijeli izborni politiĉki proces na lokalnoj razini, a posredno i proraĉunski proces, ĉini
zatvoreni krug. U lokalnoj zajednici brojne ljude i obitelji okupljaju i povezuju lokalni,
skupni i pojedinaĉni, interesi kojima se udovoljava izborom vijećnika u tijela
predstavniĉke i izvršne vlasti, a financijski posredstvom lokalnih i regionalnih
proraĉuna.
Većina koja pobjeĊuje na lokalnim izborima kao prioritet nameće realizaciju njihova
predizbornog programa za kojeg su se zauzimali. Lokalni je proraĉun dokument što
izraţava namjere vladajuće strukture lokalne jedinice i objedinjuje ukupnu ekonomsku
politiku (fiskalnu, socijalnu, obrazovnu, kulturnu itd.). Stoga je vrlo velik utjecaj
i vaţnost proraĉuna na sve razine društvenog ţivota, napose na stanovništvo lokalne
jedinice, pa politiĉari u lokalnim poglavarstvima, vladama (izvršnoj vlasti) i
skupštinama/vijećima (predstavniĉkoj vlasti) svake godine imaju odgovoran posao
oblikovati proraĉun što će udovoljiti osobitim potrebama stanovništva lokalne
zajednice.
Cilj politiĉkog procesa kojeg se u lokalnoj zajednici ostvaruje glasovanjem treba biti
udovoljenje lokalnima javnim potrebama i osiguranje lokalnih javnih dobara.
Glasovanjem graĊani otkrivaju sklonosti prema tim dobrima. Svako se glasovanje
sastoji od sudionika i pravila. Postoje dva sustava glasovanja. U sustavu izravne
demokracije glasaĉi u donošenju odluka sudjeluju neposredno. U sustavu predstavniĉke
demokracije, kakav je i u Hrvatskoj, glasaĉi u donošenju odluka sudjeluju posredstvom
legalno odabranih predstavnika. U oba sustava odluke se moţe donositi jednoglasno ili
većinom glasova. Potonje je lakše provedivo, manje košta, jednostavnije i brţi je put
donošenju odluka (Bratić, 2008).
32
3.1. LOKALNI PRORAĈUNI I PRORAĈUNSKI PROCES
Hrvatska nema jedinstven proraĉun. Vaţeći Zakon o proraĉunu potanko odreĊuje
glavne korake proraĉunskog procesa te razlikuje:
a) drţavni proraĉun što ga izglasava i odobrava Sabor na razini drţave te donosi
procjene godišnjih prihoda i rashoda,
b) proraĉune izvanproraĉunskih fondova, te
c) proraĉune jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave.
Tri razine proraĉuna zajedno ĉine opći proraĉun drţave, kakav ne podlijeţe
administrativnoj proceduri i fazama pripreme, donošenja i izvršenja, poput drţavnoga
proraĉuna. Opći proraĉun vaţan je kao pokazatelj ukupno prikupljenih prihoda i rashoda
drţave, no postojeći proraĉun u Hrvatskoj ne obuhvaća ukupnu nacionalnu potrošnju
(Bratić, 2008).
Drţavni proraĉun je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrĊuju rashodi i
izdaci drţave za jednu godinu, u skladu sa zakonom, a donosi ga Hrvatski sabor (Zakon
o proraĉunu, NN br. 87/08, 136/12).
Proraĉun jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave je akt kojim se
procjenjuju prihodi i primici te utvrĊuju rashodi i izdaci lokalne jedinice za jednu
godinu, u skladu sa zakonom i odlukom donesenom na temelju zakona, a donosi ga
njezino predstavniĉko tijelo (Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi,
NN br. 150., 2011).
Svaki se proraĉun mora uravnoteţiti, što znaĉi kako ukupni prihodi i primici moraju
pokriti ukupne rashode i izdatke na razini drţave ili lokalne, regionalne jedinice.
Proraĉune svih regionalnih i lokalnih jedinica planira se jednako kao središnji drţavni
proraĉun. Zakon o proraĉunu je temeljni akt što daje samo osnovne naznake o
sudionicima i procesu izrade (planiranja) lokalnog proraĉuna te definira proraĉunske
procese – njihov tijek, dinamiku, sadrţaj i metodologiju.
Predstavniĉka vlast u demokratskom društvu osigurava da proraĉun sluţi ispunjenju
nacionalnih, socijalnih i ekonomskih prioriteta. Ona je ujedno jedan od glavnih
formalnih mehanizama koji osigurava uspješnost vladajućeg reţima i politike. Da bi
33
izvršnu vlast odrţala odgovornom za proraĉun, predstavniĉka vlast mora osigurati da
proraĉun bude transparentan, koherentan, uĉinkovit, djelotvoran i da odraţava volju
naroda (Bratić, 2008).
Proraĉunski proces ĉini splet odnosa izmeĊu glavnih sudionika proraĉunskog procesa na
temelju kojega se u lokalnom predstavniĉkom tijelu raspravlja i usvaja proraĉun.
Proraĉun se sastoji od općeg i posebnog dijela, a na razini jedinica lokalne i podruĉne
(regionalne) samouprave i od plana razvojnih programa.
Opći dio proraĉuna ĉini Raĉun prihoda i rashoda i Raĉun financiranja. Raĉun prihoda i
rashoda proraĉuna sastoji se od prihoda i rashoda prema ekonomskoj klasifikaciji:
1. Prihodi:
a) prihodi od poreza,
b) doprinosi za obvezna osiguranja,
c) pomoći,
d) prihodi od imovine,
e) prihodi od pristojbi i naknada,
f) ostali prihodi i
g) prihodi od prodaje nefinancijske imovine.
2. Rashodi:
a) rashodi za zaposlene,
b) materijalni rashodi,
c) financijski rashodi,
d) subvencije,
e) pomoći,
f) naknade graĊanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge
naknade,
g) ostali rashodi i
h) rashodi za nabavu nefinancijske imovine.
U Raĉunu financiranja iskazuju se primici od financijske imovine i zaduţivanja te izdaci
za financijsku imovinu i za otplatu kredita i zajmova.
34
Posebni dio proraĉuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proraĉunskih korisnika
iskazanih po vrstama, rasporeĊenih u programe koji se sastoje od aktivnosti i projekata.
Plan razvojnih programa po godinama ĉine planovi razvojnih programa proraĉunskih
korisnika proraĉuna jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave utvrĊeni
dokumentima o srednjoroĉnim, odnosno dugoroĉnim planovima razvitka, posebnim
zakonima, drugim propisima ili općim aktima.
Financijski plan proraĉunskih korisnika ĉine prihodi i primici te rashodi i izdaci
rasporeĊeni u programe koji se sastoje od aktivnosti i projekata.
Financijski plan izvanproraĉunskih korisnika sastoji se od općeg dijela kojeg ĉine raĉun
prihoda i rashoda i raĉun financiranja i posebnog dijela u kojem su iskazani prihodi i
primici te rashodi i izdaci rasporeĊeni u programe a sastoje se od aktivnosti i projekata.
Prihodi, primici, rashodi i izdaci proraĉuna i financijskog plana iskazuju se prema
proraĉunskim klasifikacijama.
Proraĉunske klasifikacije jesu (Zakon o proraĉunu, NN br. 87/08, 136/12):
a) organizacijska,
b) ekonomska,
c) funkcijska,
d) lokacijska,
e) programska,
f) izvori financiranja.
35
Shema 2: Osnovna struktura proraĉuna lokalnih jedinica
Izvor: Vašiĉek, 2010/2011, vlastiti prikaz
Lokalni proraĉunski proces u Hrvatskoj ima tri faze (pripremu, donošenje i izvršenje),
koje traju oko dvije i pol godine. Osim toga, ukupan proraĉunski proces prolazi kroz
nekoliko koraka unutar pojedine faze proraĉunskog procesa. S obzirom na iznimnu
vaţnost proraĉuna za funkcioniranje cijeloga gospodarstva lokalne ili regionalne
jedinice, proraĉunski se proces provodi prema ustaljenoj shemi i toĉno utvrĊenim
zakonitostima (Bratić, 2008).
