T.C.

CUMHURBAŞKANLIĞI Devlet Denetleme Kurulu

ARAŞTIRMA VE İNCELEME RAPORU

RAPORUN KONUSU

Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarının Teşkilat ve Mali Yapıları, Denetimleri, Organlarının Seçimlerine Dair Esasların Değerlendirilmesi ile Bunların Etkin ve Verimli Şekilde Hizmet

Yürütmelerinin ve Geliştirilmesinin Sağlanması Amacıyla Alınması Gereken Tedbirler

AÇIKLAMA

Araştırma ve inceleme kapsamındaki kurum ve kuruluşlar

ile ilgili olarak gizlilik dereceli bilgi ve değerlendirmelerin

bulunması nedeniyle internet sayfasında Raporun özetine

yer verilmiştir.

Tarihi : 28 / 09/ 2009 Sayısı : 2009 / 6 Eki : 1 (1062 sayfa)

Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 1

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER 1

TABLO LİSTESİ 6

KISALTMALAR 7

GİRİŞ 10

ARAŞTIRMA VE İNCELEMEYE İLİŞKİN BİLGİLER 10

I- ARAŞTIRMA VE İNCELEMENİN KONUSU VE DAYANAĞI 10

II- ARAŞTIRMA VE İNCELEMENİN KAPSAM VE YÖNTEMİ 10

BİRİNCİ BÖLÜM 12

KAVRAMSAL ÇERÇEVE 12

I- MESLEKİ ÖRGÜTLENME VE MESLEK KURULUŞLARI 12

A- MESLEKİ ÖRGÜTLENME 12

B- MESLEK KURULUŞU/MESLEK ÖRGÜTÜ KAVRAMI 15

II- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞU KAVRAMI 16

III- SİVİL TOPLUM VE SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI 20

A- SİVİL TOPLUM 20

B- SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI 26

C- AVRUPA BİRLİĞİ’NDE SİVİL TOPLUM 33

D- TÜRKİYE’DE SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI 35

1) Dernekler 39

2) Vakıflar 54

3) Sendikalar 57

4) Kooperatifler 68

5) Diğer Kuruluşlar 71

İKİNCİ BÖLÜM 75

DÜNYA’DA MESLEKİ ÖRGÜTLENME UYGULAMALARI 75

Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 2

I- MESLEKİ ÖRGÜTLENMENİN TARİHİ GELİŞİMİ 75

II- MESLEKİ ÖRGÜTLENME MODELLERİ 83

III- ULUSLARARASI DOKÜMANLARDA ÖRGÜTLENME ÖZGÜRLÜĞÜ 86

A- ÖRGÜTLENME ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN BAZI ULUSLARARASI DÜZENLEMELER 86

1) İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi 86

2) İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetlerini Korumaya Dair Sözleşme 87

3) Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme 88

4) Avrupa Sosyal Şartı 88

5) Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı 89

B- ÖRGÜTLENME ÖZGÜRLÜĞÜ VE ZORUNLU ÜYELİK ESASI 90

IV- AVRUPA BİRLİĞİ VE MESLEKİ ÖRGÜTLENME 92

A- AB ÜYELİĞİ VE ULUSAL KAMU YÖNETİMLERİ 92

B- AB VE MESLEKİ ÖRGÜTLENMENİN YAPI VE NİTELİĞİNE İLİŞKİN ESASLAR 95

V- AVRUPA ÜLKELERİNDE MESLEK ÖRGÜTLERİ 96

A- MESLEK ÖRGÜTLERİNİN STATÜLERİ VE NİTELİKLERİ 97

1) Üyelik 97

2) Meslek Kuruluşlarının Denetimi 98

3) Meslek Kuruluşlarının Gelir ve Faaliyetleri 98

B- AVRUPA BİRLİĞİ'NDE MESLEKİ ÖRGÜTLENMELER 99

1) Esnaf ve Sanatkâr Örgütlenmeleri 99

2) Seyahat Acenteleri 101

3) Tabip Örgütlenmeleri 102

4) Ülke Uygulamaları 102

VI- ULUSLARARASI MESLEK ÖRGÜTLERİ 153

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM 155

TÜRKİYE’DE MESLEKİ ÖRGÜTLENME UYGULAMALARI 155

I- TÜRKİYE’DE MESLEKİ ÖRGÜTLENMENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 155

A- 1924 ANAYASASI DÖNEMİNDE MESLEK KURULUŞLARI 157

1) 1924- 1950 Döneminde Meslek Kuruluşları 158

2) 1950- 1961 Döneminde Meslek Kuruluşları 166

B- 1961 ANAYASASI DÖNEMİNDE MESLEK KURULUŞLARI 173

1) 1961 Anayasası’nın Getirdiği Yapı ve Özellikler 173

2) Meslek Kuruluşlarının Niteliğine İlişkin Tartışmalar 178

Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 3

3) 1961-1982 Yılları Arasında Kurulan Meslek Kuruluşları 184

C- 1982 ANAYASASI DÖNEMİNDE MESLEK KURULUŞULARI 187

1) 1982 Anayasasının Getirdiği Yapı ve Esaslar 187

2) 1982 Anayasası’ndan Sonra Kurulan Meslek Kuruluşları 196

3) Meslek Kuruluşlarının Yürürlükteki Kuruluş Kanunları 198

II- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARININ YAPISI VE NİTELİKLERİ 201

A- MESLEK KURULUŞLARININ TEMEL ÖZELLİKLERİ 201

B- MESLEK KURULUŞLARININ HUKUKSAL NİTELİĞİ 229

C- MESLEK KURULUŞLARINA KAMU KURUMU NİTELİĞİ TANINMASININ SEBEPLERİ 237

D- MESLEK KURULUŞLARININ FAALİYET ALANLARI 242

E- MESLEK KURULUŞLARI VE DEMOKRASİ 249

1) Meslek Kuruluşları Ve Sivil Toplum İlişkisi 249

2) Demokratikleşme Ve Meslek Kuruluşları 256

III- YARGI VE ÜST KURUL KARARLARINDA MESLEK KURULUŞLARI 262

A- YARGI KARARLARINDA MESLEK KURULUŞLARI 263

1) Anayasa Mahkemesi Kararları 263

2) Uyuşmazlık Mahkemesi Kararları 283

3) Yüksek Seçim Kurulu Kararları 283

4) Danıştay Kararları 285

5) Yargıtay Kararları 296

6) Sayıştay Kararları 297

B- REKABET KURULU KARARLARI 297

1) Örnek Rekabet Kurulu Kararları 298

2) Rekabet Kurulu Kararlarına İlişkin Danıştay Kararları 318

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM 321

MESLEK KURULUŞLARI İLE DİĞER MESLEKİ ÖRGÜTLENMELERE İLİŞKİN TESPİTLER 321

I- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI VE DİĞER MESLEK ÖRGÜTLERİNE İLİŞKİN

AYRINTILI TESPİTLERİ İÇEREN EKLİ BİLGİ NOTU HAKKINDA AÇIKLAMALAR 321

II- MESLEK KURULUŞLARININ GÖRÜŞ VE ÖNERİLERİ 324

A- TÜRKİYE ODALAR VE BORSALAR BİRLİĞİ 325

B- TÜRKİYE ZİRAAT ODALARI BİRLİĞİ 329

C- TÜRKİYE BAROLAR BİRLİĞİ 331

D- TÜRK VETERİNER HEKİMLERİ BİRLİĞİ 340

Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 4

E- TÜRKİYE SERMAYE PİYASASI ARACI KURULUŞLARI BİRLİĞİ 343

F- TÜRKİYE KATILIM BANKALARI BİRLİĞİ 345

H- TÜRKİYE SİGORTA VE REASÜRANS ŞİRKETLERİ BİRLİĞİ 346

I- TÜRK ECZACILARI BİRLİĞİ 346

İ- TÜRK TABİPLERİ BİRLİĞİ 347

J- TÜRKİYE NOTERLER BİRLİĞİ 349

K- TÜRKİYE SEYAHAT ACENTALARI BİRLİĞİ 352

L- TÜRKİYE S.M.M.M. VE YEMİNLİ MALİ MÜŞAVİRLER ODALARI BİRLİĞİ 357

BEŞİNCİ BÖLÜM 360

DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER 360

I- MESLEKİ ÖRGÜTLENME İHTİYACINA İLİŞKİN DEĞERLENDİRME 368

II- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDE MESLEK KURULUŞU STATÜSÜ İLE MESLEK KURULUŞLARI

UYGULAMALARINA YÖNELİK DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER 395

A- ANAYASA'NIN 135. MADDESİ İLE İLGİLİ ÖNERİLER 407

B- KURULUŞ VE ÖRGÜTLENME YAPILARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 412

C- YÜRÜTÜLEN HİZMET VE FAALİYETLERE İLİŞKİN ÖNERİLER 435

D- SEÇİM SİSTEMİ VE UYGULAMALARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 444

E- ÜYELİK VE SİCİL UYGULAMALARINA DAİR ÖNERİLER 489

F- MALİ YAPI VE UYGULAMALARA DAİR ÖNERİLER 502

G- MESLEK KURLUŞLARININ VERGİSEL YÜKÜMLÜLÜKLERİNE DAİR ÖNERİLER 559

H- MESLEKİ DENETİM VE DİSİPLİN UYGULAMALARINA DAİR ÖNERİLER 576

I- ETİK KURALLAR, MAL BİLDİRİMİ VE BİLGİ EDİNME HAKKI UYGULAMALARI 592

İ- MESLEK KURULUŞLARINA TANINAN BAZI YETKİ VE AYRICALIKLAR 605

J- İÇ VE DIŞ DENETİM UYGULAMALARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 632

K- İÇ KONTROL, HARCAMA VE İHALE UYGULAMALARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 647

L- MUHASEBE SİSTEMLERİNE İLİŞKİN ÖNERİLER 656

M- İSTİHDAM VE ÖZLÜK HAKLARINA İLİŞKİN ÖNERİLER 668

N- MESLEK KURULUŞLARI VE REKABETE UYUM 680

O- MESLEKİ EĞİTİM UYGULAMALARI 690

Ö- SOSYAL YARDIMLAŞMA VE DAYANIŞMA UYGULAMALARI 705

P- DEVLET VE MESLEK KURULUŞLARI İLİŞKİSİ 710

R- DİĞER MESLEK KURULUŞLARI VE MESLEKİ YETERLİK KURUMU 728

Devlet Denetleme Kurulu Araştırma ve İnceleme Raporu 5

SONUÇ 737

KAYNAKÇA 772

EKLER 799

EK:1- KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI VE DİĞER MESLEK ÖRGÜTLERİNE

İLİŞKİN AYRINTILI TESPİTLER -BİLGİ NOTU (1062 SAYFA) 799

1

RAPOR ÖZETİ

Cumhurbaşkanlığı Yüce Katının talimatları uyarınca Devlet Denetleme Kurulunun

24.03.2008 tarih ve 388 sayılı Kararıyla yapılan görevlendirme mucibince "Kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşlarının teşkilat ve mali yapıları, faaliyetleri, denetimleri, organlarının

seçimlerine dair esasların değerlendirilmesi ile bunların etkin ve verimli şekilde hizmet

yürütmelerinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla alınması gereken tedbirler” konusunda

yürütülen araştırma ve inceleme çalışması sürecinde;

• Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ilişkin bilgi ve istatistiki veriler, söz

konusu kuruluşlardan temin edilmiş, bazı bilgiler kuruluşların resmî internet sitelerinden

derlenmiş,

• Konuya ilişkin mevzuat, kitap, dergi, makale, rapor, tez ve çeşitli dokümanlar

incelenmiş ve değerlendirilmiş,

• Bazı illerde meslek kuruluşlarının uygulamaları yerinde incelenmiş ve yöneticilerden

bilgi alınmış,

• Araştırma ve inceleme göreviyle ilgili olarak meslek kuruluşları ziyaret edilerek

yöneticilerine çalışmanın amacı ve kapsamı anlatılmış, çalışmaya katkı yapılması talep edilmiş,

bu çerçevede tüm meslek kuruluşlarından yazılı görüşleri istenmiş,

• Bakanlıklar ile diğer kuruluşların, denetimleri kapsamındaki meslek kuruluşlarına

yönelik olarak gerçekleştirdikleri denetim, inceleme ve soruşturma uygulamaları incelenmiş, bu

kapsamda düzenlenen raporlar talep edilerek tetkik edilmiş

ve yapılan tespit, değerlendirme ve önerilere Raporun ilgili bölümlerinde ayrıntılı olarak

yer verilmiştir.

