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T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: QUINTA

S E N T E N C I A

Fecha de Sentencia: 05/07/2012 RECURSO CASACION Recurso Núm.: 4066/2010 Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria Votación: 03/07/2012 Procedencia: T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde Secretaría de Sala: Ilma. Sra. Dña. Mar ía Jesús Pera Bajo Escrito por: ADR Nota:

URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. DECLARACIÓN DE ZONA DE INTERÉS SUPRAMUNICIPAL. AUSENCIA ABSOLUTA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA PRACTICADA. VINCULACIÓN POR LA PREVIA CLASIFICACIÓN DE SUELO NO URBANIZABLE DE INTERÉS PAISAJÍSTICO. VULNERACIÓN DE LA AUTONOMÍA LOCAL.

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RECURSO CASACION Num.: 4066/2010 Votación: 03/07/2012 Ponente Excmo. Sr. D.: Rafael Fernández Valverde Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. Ma ría Jesús Pera Bajo

S E N T E N C I A

TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: QUINTA

Excmos. Sres.: Presidente: D. Mariano de Oro-Pulido y López Magistrados: D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez D. Rafael Fernández Valverde D. Eduardo Calvo Rojas Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Jesús Ernest o Peces Morate

En la Villa de Madrid, a ci nco de Julio de dos mil doce. Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4066/2010 interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA, representada por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez y asistido de Letrado; siendo partes recurridas COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, representada por el Procurador D. Jorge Deleito García y defendida

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por Letrado de esa Comunidad, y la entidad mercantil LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., representada por el Procurador D. Isacio Calleja García; promovido contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2010 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el Recurso Contencioso-administrativo 400/2008, sobre Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se declara el interés supramunicipal de la zona de interés regional para el desarrollo de una ecociudad.

ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 400/2008, promovido por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA y partes codemandadas las entidades mercantiles LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., y PROGEA, S. A., contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Rioja, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2008, por el que se declara el interés supramunicipal de Zona de Interés Regional (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad (ECOZIR) de vivienda de protección oficial en la zona de La Fonsaleda y El Corvo en el término municipal de Logroño. SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de mayo de 2010, cuyo fall o es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el presente recurso. Sin condena en costas". TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala de instancia de 2 de junio de 2010 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes. CUARTO.- Emplazadas las partes, la Asociación recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló el 13 de

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julio de 2010 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que se case y anul e la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a derecho. QUINTO.- Por auto de 11 de noviembre de 2010 se declaró la inadmisión del motivo cuarto del recurso de casación interpuesto y la admisión a trámite de los motivos primero, segundo y t ercero. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de esta Sala de 10 de febrero de 2011 se dispuso entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA en escrito presentado el 28 de marzo de 2011 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia por la que se inadmita o desestime íntegramente el recurso con costas en ambos casos; y para el improbable caso de que estime la casación, que resuelva el recurso para desestimarlo de acuerdo a los fundamentos de nuestra contestación y conclusiones, igualmente con costas. La representación de LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., presentó escrito de oposición al recurso de casación el 28 de marzo de 2011 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA (CPAR), contra la sentencia del TSJ de La Rioja 247/2010, de 4 de mayo, con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente. SEXTO.- Por providencia de 27 de junio de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de julio de 2012, fecha en la que, efectivamente, en que tuvo lugar. SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

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Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE,

Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación 4066/2010 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó el 4 de mayo de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 400/2008, por la que se desestima el formulado por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Rioja, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2008, por el que se declara el interés supramunicipal de Zona de Interés Regional (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad (ECOZIR) de vivienda de protección oficial en la zona de La Fonsaleda y El Corvo en el término municipal de Logroño. SEGUNDO.- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó par a ello, en síntesis, en las siguientes consideraciones: a) En el primero de los fundamentos jurídicos se identifica el Acuerdo impugnado señalando: "Se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo dictado por el Consejo de Gobierno de La Rioja el 19 septiembre 2008, publicado en el boletín oficial de La Rioja número 131, de 8 octubre 2008, por el que se declaró el interés supramunicipal de la zona de interés regional para el desarrollo de una ecociudad". b) Después de hacer unas consideraciones generales sobre el urbanismo y la ordenación del territorio en el segundo de sus fundamentos jurídicos, se indica lo siguiente que lleva a la desestimación del recurso: "TERCERO.- Descendiendo ya al caso concreto, debe advertirse que no tiene sentido una impugnación de un acuer do de declar ación de una zona de interés regional por hipotéticas vulneraciones de normas que, en la elaboración de la actuación administrativa recurrida, consta que están siendo consideradas para darles cumplimiento en el momento correspondiente. En el expediente administrativo obra un informe de la Dirección General de calidad ambiental, de 26 junio 2008, en el que se indica que la zona de interés regional deberá

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someterse al procedimiento de evaluación ambiental previamente a su aprobación definitiva, debiendo realizarse consulta ante la dirección General acerca de la necesidad o no de someter el proyecto resultante al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, ello con anterioridad a la ejecución del de construcción de la ecociudad. Consta en el informe de la Dirección General de política territorial que la disposición adicional quinta de la ley 5/2006, de 2 mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, establece la obli gación de someter a evaluación ambiental las zonas de interés regional, por lo cual en el momento de elaborar el proyecto completo es cuando deber á incluirse la documentaci ón relativa a su cumpli miento. Teniendo en cuenta que la actuación administrativa recurrida no es precisamente un proyecto, sino una mera declaración de interés regional y su ubicación territorial, no parece que tenga sentido en esta fase examinar y analizar supuestos impactos ambientales por la sencilla razón de que la declaración y delimitación territorial de una zona de interés regional no es susceptible de producir, por sí, impacto ambiental alguno. Serán las actuaciones posteriores que se proyecte en donde habrá de valorarse el correspondiente impacto medioambiental. La ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja delimita en su artículo 30.1el interés regional a los fines que señala, siendo la actuación residencial uno de ellos. El desarrollo de una ecociudad es un objetivo que la Comunidad Autónoma de La Rioja, como también otras comunidades autónomas, ha estimado de interés regional y cuya fundamentación consta ampliamente en el expediente administrativo, de modo que no cabe hablar de inexistencia o falta de interés regional o supramunicipal. No es de recibo pretender que haya de concurrir este interés supralocal con la imposibilidad municipal de llevar a efecto un proyecto como el litigioso, pues es irrelevante que los mismos objetivos puedan llevarse a cabo por el municipio, ya que la ley no exige que para una declaración de interés regional como la recurrida deba antes acr editarse la falta de capaci dad del municipio ni se incluye de este modo en norma alguna de la ley un supuesto principio de subsidiariedad. Por otra parte, el uso previsto para la zona de interés regional es un uso previsto en la ley territorial citada y su asignación no corresponde en exclusiva a las corporaciones locales. No se infringe la autonomía local por cuanto la actuación administrativa recurrida se ampara en la ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, cuya constitucionalidad no se ha cuestionado, precisamente porque la competencia autonómica se prevé para los suelos urbanizable y no urbanizable, no para el suelo urbano, ello en aras

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al respeto a dicha autonomía local. Por otra parte, el Ayuntamiento de Logroño ha podido formular alegaciones y éstas han podi do ser examinadas antes de la adopción del acuerdo recurrido. El hecho de que las referidas alegaciones no fuesen acogidas no supone vulneración de dicho principio de autonomía municipal. Además, el uso residencial previsto para la zona de interés regional es un uso pr evisto en la ley ter ritorial citada y su asignación no cor responde en exclusiva a las corporaciones locales, siendo también compatible con la protección paisajística del ámbito, tal y como resulta del informe de la Dirección General de Política territorial obrante en el expediente administrativo. Se ha tenido en cuenta, además, por la Administración demandada la existencia de una necesidad de viviendas protegidas que puede ser cubierta con una iniciativa novedosa y r espetuosa con el medi o ambiente. Y en relación con la alegación de la parte recurrente relativa a que la declaración de interés regional se sitúa en suelo urbanizable de especial protección, debe precisarse que según dispone el artículo 45 de la ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, los planes generales municipales deberán clasificar como no urbanizable especial el suelo que cuente con algún régimen especial de protección, de acuerdo con los distintos instrumentos de ordenación territorial o de acuerdo con la legislación sectorial. El suelo en que concurra alguno de los valor es que lo hagan acr eedor de una protección especial, podrá clasificarse como suelo no urbanizable genérico-artículo 46 de la misma ley-, justificando debidamente dichas circunstancias. Como acertadamente razona la representación procesal de la comunidad autónoma de La Rioja en su escrito de contestación a la demanda, esta nueva regulación de los artículos 45 y 46 de la ley 5/2006, de 2 mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, se aparta de lo que establecían los artículos 12 y 13 de la vieja ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja de 1998, y obedece a l a necesidad de limitar el carácter de no urbanizable especial en atención a la concurrencia de instrumentos de protección de todos los ámbi tos: europeo, estatal, autonómico y local. El suelo no ur banizable es de natur aleza reglada. Es deci r, si concurren los requisitos fácticos necesarios para otorgar una especial protección a un determinado suelo, los planes de urbanismo y ordenación del territorio carecen de discrecionalidad: necesariamente deberán clasificar ese suelo como no urbanizable de especial protección. La definición y tipificación de las categorías de suelo no urbanizable corresponde a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias. Serán las leyes de ordenación del territorio y urbanismo las que establezcan las categorías de suelo no

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urbanizable. Por lo tanto, el hecho de que el plan general de ordenación urbana municipal de Logr oño clasifique como suelo no urbaniz able especial los terrenos ahora afectados por la declaración de zona de interés regional, carece de virtualidad anulator ia de esta declaración en la medida en que el suelo afectado por la declaración de zona de interés regional en el presente caso no consta que esté sometido a un concreto régimen especial de protección. Téngase en cuenta que según el plan general de ordenación municipal de Logroño el régimen del suelo no urbanizable genérico se viene a identificar con el urbanizable no delimitado, de modo que, por exclusión, todo el suelo no urbanizable viene a ser considerado como no urbanizable especial. Y así las cosas, de interpretarse que todo ese suelo no urbanizable residual del municipio de Logroño debe ser considerado como no urbanizable especial protección, nos llevaría a la imposibilidad de aplicación del artículo 30 de la misma ley territorial, que en su apartado tercero prevé la posibilidad de delimitar zonas de interés regional en suelo no ur banizable. La declaración de zona de interés regional no ha venido a desclasificar ese suelo no urbanizable. La reclasificación tendrá lugar, en su caso, con posterioridad y con obser vancia de la legislación vigente. Por todo lo expuesto, no es de apreciar en la actuación administrativa recurrida vulneración del ordenamiento jurídico, debiendo en consecuencia desestimarse el presente recurso". TERCERO.- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación. Al haberse inadmitido por Auto de 11 de noviembre de 2010 --como se ha puesto de manifiesto en el Quinto de los Antecedentes de Hecho de esta sentencia-- el cuarto motivo de impugnación, únicamente vamos a referirnos a los tres admitidos, todos ellos al amparo del apartado c) del artículo 88.1. de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo 29/1998, de 13 de julio (LRJCA), a saber: 1º.- Por infracción de las normas reguladoras de la sentencia en cuanto prescinde totalmente de la prueba practicada y omite toda referencia a la misma.