3.2. PLANIRANJE PRORAĈUNA
Planiranje proraĉuna lokalnih jedinica ovisi o mjerama fiskalne politike Vlade, o
makroekonomskim pokazateljima gospodarskog razvitka za trogodišnje razdoblje¸ o
gospodarskim pokazateljima lokalnih jedinica. Proraĉunski proces formalno poĉinje u
svibnju tekuće godine izradom Vladinih smjernica ekonomske i fiskalne politike za
trogodišnje razdoblje. Smjernice sadrţavaju ciljeve ekonomske i fiskalne politike,
makroekonomska kretanja i fiskalnu politiku u srednjoroĉnom razdoblju te smjernice
strategije upravljanja javnim dugom. Smjernicama Vlada utvrĊuje prioritete fiskalne
politike u trogodišnjem razdoblju. Na temelju smjernica Vlada u kolovozu tekuće
PRORAČUN
OPĆI DIO
RAČUN PRIHODA I RASHODA
RAČUN FINANCIRANJA
POSEBNI DIO
PLAN RASHODA I IZDATAKA
raspoređeni na
tekude programe razvojne programe
PLAN RAZVOJNIH PROGRAMA
36
godine izraĊuje i upute za izradbu drţavnog proraĉuna i proraĉuna lokalnih jedinica.
Vlada upute dostavlja ţupanijama, gradovima i općinama kako bi oni mogli izraditi
svoje upute za izradbu proraĉuna. Upute Vlade i Ministarstva financija sadrţavaju
sljedeće:
o ekonomske pokazatelje iz smjernica Vlade za trogodišnje razdoblje
o metodologiju izrade proraĉuna lokalnih jedinica
o metodologiju izrade prijedloga financijskog plana korisnika proraĉuna
o formulare
Vlada do kraja lipnja dostavlja upute ţupanijama, gradovima i općinama, a oni izraĊuju
upute za svoje proraĉunske korisnike. Upute koje lokalne jedinice šalju svojim
proraĉunskim korisnicima sadrţavaju: temeljna ekonomska ishodišta i uvjete za izradbu
prijedloga proraĉuna, opis planiranih politika lokalne jedinice, ocjenu raĉuna prihoda i
rashoda te raĉuna financiranja proraĉuna, okvirni prijedlog opsega financijskog plana
pojedinog korisnika i naĉin pripreme te vremenski plan za izradbu proraĉuna i
prijedloga financijskih planova korisnika.
UtvrĊivanjem opsega financijskog plana za svakog korisnika (visine sredstava iz
proraĉuna namijenjenih financiranju programa proraĉunskog korisnika) olakšava se
proraĉunskom korisniku izradba prijedloga financijskog plana, a upravnom tijelu
lokalne jedinice pojednostavljuje izrada zajedniĉkog prijedloga financijskog plana
korisnika.
Metodologija izradbe prijedloga proraĉuna i financijskog plana sadrţava obvezne upute
za izradbu proraĉuna, koje se temelje na zakonu o proraĉunu, podzakonskim aktima i
smjernicama Vlade. Prijedlog financijskog plana lokalne jedinice obuhvaća: procjenu
prihoda i primitaka, plan rashoda i izdataka, obrazloţenje financijskog plana, plan
razvojnih programa (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).
Za proraĉunske korisnike jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave ukinuta
je obveza izrade plana radnih mjesta i plan nabave dugotrajne imovine (Jakir-Bajo i
suradnici, 2009).
Prihodi i primici planiraju se u financijskom planu po izvorima financiranja za tri
godine. Prihodi i primici, za godinu za koju se donosi proraĉun, planiraju se do pete
razine analitike raĉunskog plana proraĉuna (izuzevši prihode od poreza, koji se planiraju
37
na ĉetvrtoj razini raĉunskog plana), a projekcije za sljedeće dvije godine na drugoj
razini raĉunskog plana.
Plan rashoda i izdataka izraĊuje se prema proraĉunskim klasifikacijama za tri godine.
Proraĉunski korisnici sve rashode i izdatke veţu za programe, aktivnosti, kapitalne i
tekuće projekte te izvore iz kojih će se financirati. Za godinu za koju se donosi proraĉun
rashodi i izdaci planiraju se do ĉetvrte, a za slijedeće dvije godine do druge razine
raĉunskog plana proraĉuna.
Plan razvojnih programa obuhvaća rashode za nefinancijsku imovinu (investicije)
kapitalne pomoći i donacije tijekom tri godine. Navedeni se plan aţurira svake godine.
Pri izradbi planova razvojnih programa lokalne jedinice trebaju planirati već zapoĉete
programe, a preostala sredstva u sljedećim godinama mogu planirati za nove razvojne
programe. Razvojni program moţe se financirati sredstvima vlastitog i drţavnog
proraĉuna te sredstvima trgovaĉkih društava. U planu razvojnih programa lokalne
jedinice odvojeno prikazuju izvore financiranja (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).
Upravna tijela obvezna su pri izradi plana razvojnih programa ukljuĉiti proraĉunske i
izvanproraĉunske korisnike iz svoje nadleţnosti.
Plan razvojnih programa sadrţi ciljeve i prioritete razvoja jedinice lokalne i podruĉne
(regionalne) samouprave povezane s programskom i organizacijskom klasifikacijom
proraĉuna. Ministar financija, uz suglasnost ministra nadleţnog za regionalni razvoj,
pravilnikom propisuje sadrţaj i metodologiju izrade plana razvojnih programa te sustav
praćenja provedbe razvojnih programa (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o
proraĉunu, NN br. 136, 2012).
Obrazloţenje prijedloga financijskog plana sastavni je i iznimno vaţan element
prijedloga financijskog plana. Sadrţaj obrazloţenja isti je za proraĉunske korisnike
drţavnog proraĉuna i proraĉunske korisnike jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)
samouprave.
Uz postavljene ciljeve za naredno trogodišnje razdoblje, u obrazloţenju se navode i
pokazatelji uspješnosti kojim će se pratiti realizacija ciljeva, odnosno rezultati
programa. I Zakonom o proraĉunu iz 2003. godine predviĊena je potreba razvoja
pokazatelja uspješnosti.
38
Tablica 13: Primjeri pokazatelja uspješnosti
Sektor Tip pokazatelja uspješnosti
Input Output Rezultat
Administracija Broj zaposlenih Broj dokumenata Broj odluka
Obrazovanje Omjer
student/profesor
Stopa ponavljanja Viši stupanj
pismenosti
Sudstvo Visina proraĉuna Riješeni sluĉajevi Manji broj ţalbi
Socijalna skrb Socijalni radnici Broj osoba kojima
je pruţena pomoć
Izlazak iz sustava
Zatvorska uprava Trošak po
zatvoreniku
Broj zatvorenika Stopa povratnika
Izvor: Jakir-Bajo i suradnici, 2009.
Pokazatelji uspješnosti trebaju biti integrirani u proces pripreme proraĉuna. Integrirani
pokazatelji mogu utjecati na rezultate pregovora upravnog odjela za financije i
proraĉunskih korisnika na lokalnoj razini oko osiguranja dodatnih sredstava. Uz niz
koristi koje moţe donijeti upotreba pokazatelja uspješnosti u procesu planiranja
proraĉuna, jedna od najznaĉajnijih je poboljšano upravljanje, odnosno gospodarenje
resursima. Oni naglašavaju programe koji nisu dobri i potiĉu proraĉunske institucije da
se upitaju: je li ova usluga neophodna? Koji je cilj ove usluge? Koji su ţeljeni rezultati?
Kako kreirati uslugu da se ostvare ti rezultati? Ipak, pravi poticaj razvoju pokazatelja
uspješnosti bit će tek uvoĊenjem pokazatelja kao mehanizma motiviranja proraĉunskih
korisnika u povećanju njihove uĉinkovitosti (Jakir-Bajo i suradnici, 2009).
U procesu izradbe proraĉuna lokalne jedinice moraju se pridrţavati proraĉunskih
ograniĉenja koja se odnose na broj zaposlenih i na rast (ili smanjenje) proraĉunskih
izdataka. Lokalne jedinice posebice trebaju realno sagledati i procijeniti rast prihoda
koje dobivaju na temelju udjela u zajedniĉkim poreznim prihodima, te procijeniti
lokalne porezne i neporezne prihode, koje samostalno razrezuju i naplaćuju. One se
moraju pridrţavati zakonske odredbe o uravnoteţenju proraĉuna prema kojemu se samo
kapitalni projekti mogu financirati zaduţivanjem (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).
