1

Sysselsetting i Norge: begrensninger og muligheter1

16. november 2017

Manudeep Bhuller

Katrine V. Løken

«Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til

livets opphold ved arbeid eller næring. Den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til

støtte fra det offentlige.»

Kongeriket Norges Grunnlov, E. Menneskerettigheter, § 110.

1 Rapporten er bestilt og finansiert av NHO. Forfatterne er ansvarlig for alle konklusjoner og forslag.

2

Sammendrag

Hvilke begrensinger og muligheter har vi for økt sysselsetting i Norge framover? Denne rapporten setter søkelyset på sysselsetting i Norge. Først benytter vi resultater fra standard økonomisk teori til å identifisere antatte barrierer for økt sysselsetting. Videre dokumenterer vi utviklingen i sysselsetting samlet og for ulike grupper av befolkningen basert på Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) og sysselsettingsstatistikken. Dernest foretar vi en gjennomgang av funn i eksisterende empiriske studier som hovedsakelig er fagfellevurdert, holder høy kvalitet og har i de fleste tilfeller hatt som formål å tallfeste virkninger av ulike tiltak på sysselsetting. Basert på denne gjennomgangen av eksisterende statistikk og forskning foreslår vi følgende hovedtiltak for å øke sysselsetting i Norge:

• Innføring av et jobbskattefradrag og aktivitetskrav til flere trygdeytelser.

• Bruk av tilrettelagte arbeidsplasser, graderte trygdeytelser og lønnstilskudd

• Fjerne differensierte arbeidsgiveravgifter

• Økt satsing på gjennomføring i høyere utdanning og mindre frafall på videregående

• Økt satsing på kvalitet i barnehager

• Vurdere innføring av en egenandel i sykelønn og justering av arbeidsgiverperioden

3

1. Introduksjon

Sysselsettingsandelen blant 15-74 åringer har gått ned fra 72,4 prosent i 2. kvartal 2008 til 67,1 prosent i 2. kvartal 2017, noe som betyr at 7,3 prosent færre i yrkesaktiv alder er sysselsatte nå enn for ti år siden. Samtidig har arbeidsledigheten økt. Det kan stilles spørsmål ved om den norske velferdsstatsmodellen er bærekraftig, spesielt hvis den negative utviklingen i sysselsetting fortsetter (Meld. St. 29 (2016-2017)). Noe av denne utviklingen vet vi vil fortsette på grunn av en forventet økning i antallet alderspensjonister. Imidlertid kan økningen i antall alderspensjonister de siste ti årene kun forklare rundt 50 prosent av fallet i sysselsettingen vi observerer. Spørsmålet vi stiller oss er hvordan kan vi få flere til å delta i arbeid, slik at finansieringsbyrden av vår velferdsstat kan deles på flere hoder i framtiden?

Når dette spørsmålet skal vurderes er det viktig å se det i lys av den norske (eller nordiske) modellen. Kjennetegn ved de nordiske landene, som skiller de fra veldig mange andre vestlige land, er høy grad av tillit mellom samfunnsborgere, høy deltagelse i arbeidsmarkedet, sterke arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, og en velferdsstat som sørger for omfattende offentlige ordninger. Fallende sysselsetting, økt heterogenitet i arbeidsmarkedet i form av både nye typer jobber og nye måter å utføre et arbeid på, og økt velferdsbruk setter den norske modellen under press. Reformer i arbeidsmarkedet, og i velferdsordningene må gjennomføres for å opprettholde en bærekraftig velferdsstat. Dette må ses i sammenheng med et ønske om å opprettholde små lønnsforskjeller og universell inntektssikring; i enkelte tilfeller kan et ønske om å opprettholde en bærekraftig velferdsstat gjennom politikkreformer og et ønske om å ivareta de sentrale trekkene ved velferdsstaten komme i konflikt med hverandre.

I del 2 av denne rapporten vil vi basert på standard økonomisk teori gi en kort beskrivelse av ulike barrierer for økt sysselsetting i Norge. Hvorfor er det slik at noen individer ikke arbeider, og hva er det som hindrer bedrifter fra å ansette flere arbeidere? Samlet er det en rekke forhold knyttet til tilbudssiden (kompetanse, preferanser, skatte- og stønadssystemet) og etterspørselssiden (produktpriser, konkurranse, teknologiendringer, lønnskostnader og kostnader til alternative innsatsfaktorer), samt markedsmakt, forhandlingsstruktur og informasjonssvikt, som vi forventer vil kunne påvirke sysselsettings- og ledighetsnivå.

I del 3 dokumenterer vi utviklingen i den totale sysselsettingen og forskjeller i sysselsetting for grupper definert ved alder, kjønn, utdanning og innvandrerbakgrunn, samt forskjeller i sysselsetting på tvers av geografi, basert på sysselsettings- og arbeidskraftstatistikk tilgjengeliggjort av Statistisk sentralbyrå (SSB). Vi finner at andel personer i yrkesaktiv alder som er ikke-sysselsatte har økt fra 27,6 prosent i 2. kvartal 2008 til 32,9 prosent i 2. kvartal 2017. Dette drives av økning i andel alderspensjonister, økning i andel arbeidsledige, og økning i gruppen som rapporterer å ha en «annen» hovedaktivitet, dvs. de er verken under utdanning, alderspensjonister, uføretrygdede, arbeidsledige, eller hjemmearbeidende. Vi finner videre at tre av fire sysselsatte jobber heltid. Vi finner også at omkring 8 prosent av de som regnes som sysselsatte i offisiell statistikk er midlertidig fraværende fra sin arbeidsplass (i minst en arbeidsuke) grunnet sykefravær eller fødselspermisjon. Det er med andre ord betydelig potensial for å øke både sysselsetting og antallet faktiske utførte timer.

4

Tilbake til spørsmålet vi begynte med; hvordan skal vi få flere i arbeid? I del 4 av rapporten diskuterer vi tre typer potensielle tiltak som kan iverksettes basert på en gjennomgang av funn i eksisterende empirisk forskning: i) tiltak rettet mot arbeidstakere, ii) tiltak rettet mot næringslivet, eller iii) langsiktige tiltak, rettet enten mot arbeidstakere eller næringslivet. Blant tiltak rettet mot arbeidstakere ser vi først på kompetanseutvikling og virkemidler for å få flere til å ta høyere utdanning. Andre tiltak rettet mot arbeidstakere som vi diskuterer er knyttet til inntektsbeskatning, økonomiske arbeidsinsentiver og aktivitetskrav ved mottak av trygdeytelser. Videre ser vi på tiltak for de utenfor arbeidslivet, hvor uføretrygd er den store velferdsordningen som peker seg ut, og tiltak for å øke arbeidsintensiteten, hvor sykepenger peker seg ut som en velferdsordning som kan reformeres. Blant tiltakene rettet mot næringslivet diskuterer vi regulering av konkurranseforhold og markedsmakt, samt, lønnstilskudd, graderte trygdeytelser og tilrettelegging av arbeidsplasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Vi diskuterer også sysselsetting som et argument for å ha et system med differensiert arbeidsgiveravgift. Blant langsiktige tiltak fokuserer vi på tidlig innsats i barnehage og kvalitet i grunnskoleopplæring, som kan bidra til kompetanseheving på lenger sikt, samt tiltak knyttet til fremtidige kompetansekrav, endringer i teknologi og globalisering.

I del 5 gir vi konkrete forslag til tiltak basert på gjennomgangen av virkninger av ulike tiltak. Vi vil understreke at disse anbefalingene ikke tar hensyn til budsjettbetingelser, og heller ikke vurderer mulige negative konsekvenser av de ulike tiltakene (eksempelvis, uheldige fordelingsvirkninger). Likevel vurderer vi disse andefalingene som viktige innspill i videre arbeid som gjennomføres i norske beslutningstakere og forvaltningsorganer som har rammer til å vurdere helheten av alle tiltakene samlet. De viktigste forslagene til tiltak og reformer er

• Innføring av et jobbskattefradrag og aktivitetskrav til flere trygdeytelser.

• Bruk av tilrettelagte arbeidsplasser, graderte trygdeytelser og lønnstilskudd

• Fjerne differensierte arbeidsgiveravgifter

• Økt satsing på gjennomføring i høyere utdanning og mindre frafall på videregående

• Økt satsing på kvalitet i barnehager

• Vurdere innføring av en egenandel i sykelønn og justering av arbeidsgiverperioden

Vi presiserer at det for å gjennomføre en mer fullstendig vurdering av de ulike tiltakene vil trenges en mer grundig gjennomgang av forskningen enn det vi har tatt sikte på her, samt en beregning av kostnadene og gevinstene ved hvert tiltak, anslag over de totale sysselsettingseffekter, og vurdering av andre konsekvenser av tiltakene utover sysselsetting. Innenfor rammen av denne rapporten har vi naturligvis ikke hatt anledning til å gjennomføre en slik fullstendig vurdering; vi anser det som nødvendig før noen av tiltakene iverksettes.

2. Barrierer for økt sysselsetting?

Hvorfor er det slik at noen individer ikke arbeider, og hva er det som hindrer bedrifter fra å ansette flere arbeidere? I denne delen vil vi bruke standard økonomisk teori for å gi et grunnlag for å videre diskutere barrierer for økt sysselsetting.

5

Sysselsettingsnivået i en økonomi bestemmes i et samspill mellom individers beslutninger om å ofre sin fritid mot en økonomisk godtgjørelse og bedrifters beslutninger om å benytte arbeidskraft som en innsats i produksjon av goder eller tjenester mot en betaling. Summen av fritid som personer samlet sett er villig til å ofre mot en gitt betaling kalles arbeidstilbudet, mens summen av arbeidskraft som bedrifter ønsker å benytte for en gitt betaling kalles etterspørselen etter arbeidskraft. Sysselsettingsnivået i et samfunn vil dermed avhenge av forhold som påvirker tilbudet av arbeid eller etterspørselen etter arbeid, og forhold som påvirker hvordan de som tilbyr og de som etterspør arbeid møtes i markedet og hvordan de seg imellom avtaler lønn- og arbeidsvilkår.

I en markedssituasjon der det er tilstrekkelig mange ledige jobber, vil en person velge å jobbe dersom lønnen som tilbys overstiger personens reservasjonslønn, dvs. velferdsnivået som maksimalt kan oppnås uten å jobbe. Denne enkle avveiningen tilsier at jobbsannsynligheten kun avhenger av i) forhold som påvirker lønnen som personen tilbys, og ii) forhold som påvirker reservasjonslønnen.

Lønnen som en person tilbys i arbeidsmarkedet skal gjenspeile forventet produktivitet. Men hvilke forhold påvirker produktivitet? Ofte er kompetansenivå trukket fram som en viktig driver av produktivitet. Det kan tenkes at forhold som utdanningslengde, arbeidserfaring, intensitet av arbeidstrening eller opplæring på en arbeidsplass, osv., vil påvirke kompetansenivået, og dermed også produktivitet, lønn og sysselsetting.

Hva med personens reservasjonslønn? Noe forenklet vil denne avhenge av i) inntektsnivå som personen kan opprettholde uten arbeid, og ii) personens preferanser for fritid (relativt til inntekt eller konsum). Et høyt nivå på stønadsbeløpet som kan mottas utenfor arbeid vil bidra til å øke reservasjonslønnen og alt annet likt gjøre det mindre lønnsomt å velge arbeid. Særlig behovsprøvde stønadsordninger, som innebærer at stønaden reduseres elles tas bort helt dersom arbeidsinntekt overstiger et visst nivå, bidrar til å redusere nettogevinstene ved å arbeide. Videre er personens preferanser for fritid avgjørende, dvs. hvor vidt nettogevinsten ved å arbeide (i form av økt inntekt eller konsum) er høyere enn nyttekostnaden personen påtar seg ved å ofre sin fritid. Det kan være mange forhold som påvirker preferanser for fritid; vanligvis antar man dette avhenger av familiesituasjon, om man har barn og eventuelt antall barn, men det kan også være forhold som vi kan kalle sosiale normer, særlig de forventningene rundt arbeid som man møter i samfunnet rundt seg og lar seg påvirke av.

I en markedssituasjon der det er tilstrekkelig mange ledige arbeidere, vil en bedrift kun ønske å ansette en ny arbeider hvis kostnaden ved å ansette arbeideren er lavere enn økningen dette medfører i produksjonsverdien, og bedriften ikke kan oppnå større økning i produksjonsverdi ved å bruke andre innsatsfaktorer (som maskiner) for samme kostnad. Hvor vidt en arbeider blir ansatt av bedriften avhenger dermed av i) kostnaden ved å ansette en ny arbeider, ii) økning i produksjonsverdi ved å benytte en ny arbeider, og iii) produksjonsøkningen som en alternativ innsatsfaktor ville gitt til samme kostnad.

For bedriften vil kostnadene ved å ansette en ny arbeider typisk overgå lønnen som arbeideren mottar. For det første vil lønnskostnadene for bedriften også inkludere en

6

arbeidsgiveravgift.2 Arbeidsgiver kan i tillegg kun unntaksvis ansette en person for å utføre et arbeid for en enkel arbeidstime; ansettelsesforholdet vil vanligvis innebære en økning i kostnadene tilsvarende deltids- eller heltidsarbeid, samt kostnader knyttet til kjøp av tilleggsutstyr og materialer som er nødvendig for at arbeideren skal kunne utføre sin jobb på en hensiktsmessig måte. Kostnader for en arbeidsgiver for å ansette en person vil altså avhenge av både avgiftsregelverk, kontraktsforhold ved arbeidstid og produksjonsspesifikke forhold utover lønnen som gis til arbeideren.

Hva bestemmer økning i produksjonsverdi som bedriften forventer å ha ved å engasjere en ny arbeider? Produksjonsverdien kan defineres som pris per enhet av en vare eller tjeneste som bedriften tilbyr ganget med antall enheter som bedriften produserer. Ved å ansette en ny arbeider kan bedriften potensielt øke antall enheter som produserer, mens prisen per enhet vil være bestemt av forhold ved markedet der produktenes selges. I mange arbeidsplasser foregår produksjon av varer eller tjenester i prosesser som kan karakteriseres som arbeidslag, der produktiviteten til den enkelte arbeider vil avhenge av også andre arbeidere, og der også andre innsatsfaktorer enn arbeidskraft brukes i produksjon og påvirker produktiviteten til den enkelte arbeider. I slike arbeidsplasser er det kompetansenivået for hele arbeidslaget og sammensetning av ulike innsatsfaktorer som er bestemmende for hvor stor økning i produksjonsverdi som kan forventes ved å ansette en ny arbeider. For bedriften er det imidlertid også viktig å ta hensyn til produktprisen når de skal beregne forventet økning i produksjonsverdi; lavere etterspørsel etter bedriftens varer eller tjenester vil tilsi at produktprisen faller og dermed også verdien av å ansette en ny arbeider.