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2º.- Por infracción de las reglas de orden público que configuran el objeto del proceso y determinan el contenido de las sentencias, particularmente establecidas en cuanto al acotamiento de los hechos en el artículo 209.2ª de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enj uiciamiento Civil (LEC). 3º.- Por infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de motivación exigida en el artículo 218.2 LEC, en cuanto no contiene razonamiento sobre la valoración de la prueba. Antes de analizar esos motivos de impugnación, hemos de rechazar la inadmisión del propio recurso de casación que se ha alegado por la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, pues en este caso no se cuestiona por la parte recurrente la valoración de la prueba realizada por la sentencia de instancia, sino la omisión de valoración de la prueba practicada ---documental y pericial---, lo que debe articularse a través del apartado c) del citado artículo 88.1 LRJCA, como se ha hecho. CUARTO.- Vamos a examinar conjuntamente los tres motivos de impugnación dada la relación existente entre ellos. Vamos a estimar estos motivos en cuanto que, efectivamente, la sentencia de instancia no valora la prueba pericial practicada como se alega en el primer y tercer motivo de impugnación y tampoco analiza la cuestión planteada referida a la falta de justificación del Acuerdo impugnado por haberse desvirtuado, mediante esa prueba pericial a juicio de la recurrente, que no hay insuficiencia de viviendas en el PGM de Logroño, que cuenta con suelo clasificado para ubicar más de 38.000 viviendas, como resulta de esa prueba pericial, que no se valora. En efecto, debe destacarse que en la demanda se alegó la improcedencia del Acuerdo impugnado del Consejo de Gobierno de La Rioja, que declarara el interés supramunicipal de la zona de interés regional (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad, en el ámbito que se delimita de unas 56,54 hectáreas, en el que se pretende ubicar, según la Asociación recurrente, 3.000 viviendas, por estar clasificados esos terrenos como suelo no urbanizable de especial protección por su interés paisajístico , según las

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Normas del Plan General Municipal (PGM) de Logroño, lo que impedía esa actuación al ser contraria al valor que se quiere proteger. También se planteó en la demanda, por lo que ahora importa, en su fundamento de derecho cuarto, la cuestión de que el interés supramunicipal que se contiene en el Acuerdo impugnado no se justifica en la supuesta necesidad de viviendas que no pueda cubrirse con la aplicación de las previsiones del Plan General, para lo que se aportaba un informe pericial suscrito por el Arquitecto D. J. Marino Pascual, en el que se indicaba, en síntesis, que al PGM de Logroño le quedaba pendiente de consumir como suelo urbanizable delimitado, suelo urbano no consolidado y suelo urbano ordenado 14.297 vi viendas ---de ellas 5.150 en suelo ur banizable delimitado---, y que en suelo urbanizable no delimitado quedaban por consumir el 100%, esto es, otras 23.297 viviendas, concluyéndose que al PGM le quedan por agotar 38.224 viviendas. En el escrito de proposición de prueba la parte recurrente propuso como prueba pericial que se tuviera por aportado el mencionado informe del Sr. Marino Pascual y que se designara por la Sala, por los trámites previstos en la LEC, un peri to Arquitecto Superior para que informara en relación con los datos que constaban en ese informe. Aunque las partes demandada y codemandada aquí recurridas se opusieron a la práctica de esa prueba pericial, por Auto de la Sala de instancia de 16 de septiembre de 2009 de desestimaron las alegaciones formuladas en súplica, al considerarse que la pericial judicial propuesta "es de interés para la resolución del recurso, siendo en todo caso valoradas sus conclusiones por el Tribunal al resolver". Esa prueba pericial judicial se practicó emitiendo informe el Arquitecto Superior D. Félix Vitoria Gómez. Sin embargo la sentencia de instancia nada dice sobre esa prueba pericial. El Tribunal de instancia al no hacer mención a la prueba pericial practicada vulneró el artículo 209.2ª LEC y también vulneró, al no valorarla, el derecho de la parte demandante a la tutela judicial efectiva mediante una resolución fundada, según establece el artículo 218.2 LEC, que dispone que "las sentencias se motivarán expresando los aspectos fácticos y jurídico que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho", razón por la cual estos motivos de

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casación en el aspecto mencionado sobre la prueba pericial debe ser estimado. No compartimos, sin embargo, que la sentencia de instancia no haya hecho mención a la clasificación de suelo no urbanizable especial de los terrenos litigiosos dada por el PGM de Logroño, pues a esa clasificación se refiere dicha sentencia en su fundamento jurídico tercero, aunque llegue a la conclusión ---no ajustada a derecho, como luego veremos--- de que esa protección especial "carece de virtualidad anulator ia". QUINTO.- La estimación de los motivos de impugnación nos impone el deber, según establece el artículo 95.2.c) y d) de la LRJCA, previa anulación de la sentencia recurrida, de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, valorando también la prueba pericial practicada. Como hemos dicho, en la demanda la parte recurrente alegó la improcedencia de ubicar la llamada "ecociudad" en un ámbito que está clasificado por el PGM de Logroño como suelo no urbanizable especial de elementos de interés paisajísticos. En la sentencia de instancia, aunque se admite esa clasificación se considera, sin embargo, que ello carece de virtualidad anulatoria al no constar que esté sometido a un concreto régimen especial de protección. Esa consideración de la sentencia recurrida no puede ser compartida, pues, esta Sala, en la sentencia de esta misma fecha, dictada el resolver el Recurso de Casación número 3869/2010, interpuesto por el Ayuntamiento de Logroño, en el que también se cuestionaba el mismo Acuerdo del Consejo de Gobierno de La Rioja de 19 de septiembre de 2008, ha señalado que ese Acuerdo es contrario al artículo 12.2.a) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ---TRLS08---, que estaba vigente cuando se dictó dicho Acuerdo, y que prohíbe la transformación mediante la urbanización de los terrenos incluidos en el ámbito de ese Acuerdo, por su clasificación en el PGM de Logroño como no urbanizables especial por razones paisajísticas, lo que, por otra parte, también resulta del artículo 49 la propia Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTUR).

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Decíamos en esa STS también de 5 de julio de 2012 (Recurso de casación 3869/2010) y hemos de reiterar ahora lo siguiente: "En el actual TRLS08, con el carácter de norma básica en los términos que se contemplan en su Disposición final primera, se establece en su artículo 2 el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que ya había sido previsto en el ar tículo 2 de la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que es, junto con otr as, objeto de refundición en el menci onado TRLS08. Ese principio compor ta el uso racional de los recursos naturales y, entre otros aspectos, "la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformaci ón urbanística" (apartado 2.b del TRLS08). El artículo 12.1 y 2 TRLS08 ---que también tiene carácter básico--- dispone: "1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo r ural o de suelo urbanizado. 2. Está en la si tuación de suelo rur al: a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se r efiere el apartado siguiente. 3. (...)" Pues bien, la clasificación de los terrenos litigiosos como suelo no urbanizable especial por interés paisajístico en el PGM de Logroño prohíbe la posibilidad urbanizadora que resulta del Acuerdo del Consejo de Gobierno de La Rioja de 19 de septiembre de 2008 "para el desarrollo de una ecociudad", ya que esa clasificación comporta que esos terrenos han de ser preservados de su transformación mediante la urbanización.

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En virtud de ese ar tículo 12.2.a) del TRLS08 quedan preservados de su transformación urbanística mediante la urbanización los terrenos que deben incluirse en la ordenación territorial y urbanística por estar excluidos de esa transformación por la legislación de protección o policía del dominio públ ico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, pero también, e igualmente "en todo caso", los incluidos en la ordenación territorial y "urbanística" por los valores en ellos concurrentes, entre otros, los paisajísticos, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. No se comparte por ello la consideración que hace la sentencia de instancia en el sentido de que el hecho de que el PGM de Logroño ---cuya competencia, por cierto, correspondía a la Administración autonómica--- clasifique como suelo no urbanizable especial los terrenos afectados por la declaración de la zona de interés regional, carece de virtualidad anulator ia y que no consta que esté sometido a un concreto régimen especial de protección. Al contrario, la clasificación de los terrenos litigiosos como suelo no urbanizable especial por interés paisajístico en el PGM de Logroño comporta, como señala acertadamente el Ayuntamiento recurrente, en virtud de ese artículo 12.2.a) del TRLS08, que los mismos han de ser preservados de su transformación mediante la urbanización". Y más adelante: "No impide la anterior conclusión el hecho de que la ZIR que se contempla para el desarrollo de la citada ecociudad tenga el carácter de instrumento de ordenación del territorio, a tenor del artículo 15 y concordantes de la Ley 5/2006, de 2 de mayo de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTUR), con los efectos previstos para esos instrumentos en su artículo 17 y, en concreto, para las ZIR en su artículo 33, pues las limitaciones que se establecen en el citado artículo 12.2.a) del TRLS08 de preservar de la urbanización a los terrenos en los que concurren las circunstancias que en el mismo se contemplan ---entre ellos, la protección establecida en el planeamiento urbanístico por razones paisajísticas, como se ha dicho--- afectan también a los instrumentos de ordenación del territorio. Así resulta de lo señalado por esta Sala del Tribunal Supremo en la sentencia de 7 de junio de 2010 (casación 3953/2006) , pues, al ser el suelo

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no urbanizable de especial protección una decisión reglada, impuesta legalmente cuando con curren los valores que relaciona el ar tículo 9.1 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valores (LRSV), "...el hecho de que la normativa autonómica atribuya a las determinaciones del proyecto sectorial carácter prevalente frente a las del planeamiento urbanístico, debiendo éstas acomodarse a aquéllas, es un dato que, lejos de respaldar la legalidad del proyecto que estamos examinando viene precisamente a corroborar la conclusión contraria. En efecto, ese carácter vinculante determinaría que el planeamiento urbanístico hubiese de acomodarse a las transformaciones urbanísticas contempladas en el proyecto sectorial, lo que exigiría en determinadas áreas la reclasificación del suelo; pero entonces se estaría obligando al planeamiento urbanístico a incorporar una clasificación que sería contraria al carácter reglado del suelo no urbanizable especialmente protegido, lo que supone la vulneración de la normativa estatal básica (artículo 9 de la Ley 6/98, de 13 de abril), cuya interpretación jurisprudencial ya hemos examinado,...". La doctrina que se contiene en esa STS es aplicable al presente caso, pues el carácter reglado del suelo no urbanizable de especial protección por concurrir las circunstancias previstas en el citado artículo 9.1 del la LRSV, entonces vigente, se sigue manteniendo cuando concurren las circunstancias que ahora se contemplan en el actual 12.2.a) TRLS08. Por ello, no es válida la previsión de una ecociudad, contemplada en la declaración de ZIR litigiosa, en suelo clasificado como no urbanizable especial por razones paisajísticas en el PGM, pues ello supone ir en contra del carácter reglado de ese suelo y, en contra, en definitiva, del tantas veces ci tado artículo 12.2.a) TRLS08. Sucede, además, que el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible que se establece en el artículo 2 TRLS de 2008, al que antes se ha hecho referencia, y la consiguiente protección del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesar io o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística, prevista en el número 2.b) de ese precepto, vincula no solo al planeamiento urbanístico, sino también a los instrumentos de ordenación del territorio. En efecto, a tenor del artículo 10.1.a) del tan mencionado TRLS08 ---que se ubica dentro del Titulo II sobre "Bases del régimen del suelo"--- las Administraciones Públicas competentes en materia de ordenación del territorio y urbanística deberán atribuir "en la ordenación del territorio y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación del suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer

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las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural". Pero el suelo en situación rural al que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística pueden permitir ---cuando existan razones que lo justifiquen--- el paso a la situación de urbanizado, no abarca ---por lo que aquí importa--- al suelo preservado en el planeamiento urbanístico de su transformación para la urbanización, como sucede en este caso, por la clasificación de no urbanizable especial por razones paisajísticas que se contiene en el PGM de Logroño respecto de los terrenos litigiosos. Por ello no puede llevarse a cabo en esos terrenos un uso residencial, con la previsión de un nuevo núcleo de población, la llamada "ecociudad", aunque se pretenda la construcción de viviendas protegidas y demás objetivos que se mencionan en la Memoria Justificativa, a la que se refiere el Acuerdo impugnado de 19 de septi embre de 2008, al ser contrario al artículo 12.2.a) del TRLS08" SEXTO.- Procede también anular el Acuerdo impugnado del Consejo de Gobierno de La Rioja de 19 de sept iembre de 2008, pues no está j ustificado el desarrollo de la llamada "ecociudad" al que se refiere ese Acuerdo en suelo no urbanizable ---con independencia ahora de que, además, está clasificado como especial por interés paisajístico en el PGM, como se ha reiterado---, al ser suficiente para atender las necesidades de vivienda que se pretende satisfacer con esa ecociudad el suelo residencial ya previsto en el PGM de Logroño, como resulta del informe del Arquitecto Sr. Marino Pascual, aportado con la demanda, y de lo señalado por el Arquitecto Sr. Vitoria Gómez en el informe emitido en el periodo de prueba del proceso. En efecto, en el informe del Arquitecto Sr. Marino Pascual se señala, en síntesis, que al PGM de Logroño le queda pendiente de consumir como suelo urbanizable delimitado, suelo urbano no consolidado y suelo urbano ordenado 14.297 viviendas ---de ellas 5.150 en suelo urbanizable delimitado---, y que en suelo urbanizable no delimitado quedan por consumir el 100%, esto es, otras 23.297 viviendas, concluyéndose que al PGM le quedan por agotar 38.224 viviendas. Datos que son ratificados en el informe del Arquitecto Sr. Vitoria Gómez, emitido en el periodo de prueba del proceso,

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En este sentido debemos recordar que el suelo en situación rural ---incluso el llamado tradicionalmente no urbanizable común---, al que se refiere el artículo 12.2 TRLS08, tiene un valor ambiental, como se pone de manifiesto en el punto II de su exposición de motivos. El artículo 10 de la antes citada LRSV de 1998, que consider aba como suelo urbanizable en los municipios con planeamiento general, al que no tuviera la condición de urbano o de no urbanizable, fue derogado, como toda esa Ley, por la Ley estatal 8/2007, de suelo, y así se mantiene en el actual TRLS08. Pues bien, en el artículo 10.1.a) del TRLS08 se establece que la ordenación territorial y urbanística puede atribuir un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, pero al suelo preciso para satisfacer necesidades que lo justifiquen, y en este caso no existe en el municipio de Logroño necesidad para ampliar el suelo con destino residencial ---con la implantación en un nuevo ámbito de nada menos que 56,54 ha (la parte recurrente alude también a nuevas 3000 viviendas)--- cuando está acreditado que el PGM de Logroño tiene suelo clasificado para albergar más de 38.000 vi viendas. No sirve de argumento válido para mantener el Acuerdo impugnado que la mayor parte de las viviendas que se ubicarían en la llamada ecociudad sería para cubrir necesidades de vivienda protegida, pues a tenor del citado artículo 10.1.b) TRLS08 ha de destinarse, como mínimo, una reserva para vivienda sujeta a un régimen de protección pública del 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización, lo que ya se contemplaba en el artículo 69.1 de la LOTUR, que establece que los Planes Generales Municipales deberán incluir determinaciones para asegurar una reserva para vivienda protegida de cómo mínimo el 30 por ciento de las viviendas previstas en la delimitación de nuevos sectores de suelo urbanizable. Los demás objetivos previstos en el Acuerdo impugnado para la llamada "ecociudad", como son la optimización de los recursos necesarios, contribuir a la mejora de la calidad de vida, mejorar el sistema ambiental, la utilización de los recursos de forma eficiente, la promoción del reciclaje y la reutilización", también pueden conseguirse con el desarrollo y ejecución del propio PGM de Logroño, pues esos objetivos no vienen impedidos por ese

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instrumento de planeamiento y tampoco por los que se puedan aprobar en su desarrollo. Por todo ello, también ha de anularse el Acuerdo impugnado al ser contrario al citado artículo 10.1.a) TRLS08. SÉPTIMO.- El Acuerdo impugnado es también contrario al principio de autonomía municipal, como ha alegado la Asociación recurrente. Hemos de reiterar en este sentido lo señalado en la citada STS de esta misma fecha (Recurso de casación 3869/2010) en la que decíamos al respecto en el fundamento jurídico séptimo: "La autonomía de los municipios que garantiza el artículo 140 de la Constitución Española (CE) lo es para la gestión de sus intereses, como resulta del artículo 137 CE. Como ha señalado la STC 159/2001, de 5 de julio, con cita de otras, (FJ 4) "En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobi erno". Dispone, en concreto, el artículo 2 LRBRL: "1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la

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legislación del Estado y la de las comunidades autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. 2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las mater ias que regulen". En el artículo 25.2.d) de esa Ley 7/1985 se establece que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en la materia, por lo que aquí interesa, de "Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística". Es, pues, la ley (del Estado o de la respectiva Comunidad Autónoma) reguladora de los distintos sectores de la acción pública la que ha de determinar las competencias que, en su caso, y en relación con ellos, han de ejercer los municipios. Pero, como señala la citada STC 159/2001, "...una manifestación significativa de esta garantía institucional ---refiriéndose a la LRBRL--- es la de que el legislador al que corresponda concretar las competencias de los entes locales no puede desconocer los criterios que a este propósito establezca la LBRL: «En el sistema arbitrado por el art. 2.1 LBRL ... se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la mater ia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la misma LBRL han establecido» (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 3). Así que, como tuvimos ocasión de señalar en la STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 5, los preceptos estatutarios y legales configuradores de la autonomía local (o sea, aquellos artículos de la LBRL que sean reflejo inequívoco de los principios contenidos en los arts. 137, 140 y 141

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CE) «interpretados conjunta y sistemáticamente y de conformidad con la Constitución, son los que deben tomarse en consideración como parámetros de la legitimidad constitucional de los preceptos impugnados ..., de tal manera que su infracción por estos últimos determinaría su nulidad por vulneración del bloque de consti tucionalidad aplicable a la mater ia de que se tr ata». En la STC 51/2004, de 13 de abril, se señala (FJ 12) "La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico ---marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos--- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las leyes reguladoras de la materia prevén la intervención ---de alcance diverso--- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico-públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración (que aconseja la audiencia, el intercambio de información y la ponderación de intereses ajenos (art. 4 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común)) y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución, pueden ejercer, en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales. Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la Ley básica de régimen local con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelve la Comunidad Autónoma cuando "la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias" (art. 62 LBRL), o la participación de las entidades locales en procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista la necesidad de "armonizar los intereses públicos afectados" (art. 58.2 LBRL). Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la

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intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las infer iores". En la citada LOTUR se establece una amplia participación municipal en la elaboración del "planeamiento urbanístico", contemplándose en su artículo 61 que la ordenación "integral" de los municipios se realizará mediante la aprobación del Plan General Municipal. Son, además, los PGM los que efectúan, entre otras, la función de clasificación del suelo, de acuerdo con las categorías que se contemplan en esa Ley Autonómica, entre ellas, la clasificación de suelo urbano, con las categorías de consolidado y no consolidado, urbanizable delimitado y no delimitado, y no urbanizable, con el régimen de protección y uso de cada categoría "con el fin de garantizar la conservación, protección y mejora de todos los recursos naturales y de los valores paisajísticos, ambientales, culturales y económicos", como se establece en el ar tículo 68.b) de esa Ley. En la tramitación de ese PGM está previsto que su formulación corresponde al Ayuntami ento ---artículo 84.1---, al que también corresponde su aprobación inicial y provisional, siendo competencia de la Administración Autonómica de La Rioja su aprobación definitiva, como se establece en su artículo 88, en el que se alude al respeto en su decisión al principio de autonomía muni cipal. Pues bien, aunque es cierto que son diferentes las competencias de ordenación del ter ritorio y urbanismo, y que e n la citada LOTUR se contemplan las ZIR como instrumentos de ordenación del territorio, también lo es que en este caso se vulnera por la sentencia de instancia la autonomía municipal al referirse la ZIR litigiosa únicamente al ámbito del municipio de Logroño y establecerse con ella la actuación residencial de que se trata ---que no trasciende el interés local, aunque se la llame "ecociudad"--- al margen y en contra del propio PGM de Logroño, al ubicarse, como se ha reiterado, en suelo clasificado por ese instrumento de planeamiento como no urbanizable especial por razones paisajísticas". OCTAVO.- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no hagamos especial condena respecto de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la

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instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación, según disponen concordantemente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley, este último en la redacción que estaba vigente cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo, aquí aplicable. Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Const itución.