Nakon primitka smjernica i uputa za izradu drţavnog proraĉuna, upravno tijelo za
financije u lokalnoj jedinici samouprave razmatra prijedloge i usklaĊuje financijske
planove s procijenjenim prihodima i primicima, a potom izraĊuje nacrt proraĉuna i
konsolidiran proraĉun jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave te ga
dostavlja poglavarstvu do 15. listopada tekuće godine. Kad prikupi zahtjeve za
39
proraĉunskim sredstvima od korisnika, odjel za proraĉun i financije lokalne jedinice
analizira dostavljene zahtjeve i prema utvrĊenim prioritetima predlaţe usklaĊenje
zahtjeva s realnima mogućnostima.
Shema 3: Planiranje proraĉuna lokalnih jedinica
Izvor: Bajo i Jurlina Alibegović, 2008.
3.3. PREDLAGANJE I PRIHVAĆANJE PRORAĈUNA
Opće je prihvaćeno demokratsko naĉelo da gradsko vijeće ili ţupanijska skupština
(predstavniĉko tijelo) lokalne jedinice ima pravo raspolaganja novcem, odnosno da
odobrava sve rashode i zaduţenja te sve prihode koje je lokalna jedinica ovlaštena
prikupiti. Gradonaĉelnik je duţan podnijeti poglavarstvu nacrt prijedloga proraĉuna i
odluku o izvršenju proraĉuna što poglavarstvo razmatra i šalje na daljnje razmatranje
predstavniĉkom tijelu. Predstavniĉko tijelo, odnosno odbori (i pododbori) zaduţeni za
proraĉun procjenjuju pojedine dijelove cjelokupnog programa javne potrošnje koji je
predloţilo izvršno tijelo. Odbori predstavniĉkog tijela zaduţeni za proraĉun kontroliraju
predloţenu raspodjelu javnih rashoda te ih prosljeĊuju predstavniĉkom tijelu na
40
raspravu. U sluĉaju nestruĉno provedene alokacije, predstavniĉko tijelo vraća prijedlog
proraĉuna (ili njegov dio) izvršnom tijelu na ponovno razmatranje kako bi osiguralo
usklaĊivanje prioriteta u javnim rashodima. Koliko god cjelokupni proraĉunski
mehanizam bio uĉinkovit, nuţno je da predstavniĉko tijelo ima dobru tehniĉku potporu
(osoblje i opremu) kako bi moglo kvalitetno prosuditi analizu izvršnog tijela i
poduprijeti predloţeni program javnih rashoda.
Predstavniĉko tijelo duţno je prihvatiti proraĉun do 15. studenog tekuće godine.
Prijedlog proraĉuna (zajedno s projekcijama proraĉunske potrošnje za sljedeće tri
godine) i odluku o izvršavanju proraĉuna razmatraju odbori i komisije predstavniĉkog
tijela. Predstavniĉko tijelo lokalne vlasti razmatra primjedbe i prijedloge tih odbora i
komisija, prihvaća prijedlog i vraća ga poglavarstvu. Poglavarstvo (tijelo mjerodavno za
proraĉun i financije) analizira zakljuĉke, primjedbe i prijedloge predstavniĉkog tijela, a
ako su opravdani, prihvaća ih i ukljuĉuje u konaĉni prijedlog proraĉuna. Konaĉni
prijedlog proraĉuna prihvaća poglavarstvo te ga upućuje na razmatranje i prihvaćanje
predstavniĉkom tijelu.
Grafikon 5: Transparentnost postupka razmjene dokumenata o proraĉunu izmeĊu
gradskih uprava i gradskih vijeća (%)
Izvor: http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-hrvatska-
grada/362/glavni-nalazi/365, 15. 03. 2013.
U provedenoj anketi o transparentnosti lokalnih proraĉuna na primjeru 33 hrvatska
grada većina anketiranih predstavnika gradskih vijeća i gradskih uprava smatra kako je
postupak meĊusobne razmjene dokumenata o proraĉunu transparentan (slika 2). Ti su
ispitanici odgovorili da znaju što treba napraviti, koji su rokovi i kakve obaveze razni
41
sudionici imaju u postupku razmjene dokumenata o proraĉunu izmeĊu gradskih uprava i
gradskih vijeća (http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-
hrvatska-grada/362/glavni-nalazi/365, 15. 03. 2013).
Mjerodavna tijela (odbori i komisije) predstavniĉkog tijela i ovlašteni predlagatelji iz
vijeća mogu podnositi amandmane3 na konaĉni prijedlog proraĉuna i odluke o
izvršavanju proraĉuna. Poglavarstvo se izjašnjava o amandmanima, a prihvaćeni
amandmani postaju sastavni dio teksta proraĉuna i odluke. O amandmanima koje
poglavarstvo ne prihvati glasuje se u predstavniĉkom tijelu. U raspravi o proraĉunu
sudjeluju vijećnici koji su predstavnici razliĉitih stranaka. Prihvaćanje proraĉuna
rezultat je odnosa politiĉkih snaga u predstavniĉkom tijelu. Ako za amandmane glasuje
većina, oni postaju sastavni dio proraĉuna i odluke. Predstavniĉko tijelo lokalne
jedinice obvezno je donijeti proraĉun najkasnije do 15. prosinca tekuće godine i objaviti
ga u sluţbenom glasilu općine, grada ili ţupanije (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).
3.4. IZVRŠAVANJE PRORAĈUNA (PROVEDBA, NADZOR I
KONTROLA)
Nakon što predstavniĉko tijelo donese proraĉun, korisnike treba obavijestiti o svotama,
kako bi mogli sastaviti financijske planove raspoloţivih sredstava i utvrditi dinamiku
trošenja proraĉunskih sredstava. Izrada i izvršavanje proraĉuna mora se temeljiti na
naĉelima zakonitosti, uĉinkovitosti, ekonomiĉnosti i transparentnosti. Odjel za financije
i proraĉun mjeseĉno doznaĉuje planirana proraĉunska sredstva korisnicima prema
utvrĊenu rasporedu. Svote se mora priopćiti svima korisnicima barem deset radnih dana
prije poĉetka razdoblja na koje se odnose. Predsjednik poglavarstva dostavlja proraĉun
jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, odluku o izvršavanju i
tromjeseĉne planove lokalnih jedinica samouprave te izmjene i dopune proraĉuna
Ministarstvu financija u roku 15 dana nakon donošenja. U istome roku istodobno je
obvezan proraĉun, odluku o izvršavanju te moguće izmjene i dopune poslati i
3 Amandman je (1) prijedlog za mijenjanje, dopunu, odnosno ukidanje nekoga sluţbenog akta - od
dnevnog reda, preko proraĉuna i zakona, do ustava; (2) usvojena takva izmjena.
42
Drţavnom uredu za reviziju (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o proraĉunu, NN
br. 136., 2012).
Izvršavanje proraĉuna na lokalnim razinama organizirano je tako da se proraĉunska
sredstva doznaĉuje proraĉunskim korisnicima koji sredstva rasporeĊuju za pojedine
rashode i izdatke ili rashode i izdatke namiruju izravno s raĉuna proraĉuna, ovisno o
vrsti isplata i tome tko su nositelji i korisnici proraĉunskih sredstava.
Iako je jedno od osnovnih proraĉunski naĉela ono o uravnoteţenosti odnosno
ujednaĉenosti prihoda i izdatka, ĉesto nije tako. Ako tijekom proraĉunske godine
naplata prihoda i izvršenje rashoda uvelike odstupa od planiranih ili se pojavi potreba za
većom promjenom veliĉine i strukture prihoda i rashoda, provodi se tzv. rebalans
proraĉuna, temeljem jednakoga postupka kao pri donošenju proraĉuna. Proraĉunski su
korisnici obvezni sastaviti nove prijedloge financiranja odnosno financijske planove (s
umanjenim svotama za pojedine stavke) te ih prije izvršenja poslati predstavniĉkom
tijelu na razmatranje i donošenje.
Osim proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, donosi se i
odluka o izvršavanju proraĉuna, što odreĊuje ustroj (sastav) prihoda i primitaka te
rashoda i izdataka proraĉuna i izvršavanje, opseg zaduţivanja i jamstva, upravljanje
javnim dugom te financijskom i nefinancijskom imovinom, prava i obveze korisnika
sredstava, pojedine ovlasti poglavarstva i predsjednika poglavarstva, kazne za
neispunjavanje obveza te druga pitanja u vezi s izvršavanjem proraĉuna.