Produktiviteten til alternative innsatsfaktorer som maskiner, teknologi, utenlandsk arbeidskraft, osv., er også avgjørende for om en bedrift vil velge å ansette en lokal arbeider fremfor disse andre innsatsfaktorer. Dersom bedriften kan få en større økning i produksjon ved å bruke alternative innsatsfaktorer til kostnaden av en ny arbeider og samtidig øke profitten vil bedriften heller bruke disse fremfor å ansette en lokal arbeider. Dersom prisen på andre innsatsfaktorer går ned, fremstår arbeidskraft som relativt dyrere og bedriften kan reagere med å velge andre innsatsfaktorer fremfor lokal arbeidskraft. Økt produktivitet eller økt tilgjengelighet av alternative innsatsfaktorer taler også for samme type substitusjon. Viktige trekk ved økonomien som stadig teknologisk utvikling og globalisering har ført til at ulike teknologier har blitt billigere og fått økt produktivitet og utenlandsk arbeidskraft har blitt lettere tilgjengelig. Disse forholdene kan tale for mindre bruk av lokal arbeidskraft i produksjon. I mange arbeidsplasser er det imidlertid vanskelig for en arbeidsgiver å erstatte lokal arbeidskraft med teknologier eller utenlandsk arbeidskraft, enten på grunn av produksjonsmessige forhold som gjør at bruk av lokal arbeidskraft er nødvendig eller at det er institusjonelle barrierer som langsiktige arbeidsavtaler og sterkt oppsigelsesvern.

Etter å ha kartlagt forhold på tilbuds- og etterspørselssiden av arbeidsmarkedet, som enten bidrar til at personer ikke jobber eller at bedrifter ikke ansetter flere arbeidere, er det naturlig å spørre seg om det også er forhold ved samspillet mellom bedrifter og arbeidere i markedet som kan påvirke sysselsettingsnivået. I idealiserte markeder med frikonkurranse vil alle personer som ønsker å arbeide og alle bedrifter som ønsker å ansette arbeidere, gjennom et samspill på arbeidsmarkedet, bli enige om lønns- og arbeidsvilkår. Da oppnår man en likevekt

2 I Norge er arbeidsgiveravgiften geografisk differensiert og varierer mellom 0 og 14,1 prosent (beregnet som et tillegg til lønnskostnader, pensjonspremie, osv.) avhengig av hvor i landet virksomheten er lokalisert.

7

der kun personer som selv har valgt å være uten jobb er arbeidsledige, dvs. ufrivillig arbeidsledighet vil ikke eksisterer i et slikt arbeidsmarked. På kort sikt vil endringer i tilbuds- og etterspørselsforhold kunne gi endringer i ledighet, men på litt sikt vil ledighetsnivået reduseres til kun de som er frivillig ledige. Denne prediksjonen er imidlertid ikke konsistent med empiri; en stor del av arbeidsstyrken regner seg som ufrivillig arbeidsledig og består av personer som er villige til å påta seg arbeid til en gitt lønn, og dette fenomenet er gjentatte ganger dokumentert for de fleste land og over tid. Omfattende forskning på arbeidsmarkedet har derfor forsøkt å undersøke om ufrivillig ledighet kan skyldes forhold knyttet til hvordan interaksjon mellom de som tilbyr og de som etterspør arbeidskraft foregår og hvordan de seg i mellom avtaler lønn- og arbeidsvilkår.

To nobelprisvinnere i økonomi, Milton Friedman og Edmund Phelps, bidro til teorien om naturlig arbeidsledighet, som sier at det finnes økonomiske mekanismer som gjør at ledighet over tid beveger seg mot et slags likevektsnivå. Disse teoriene tar utgangspunktet i at markedet er ufullkomment, eksempelvis ved at noen aktører har markedsmakt (monopolistisk konkurranse, fagforeninger) eller at det finnes informasjonssvikt, som kan bidra til ufrivillig arbeidsledighet selv i en likevekt, derav navnet likevektsledighet (Holden, 1996). Det kan delvis skyldes strukturledighet, som oppstår ved et misforhold mellom antall personer som søker visse typer jobber og antall jobber som finnes av disse typene til de lønningene som gjelder i markedet. Det kan også skyldes friksjonsledighet, som oppstår hvis at det tar tid for arbeidsledige å finne jobber som passer til deres kvalifikasjoner og for arbeidsgivere å finne ledige arbeidere. Det kan være at arbeidere ikke har fullstendig informasjon om hvor de relevante ledige jobbene finnes og at bedriftene ikke vet hvor de ledige arbeiderne befinner seg. Sammen utgjør strukturledighet og friksjonsledighet det som kalles likevektsledighet.

Økonomer har også vært opptatte av virkninger av markedsmakt, enten på arbeidsgiver- eller arbeidstakersiden, for sysselsetting og ledighet. En bedrift sies å ha markedsmakt dersom den kan enten påvirke pris på varen/tjenesten som den selger eller lønnen som den tilbyr sine ansatte, eller begge deler. En monopolbedrift, som er et ekstremtilfelle på det førstnevnte, kan sette prisen på sitt produkt og vil i likevekt sette en pris høyere enn hva frikonkurranse skulle tilsi, produsere færre enheter og dermed også etterspørre mindre arbeidskraft. En monopsonibedrift er derimot eksemplet på en bedrift som er den eneste som etterspør viss type arbeidskraft i et marked og kan dermed bestemme lønnsnivået. I en slik likevekt vil monopsonibedriften sette et lavere lønnsnivå, høyere profittmargin, og ansette færre arbeidere enn hva frikonkurranse skulle tilsi. Derimot tilsier teorier for fagforeningslønn at når en fagforening forhandler på vegne av arbeidere vil lønnsnivået være høyere enn hva frikonkurranse skulle tilsi. Bedriftene vil dermed respondere med å ansette færre arbeidere og sysselsetting vil være lavere enn ellers. Markedsmakt på enten arbeidsgiversiden eller arbeidstakersiden vil dermed forventes å føre til høyere likevektsledighet.

Samlet er det altså en rekke forhold knyttet til tilbuds- og etterspørselssiden, samt markedsmakt, forhandlingsstruktur og informasjonssvikt, som vi forventer kan påvirke sysselsettings- og ledighetsnivå i økonomien. I del 4 vil vi komme nærmere inn på mange av disse faktorene og hvordan disse fungerer i det norske markedet.

8

3. Sysselsetting i Norge

I denne delen presenterer vi hovedtrekk ved utviklingen i sysselsetting i Norge de siste ti årene. Vi gir en oversikt over forskjeller i sysselsetting for grupper definert ved alder, kjønn, utdanning og innvandrerbakgrunn, samt forskjeller i sysselsetting på tvers av geografi, basert på sysselsettings- og arbeidskraftstatistikk tilgjengeliggjort av Statistisk sentralbyrå (SSB).

3.1 Hovedtrekk ved sysselsetting de siste ti årene

Vi begynner med å gi en situasjonsbeskrivelse av sysselsetting i Norge per 2. kvartal 2017. Det

var totalt 2 658 000 sysselsatte av en befolkning på 3 961 000 personer i alder 15 til 74 år.3

Dette tilsvarer en sysselsettingsandel på 67,1 prosent. Totalt 123 000 mennesker var

arbeidsledige, dvs. de har forsøkt å skaffe seg arbeid i løpet av de siste fire ukene før

intervjutidspunktet og kan påta seg arbeid i løpet av uken de ble intervjuet eller de to

påfølgende ukene. Det tilsvarer en arbeidsledighetsandel på 4,4 prosent av arbeidsstyrken.4

Totalt 1 180 000 personer står dermed utenfor arbeidsstyrken, som betyr at de verken er

sysselsatte eller arbeidsledige. Disse utgjør 29,8 prosent av alle personene i alder 15 til 74 år.

Figur 1. Arbeidsstyrken, sysselsetting og arbeidsledighet fra 2007 til 2017

Kilde: SSBs arbeidskraftundersøkelse (AKU), 1. kvartal 2007 til 2. kvartal 2017.

3 Tallene er hentet fra Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) for 2. kvartal 2017; AKU-tall publiseres av SSB hvert kvartal hovedsakelig for aldersgruppen 15 til 74 år, som kan her betraktes som «yrkesaktiv alder». Datamaterialet brukt her er tilgjengelig på nettsiden: https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/statistikker/aku 4 Arbeidsstyrken er definert som summen av antall sysselsatte og antall arbeidsledige i alder 15 til 74 år. Registrerte helt ledige hos NAV som andel av arbeidsstyrken ligger normalt lavere enn AKU-arbeidsledigheten; NAV-ledige utgjorde ca. 2,7 prosent i 2. kvartal 2017. Siden sommeren 2014 har gapet mellom AKU-ledigheten og registrerte ledige hos NAV blitt større; en redegjørelse av dette gis av SSB her https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/arsaker-til-ulike-tall-pa-arbeidsledighet og en nærmere sammenlikning er foretatt i et arbeidsnotat levert til Finansdepartementet av Andersen mfl. (2017).

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

An

del

av

arb

eid

ssty

rken

(%

)

B. Arbeidsledighet og midlertidig sykefravær

Arbeidsledige rapportert i AKU (%) Registrerte helt ledige hos NAV (%)

Midlertidig sykefravær rapportert i AKU (%)

61

63

65

67

69

71

73

75

An

del

av

per

son

er i

ald

er 1

5-7

4 å

r (

%)

A. Arbeidsstyrken, sysselsetting og midlertidig fravær

Arbeidsstyrken (%) Sysselsatte uten midlertidig sykefravær (%)

Sysselsatte (%) Sysselsatte uten midlertidig fravær (%)

9

I internasjonal målestokk er sysselsettingen i Norge høy og arbeidsledigheten forholdsvis lav, selv om ledighetsraten indikerer at det er en viss underutnyttelse av arbeidskraftressurser (OECD, 2017). Likevel er det flere grunner til bekymring. Den heltrukne svarte kurven i figur 1a viser at sysselsettingsraten har gått ned fra 72,4 prosent i 2. kvartal 2008 til 67,1 prosent i 2. kvartal 2017, dvs. en reduksjon på 7,3 prosent. Over den samme perioden har arbeidsledige som andel av arbeidsstyrken, illustrert ved den heltrukne røde kurven i figur 1b, økt fra 2,8 prosent til 4,4 prosent, dvs. en økning på 57,1 prosent. Figur 1a viser videre at nedgangen i sysselsetting henger sammen med en samlet nedgang i arbeidsstyrken (blå kurve); andelen utenfor arbeidsstyrken har dermed økt fra 25,6 prosent til 29,8 prosent i denne perioden.

Før vi diskuterer mulige grunner til fallet i sysselsettingsraten er det viktig å peke på en rekke avgrensninger knyttet til definisjonen av sysselsatte i SSBs Arbeidskraftundersøkelse (AKU). For det første regnes alle personer i alderen 15-74 år, som utførte inntektsgivende arbeid, enten som lønnstakere, selvstendig næringsdrivende eller vernepliktige, av minst én times varighet i referanseuken som sysselsatte. For det andre regnes også som sysselsatte alle personer som innehar et slikt arbeid, men som var midlertidig fraværende fra jobb pga. sykdom, lønnet foreldrepermisjon, ferie, avspasering, ufrivillig permitterte (inntil 3 måneder), e.l. For det tredje regnes her personer som er på arbeidsmarkedstiltak og som mottar lønn fra sin arbeidsgiver som sysselsatte, til forskjell fra personer som er på andre typer tiltak (som kvalifiseringstiltak) der det kun utbetales en kursstønad og ikke lønn.

Den første avgrensningen gjør at selv personer med en nokså svak tilknytning til arbeidslivet (minst én times inntektsgivende arbeid i uken) vil regnes som sysselsatte. En nærmere beskrivelse av den samlede arbeidsinnsatsen i befolkningen vil derfor også kreve informasjon om arbeidstider (heltid eller kort/lang deltid) for alle sysselsatte. Den andre avgrensningen gjør at en del personer som ikke utfører inntektsgivende arbeid i referanseuken, men som mottar lønn (midlertidig fraværende) likevel regnes som sysselsatte. Det siste gjør at sysselsettingsraten kan gi et «oppblåst» anslag på andel personer som utfører inntektsgivende arbeid i en tilfeldig valgt uke i året. Særlig er dette problematisk i sammenlikning av sysselsettingstall fra Norge, som har generøse velferdsordninger som tillater oss å ha lønnet sykefravær og foreldrepermisjon, med sysselsettingstall fra land uten slike ordninger.5

I figur 1a viser vi sysselsettingsandeler som korrigerer for midlertidig fravær i to steg. Heltrukken grå kurve viser sysselsatte personer uten midlertidig sykefravær som andel av personer i alder 15-74 år. I 2. kvartal 2017 hadde ca. 3,1 prosent av sysselsatte en sykefraværsepisode som varte i hele referanseuken (dvs., minst 5 virkedager, som er enten legemeldt eller egenmeldt i IA-bedrifter). Det gjør at andel sysselsatte går fra 67,1 prosent til 65 prosent uten sykefravær. Videre viser stiplet grå kurve i figur 1a sysselsatte uten midlertidig fravær enten på grunn av sykdom eller av andre årsaker (foruten ferie) som andel av personer i alder 15-74 år. I 2. kvartal 2017 utgjorde sysselsatte uten midlertidig fravær (foruten ferie) kun 61,6 prosent. Samlet sett hadde 8,1 prosent av sysselsatte et midlertidig fravær i hele referanseuken (foruten ferie); hovedsakelig består dette av sykefravær og fravær grunnet 5 Det er imidlertid langt mer krevende å anslå hva sysselsettingsraten i Norge ville vært i en kontrafaktisk situasjon uten disse ordningene. Det kan argumenteres for at noe av grunnen til høy yrkesdeltakelse i Norge er nettopp generøse sykelønns- og foreldrepermisjonsordninger, som tillater at personer med midlertidig sykdom og personer med små barn kan ta midlertidig fravær uten å måtte si opp inntektsgivende arbeid på varig basis. Det er likevel slik i et tverrsnitt at sysselsettingstall for land uten slike ordninger i større grad vil samsvare med antall personer som faktisk utførte inntektsgivende arbeid enn sysselsettingstall for Norge.

10

fødselspermisjon, mens ufrivillige permitteringer og avspaseringer utgjør en liten andel.6 Figur 1a viser at utvikling i andel sysselsatte uten midlertidig fravær de siste ti årene har fulgt reduksjonen i arbeidsstyrken nokså tett. Figur 1b viser midlertid en svak nedgang i andel av arbeidsstyrken med sykefravær. Det er likevel slik at sykefraværsandelen over tid er av en størrelsesorden som kan sammenliknes med arbeidsledighetsandelen.

Figur 2. Hovedaktiviteter i og utenfor arbeidsmarkedet fra 2007 til 2017

Kilde: SSBs arbeidskraftundersøkelse (AKU), 1. kvartal 2007 til 2. kvartal 2017.