F A L L A M O S

1º.- Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 4066/2010, interpuesto por la representación de ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2010 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en su Recurso Contencioso-administrativo 400/2008, que, en consecuencia, queda anulada, casada y si n efecto. 2º.- Que estimando el Recurso Contencioso administrativo 400/2008 interpuesto por la representación de la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, PROMOCIÓN Y AFINES DE LA RIOJA debemos anular y anulamos, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Rioja, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2008, por el que se declara el interés supramunicipal de Zona de Interés Regional (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad (ECOZIR) de vivienda de protección oficial en la zona de La Fonsaleda y El Corvo en el término municipal de Logroño, y, en consecuencia, debemos anular y anulamos el citado Acuerdo, por ser contrario al ordenamiento jurídico. 3º.- No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

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PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernández Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: QUINTA

S E N T E N C I A

Fecha de Sentencia: 05/07/2012 RECURSO CASACION Recurso Núm.: 4543/2010 Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria Votación: 03/07/2012 Procedencia: T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde Secretaría de Sala: Ilma. Sra. Dña. Mar ía Jesús Pera Bajo Escrito por: ADR Nota:

URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. DECLARACIÓN DE ZONA DE INTERÉS SUPRAMUNICIPAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA ECOCIUDAD. CONVENIO URBANÍSTICO PARA EL DESARROLLO DE LA MISMA. SOMETIMIENTO A LEGILACIÓN DE CONTRATOS PÚBLICOS Y A LOS PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y CONCURRENCIA.

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RECURSO CASACION Num.: 4543/2010 Votación: 03/07/2012 Ponente Excmo. Sr. D.: Rafael Fernández Valverde Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. Ma ría Jesús Pera Bajo

S E N T E N C I A

TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: QUINTA

Excmos. Sres.: Presidente: D. Mariano de Oro-Pulido y López Magistrados: D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez D. Rafael Fernández Valverde D. Eduardo Calvo Rojas Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Jesús Ernest o Peces Morate

En la Villa de Madrid, a ci nco de Julio de dos mil doce. Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4543/2010 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO , representado por el Procurador D. Francisco José Abajo Abril y asistido de Letrada de su Servicio Jurídico; siendo partes recurridas la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, representada por el Procurador D. Jorge Deleito García y defendida por Letrado de esa Comunidad, y la entidad

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mercantil LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., representada por el Procurador D. Isacio Calleja García; promovido contra la sentencia dictada el 14 de junio de 2010 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, dictada en el Recurso contencioso-administrativo 141/2009, sobre Convenio ur banístico para el desarrollo de una ecoci udad.

ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 141/2009, promovido por el AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA y partes codemandadas las entidades mercantiles LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., y PROGEA, S. A., contra la Resolución de 23 de diciembre de 2008 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja por el que se aprueba el texto del Convenio Urbanístico para el desarrollo de una ecociudad suscrito, por la citada Consejería, con las entidades mercantiles Luis Martínez, S. A., y Progea, S. A., en los términos que en el mismo se indican. SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de junio de 2010, cuyo fall o es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin expresa imposición de costas" . TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala de instancia de 8 de julio de 2010 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes. CUARTO.- Emplazadas las partes, el Ayuntamiento recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló el 17 de septiembre de 2010 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos,

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solicitó se dictara sentencia casando y anulando la sentencia dictada y estimando el Recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día. QUINTO.- El recurso de casación fue admitido por auto de 3 de febrero de 2011, ordenándose también, por diligencia de ordenación de la Secretaría de esta Sala de 22 de marzo de 2011, entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA en escrito presentado el 10 de mayo de 2011 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia por la que se inadmita o desestime íntegramente el recurso con costas. La representación de LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., presentó escrito de oposición al recurso de casación el 9 de mayo de 2011 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Logroño contra la sentencia del TSJ de La Rioja 326/2010, de 14 de junio, con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente. SEXTO.- Por providencia de 27 de junio de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de julio de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar. SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE,

Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación 4543/2010 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó el 14 de junio de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 141/2009, por la que se desestima el formulado por el AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO contra la Resolución de 23

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de diciembre de 2008 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja por el que se aprueba el texto del Convenio Urbanístico para el desarrollo de una ecociudad suscrito, por dicha Consejería, con las entidades mercantiles LUIS MARTÍNEZ, S. A., y PROGEA, S. A., en los términos que en el mismo se indican. SEGUNDO.- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó par a ello, en síntesis, en las siguientes consideraciones: a) En relación con el objeto del recurso y las alegaciones de la parte demandante se señala en el primero de sus fundamentos jurídicos: "Es objeto de impugnación en el presente procedimiento la resolución de la Consejer ía de Turismo, Medio Ambiente y Polít ica Territorial de 23 de diciembre por la que se aprueba el texto del Convenio Urbanístico para el desarrollo de una Ecociudad. La parte demandante solicita la nulidad de la resolución recurrida por los siguientes motivos: a) Nulidad de pleno derecho por ilicitud en el objeto y por disponer por vía de pacto de disposiciones de competencias urbanísticas; b) Vulneración de la legislación de contratos y c) el Convenio urbanístico no incorpora una valoración económica expresa y motivada de los compromisos que del mismo se deriven, incumpliendo lo establecido en los artículos 114 a 117 de la LOTUR". b) Después de desestimar la inadmisibilidad del recurso alegada por no haber aportado la Administración demandante el pertinente acuerdo para recurrir, se señala respecto del convenio litigioso: "TERCERO. La parte demandante alega, en pr imer lugar, que el convenio es nulo por que se trata de una disposición de competencias urbanísticas por vía de pacto y por tanto dicho convenio carece de un objeto i dóneo y de causa líci ta. El convenio analizado tiene un carácter mixto, como se infiere de la estipulación primera "La Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial y "Los Propietarios" acuerdan la suscripción del presente Convenio Urbanístico, que tiene por objeto la participación y colaboración de "Los Propietarios" en la redacción del Proyecto Completo de Zona de Interés Regional descrita en el expositivo primero de este convenio, así como en la gestión, desarrollo y ejecución de la misma". .Y el citado convenio tiene

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cobertura legal conforme a lo establecido en los artículos 114 a 117 de la LOTUR. La jurisprudencia ha establecido que "Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídico-público de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecuc ión de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general"(STS 16 de enero de 2008,entre otras). La aplicación de lo expuesto anteriormente nos lleva a la conclusión de que no puede prosperar el motivo de impugnación porque de ninguna forma la firma del Conveni o implica o determina traslación de func iones públicas a favor de personas privadas, porque quien mantiene la potestad planificadora es en el supuesto de autos la Comunidad Autónoma de la Rioja que es la competente para aprobar o no el Proyecto Completo de Zona de Interés Regional "La consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial conservará, siempre y en todo caso, la competencia y potestad exclusivas para la tramitación y aprobación del Proyecto Completo de Zona de Interés Regional de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la LOTUR" (estipulación quinta del Convenio). Esta estipulación es una cláusula de salvaguarda en las que la Administración se reserva la facultad de no aprobar la respectiva ordenación (art. 115.3 LOTUR). En definitiva, el convenio tiene un objeto lícito, porque no se realiza ninguna traslación o cesión de funciones públicas a favor de personas privadas, ya porque quien mantiene la potestad planificadora es la Comunidad Autónoma de la Rioja, por tener la competencia para aprobar o no el Proyecto Completo de Zona de Interés Regional. Es la Administración la que se reserva la potestad de aprobación y además impone o establece los par ámetros a los que los r edactores deben sujetar se, así en las estipulaciones segunda y tercera del convenio se establecen el contenido mínimo de los extremos y las determinaciones urbanísticas que obligatoriamente debe contener el Proyecto Completo de Zona de Interés Regional".

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c) Y más adelante se indica respecto de la aplicación al presente convenio de la legislación estatal de contratos del sector público: "CUARTO. La parte actora sostiene, en segundo lugar, que al encargar el proyecto de Zona de Interés Regional a unas sociedades jurídico privadas, se produce un fraude de ley para obviar una contratación de servicios (vulneración de la legislación de contr atos). La Sala comparte las argumentaciones de las demandadas en cuanto a la no aplicación de la legislación de contratos, porque la propia LOTUR en su artículo 117.1 solamente exige que la negociación, celebración y cumplimiento de los convenios urbanísticos se rija por los principios de transparencia y publicidad pero no exige la aplicación del principio de concurrencia. Y el artículo 4.1.d) de la Ley Contratos (ley 30/2007) "Los convenios que, con arreglo a las normas especí ficas que los regulan, celebr e la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté compr endido en el de los contr atos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales", excluye a los convenios urbanísticos porque su objeto está regulado en una norma especial (LOTUR, 5/2006). Y la jurisprudencia del TS establece "tales determinaciones en el caso el recurso a una licitación pública para la selección del contratista. La naturaleza de la acción que se prepara en este convenio es inidónea para una licitación como la que se postula ( 15 de marzo de 1997). Y esta Sala en sentenci a de fecha 11 de marzo de 2010 ha establecido la exclusión de la normativa jurídica en materia de contratación respecto de las Juntas de Compensación: "En conclusión, la gestión urbanística es materia compleja, precisamente porque si bien es cierto que el urbanismo es una funci ón pública en cuanto el ter ritorio es de todos y las decisiones relativas a sus características corresponden a los ciudadanos, concretándose en el planeamiento en atención al interés público con independencia de los intereses privados, no es menos verdad que en la base misma del urbanismo español está el derecho de propiedad privada, es decir, el derecho privado de los particulares o entidades sobre los terrenos objeto de ordenación "(f.j. tercero).En definitiva, el encargo de la redacción a quienes, por el sistema de compensación van a encargarse posteriormente de su ejecución y gestión en calidad de calidad de propietarios mayoritarios del suelo, es conforme con los fines perseguidos por los convenios: lograr el más eficaz desarrollo de las acti vidades urbanísticas(art. 114.1 in fine LOTUR)". d) Sobre la falta de valoración económica del convenio se señala: "QUINTO. La parte actora, por último, señala que el Convenio urbanístico no

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incorpora una valoración económica expresa y motivada de los compromisos que del mismo se deriven, incumpliendo lo establecido en los artículos 114 a 117 de la LOTUR. El art. 114.3 de la LOTUR establece "Todo convenio urbanístico deberá incorporar un plazo máximo de vigencia, indicando las consecuencias de su vencimiento sin su total cumplimiento, así como una valoración económica expresa y motivada de los compromisos que del mismo deriven para quienes lo suscriben, que deberán prestar garantía o aval de las obligaciones que les incumban. En el caso de la Administración es suficiente, a efectos de dicha garantía, la consignación presupuestar ia en cuantía suficiente para hacer frente a sus obligaciones" El análisis del convenio y su anexo nos lleva a la conclusión de que se han cumplido los requisitos exigidos en el artículo 114.3 de la LOTUR. Así en la estipulación 10ª apartados 2º y 3º, establece "El incumplimiento por "Los Propietarios" de cualquiera de las obligaciones que asumen en virtud del presente convenio urbanístico, facultará a la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial para proceder: 2°.- A la inmediata sustitución del sistema de compensación por el sistema de expropiación, ocupación por el procedimiento de urgencia y expropiación de los terrenos de los propietarios para el supuesto de que dicho incumpl imiento fuere posterior a la aprobación definitiva del Proyecto Completo de Zona de Interés Regional. 3 A la incautación del aval presentado conforme a lo previsto en la estipulación duodécima". Y la 12ª preceptúa "La suscripción del presente convenio no conlleva gastos para la administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja. La estimación de los costes asumidos por "los propietarios" se definen en el estudio económico que figura como anexo al presente Convenio, debiendo presentar una garantía o aval por importe del 6% del total del coste estimado tras la publicación en el Boletín Oficial de La Rioja de la aprobación del presente Convenio. Asimismo, una vez redactado el proyecto completo de zona de interés regional, en el que se incluirá el presupuesto de la ejecución de las obras, y tras su aprobación definitiva, si procediera, se deberá presentar garantía o aval por importe del 6 % del total del coste estimado". El anexo del Convenio aportado por la Comunidad Autónoma al contestar a la demanda establece la valoración económica de los compromisos expresados en el proyecto de convenio urbanístico, y en dicha memoria de describen los distintos costes (de redacción del proyecto, proyecto de urbanización, redacción de estatutos y bases y redacción del proyecto de compensación).