Nakon završetka proraĉunske godine, lokalne i regionalne jedinice donose izvješća i
godišnji obraĉun o izvršavanju proraĉuna. Upravna tijela za financije obvezna su o
godišnjem izvršenju proraĉuna izvijestiti poglavarstvo najkasnije do poĉetka svibnja,
dok poglavarstvo izvješćuje predstavniĉko tijelo najkasnije do poĉetka lipnja tekuće za
prošlu godinu. Osim godišnjeg obraĉuna, tijekom proraĉunske godine lokalne jedinice
sastavljaju i polugodišnja izvješća o ostvarenju proraĉuna. Lokalna jedinica obvezna je
do kraja oţujka izvijestiti Drţavni ured za reviziju o godišnjem ostvarenju proraĉuna.
Polugodišnja izvješća o ostvarenju proraĉuna lokalne jedinice dostavlja se tome Uredu
do kraja srpnja tekuće godine.
Odgovornost za planiranje i izvršavanje proraĉuna ima iskljuĉivo poglavarstvo odnosno
upravno tijelo za financije. Poglavarstvo je, naime, odgovorno predstavniĉkom tijelu za
43
planiranje i izvršavanje proraĉuna, o ĉemu ga izvješćuje sukladno Zakonu. Upravno
tijelo za financije, planira i izvršava proraĉun te izvješćuje nadleţno izvršno tijelo.
Tijelo jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave koje prikuplja proraĉunske
prihode, odgovara i za potpunu i pravodobnu naplatu tih prihoda. Osim toga, svi su
proraĉunski korisnici obvezni sastavljati financijska izvješća (o stanju i ustroju te
promjenama vrijednosti i obujma imovine, obveza, vlastitih izvora, prihoda, rashoda,
primitaka i izdataka, odnosno toka novca) što ih se sastavlja za razdoblja u tijeku godine
i za tekuću proraĉunsku godinu (mjeseĉna, tromjeseĉna, polugodišnja i godišnja). Sve
lokalne i regionalne jedinice konsolidiraju financijska izvješća proraĉunskih korisnika
za koje su nadleţne i financijska izvješća proraĉuna te ih iskazuju u konsolidiranom
financijskom izvješću Ministarstva financija (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).
Moţe se zakljuĉiti kako je proraĉunski proces na lokalnoj razini u Hrvatskoj vrlo sloţen
i odvaja se u nekoliko faza. Proraĉun je ozbiljna ekonomska i politiĉka aktivnost,
napose ima li se na umu lokalni i regionalni razvoj. Zato je vaţna svaka pojedina
proraĉunska faza, jer su u svakoj od njih vrlo utjecajni razliĉiti ĉimbenici (Bratić, 2008).
Tablica 14: Saţetak proraĉunskog procesa lokalnih jedinica vlasti u RH
1. FAZA
PRIPREMA I PLANIRANJE PRORAĈUNA LOKALNIH JEDINICA
1. korak Donošenje smjernica za izradbu proraĉuna
svibanj tekuće godine Vlada i Ministarstvo financija izraĊuju upute za
izradbu proraĉuna lokalnih jedinica te smjernice
(projekcije) ekonomske i fiskalne politike za iduće
tri godine
do kraja svibnja tekuće godine Potkraj svibnja ministar financija dostavlja
ţupanijama okruţnicu, tj. smjernice s osnovnim
pokazateljima za izradbu proraĉuna kako bi one
mogle izraditi procjenu svog proraĉuna i dati
smjernice za lokalne vlasti (općine i gradovi) na
svom podruĉju.
2. korak Pregovaranje i prilagoĊavanje zahtjeva proraĉunskih korisnika
do kraja kolovoza tekuće godine Smjernice se dostavljaju proraĉunskim korisnicima
(odjelima i sluţbama) i drugim korisnicima koji se
transferima financiraju iz njihova proraĉuna (vrtići i
dr.)
do kraja rujna tekuće godine Svi korisnici lokalnog proraĉuna dostavljaju odjelu
za proraĉun i financije svoje zahtjeve za potrebnim
proraĉunskim sredstvima radi financiranja tekućih i
kapitalnih izdataka
do 10. listopada tekuće godine Odjel za financije i proraĉun lokalne jedinice
44
analizira dostavljene zahtjeve i u skladu s utvrĊenim
prioritetima predlaţe usklaĊivanje zahtjeva s
realnim mogućnostima proraĉuna
2. FAZA
PREDLAGANJE I ODOBRENJE (PRIHVAĆANJE) PRORAĈUNA LOKALNIH
JEDINICA
3. korak Rasprava o prijedlogu proraĉuna
Tijekom listopada tekuće godine Nositelj izvršne vlasti lokalne jedinice (općinski
naĉelnik, gradonaĉelnik i ţupan) duţan je podnijeti
poglavarstvu nacrt prijedloga proraĉuna i odluke o
izvršavanju proraĉuna za sljedeću godinu.
Prijedlog proraĉuna razmatraju odbori i komisije
poglavarstva (odbori za financije i proraĉun, a zatim
vijeće tj. skupština).
do 15. studenoga tekuće godine Poglavarstvo prihvaća prijedlog proraĉuna i odluku
te ih podnosi na donošenje predstavniĉkom tijelu
(općinskom ili gradskom vijeću, odnosno
ţupanijskoj skupštini), koje ih je duţno prihvatiti do
15. studenog.
Prijedlog proraĉuna (zajedno s projekcijom
proraĉunske potrošnje za iduće dvije godine) i
odluku o izvršavanju proraĉuna razmatraju odbori i
komisije predstavniĉkog tijela. Predstavniĉko tijelo
lokalne vlasti razmatra primjedbe i prijedloge tih
odbora i komisija te prihvaća prijedlog i vraća ga
predlagatelju (poglavarstvu). Poglavarstvo, odnosno
tijelo mjerodavno za proraĉun i financije analizira
zakljuĉke, primjedbe i prijedloge predstavniĉkog
tijela, a ako su opravdani, prihvaća ih i ukljuĉuje u
konaĉni prijedlog proraĉuna i odluke.
do 15. prosinca tekuće godine Konaĉni prijedlog proraĉuna i odluku o izvršenju
proraĉuna usvaja poglavarstvo i upućuje na
razmatranje i na usvajanje predstavniĉkom tijelu.
Mjerodavna tijela (odbori i komisije)
predstavniĉkog tijela i ovlašteni predlagatelji iz
vijeća mogu podnositi amandmane na konaĉni
prijedlog proraĉuna i odluke o izvršenju proraĉuna.
Poglavarstvo se izjašnjava o amandmanima.
Prihvaćeni amandmani postaju sastavni dio teksta
proraĉuna i odluke.
15. prosinca tekuće godine Predstavniĉko tijelo lokalne jedinice obvezno je
donijeti proraĉun najkasnije do 15. prosinca.
3. FAZA
IZVRŠENJE PRORAĈUNA (PROVEDBA, NADZOR I KONTROLA) LOKALNIH
JEDINICA
4. korak Izvršenje proraĉuna
sijeĉanj slijedeće godine Pošto predstavniĉko tijelo donese proraĉun,
proraĉunske korisnike potrebno je upoznati s
45
iznosima proraĉuna kako bi mogli naĉiniti konaĉne
planove sredstava kojima raspolaţu i utvrditi
dinamiku trošenja proraĉunskih sredstava.
tijekom slijedeće godine Odjel za financije i proraĉun planirana proraĉunska
sredstva doznaĉuje korisnicima prema utvrĊenom
rasporedu, a njihov iznos se mora priopćiti svakom
korisniku barem deset radnih dana prije poĉetka
razdoblja na koje se odnose.
Preraspodjela proraĉuna
U okviru proraĉunske stavke pojedinog
proraĉunskog korisnika preraspodjela utvrĊenih
sredstava omogućena je i dopuštena izmeĊu
pojedinih stavki izdataka ili izmeĊu pojedinih
proraĉunskih korisnika. Takva preraspodjela
moguća je samo uz odobrenje nositelja izvršne vlasti
lokalne jedinice (općinskog naĉelnika,
gradonaĉelnika ili ţupana). Ako postoji takvo
odobrenje, preraspodjela se obavlja tako da se
sredstva za jednu stavku povećaju do 5% te u istom
postotku smanje za drugu stavku (ili više njih).