Som påpekt ovenfor inkluderer sysselsettingsandeler presentert i figur 1a også personer med en svak tilknytning til arbeidslivet (som har få timer inntektsgivende arbeid). Den stiplede svarte kurven i figur 2a viser andel heltidssysselsatte blant personer i alder 15-74 år; som tidligere viser den heltrukne svarte kurven samlet sysselsettingsandel (som inkluderer deltidssysselsatte). Heltidssysselsatte i AKU er definert som sysselsatte med en avtalt arbeidstid på minst 37 timer i referanseuken (og personer med 32-36 timer som selv oppgir dette som heltid i yrker der en arbeidstid kortere enn 37 timer kan regnes som heltid), mens øvrige sysselsatte er klassifisert som deltidssysselsatte. I 2. kvartal 2017 var 50,3 prosent av 15-74 åringer heltidssysselsatte og en av fire sysselsatte var deltidssysselsatt. Blant de deltidssysselsatte er det nokså stor variasjon i hvor vidt de har kort eller lang deltid. Samlet for alle sysselsatte var avtalt arbeidstid i snitt på 34,4 timer per uke i 2. kvartal 2017.7

Videre er det slik at en god del av de deltidssysselsatte (særlig de med kort deltid) har andre aktiviteter utenfor arbeidslivet som de anser som sine hovedaktiviteter. I AKU blir alle

6 Midlertidig fravær grunnet ferieavvikling er holdt utenfor i denne beregningen; andel midlertidig fraværende er 13,1 prosent når ferie er medregnet. Fravær grunnet ferie gir dessuten utslag i faktiske utførte arbeidstimer per år. Arbeidstakere har rett på 25 dager betalt ferie, noe som er høyt i internasjonal målestokk. Naturligvis er det også en god del sesongvariasjon i samlet midlertidig fravær pga. ferieavvikling spesielt i juli; andel sysselsatte som rapporterer midlertidig fravær i 3. kvartal hvert år er normalt i underkant av 30 prosent. 7 Faktisk utførte arbeidstimer per sysselsatt var i snitt på 32,9 timer per uke i 2. kvartal 2017. Avviket mellom avtalt arbeidstid og faktisk utførte arbeidstimer kan skyldes midlertidig fravær eller overtidsarbeid. I 2. kvartal 2008 var faktisk utført arbeidstid på 34,8 timer og avtalt arbeidstid på 34,4 timer per sysselsatt per uke.

45

50

55

60

65

70

75

An

del

av

per

son

er i

ald

er 1

5-7

4 å

r (

%)

A. Heltidsarbeid, deltidsarbeid og hovedaktivitet arbeid

Heltids- eller deltidssysselsatte (%)

Hovedaktivitet arbeid (%)

Heltidssysselsatte (%)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

An

del

av

per

son

er i

ald

er 1

5-7

4 å

r (%

)

B. Hovedaktiviteter blant ikke-arbeidende

Under utdanning (%) Alderspensjonister (%) Uføretrygdede ol. (%)

Arbeidsledige (%) Hjemmarbeidende (%) Annen aktivitet (%)

11

respondentene spurt om å oppgi sin hovedaktivitet (i eller utenfor arbeidsmarkedet). Basert på disse opplysningene kan vi lage et anslag på andel personer som har arbeid som sin hovedaktivitet; denne andelen vil bestå av heltidssysselsatte og deltidssysselsatte som anser arbeid som deres hovedaktivitet. De øvrige har «ikke-arbeid» som hovedaktivitet, enten ved at de befinner seg utenfor arbeidsstyrken, er arbeidsledige eller har kort deltidsarbeid men anser andre aktiviteter enn arbeid som deres hovedaktivitet. Figur 2a viser at andel som oppgir arbeid som sin hovedaktivitet var på 60,9 prosent i 2. kvartal 2017, som er en reduksjon fra 65,2 prosent i 2. kvartal 2008.

Figur 2b viser fordelingen av hovedaktiviteter blant de som ikke anser seg som arbeidende som andel av personer i alder 15-74 år. Samlet er andel ikke-arbeidene på 39,1 prosent i 2. kvartal 2017. Rundt 13 prosent er under utdanning og denne andelen har holdt seg stabil i de siste ti årene. Derimot har andelen alderspensjonister økt fra 6,9 prosent 2. kvartal 2008 til 9,6 prosent 2. kvartal 2017. Omtrent to tredeler av reduksjonen i arbeidsstyrken og halvparten av reduksjonen i sysselsettingen kan dermed tilordnes flere alderspensjonister. Økt arbeidsledighet (se figur 1b) har bidratt til en ytterligere reduksjon i sysselsetting. Imidlertid har andel uføretrygdede blant personer i alder 15-74 år gått ned fra 10,4 prosent til 9,6 prosent, slik at andel uføre og ledige sammenlagt har holdt seg stabilt de siste ti årene. Andel hjemmearbeidende er nesten halvert, fra 1,9 prosent til 0,9 prosent 2. kvartal 2017. Andelen som rapporterer å ha en «annen» hovedaktivitet, dvs. de er verken under utdanning, alderspensjonister, uføretrygdede, arbeidsledige, eller hjemmearbeidende, har gradvis økt fra 1,5 til 2,8 prosent 2. kvartal 2017. Reduksjonen i sysselsetting som ikke kan tilordnes økning i andel alderspensjonister eller arbeidsledige kan dermed tilordnes økning i denne gruppen. Dessverre har vi nokså begrenset kunnskap om personer med «annen» hovedaktivitet i det datamaterialet som er offentlig tilgjengelig på ssb.no; i en nærmere undersøkelse kunne man brukt mikrodata og forsøkt å kartlegge alternative aktiviteter for denne gruppen.

3.2 Sysselsetting etter alder og kjønn

Figur 3a viser endringer i befolknings- og sysselsettingsandeler for ulike aldersgrupper mellom 2. kvartal 2008 og 2. kvartal 2017. De røde punktene viser befolkningsandelen hver aldersgruppe utgjorde blant 15-74 åringer i 2008, mens de gule punktene gir den tilsvarende andelen for 2017. De grå stolpene viser sysselsettingsandeler i snitt for hver aldersgruppe i 2008, mens de svarte stoplene angir disse andelene for 2017. I tråd med økningen i andel alderspensjonister vi så i figur 2b finner vi her at personer i alder 65-74 år utgjør en større andel blant alle 15-74 åringer i 2017 enn i 2008, mens personer i alder 35-44 år utgjør en mindre andel. Utover disse endringene har aldersfordelingen vært nokså stabil de siste ti årene. Personer i alder 65-74 år har lavere sysselsetting enn andre befolkningsgrupper. Økning i andelen av denne aldersgruppen trekker derfor samlet sett i retning av lavere sysselsetting.

Imidlertid kan ikke hele reduksjonen i sysselsetting over de siste ti årene forklares ved en økt andel alderspensjonister. En sammenlikning av sysselsettingsandelene i hhv. 2017 (svarte stolper) og 2008 (grå stolper) viser merkbare endringer i sysselsetting innenfor flere av aldersgruppene. Vi ser at personer over 55 år, og spesielt de som er 60-64 år, har om noe økt sysselsetting over de ti siste årene. Økt sysselsetting blant de eldre kan delvis knyttes til

12

pensjonsreformen som trådte i kraft 1. januar 2011.8 Videre finner vi at en reduksjon i sysselsetting for samtlige aldersgrupper mellom 15 og 54 år. Det ser også ut til at reduksjonen i sysselsetting er større blant de yngre. Ungdommer 15-19 år hadde den største reduksjonen; sysselsettingsandelen for denne gruppen gikk ned fra 45,6 prosent i 2008 til 32,8 prosent i 2017, dvs. en reduksjon på hele 28 prosent. Over de samme årene gikk også sysselsettingsandelen blant personer i alder 20-24 år ned fra 74,8 prosent til 64 prosent. Årsakene til redusert sysselsetting blant yngre er sammensatte, delvis skyldes dette at færre yngre jobber deltid ved siden av studiene nå enn de gjorde før.

Figur 3. Sysselsetting etter alder og kjønn

Kilde: SSBs arbeidskraftundersøkelse (AKU), 2. kvartal 2008 og 2. kvartal 2017.

I figur 3b viser vi andel sysselsatte i 2. kvartal 2017 etter aldersgruppe og kjønn. Med unntak av alder 15-19 år, der sysselsettingsandel er noe høyere blant kvinner, finner vi for alle aldre mellom 20 og 75 år at flere menn er sysselsatt enn kvinner. Forskjellen er størst rundt alder 30-34 år, der 86 prosent av menn er sysselsatt mens det samme gjelder for 78 prosent av kvinnene. Forskjeller i sysselsetting blant menn og kvinner etter alder kan vi undersøke nærmere ved å se på hovedaktiviteter både i og utenfor arbeidsmarkedet som vist i figur 4. Vi finner at langt flere kvinner enn menn i alder 15-24 år har kort deltidsarbeid, dvs. de rapporterer at deres hovedaktivitet er «ikke-arbeid». Faktisk utgjør disse personene mer enn 60 prosent av alle kvinnelige sysselsatte i denne aldersgruppen. Derimot kvinner i alder 25-75 år er i større grad sysselsatte på deltid med arbeid som hovedaktivitet, til forskjell både fra jevnaldrende menn, som er i større grad er heltidssysselsatte, og yngre kvinner, som i hovedsak er under utdanning. Kvinner i alle aldersgrupper er imidlertid i mindre grad sysselsatt på heltid sammenliknet med menn. Figur 4b viser at det blant ikke-arbeidende kvinner i alder 25-54 år er over 10 prosent som rapporterer at de har hjemmearbeid som sin hovedaktivitet, mens nesten ingen menn rapporterer dette som sin hovedaktivitet. Sammenliknet med de under 25 år og over 54 år, oppgir nesten 20 prosent av både menn og

8 Hernæs mfl. (2016) finner at pensjonsreformen medførte økt sysselsetting blant de over alder 62 år som var

ansatt i privat sektor med avtalefestet pensjon; reformen økte arbeidsinsentivene for denne gruppen.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-74

Bef

olk

nin

gsan

del

(%

)

Syss

else

ttin

gsan

del

(%

)

Aldersgruppe (i år)

A. Befolkningsandeler og sysselsetting etter alder i 2008:2 og 2017:2

Sysselsettingsandel 2008:2 (%) [venstre akse] Sysselsettingsandel 2017:2 (%) [venstre akse]

Befolkningsandel 2008:2 (%) [høyre akse] Befolkningsandel 2017:2 (%) [høyre akse]

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-74

Syss

else

ttin

gsan

del

(%

)

Aldersgruppe (i år)

B. Sysselsetting etter alder og kjønni 2017:2

Andel sysselsatte menn (%) Andel sysselsatte kvinner (%)

13

kvinner i alder 25-54 år en «annen aktivitet» som deres hovedaktivitet, dvs. disse er verken under utdanning, uføre, arbeidsledige, alderspensjonister, eller hjemmearbeidende.

Figur 4. Hovedaktiviteter i og utenfor arbeidsmarkedet etter alder og kjønn

Kilde: SSBs arbeidskraftundersøkelse (AKU), 2. kvartal 2017.

3.3 Sysselsetting blant innvandrere

Innvandrere utgjør en stadig større andel av befolkningen i Norge. Per 4. kvartal 2016 var det bosatt 652 100 innvandrere og 49 000 norskfødte med innvandrerforeldre i en befolkning på 3 961 000 i alder 15 til 74 år, noe som tilsvarer en innvandrerandel på 17,7 prosent blant de i yrkesaktiv alder.9 Personer med innvandrerbakgrunn har i snitt en lavere sysselsetting på 59,6 prosent, sammenliknet med 66,9 prosent sysselsatte blant de uten innvandrerbakgrunn. Innvandrere og norskfødte i sum utgjør dermed ca. 16,6 prosent av alle sysselsatte. Videre viser AKU-tall at innvandrere i snitt opplever betydelig høyere arbeidsledighet enn de uten innvandrerbakgrunn; per 4. kvartal 2016 rapporterte ca. 11,2 prosent av innvandrere at de var arbeidsledige, til forskjell fra den øvrige befolkningen der kun 3,6 prosent oppgir å være arbeidsledig. Innvandrere utgjør dermed hele 37,4 prosent av alle arbeidsledige.

Selv om innvandrere i snitt har lavere sysselsetting enn personer uten innvandrerbakgrunn er det merkbare forskjeller i sysselsetting på tvers av ulik innvandrerbakgrunn definert etter landbakgrunn, kjønn, alder og botid i Norge. Figur 5 grupperer innvandrere i to landgrupper: i) innvandrere fra EU/EØS, Nord-Amerika og Australia (landgruppe 1), og ii) innvandrere fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Øst-Europa utenom land i EU/EØS (landgruppe 2). Sammen med norskfødte har vi dermed tre grupper av personer med innvandrerbakgrunn. Inndeling i disse tre gruppene fanger naturligvis ikke alle forskjeller blant innvandrere, bl.a. har vi ikke

9 Tallene er basert på SSBs årlige registerbaserte sysselsettingsstatistikk for innvandrere og tilgjengelig på denne nettsiden: https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/statistikker/innvregsys I avsnittene 3.1 og 3.2 brukte vi nyere sysselsettingstall for 2. kvartal 2017 hentet fra AKU som publiseres av SSB kvartalsvis. Dessverre har ikke AKU detaljerte nok opplysninger for innvandrere på gruppenivå til at vi kan bruke disse tallene her.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

15-24 25-54 55-74 15-24 25-54 55-74

Menn Kvinner

An

del

av

per

son

er i

ald

er 1

5-7

4 å

r (%

)

A. Arbeidstid blant sysselsatte etter alder og kjønn

Heltidssysselsatt (%)

Deltid, hovedaktivitet arbeid (%)

Deltid, hovedaktivitet ikke-arbeid (%)

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

15-24 25-54 55-74 15-24 25-54 55-74

Menn Kvinner

B. Fordeling av hovedaktiviteter blant ikke-arbeidende etter alder og kjønn

Under utdanning (%) Alderspensjonister (%) Uføretrygdede ol. (%)

Arbeidsledige (%) Hjemmearbeidende (%) Annen aktivitet (%)

14

detaljerte nok data tilgjengelig at vi klarer å gruppere norskfødte etter deres foreldres landbakgrunn. Tredelingen etter innvandrerbakgrunn er likevel nyttig da innvandrere fra disse to landgruppene og de norskfødte ser ut til å lykkes på det norske arbeidsmarkedet i ulik grad. Inndelingen er nyttig også av praktiske grunner da SSB publiserer en god del av sine data for arbeidsmarkedsutfall oppdelt for nettopp disse gruppene og videre etter kjønn og alder, og etter botid for innvandrere.

Figur 5. Sysselsetting blant innvandrere etter landbakgrunn, alder, kjønn og botid

Kilde: SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk for innvandrere, 4. kvartal 2016.