Raporun Birinci Bölümünde; kavramsal çerçeve ele alınmış ve temel bazı kavramların

tanım ve mahiyetleri, bunlar arasındaki ilişkiler, benzerlik ve farklılıklar ortaya konulmuştur. Bu

kapsamda, mesleki örgütlenmenin ortaya çıkışı, meslek örgütü/meslek kuruluşu kavramları ile

kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu kavramının anlamı ve mahiyeti, meslek

kuruluşlarının genel özellikleri belirtilmiştir. Bu bölümde ayrıca, mesleki örgütlenmeyle

bağlantılı olarak “sivil toplum” ve “sivil toplum kuruluşları” kavramlarının ortaya çıkışı, bunların

literatürdeki farklı anlam ve kullanımları irdelenmiş ve sivil toplumun Avrupa Birliğindeki

görünümü hakkında genel bilgi verilmiştir. Diğer yandan, kavramsal çerçeve bağlamında

Türkiye’de sivil toplum kuruluşları konusu ayrıca incelenmiş, bu kapsamda sivil toplum

kuruluşu olarak kabul edilen örgütlerden; dernekler, vakıflar, sendikalar ve kooperatiflerin

hukuki nitelikleri, kuruluş amaçları, işlevleri, yapıları ve diğer özellikleri kısaca belirtilmiştir.

Ülkemizde dernek kurma özgürlüğü ve dernekleşme, kamu kurumu niteliğindeki meslek

2

kuruluşları ile dernekler arasındaki mukayese, mesleki dernekler ile meslek kuruluşları arasında

Dernekler Kanununa göre görülen farklılık ve benzerlikler de bu bölümde incelenmiştir.

Raporun İkinci Bölümünde; mesleki örgütlenmenin tarihi gelişimi, mesleki örgütlenme

modelleri, örgütlenme özgürlüğü konusunda uluslararası dokümanlarda yer alan düzenlemeler

ve çeşitli ülke uygulamalarına yer verilmiştir. Ayrıca, örgütlenme özgürlüğüyle bağlantılı olarak,

ülkelerin iç hukuk normlarıyla bazı meslekler bakımından ilgili meslek örgütüne üye olma

konusunda getirilen anayasal veya yasal zorunluluğun uluslararası sözleşmelere uygunluğu

hususu da bu konudaki düzenlemeler ve yargı içtihatları çerçevesinde ortaya konulmuştur.

Ülkemizdeki mevcut mesleki örgütlenme modeli AB üyeliği perspektifinde değerlendirilmiş ve

AB’nin genel olarak ulusal kamu yönetimleri, özel olarak da mesleki örgütlenme konusundaki

yaklaşımı bu bölümde irdelenmiştir. Genel çerçeveden sonra, bazı Avrupa ülkelerindeki (19

ülke) meslek örgütlerinin kuruluşu, hukuki nitelikleri, teşkilatlanma biçimi, organları, işlevleri

ve diğer bazı özellikleri hakkındaki bilgilere yer verilmiştir. Ayrıca, son olarak sayı ve etkinlikleri

itibarıyla giderek gelişen uluslararası meslek örgütlerinden bazılarına yer verilerek mesleki

örgütlenmenin uluslararası boyutu örneklendirilmiştir.

Raporun Üçüncü Bölümünde, Türkiye’de mesleki örgütlenmenin tarihi gelişimi

incelenmiştir. Bu bağlamda mesleki örgütlenme alanında Cumhuriyetin başlarından günümüze

kadar yaşanan değişim ve dönüşümler üzerinde durulmuştur. Meslek kuruluşlarının hukuki

nitelikleri ve yapısal özellikleri dönemler itibarıyla, yürürlükte bulunan düzenlemeler, doktrin

görüşleri, yargı kararları ve Anayasa tutanakları da dikkate alınarak belirtilmiş ve tartışılmıştır.

Ayrıca bu bölümde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yapısı ile nitelikleri, teorik

ve hukuki çerçevede incelenmiştir. Bu kapsamda, meslek kuruluşlarının temel özellikleri ve

ortak bazı nitelikleri, doktrin görüşleri ve yargı kararları (Anayasa Mahkemesinin 1961 ve 1982

Anayasaları dönemindeki kararları ile Uyuşmazlık Mahkemesi, Yüksek Seçim Kurulu, Danıştay,

Yargıtay ve Sayıştay’ın çeşitli kararları) çerçevesinde ayrıntılı olarak tartışılmış ve

değerlendirilmiştir. Meslek kuruluşlarının hukuksal niteliği, bunlara “kamu kurumu niteliği”

tanınmasının sebepleri, meslek kuruluşlarının faaliyet alanları ve işlevleri, sivil toplum,

demokrasi ve meslek kuruluşu ilişkisi, örgütsel yapıdaki sorunlar ve bunun sonuçları gibi

konular da ele alınmıştır.

Raporun Dördüncü Bölümü ve Ek: 1’de, Anayasanın 135 inci maddesi kapsamında

ilgili kanunlarla “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu veya üst kuruluşu” olarak kurulan

ve araştırma ve inceleme kapsamına giren tüm meslek kuruluşları ve üst kuruluşları (18 farklı

meslek grubu ve 5.000’e yakın meslek kuruluşu/üst kuruluşu) hakkındaki ayrıntılı bilgilere yer

verilmiştir. Bu kuruluşlar hakkındaki bilgi, tespit ve değerlendirmeler, bunların kuruluş

kanunları ve bu kanunlara istinaden yürürlüğe konulan diğer mevzuat, kuruluşlardan yazıyla

temin edilen bilgiler, ilgili kanunlar gereğince meslek kuruluşlarının gözetim ve denetiminden

3

sorumlu bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarından istenen teftiş, denetim, inceleme ve

soruşturma raporları ile meslek kuruluşlarının yayımladıkları faaliyet ve çalışma raporları,

kuruluşların resmî internet siteleri ve diğer kaynaklardan elde edilen bilgiler çerçevesinde

ayrıntılı bir şekilde belirtilmiştir.

Bu kapsamda, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları bünyesinde

teşkilatlandırılan meslekler hakkında genel bilgiler, bu konudaki yasal düzenlemeler, meslek

kuruluşları ve üst kuruluşlarının kısa tarihi gelişimleri, kuruluş amaçları, görev ve yetkileri,

teşkilat yapıları, ilgili kanunlarındaki kuruluş ve düzenleniş biçimleri, organları, bunların görev

ve yetkileri ile seçim usulleri, görevden alınma usulleri, kuruluşların iç ve dış denetim usulleri,

gelir kaynakları, bütçe, muhasebe, raporlama, satın alma ve personele ilişkin işlemler ile faaliyet

alanları ve yürüttükleri etkinlikler, mesleğe ilişkin kural ve standartlar, mesleki denetim ve

disiplin uygulamaları incelenmiştir.

Ayrıca, meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının teşkilatlarına dâhil kuruluş ve birimlerin

sayıları, merkez ve yerel düzeydeki örgütlenme biçimleri, bunların sundukları hizmetler ve

yürüttükleri faaliyet ve projeler, merkezi idare ve diğer kuruluşlarla ilişkileri, temsil edildikleri

kurul, organ ve platformlar, organlarının çalışmalarına ilişkin bilgiler, üye durumuna ilişkin

sayısal veriler, son üç döneme ait organ seçimlerine ilişkin istatistiki bilgiler, gelir ve gider

bilgileri, bunların oransal dağılımları, üyelerden tahsil edilen aidat ve ödentiler ile hizmet ve

belge karşılığı alınan ücretlerin türü ve tutarları, bilanço ve gelir tablosu gibi mali tabloları,

disiplin konusunda yetkili organlarca meslek mensuplarına verilen disiplin cezalarına ilişkin

istatistiki bilgiler, personel sayıları ve bunlara ödenen ücretler, kuruluşların organlarında görev

alanlara maaş, huzur hakkı, toplantı ücreti ve harcırah olarak yapılan ödemeler gibi konulardaki

tespit ve analizler de bu bölümde gösterilmiştir.

Yine bu bölüm ve Ek: 1’de, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu veya üst

kuruluşu statüsü bulunmayan, dolayısıyla Anayasanın 135 inci maddesi kapsamına girmeyen,

ancak özel kanunları çerçevesinde kurulup faaliyet gösteren meslek örgütleri ile diğer bazı

benzer kuruluşlar incelenmiştir. Bu kapsamda, literatürde, yargı kararlarında ve kamuoyunda

kimi zaman kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıyla aynı kapsamda değerlendirilen ve

meslek kuruluşu, sivil toplum kuruluşu, demokratik kitle örgütleri gibi adlarla nitelendirilen

çeşitli mesleki örgütlenmeler ayrı ayrı ele alınmış ve bunların hukuki statüleri, yapıları, faaliyet

alanları, üye sayıları ve diğer özellikleri hakkında genel bilgilere yer verilmiştir.

Raporun Dördüncü Bölümünde, araştırma ve inceleme kapsamına giren kuruluşlardan -

kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının daha etkin ve verimli

çalışmalarına yönelik- alınan görüş ve önerilere de yer verilmiştir.

Raporun Beşinci Bölümü, araştırma ve inceleme kapsamında yapılan tespitler

çerçevesinde oluşturulan değerlendirme ve önerilerden meydana gelmektedir. Bu bölümde önce

4

konu hakkında genel bir değerlendirme yapılmış, ardından da konular ve kuruluşlar itibarıyla

ayrıntılı değerlendirme ve önerilere yer verilmiştir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşları ve üst kuruluşlarına ilişkin değerlendirme ve önerilere;

- Mesleki örgütlenme ihtiyacı,

- Anayasa’nın 135 inci maddesi,

- Kuruluş, örgütlenme ve teşkilat yapıları,

- İşlev ve faaliyetleri,

- Seçim uygulamaları,

- Üyelik ve sicil uygulamaları,

- Mali yapıları ve uygulamaları,

- Meslek kuruluşları ve vergisel yükümlülükler,

- Mesleki denetim ve disiplin uygulamaları,

- Etik kurallar, mal bildirimi ve bilgi edinme hakkı uygulamaları,

- Meslek kuruluşlarına tanınan bazı yetki ve ayrıcalıklar,

- İç ve dış denetim uygulamaları,

- İç kontrol, harcama ve ihale uygulamaları,

- Muhasebe ve raporlama uygulamaları,

- İstihdam, maaş, huzur hakkı ve harcırah uygulamaları,

- Meslek kuruluşları ve rekabete uyum,

- Mesleki eğitim uygulamaları,

- Sosyal yardımlaşma ve dayanışma uygulamaları,

- Devlet ve meslek kuruluşları ilişkisi,

- Diğer meslek kuruluşları ve Mesleki Yeterlilik Kurumu

ana başlıkları altında yer verilmiştir.

Araştırma ve inceleme neticesinde varılan tespit, değerlendirme ve öneriler aşağıda

kısaca özetlenmiştir.