5. korak Izvješće o izvršenju proraĉuna
15. srpnja slijedeće godine Lokalne jedinice polugodišnja izvješća o ostvarenju
proraĉuna dostavljaju Drţavnom uredu za reviziju
do 15. srpnja tekuće godine
veljaĉa dvije godine nakon
tekuće
Na kraju proraĉunske godine lokalne jedinice
donose izvješća i godišnji obraĉun o izvršavanju
proraĉuna. Lokalne jedinice osim godišnjeg izvješća
sastavljaju i polugodišnja izvješća o ostvarivanju
proraĉuna. Lokalna jedinica duţna je do kraja
veljaĉe izvijestiti Drţavni ured za reviziju o
godišnjem ostvarenju proraĉuna.
oţujak dvije godine nakon
tekuće
Nositelj izvršne vlasti lokalne jedinice duţan je o
izvršenju proraĉuna izvijestiti poglavarstvo
najkasnije do kraja oţujka.
travanj dvije godine nakon
tekuće
Poglavarstvo je duţno o izvršavanju proraĉuna
izvijestiti predstavniĉko tijelo najkasnije do kraja
travnja tekuće godine.
Izvor: Bajo i Jurlina Alibegović, 2008.
46
4. GRAD VRBOVSKO
U ovom poglavlju govori se o povijesti i geografskom smještaju grada, njegovim
djelovanjem kao lokalne jedinice te o planiranom i izvršenom proraĉunu za 2011.
godinu.
4.1. POVIJEST I GEOGRAFSKI SMJEŠTAJ GRADA VRBOVSKOG
Prvi pisani izvori iz povijesti Vrbovskog i okolnih naselja nalaze se u crkvenim
ispravama od sredine 15. stoljeća. Tri najveća naselja Lukovdol, Moravice i Vrbovsko
prvi put se spominju u ispravi iz 1481. godine. U ovoj ispravi spominju se i Frankopani
kao vlasnici i gospodari ovog kraja. Treći povijesni izvor vezan je Modrušku urbar iz
1486. godine u kojem se spominju Vrbovski kraj, Gomirje i Lukovdol.
Poĉetkom 16. stoljeća zbog turskog pustošenja Gorskim kotarom staro stanovništvo
Gomirja, Vrbovskog i Moravica gotovo je nestalo. Stanovništvo se mijenja. Radi obrane
od Turaka krajiške vlasti od 1599. godine u nekoliko navrata iz Bosne, Like i Sjeverne
Dalmacije dovode pravoslavno stanovništvo srpske narodnosti. U Vrbovsko i uz
Karolinsku cestu tijekom 18. stoljeća doseljavaju se mnoge nove obitelji iz Primorja,
Kranjske i Ĉešće. Danas na podruĉju Grada Vrbovskog ţivi 57% Hrvata, 36% Srba, a
7% su stanovnici ostalih nacionalnosti.
Za povijest Vrbovskog osobito je znaĉajna povelja kojom Josip II 1785. godine izdvaja
Vrbovsko iz neposredne strukture vlastelinstva i dodjeljuje mu poloţaj povlaštenog
kraljevskog trgovišta. Tom poveljom Vrbovsko je dobilo gradsku samoupravu, gradski
magistrat i sud., a nekadašnji kmetovi trgovaĉke gospoštije postali su slobodni graĊani
kraljevskog trgovišta.
Današnji oblik i ustroj Grada Vrbovskog zapoĉeo je 1962. godine kada su se općine
Vrbovsko, Severin i Moravice ujedinile u jedinstvenu općinu. Općina Vrbovsko 1997.
godine temeljem Zakona o podruĉjima ţupanija, gradova i općina dobiva status Grada
(http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/povijest-grada/, 16. 03. 2013).
Grad Vrbovsko zauzima krajnji istoĉni dio Gorskog kotara, obuhvaća 65 naselja od toga
62 nastanjena na 280 km², te ima 6047 stanovnika.
Na sjeveru je odijeljen od Republike Slovenije trajnom povijesnom granicom dolinom
goranskog dijela rijeke Kupe. Ova granica na istoĉnoj strani se nastavlja podruĉjem
47
Zdihovo, Liplje i presijeca dolinu rijeke Dobre nedaleko Ljubošine. Zapadna granica
prolazi od sutjeske rijeke Kupe kod Radoĉaja, zaobilazi Razdrto, pa izmeĊu Koristnika
Velikog (592 m) i Paleţa (902 m) presijeca ţeljezniĉku prugu u dolinskom proširenju
rijeke Dobre, nastavlja se na Luţac i izbija na podruĉje Jablan – Sušica. Juţna meĊa
Grada reljefno je najviša i prolazi vrhovima višim od 1000 m. Šumovitošću i visinom
istiĉu se Debela kosa (1289 m), Bukovica (1253 m), Mirkovica (1283 m) i Smolnik
(1219 m). Odavde prema istoku granica se nastavlja bilom Kosice (722), sljemenima
Lumbarde (632 m), te izbijanjem na dolinu Dobre zaokruţuje podruĉje Grada
Vrbovskog (http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/geografski-polozaj/, 16. 03. 2013).
Slika 2: Geografski poloţaj Grada Vrbovskog
Izvor: http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/geografski-polozaj/, 16. 03. 2013.
4. 2. GRAD VRBOVSKO KAO LOKALNA JEDINICA
Grad Vrbovsko je jedinica lokalne samouprave na podruĉju utvrĊenom Zakonom o
podruĉjima ţupanija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, te obuhvaća naselja
nabrojana tim Zakonom. Grad Vrbovsko je pravna osoba, sa sjedištem u Vrbovskom,
Goranska ulica 1. Dan grada Vrbovskog je 14. oţujka u spomen na dan kada je 1785.
godine poveljom cara Josipa II naselje Vrbovsko dobilo svoj grb i status trgovišta.
Taj dan se sveĉano slavi kao gradski blagdan.
48
Slika 3: Grb grada Vrbovskog
Izvor: http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/opci-podaci/, 18. 03. 2013.
Grad Vrbovskog samostalan je u odluĉivanju u poslovima iz svog samoupravnog
djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i vaţećim zakonima.
U svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove lokalnog znaĉaja kojima se
neposredno ostvaruju potrebe graĊana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni
drţavnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:
- ureĊenje naselja i stanovanje,
- prostorno i urbanistiĉko planiranje,
- komunalno gospodarstvo,
- brigu o djeci,
- socijalnu skrb,
- primarnu zdravstvenu zaštitu,
- odgoj i osnovno obrazovanje,
- kulturu, tjelesnu kulturu i sport,
- zaštitu potrošaĉa,
- zaštitu i unapreĊenje prirodnog okoliša,
- protupoţarnu i civilnu zaštitu,
- promet na svom podruĉju
- te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.
Gradska tijela Grada Vrbovskog su Gradsko vijeće i gradonaĉelnik. Gradsko vijeće
predstavniĉko je tijelo graĊana Grada Vrbovskog i tijelo lokalne samouprave koje u okviru
svojih prava i duţnosti donosi opće akte i druge akte te obavlja duge poslove u skladu s
Ustavom, zakonom i Statutom te broji 15 ĉlanova izabranih na naĉin odreĊen zakonom.
49
Neki od poslova Gradskog vijeća:
1. donosi Statut Grada Vrbovskog,
2. donosi odluke i druge akte kojima ureĊuje pitanja iz samoupravnog
djelokruga Grada Vrbovskog,
3. donosi proraĉun, odluku o izvršavanju proraĉuna i godišnji obraĉun
proraĉuna,
4. donosi programe javnih potreba,
5. donosi poslovnik Gradskog vijeća, …
Gradsko vijeće ima predsjednika i dva potpredsjednika koji se biraju većinom
glasova svih ĉlanova Gradskog vijeća.
Gradonaĉelnik zastupa Grad i nositelj je izvršne vlasti Grada. Mandat gradonaĉelnika
traje ĉetiri godine.