Figur 5a viser sysselsettingsandeler gruppevis for innvandrere EU/EØS, Nord-Amerika og Australia (landgruppe 1, blå stolpe), innvandrere fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Øst-Europa utenom land i EU/EØS (landgruppe 2, brun stolpe), norskfødte med innvandrerforeldre (oransje stolpe), personer uten innvandrerbakgrunn (grå stolpe), og samlet for hele befolkning (svart stolpe). Det er dramatiske forskjellene i sysselsettingsandelene mellom innvandrere fra landgruppe 1 og 2; innvandrere fra landgruppe 1 har i snitt en sysselsetting på 69,7 prosent,

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Samlet Menn Kvinner

Syss

else

ttin

gsan

del

(%

)

A. Sysselsetting etter landbakgrunnog kjønn

Hele befolkningenPersoner uten innvandrerbakgrunnnInnvandrere fra EU/EØS, Nord-Amerika og AustraliaInnvandrere fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Øst-Europa utenom EU/EØSNorskfødte med innvandrerforeldre

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

15-19 år 20-24 år 25-29 år 30-39 år 40-74 år

Syss

else

ttin

gsan

del

(%

)

B. Sysselsetting etter landbakgrunnog alder

Personer uten innvandrerbakgrunnn

Innvandrere fra EU/EØS, Nord-Amerika og Australia

Innvandrere fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Øst-Europa utenom EU/EØS

Norskfødte med innvandrerforeldre

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

< 1 år 1-2 år 2-3 år 3-4 år 4-5 år 5-6 år 6-7 år 7-10 år 10-15 år

Syss

else

ttin

gsan

del

(%

)

C. Sysselsetting etter landbakgrunn,kjønn og botid

Menn fra EU/EØS, Nord-Amerika og AustraliaKvinner fra EU/EØS, Nord-Amerika og AustraliaMenn fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Øst-Europa utenom EU/EØSKvinner fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Øst-Europa utenom EU/EØS

15

som er faktisk høyere enn 66,9 prosent for de uten innvandrerbakgrunn, mens innvandrere fra landgruppe 2 har en betydelig lavere sysselsettingsandel på 51,8 prosent. I snitt har også norskfødte med innvandrerforeldre en nokså lav sysselsettingsandel på 52,1 prosent. Videre kan vi sammenlikne sysselsetting for de uten innvandrerbakgrunn på 66,9 prosent med en sysselsettingsandel på 65,6 prosent samlet for hele befolkningen (som inkluderer innvandrere og norskfødte). Denne forskjellen på 1,3 prosentpoeng kan tolkes som et anslag på hvor mye den samlede sysselsettingen ville økt dersom innvandrere og norskfødte hadde en sysselsettingsandel som var identisk med sysselsettingsandelen for personer uten innvandrerbakgrunn. Grunnen til at tallet ikke er høyere enn 1,3 prosentpoeng er at innvandrere fra landgruppe 2 og norskfødte sammenlagt ikke utgjør mer enn ca. 10 prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder per 4. kvartal 2016.10 En økning i sysselsetting på 1,3 prosentpoeng kan muligens betraktes som nokså beskjeden, men for en arbeidsledighetsrate på rundt 4 prosent tilsvarer dette likevel en reduksjon i antall arbeidsledige på ca. en tredjedel.

Videre viser figur 5a sysselsettingsandeler for hver av gruppene etter kjønn. Kvinner har i snitt lavere sysselsetting for samtlige grupper utenom blant norskfødte med innvandrerforeldre. Kvinnelige innvandrere fra landgruppe 2 har den laveste sysselsettingen på 49,7 prosent blant alle gruppene i figur 5a. Mannlige innvandrere fra landgruppe 1 derimot har den høyeste sysselsettingen på 72,1 prosent av samtlige grupper. Imidlertid er sysselsettingsgapet mellom innvandrere fra landgruppe 2 og de uten innvandrerbakgrunn på rundt 15 prosentpoeng, betinget på kjønn. Det ser altså ut til at den svake sysselsettingen blant noen innvandrere ikke er avgrenset til menn eller kvinner; sysselsettingsgapet er til stede for begge kjønn.

Forskjellene i sysselsetting på tvers av ulike innvandrergrupper og den øvrige befolkningen kan delvis knyttes til ulik aldersfordeling. Figur 5b presenterer sysselsettingsandelene gruppevis etter alder. Mens figur 5a viste at innvandrere fra landgruppe 1 i snitt har høyere sysselsetting enn de uten innvandrerbakgrunn, viser figur 5b at dette kun kommer av forskjeller i sysselsetting for personer over 40 år og gjelder ikke for de yngre. Siden innvandrere fra landgruppe 1 i snitt er eldre, sannsynligvis har de lang arbeidserfaring og botid i Norge, og dessuten i større grad er sysselsatt sammenliknet med andre grupper når de er over 40 år, viser det seg at denne gruppen også samlet sett har høyest sysselsetting.

Sysselsettingsgapet mellom innvandrere fra landgruppe 1 og de uten innvandrerbakgrunn ser likevel ut til å eksistere for alle aldersgrupper. I absolutte størrelser er gapet størst for personer i alder 25-29 år, der innvandrere fra landgruppe 1 har en sysselsetting på 50,6 prosent mens personer uten innvandrerbakgrunn i samme alder har en sysselsetting på 78,9 prosent. I relative størrelser er gapet størst for ungdommer 15-19 år, der innvandrere fra landgruppe 1 har en 50 prosent lavere sysselsetting enn sysselsettingen blant ungdommer uten innvandrerbakgrunn. Vi finner det overraskende at norskfødte ungdommer 15-19 år med innvandrerforeldre også ser ut til å ha 35 prosent lavere sysselsetting enn ungdommer uten innvandrerbakgrunn. Imidlertid for norskfødte ser sysselsettingsgapet ut til å forsvinne gradvis

10 I et fremtidig scenario der innvandrere fra landgruppe 2 utgjør en større andel av befolkning i yrkesaktiv alder vil også eventuelle forskjeller i sysselsetting mellom innvandrere og øvrig befolkning naturligvis i større grad slå ut i den samlede sysselsettingen. Lav sysselsetting blant innvandrere er derfor ofte trukket fram som en av utfordringene for den norske velferdsstaten, se bl.a. rapport fra Brochmann-II utvalget (NOU 2017:2).

16

med alder; norskfødte med innvandrerbakgrunn eldre enn 40 år har en sysselsettingsandel som er tilnærmet identisk med sysselsettingsandel for personer uten innvandrerbakgrunn.

Selv om innvandrere fra både landgruppe 1 og 2 ser ut til å ha nokså lik sysselsettingsprofil over alder, med økt sysselsetting fra 15 til 39 år og deretter en reduksjon, finnes det forskjeller i både sysselsettingsnivå og tilveksten i sysselsetting med alder. I den grad ulike grupper av innvandrere kom til Norge til ulike tidspunkter, hadde ulike ankomstaldre og opplevde ulike sysselsettingsprofiler, er det nødvendig å sette blikk på påvirkning av botid på sysselsetting utover alder. I figur 5c viser vi andel sysselsatte blant innvandrer fra landgruppe 1 og 2 etter hvor lenge de har vært bosatt i Norge (botid). Vi ser innvandrermenn fra landgruppe 1 har en relativ høy sysselsettings andel på rundt 70-80 prosent som i liten grad varierer med hvor lenge de har bodd i Norge, mens kvinnelige innvandrere fra landgruppe 1 ser ut til å øke sysselsetting fra 55,7 prosent ved mindre enn 1 år botid til 76,8 prosent sysselsetting ved 10-15 år botid. Derimot ser vi at både mannlige og kvinnelige innvandrere fra landgruppe 2 ser ut til å oppleve en sterk økning i sysselsetting fra rundt 15-20 prosent ved mindre enn 1 år botid til rundt 60 prosent ved 10-15 år botid. Det er igjen viktig å påpeke at personer i de ulike botidsgruppene har ulike ankomstaldre slik at deres botidsprofiler kan også være påvirket av alder; i de dataene vi har klarer vi ikke kontrollere for påvirkning av både alder og botid.11

Figur 6. Hovedaktiviteter blant ikke-sysselsatte innvandrere

Kilde: SSBs arbeidskraftundersøkelse (AKU), 4. kvartal 2016.

Sysselsettingsandelene presentert i figur 5 viser betydelige forskjeller på tvers av de med og uten innvandrerbakgrunn. For å oppsummere, andel ikke-sysselsatte blant innvandrere fra

11 For et gitt år, vil alderen til en person alltid svare til summen av ankomstalder og botid i Norge (foruten eventuell utvandring og gjeninnvandring). I en analyse der man benytter kun ett år med data og sammenlikner personer i ulike alder, er det ikke mulig å samtidig holde fast botid og ankomstalder på tvers av personene. I en mer nyansert analyse, studerer Bratsberg mfl. (2010) sysselsetting for innvandrere fra utvalgte land basert på longitudinelle data og konstruerer botidsprofiler etter ankomstperioden for hver innvandrergruppe.

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Innvandrere i alt Innvandrere fra EU/EØS,Nord-Amerika og Australia

Innvandrere fra Asia,Afrika, Sør-Amerika og

Øst-Europa utenomEU/EØS

Befolkningen for øvrig(inkludert norskfødte med

innvandrerforeldre)

Fordeling av hovedaktiviteter blant ikke-sysselsatte innvandrere

Under utdanning (%) Alderspensjonister (%) Uføretrygdede ol. (%)

Arbeidsledige (%) Hjemmearbeidende (%) Annen aktivitet (%)

17

EU/EØS, Nord-Amerika og Australia (landgruppe 1) er på 30,3 prosent, mens den tilsvarende andelen blant innvandrere fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Øst-Europa utenom land i EU/EØS (landgruppe 2) er på hele 48,2 prosent. Til sammenlikning er 33,3 prosent ikke-sysselsatte i den øvrige befolkingen. Det er med andre ord store forskjeller i hvor mange som ikke er i arbeid på tvers av gruppene. Basert på AKU-tall kan vi videre konstruere en fordeling av hovedaktiviteter blant de som ikke er sysselsatte, nå etter innvandreres landbakgrunn som vist i figur 6.12 Vi finner merkbare forskjeller i hovedaktivitetene på tvers av ikke-sysselsatte innvandrere og ikke-sysselsatte i den øvrige befolkningen. Nesten 83 prosent blant de ikke-sysselsatte i den øvrige befolkningen er enten under utdanning, alderspensjonister eller uføretrygdede, mens 48 prosent av ikke-sysselsatte innvandrere fra landgruppe 2 og 39 prosent av ikke-sysselsatte innvandrere fra landgruppe 1 rapporterer disse hovedaktivitetene. Arbeidsledige utgjør nærmere 10 prosent av ikke-sysselsatte i den øvrige befolkningen, mens disse utgjør hele 26 prosent av de ikke-sysselsatte innvandrere fra landgruppe 2 og nesten 39 prosent av ikke-sysselsatte innvandrere fra landgruppe 1. Forskjellene i sammensetting av ikke-sysselsatte innvandrere og ikke-sysselsatte i den øvrige befolkningen tyder på at det på kort sikt er større potensial for å øke sysselsetting blant innvandrere, eksempelvis ved å redusere andel arbeidsledige, hjemmearbeidende, eller de med en «annen» hovedaktivitet.

3.4 Geografiske forskjeller i sysselsetting

Et kjent fenomen i analyser av arbeidsmarkedet er at det finnes betydelige regionale forskjeller i arbeidsmarkedsutfall. Med full mobilitet av arbeidskraft og kapitalressurser på tvers av geografi skulle man forvente at disse forskjellene over tid skulle forsvinne slik at arbeidsmarkedsutfall som andel arbeidsledige og avlønning vil konvergere til et nasjonalt nivå for samme type arbeidere. Eksistensen av vedvarende geografiske forskjeller kan tyde på mobilitetsbarrierer, ulik grad av strukturelle misforhold eller forskjeller i informasjonssvikt i de regionale arbeidsmarkedene. Slike forhold vil også føre til vedvarende forskjeller i såkalt likevektsledighet i de regionale arbeidsmarkedene (se diskusjon av likevektsledighet i del 2).13

Figur 7 viser andelene av 15-74 åringer som er sysselsatte (svart stolpe) og som inngår i arbeidsstyrken (grå stolpe) i hver av de 19 fylkene. Fylkene er sortert langs den vannrette-aksen etter sysselsetting, slik at med fylket med den høyeste sysselsettingsandelen (Sogn og Fjordane) er plassert lengst til venstre og fylket med den laveste sysselsettingsandelen (Aust-Agder) er lengst til høyre. Sysselsettingsandelene angis langs den venstre loddrette-aksen; per 4. kvartal 2016 hadde Sogn og Fjordane en sysselsettingsandel på 70,4 prosent, sammenliknet

12 Opplysninger om hovedaktiviteter for ikke-sysselsatte norskfødte med innvandrerforeldre er ikke tilgjengelig i publiserte AKU-tall; norskfødte inngår her i gruppen «befolkningen for øvrig». Publiserte AKU-tall gir heller ikke opplysninger om arbeidstid og hovedaktiviteter for deltidssysselsatte etter innvandrerbakgrunn. Derfor gjør vi en fordelingsanalyse av hovedaktiviteter kun for ikke-sysselsatte uten å inkludere deltidssysselsatte (som har hovedaktivitet «ikke-arbeid»), noe som er ulikt det vi gjorde avsnittene 3.1-3.2. 13 Det kan være kostbart for arbeidssøkere å flytte til områder der jobbene finnes, eller for bedriftene å opprette nye arbeidsplasser der arbeidssøkere finnes (mobilitetsbarrierer). Videre kan det være et misforhold mellom type arbeidere som bedrifter søker etter og type jobber som arbeidssøkere etterspør (strukturledighet), og dette misforholdet kan variere på tvers av de regionale arbeidsmarkedene. Det kan imidlertid også være geografiske forskjeller i hvor lang tid det tar for arbeidssøkere og bedrifter å finne hverandre; informasjonssvikt kan variere i styrke i de ulike områder og føre til ulik grad av friksjonsledighet.

18

med Aust-Agder som har en sysselsettingsandel på 60,5 prosent, mens sysselsettingsandeler for de øvrige fylkene befinner seg ett sted i mellom disse to tallene.14

Figur 7 viser at nivået på sysselsetting følger tett nivået på arbeidsstyrken (også angitt langs den venstre loddrette-aksen). Det betyr at en god del av den geografiske variasjonen i sysselsetting kan forklares ved geografiske forskjeller i forhold som alderssammensetting, andel under utdanning, andel uføretrygdede, osv. Mer oppsiktsvekkende er den geografiske variasjonen i arbeidsledighet, målt både ved andel arbeidsledige i AKU (røde terningformede punkter) og ved andel helt ledige registrert hos NAV (heltrukken rød linje).15 På tvers av de 19 fylkene varierer AKU-ledigheten mellom 2 og 7 prosent, mens NAV-ledighet varierer mellom 1,6 og 4,5 prosent. Legge særlig merke til at den geografiske variasjon i ledighetsandelene er faktisk større enn variasjon i den nasjonale ledigheten over de siste ti årene vist i figur 1b.

Figur 7. Arbeidsstyrken, sysselsetting og arbeidsledighet etter bostedsfylke

Kilde: SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk og registerbaserte arbeidsledighetsstatistikk, 4. kvartal 2016.

Sett bort fra Rogaland, som hadde unormalt høy ledighet 4. kvartal 2016, ser det ut til å være en negativ sammenheng mellom nivå på sysselsetting og nivå på ledighet. Fylker med høy sysselsetting har også lav ledighet, som Sogn og Fjordane med 1,6 prosent ledige, og fylker med lav sysselsetting har også høy ledighet, som Aust-Agder med 3,4 prosent ledige. Det tyder på at noe av den geografiske variasjonen i sysselsetting potensielt også kan forklares med forhold på arbeidsmarkedet som påvirker arbeidsledighet. Det kan både være kortsiktige forhold som nivå på antall nye ledige stillinger og antall nye arbeidssøkere, men også

14 Publiserte AKU tall gir heller ikke detaljerte nok arbeidsmarkedsopplysninger på geografisk nivå. VI bruker derfor arbeidsmarkedstall etter bostedsfylke hentet fra SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk for 4. kvartal 2016 som er tilgjengelig på her: https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/statistikker/regsys 15 Se fotnote 8 om forskjeller i AKU og NAV ledighet. I dette avsnittet bruker vi mål på sysselsetting og arbeidsstyrke som er basert på registerstatistikk, slik at forskjellen mellom arbeidsstyrken (grå stolpe) og sysselsetting (svart stolpe) vil være identisk med arbeidsledighet beregnet som andel av arbeidsstyrken.