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Por todo lo anteriormente expuesto procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto". TERCERO.- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación del AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a saber : 1º.- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo 29/1998, de 13 de julio (LRJCA) por infringir la sentencia de instancia las normas que rigen las garantías procesales, por no haberse practicado la prueba solicitada por esa parte que fue admitida, produciendo indefensión. 2º.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA por cuanto la sentencia de instancia al desestimar el recurso considera que no hay infracción de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Antes de analizar esos motivos de impugnación, hemos de rechazar la inadmisión del propio recurso de casación solicitada por la representación de la Comunidad Autónoma recurrida, pues el hecho de que en el suplico del escrito de conclusiones del Ayuntamiento demandante se indicara ---sin duda por error--- que se dictara sentencia "por la que desestimando el recurso formulado declare la actuación administrativa conforme a la legalidad ...", no impide conocer que la pretensión de ese Ayuntamiento es que se estime el recurso "anulando la Resolución número 590/2008 de 23 de diciembre de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial, por el que se aprueba el texto del Convenio Urbanístico para el desarrollo de una Ecociudad", como se dice en el suplico del escrito de demanda. También hemos de rechazar desde este momento la inadmisión que igualmente plantea la mencionada Comunidad Autónoma respecto del segundo motivo de impugnación, pues el Ayuntamiento recurrente planteó en la instancia que el convenio litigioso era contrario a la citada Ley de Contratos del Sector Público de 2007, aspecto que es analizado en la sentencia de instancia, si bien considerando que esa Ley no er a aplicable al presente caso.

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CUARTO.- En el primero de los motivos de impugnación, formulado, como se ha dicho, al amparo de apartado c) del artículo 88.1 LRJCA ---por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión--- por la parte se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia ha producido indefensión a la parte recurrente por no haberse practicado la prueba documental ---apartado d) de su escrito de proposición de prueba--- que había sido admitida, referida a la fecha de adquisición de las 19 parcelas propiedad de las mercantiles firmantes del convenio y a la relación de los propietarios de las mismas durante los 5 años anteriores al Acuerdo del Consejo de Gobierno declarando la zona afectada de interés supramunicipal; prueba que se solicitaba a los efectos previstos en la Disposición Adicional Novena del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ---TRLS08---. El motivo de no puede pr osperar. Ha de precisarse, en primer lugar, que el recurso de súplica, contra la providencia de la Sala de instancia de 9 de diciembre de 2009, que admitió toda la prueba documental propuesta por el Ayuntamiento demandante, se interpuso por la representación de la Comunidad Autónoma demandada respecto de las pruebas propuestas como documental es a) y b). La mencionada prueba documental , propuesta como d) en el escrito de proposición de prueba, fue cumplimentada ---al igual que la correspondiente al punto c)--- mediante escrito de la representación de la Comunidad Autónoma demandada presentado el 29 de enero de 2010, aportando numerosos datos catastrales. Aunque es cierto que en el escrito de conclusiones del Ayuntamiento demandante se alegó que la citada prueba documental del apartado d) no se había cumplimentado en los términos en que había sido propuesta y admitida, también lo es que ese Ayuntamiento no impugnó ni la providencia de la Sala de instancia de 8 de marzo de 2010, que dispuso la entrega a l as partes de las copias de las pruebas apor tadas por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja y "declaró concluso el periodo de prueba", ni la providencia de 11 de

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mayo de 2010 que señaló para el 8 de junio de ese año la votación y fallo del recurso. En este aspecto ha de recordarse que, a tenor del artículo 88.2 de la LRJCA, la infracción de l as normas relativas a los actos y garantías procesales que produzca indefensión "sólo podrá alegarse cuando se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello", y en este caso, como se ha dicho, el Ayuntamiento recurrente no impugnó las mencionadas providencias de la Sala de instancia de 8 de marzo y 11 de mayo para que se practicara la citada prueba documental ---apartado d)--- en los términos en que había sido propuesta y admitida. Por todo ello ha de desestimarse este motivo de impugnación. QUINTO.- En el segundo motivo de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia infringe la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), al considerar que no es aplicable al Convenio urbanístico suscrito entre la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja y las entidades mercantiles Luis Martínez Benito, S. A., y Progea, S. A. Este motivo ha de ser estimado por las razones que se exponen a continuación. En la sentencia de instancia se señala que no es exigible al convenio litigioso el principio de concurrencia previsto en la LCSP, porque no se exige en el artículo 117.1 la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTUR), y porque el artículo 4.1.d) de la LCSP excluye de su ámbito a "Los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales", que es lo que ---según esa sentencia--- aquí sucede por estar regulados los convenios urbanísticos en una norma especial, como es la citada LOTUR.

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Esta consideración de la sentencia de instancia no puede ser compartida. Los convenios urbanísticos que se regulan en la LOTUR en sus artículos 114 y ss. se refieren a la actividad urbanística, con la distinción entre "convenios de planeamiento" ---artículo 115, que tienen por objeto promover la aprobación o la modificación del planeamiento urbanístico---, y los denominados "convenios de gestión" ---que tienen por finalidad fijar los términos y condiciones de la gestión y ejecución del planeamiento, como señala el artículo 116 de esa Ley---. En este caso, el convenio litigioso ---aunque se le llame urbanístico--- no es tal, pues tiene por objeto ---estipulación primera--- la participación y colaboración de "Los propietarios" (las mencionadas mercantiles que lo suscriben) en la redacción del Proyecto Completo de Zona de Interés Regional (ZIR) descrita en el expositivo primero, así como en la gestión, desarrollo y ejecución de la misma. Esa ZIR descrita en el expositivo primero es la declarada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 19 de septiembre de 2008 que comprende los montes El Corvo y La Fonsalada de Logroño para la implantación de una ecociudad. En la estipulación segunda del convenio se concreta que los "Los propietarios" se encargarán de la redacción del Proyecto Completo de Zona de Interés Regional, de acuerdo con el contenido previsto en el artículo 31 de la LOTUR. Las Zonas de Interés Regi onal previstas en los ar tículos 30 y si guientes de la LOTUR no son, propiamente, instrumentos de planeamiento urbanístico, sino instrumentos de ordenación del territorio ---artículo 15 LOTUR---, y, en consecuencia, no les afecta la norma especial a la que se refiere la sentencia de instancia para su exclusión de la aplicación de la LCSP de 2007, entonces vigente. Abundando en este razonamiento diremos que en la citada LOTUR ---cuyo análisis, obviamente, se realiza a los efectos que aquí interesan de determinar si existe o no una exclusión válida de la aplicación del principio de concurrencia, previsto en la citada Ley estatal 30/2007--- se distingue entre "Instrumentos de ordenación del territorio", que se regulan en el Titulo I, artículos 14 y ss., y el "Planeamiento urbanístico", que se regula en el Titulo III, artículos 61 y ss. La ejecución del planeamiento, que se regula en el Titulo IV

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de esa Ley Autonómica, se refiere a la ejecución del planeamiento urbanístico, como resulta de su conteni do. Los convenios urbanísticos previstos en los artículos 114 y ss. de la LOTUR, dentro del Titulo III sobre "Planeamiento urbanístico", como se ha dicho, no se refieren, por tanto, a los instrumentos de ordenación del territorio que se contemplan en esa Ley ---entre ellos las ZIR---, por lo que no puede ampararse la sentencia de instancia en esa regulación de convenios urbanísticos para excluir de la aplicación de la LCSP la redacción del Proyecto Completo de la ZIR que se prevé en el convenio litigioso. Sucede, además, que en ese convenio no solo se contempla la redacción de la ZIR mencionada sino también su ejecución, para la que se establece el sistema de compensación. Pues bien, tiene razón el Ayuntamiento recurrente al señalar que ese convenio no está excluido de la LCSP y, en concreto, del principio de concurrencia que en la misma se establece, al tratarse en realidad de un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, al que se refiere el artículo 11 de la LCSP. Pues no solo se contrata por la Administración Autonómica de La Rioja en el convenio litigioso con particulares la redacción del Proyecto Completo de la ZIR de que se trata ---que, aunque fuera solo eso ya debió someterse a esa Ley estatal 30/2007, entonces vigente--- sino que, además, se contempla en ese convenio su ejecución, como se ha dicho. Y la habilitación a particulares para el desarrollo de la actividad de ordenación del territorio y urbanística ---cuando no vaya a realizarse por la propia Administración competente--- debe atribuirse mediante procedimiento "con publicidad y concurrencia", como resulta del artículo 6.a) del citado TRLS08. En la exposición de motivos de ese T RLS08 se hace r eferencia ---punto IV--- a que "la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación".

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Aunque en ese artículo 6.a) TRLS08 también se hace referencia a las peculiaridades o excepciones que la legislación aplicable prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo, ha de precisarse que en este caso el sistema de compensación está previsto como tal en la LOTUR para la ejecución del planeamiento urbanístico, que, además, ha de fijarse "con la delimitación de la unidad de ejecución", como dispone el artículo 131 de la LOTUR, salvo que viniera previsto en el propio planeamiento urbanístico, como resulta del artículo 132 de esa Ley Autonómica, lo que aquí no concurre, como ya se alegó por el Ayuntamiento recurrente en su escrito de conclusiones. Por todo ello, ha de estimarse este motivo de impugnación, y, en consecuencia, ha de casarse y anularse la sentencia de instancia, pues el convenio litigioso debió someterse a la LCSP 30/2007 y al principio de concurrencia que en ella se establece, frente a lo que se indica en esa sentencia. SEXTO.- Una vez que hemos dicho que la sentencia debe ser casada, procede entrar a resolver en los términos que viene planteado el debate, como dispone el artículo 95.2.d) LRJCA. Lo expuesto en el fundamento anteri or comporta que ha de est imarse el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Logroño, y anularse la Resolución impugnada de 23 de diciembre de 2008 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja, por la que se aprueba el texto del convenio para el desarrollo de una ecociudad, suscrito con las entidades mercantiles Luis Martínez Benito, S. A., y Progea, S. A., en los términos que en el mismo se indican, toda vez que estaba sujeto a la Ley estatal 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, entonces vigente, y al principio de concurrencia previsto en esa Ley, que aquí ha sido omitido. SÉPTIMO.- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no hagamos especial condena respecto de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2

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de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación, según disponen concordantemente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley, este último en la redacción que estaba vigente cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo, aquí aplicable. Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Const itución.