U obavljanju izvršne vlasti gradonaĉelnik:
1. priprema prijedlog općih akata,
2. izvršava i osigurava izvršavanje općih akata Gradskog vijeća,
3. utvrĊuje prijedlog proraĉuna Grada i izvršenje proraĉuna
4. upravlja nekretninama, pokretninama i imovinskim pravima u
vlasništvu Grada u skladu sa zakonom, Statutom i općim aktom
Gradskog vijeća,
5. odluĉuje o stjecanju i otuĊenju pokretnina i nekretnina Grada
Vrbovskog ĉija pojedinaĉna vrijednost ne prelazi 0,5% iznosa prihoda
bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se
odluĉuje o stjecanju i otuĊivanju pokretnina i nekretnina, a najviše do
1.000.000 kuna, ako je stjecanje i otuĊivanje planirano u proraĉunu i
provedeno u skladu sa zakonskim propisima,
6. upravlja prihodima i rashodima Grada,
7. upravlja raspoloţivim novĉanim sredstvima na raĉunu proraĉuna
Grada,
8. odluĉuje o davanju suglasnosti za zaduţivanje pravnim osobama u
većinskom izravnom ili neizravnom vlasništvu Grada i o davanju
suglasnosti za zaduţivanje ustanova kojih je osnivaĉ Grad, …
50
Gradonaĉelnik dva puta godišnje podnosi polugodišnje izvješće o svom radu i to do
31. oţujka tekuće godine za razdoblje srpanj-prosinac prethodne godine i do 15. rujna
za razdoblje sijeĉanj-lipanj tekuće godine.
Upravna tijela Grada Vrbovskog neposredno izvršavaju i nadziru provoĊenje općih
akata Grada Vrbovskog i odgovorna su za stanje u podruĉjima za koja su osnovana.
Njima upravljaju proĉelnici koje na temelju javnog natjeĉaja imenuje gradonaĉelnik.
Samostalna su u okviru svog djelokruga i za svoj rad odgovorna su gradonaĉelniku za
zakonito i pravodobno obavljanje poslova.
Na podruĉju Grada Vrbovskog osnivaju se i mjesni odbori (za sada postoji njih 8)
kao oblik neposrednog sudjelovanja graĊana u odluĉivanju o lokalnim poslovima od
neposrednog i svakodnevnog utjecaja na ţivot i rad graĊana. Mjesni odbor je pravna
osoba koja je duţna uvaţavati interes Grada Vrbovskog u cjelini.
Sve pokretne i nepokretne stvari te imovinska prava koja pripadaju Gradu Vrbovskom ĉine
imovinu Grada Vrbovskog. Imovinom Grada upravljaju gradonaĉelnik i Gradsko vijeće u
skladu s odredbama Statuta paţnjom dobrog domaćina. Gradonaĉelnik u postupku
upravljanja imovinom Grada donosi pojedinaĉne akte glede upravljanja imovinom, na
temelju općeg akta Gradskog vijeća o uvjetima, naĉinu i postupku gospodarenja
nekretninama u vlasništvu Grada.
Grad Vrbovsko slobodno raspolaţe prihodima koje ostvaruje u okviru svoga
samoupravnog djelokruga i prenijetih mu poslova podruĉnog (regionalnog) znaĉaja
za podruĉje Grada Vrbovskog. Oni moraju biti razmjerni poslovima koje obavljaju
njegova tijela u skladu sa zakonom.
Prihodi Grada Vrbovskog su osobito:
o gradski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,
o prihodi od stvari u vlasništvu Grada Vrbovskog i imovinskih prava,
o prihodi od trgovaĉkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu
Grada, odnosno u kojima ima udio ili dionice,
o prihodi od naknada za koncesije koje daje Gradsko vijeće,
o novĉane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje propiše
Gradsko vijeće u skladu sa zakonom,
51
o udio u zajedniĉkim porezima s Primorsko-goranskom ţupanijom i
Republikom Hrvatskom, te dodatni udio u porezu na dohodak prema
posebnom zakonu,
o sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske predviĊena u drţavnom
proraĉunu,
o drugi prihodi odreĊeni zakonom.
Gradsko vijeće donosi odluku kojom propisuje vrstu poreza, visinu stopa odnosno
visinu iznosa vlastitih poreza, oslobaĊanje od plaćanja poreza, naĉin razreza poreza,
plaćanje poreza, porezne prekršaje te druga pitanja u skladu sa zakonom.
Svi prihodi i primici proraĉuna moraju biti rasporeĊeni u proraĉunu i iskazani po
izvorima iz kojih potjeĉu. Prihodi i rashodi proraĉuna moraju biti uravnoteţeni.
Ako se tijekom proraĉunske godine smanje prihodi i primici ili povećaju izdaci
utvrĊeni proraĉunom, proraĉun se mora uravnoteţiti sniţenjem predviĊenih izdataka
ili pronalaţenjem novih prihoda.
Ako Gradsko vijeće ne donese proraĉun prije poĉetka godine za koju se donosi,
donosi se odluka o privremenom financiranju i to najduţe za razdoblje od tri mjeseca,
odluku o tome donosi Gradsko vijeće.
Upravno tijelo za financije, izraĊuje godišnji izvještaj o izvršenju proraĉuna i
dostavlja ga gradonaĉelniku, do 1. svibnja tekuće godine za prethodnu godinu.
Gradonaĉelnik podnosi Gradskom vijeću, na donošenje godišnji izvještaj o izvršenju
proraĉuna do 1. lipnja tekuće godine za prethodnu godinu. Gradsko vijeće nadzire
ukupno materijalno i financijsko poslovanje Grada Vrbovskog. Zakonitost,
svrhovitost i pravodobnost korištenja proraĉunskih sredstava Grada nadzire
Ministarstvo financija (http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/opci-podaci/, 18. 03.
2013).
4.3. PLANIRANJE I IZVRŠENJE PRORAĈUNA GRADA
VRBOVSKOG
Proraĉun je jedan od najvaţnijih dokumenata koji se donosi na razini jedinica lokalne
samouprave. Proraĉun donosi predstavniĉko tijelo jedinica lokalne samouprave, u ovom
sluĉaju Gradsko vijeće Grada Vrbovskog, a za njegovo izvršenje su odgovorna izvršna
52
tijela, odnosno gradonaĉelnik dipl. polit. Ţeljko Mirković. Kontrolu izvršenja proraĉuna
vrši predstavniĉko tijelo koje je i donijelo proraĉun. U nastavku je izvršena analiza
plana i izvršenja proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. godinu.
Grafikon 6: Plan proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012. godinu te projekcije za
2013. i 2014. godinu
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Iz navedenog grafikona je vidljivo kako se proraĉun Grada Vrbovskog iz godine u
godinu povećava, ali to su samo planovi i projekcije. Podaci za proraĉun 2012.
godine takoĊer su plan pošto Gradsko vijeće još nije donijelo Godišnji izvještaj o
izvršenju proraĉuna za 2012., a vrlo mala vjerojatnost je da će ga donijeti u skorije
vrijeme zbog predstojećih lokalnih izbora. Planirani iznos proraĉuna za 2011. godinu
donijet je u iznosu od 16 734 947 kn, a izvršen u iznosu od 15 662 625 kn, što znaĉi
da je izvršenje proraĉuna manje za 6,41% u odnosu na plan.
Planovi i projekcije za dane godine su u odreĊenoj mjeri nerealne s obzirom na
sadašnje nezavidno stanje u drţavi, a samim time takvo stanje prevladava i u
spomenutom gradu gdje se biljeţi opadajući trend gospodarske aktivnosti i rast broja
nezaposlenosti, ĉak 9,34% stanovništva grada je nezaposleno. U broju nezaposlenih
prednjaĉe ţene u svim dobnim skupinama, s tim da je najviše nezaposlenih izmeĊu
40. i 50. godine starosti. Što se tiĉe stupnja obrazovanja, najveći broj nezaposlenih je
sa srednjoškolskim zanimanjem do 3 godine i škola za KV i VKV radnike.
53
Grafikon 7: Nezaposlenost Grada Vrbovskog po spolu
Izvor: HZZ, 2013., vlastita obrada
Moţe se zamijetiti kako je nezaposlenost bila najveća u 2010. godini, u 2011. je
opala, ali u 2012. se ponovno biljeţi rast.