1,5

2,5

3,5

4,5

5,5

6,5

7,5

60

62

64

66

68

70

72

Arb

eid

sled

ige

som

an

del

ar

bei

dss

tyre

ken

(%

)

An

del

av

per

son

er i

ald

er 1

5-7

4 å

r (%

)

Arbeidsstyrken, sysselsetting og arbeidsledighet etter bostedsfylke i 4. kvartal 2016

Arbeidsstyrken (%) Sysselsatte (%) Registrert helt ledige hos NAV (%) Arbeidsledige rapportert i AKU (%)

19

langvarige faktorer som mobilitetsbarrierer, strukturelle misforhold mellom type jobber som skapes og som etterspørres, eller informasjonssvikt mellom arbeidssøkere og bedrifter.

Figur 8. Utdanningsnivå blant sysselsatte og arbeidsledige etter bostedsfylke

Kilde: SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk og registerbaserte arbeidsledighetsstatistikk, 4. kvartal 2016.

Geografiske forskjeller i sysselsetting og arbeidsledighet kan også knyttes til forholdet mellom utdanningsnivå (eller mer generelt, kompetansenivå) arbeidssøkere har i de ulike områdene og etterspurt kompetansekrav fra arbeidsgivers side. Om bedriftene nå i større grad etterspør ferdigheter som krever høyere utdannelse og etterspør i mindre grad arbeidskraft med lavere utdannelse, vil det i områder der flere har lavere utdanning danne seg et misforhold mellom etterspurte og tilbydde ferdigheter, som på kort sikt kan gi arbeidsledighet. På lenger sikt forventer man at arbeidssøkere investerer i nye ferdighet gjennom omskolering og utdanning.

Figur 8 viser fordeling av utdanningsnivåer blant sysselsatte og registrerte helt ledige (hos NAV) i hvert fylke. Vi finner at arbeidsledige i snitt har betydelig lavere fullført utdanningsnivå sammenliknet med de sysselsatte. Dette er også tilfellet når vi sammenlikner sysselsatte og

60,0

61,0

62,0

63,0

64,0

65,0

66,0

67,0

68,0

69,0

70,0

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Syss

elsa

tte

bla

nt

per

son

er

i ald

er 1

5-7

4 å

r (%

)

A. Fordeling av utdanningsnivå blant sysselsatte etter bostedsfylke i 4. kvartal 2016

Universitets- og høgskoleutdanning, over 4 år Universitets- og høgskoleutdanning, 1-4 år

Videregående skole Grunnskole, ingen eller uoppgitt utdanning

1,7

2,0

2,3

2,6

2,9

3,2

3,5

3,8

4,1

4,4

4,7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Arb

eid

sled

ige

som

an

del

av

arb

eid

ssty

rken

(%

)

B. Fordeling av utdanningsnivå blant arbeidsledige etter bostedsfylke i 4. kvartal 2016

Universitets- og høgskoleutdanning, over 4 år Universitets- og høgskoleutdanning, 1-4 år

Videregående skole Grunnskole, ingen eller uoppgitt utdanning

20

arbeidsledige innen hvert fylke. Vårt siktemål her er ikke å fastslå en årsakssammenheng mellom utdanningsnivå og sysselsetting/ledighet, men å dokumentere at det i den deskriptive statistikken er nokså klare forskjeller i fullført utdanningsnivå blant de som er sysselsatt og de som er arbeidsledige, og dette også gjelder på fylkesnivå.

Betinget på sysselsetting (ledighet) ser vi imidlertid ikke en klar sammenheng mellom fordeling av utdanningsnivå og andel som er sysselsatt (ledig). Bortsett fra Oslo, der en mye større andel av de sysselsatte har fullført høyere utdannelse, er utdanningsfordelingen nokså stabil på tvers av fylkene. Utfra dette kan vi altså ikke fastslå om jobber med ulike krav til utdanning eller ferdigheter i større eller mindre grad etterspørres i ulike områder. Forskjeller i sortering av arbeidere til sysselsetting etter utdanningsnivå eller ferdigheter i ulike områder vil også kunne gi opphav til geografiske forskjeller i utdanningsfordeling blant de sysselsatte.

Figur 9. Sektor- og næringsstruktur og etter bostedsfylke

Kilde: SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk, 4. kvartal 2016.

60,0

61,0

62,0

63,0

64,0

65,0

66,0

67,0

68,0

69,0

70,0

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Syss

elsa

tte

bla

nt

per

son

eri a

lder

15

-74

år (

%)

A. Fordeling av sektor blant sysselsatte etter bostedsfylke i 4. kvartal 2016

Statlig forvaltning Kommunal/fylkeskommunal forvaltning Privat sektor og offentlige foretak

60,0

61,0

62,0

63,0

64,0

65,0

66,0

67,0

68,0

69,0

70,0

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Syss

elsa

tte

bla

nt

per

son

eri a

lder

15

-74

år (

%)

B. Fordeling av næring blant sysselsatte etter bostedsfylke i 4. kvartal 2016

Primærnæringer Sekundærnæringer Offentlig admin, forsvar, m.m.

Undervisning Helse- og sosialtjenester Varehandel og annen tjenesteyting

21

Ikke bare forskjeller i fordeling av ferdighetene ved arbeidstakere og arbeidssøkere kan bidra til de geografiske forskjellene i sysselsetting og arbeidsledighet, men også kjennetegn ved arbeidsgivere. På grunn av ulik produktivitetsvekst eller endringer i etterspørsel etter ulike typer goder og tjenester vil sammensetting av sektorer og næringer over tid kunne endre seg. I neste steg kan etterspørsel etter visse typer arbeidskraft endre seg over tid, enten ved at noen sektorer eller næringer nå utgjør en mindre eller større del av nasjonalproduktet eller at de endrer sin intensitet i bruken av arbeidskraft i produksjon av sine varer eller tjenester. Om arbeidstakere på kort sikt ikke klarer å omskolere seg og investere i de ferdighetene som nå etterspørres av arbeidsgivere kan man komme i en situasjon med arbeidsledighet. I figur 9 viser vi hvordan sysselsatte arbeidstakere i hvert fylke fordeler seg på tre sektorer (statlig forvaltning, kommunal/fylkeskommunal forvaltning, og privat sektor og foretak med offentlig eierskap) og seks store næringsgrupper. Kort oppsummert, selv om det er en god del variasjon i sektor- og næringssammensetting på tvers av de 19 fylkene, er det ingen klar/entydig sammenheng mellom denne variasjonen og sysselsettingsandelene på fylkesbasis.

4. Tiltak for å øke sysselsetting

I denne delen diskuterer vi ulike tiltak for å øke sysselsetting basert på enten norsk, nordisk eller internasjonal empirisk forskning. Vi grupperer tiltakene ettersom disse er i) tiltak rettet mot arbeidstakere, ii) tiltak rettet mot næringslivet, eller iii) langsiktige tiltak, som er rettet enten mot arbeidstakere eller næringslivet. I diskusjonen vil vi klargjøre målgruppene for hvert tiltak. Forskning som vi baserer oss på er hovedsakelig fagfellevurdert, holder høy kvalitet og har i de fleste tilfeller hatt som formål å tallfeste virkninger av ulike tiltak på sysselsetting. Vi vil likevel ikke kunne gi en total gjennomgang av all forskningen på disse områdene. Forfatterne tar ansvar for konklusjoner som bygges på ufullstendig grunnlag.

4.1. Tiltak rettet mot arbeidstakere

4.1.1. Kompetanseutvikling

Produktivitetskommisjonen (NOU 2016:3) har trukket fram arbeidskraftens kompetansenivå som den viktigste driveren av produktivitet. Høyere produktivitet forventes å øke avlønningen som individene tilbys i markedet og kan dermed bidra til at flere velger å arbeide fremfor å stå utenfor arbeid. Hvilke faktorer påvirker kompetansenivået og dermed produktiviteten til arbeidskraft? Kompetansenivået kan tenkes å avhenge av nivå på gjennomført utdanning, generell arbeidserfaring, intensiteten av arbeidstrening, eller opplæring på en arbeidsplass. Selv om andel med høyere utdanning i Norge har økt over tid, er denne andelen fortsatt like under gjennomsnittet i OECD-landene. Videre er det relativt høyt frafall i videregående skole, gjennomføring i høyere utdanning er svakere, og færre velger en utdannelse innen realfag og teknologifag enn gjennomsnittet i OECD (OECD 2015).

En omfattende forskningslitteratur har forsøkt å tallfeste den økonomiske avkastningen av utdanning. For Norge finner Bhuller mfl. (2017) at avkastningen av ett år mer med utdanning er rundt 7-9 prosent (etter skatt) i en livsløpsstudie og således høyere enn avkastning som alternative investeringer (med lav/ingen risiko) er forventet å gi på lang sikt. I snitt «lønner

22

det seg» å ta høyere utdanning, særlig fordi de privatøkonomiske kostnadene av å ta utdanning er lave og knytter seg hovedsakelig til inntekt man alternativt kunne ha opptjent i arbeid de årene man er under utdanning, og ved at inntektsnivået etter fullført utdannelse er høyere enn det ville vært med lavere utdanning. Norge er også ett av få land i verden der høyere utdanning tilbys uten studieavgift i regi av offentlige universiteter og høyskoler. Likevel er fullføring av høyere utdanning i Norge ikke høyere enn snittet i OECD-landene.16 For å forbedre gjennomføring av høyere utdanning kan ytterligere finansielle tiltak være viktig; bl.a. dokumenterer Gunnes mfl. (2013) klare positive effekter av turbostipendordningen der Lånekassen ga finansielle insentiver til studenter for å gjennomføre til normert tid. Ulike tiltak for å redusere frafall i videregående opplæring har vært diskutert i Wollscheid & Noonan (2012). I en foreløpig evaluering, finner imidlertid Eielsen mfl. (2013) ingen klare effekter av et Ny GIV-program med tilpasset intensivopplæring til elever med faglige svake prestasjoner.

I tillegg til å undersøke betydning av formell utdanning har forskningslitteraturen også forsøkt å tallfeste virkninger av ulike arbeidsrettede tiltak på kompetanseutvikling og sysselsetting blant arbeidssøkere eller potensielle arbeidstakere. Forskningen fra Norge har hovedsakelig evaluert tiltakene arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs), arbeidspraksis og utdanningstiltak, hhv. for ordinære arbeidssøkere og arbeidssøkere med nedsatte arbeidsevne (tidligere yrkesrettet attføring).17 Raaum & Torp (2002) sammenlikner arbeidssøkere som fikk tilbud om et AMO-kurs i 1991 med tiltakssøkere som ikke fikk tilbud om tiltaksdeltakelse. Hvorvidt tiltakssøkere fikk tilbud ble bestemt av et lotteri og dermed tilfeldig; forfatterne konkluderer med at tilbud om tiltaksdeltakelse hadde en positiv (men ikke alltid statistisk signifikant) effekt på fremtidig arbeidsinntekt. Zhang (2016) finner derimot moderate positive effekter av arbeidspraksis og klare positive effekter av opplæringstiltak for ordinære arbeidssøkere på sannsynlighet for å komme i ordinært arbeid basert på en forløpsanalyse. Ulikheter i metoder, tidsperiode og type tiltak som analyseres i studiene gjør det imidlertid vanskelig å trekke generelle konklusjoner. En grundigere gjennomgang av denne forskningen gis i NOU (2012:6).

En rekke studier har også evaluert arbeidsrettede tiltak ment for arbeidssøkere med nedsatte arbeidsevne. Aakvik mfl. (2005) evaluerer ulike tiltak for kvinner som var på attføring i 1989, og som søkte om deltakelse på opplæringstiltak eller lønnstilskudd. Evalueringen gjøres ved å sammenlikne fremtidig yrkesdeltakelse for kvinner som deltok i opplæring eller lønnstilskudd og kvinner som ikke deltok i disse tiltakene. Studien konkluderer med at det var ingen signifikant effekt av attføringstiltak på sysselsetting for de som deltok. Westlie (2008) evaluerer virkninger av attføring på overgang til hhv. arbeid, uføretrygd og «midlertidig tilbaketrekning fra arbeidsmarkedet», og skiller mellom tiltakene arbeidspraksis i ordinær/ skjermet virksomhet, arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs), utdanning og lønnstilskudd. Det konkluderes med at tiltakene øker sannsynligheten for at deltakerne er sysselsatt med litt over 8 prosent, imidlertid med store forskjeller på tvers av tiltak og ulike deltakere. Lønnstilskudd,

16 Dette kan komme av at selv om høyere utdanning i snitt lønner seg er det store forskjeller i avkastning på tvers av individene. Noen individer kan bl.a. ha andre kostnader ved å ta utdanning som veier opp. Slike kostnader kan være knyttet til flytting eller pendling dersom lærestedene er lokalisert utenfor bostedet eller at noen opplever en ekstra mental påkjenning ved å studere (se Heckman mfl., 2006). 17 I tillegg til disse to tiltakene har en del studier har også evaluert lønnstilskudd; da formålet med tiltaket er å stimulere arbeidsgivere til å ansette visse type arbeidere heller enn å fokusere direkte på arbeidernes kompetanseutvikling vil vi diskutere evalueringer av tiltaket i avsnitt 4.2. om tiltak rettet mot næringslivet.

23

etterfulgt av utdanning og deretter arbeidspraksis i ordinær virksomhet, har størst effekt på sysselsetting. Derimot har arbeidspraksis i skjermet virksomhet ingen signifikant effekt.

4.1.2. Inntektsbeskatning, arbeidsinsentiver og aktivitetskrav

Omfattende forskning innenfor økonomifaget tilsier at systemet for inntektsbeskatning kan påvirke deltakelse i arbeid og valg av arbeidstid. Mogstad mfl. (2006) påpeker at utformingen av det norske skatte- og stønadssystemet er slik at det for enkelte grupper ikke lønner seg å arbeide, og for mange andre er gevinsten ved en ekstra arbeidstime beskjeden. Dette kommer av at stønadsordningene ofte innebærer høye effektive skattesatser på arbeidsinntekt. Når en stønadsmottaker begynner å jobbe og ha en arbeidsinntekt er regelverket i mange tilfeller slik at en betydelig del av stønadsbeløpet vil bli avkortet slik at økningen i disponibel inntekt er mye mindre enn bruttolønnsøkningen. Avkortning av stønadene mot arbeidsinntekt svekker dermed insentiver for å arbeide for stønadsmottakere eller de på marginen av arbeidslivet.