1- Mesleki örgütlenmenin odağını “mesleki ihtiyaçlar” oluşturmaktadır. Ancak,

tarihsel gelişim ve dünyadaki uygulamalar, mesleki örgütlenmelerin yapısını;

toplumların ekonomik, hukuki, siyasal, sosyal ve kültürel koşulları tarafından belirlenen

örgütlenme kültürünün şekillendirdiğini göstermektedir.

Tarihsel süreç içerisinde geçmişi çok eskilere dayanan örgütlenme alanlarından birisi de

“mesleki örgütlenme”dir. Mesleki örgütlenmeler hemen hemen her dönemde toplum ve devlet

hayatında önemli işlevler üstlenmiş ve çok boyutlu örgütler olarak faaliyet göstermişlerdir.

Örgütlenmenin odağı/saiki “mesleki” de olsa, ekonomik, politik, sosyal ve kültürel faktörler de

bu örgütlerin güçlenmesinde ve etkinlik kazanmalarında belirleyici/etkili olmuştur.

5

Çeşitli meslekleri icra edenler, tarihsel süreç içerisinde loncalar, korporasyonlar,

dernekler, ticari ortaklıklar, sendikalar, odalar, birlikler gibi farklı ad ve biçimler taşıyan ve

zaman içerisinde nitelikleri itibarıyla birbirinden farklılaşan çeşitli örgütler bünyesinde

teşkilatlanmışlardır. Mesleki örgütlenme, günümüze kadar yapısal, işlevsel ve hukuksal yönden

farklılaşarak gelişim göstermiş ve yeni formlara bürünmüştür. Fakat örgütsel yapıların biçimi

değişse bile, bunların mesleğe ve meslek mensuplarına yönelik temel misyonunun korunduğu ve

daha da geliştiği görülmektedir.

Toplumsal yaşamın niteliğinden kaynaklanan ve farklı toplumsal kesimlerin

ihtiyaçlarının karşılanması, çıkarlarının korunması ve bunlar arasındaki çatışmaların

dengelenmesinin bir aracı olan meslek örgütleri; ekonomik ve sosyal refahın gelişimine katkı

sağlanması, yürütülen mesleki faaliyetlerin belli bir düzen ve disiplin içerisinde belli standart ve

kurallara uygun olarak yürütülmesi, bir kısım kamusal hizmetlerin bu örgütlerce görülmesinin

sağlanması ve diğer bazı amaçlara ulaşılması bakımından devletler tarafından da himaye edilmiş

ve desteklenmiştir.

Bunun sonucu olarak kimi toplumlarda, meslek örgütleri bizzat devletin öncülüğünde ve

yönlendirmesiyle veya üyelik zorunluluğu getirilmek suretiyle kanun zoruyla teşkil edilmiş ve

devlet teşkilatının bir parçası haline getirilmişlerdir. Belli mesleğe mensup olanlarca gönüllülük

esasına dayalı olarak kurulan veya muayyen bazı toplumsal ve ekonomik gerekliliklere binaen

devlet tarafından bir tür kamu organizasyonu olarak teşkil edilen örgütler, temelde ortak

işlevleri üstlenmişlerdir.

Bunlar arasında yapısal, hukuksal, niteliksel, işlevsel bakımdan önemli farklılıklar

bulunsa dahi, ortak amaç, mesleğin korunması ve geliştirilmesi, meslek mensuplarının ortak

çıkar ve ihtiyaçlarının karşılanması ve mesleki faaliyetlerin öngörülen kurallar ve standartlar

çerçevesinde yürütülmesinin temini gibi mesleki ve ekonomik nitelikteki bazı amaçlara

ulaşılmasıdır.

2- Her toplum ve ülkede farklı ihtiyaçlardan ve zorunluluklardan kaynaklanan bir

mesleki örgütlenme yapısı söz konusudur. Genel olarak iki tür mesleki örgütlenme

modelinden –sivil toplum kuruluşu ve kamusal kuruluş modeli- söz edilebilir. Hukuki

statü, teşkilatlanma biçimi ve devlet ve sivil toplumla olan ilişki türü, bir ülkedeki

mesleki örgütlenme modelinin yapısını ortaya koyan temel unsurlardır.

Dünyada tek bir mesleki örgütlenme modelinden söz edilememektedir. Her toplum ve

ülkede farklı ihtiyaçlardan ve zorunluluklardan kaynaklanan bir mesleki örgütlenme yapısı söz

konusudur. Ancak, genel olarak iki tür mesleki örgütlenme modelinden söz edilebilir. Birinci

grup dernek olarak veya başka adlarla kurulan ve sivil toplum kuruluşu niteliğini taşıyan meslek

örgütleridir. Üyeliğin ihtiyari olduğu, kuruluş amaçlarının ve faaliyet alanlarının

6

kurucular/üyeler tarafından belirlendiği, devletle organik bir ilişkinin söz konusu olmadığı, aynı

mesleği icra edenlerin gönüllülük esasına dayalı olarak oluşturdukları meslek örgütleri bu

kapsama girmektedir.

İkinci grupta ise görev ve işlevleri kanunla düzenlenen, üyeliğin zorunlu olduğu, kamu

tüzel kişiliğine veya kamu kurumu niteliğine sahip olarak kanunla veya diğer hukuki

düzenlemelerle kurulan devletin himayesinde/kontrolünde olan meslek örgütleri yer

almaktadır. Devletle ilişkileri, zorunlu üyelik ve kamusal nitelikleri nedeniyle sivil toplum

kuruluşu olarak kabul edilemeyecek bu gruptaki meslek örgütleri; devleti oluşturan idari

teşkilatın bir unsuru olarak kurulmakta ve geniş anlamda devlet teşkilatının bir parçası olarak

faaliyet göstermektedirler.

Söz konusu iki grup dışında belli yönleriyle ilk iki grubun bazı özelliklerini taşıyan

meslek örgütleri de görülebilmektedir. Bu nedenle, mesleki örgütlenme modellerini bu şekilde

keskin bir şekilde birbirinden ayırmak ve belli nitelikleri itibarıyla kategorize etmek her zaman

mümkün bulunmamaktadır. Bu itibarla, her ülkedeki mesleki örgütlenme modelinin kendine

özgü ve ait olduğu toplumun hukuk sistemi tarafından belirlendiğini söylemek daha doğrudur.

Mesleki örgütlenme; toplumların demokrasi ve örgütlenme kültürü, hukuk sistemi,

teşkilat yapısı ile geçmiş tecrübeler ve güncel ihtiyaçlara bağlı olarak şekillenmekte, bu

çerçevede her ülkede genel benzerlikler yanında belli ölçüde farklılıklar/özgünlükler

göstermektedir.

Öte yandan, konu ile ilgili olarak mesleki örgütlenmenin devlet ve sivil toplumla olan

ilişkisi üzerinde de önemle durulması gereklidir. Zira, mesleki örgütlenme modeli, meslek

kuruluşlarının etkinlikleri kadar, devlet ve sivil toplumla olan ilişkilerinin niteliğini de

etkilemektedir.

Özel hukuk hükümlerine göre kurulan ve sivil toplum kuruluşu niteliği taşıyan meslek

örgütlerinde; meslek örgütleri kurucularının iradesine bağlı olarak kurulmakta, üyelik,

gönüllülük esasına dayanmakta, ülkeler itibarıyla adları farklılaşsa bile genel olarak dernek

statüsüyle faaliyet gösterilmekte, devlet karşısında belli bir özerkliğe sahip olunmakta, örgütün

yönetimi, faaliyetlerin yürütülmesi ve diğer konulardaki kararlar üyeler ve bunlar tarafından

seçilen organlarca alınmakta, örgütsel düzeyde demokratik ilke ve araçlar önem kazanmakta,

kamusal nitelikli görevler sınırlı bir şekilde yürütülmekte, esas olarak mesleğe ve meslek

mensuplarına yönelik mesleki nitelikteki etkinlikler yürütülmekte, bunlara tanınan kamusal güç

ve ayrıcalıklar sınırlı kalmakta ve örgüt faaliyetleri bunların üyelerince finanse edilmektedir.

Kamu hukuku kurallarına tabi olarak kamusal nitelikte kurulan meslek örgütlerinde ise;

kuruluşlar kurucuların bu yöndeki iradelerinden ziyade yasal düzenleme sonucu olarak kanunla

veya benzer hukuki normlarla kurulmakta, üyelik konusunda genellikle zorunluluk ilkesi geçerli

olmakta, derecesi ve usulü farklı olmakla birlikte meslek örgütleri devlet teşkilatının bir parçası

7

olarak teşkilatlandırılmakta, özerklik diğer meslek örgütlerine nazaran daha sınırlı kalmakta,

organları seçimle belirlense bile yönetimleri ve faaliyetlerinde demokratik ilke ve mekanizmalar

daha az yer bulmakta, devletin bunlar üzerinde gözetim ve denetim yetkisi bulunmakta, bunlara

çeşitli kamusal güç, yetki ve ayrıcalıklar tanınmakta, mesleki faaliyetler yanında kamu hizmeti

niteliği taşıyan bazı görevler de yürütülmekte ve faaliyetler üye gelirleriyle finanse edilse bile

üyeliğin zorunlu olması, gelirlerin kanunla düzenlenmesi ve diğer hususlar bakımından bu

örgütler bir tür vergi benzeri gelir kaynaklarıyla finanse edilmiş olmaktadır.

3- Avrupa Birliği müktesebatı, mesleki örgütlenme modeline yönelik ortak bir

model önermemekle birlikte, örgütlenme özgürlüğü, birçok ülkede iç hukukun da bir

parçası halini alan uluslararası normlarla kayıt altına alınmış bulunmaktadır.

Mesleki örgütlenme hususunda Avrupa Birliği üyesi ülkelerde farklı uygulamalar

görülmektedir. Avrupa Birliği normları, mesleki örgütlenme konusunda üye veya aday ülkelerce

benimsenmesi ve aynen uygulanması zorunlu bir mesleki örgütlenme modeli öngörmemektedir.

AB müktesebatı, ulusal kamu yönetimleri için ortak bir teşkilat yapısı öngörmediği gibi meslek

örgütleri için de ortak bir model getirmemektedir. Ancak örgütlenme özgürlüğü, sivil toplum,

toplum-devlet ilişkileri (sivil toplum diyaloğu), üyeliğin gerektirdiği kurumsal kapasite gibi

konularda belli ilke ve kuralların bulunduğu da bilinmektedir.

Diğer yandan, örgütlenme özgürlüğü, birçok ülkede iç hukukun bir parçası halini alan

uluslararası normlarla da kayıt altına alınmış bulunmaktadır. Birçok uluslararası doküman

(İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi, İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetlerini Korumaya Dair

Sözleşme, Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme, ILO Sözleşmeleri, Avrupa

Sosyal Şartı ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı gibi AB dokümanları) genel olarak örgütlenme

özgürlüğünü ve somut olarak da dernek ve sendikalar kurma, bunlara katılma ve üye olmaya

zorlanmamaya ilişkin hak ve özgürlükleri düzenlemiştir.

Bu bağlamda, üyeliğin zorunlu olduğu kamusal tipteki meslek örgütleri uluslararası

hukuk bakımından örgütlenme özgürlüğünün ihlali olarak görülmemektedir. Örgütlenme

özgürlüğüyle ilgili olarak belli ilkelere uyulması koşuluyla devletlerin iç hukuklarında bu tür

düzenlemeler yapılabileceği ve belli mesleklere mensup olanların aynı meslek örgütü

bünyesinde teşkilatlandırılmasının öngörülebileceği kabul edilmektedir. Bu konu, ülkelerin iç

hukuklarına bırakılmaktadır.