Grafikon 8: Plan prihoda i primitaka proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012.
godinu te projekcije za 2013. i 2014. godinu
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Iz grafikona je vidljivo kako se najviše prihoda planira ostvariti iz prihoda poslovanja
za koje se predviĊa da će i ostati dominantni te se oĉekuje njihov daljnji rast. Pored
54
prihoda poslovanja znaĉajniji iznos se oĉekuje od primitaka (od financijske imovine i
zaduţenja) u 2012. godini.
Za 2011. godinu planirani prihodi od poslovanja iznosili su 15 784 157 kn, a
izvršenje je ostvareno u iznosu od 14 920 011 kn, što znaĉi da je ostvareno 5,5%
manje planiranih prihoda od poslovanje na godišnjoj razini.
Grafikon 9: Planirani i izvršeni prihodi poslovanja proraĉuna Grada Vrbovskog za
2011. godinu
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Iz grafikona je vidljivo kako nema znaĉajnijeg odstupanja izvršenih prihoda
poslovanja od planiranih. Vidljivo je i kako najveći udio zauzimaju prihodi od
poreza, a najmanji udio ĉine prihodi od imovine. Što se tiĉe prihoda od poreza
najveći udio zauzimaju prihodi od poreza i prireza na dohodak što pokazuje sljedeći
grafikon. TakoĊer nema znaĉajniji odstupanja ostvarenih od planiranih vrijednosti.
Grafikon 10: Planirani i izvršeni prihodi od poreza proraĉuna Grada Vrbovskog za
2011. godinu
Plan Izvršenje
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Plan Izvršenje
55
Grafikon 11: Planirani rashodi i izdaci proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012. te
projekcije za 2013. i 2014. godinu
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Vidljivo je kako kod planiranih rashoda i izdataka najveći udio zauzimaju rashodi
poslovanja tokom cijelog promatranog razdoblja. Drugi po izdašnosti su rashodi za
nabavu nefinancijske imovine, a izdaci (za financijsku imovinu i otplate zajmova) ĉine
najmanji udio u ukupnim rashodima i izdacima.
Planirani rashodi za 2011. godinu iznosili su 16 734 947 kn, a izvršeni su u iznosu od 15
610 985 kn što znaĉi da je ostvarenje manje od plana za 5,8%.
Grafikon 12: Planirani i izvršeni rashodi poslovanja proraĉuna Grada Vrbovskog za
2011. godinu
Plan Izvršenje
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
56
Iz prikazanog grafikona zamjetno je kako najveći udio u rashodima poslovanja
zauzimaju materijalni rashodi te da nema znaĉajnijeg odstupanja izvršenja od plana. Što
se tiĉe materijalnih rashoda unutar njih najveći udio zauzimaju rashodi za usluge što
demonstrira sljedeći grafiĉki prikaz.
Grafikon 13: Planirani i izvršeni materijalni rashodi proraĉuna Grada Vrbovskog za
2011. godinu
Plan Izvršenje
Izvor: : Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Grafikon 14: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci po upravnim odjelima za 2011.
godinu
Plan Izvršenje
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Vidljivo je kako na jedinstveni upravni odjel otpada najveći udio ukupnih rashoda i
izdataka. Na drugom mjestu po izdašnosti se nalazi komunalni sustav i gospodarstvu, a
na predstavniĉka i izvršna tijela otpada najmanji udio ukupnih rashoda i izdataka.
Unutar jedinstvenog upravnog odjela najveći udio u ukupnim rashodima i izdacima ima
upravni odjel, unutar komunalnog sustava i gospodarstva komunalna djelatnost, a što se
tiĉe predstavniĉkih i izvršnih tijela rashodi i izdaci su rasporeĊeni podjednako što je
prikazano u grafikonima koji slijede.
57
Grafikon 15: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci jedinstvenog upravnog odjela za
2011. godinu
Plan Izvršenje
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Grafikon 16: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci komunalnog sustava i gospodarstva
za 2011. godinu
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Grafikon 17: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci predstavniĉkih i izvršnih tijela za
2011. godinu
Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada
Plan Izvršenje
58
5. ZAKLJUĈAK
Lokalna je samouprava civilizacijska tekovina i sastavni dio modela svih suvremenih
demokratskih politiĉkih sustava u svijetu, ali nije samo izraz demokratskog prava
graĊana, već i oblik racionalne organizacije društvene i drţavne zajednice.
Na lokalnoj i podruĉnoj razini u Hrvatskoj vlast se dijeli na ţupanije, općine i gradove.
Okosnicu njihova djelovanja ĉine Zakon o proraĉunu i Zakon o lokalnoj i podruĉnoj
(regionalnoj) samoupravi. Jedinice su lokalne samouprave općine (429) i gradovi (127),
dok su ţupanije (20 ţupanija i Grad Zagreb) jedinice podruĉne (regionalne)
samouprave.
Lokalne jedinice u Hrvatskoj razlikuju se po veliĉini, no unatoĉ tome sve lokalne
jedinice imaju jednak opseg odgovornosti bez obzira na njihovu veliĉinu, stupanj
razvijenosti i geografski poloţaj. Brojni su nedostaci tako definiranog sustava ovlasti
općina, gradova i ţupanija. Jedan je od većih nedostataka nemogućnost obavljanja
javnih funkcija na istoj razini kvalitete zato što se lokalne jedinice razlikuju po stupnju
gospodarske razvijenosti, po fiskalnim kapacitetima i po veliĉini. U odnosu prema
velikim gradovima, male općine i gradovi s niskim fiskalnim kapacitetom ne mogu u
potpunosti udovoljiti zahtjevu za pruţanjem iste vrste javnih usluga svom stanovništvu
na visokoj razini kvalitete. TakoĊer, malen je broj fiskalnih instrumenata i mjera na koje
lokalna i regionalna samouprava moţe u potpunosti utjecati ili barem utjecati tako da u
zakonom propisanim granicama mijenja visine stopa i tako utjeĉe na ukupnu visinu
prikupljenih proraĉunskih prihoda. Sve to upućuje na slabu lokalnu samoupravu u
sklopu centralizirane zemlje.
Zapoĉeti proces fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj ipak je rezultirao odreĊenim
unapreĊenjima u nizu podruĉja javnih financija. Neka od tih podruĉja koja su donijela
kvalitativne pomake odnose se i na lokalne razine vlasti, kao na primjer znatno
unapreĊenje u podruĉju klasifikacije proraĉuna središnje drţave i lokalnih proraĉuna,
uvoĊenje kriterija dodjele pomoći i raspodjele pomoći iz proraĉuna središnje drţave
(koji su ipak i dalje nedovoljno transparentni i godišnje se mijenjaju) te poboljšanja
raĉunovodstvenog sustava.
Uobiĉajeno nerazvijene drţave imaju jaĉe centralizirane sustave od razvijenih
industrijskih drţava. Tako, na primjer, Danska ima trostruko veću lokalnu drţavu od
59
prosjeĉne u Europskoj uniji, a Hrvatska se još ubraja meĊu drţave s manjom lokalnom
drţavom.
Što se tiĉe proraĉunskog procesa lokalnih jedinica u Hrvatskoj on ima tri osnovne faze
(pripremu, donošenje i izvršenje), koje traju oko dvije i pol godine. Osim toga, ukupan
proraĉunski proces prolazi kroz nekoliko koraka unutar pojedine faze što upućuje na
sloţenost i vaţnost proraĉuna kao ozbiljne ekonomske i politiĉke aktivnosti ima li se na
umu lokalni i regionalni razvoj. S obzirom na iznimnu vaţnost proraĉuna za
funkcioniranje cijeloga gospodarstva lokalne ili regionalne jedinice, proraĉunski se
proces provodi prema ustaljenoj shemi i toĉno utvrĊenim zakonitostima.
Na temelju analize plana i izvršenja proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. godinu moţe
se zakljuĉiti kako u svim analiziranima elementima proraĉuna planirano odstupa od
izvršenog na naĉina da je izvršeno manje od donesenog plana. Ne postoje znaĉajnije
oscilacije u iznosima, ali su dovoljno velike da utjeĉu na daljnje provoĊenje restriktivne
politike upravljanja ovim sve manje gospodarski aktivnim podruĉjem.
U Republici Hrvatskoj još su uvijek neiskorištene prisutne mogućnosti da kroz jaku
lokalnu samoupravu osigura veći društveni kapacitet razvoja, rješavanja javnih
problema i obavljanja javnih poslova – upravo je lokalna samouprava institucija koja
osigurava win-win game, brzo reagiranje na probleme i sinergijske uĉinke.