Virkninger av endringer i skattesystemer som har progressive skatter og inntektsavhengige stønader har vært et tema for en omfattende empirisk litteratur. Reformer som påvirker arbeidsinsentiver for personer med lave inntekter har vært av særlig interesse; det kommer av at denne gruppen har størst potensial for å øke sysselsetting. Én type av skattereformer som endrer arbeidsinsentiver for personer med lave inntekter er et jobbskattefradrag, dvs. et fradrag i skatt på arbeidsinntekt («in-work tax credit reform»). Ulike varianter av dette har vært prøvd i en rekke land, først i USA, Canada, og Storbritannia, og senere i Sverige og andre europeiske land. Hensikten bak disse reformene har vært å stimulere personer med lave inntekter og/eller uten arbeid til økt yrkesdeltakelse og arbeidstid ved å gi skattelettelser som øker med arbeidsinntekt kun i den nederste delen av inntektsfordelingen.

En rekke studier fra USA har sammenliknet endringer i sysselsetting blant enslige mødre, som hadde rett til jobbskattefradraget, opp mot en såkalt kontrollgruppe bestående av enslige kvinner uten barn, som ikke hadde disse rettighetene, til å fastslå virkninger av reformen. På grunnlag av flere studier konkluderer Hotz & Scholz (2003) med at det amerikanske jobbskattefradraget (EITC) økte sysselsetting blant personer med lave inntekter, og da særlig blant enslige mødre. I snitt økte også gifte menn sitt arbeidstilbud, mens det viser seg at gifte mødre jobbet noe mindre. Den største økningen i sysselsetting finner man blant personer som (tidligere) mottok velferd. Samlet sett førte jobbskattefradraget til at anslagsvis 4,7 millioner færre amerikanere levde i fattigdom i USA i 2013.18

Norge har hittil ikke innført et tilsvarende skattefradrag for arbeidsinntekter. Dermed har man heller ikke historiske data som har tillatt forskere å undersøke virkninger av fradraget. I en SSB rapport benytter Bhuller mfl. (2016) en empirisk arbeidstilbudsmodell til å undersøke virkninger av å innføre et hypotetisk jobbskattefradrag i Norge. De finner at innføringen av et fradrag som likner på det svenske Jobbskatteavdraget vil øke sysselsetting i Norge med ca. 0,6 prosent. Det anslås videre at den største økningen i sysselsetting vil komme blant innvandrere fra Asia, Afrika, og Sør-Amerika, som også er gruppen med lavest sysselsetting før reformen.

18 Dessverre ble ikke Jobbskatteavdraget i Sverige implementert på en slik måte at det lar seg studere virkninger av denne reformen i en kvasi-eksperimentell tilnærming på en god måte (Riksrevisionen, 2009).

24

Til tross for økning i sysselsetting påpekes det at skattereformen ikke er provenynøytral og medfører en sterk nedgang i samlet skatteproveny på nærmere 11 prosent.

Selv om det i Norge ikke har vært forsøkt med jobbskattefradrag som øker med arbeidsinntekt for lave inntektsnivåer, har det være innført andre reformer som endrer arbeidsinsentiver for personer i den nedre delen av fordelingen. Mogstad & Pronzato (2012) undersøker effekter av en slik endring i regler for overgangsstønad til enslige forsørgere som skjedde i 1998. Før reformen kunne enslige mødre motta en overgangsstønad der størrelsen på stønaden ble gradvis avkortet med arbeidsinntekt. Denne utformingen ga uheldige arbeidsinsentiver ved at denne gruppen sto overfor høye effektive skattesatser ved økt arbeidsinntekt. Etter reformen ble det satt et aktivitetskrav til enslige mødre med barn over tre år slik at mødre måtte være i minst 50 prosent yrkesaktivitet for å motta stønaden.19 Denne endringen fjernet de høye effektive skattesatsene som fantes før reformen. Reformen økte sysselsetting blant enslige mødre med 4,3 prosentpoeng fra en sysselsetting på 52,6 prosent før reformen, men innebar også at fattigdom økte med 3,5 prosent siden noen mødre verken fikk jobb eller stønad.

4.1.3. Velferdsordninger utenfor arbeidslivet

For de utenfor arbeidsstyrken er de største gruppene under utdanning, alderspensjonister og uføretrygdede (se figur 2b). Det er opplagt en stor restarbeidskapasitet i gruppen som er under utdanning, men investering i utdanning har stor verdi for samfunnet så det er liten grunn til å være bekymret for denne gruppen. Samtidig kan denne gruppen bidra i arbeidsmarkedet gjennom å jobbe noe ved siden av studiene. Hvor mye kommer an på om arbeidet utenom studiene vil påvirke studiene i negativ retning og dermed ha negativ innvirkning på senere arbeidsmuligheter. Joensen (2017) studerer effektene av å jobbe ved siden av på karakterer på universiteter i Danmark og finner at de som jobber mellom en og ni timer øker prestasjonene på skolen, mens de som jobber over 18 timer har høyere sannsynlighet for å stryke på eksamen. Dette kan tyde på at det å oppfordre studenter til noe arbeid ved siden av studiene er bra, men dette må begrenses slik at studie er hovedaktivitet.

Når det gjelder den neste gruppen, alderspensjonister, har det pågått en stor reform i alderspensjonen siden 2011. Siktemålet med pensjonsreformen var å gi eldre insentiver til å økt yrkesdeltakelse, og dermed ivareta en bærekraftig pensjonsordning i møte med den kommende «eldrebølgen». Flere studier (Brinch mfl., 2015, 2017; Hernæs mfl., 2016) har vist at de nye insentivene i pensjonssystemet gjør at flere eldre velger å jobbe lenger. Men det tar noen år til før pensjonsreformen er fullstendig rullet ut og kan evalueres i sin helhet. Selv om gruppen alderspensjonister er noe økende og dette må følges nøye med på, vil vi her ikke gå i dybden på restarbeidskapasiteten til denne gruppen da totaleffektene av pensjonsreformen ennå ikke er fullstendig evaluert.

Den tredje gruppen, uføretrygde, er stor i Norge relativt til andre land.20 Kostøl & Mogstad (2014) finner at det er betydelig restarbeidskapasitet blant mottakere av uføretrygd som er i alder 18-49 år. De bruker opplysninger fra en forsøksordning i 2005 som hadde som mål å få flere uføretrygdede i arbeid ved å redusere avkortning av uførestønad ved overgang til arbeid

19 Fra 1.1.2016 er kravet til yrkesaktivitet ytterligere skjerpet og gjelder enslige forsørgere med barn over ett år. 20 Mens andelen er rundt 10 % i Norge er snittet for alle OECD land på ca. 6 % av arbeidsstyrken (OECD, 2017).

25

og dermed gjøre det mer lønnsomt å jobbe.21 Forsøksordningen gjaldt imidlertid kun for de som hadde fått innvilget uføretrygd før 1. januar 2004. Resultatene viser at det blant de som fikk uføretrygd innvilget før 1. januar, og som dermed unngikk avkortning av stønaden ved arbeid, var ti prosent i arbeid tre år senere mens det blant de som fikk uføretrygd innvilget etter 1. januar kun var to prosent i arbeid. Dette tyder på at det fantes en del unge uføre i alder 18-49 år med en restarbeidskapasitet og som kunne respondere på økonomiske insentiver. Det var ingen endring i arbeidsdeltakelse for uføre i alder 50-61 år; de eldre uføre hadde muligens en helse som er mindre forenlig med å jobbe. Etterspørselsforhold virker trolig i samme retning: det er lettere for de yngre enn for de eldre å finne arbeid.

Uføretrygdsystemet i Nederland er interessant for den norske konteksten fordi de hadde en veldig høy andel på uføretrygd på begynnelsen av 1990-tallet, nesten 12 % av arbeidsstyrken, før de reformerte sitt uføresystem. Reformen gikk ut på å stramme inn på hvem som kunne motta uføretrygd og gradering av uføretrygd. Spesielt ble det vanskeligere for de under 50 år. Borghans mfl. (2014) studerer den nederlandske reformen og finner at innstramningen var hovedårsaken til at flere kom i arbeid. I dag er omtrent 8 % av arbeidsstyrken i Nederland på uføretrygd. Resultatene viser også at det er mulig å oppnå økt sysselsetting gjennom politikkendringer i uføresystemet; endringer i de økonomiske insentiver for inngang til trygd og overgang til arbeid har altså potensialet for å redusere trygdemottak og øke sysselsetting.

4.1.4. Velferdsordninger som påvirker arbeidsintensiteten

Blant de som allerede er i arbeid er det fortsatt mange som ikke er i heltidsarbeid eller som har et midlertidig fravær. I figur 2a viste vi at de som arbeider deltid utgjør ca. 25 prosent av alle sysselsatte, mens i figur 1a kunne vi se at ca. 8 prosent av alle sysselsatte har et midlertidig fravær i hele referanseuken. For begge disse gruppene er det et potensial for økt utnyttelse av arbeidskraften, målt i faktiske utførte arbeidstimer. Blant de som er ansatt på deltid, kan arbeidskraften utnyttes mer intensivt hvis de går over til heltidsarbeid. På samme måte kan arbeidskraften til de sysselsatte utnyttes i større grad ved å redusere sykefravær og omfanget av fødselspermisjon, som er hovedårsakene til midlertidig fravær. På så måte kan vi si at det finnes restarbeidsevne også blant personer som er i arbeid.

Vi vil her diskutere spesielt tiltak for å redusere omfanget av midlertidig fravær blant de sysselsatte. Den norske sykelønnsordningen er ofte blitt trukket frem som veldig generøs. Vi er et av få land i verden som har full kompensasjon fra første sykedag. Det kan gi svake insentiver til å stå i jobb for de som er på marginen for å ta ut sykemelding og kan påvirke lengden på sykemeldingsperiode.22 Det er få studier på dette fra Norge fordi vi har hatt få endringer i sykelønnsordningen. Sverige, som ligner Norge på mange områder, har imidlertid ved flere anledninger regulert kompensasjonsgraden. For eksempel viser en studie av Pettersson-Lidbom & Thoursie (2013) at høyere kompensasjonsgrad øker sykefraværet, og en studie av Johansson & Palme (2005) viser at kutt i kompensasjonsgraden reduserer sykefraværet. Når vi ikke har egenandel i sykelønnsordningen blir insentivene for arbeidstaker 21 Det var først i 2015 gjennom uførereformen at denne ordningen har blitt en integrert del av uføresystemet. 22 Det kan også ha langsiktige konsekvenser for andre trygdeordninger siden sykefravær er inngangsporten til senere uføretrygd. Vi vil vurdere de kortsiktige effektene av sykefravær på arbeid, men minner på at det kan være enda større negative konsekvenser på lengre sikt. På en annen side kan det hevdes at sykelønnsordning gjør det mulig for enkelte å stå i arbeid uten å risikere å si opp jobben helt pga. dårlig helse. I hvilken retning sykelønnsordning påvirker sysselsetting og samlet utført arbeidsinnsats er dermed et empirisk spørsmål.

26

til å jobbe svekket og insentivene for arbeidsgiver til å legge til rette ved sykdom, for å få arbeidstaker i jobb, blir også svakere. Det kan tyde på at vi burde fordele noe av kostanden ved sykefravær fra det offentlige til en deling mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

Foreldrepermisjonen i Norge er lang, spesielt hvis vi inkluderer kontantstøtten som gir muligheten til en forlenget fødselspermisjon til en lavere dekningsgrad. Johnsen & Løken (2016) vurderte effekter av familiepolitikk på foreldres arbeidstilbud, med et spesielt fokus på likestilling og vi henviser til denne rapporten for en litteraturgjennomgang. En kort oppsummering når det gjelder de familiepolitiske tiltakene er som følger: Forskningen viser at kontantstøtten har ført til mindre likestilling i arbeidslivet, og holder derfor en gruppe av mødre ute av arbeidslivet. Utvidelsen av barnehage for 1-2 åringer på 2000-tallet har derimot gjort at mødre returnerer tidligere til jobben. Forskningen klarer ikke å vise at lengre fødselspermisjoner har redusert kvinners sysselsetting på lang sikt eller at innføringen av fedrekvoten har endret kone og manns karriere på lang sikt. Totalt er det trolig lite å hente på restarbeidskapasitet ved å endre på familiepolitikken. Et unntak er at kontantstøtten bør fjernes, noe som også var konklusjonen i Johnsen & Løken (2016).

4.1.5. Betydning av normer og politikkutforming

Normer kan være viktige i en økonomisk valgsituasjon fordi økonomiske valg foretas i en sosial kontekst der individene gjensidig kan påvirkes av hverandres atferd. Det å anslå hvor viktig normer er for personers valg er svært vanskelig. Den empiriske forskningen har likevel forsøkt å finne spor av smitteeffekter i ulike sammenhenger som kan antyde at normer kan potensielt spille en viktig rolle i personers valg ved siden av eksempelvis utveksling av informasjon. Her vil vi diskutere eksempler fra den empiriske forskningen som har forsøkt å undersøke hvor vidt sosiale smitteeffekter kan være en barriere for å få flere i arbeid.

Flere norske studier finner at innstrømning til uføretrygd smitter på arbeidsplass og i nabolag. Rege mfl. (2009) finner at når noen mister jobben øker sannsynligheten for at individet blir mottager av uføretrygd. Men som en følge av dette øker også andelen som er mottakere av uføretrygd i nabolaget til den som har mistet jobben, uten at naboene går inn i uføretrygd fordi de også har mistet jobben. Dahl mfl. (2014) finner også at det kan oppstå en kultur for uføretrygd i familier. Hvis foreldrene får innvilget uføretrygd fordi de tilfeldigvis blir tildelt en mindre streng dommer i trygderetten (som avgjør ankesaker) er det mye større sannsynlighet at barnet også mottar uføretrygd når de blir voksne, relativt til de som ikke fikk innvilget uføretrygd fordi de tilfeldigvis møtte en streng dommer i trygderetten. Dahl & Gielen (2017) finner også tilsvarende resultater for mottakere av uføretrygd i Nederland.

Når det gjelder sykefravær finner Markussen mfl. (2011) utbredt bruk av sykemelding rundt samlivsbrudd, graviditet, og dødsfall i nær familie. Markussen & Røgeberg (2012) viser at sykemeldinger og varighet på sykemeldinger rundt slike livshendelser har økt i perioden 1993 til 2005. Holdningsendringer hos arbeidstakere, arbeidsgivere og leger kan være forklaringer på dette. En måte å bryte disse holdningene og normene på kan være å stramme noe inn på ordningene. Selv en liten direkte effekt av innstrammingen kan smitte over på andre i omgangskretsen og neste generasjon og gi en mye høyere totaleffekt.

I en samfunnsøkonomisk nyttekostnadsanalyse er det viktig å ta hensyn til slike smitteeffekter da disse medfører betydelig økte kostnader knyttet til en trygdeordning. Små endringer i

27

trygderegler som øker trygdemottak for noen grupper, kan videre smitte over på andre grupper, og føre til betydelig høyere trygdemottak enn den direkte effekten av endringen.