F A L L A M O S

1º.- Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de casación 4543/2010, interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO contra la sentencia dictada el 14 de junio de 2010 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en su Recurso Contencioso-administrativo 141/2009, que, en consecuencia, queda anulada, casada y sin efecto al guno. 2º.- Que estimando el Recurso Contencioso-administrativo 141/2009 interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO debemos anular y anulamos, por ser contraria al ordenamiento jurídico, la Resolución impugnada de 23 de diciembre de 2008 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja por la que se aprueba el texto del convenio suscrito para el desarrollo de una ecociudad. 3º.- No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casaci ón. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

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PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernández Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: QUINTA

S E N T E N C I A

Fecha de Sentencia: 05/07/2012 RECURSO CASACION Recurso Núm.: 3869/2010 Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria Votación: 03/07/2012 Procedencia: T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde Secretaría de Sala: Ilma. Sra. Dña. Mar ía Jesús Pera Bajo Escrito por: ADR Nota:

URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. DECLARACIÓN DE ZONA DE INTERÉS SUPRAMUNICIPAL. VINCULACIÓN POR LA PREVIA CLASIFICACIÓN DE SUELO NO URBANIZABLE DE INTERÉS PAISAJÍSTICO. VULNERACIÓN DE LA AUTONOMÍA LOCAL.

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RECURSO CASACION Num.: 3869/2010 Votación: 03/07/2012 Ponente Excmo. Sr. D.: Rafael Fernández Valverde Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. Ma ría Jesús Pera Bajo

S E N T E N C I A

TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: QUINTA

Excmos. Sres.: Presidente: D. Mariano de Oro-Pulido y López Magistrados: D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez D. Rafael Fernández Valverde D. Eduardo Calvo Rojas Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Jesús Ernest o Peces Morate

En la Villa de Madrid, a ci nco de Julio de dos mil doce. Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3869/2010 interpuesto por AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO , representado por el Procurador D. Francisco José Abajo Abril y asistido de Letrada de su Servicio Jurídico; siendo partes recurridas la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, representada por el Procurador D. Jorge Deleito García y defendida por Letrado de esa Comunidad, y la entidad

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mercantil LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., representada por el Procurador D. Isacio Calleja García; promovido contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2010 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el Recurso Contencioso-administrativo 369/2008, sobre Acuerdo del Consejo de Gobierno de La Rioja por el que se declara el interés supramunicipal de la zona de interés regional para el desarrollo de una ecociudad.

ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja se ha seguido el Recurso contencioso-administrativo 369/2008, promovido por el AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA y partes codemandadas las entidades mercantiles LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., y PROGEA, S. A., contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Rioja, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2008, por el que se declara el interés supramunicipal de Zona de Interés Regional (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad (ECOZIR) de vivienda de protección oficial en la zona de La F onsaleda y El Corvo en el término municipal de Logroño. SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de mayo de 2010, cuyo fall o es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el presente recurso. Sin condena en costas". TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala de instancia de 1 de junio de 2010 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes. CUARTO.- Emplazadas las partes, el Ayuntamiento recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló el 13 de julio de 2010 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se

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dictara sentencia casando y anulando la sentencia dictada y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día. QUINTO.- El recurso de casación fue admitido por Auto de 28 de abril de 2011, ordenándose también, por diligencia de ordenación de la Secretaría de esta Sala de 19 de julio de 2011, entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA en escrito presentado el 5 de octubre de 2011 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso con costas. La representación de LUIS MARTÍNEZ BENITO, S. A., presentó escrito de oposición al recurso de casación el 4 de octubre de 2011 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Logroño contra la sentencia del TSJ de La Rioja 246/2010, de 4 de mayo, con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente. SEXTO.- Por providencia de 27 de junio de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de julio de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar. SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE,

Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación 3869/2010 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó el 4 de mayo de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 369/2008, por la que se desestima el formulado por el AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO contra el Acuerdo del

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Consejo de Gobierno de la Rioja, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2008, por el que se declara el interés supramunicipal de Zona de Interés Regional (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad (ECOZIR) de vivienda de protección oficial en la zona de La Fonsaleda y El Corvo en el término municipal de Logroño. SEGUNDO.- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó par a ello, en síntesis, en las siguientes consideraciones: a) En el primero de los fundamentos jurídicos se identifica el Acuerdo impugnado señalando: "Se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo dictado por el Consejo de Gobierno de La Rioja el 19 septiembre 2008, publicado en el boletín oficial de La Rioja número 131, de 8 octubre 2008, por el que se declaró el interés supramunicipal de la zona de interés regional para el desarrollo de una ecociudad". b) Después de hacer unas consideraciones generales sobre el urbanismo y la ordenación del territorio en el segundo de sus fundamentos jurídicos, se indica lo siguiente que lleva a la desestimación del recurso: "TERCERO.- Descendiendo ya al caso concreto, debe advertirse que no tiene sentido una impugnación de un acuer do de declar ación de una zona de interés regional por hipotéticas vulneraciones de normas que, en la elaboración de la actuación administrativa recurrida, consta que están siendo consideradas para darles cumplimiento en el momento correspondiente. En el expediente administrativo obra un informe de la Dirección General de calidad ambiental, de 26 junio 2008, en el que se indica que la zona de interés regional deberá someterse al procedimiento de evaluación ambiental previamente a su aprobación definitiva, debiendo realizarse consulta ante la dirección General acerca de la necesidad o no de someter el proyecto resultante al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, ello con anterioridad a la ejecución del de construcción de la ecociudad. Consta en el informe de la Dirección General de política territorial que la disposición adicional quinta de la ley 5/2006, de 2 mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, establece la obli gación de someter a evaluación ambiental las zonas de interés regional, por lo cual en el momento de elaborar el proyecto completo es cuando deber á incluirse la documentaci ón relativa a su cumpli miento.

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Teniendo en cuenta que la actuación administrativa recurrida no es precisamente un proyecto, sino una mera declaración de interés regional y su ubicación territorial, no parece que tenga sentido en esta fase examinar y analizar supuestos impactos ambientales por la sencilla razón de que la declaración y delimitación territorial de una zona de interés regional no es susceptible de producir, por sí, impacto ambiental alguno. Serán las actuaciones posteriores que se proyecte en donde habrá de valorarse el correspondiente impacto medioambiental. La ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja delimita en su artículo 30.1 el interés regional a los fines que señala, siendo la actuación residencial uno de ellos. El desarrollo de una ecociudad es un objetivo que la Comunidad Autónoma de La Rioja, como también otras comunidades autónomas, ha estimado de interés regional y cuya fundamentación consta ampliamente en el expediente administrativo, de modo que no cabe hablar de inexistencia o falta de interés regional o supramunicipal. No es de recibo pretender que haya de concurrir este interés supralocal con la imposibilidad municipal de llevar a efecto un proyecto como el litigioso, pues es irrelevante que los mismos objetivos puedan llevarse a cabo por el municipio, ya que la ley no exige que para una declaración de interés regional como la recurrida deba antes acr editarse la falta de capaci dad del municipio ni se incluye de este modo en norma alguna de la ley el principio de subsidiariedad invocado por la corporación recurrente. No se infringe la autonomía local porque la actuación administrativa recurrida se ampara en la ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, cuya constitucionalidad no se ha cuestionado, precisamente porque la competencia autonómica se prevé para los suelos urbanizable y no ur banizable; no par a el suelo ur bano, ello en ar as al respeto a dicha autonomía local. Además, el uso residencial previsto para la zona de interés regional es un uso previsto en la ley territorial citada y su asignación no corresponde en exclusiva a las corporaciones locales, siendo también compatible con la protección paisajística del ámbito, tal y como resulta del informe de la Dirección General de Política territorial obrante en el expediente administrativo. Se ha tenido en cuenta, además, por la Administración demandada la existencia de una necesidad de viviendas protegidas que puede ser cubierta con una iniciativa novedosa y respetuosa con el medio ambiente. Por otra parte, el Ayuntamiento de Logroño ha podido formular alegaciones y éstas han podido ser examinadas antes de la adopción del acuerdo recurrido. El hecho de que las referidas alegaciones no fuesen acogidas no supone vulneración de dicho principio de autonomía municipal. Y en relación con la

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alegación de la parte recurrente relativa a que la declaración de interés regional se sitúa en suelo urbanizable de especial protección, debe precisarse que según dispone el artículo 45 de la ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, los planes generales municipales deberán clasificar como no urbanizable especial el suelo que cuente con algún régimen especial de protección, de acuerdo con los distintos instrumentos de ordenación territorial o de acuerdo con la legislación sectorial. El suelo en que concurra alguno de los valor es que lo hagan acr eedor de una protección especial, podrá clasificarse como suelo no urbanizable genérico -artículo 46 de la misma ley-, justificando debidamente dichas circunstancias. Como acertadamente razona la representación procesal de la comunidad autónoma de La Rioja en su escrito de contestación a la demanda, esta nueva regulación de los artículos 45 y 46 de la ley 5/2006, de 2 mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, se aparta de lo que establecían los artículos 12 y 13 de la vieja ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja de 1998, y obedece a l a necesidad de limitar el carácter de no urbanizable especial en atención a la concurrencia de instrumentos de protección de todos los ámbi tos: europeo, estatal, autonómico y local. El suelo no ur banizable es de natur aleza reglada. Es deci r, si concurren los requisitos fácticos necesarios para otorgar una especial protección a un determinado suelo, los planes de urbanismo y ordenación del territorio carecen de discrecionalidad: necesariamente deberán clasificar ese suelo como no urbanizable de especial protección. La definición y tipificación de las categorías de suelo no urbanizable corresponde a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias. Serán las leyes de ordenación del territorio y urbanismo las que establezcan las categorías de suelo no urbanizable. Por lo tanto, el hecho de que el plan general de ordenación urbana municipal de Logr oño clasifique como suelo no urbaniz able especial los terrenos ahora afectados por la declaración de zona de interés regional, carece de virtualidad anulator ia de esta declaración en la medida en que el suelo afectado por la declaración de zona de interés regional en el presente caso no consta que esté sometido a un concreto régimen especial de protección. Téngase en cuenta que según el plan general de ordenación municipal de Logroño el régimen del suelo no urbanizable genérico se viene a identificar con el urbanizable no delimitado, de modo que, por exclusión, todo el suelo no urbanizable viene a ser considerado como no urbanizable especial. Y así las cosas, de interpretarse que todo ese suelo no urbanizable residual del

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municipio de Logroño debe ser considerado como no urbanizable especial protección, nos llevaría a la imposibilidad de aplicación del artículo 30 de la misma ley territorial, que en su apartado tercero prevé la posibilidad de delimitar zonas de interés regional en suelo no ur banizable. La declaración de zona de interés regional no ha venido a desclasificar ese suelo no urbanizable. La reclasificación tendrá lugar, en su caso, con posterioridad y con obser vancia de la leg islación vigente. Por todo lo expuesto, no es de apreciar en la actuación administrativa recurrida vulneración del ordenamiento jurídico, debiendo en consecuencia desestimarse el presente recurso". TERCERO.- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación del Ayuntamiento de Logroño recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, a saber: 1º.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo 29/1998, de 13 de julio (LRJCA) por infringir la sentencia de instancia el artículo 12 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. 2º.- Al amparo, también, del artículo 88.1.d) de la LRJCA por infringir la sentencia de instancia los artículos 2 y 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régi men Local. 3º.- En el que se alega que la sentencia de instancia vulnera la legislación estatal y la jurisprudencia porque desconoce y desautoriza la decisión del Ayuntamiento de Logroño de clasificación de suelo y de proteger del desarrollo urbanizador unos terrenos no urbanizables por sus valores paisajísticos y que no resultan idóneos por sus condiciones geomorfológicas, y ampara asimismo la injerencia en la competencia municipal del planeamiento. (En realidad, no se configura como un motivo independiente sino a modo de conclusión y resumen de los anteriores, como se alegó por la parte recurrente y así se señala en el Auto de esta Sala de 28 de abril de 2011, que admitió a trámite el recurso de casación).