Öte yandan, küreselleşme, devletler ve milletlerarası münasebetler, mesleklere ilişkin

uluslararası standartların oluşması, mesleki faaliyetlerin belli koşullar çerçevesinde diğer

ülkelerde de icra edilebilmesi ve diğer bazı faktörler ulusal meslek örgütleri yanında dünya

ölçeğinde uluslararası nitelikte meslek örgütlerinin kurulmasını ve bunların etkinlik

kazanmalarını sağlamıştır. Günümüzde birçok meslek, uluslararası düzeyde örgütlenmiş

8

bulunmaktadır. Ülkemizdeki dernek statüsünde bulunan meslek örgütleri ile kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşları da kendi alanlarında kurulmuş uluslararası meslek

örgütlerine/kuruluşlarına üye olmaktadır. Mesleki örgütlenme alanındaki uluslararası boyut,

meslek örgütlerini belli ölçüde uluslararası ölçekte faaliyet gösteren kuruluşlar haline

getirmiştir.

4- Türkiye’de meslek kuruluşlarının daha özerk bir yapıya kavuşmaları 1950’li

yıllardan itibaren başlamıştır. Özellikle 1961 Anayasasıyla yapılan düzenlemelerle, daha

önce ilgili kanunlarla bazı meslek kuruluşları bakımından görülen katı devlet

vesayeti/denetimi azalmış ve meslek kuruluşlarının özerkliği güçlenmiştir. Ancak, 1982

Anayasası ile meslek kuruluşları üzerindeki idari vesayet yetkisi genişletilmiştir.

Ülkemizde mesleki örgütlenmenin tarihi gelişimine bakıldığında, meslek örgütlerinin

geçmişinin, Anadolu’da Selçuklular döneminde kurulan ahi teşkilatına (ahi birlikleri) kadar

uzandığı görülmektedir. Cumhuriyetin kuruluşundan sonra, Osmanlı Devleti’nin son

dönemlerindeki mesleki örgütlenme anlayışı paralelinde düzenlemeler yapılmış ve mevcut yapı

sürdürülmüştür. Osmanlı’dan devralınan, esnaf cemiyetleri ve ticaret ve sanayi alanında görülen

oda tipi mesleki örgütlenme zaman içerisinde diğer bazı meslek grupları için de tercih edilmiş ve

yeni meslek kuruluşları teşkil edilmiştir. Ayrıca üyelik zorunluluğu getirilmiş ve bunlara kimi

ayrıcalıklar tanınmıştır.

Cumhuriyet dönemindeki ilk meslek örgütleri; ticaret ve sanayi odaları, etıbba odaları,

barolar ve ziraat odalarıdır. 1950 sonrasında çıkarılan kanunlarla yeni meslek kuruluşları (Türk

Tabipleri Birliği ve tabip odaları, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve mimar ve mühendis

odaları, Veteriner Hekimleri Birliği ve veteriner hekim odaları, Türk Eczacıları Birliği ve eczacı

odaları, Türkiye Bankalar Birliği, Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği) teşkil edilmesine devam

edilmiştir. Ayrıca, 1950 öncesinde daha çok oda/baro gibi yerel düzeyde örgütlenen meslek

kuruluşlarının 1950 sonrasında yapılan yeni düzenlemelerle birlik şeklinde (üst kuruluş) ulusal

düzeyde örgütlendirildikleri görülmektedir.

Öte yandan, 1961’den önce kuruluş kanunlarıyla birbirinden farklı şekillerde tanımlanan

meslek kuruluşları 1961 Anayasasıyla ortak bir tanımlamayla aynı kategoriye dâhil

edilmişlerdir. Meslek kuruluşları 1961 Anayasası öncesinde çıkarılan kuruluş kanunlarında;

“mesleki teşekkül mahiyetinde, kamu kurumu”, “mesleki teşekkül mahiyetinde kamu kurumları”,

“amme hizmetine yarar mesleki bir teşekkül”, “amme hizmetlerine yarar bir teşekkül”, “amme

hizmetine yararlı bir meslek teşekkülü” şeklindeki ibarelerle tanımlanmışlardır. 1961 Anayasası

mesleki örgütlenmede köklü bir değişim öngörmüş ve meslek kuruluşlarını Anayasada

tanımlayarak, anılan kuruluşları “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” olarak

nitelendirmiştir.

9

Cumhuriyetin ilk dönemlerinden itibaren, devletçe benimsenen ekonomik yaklaşımın da

etkisiyle meslek kuruluşları üzerinde -özellikle ticaret ve sanayi odaları- sıkı bir devlet vesayeti

olduğu görülmektedir. Ancak 1950’lerden sonraki dönemde meslek kuruluşlarının daha özerk

bir yapıya kavuştukları görülmektedir. Özellikle 1961 Anayasasıyla yapılan düzenlemelerle,

daha önce ilgili kanunlarla bazı meslek kuruluşları bakımından görülen katı devlet

vesayeti/denetimi azalmış ve meslek kuruluşlarının özerkliği güçlenmiştir. Bu yapı ancak 1982

Anayasasına kadar sürmüş ve 1982 Anayasası meslek kuruluşlarına ilişkin önemli yenilikler

getirmiştir.

Mesleki örgütlenme, 1982 Anayasası döneminde de önceki Anayasa ve mevcut yasalara

dayalı temel yapısal karakteristiğini korumakla birlikte, yeni Anayasa bazı konularda farklı

hükümler öngörmüştür. Meslek kuruluşlarının kamu kurumu niteliği 1982 Anayasasıyla da

korunmuş ve Anayasa’da bunların kamu tüzel kişiliğini haiz oldukları açıkça düzenlenmiştir.

Ayrıca yapılan ayrıntılı düzenlemelerle meslek kuruluşlarının amaç, işlev, yapı ve nitelikleri

belirlenmiş, diğer yandan önemli bazı yasaklamalar ve sınırlamalar getirilmiştir. Yeni

Anayasanın birçok sınırlayıcı hükmü 1995 değişikliğine kadar uygulanmıştır. Kamu kurum ve

kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde çalışanlar için meslek kuruluşlarına üye olma

mecburiyetinin kaldırılması, bu kuruluşların Devletin idari ve mali denetimine tabi tutulması

gibi düzenlemeler ilk defa 1982 Anayasasında yer almıştır. Bu dönemde Anayasa hükümleri

doğrultusunda meslek kuruluşlarının kuruluş kanunlarında bir takım değişikliklere gidilmiştir.

Böylece, yeni yapıda devletin meslek kuruluşları üzerindeki idari vesayet yetkisi genişletilmiştir.

1982 sonrasında meslek kuruluşları birçok yönden aynı hükümlere tabi tutulmaya

çalışılmışsa da, bunlar daha çok kuruluş amaçları, amaç dışı faaliyet yasağı, organların görevden

alınması, seçim işlemleri, devletin idari ve mali denetimi, uluslararası ilişkilerde izin alınması

gibi konularla sınırlı kalmıştır. 1961 veya 1982 Anayasalarından önce çıkarılmış bulunan

kanunların yürürlükte kalması ve bunlarda gerekli değişikliklerin yapılmaması nedeniyle meslek

kuruluşlarının teşkili, örgütlenme biçimleri ve teşkilat yapıları, görev ve yetkileri, organları ve

bunların oluşumu, üyelik sistemi gibi birçok konuda homojenlik sağlanamamıştır. Aynı hukuki

niteliğe ve statüye sahip bu kuruluşlar arasında kurumsal yapılar ve tabi oldukları hükümler

bakımından hâlâ önemli farklılıklar bulunmaktadır.

1982 Anayasası ile başlayan ve günümüze kadar geçen süreçte de kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşu statüsüyle yeni meslek kuruluşlarının kurulmasına devam

edilmiştir. Bu dönemde; Türk Diş Hekimleri Birliği ve diş hekimleri odaları, Türkiye Serbest

Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği ve serbest muhasebeci

mali müşavirler odaları ile yeminli mali müşavirler odaları, Özel Finans Kurumları Birliği,

Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşları Birliği, Türkiye Tohumcular Birliği ve alt birlikleri,

Türkiye Değerleme Uzmanları Birliği gibi yeni meslek kuruluşları ve üst kuruluşları

10

kurulmuştur. Ayrıca, son yıllarda çıkarılan yeni kanunlarla da bu kuruluşlardan bazıları yeniden

yapılandırılmıştır.

5- Türkiye’de mesleki örgütlenme tek boyutlu olmayıp birbirinden farklı yapıdaki

meslek örgütleri birlikte faaliyet göstermektedir. Ülkemizde görülen üç farklı tipteki

meslek örgütlerinin kuruluş amaçları, teşkilatlanma biçimleri, statüleri, hukuki

nitelikleri, üyelik usulü, gelir kaynakları, görev ve yetkileri, faaliyet alanları, organ

seçimleri, yönetim usulleri, tabi olunan mevzuat, bunlara tanınan ayrıcalıklar, kamusal

görev ve yetkiler birbirinden ayrılmaktadır.

Ülkemizde meslek örgütleri yalnızca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve

bunların üst kuruluşlarından ibaret değildir. Anayasanın 135 inci maddesi kapsamına girmeyen

çeşitli meslek örgütleri ve kuruluş amaçları, yapıları, işlevleri itibarıyla kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşlarına benzer yönler taşıyan ve “benzer kuruluşlar” olarak

adlandırılan meslek örgütleri de bulunmaktadır.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan, farklı yapı, işlev ve

nitelikleri bulunan mesleki örgütlenmeler;

• Özel kanunlarla kurulan, ancak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olarak

tanımlanmayan kuruluşlar (benzer kuruluşlar),

• 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu ve özel bazı kanunlar gereği kooperatif statüsünde

oluşturulan kooperatif, birlik ve üst kuruluşları,

• Çeşitli kanunlarla kurulan ve kimisi kooperatif niteliğinde olan birlik, konsey gibi

kuruluşlar,

• Sendikalar ve üst kuruluşları,

• Dernek ve vakıf statüsüyle gönüllülük esasına göre kişilerin iradesiyle kurulan meslek

örgütleri

şeklinde sayılabilir.

Bu bağlamda, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan bu

örgütlenmeleri ana hatlarıyla;

• İhracatçı Birlikleri ve Türkiye İhracatçılar Meclisi,

• Fikir ve Sanat Eserleri Sahipleri Meslek Birlikleri,

• Tarım Sektöründe Kurulan Birlik ve Kooperatifler ile Bunların Üst Kuruluşları,

- Tarımsal Üretici Birlikleri ve Üst Kuruluşları

- Esnaf ve Sanatkârlar Kredi ve Kefalet Kooperatifleri ve Üst Kuruluşları

- Tarımsal Amaçlı Kooperatifler ve Üst Kuruluşları

- Tarım Kredi Kooperatifleri ve Üst Kuruluşları

- Tarım Satış Kooperatifleri ve Üst Kuruluşları

11

- Hayvan Islahı Kanununa Göre Kurulan Yetiştirici Birlikleri ve Üst Kuruluşları

- Ürün Konseyleri

- Sulama Birlikleri

• Gümrük Müşavirleri Dernekleri,

• Dernekler Kanununa Göre Kurulan Mesleki Dernekler,

• Kooperatifler,

• Sendikalar,

• Vakıf statüsüyle kurulan meslek örgütleri

şeklinde sıralamak mümkündür. Ek: 1’de, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları

dışında kalan, benzer kuruluşlar ile diğer meslek örgütleri hakkındaki bilgilere ve bazı

değerlendirmelere yer verilmiştir.