4.2. Tiltak rettet mot næringslivet

4.2.1. Regulering av konkurranseforhold og markedsmakt

Et viktig argument for offentlig regulering av næringslivet knytter seg til fravær av konkurranse og konsentrasjon av markedsmakt. Som antydet i del 2 er en virkning av at en bedrift har markedsmakt at færre enheter blir produsert og dermed også at færre arbeidere blir ansatt. Dette kan medføre lavere sysselsetting samlet sett i hele økonomien, særlig dersom næringer eller områder der markedsmakt er konsentrert også er næringer eller områder der arbeidere i mindre grad har andre arbeidsmarkedsmuligheter, slik at noen av arbeidere vil ellers ende opp med å være uten arbeid. De Loecker & Eeckhout (2017) dokumenterer en betydelig økning i markedsmakt, målt ved bedriftenes profittmarginer eller gjennomsnittspåslag til enhetskostnadene, i de fleste næringer i USA mellom 1980 og fram til i dag. De viser videre at økt markedsmakt henger sammen med en reduksjon i andelen av produksjonskostnadene som går til lønn, lavere timelønninger for lavutdannet arbeidskraft og ikke minst en reduksjon i samlet sysselsettingsandel. Autor mfl. (2017) dokumenterer videre at økning i markedsmakt skyldes særlig fremveksten av noen få store og veldig produktive bedrifter («superstar firms»), og disse endringene forsterkes ytterligere av globalisering og teknologiske framskritt ved at det er særlig disse bedriftene som hyppigere adopterer ny teknologi og i større grad utnytter effektiviseringsmulighetene som følger av globalisering.23

Dessverre finnes det ikke publisert forskning fra Norge som har systematisk dokumentert endringer i konkurranseforhold og markedsmakt samlet for hele økonomien og innen ulike næringer over tid. Det finnes ikke et godt sammenliknbart datagrunnlag for å fastslå om det har vært endringer i markedsmakt over tid, og i neste rekke om disse endringer har resultert i lavere sysselsetting eller endringer i avlønning av ulike typer arbeidskraft. Det er likevel grunn til å være noe bekymret for disse endringstrekkene; norsk økonomi påvirkes av mange av de samme virkningene av globalisering og teknologisk utvikling som amerikansk økonomi, og om dette har ført til endringer i konkurranseforhold og markedsmakt i Norge kan det også ha påvirket det norske arbeidsmarkedet. Uten å knytte sine funn til konkurranseforhold, har flere norske forskningsarbeider påvist at avslutning av arbeidsforhold på grunn av nedleggelse av en bedrift fører til betydelig reduksjon i sysselsetting over tid ved at mange tidligere arbeidere går ut av arbeidsstyrken på varig basis (Huttunen mfl., 2011; Bratsberg mfl., 2013). Dette kan også underbygges ved at en del bedrifter taper i konkurransen og må nedleggelses når det er en fremvekst av noen få store bedrifter. Samlet gir det mindre sysselsetting da de store og mest produktive bedriftene i mindre grad benytter arbeidskraft i produksjon.24

23 Begge studiene setter søkelys på markedsmakt i produktmarkedene og ikke markedsmakt i arbeidsmarkedet, selv om det førstnevnte kan i praksis også ha implikasjoner for det sistnevnte. I USA har også andelen arbeidere som er fagorganiserte redusert med to-tredeler fra ca. 33 prosent i 1950 til under 11 prosent i 2016. I Norge er kan kollektive forhandlinger, samt en høy organiseringsgrad på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, ha bidratt til at konkurranseforholdene på arbeidsmarkedet i praksis har vært nokså uendret over tid. 24 Globalisering kan til dels forsterke disse endringstrekkene. Balsvik mfl. (2015) finner at lokale arbeidsmarkeder som i større grad er utsatt for importkonkurranse over tid også opplever en reduksjon i andelen sysselsatte. Noen jobber forsvinner, samtidig som disse ikke erstattes med like mange nye.

28

I Norge har Konkurransetilsynet overordnet ansvaret for å håndheve konkurranseregulering. De viktigste virkemidlene som kan brukes for å fremme konkurranse inkluderer i) inngrep mot kartelldannelse eller ulovlig prissamarbeid, ii) inngrep mot oppkjøp og fusjoner som begrenser konkurranse vesentlig, samt iii) hindring av misbruk av dominans. Disse tiltakene kan iverksettes innenfor gjeldende lovverk, men tiltakene vil fungere som effektive virkemidler kun når markedsmakt og misbruk av denne kan avsløres på en god måte.

4.2.2. Differensiert arbeidsgiveravgift

Ett av de meste omfattende distriktspolitiske virkemidlene i Norge er den differensierte arbeidsgiveravgiften, som innebærer at avgiftssatsen (påslag til lønn) som en arbeidsgiver må betale til det offentlige varierer etter hvor virksomheten er lokalisert. For tiden varierer satsene fra 14,1 prosent i sentrale strøk til 0 prosent i Finnmark og Nord-Troms. En viktig hensikt med denne ordningen er å redusere kostnaden ved å ansette personer i distriktene (relativt til sentrale strøk) ved å favorisere bruk av arbeidskraft framfor andre innsatsfaktorer som for eksempel maskiner og transporttjenester. Om avgiftslettelsen faktisk bidrar til økt sysselsetting i distriktsområdene avhenger bl.a. av i hvor stor grad avgiftslettelsen hhv. tilfaller bedriften eller veltes over i høyere lønn til ansatte (lønnsinsidens). Dersom avgiftslettelsen hovedsakelig veltes over på lønn, fungerer ordningen i praksis som en direkte bosettingsstøtte enn at ordningen bidrar til økt sysselsetting.

Empirisk forskning på virkninger av differensiert arbeidsgiveravgift jevnt over har konkludert med at lønnsinsidens er betydelig, slik at avgiftslettelsen hovedsakelig tilfaller ansatte i form av økte lønn (Johansen & Klette, 1997). I et upublisert notat dokumenterer Gavrilova mfl. (2015) forskjeller i lønnsinsidens etter størrelse på bedriften; i små bedrifter veltes avgiften i større grad på arbeidsgiver, mens i større bedrift veltes avgiften i større grad på arbeidere. Begge disse studiene fra Norge tyder på at sysselsettingseffektene av å ha en differensiert arbeidsgiveravgift er nokså begrensede. Bohn & Lind (1993) og Korkeamäki & Uusitalo (2009) finner heller ingen sysselsettingseffekter av avgiftsendringer i hhv. Sverige og Finland.

4.2.3. Tilrettelegging, graderte trygdeytelser og lønnstilskudd

Holden mfl. (2012) tar til orde for at det offentlige kan bidra til økt sysselsetting gjennom tilrettelegging av meningsfulle jobber for personer med nedsatt arbeidsevne. Det argumenteres for at mange av tiltakene rettet mot tilbudssiden av arbeidsmarkedet ikke lykkes helt fordi personer med nedsatt arbeidsevne likevel må konkurrere på lik linje med andre i det ordinære arbeidsmarkedet. Det vil hjelpe lite å gjøre det lønnsomt for de uføre å finne seg jobb hvis det ikke finnes en realistisk jobbmulighet for disse. Alternative tilrettelagte arbeidsplasser i en «skjermet» sektor, finansiert eller opprettet i regi av det offentlige, foreslås derfor som et nytt tiltak på etterspørselssiden av arbeidsmarkedet for å få flere uføre i arbeid.

Forfatterne foreslår en dreining mot mer deltakelsesorienterte ordninger for inntektssikring til erstatning for kontantoverføringer uten aktivitetskrav gjennom en fempunkts tiltaksplan: i) hovedregelen bør være å gi graderte trygdeytelser, ii) uføreytelser bør sette aktivitetskrav knyttet til restarbeidsevne, iii) gradering bør vanligvis gi reduserte krav til ytelse/produksjon og ikke mindre arbeidstid, iv) økonomisk støtte til tilrettelegging og/eller minstekrav om andel ansatte med uførhet i store bedrifter, og v) det offentlige bør tilby meningsfullt arbeid ved behov. Aktiveringsstrategien i sin helhet har ikke vært prøvd, selv om det å ha gradert

29

sykemelding og aktivitetskrav til sosialhjelp ser ut til å fungere (Markussen mfl. 2012, Hernæs mfl., 2017).

Et annet tiltak som har vært brukt i Norge er lønnstilskudd, som gis til arbeidsgiver og har til hensikt å kompensere for lavere produktivitet, se også diskusjon i avsnitt 4.1.1. Det finnes per i dag to lønnstilskuddsordninger; varig lønnstilskudd, som krever at arbeidstaker har varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne, og midlertidig lønnstilskudd, som kan brukes hvis arbeidssøker har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår eller har en arbeidsgiver men står i fare for å falle ut av arbeid etter tolv måneder med full eller gradert sykemelding. Varig lønnstilskudd kan utgjøre inntil 67 prosent av lønnskostnader til stillingen. Størrelsen på midlertidig lønnstilskudd vurderes derimot regelmessig og kan utgjøre inntil 50 prosent av lønnskostnadene (i 12 måneder) for ordinære ansatte og inntil 75 prosent av lønnskostnadene (i 36 måneder) for personer med nedsatt arbeidsevne. Westlie (2008) har i en evalueringsstudie av ulike arbeidsmarkedstiltak dokumentert særlig positive effekter av lønnstilskudd (relativt til andre arbeidsrettede tiltak), selv om det er knyttet bekymring til overforbruk og fortrenging ved at tilskuddet brukes for de som kunne fått jobb uten tilskudd.

4.3. Langsiktige tiltak

4.3.1. Investeringer i tidlig læring

I et langsiktig perspektiv vil satsning på tidlig innsats i barnehagen og grunnskole kunne legge grunnlaget for økt kunnskapsnivå og fremtidig sysselsetting. Det er en stor forskningslitteratur på tidlig innsats og effekter av dette på senere utdanning og sysselsetting. Det er utenfor vårt oppdrag å oppsummere hele den internasjonale litteraturen; vi viser til Almond & Currie (2010) for en gjennomgang. Med et blikk på forskningen fra Norge (og den internasjonale i bakgrunnen) er det tre hovedpoenger vi ønsker å vektlegge.

For det første er det en stor litteratur nå som viser at satsing på universelle barnehager med god kvalitet er meget viktig for barns senere utdanning og arbeidsmuligheter. Havnes og Mogstad (2011) er standardreferansen for dette og viser at ekspansjonen av barnehager for 3-6 åringer i Norge på 1970-tallet hadde en positiv effekt på barns utdanning og inntekt, spesielt for de som kom fra familier med lavere inntekt. I dag har vi tilnærmet full barnehagedekning i Norge allerede fra barna er ett år så det videre fokuset dreier seg om å holde høy kvalitet. Araujo mfl. (2016) viser at kvaliteten til barnehagelærer (målt gjennom video og observasjon) er ekstremt viktig for hvordan det går for barna når de starter på skolen.

For det andre er det lite som tyder på at en økning i andre ressurser (for eksempel redusert klassestørrelser, ending av pensum, lengre skoledager, osv.) til opplæring i skolene gir store effekter. Leuven og Løkken (2017) finner for eksempel ingen effekt av klassestørrelse i barne-og ungdomsskolen på barns utdanning og inntekt i Norge. Det som går igjen som en tydelig trend i internasjonal forskning er at kvaliteten på lærere har stor betydning for hvordan det går for barna senere i livet (Chetty mfl., 2014). Det er nok derfor lite å hente i å endre på strukturen og øke ressurser inn i norsk skole hvis man ikke komplementerer dette med å øke kvaliteten på lærere og opplæring samtidig.

For det tredje er det en internasjonal trend at gutter gjør det systematisk dårligere på skolen enn jenter (OECD, 2015). Spesielt er kjønnsgapet stort for barn som får lite oppfølging

30

hjemmefra (Bertrand & Pan, 2013). Et større fokus på de som faller fra (gutter er overrepresentert blant disse), familiens rolle og samspillet mellom familien og institusjoner blir et viktig område framover. Professor Ariel Kalil ved University of Chicago er leder for et senter for adferdsforskning med fokus på foreldre og har mange prosjekter på dette området. Bl.a. finner Mayer mfl. (2016) at foreldre leser mer for barna sine når de blir pushet gjennom ulike programmer som gir informasjon om nytten av lesing og gjentagende påminnelser.

4.3.2. Andre tiltak på lang sikt

Det er mye usikkerhet i hvordan arbeidsmarkedet kommer til å utvikle seg framover. Det er spesielt mye fokus på rask teknologisk utvikling og automatisering. Det er også en frykt for at roboter og andre teknologiske verktøy vil erstatte mange av jobbene som gjøres i dag og kan bli en utfordring for å opprettholde sysselsetting i framtiden. Imidlertid har veksten i antall jobber over flere tiår holdt tritt med befolkningsveksten, til tross for stadig teknologisk utvikling i retning av automatisering (Autor & Salomons, 2017). Foreløpig ser vi altså ikke tydelige tegn til en «jobbkollaps». Samtidig finner Acemouglo & Restrepo (2017) negative konsekvenser på sysselsetting i lokale arbeidsmarkeder i USA når roboter introduseres i arbeidsintensive industrier. Økt ulikhet har også vært påpekt som en av konsekvensene av teknologiske utvikling og globalisering, der realinntektsveksten for lavinntektsfamilier har vært null, eller til og med negativ i noen land, mens «eliten» har dratt fra (Piketty, 2014). Norge har ikke sett like store endringer, men også i Norge ser inntektsulikhet ut til å ha økt.

En av grunnene til at fremvekst av teknologi ikke nødvendigvis har entydige implikasjoner for sysselsetting, er at teknologi kan i noen produksjonsprosesser være komplementær med bruk av visse typer av arbeidskraft, og dermed bidra til økt produktivitet for denne typen av arbeidskraft, mens den samme teknologien kan også erstatte annen type arbeidskraft. Eksempelvis finner Akerman mfl. (2015) at spredning og adopsjon av bredbåndsinternett i Norge bidrar til å øke arbeidskraftproduktivitet for arbeidere med høyere utdanning, samtidig som det tillater bedrifter å erstatte arbeidere med lavere utdanning. De samlede effektene på sysselsetting av denne teknologiendringen er dermed ikke entydige.

5. Konklusjon og politikkforslag

Basert på gjennomgangen av eksisterende empirisk forskning i del 4 vil vi gi en vurdering av mulige tiltak for å øke sysselsetting. Vi vil understreke at disse anbefalingene ikke tar hensyn til budsjettbetingelser, og heller ikke vurderer mulige negative konsekvenser av de ulike tiltakene (eksempelvis, uheldige fordelingsvirkninger). Likevel vurderer vi disse anbefalingene som viktige innspill i videre arbeid som kan gjennomføres av norske beslutningstakere og i norske forvaltningsorganer som har rammer til å vurdere helheten av alle tiltakene samlet.

5.1. Tiltak rettet mot arbeidstakere

Når det gjelder kompetansekrav ser Norge ut til å ligge noe under potensialet for utdanning i befolkningen (OECD, 2015). Samtidig er avkastning av utdanning høy i Norge og avkastningen vil trolig holde seg høy eller være enda høyere i møte med den teknologiske utviklingen. Vi vil trekke fram turbostipend-ordningen som eksempel på et tiltak der finansielle insentiver brukes for å øke gjennomføring av høyere utdanning til normert tid. Det er vanskeligere å

31

fastslå ett enkelt tiltak for å redusere frafall i videregående skole; flere evalueringer av Ny GIV-programmet vil muligens gi oss et bedre informasjonsgrunnlag om dette.