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Para la resolución de este recurso de casación se juzga conveniente destacar lo siguiente que resulta de la documentación obrante en las actuaciones: a) El ámbito delimitado como Zona de Interés Regional (ZIR) destinada a una ecociudad, se sitúa en el municipio de Logroño, en terrenos conocidos como "La Fonsalada" y "El Corvo", y ocupa una superficie de unas 56,24 hectáreas, según consta en la Memoria Justificativa, obrante en el expediente. Dentro de esa Zona, como se indica en el informe del Jefe de Servicio de Conservación de la Naturaleza y Planificación, obrante igualmente en el expediente, sobresalen dos cerros, uno de ellos conocido como el Monte Corvo, con alturas de 446 y 489 metros, que originan laderas con pendientes pronunciadas y muy visibles desde el entorno de Logroño. b) El terreno incluido en esa ZIR para el desarrollo de la llamada ecociudad (ECOZIR) está clasificado en el Plan General Municipal (PGM) de Logroño, como suelo no urbanizable especial de elementos de interés paisajístico. CUARTO.- En el primero de los motivos de impugnación se formulan dos tipos de alegaciones: a) Que la sentenci a de instancia vulnera los artículos 12 y concor dantes del actual Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante TRLS08), toda vez que el ámbito territorial al que afecta la declaración de interés supramunicipal de la ZIR para el desarrollo de una ecociudad, al que se refiere el Acuerdo impugnado del Consejo de Gobierno de La Rioja, está clasificado en el PGM de Logroño como suelo no urbanizable especial de interés paisajístico, lo que excluye la posibilidad de su urbanización a tenor del citado artículo 12 de esa Ley estatal . b) Que la sentencia de instancia "omite" todo pronunciamiento sobre la falta de idoneidad ---zona de monte--- de los terrenos elegidos para ubicar la llamada ecociudad, por las fuertes pendientes y demás circunstancias que se mencionan.

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Este último aspecto no vamos a analizarlo por estar indebidamente planteado, pues la omisión en ese pronunciamiento que se alega por la parte recurrente debió formularse, al tratarse de una incongruencia omisiva de la sentencia, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LRJCA, como ha señalado la representación de la Comunidad Autónoma recurrida. Hecha esa precisión, vamos a estimar este motivo de impugnación en cuanto a la alegación formulada por el Ayuntamiento recurrente acerca de la improcedencia de que se ubiq ue la llamada ecociudad, que se contempl a en el citado Acuerdo del Consejo de Gobierno de La Rioja de 19 de septiembre de 2008, en suelo clasificado por el PGM de Logroño como no urbanizable especial de interés paisajístico, por las razones que se exponen a continuación. En el actual TRLS08, con el carácter de norma básica en los términos que se contemplan en su Disposición final primera, se establece en su artículo 2 el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que ya había sido previsto en el artículo 2 de la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suel o, que es, junto con otr as, objeto de refundi ción en el mencionado TRLS08. Ese principio compor ta el uso racional de los recursos naturales y, entre otros aspectos, "la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformaci ón urbanística" (apartado 2.b del TRLS08). El artículo 12.1 y 2 TRLS08 ---que también tiene carácter básico--- dispone: "1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones bás icas de suelo r ural o de suelo urbanizado. 2. Está en la si tuación de suelo rur al: a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de

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inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se r efiere el apartado siguiente. 3. (...)" Pues bien, la clasificación de los terrenos litigiosos como suelo no urbanizable especial por interés paisajístico en el PGM de Logroño prohíbe la posibilidad urbanizadora que resulta del Acuerdo del Consejo de Gobierno de La Rioja de 19 de septiembre de 2008 "para el desarrollo de una ecociudad", ya que esa clasificación comporta que esos terrenos han de ser preservados de su transformación mediante la urbanización. En virtud de ese ar tículo 12.2.a) del TRLS08 quedan preservados de su transformación urbanística mediante la urbanización los terrenos que deben incluirse en la ordenación territorial y urbanística por estar excluidos de esa transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, pero también, e igualmente "en todo caso", los incluidos en la ordenación territorial y "urbanística" por los valores en ellos concurrentes, entre otros, los paisajísticos, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. No se comparte por ello la consideración que hace la sentencia de instancia en el sentido de que el hecho de que el PGM de Logroño ---cuya competencia, por cierto, correspondía a la Administración autonómica--- clasifique como suelo no urbanizable especial los terrenos afectados por la declaración de la zona de interés regional, carece de virtualidad anulatoria y que no consta que esté sometido a un concreto régimen especial de protección. Al contrario, la clasificación de los terrenos litigiosos como suelo no urbanizable especial por interés paisajístico en el PGM de Logroño comporta, como señala acertadamente el Ayuntamiento recurrente, en virtud de ese

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artículo 12.2.a) del TRLS08, que los mismos han de ser preservados de su transformación mediante la urbanización. QUINTO.- No impide la anterior conclusión el hecho de que la ZIR que se contempla para el desarrollo de la citada ecociudad tenga el carácter de instrumento de ordenación del territorio, a tenor del artículo 15 y concordantes de la Ley 5/2006, de 2 de mayo de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTUR), con los efectos previstos para esos instrumentos en su artículo 17 y, en concreto, para las ZIR en su artículo 33, pues las limitaciones que se establecen en el citado artículo 12.2.a) del TRLS08 de preservar de la urbanización a los terrenos en los que concurren las circunstancias que en el mismo se contemplan ---entre ellos, la protección establecida en el planeamiento urbanístico por razones paisajísticas, como se ha dicho--- afectan también a los instrumentos de ordenación del territorio. Así resulta de lo señalado por esta Sala del Tribunal Supremo en la sentencia de 7 de junio de 2010 (casación 3953/2006), pues, al ser el suelo no urbanizable de especial protección una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurr en los valores que relaciona el artículo 9.1 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valores (LRSV), "...el hecho de que la normativa autonómica atribuya a las determinaciones del proyecto sectorial carácter prevalente frente a las del planeamiento urbanístico, debiendo éstas acomodarse a aquéllas, es un dato que, lejos de respaldar la legalidad del proyecto que estamos examinando viene precisamente a corroborar la conclusión contraria. En efecto, ese carácter vinculante determinaría que el planeamiento urbanístico hubiese de acomodarse a las transformaciones urbanísticas contempladas en el proyecto sectorial, lo que exigiría en determinadas áreas la reclasificación del suelo; pero entonces se estaría obligando al planeamiento urbanístico a incorporar una clasificación que sería contraria al carácter reglado del suelo no urbanizable especialmente protegido, lo que supone la vulneración de la normativa estatal básica (artículo 9 de la Ley 6/98, de 13 de abril), cuya interpretación jurisprudencial ya hemos examinado,..." . La doctrina que se contiene en esa STS es aplicable al presente caso, pues el carácter reglado del suelo no urbanizable de especial protección por

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concurrir las circunstancias previstas en el citado artículo 9.1 del la LRSV, entonces vigente, se sigue manteniendo cuando concurren las circunstancias que ahora se contemplan en el actual 12.2.a) TRLS08. Por ello, no es válida la previsión de una ecociudad, contemplada en la declaración de ZIR litigiosa, en suelo clasificado como no urbanizable especial por razones paisajísticas en el PGM, pues ello supone ir en contra del carácter reglado de ese suelo y, en contra, en definitiva, del tantas veces citado ar tículo 12.2.a) TRLS08. Sucede, además, que el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible que se establece en el artículo 2 TRLS de 2008, al que antes se ha hecho referencia, y la consiguiente protección del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística, prevista en el número 2.b) de ese precepto, vincula no solo al planeamiento urbanístico, sino también a los instrumentos de ordenación del territorio. En efecto, a tenor del artículo 10.1.a) del tan mencionado TRLS08 ---que se ubica dentro del Titulo II sobre "Bases del régimen del suelo"--- las Administraciones Públicas competentes en materia de ordenación del territorio y urbanística deberán atribuir "en la ordenación del territorio y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación del suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo r ural". Pero el suelo en situación rural al que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística pueden permitir ---cuando existan razones que lo justifiquen--- el paso a la situación de urbanizado, no abarca ---por lo que aquí importa--- al suelo preservado en el planeamiento urbanístico de su transformación para la urbanización, como sucede en este caso, por la clasificación de no urbanizable especial por razones paisajísticas que se contiene en el PGM de Logroño respecto de los terrenos litigiosos. Por ello no puede llevarse a cabo en esos terrenos un uso residencial, con la previsión de un nuevo núcleo de población, la llamada "ecociudad", aunque se pretenda la construcción de viviendas protegidas y demás objetivos que se mencionan en la Memoria Justificativa, a la que se refiere el Acuerdo