Ülkemizdeki meslek örgütleri; kuruluş amaçları, teşkilatlanma biçimleri, statüleri, hukuki

nitelikleri, üyelik usulü, gelir kaynakları, görev ve yetkileri, faaliyet alanları, organ seçimleri,

yönetim usulleri, tabi olunan mevzuat, bunlara tanınan ayrıcalıklar ile kamusal görev ve yetkileri

itibarıyla birbirinden ayrılmaktadır. Bu itibarla, tüm bu örgütleri aynı kategoriye dâhil ederek

homojen yapılar olarak “meslek örgütü” şeklinde eşit yapılar olarak sınıflandırmak mümkün

bulunmamaktadır. Bazı yönlerden benzerlik göstermelerine rağmen, bu örgütler yapısal,

hukuksal, işlevsel ve diğer yönlerden esaslı ayırt edici özelliklere sahip bulunmaktadırlar. Bu

nedenle, ülkemizdeki mesleki örgütlenme modelinin analizi esnasında genelleme yapmak

yerine, her örgütsel grubu tabi olduğu hukuki çerçevede ve kendi içinde ayrı ayrı

değerlendirmek gerekmektedir.

6- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını homojen bir yapıda ve tek tip

halinde sınıflandırmak mümkün değildir. Bunlara ilişkin genel çerçeve ve ilkeler

Anayasayla belirlenmiş, ayrıntılı düzenlemeler ise ilgili mesleğin faaliyet konusu, mesleki

gerekler ve hususiyetler esas alınarak bu amaçla çıkarılan özel kanunlarla ortaya

konulmuştur.

Ülkemizde meslek kuruluşları denildiğinde esas olarak Anayasanın 135 inci maddesi

kapsamında kurulan meslek kuruluşları anlaşılmaktadır. Özel kanunla kurulan bu kuruluşlar

Anayasal statüleri çerçevesinde “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu” veya “kamu

kurumu niteliğindeki meslek üst kuruluşu” şeklinde nitelendirilmekte, bunlar genel olarak

“kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” şeklinde tasnif edilmektedirler.

Bu kuruluşları tarif etmek için kısaca meslek kuruluşları/meslek örgütleri gibi kavramlar

da kullanılmaktadır. “Meslek örgütleri”, “meslek kuruluşları” ibareleri dar anlamda, Anayasanın

135 inci maddesi kapsamına giren kuruluşları kapsamaktadır. Bu kavramlar geniş anlamda

kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan, dernekler, sendikalar ve özel

12

kanunlar çerçevesinde kurulan diğer mesleki örgütlenmeleri de kapsayacak şekilde

kullanılmaktadır.

Anayasa (md. 135) kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarını “…

belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini

kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek

mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere

meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri

tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu

tüzelkişilikleri” olarak tanımlamış ve bunların tabi olduğu diğer ilke ve kuralları belirlemiştir.

Ayrıca, kuruluş kanunlarında meslek kuruluşlarının örgüt yapısı, görev ve yetkileri ve diğer

hususlara ilişkin hükümler yer almaktadır. Buna göre, kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşları ve üst kuruluşları Anayasa’da belirtilen amaç ve işlevleri görmek üzere kanunla

kurulan, organları kendi üyeleri tarafından ilgili kanunlarda belirlenen usullere göre ve yargı

gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir.

Bunlar kamu tüzel kişiliğini haiz olmalarına rağmen ne kamu kurumu ne de kamu

kuruluşudurlar. Meslek kuruluşları Anayasayla “kamu kurumu” olmadıkları halde bu nitelikte

görülen ve belli amaçlarla kendilerine “kamu kurumu niteliği” verilen kuruluşlardır. Kamu

kurumu niteliğinde yapılandırılmaları bunlara bir kısım kamusal güç, yetki ve ayrıcalıklar

sağlamaktadır. Diğer yandan, kamu tüzel kişiliğini haiz olmalarına ve kamu kurumu niteliğinde

görülmelerine rağmen, bu kuruluşlar birçok yönden kamu kurum ve kuruluşlarından ayrılırlar.

Ayrıca, kamusal güç, yetki ve ayrıcalıkları sınırlıdır, ancak ilgili kanunlarda öngörülen hallere

münhasırdır.

Raporun İkinci, Üçüncü ve Beşinci Bölümlerinde ayrıntılı olarak irdelendiği üzere, bu

kuruluşların hukuksal nitelikleri ve bununla bağlantılı olarak idare teşkilatı içindeki yerleri,

statüleri ve diğer birçok konuda tartışmalar ve farklı görüşler bulunmaktadır. Yargı içtihatları ve

doktrindeki tartışmalar açıkça göstermektedir ki, ilk defa 1961 yılında Anayasayla “kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” olarak tarif ve tasnif edilen bu kuruşların hukuki ve

idari mahiyetleri, işlevleri, nitelikleri ve başkaca konulardaki özellikleri net ve açık bir şekilde

belli bir esasa bağlanabilmiş değildir.

Ülkemizde Anayasanın 135 inci maddesine istinaden kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşu olarak yapılandırılan 18 meslek kuruluşu/üst kuruluşu (birlik, konfederasyon)

bulunmaktadır. Ayrıca 5.000’e yakın yerel düzeyde meslek kuruluşu (oda, borsa, baro, birlik,

federasyon şeklinde) bulunmaktadır. Bunlar, Anayasanın 135 inci maddesine paralel olarak

genel olarak yerel düzeydeki kuruluşlar ve bunların oluşturdukları üst kuruluşlar şeklinde ikili

bir teşkilatlanma biçimine sahiptirler. Yerel düzeyde (bölge, il veya ilçe) örgütlenmiş meslek

kuruluşları “meslek odası” veya “oda” (oda, borsa, baro, federasyon adlarıyla) olarak, yerel

13

düzeydeki kuruluşların katılımıyla oluşan merkezi örgütler ise “meslek üst kuruluşu” veya

“birlik”/”konfederasyon” şeklinde adlandırılmaktadır. Diğer yandan kuruluş kanunlarında

“birlik” olarak adlandırıldıkları halde, ulusal ölçekte, kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşu olarak yapılandırılan ve yerel düzeyde teşkilatlanmamış kuruluşlar da bulunmaktadır.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını homojen bir yapıda ve tek tip halinde

sınıflandırmak mümkün değildir. Bunlara ilişkin genel çerçeve ve ilkeler Anayasayla belirlenmiş,

ayrıntılı düzenlemeler ise ilgili mesleğin faaliyet konusu, mesleki gerekler ve hususiyetler esas

alınarak bu amaçla çıkarılan özel kanunlarla ortaya konulmaktadır. Söz konusu düzenlemelerde

Anayasa’da belirtilen belli başlı ortak nitelikler ve hususlar dışında kuruluşların yapılarından

kaynaklanan bazı farklılıklar bulunmaktadır. Ancak, bunun dışında salt yasal düzenlemelerin

çıkarıldığı dönemdeki ihtiyaçlardan veya yaklaşım farklılıklarından kaynaklanan çeşitli

farklılıklar da söz konusudur. Dolayısıyla kuruluşlar arasındaki bütün farklılıkları yalnızca

mesleki gerekler ve ihtiyaçlarla açıklamak mümkün bulunmamaktadır.

İlgili kanunlarından kaynaklanan farklılıklarına rağmen, kamu kurumu niteliğindeki

meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının Anayasa ve yasaların öngördüğü bazı ortak nitelikleri

ve doktrin ile yargı kararlarında ortaya konulan ortak bazı özellikleri bulunmaktadır. Bu

kuruluşlar bazı yönlerden kamu hukukuna tabi kamu idarelerine ve kamu kurumlarına

benzerlik göstermekte, belli yönlerden ise bunlardan ayrılarak dernek ve sendikalar gibi özel

hukuk hükümlerine tabi örgütlere benzerlik göstermektedir. Meslek kuruluşlarının bazı

noktalarda ise özgün bir yapı gösterdikleri ve bazı yönleri itibarıyla söz konusu iki grup

örgütlenmelerden ayrıldığı kabul edilmektedir.

Özetle, pozitif hukuktaki yerleri ve doktrindeki tanımlama ve sınıflandırmalar

bakımından söz konusu kuruluşlar, kamu yönetiminin bir parçası olarak özgün yapılarıyla ayrı

bir grup oluşturmaktadırlar.

Bu açıklamalar ışığında, meslek kuruluşlarının ortak bazı nitelikleri aşağıda

gösterilmiştir.

• Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları Anayasanın açık

hükmü ve ilgili kanunlarındaki hükümler gereği “kamu tüzel kişiliği”ni haizdirler. Bu kuruluşlar

kamu tüzel kişiliğinin sağladığı hak ve imkânlardan ilgili kanunlarındaki düzenlemeler

çerçevesinde yararlanırlar. Tüzel kişiliğin kazanılma usulü, zamanı ve sonuçları kuruluş

kanunlarıyla düzenlenmiş bulunmaktadır.

• Meslek kuruluşları “kamu kurumu niteliğinde”dirler. Bunların “kamu kurumu”

olarak değil de “kamu kurumu niteliğindeki kuruluşlar” olarak tanımlanması, “kamu kurumu”

olarak görülmediklerini göstermektedir. Kamu kurumu olmamakla birlikte bunlara belli

amaçlarla “kamu kurumu niteliği” tanınmıştır. Bununla birlikte, meslek kuruluşlarının bu şekilde

tanımlanmak ve yapılandırılmak suretiyle, bunların özel hukuk hükümlerine tabi örgütlerden

14

belli ölçüde farklılaştırıldığı ve kamusal bazı güç, yetki ve ayrıcalıklarla donatıldıkları kabul

edilmektedir.

• Anayasa gereği bu kuruluşlar ancak kanunla kurulurlar. Bir kuruluşun Anayasa’nın

135 inci maddesi kapsamında “kamu kurumu nitelindeki meslek kuruluşu” veya “üst kuruluşu”

olarak kurulabilmesi, mevcutların varlığına son verilebilmesi veya bu nitelik ve statülerinin

değiştirilebilmesi ancak kanuni düzenlemeyle mümkündür.

• Meslek kuruluşları Anayasa ve yasalarla belirlenen konularda kamu hukukuna

tabidirler. Bunlar hakkında özel hukuk hükümleri de uygulanabilmektedir. Bu konudaki esaslar

kuruluş kanunlarında gösterilmektedir. Diğer yandan Dernekler Kanununun bazı hükümleri bu

kuruluşlar hakkında da uygulanmaktadır.

• Meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları, hukuki nitelikleri, statüleri, teşkilatlanma

biçimleri, faaliyet alanları, çalışma usulleri, görev ve yetkileri, organları ve seçim usulleri,

kuruluşların iç ve dış denetim usulleri, üyelikle ilgili kurallar, meslek ve meslek mensuplarına

ilişkin görev ve yetkiler kanunla belirlenmektedir.

• Meslek kuruluşları “belli bir mesleğe mensup olanlara” yönelik olarak kurulmakta ve

bu çerçevede faaliyet göstermektedirler. Hizmet ve faaliyet alanları belli bir meslek ve meslek

grubuna yöneliktir. Üye yapıları, organlarının oluşumu ve yönetim usulleri dolayısıyla, bu

kuruluşlar “korporasyon” niteliğindeki şahıs topluluklarıdır. Ancak, tüzel kişiliğin sonucu olarak

amaçları doğrultusunda mal edinebilmekte ve diğer hukuki tasarruflarda bulunabilmektedirler.

• Mesleğe ve meslek mensuplarına yönelik faaliyetler dışında, kamu yararı

doğrultusunda kamu hizmeti niteliği taşıyan bazı faaliyetler de yürütmektedirler. Devlet bazı

hizmetlerini bu kuruluşlara devretmiş ve onların tekeline bırakmıştır. Ayrıca bu kuruluşlarca

sunulan bazı hizmetlerden meslek mensupları dışındakiler de yararlanabilmektedir.

• Meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları Anayasa ve yasalarla belirlenmiş olup,

kendilerine kuruluş kanunlarıyla verilen görev ve yetkiler çerçevesinde bu amaçlar

doğrultusunda faaliyet gösterirler. Kuruluş amaçları dışında faaliyetleri yasaklanmış ve

müeyyideye tabi tutulmuştur. Bununla birlikte amaç dışı faaliyetlerin belirlenmesi konusunda

zorluklar bulunmaktadır.

• Anayasadaki istisna (kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde

çalışanlar) dışında üyelik zorunludur. Üye yapısı ve koşulları kuruluşlar itibarıyla farklılık

göstermektedir. Gerçek kişiler yanında tüzel kişiler de meslek kuruluşlarına üye

olabilmektedirler.

• Organları kendi üyeleri tarafından ve üyeler arasından seçimle belirlenmektedir.

Seçimler Anayasadaki ilkeler ve kuruluş kanunlarındaki usul hükümleri doğrultusunda yargı

gözetiminde gerçekleştirilmektedir. Organ seçimleri ve yönetimlerinde belli ölçüde demokratik

bir yapı söz konusudur.

15

• Meslek kuruluşlarının organları ancak belli hallerde görevden alınabilmektedir.

İdarenin bu kuruluşların organlarını görevden alması sınırlandırılmıştır. Bunun için Anayasal ve

yasal güvenceler sağlanmıştır. İstisnai haller dışında yargı kararı olmaksızın organların görevine

idari mercilerce son verilememektedir.

• Meslek kuruluşları kamu tüzel kişiliğini haiz olarak idari teşkilat içerisinde

yapılandırılmış olsalar bile, idari ve mali özerkliğe sahiptirler. Organlarının seçimle kendi üyeleri

tarafından oluşturulması, idare tarafından görevden alınamaması, ayrı bütçeye sahip olmaları ve

diğer konulardaki yetkileri bu özerkliğin sonucudur.

• Meslek kuruluşları özerk olmalarına rağmen, Anayasa gereği devletin gözetim ve

denetimine tabidirler. Devlet ve diğer bazı kamusal otoriteler bunlar üzerinde kanunlardaki

hükümler çerçevesinde vesayet yetkisine sahiptirler. Vesayet yetkisi yalnızca teftiş veya denetim

yetkisiyle sınırlı olmayıp, ilgili kanunlarda belirtilen diğer konuları da kapsamaktadır.

• Üst kuruluş bünyesinde örgütlendirilen meslek kuruluşları üzerinde belli ölçüde üst

kuruluşun idari vesayeti (örgüt içi vesayet) de söz konusudur. Dolayısıyla meslek kuruluşlarının

kendi içindeki özerkliği de sınırsız değildir. Meslek üst kuruluşları kanunlarla kendilerine

verilen görev ve yetkiler çerçevesinde yerel düzeydeki kuruluşlarla ilgili tasarruflarda (denetim,

vesayet uygulamaları) bulunabilmektedir.

• Kamu tüzel kişiliği haiz olma ve kamu kurumu niteliğinde bulunmanın sonucu olarak

meslek kuruluşları bazı kamusal güç, yetki ve ayrıcalıklarla donatılmışlardır. Kamusal güç ve

yetkiler ilgili kanunlarda gösterilen hallerle sınırlıdır. Bu nedenle bunlar, devlete veya kamu

kurum ve kuruluşlarına tanınan tüm yetki ve ayrıcalıklarından yararlanamazlar.

• Meslek kuruluşları genel olarak üyelerinin ödediği aidat ile hizmet ve belge karşılığı

elde ettikleri gelirlerle finanse edilirler. Devlet bütçesinden yardım almazlar. Ancak gelirleri

kanunlarla belirlendiğinden vergi benzeri bir gelir niteliğindedir. Gelir kaynakları, aidat türleri

ve miktarları ile diğer gelirler konusunda kuruluşlar itibarıyla önemli farklılıklar bulunmaktadır.

• Meslek kuruluşlarının gelirleri kuruluş amaçları doğrultusunda gerçekleştirilecek

faaliyetlere özgülenmiştir. Ancak bazı kuruluşların kendi kanunlarında yer alan özel hükümler

gereği, gelirlerinin belli bir kısmı kamu kurumu ve kuruluşları ile diğer kuruluşlara

aktarılabilmektedir.

• Meslek kuruluşları Devlet bütçesine (5018 sayılı Kanundaki anlamıyla merkezi

yönetim veya genel yönetim bütçesi) dâhil değildirler. Ayrıca, bütçe, harcama, muhasebe, ihale,

alım, satım, personel işlemleri ve diğer konularda kendi mevzuatlarına tabi olup, kamu kurum ve

kuruluşlarının tabi olduğu usullere uyma yükümlülükleri bulunmamaktadır. Ancak bazı hallerde

kamu kurum ve kuruluşlarıyla aynı kategoriye dâhil edilip, aynı kurallara tabi tutulmuşlardır.

• Mesleğe ilişkin standartlar, meslek ahlak kuralları meslek kuruluşlarınca

belirlenmektedir. Meslek içi eğitim, sertifikasyon, mesleki denetim ve disiplin işlemleri bu

16

kuruluşlarca yürütülmektedir. Meslek mensuplarının disiplin suç ve cezaları ve bu konulardaki

yetkili organ veya merciler, kuruluş kanunlarıyla belirlenmiş bulunmaktadır.

• Meslek kuruluşlarının mesleği ve meslek mensuplarını temsil işlevi öne çıkmaktadır.

Bu yönleriyle birçok alanda temsilcilik misyonu üstlenirler, politika oluşturma ve karar alma

mekanizmalarına katılırlar. Meslek kuruluşu statüsüyle birçok kamu kurum ve kuruluşunun

(merkezi idare veya mahalli idareler) organlarında ve yönetimlerinde temsil edilirler, bu

konularda kendilerine bazı ayrıcalıklar tanınmıştır.

• Ülkemizdeki “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu” uygulaması yalnızca

profesyonel mesleklere veya serbest olarak icra edilen bazı mesleklere özgülenmemiştir. Diğer

bazı meslekler/işler/sektörler de bu şekilde örgütlendirilmişlerdir. Mesleğin icrası, meslek

kuruluşuna kaydolmaya bağlı tutulmuştur.

• Belli mesleklerin/işlerin/sektörlerin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları

bünyesinde teşkilatlandırılması konusunda hukuken belirlenmiş objektif kriterler

bulunmamaktadır. Anayasa bunların kuruluş amaçlarını belirlemiş ise de bu kapsamda

değerlendirilebilecek meslekler konusunda bir açıklık getirmemiştir. Meslek kuruluşları ancak

kanunla kurulabildiğinden uygulamada kuruluşlara bu statünün verilmesi Yasama Organınca

karara bağlanmaktadır.

• Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu ve üst kuruluşu şeklinde ikili olarak

yapılandırılabildikleri gibi, yalnızca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu şeklinde de

kurulabilmektedirler. Kuruluş biçimleri ve teşkilat yapıları bakımından bazı ortak yönleri

bulunsa bile her bir meslek kuruluşunun yapısı, mesleki gerekler ve kuruluş kanunun çıkartıldığı

dönemin ihtiyaç ve koşullarını yansıtmaktadır.

• TESK dışındaki üst kuruluşlar “birlik” şeklinde kurulmuşlardır. Esnaf ve sanatkâr

meslek kuruluşları ile barolar dışındakiler genel olarak oda/borsa veya birlik şeklinde

kurulmuşlardır. Birlik olarak kurulduğu halde, yerel düzeyde teşkilatlanmayan meslek

kuruluşları da bulunmaktadır.

7- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile ilgili yaşanan mevcut

sorunlar, esas itibarıyla söz konusu kuruluşların “idare” içinde yapılandırılmış ve devlet

teşkilatının bir parçası olmalarından kaynaklanmaktadır. Kamusal tipteki örgütlenme

modeli, meslek kuruluşlarının tam anlamıyla bir sivil toplum kuruluşu haline

dönüşmesini engelleyen bir ortam oluşturmaktadır. Kuruluş amaçlarına uygun olmayan

faaliyetlerin yaygınlaşması ve yıllardır giderilmeyen mevcut yapısal sorunlar, meslek

kuruluşlarının yönetim ve faaliyetlerindeki etkinliğini sınırladığı gibi mesleki

örgütlenmenin mecburi, tekelci ve hiyerarşik yapısını da pekiştirmektedir.

17

Raporun Üçüncü Bölümünde yer alan, meslek kuruluşlarının hukuki nitelikleri, idare

teşkilatı içindeki yerleri, bunlara kamu kurumu niteliği verilmesinin ve kamu tüzel kişiliği

tanınmasının sebepleri, bunun uygun olup olmadığı, meslek kuruluşları sivil toplum ve

demokrasi ilişkisi konusundaki tartışmalar ve farklı yaklaşımlar, meslek kuruluşlarının örgütsel

yapılarına ilişkin değerlendirmeler ile yüksek yargı organlarının kararları ve Rekabet Kurulu

kararları mevcut mesleki örgütlenme yapımızda önemli hukuksal, yapısal ve işlevsel sorunlar

bulunduğunu göstermektedir.

Anayasanın yürürlüğe girişinden günümüze kadar geçen 25 yılı aşkın dönem boyunca bu

alanda ciddi bir mesafe alınamadığı ve hâlâ benzer sorunların bulunduğu bir mesleki

örgütlenme yapısıyla karşı karşıya bulunduğumuz anlaşılmaktadır. Daha geniş anlamda bunu

meslek kuruluşlarının kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olarak tanımlandığı 1961

yılına kadar götürmek de mümkündür.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları şeklindeki örgütsel

yapılanma ile bu kapsamdaki kuruluşların nitelik, yapı ve faaliyetlerinin incelenmesi sonucunda

aşağıda yer alan genel tespit ve değerlendirmelerde bulunulması mümkündür.

• Kamusal tipteki örgütlenme modeli, meslek kuruluşlarının meslek ve meslek

mensuplarına yönelik işlev ve görevlerini gereği gibi yerine getirmelerini

engellemektedir.

Meslek kuruluşları, Cumhuriyetin kuruluşundan günümüze kadarki süreçte “amme

hizmetine yarar kuruluş” olma keyfiyetinden Anayasa ve yasalarda “kamu kurumu niteliğindeki

meslek kuruluşu” biçiminde ifade edilen yeni bir hukuki ve idari statüye gelmişlerdir. Buna

rağmen, hala gerek yargı kararlarında gerekse doktrinde kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşlarının hukuki nitelikleri ve idare teşkilatı içerisindeki yerleri konusunda tartışmalar

bulunmakta ve farklı görüşler öne sürülmektedir. Bununla birlikte meslek kuruluşlarının

“hizmet yerinden yönetim kuruluşları” olarak idarenin bir unsuru (yerinden yönetim) olduğu

şeklinde genel bir kabul bulunmaktadır.

Doktrinde ve kamuoyunda meslek kuruluşlarının mevcut Anayasal düzen içerisinde

kamu tüzel kişiliğine sahip ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olarak idare

teşkilatı içinde teşkilatlandırılmalarının uygun ve doğru olup olmadığı tartışılmaktadır. Bu

kuruluşların sendika ve derneklerden farklı olarak teşkilatlandırılması ve kamu tüzel kişiliği

tanınarak kamu hukuku kurallarına tabi tutulması eleştirilmektedir. Kısaca, mesleki örgütlenme

konusunda kamusal tipteki örgütlenme modelinin tercih edilmesi ve bunun sürdürülmesi tenkit

edilmektedir.