Innføring av et jobbskattefradrag er etter vår mening noe som bør vurderes. Her er det omfattende internasjonal litteratur som dokumenterer positive effekter på sysselsetting av jobbskattefradrag, spesielt for grupper med en betydelig potensial for økt sysselsetting.

Når det gjelder tiltak mot de utenfor arbeidslivet er det spesielt gruppen av unge uføretrygdede som kan ha en potensial for økt sysselsetting. Forskningen viser at det spesielt blant unge arbeidstakere at både innstramninger i ordningen og bruk av finansielle insentiver gjennom redusert avkortning ved kombinasjon av arbeid og trygd kan øke sysselsettingen. Det jobbes allerede med ulike typer tiltak, for eksempel mer bruk av gradert uføretrygd og endringer i regelverk og insentiver som gjør det både mulig og lønnsomt for flere å kombinere trygd med arbeid (bl.a. er dette angitt formål med uførereformen som ble innført i 2015).

Blant tiltak for å heve arbeidsintensiteten og faktisk utførte arbeidstid kan endringer i sykelønnsordning vurderes. Hvor vidt kompensasjonsgrad skal reduseres (noen av kostnadene veltes over på arbeidstaker) eller arbeidsgiverperioden økes (noen av kostnadene veltes over på arbeidsgiver) har vi ikke vurdert nærmere i denne rapporten. Forskningen fra Sverige viser imidlertid at det å overføre noen av kostandene over på enten arbeidere eller bedrifter vil redusere sykefraværet og bidra til økt arbeidsintensitet og faktiske utførte arbeidstimer.

5.2. Tiltak rettet mot næringslivet

Vi har diskutert mulige negative virkninger av svekket konkurranse og økt markedsmakt på sysselsetting. Konkurransetilsynet har ansvar for å regulere konkurranseforhold gjennom bl.a. inngrep. Videreutvikling og satsning på bedre metoder for å avsløre markedsmakt og misbruk kan derfor være effektive tiltak for å bedre konkurranseforhold og dermed sysselsetting.

Forskningslitteraturen har ikke klart å tallfeste merkbare sysselsettingseffekter av reduksjoner i arbeidsgiveravgift som følger av den geografiske differensieringen vi har hatt i Norge siden 1975. Hvis hovedformålet med denne ordningen er å økt sysselsetting i distriktene, fungerer dette i så fall ikke etter hensikt. Det kan finnes andre mer effektive virkemidler for å øke sysselsetting i distriktene. Noen av tiltakene vi har diskutert ovenfor kan også bidra til å øke sysselsetting i distrikter med lav sysselsetting der også potensialet for økningen er størst.

Videre viser vi til Holden mfl. (2012) for diskusjonen av en aktiviseringsstrategi som fokuserer på tilrettelegging og reduserte krav til ytelse på arbeidsplasser etablert i regi av det offentlige for personer med nedsatt arbeidsevne. Lønnstilskudd til arbeidsgiver for å ansette personer som har vansker for å komme inn på det ordinære arbeidsmarkedet og de med nedsatt arbeidsevne er også alternative tiltak som ser ut til å bidra til økt sysselsetting, selv om det også er avveininger knyttet til overforbruk og fortrenging av annen arbeidskraft.

5.3. Tiltak på lengre sikt

Med tilnærmet full barnehagedekning er det nå rom for å vurdere økt satsing på kvalitet. Kvalitet i opplæring, målt ved interaksjon og samspill mellom barn og barnehagepersonale, har vist seg å ha stor effekt på barns læringsevne (Araujo mfl., 2016). Både flere utdannede

32

barnehagelærere og videreutdannelse av barnehageansatte kan være viktige tiltak. Også en gjennomgang av hva som læres på førskoleutdanningen bør gjennomgås. Mye av dette tas tak i lærerløftet i skolen, som både kan videreutvikles og burde overføres til barnehagene.

Hvordan sikre høy sysselsetting ved fremtidige endringer i teknologisk utvikling og utbredt automatisering? Omskolering av lavere utdannet arbeidskraft og personer i yrker som i større grad utsettes for automatisering kan være ett av flere tiltak som kan bidra til å dempe sysselsettingsreduksjon for disse arbeiderne på lenger sikt. Samtidig må det understrekes at det er naturligvis vanskelig å predikere hvilke yrker og næringer som vil i fremtiden se de største ettervirkningene av teknologisk utvikling, automatisering og globalisering. Dermed er det også vanskelig å predikere endringer i kompetansekrav og etterspørsel etter ulike fagfelt. En langsiktig satsing kan være å i større grad enn nå å sørge for at arbeiderne finner det lønnsomt å omskolere seg gjennom sitt karriereløp og som følge av de konkrete endringene i kompetansekrav de møter på arbeidsplassen til ulike tider. Dessuten må flere oppfordres til å ta en basis studiekompetanse som gjør at de evner å også lære i fremtiden.

Konsekvenser og tiltak mot den økende ulikheten i lønn innad i arbeidsmarkedet er et viktig felt, men vi ser det som utenfor mandatet til denne rapporten å diskutere dette. Vi vil allikevel konkludere med at ofte vil det være en avveiing mellom vekst og fordeling så tiltak som kan stimulere til mer arbeid kan også medføre større ulikhet. Dette burde alltid være en del av diskusjonen når nye reformer i arbeidslivet innføres og eksisterende ordninger endres.

Referanser

Aakvik, A., Heckman, J. J., & Vytlacil, E. J. (2005). Estimating treatment effects for discrete outcomes when responses to treatment vary: an application to Norwegian vocational rehabilitation programs. Journal of Econometrics, 125(1), 15-51.

Acemoglu, D. & Restrepo, P. (2017). Robots and Jobs: Evidence from US Labor Markets.

Akerman, A., Gaarder, I. & Mogstad, M. (2015). The skill complementarity of broadband internet. Quarterly Journal of Economics, 130(4), 1781-1824.

Almond, D. & J. Currie (2011). Human capital development before age five. Handbook of labor economics, 4, 1315-1486.

Andersen, U., Cappelen, Å., Nordbø, E. W., Næsheim, H. N., Sørbø, J., Torvik, R. (2017). Mål for arbeidsledigheten: Aavik, årsaker og supplerende indikatorer, Arbeidsnotat 2017/8, Finansdepartementet.

Araujo, M. C., Carneiro, P., Cruz-Aguayo, Y., & Schady, N. (2016). Teacher quality and learning outcomes in kindergarten. Quarterly Journal of Economics, 131(3), 1415-1453.

Autor, D. & M Salomons (2017). “Robocalypse Now—Does Productivity Growth Threaten Employment?” ECB Sintra Forum on Central Banking Conference Paper.

Autor, D., Dorn, D., Katz, L. F., Patterson, C., & Van Reenen, J. (2017). The Fall of the Labor Share and the Rise of Superstar Firms. CEP Discussion Paper No 1482.

33

Balsvik, R., Jensen, S., & Salvanes, K. G. (2015). Made in China, sold in Norway: Local labor market effects of an import shock. Journal of Public Economics, 127, 137-144.

Bertrand, M. & J. Pan (2013). The trouble with boys: Social influences and the gender gap in disruptive behaviour. American Economic Journal: Applied Economics 5(1), 32-64.

Bhuller, M, Vestad, O. & Aaberge, R. (2016). Virkninger av jobbskattefradrag på innvandreres arbeidstilbud, Statistisk Sentralbyrå Rapport 2016/38.

Bhuller, M., M. Mogstad, & K. G. Salvanes. (2017). Life-Cycle Earnings, Education Premiums, and Internal Rates of Return. Journal of Labor Economics 35(4), 993-1030.

Bohm, P. & Lind, H. (1993). Policy evaluation quality: A quasi-experimental study of regional employment subsidies in Sweden. Regional Science and Urban Economics 23(1), 51-65.

Borghans, L., Gielen, A. C., & Luttmer, E. F. (2014). Social support substitution and the earnings rebound: Evidence from a regression discontinuity in disability insurance reform. American Economic Journal: Economic Policy, 6(4), 34-70.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2010). When Minority Labor Migrants Meet the Welfare State, Journal of Labor Economics, 28(3), 633-676.

Bratsberg, B., Fevang, E., & Røed, K. (2013). Job loss and disability insurance. Labour Economics, 24, 137-150.

Brinch, C. N., Hernæs, E. & Z. Jia (2017). Salience and Social Security Benefits, Journal of Labor Economics, 35(1), 265-297.

Brinch, C. N., Vestad, O. L. & J. Zweimüller (2015). Excess early retirement? Evidence from the Norwegian 2011 pension reform. Working paper.

Chetty, R. Friedman, J. & Rockoff, J. E. (2014). Measuring the impacts of teachers II: Teacher value-added and student outcomes in adulthood. American Economic Review 104(9), 2633-2679.

Currie, J. & Almond, D. (2011). Human capital development before age five. Handbook of Labor Economics 4, 1315-1486.

Dahl, G. & Gielen, A. (2017). Intergenerational Spillovers in Disability Insurance, working paper.

Dahl, G., A. Kostøl & M. Mogstad (2014). Family Welfare Cultures. Quarterly Journal of Economics, 129, 1711-1752. De Loecker, J. & Eeckhout, J. (2017). The rise of market power and the macroeconomic implications. NBER Working Paper No. 23687. Eielsen, G., Kirkebøen, L.J, Leuven, E., Rønning, M. & Raaum, O. (2013): Effektevaluering av intensivopplæringen i Overgangsprosjektet, Ny GIV. Første delrapport. Statistisk Sentralbyrå Rapport 54/2013.

Gavrilova, E., Zoutman, F., Hopland, A. O., & Møen, J. (2015). Who Pays for the Payroll Tax? Quasi-Experimental Evidence on the Incidence of the Payroll Tax. Working paper.

34

Gunnes, T., Kirkebøen, L. J., & Rønning, M. (2013). Financial incentives and study duration in higher education. Labour economics, 25, 1-11.

Havnes, T. & Mogstad, M. (2011). No child left behind: Subsidized child care and children's long-run outcomes. American Economic Journal: Economic Policy, 3(2), 97-129.

Heckman, J. J., L. J. Lochner, & P. E. Todd. 2006. Earnings functions, rates of return and treatment effects: The Mincer equation and beyond. Handbook of the Economics of Education, 1. 307–458.

Holden, S. (1996): Strukturledighet og stabiliseringspolitikk, Norsk Økonomisk Tidsskrift, 110, 139-175.

Holden, S., Markussen, S. & Røed, K. (2012). Arbeid til alle? Samfunnsøkonomen, 9, 82-94.

Hotz, V. J. & Scholz, J. K. (2003). The Earned Income Tax Credit. I: Means-Tested Transfer Programs in the United States, ed. Robert Moffitt. Chicago: University of Chicago Press and NBER.

Hernæs, E., Markussen, S., Piggott, J., & Røed, K. (2016). Pension Reform and Labor Supply. Journal of Public Economics, 142, 39-55.

Hernæs, Ø., Markussen, S., & Røed, K. (2017). Can welfare conditionality combat high school dropout? Labour Economics, 48, 144-156.

Huttunen, K., Møen, J., & Salvanes, K. G. (2011). How destructive is creative destruction? Effects of job loss on job mobility, withdrawal and income. Journal of the European Economic Association, 9(5), 840-870. Joensen, J. (2017): Academic and Labor Market Success: The Impact of Student Employment, Abilities, and Preferences. Working Paper. Johansen, F., & Klette, T. J. (1997). Wage and employment effects of payroll taxes and investment subsidies. Working Paper.

Johansson, P. & M. Palme (2005). Moral Hazard and Sickness Insurance. Journal of Public Economics, 89, 1879-1890. Johnsen, J. & K. Løken (2016). Likestilling og framtidens familiepolitikk. NHO rapport. Korkeamäki, O. & Uusitalo, R. (2009). Employment and wage effects of a payroll-tax cut—evidence from a regional experiment. International Tax and Public Finance, 16(6), 753-772. Kostøl, A. & M. Mogstad (2014): How Financial Incentives Induce Disability Insurance Recipients to Return to Work, American Economic Review, 104(2), 624-55.

Leuven, E. & S. Løkken. (2017). Long term impacts of class size in compulsory school. Working Paper. Markussen, S., Mykletun, A., & Røed, K. (2012). The case for presenteeism—Evidence from Norway's sickness insurance program. Journal of Public Economics, 96(11), 959-972. Markussen, S., K. Røed, O. Røgeberg & S. Gaure (2011). The Anatomy of Absenteeism. Journal of Health Economics, 32, 1230-1239.

35

Markussen, S. og O. Røgeberg (2012): Sykefravær rundt større livshendelser, Tidsskrift for den Norske Legeforening, 132, 1231-1234. Mayer, S. E., Kalil, A., Oreopoulos, P., & Gallegos, S. (2015). Using behavioral insights to increase parental engagement: The parents and children together (PACT) intervention. NBER Working Paper No. 21602. Mogstad, M., Solli, I. F., & Wist, A. K. (2006). Lønner det seg å arbeide? Økonomisk Forum nr. 7. Mogstad, M. & C. Pronzato. (2012) Are lone mothers responsive to policy changes? Evidence from a workfare reform in a generous welfare state. Scandinavian Journal of Economics 114(4), 1129-1159.

NOU (2012:6) Arbeidsrettede tiltak, Rapport fra Brofoss-utvalget, Arbeidsdepartementet. NOU (2016:3). Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi. Produktivitetskommisjonens andre rapport, Finansdepartementet. NOU (2017:2). Integrasjon og tillit — Langsiktige konsekvenser av høy innvandring, Rapport fra Brochmann-II utvalget, Justis- og beredskapsdepartementet. OECD (2015). Education at a Glance 2015. OECD (2017). OECD Employment Outlook 2017. Meld. St. 29 (2016-2017). Melding til Stortinget. Perspektivmelding 2017, Finansdepartementet. Petterson-Lidbom, P. & Thoursie, P.S. (2013). Temporary Disability Insurance and Labor Supply: Evidence from a Natural Experiment. Scandinavian Journal of Economics, 115, 485-507. Piketty, T. (2014). Capital in the Twenty-First Century. Cambridge: Harvard University Press. Raaum, O., & Torp, H. (2002). Labour market training in Norway—effect on earnings. Labour economics, 9(2), 207-247. Rege, M., Telle, K. & Vortruba, M. (2012). The Effect of Plant Downsizing on Disability Pension Utilization. Journal of the European Economic Association, 7, 754-785. Riksrevisionen (2009). Jobbskatteavdraget, Rapport 2009:20. Westlie, L. (2008). Norwegian vocational rehabilitation programs: Improving employability and preventing disability? (No. 2008,24). Memorandum//Department of Economics, University of Oslo. Wollscheid, S., & Noonan, E. (2012). Tiltak mot frafall I videregående skole virker. Arbeidsnotat utdanningsforbundet.no Zhang, T. (2016). Virker arbeidspraksis i ordinær virksomhet etter sitt formål?. Søkelys på arbeidslivet, 33(01-02), 45-65.