60
LITERATURA
1.) KNJIGE
1. Bajo, A., Jurlina Alibegović, D., 2008, Javne financije lokalnih jedinica vlasti, ŠK,
Zagreb
2. Bratić, V., 2008, Odlučivanje o lokalnim proračunima: između sna i jave, Institut za
javne financije, Zagreb
3. Brunĉić, D., 2001, Lokalna samouprava – hrvatska i nizozemska iskustva, Hrvatski
institut za lokalnu samoupravu, Osijek
4. Jakir-Bajo, I., Maletić, I., Jusup, S., 2009, Planiranje u sustavu proračuna za
razdoblje 2010. – 2012. godine, Hrvatska zajednica raĉunovoĊa i financijskih
djelatnika, Zagreb
5. Jurlina Alibegović, D., 2010, Analitičke podloge za učinkovitu decentralizaciju u
Hrvatskoj, Ekonomski institut, Zagreb
6. Šimović, J., Šimović, H., 2006, Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije,
Pravni fakultet Sveuĉilišta u Zagrebu, Zagreb
7. Vašiĉek, D., 2010/2011, Računovodstvo proračuna-predavanja; samo za internu
upotrebu studenata, Ekonomski fakultet Sveuĉilišta u Rijeci, Rijeka
2.) WEB IZVORI
1. Bajo, A., Bronić, M., 2004, Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: Problemi
fiskalnog izravnanja, Institut za javne financije, 2004 dostupno na
http://hrcak.srce.hr/5722
2. Drţavni zavod za statistiku, 2012, Statistiĉki ljetopis 2012, Zagreb, dostupno na
http://www.dzs.hr/
3. Eurostat dostupno 15. 03. 2013. na
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do
4. Fiskalna decentralizacija, dostupno 11. 03. 2013. na
http://www.efpu.hr/fileadmin/nastavnici_files/skrtalic/KompFisSust/11.-12..pdf
5. Hrvatski zavod za zapošljavanje, dostupno 20. 03. 2013. na
http://www.hzz.hr/default.aspx?id=7574
61
6. Institut za javne financije, dostupno 15. 03. 2013. na
http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-hrvatska
grada/362/glavni-nalazi/365
7. Ministarstvo financija, dostupno 09. 03. 2013. na http://www.mfin.hr/hr/raspodjela-
poreza-na-dohodak-temeljem-zakona-o-financiranju-jlprs
8. Ministarstvo financija RH, 2012, Godišnje izvješće Ministarstva financija za 2011.
godinu, Zagreb dostupno na www.mfin.hr
9. Ministarstvo financija – Porezna uprava, dostupno 09. 03. 2013. na
http://www.porezna-uprava.hr/porezi/v_poreza.asp?id=b02d1
10. Ministarstvo uprave, dostupno 25. 02. i 03. i 04. 03. 2013. na
http://www.uprava.hr/default.aspx?id=12,
http://www.uprava.hr/default.aspx?id=475 i
http://www.uprava.hr/default.aspx?id=594
11. OECD dostupno 15. 03. 2013. na
http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SNA_TABLE11
12. Ott, K., Bajo, A., Pitarević, M., 2001, Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj,
dostupno 17. 03. 2013. na http://www.ijf.hr/upload/files/file/knjige/fiskalna.pdf
13. Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012, Godišnji izvještaj o izvršenju
proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. godinu, dostupno 20. 03. 2013. na
http://www.sn.pgz.hr/default.asp?Link=popis&sifra=51326
14. Sluţbene Internet stranice grada Vrbovsko, dostupno 16. i 18. 03. 2013. na
http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/geografski-polozaj/ i
http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/opci-podaci/
15. Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi, 2011, Narodne novine, no.
150
16. Zakon o izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)
samouprave, 2012, Narodne novine, no. 25
17. Zakon o proraĉunu, 2008, Narodne novine, Zagreb, no. 87
18. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o proraĉunu, 2012, Narodne novine,
Zagreb, no. 136
62
POPIS TABLICA
Broj i naziv tablice Br. stranice
1. Gradovi prema broju stanovnika, popis 2011. 6
2. Upravno-teritorijalni ustroj Republike Hrvatske 7
3. Ţupanije, površina, stanovništvo, gradovi, općine i naselja
(teritorijalni ustroj prema stanju 31. prosinca 2011.) 9
4. Raspodjela poslova kojima se neposredno ostvaruju potrebe
graĊana 11
5. Porezni sustav Republike Hrvatske 15
6. Raspodjela poreza na dohodak od 1. oţujka 2012. Prema Zakonu o
financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave
(%)
16
7. Rashodi proraĉuna 53 lokalne jedinice u razdoblju 2009. – 2011. 19
8. Udio prihoda i izdataka općina, gradova i ţupanija u ukupnim
prihodima i dotacijama konsolidirane opće drţave 24
9. Udio prihoda i rashoda lokalnih i regionalnih jedinica u BDP-u 24
10. Raspodjela ovlasti za utvrĊivanje poreznih stopa 25
11. Rashodi lokalne samouprave kao % BDP-a za 2011. godinu 29
12. Ukupni prihodi lokalne samouprave odabranih zemalja ĉlanica
EU 30
13. Primjeri pokazatelja uspješnosti 37
14. Saţetak proraĉunskog procesa lokalnih jedinica vlasti u RH 43
POPIS SLIKA
Broj i naziv slike Br. stranice
1. Tipiĉan ustroj grada ili općine u Hrvatskoj 8
2. Geografski poloţaj Grada Vrbovskog 47
3. Grb grada Vrbovskog 48
POPIS SHEMA
Broj i naziv sheme Br. Stranice
1. Institucionalni obuhvat hrvatskog javnog sektora 10
2. Osnovna struktura proraĉuna lokalnih jedinica 35
3. Planiranje proraĉuna lokalnih jedinica 39
63
POPIS GRAFIKONA
Broj i naziv grafikona Br. stranice
1. Struktura prihoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini 17
2. Prihodi jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave za
petogodišnje razdoblje 17
3. Struktura rashoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini 20
4. Indeks otvorenosti gradskih proraĉuna 33 odabrana grada 27
5. Transparentnost postupka razmjene dokumenata o proraĉunu
izmeĊu gradskih uprava i gradskih vijeća (%) 40
6. Plan proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012. godinu te
projekcije za 2013. i 2014. godinu 52
7. Nezaposlenost Grada Vrbovskog po spolu 53
8. Plan prihoda i primitaka proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i
2012. godinu te projekcije za 2013. i 2014. godinu 53
9. Planirani i izvršeni prihodi poslovanja proraĉuna Grada Vrbovskog
za 2011. godinu 54
10. Planirani i izvršeni prihodi od poreza proraĉuna Grada Vrbovskog
za 2011. godinu 54
11. Planirani rashodi i izdaci proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i
2012. te projekcije za 2013. i 2014. godinu 55
12. Planirani i izvršeni rashodi poslovanja proraĉuna Grada
Vrbovskog za 2011. godinu 55
13. Planirani i izvršeni materijalni rashodi proraĉuna Grada
Vrbovskog za 2011. godinu 56
14. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci po upravnim odjelima za
2011. godinu 56
15. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci jedinstvenog upravnog odjela
za 2011. godinu 57
16. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci komunalnog sustava i
gospodarstva za 2011. godinu 57
17. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci predstavniĉkih i izvršnih
tijela za 2011. godinu 57
IZJAVA
Izjavljujem da sam diplomski rad s naslovom PLANIRANJE I IZVRŠENJE
PRORAĈUNA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE izradila pod voditeljstvom
doc. dr. sc. Davora Vašiĉeka. U radu sam primijenila metodologiju istraţivaĉkog rada
koristeći literaturu koja je navedena na kraju diplomskog rada. TuĊe spoznaje, stavove,
zakljuĉke, teorije i zakonitosti koje sam izravno ili parafrazirajući navela u diplomskom
radu na uobiĉajen, standardan naĉin citirala sam i povezala s fusnotama i korištenim
bibliografskim jedinicama. Rad je pisan u duhu hrvatskog jezika.
Suglasna sam s objavom diplomskog rada na službenim stranicama Fakulteta.
Studentica
Natalija Mamula