Kamusal tipteki örgütlenme modelinin meslek kuruluşlarının, meslek ve meslek

mensuplarına yönelik işlev ve görevlerini gereği gibi yerine getirmelerini engellediği

18

belirtilmektedir. Ayrıca, üyelik mecburiyetine gerek bulunmadığı ve bunun demokratik olmadığı

noktası üzerinde durulmaktadır. Ancak bu yöndeki görüşlerin aksine, mevcut yapının

gerekliliğini ve etkinliğini savunan görüşler de bulunmaktadır. Üyelik zorunlu olmakla birlikte,

örgütün faaliyetlerine katılıp katılmama konusunda üyelerin özgür iradeleri ile karar verebildiği

belirtilerek, mevcut yapıda zorunlu üyeliğin çalışmalara katılmanın gönüllü oluşu ile

dengelendiği ifade edilmektedir. Mevcut kamusal tipteki yapılanmanın bu kuruluşların

üstlendikleri bazı kamu hizmetlerinin gereği olduğu, diğer yandan mesleki gelişim ve denetim

bakımından üyelik zorunluluğunun gerekli olduğu belirtilmektedir.

Mevcut yapılanmada en önemli sorun, bu kuruluşların ne kamu kurumu veya kuruluşu

olarak tam anlamıyla kamu hukuku kurallarına tabi bir idare teşkilatı, ne de dernek veya sendika

tipi örgütler gibi sivil toplum kuruluşu olarak yapılandırılmış olmasından, yani hukuki

niteliklerinin ve idare teşkilatı içindeki yerlerinin “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu”

şeklinde mahiyeti belirsiz ve muğlak bir şekilde tanımlanması ve kamu kurumu veya kuruluşu

olmadıkları halde, bunlara kamu tüzel kişiliği tanınmasından doğmaktadır.

• Kamusal tipteki örgütlenme modeli, meslek kuruluşlarının tam anlamıyla bir

sivil toplum kuruluşu haline dönüşmesini engelleyen bir ortam oluşturmaktadır.

Türkiye’de Anayasa ve kuruluş kanunları gereğince kamu tüzel kişiliğini haiz olan ve

“kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu” veya “üst kuruluşu” statüsünde bulunan

kuruluşlar çoğu kez “sivil toplum kuruluşu” olarak nitelendirilmekte ve bunlar hukuki nitelikleri,

teşkilat yapıları ve idare teşkilatı içindeki kamusal statülerine rağmen “sivil toplum”un en

önemli aktörleri olarak görülmektedirler. Bu kuruluşlar kimi zaman farklı hukuki niteliklere

sahip bulunan dernekler, vakıflar, sendikalar gibi sivil toplum kuruluşları arasında

sayılmaktadırlar.

Bir ülkede mesleki örgütlenmenin sivil toplumla ve sivil toplumun güçlenmesiyle

doğrudan bağlantılı olduğu açıktır. Fakat sivil toplumla olan bu ilişki hukuki nitelikleri farklı olan

tüm meslek örgütlerini birer sivil toplum kuruluşu haline getirmeye yetmemektedir. Kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının “sivil toplum kuruluşları” olarak nitelendirilmesi

gerek sivil toplum ve sivil toplum kuruluşları kavramlarının mahiyeti itibarıyla gerekse kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının hukuki nitelikleri ve idare teşkilatı içindeki yerleri

ile sahip oldukları statüler itibarıyla zor görünmektedir.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarında görev alan, bu

kuruluşların yönetimlerini üstlenen kişilerin, yönettikleri örgütün hukuki niteliğini, statüsünü ve

idare teşkilatı içindeki yeri ve diğer hususiyetlerini bilmemesi söz konusu olamayacağına göre

bu kuruluşların kendilerini devletten tamamen bağımsız, özel hukuk hükümlerine tabi birer sivil

19

toplum kuruluşu olarak nitelendirmeleri, toplumu ve kamu otoritelerini buna ikna etmeye

çalışmaları, bunun bilinçli bir yaklaşım olduğunu göstermektedir.

Nitekim, kamusal otorite ve yetki kullanımına ihtiyaç duyulduğunda “sivil toplum

kuruluşu” hüviyeti yerine “kamu tüzel kişiliği” ve “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu”

niteliğinin öne çıkarılması da bu yaklaşımdaki çelişkiyi ortaya koymaktadır. Böylece, meslek

kuruluşlarına iki farklı boyut kazandırılmakta; kamusal güç ve yetki kullanılan durumlarda,

üyeler veya diğer kuruluşlarla olan ilişkilerde “kamu tüzel kişiliği” ve “kamu kurumu niteliği”

öne çıkarılmakta, devlet ve merkezi idare kuruluşlarıyla ilişkiler gündeme geldiğinde ise “sivil

toplum kuruluşu” yönüne dikkat çekilmektedir. Bir kuruluşun kamu tüzel kişiliğine sahip olarak

hem “idare teşkilatına” dâhil olması, hem de sivil toplum kuruluşu sayılmanın koşullarını

sağlamadığı halde, “sivil toplum kuruluşu” olarak kabul edilmesi siyaset bilimi ve idare hukuku

bakımından mümkün olmadığı gibi, böyle bir yapı pozitif hukukumuzla da çelişmektedir.

Raporun Birinci ve Üçüncü Bölümünde tartışıldığı üzere meslek kuruluşları sivil toplum

kuruluşu olmanın gerektirdiği vasıfları tam olarak taşımamaktadırlar. Kamu tüzel kişiliğine

sahip olmaları, üyeliğin hukuken zorunlu olması, birçok yönden kamu hukukuna tabi olmaları,

kamusal güç ve yetki kullanmaları, Anayasa’da idare teşkilatı içinde düzenlenmeleri, özerklikleri

olsa bile Devletin/merkezi idarenin idari vesayetine tabi olmaları ve diğer bazı yönlerden bu

kuruluşları teorik olarak sivil toplum kuruluşu olarak kabul etmek mümkün değildir. Zaten

istisnai bazı düzenlemeler ihmal edilecek olursa hukuk normlarında “kamu kurumu niteliğindeki

meslek kuruluşlarının” dernek, vakıf, sendika veya kooperatif gibi kuruluşlardan ayrı bir

kategori olarak değerlendirildiği ve bunlardan ayrı olarak belirtildiği görülmektedir. Bu

kuruluşların üyelerinin birey veya topluluk olarak sivil topluma dâhil olması, bu kişilerin kanun

gereği zorunlu olarak üye oldukları ve ayrı bir tüzel kişiliğe (kamu tüzel kişiliği) sahip olan

meslek kuruluşlarını ve bunların organlarını sivil toplum kuruluşu olarak kabul etmeye

yetmemektedir.

Meslek kuruluşlarının hukuki nitelikleri ve idari statülerine uygun olan, bunların

Anayasa ve kuruluş kanunlarındaki hükümler doğrultusunda “kamu kurumu niteliğindeki

meslek kuruluşları” şeklinde nitelendirilmesi ve bu şekilde tasnif edilmeleridir. Bunlar “kamu

kurumu” ve “kamu kuruluşlarından” ayrı olarak ayrı bir idari teşkilat kategorisi oluşturmaktadır.

Bu kuruluşların tümü kendi içlerinde tek düze bir yapı göstermemekle beraber, birçok yönden

benzerlikleri ve ortak yönleri bulunmaktadır. Dolayısıyla “kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşları” “idare”nin bir unsuru olarak yapılandırılmış olsalar bile, bunları kamu kurum ve

kuruluşlarından ayrı bir idari teşkilat türü olarak kabul etmek gerekir. Yüksek yargı organlarının

içtihatları ve idare hukuku doktrinindeki genel yaklaşım bunları “yerinden yönetim kuruluşu”

olarak kabul etmek yönündedir.

20

Bu itibarla, meslek kuruluşlarını özel hukuk veya kamu hukuku hükümlerine göre

kurulan diğer benzer örgütlenmelerden ayırmak gerekmektedir. Meslek kuruluşlarının “kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” olarak kamu yönetimi aygıtı içinde tanımlanmış

olması ve kendilerine yasal düzenlemelerle verilen işlev ve görevler arasındaki çelişkiler; bu

kuruluşlarda bir kimlik ve misyon çatışmasına (kurumsal anlamda) neden olmaktadır. Meslek

kuruluşu olarak üyelerinin taleplerinin/çıkarlarının karşılanması/korunması amacı ile kamu

tüzel kişiliği kimliğiyle belli yönlerden kamu yararının gözetilmesi amacı arasındaki çelişki; söz

konusu kuruluşların faaliyetlerini ve devletle olan ilişki niteliğini de belirlemektedir. Nitekim,

Devletin idari ve mali denetim yetkisinin merkezi idare kuruluşlarınca öngörüldüğü şekliyle

kullanılmaması ve meslek kuruluşlarının da kendilerine tanınan idari ve mali özerkliği sınırsız

bir bağımsızlık olarak algılayarak ideolojik/politik organizasyonlar gibi hareket etmeleri

kamuoyu ve meslek mensupları tarafından da eleştirilmektedir.

• Devlet karşısında özerk ve her yönüyle çoğulcu bir yapının tesisi ve

faaliyetlerin yürütülmesinde etkinliğin sağlanması amacıyla “Kamu Kurumu

Niteliğindeki Meslek Kuruluşu Statüsünün” mevcut ihtiyaçlar ve yaşanan sorunlar

çerçevesinde yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir.

Meslek kuruluşlarına kamu tüzel kişiliği ve kamu kurumu niteliği verilmesinin nedenleri

konusunda da farklı görüşler bulunmaktadır. Bunu yargı kararlarındaki değerlendirmeler ve

doktrin görüşlerinden izlemek mümkündür. Mevcut örgütlenme modelinin tercih edilmesinin

arkasında yatan birçok farklı neden belirtilmektedir. Genel bir yaklaşımla, ülkemizde mesleki

örgütlenmenin, serbestlik ilkesi doğrultusunda kişilerin iradesine bırakılmayarak sivil toplum

kuruluşu niteliği taşıyan meslek örgütleri yerine zorunlu üyelik esasının geçerli olduğu ve kamu

tüzel kişiliğine sahip kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları şeklinde gerçekleştirilmesi

olgusunu, toplumumuzdaki demokrasi ve örgütlenme kültürü, devlet-birey ve devlet-toplum

ilişkisi, tarihsel süreç içinde ortaya çıkan bazı gelişmeler ve ilk başlarda cemiyet tipi örgütlenme

alanında yaşanan bazı sorun ve başarısızlıklara bağlamak mümkün görünmektedir.

Meslek kuruluşlarının örgütlenmesinde farklı alternatifler söz konusudur. Kamu tüzel

kişiliğini haiz olarak devlete eklemlenmiş bir yapı tercih edilebileceği gibi, devlet karşısında

özerk ve sivil toplumun bir unsuru olarak özel hukuka tabi bir örgüt yapısı da benimsenebilir. Bu

iki farklı model meslek kuruluşlarının teşkilat yapılarının, faaliyetlerindeki etkinliklerinin,

toplum ve devletle olan bağ ve ilişkilerinin, hatta yaşanacak muhtemel sorun ve aksaklıkların da

belirleyicisi olacaktır. Türkiye’de Selçuklular dönemindeki ahi birlikleri hariç tutulacak olursa,

Osmanlı klasik döneminden, Tanzimat sonrası döneme ve Cumhuriyetin başlarından günümüze

kadar geçen süreçte genel olarak birinci modelin hayat bulduğu görülmektedir.

21

Cumhuriyetin ilk yıllarından günümüze kadarki süreçte meslek kuruluşlarının kanunla

kurulması ve bunlara kamusal statü, güç, yetki ve ayrıcalıklar verilmesi, üyelik zorunluluğunun

öngörülmesi konusunda, meslek kuruluşları ile gerek meslek mensuplarının çoğunluğu gerekse

devlet (hükümetler, parlamento, bakanlıklar) arasında genel bir mutabakatın olduğunu kabul

etmek gerekir. Bu şekilde yapılandırmaya yönelik olarak hiçbir zaman büyük siyasi veya sosyal

tepkilerle karşılaşılmamıştır. Dolayısıyla devlet ve meslek mensuplarının iradesi, farklı saikler ve

farklı beklentilerle de olsa mevcut örgütlenme modelinin oluşması, korunması ve gelişerek

sürdürülmesi konusunda aynı yönde olmuştur.