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impugnado de 19 de septiembr e de 2008, al ser contrario al artículo 12.2.a) del TRLS08. Por todo ello, ha de estimarse este motivo de impugnación en el aspecto examinado. SEXTO.- Ha de señalarse, asimismo, que para la conclusión anterior no es necesario plantear cuestión alguna de inconstitucionalidad respecto de la LOTUR, a la que se refiere la representación de la Comunidad Autónoma, pues la aplicación del citado artículo 12.2.a) del TRLS08 al presente caso no comporta dejar inaplicada esa Ley Autonómica. El suelo no urbanizable "genérico" al que se refiere el artículo 46 de la LOTUR no excluye que en el PGM se clasifiquen como no urbanizables terrenos en los que concurra alguno de los valores referidos en el artículo 45 de esa Ley, entre ellos, y por lo que ahora interesa, los "valores paisajísticos". En suelo no urbanizable están prohibidos los usos que resulten incompatibles con los objetivos de protección de cada categoría en que se divida el suelo no urbanizable, por implicar transformación de su naturaleza, lesionar el específico valor que se quiere proteger o alterar el modelo territorial diseñado por el planeamiento, como dispone el artículo 49.1 de la citada Ley Autonómica. También está prohibida en suelo no urbanizable ---no solo en el especial--- la formación de núcleos de población, razón por la cual se prohiben ---número 2 de ese artículo 49--- las parcelaciones urbanísticas que den lugar a ellos. Y no está de más añadir ---a los efectos de que no es necesario plantear ninguna cuestión de inconstitucionalidad--- que el artículo 30 de la LOTUR no habilita a establecer actuaciones residenciales de interés regional en terrenos no urbanizables ---y menos en no urbanizables con protección en el PGM---, y tampoco a ir en contra de lo dispuesto en el artículo 12.2.a) TRLS08. La previsión de que las ZIR tengan por objeto actuaciones industriales, residenciales, terciarias, dotacionales o de implantación de infraestructuras que se consideren de interés o alcance regional, que se contempla en el número 1 del artículo 30 de la LOTUR, y que pueden delimitarse "en terrenos clasificados como suelo no urbanizable o urbanizable", como establece el número 3 de ese precepto, no supone que cualquiera de aquellas actuaciones

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puedan implantarse, indistintamente, en suelo no urbanizable o urbanizable. Al contrario, ese precepto ha de ser interpretado ---lo que se dice a los efectos que ahora se examinan de no ser necesario el planteamiento de ninguna cuestión de inconstitucionalidad de esa Ley Autonómica--- en relación con los demás de la propia LOTUR, que prohíbe los usos "incompatibles" con los objetivos de protección en suelo no urbanizable así como la implantación de núcleos de población en esa clase de suelo, como resulta de su artículo 49, lo que determina que no haya tampoco contradicción con el artículo 12.2.a) del TRLS08, aquí apli cable. Por todo ello, al poder interpretarse las previsiones que sobre las ZIR y sobre el suelo no urbanizable se contienen en la LOTUR en armonía con el citado artículo 12.2.a) del TRLS08 ---que, además, es posterior a esa Ley Autonómica 5/2006---, no es necesario plantear, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de j ulio, del Poder Judicial (LOPJ) , ninguna cuest ión de inconstitucionalidad para la resolución de este recurso y para la estimación del primero de los motivos de impugnación en el aspecto analizado. SÉPTIMO. En el segundo motivo de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instanci a vulnera los artículos 2 y 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), por haber considerado que la autonomía local no queda afectada al ampararse la ZIR aprobada por el Consejo de Gobierno en la LOTUR y haber podido formular alegaciones el Ayuntamiento recurrente. Se señala, así, por la parte recurrente que la autonomía local queda en este caso lesionada por la incidencia que tiene en el planeamiento urbanístico la citada ZIR, al pretenderse la construcción de viviendas de protección oficial al margen del PGM aprobado y en terrenos protegidos por éste. Este motivo también ha de prosperar por las razones que se exponen a continuación. La autonomía de los municipios que garantiza el artículo 140 de la Constitución Española (CE) lo es para la gestión de sus intereses, como resulta del artículo 137 CE.

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Como ha señalado la STC 159/2001, de 5 de julio, con cita de otras, (FJ 4) "En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobi erno". Dispone, en concreto, el artículo 2 LRBRL: "1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las comunidades autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. 2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las mater ias que regulen". En el artículo 25.2.d) de esa Ley 7/1985 se establece que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del

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Estado y de las Comunidades Autónomas, en la materia, por lo que aquí interesa, de "Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística". Es, pues, la ley (del Estado o de la respectiva Comunidad Autónoma) reguladora de los distintos sectores de la acción pública la que ha de determinar las competencias que, en su caso, y en relación con ellos, han de ejercer los municipios. Pero, como señala la citada STC 159/2001, "...una manifestación significativa de esta garantía institucional ---refiriéndose a la LRBRL--- es la de que el legislador al que corresponda concretar las competencias de los entes locales no puede desconocer los criterios que a este propósito establezca la LBRL: «En el sistema arbitrado por el art. 2.1 LBRL ... se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la mater ia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la misma LBRL han establecido» (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 3). Así que, como tuvimos ocasión de señalar en la STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 5, los preceptos estatutarios y legales configuradores de la autonomía local (o sea, aquellos artículos de la LBRL que sean reflejo inequívoco de los principios contenidos en los arts. 137, 140 y 141 CE) «interpretados conjunta y sistemáticamente y de conformidad con la Constitución, son los que deben tomarse en consideración como parámetros de la legitimidad constitucional de los preceptos impugnados ..., de tal manera que su infracción por estos últimos determinaría su nulidad por vulneración del bloque de consti tucionalidad aplicable a la mater ia de que se tr ata». En la STC 51/2004, de 13 de abril, se señala (FJ 12) "La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico ---marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos--- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del

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planeamiento urbanístico las leyes reguladoras de la materia prevén la intervención ---de alcance diverso--- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico-públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración (que aconseja la audiencia, el intercambio de información y la ponderación de intereses ajenos (art. 4 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común)) y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución, pueden ejercer, en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales. Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la Ley básica de régimen local con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelve la Comunidad Autónoma cuando "la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias" (art. 62 LBRL), o la participación de las entidades locales en procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista la necesidad de "armonizar los intereses públicos afectados" (art. 58.2 LBRL). Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las infer iores". En la citada LOTUR se establece una amplia participación municipal en la elaboración del "planeamiento urbanístico", contemplándose en su artículo 61 que la ordenación "integral" de los municipios se realizará mediante la aprobación del Plan General Municipal. Son, además, los PGM los que efectúan, entre otras, la función de clasificación del suelo, de acuerdo con las categorías que se contemplan en esa Ley Autonómica, entre ellas, la clasificación de suelo urbano, con las categorías de consolidado y no

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consolidado, urbanizable delimitado y no delimitado, y no urbanizable, con el régimen de protección y uso de cada categoría "con el fin de garantizar la conservación, protección y mejora de todos los recursos naturales y de los valores paisajísticos, ambientales, culturales y económicos", como se establece en el artículo 68.b) de esa Ley. En la tramitación de ese PGM está previsto que su formulación corresponde al Ayuntamiento ---artículo 84.1---, al que también corresponde su aprobación inicial y provisional, siendo competencia de la Administración Autonómica de La Rioja su aprobación definitiva, como se establece en su artículo 88, en el que se alude al respeto en su decisión al principio de autonomía municipal. Pues bien, aunque es cierto que son diferentes las competencias de ordenación del territorio y urbanismo, y que e n la citada LOTUR se contempl an las ZIR como instrumentos de ordenación del territorio, también lo es que en este caso se vulnera por la sentencia de instancia la autonomía municipal al referirse la ZIR litigiosa únicamente al ámbito del municipio de Logroño y establecerse con ella la actuación residencial de que se trata ---que no trasciende el interés local, aunque se la llame "ecociudad"--- al margen y en contra del propio PGM de Logroño, al ubicarse, como se ha reiterado, en suelo clasificado por ese instrumento de planeamiento como no urbanizable especial por razones paisajísticas. No está de más señalar, en relación con el Auto del Tribunal Constitucional de 13 de octubre de 2009 que inadmite el conflicto en defensa de la autonomía local, promovido por 36 municipios de la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la Ley Autonómica 5/2008, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2009 ---en cuanto a la nueva redacción del apartado 1 del artículo 196 de la citada LOTUR, en el que se establece que las obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma no están sujetas a licencia municipal---, al que se hace mención por la entidad mercantil recurrida, que, aunque se refiere ese ATC a un supuesto distinto al aquí examinado, en el mismo no se excluye que se vulnere la autonomía local por una expansión de la competencia autonómica "más allá del campo que le cor responde".

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Se dice, así, en el FJ 6 de ese ATC: "Resulta, pues, que la alegada vulneración de la autonomía local no puede afirmarse apriorísticamente y desvinculada del supuesto que singular ice el proyecto en ejecución, sino que, de existir, habrá de ser apreciada en relación al caso concreto. De esta forma, mediante el contr ol de los actos de apli cación del precepto, puede evi tarse una expansión de la competencia autonómica más allá del campo que le corresponde, pues la facultad atribuida por la norma, dado su grado de apertura e indeterminación, puede ser controlada por la jurisdicción contencioso-administrativa examinando en el momento de su definición de modo cierto el carácter, extensión, localización y fines de la obra proyectada. Solamente en relación con una obra concreta podrá valorarse si la competencia autonómica se ha mantenido dentro de los límites que le son propios, según ha quedado dicho. Pues bien, la existencia del interés justificativo en cada proyecto de la exención de licencia es cuestión que no puede ser valorada en esta sede, ya que dicha tarea está encomendada a los tribunales ordinarios, los cuales, por mandato constitucional, controlan la legalidad de la actuación administrativa subyacente tanto en la aprobación como en la puesta en práctica de los distintos instrumentos de ordenación del territorio". Por todo ello, ha de estimarse también este motivo de impugnación, y, en consecuenci a, ha de casarse y anularse la sentencia de instancia. OCTAVO.- Una vez que hemos dicho que la sentencia debe ser casada, procede entrar a resolver en los términos que viene planteado el debate, como di spone el artículo 95.2.d) de la LRJCA. Lo expuesto en los fundamentos anteriores comporta que ha de estimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Logroño, pues, al estar clasificados los terrenos litigiosos como suelo no urbanizable especial de interés paisajística, la previsión que se contiene en el Acuerdo de 19 de septiembre de 2008 del Consejo de Gobierno de La Rioja de declarar el interés supramunicipal de la zona de interés r egional para el desarrollo de una ecociudad, es contraria a lo dispuesto en el artículo 12.2.a) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y vulnera asimismo la autonomía municipal,

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reconocida por el artículo 140 CE, en relación con los artículos 2 y 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. NOVENO.- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no hagamos especial condena respecto de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación, según disponen concordantemente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley, este último en la redacción que estaba vigente cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo, aquí aplicable. Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Const itución.

F A L L A M O S

1º.- Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 3869/2010, interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2010 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en su Recurso Contencioso-administrativo 369/2008, que, en consecuencia, queda casada, anul ada y sin efecto. 2º.- Que estimando el Recurso Contencioso Administrativo 369/2008 interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO contra el Acuerdo del Consejo de GOBIERNO DE LA RIOJA, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2008, por el que se declara el interés supramunicipal de Zona de Interés Regional (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad (ECOZIR) de vivienda de protección oficial en la zona de La Fonsaleda y El Corvo en el término municipal de Logroño, y, en consecuencia, debemos anular y anulamos el citado Acuerdo, por ser contrario al ordenamiento jurídico.

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3º.- No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casaci ón. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernández Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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