Günümüzde bu yapıya yönelik ciddi tepkiler olsa bile, meslek kuruluşları ve üst

kuruluşlarının kurumsal olarak mevcut yapının sürdürülmesinden yana oldukları

anlaşılmaktadır. Bugüne kadar siyasi iktidarların da bu konuda tam anlamıyla ciddi bir reform

perspektifi ortaya koyduklarına rastlanmamaktadır. Mevcut meslek kuruluşları ve üst

kuruluşlarının, gerek kamuoyuna yansıyan görüşleri, gerekse araştırma ve inceleme kapsamında

istenen görüşlerinin incelenmesinden, kamusal tipteki örgütlenme modeline itiraz etmedikleri

ve uygulamadaki sorunlar bağlamında bu tür konulara değinmedikleri görülmektedir. Anayasa

ve yasalarla Devlete tanınan idari vesayet yetkisi ve denetim uygulamaları, özerkliğe aykırı

görülerek eleştirilmekle birlikte, tam anlamıyla özerkliği sağlayacak gönüllülüğe dayalı dernek

statüsündeki bir mesleki örgütlenme modeli konusunda herhangi bir talepte veya öneride

bulunulmamaktadır. Çoğu kez kendilerini “sivil toplum kuruluşu” olarak tanımlamalarına ve

devlet müdahalesine karşı çıkmalarına rağmen, meslek kuruluşları sivil toplum kuruluşu haline

gelmeyi gerçek anlamıyla sağlayacak bir yapısal dönüşüm önermemekte, sadece mevcut örgütsel

yapı içinde kamusal güç, yetki ve ayrıcalıklardan yararlanarak daha fazla özerklik, hatta

bağımsızlık istemektedirler.

Mevcut örgütlenme modelinde meslek mensuplarının ihtiyaç ve beklentilerinin tam

olarak karşılanabildiği ve bu kuruluşlara yüklenen temel işlevlerin etkili bir şekilde ifa

edilebildiği konusunda tereddütler bulunmaktadır. Ayrıca, bu yapının sivil toplumun gelişimi,

toplumsal alanda ve kurumsal düzeyde demokratikleşme, kamu yararının korunması gibi

alanlarda bazı olumsuzluklar doğurduğu da görülmektedir.

Meslek kuruluşlarının/üst kuruluşlarının birçoğunda eşitlik, katılımcılık, çoğulculuk,

hizmet odaklı yönetim, hesap verebilirlik, şeffaflık gibi gelişmiş demokrasi uygulamalarının

temel değerlerinin uygulanabildiğini söylemek mümkün bulunmamaktadır. Merkeziyetçi ve katı

yönetim anlayışları, üyeler, devlet ve diğer sosyal kesimler ile olan ilişkilerdeki olumsuz

yaklaşımlar, kamusal veya parasal güç elde etme konusundaki baskın eğilimler, tahsisli

kaynakların amaç dışı kullanımı, yürütülecek etkinliklerin belirlenmesindeki odak kaybı gibi

sorunlar da meslek kuruluşlarının işlevselliğini sınırlamaktadır. Örgüt içi demokrasinin

sağlanamaması, katılım kanallarının tıkanması, şeffaf ve hesap verebilir bir yönetim tarzının

22

geliştirilememesi gibi nedenlerle üyeler ve üyelerinin talep ve beklentilerinden soyutlanan

örgütlerin işlevlerini gerçek anlamda yerine getirebilmeleri mümkün gözükmemektedir.

Öte yandan, meslek mensuplarının zorunlu üyelik sistemiyle aynı örgüt çatısı altında bir

araya getirilmesi yerine, kişilerin iradelerine bırakılarak mesleki örgütlenmenin sivil toplum

kuruluşları bünyesinde gerçekleştirilmesinin sivil toplumun güçlendirilmesini sağlayacağı

yönünde görüşler bulunmaktadır. Böylece, özgürce kurulabilen farklı meslek örgütleri arasında

mesleğe ve meslek mensuplarına yönelik hizmetler ve etkinlikler konusunda bir rekabet ortamı

yaratılmasının meslek örgütlerinin yönetimlerinde etkinliği sağlayacağı ve söz konusu

kuruluşların esas işlevlerine odaklanmış olacağı öne sürülmektedir.

Bu itibarla, meslek kuruluşlarının yönetim ve karar alma süreçlerinin

demokratikleştirilmesi, devlet karşısında özerk ve her yönüyle çoğulcu bir yapının tesisi,

faaliyetlerin yürütülmesinde etkinliğin sağlanması, üyelerle meslek kuruluşları arasında rızaya

dayalı bir ilişki biçiminin tesisi ve mevcut sistemdeki zaaf ve sorunların giderilmesi gibi

amaçlara ulaşılması bakımından bu alanda köklü bir yeniden değerlendirmeye ihtiyaç olduğu

anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, kamusal tipteki örgütlenme modelinin, Cumhuriyetin başından günümüze

kadar şekillenen yapının ve uygulamaların günümüz koşullarında, mevcut ihtiyaçlar ve

beklentiler doğrultusunda etkin, verimli ve faydalı olup olmadığının ciddi anlamda analiz

edilmesi icap etmektedir. Ancak, bu konuda objektif veri ve bilgi sağlayan ve değerlendirmeler

içeren kapsamlı araştırmalar bulunmamaktadır. Meslek kuruluşlarının gözetim ve denetiminden

sorumlu olan bakanlıklar ve diğer kuruluşların da bu konuya yeterince eğilmedikleri

görülmektedir. Konunun yeni koşullar ve ihtiyaçlar ile bugüne kadarki süreçte ortaya konulan

performans bakımından değerlendirilmesi gerekmektedir. Meseleye neredeyse bir asır

öncesindeki toplumsal ihtiyaçlar, sorunlar ve o dönemin ekonomik, sosyal ve siyasal

koşullarında geliştirilen örgütlenme stratejileri bağlamında bakılması yanıltıcı sonuçlar

verecektir.

Özetle, tarihsel süreç içerisinde ortaya çıkan mevcut örgütlenme modelinin meslek

mensupları, toplum ve devlet bakımından tercih edilmesi gerekli en makul, en etkin ve günümüz

koşullarında ülkemize/toplumumuza uygun bir yapı olup olmadığının meslek mensupları,

mevcut meslek kuruluşları, bunlar dışında kalan meslek örgütleri gibi ilgili sosyal kesimler

tarafından tartışılması ve ilgili bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının tespit,

değerlendirme ve görüşleri çerçevesinde Bakanlar Kurulu ve/veya Yasama Organı tarafından

değerlendirilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

• Kuruluş amaçlarına uygun olmayan faaliyetlerin yaygınlaşması, Meslek

Kuruluşları açısından önemli bir sorun olarak “yabancılaşmayı” ortaya çıkarmaktadır.

23

Meslek kuruluşlarının Anayasa ve kuruluş yasalarında belirlenen kuruluş amaçları

kapsamına girmeyen ve kendilerine verilen görev yetkilerin dışında kalan alanlardaki yoğun

etkinlikleri de eleştiri konusu olmaktadır. Gerçekten, kendilerine yükledikleri misyon,

yürüttükleri faaliyetler ve yaptıkları açıklamalar incelendiğinde, Türkiye’de meslek

kuruluşlarının kanunen kendilerine çizilen çerçeveyi genişleterek bir meslek örgütü olmanın

ötesinde çok farklı işlevler üstlendikleri görülmektedir.

Meslek kuruluşlarının grup çıkarları ve toplumsal bazı yararların sağlanması

doğrultusunda siyasi, iktisadi, sosyal, kültürel hatta dış politika dâhil her alanda söz sahibi olma

arayışında oldukları ve siyasi iktidarı yalnızca ekonomik ve mesleki çıkarları doğrultusunda

etkilemeyi yeterli bulmadıkları anlaşılmaktadır.

Devletin belli alanlardan çekilip fonksiyonlarını meslek kuruluşlarına devretmesi, bu

kuruluşların daha da güçlenmesine imkân sağlamaktadır. Bu durum kimi meslek kuruluşlarının

kamusal niteliğinin daha da belirginleşmesine neden olmaktadır. Ancak güç, kaynak ve etkinlik

artışının beraberinde bazı olumsuzluklar getirdiği de bilinen bir gerçektir.

Bazı meslek kuruluşlarının kâr amacı güden organizasyonlar gibi ekonomik ağırlıklı

etkinlikler göstermesi de amaç dışı faaliyetler kapsamında değerlendirilmektedir. Yeni yeni

görev ve yetkiler üstlenerek kendisine mali kaynaklar oluşturan, bu amaçla personel istihdam

eden, sermaye koyan meslek kuruluşlarının zaman içerisinde gerçek amaç ve işlevlerinden

uzaklaşıp bir kamu iktisadi teşebbüsü hüviyetine bürünme ihtimali bulunmakta, ya da bu güç ve

imkânların özellikle hususi amaçlar doğrultusunda kullanılmasının söz konusu olduğu

durumlarda, gerek yönetici kesim gerekse üyeler bakımından meslek kuruluşuna karşı bir

yabancılaşmanın yaşanması söz konusu olmaktadır.

• Meslek Kuruluşlarında hakim olan örgütsel etkinlik algılamaları, meslek

kuruluşlarının örgütsel sağlığını bozmaktadır. Yıllardır giderilmeyen mevcut yapısal

sorunlar, meslek kuruluşlarının yönetim ve faaliyetlerindeki etkinliğini sınırladığı gibi

mesleki örgütlenmenin mecburi, tekelci ve hiyerarşik yapısını da pekiştirmektedir.

En genel tanımı ile sağlıklı örgüt, bulunduğu çevrede yaşamını sürdürmenin yanı sıra,

uzun vadede devamlı olarak gelişen, çevre koşulları ile baş etme ve yaşama yeteneklerini

geliştiren örgüttür. Meslek kuruluşlarında bir diğer sorunlu alan da örgütsel sağlığın en önemli

alanlarından birisi olarak kabul edilen örgütsel etkinlik konusudur. Örgütsel etkinlik

tanımlaması/algılaması ile ilgili sorunlar bulunmaktadır. Örgütsel etkinliğin genel olarak, daha

çok üye, daha fazla kaynak ve yeni yetkiler olarak algılanması, etkinliğin; güç edinimi, otorite

kullanımı ve örgütsel büyüme bağlamında ele alındığını göstermektedir. Amaç ve hedeflere

ulaşmadaki performans, kaynakların elde edilmesi ve kullanımında etkinlik, verimlilik ve

ekonomiklik, faaliyetlerin yürütülmesinde hukuka uygunluk, hizmetlerden yararlananların

24

memnuniyeti gibi ilkeler ihmal edilmektedir. Örgütsel etkinliğin sağlanması konusunda, yönetim

anlayışı, paydaşlarla iyi iletişim ve ilişkiler, üyelerin motivasyonu ve aktif katılımı, uzun vadeli ve

planlı hareket, kaynakların yönetiminde profesyonellik, etik ilkelere uyum, şeffaflık gibi

unsurların hayata geçirilmesi gündeme gelmemektedir.

Bu durum meslek mensupları ve kamuoyunca da eleştiri konusu edilmektedir. Söz

konusu ilkelerin ihmal edilmesi, meslek mensuplarının kanunen üyesi oldukları örgütlere karşı

bakış açılarını olumsuz etkilemekte, ayrıca söz konusu kuruluşların kamuoyu nezdindeki itibarı

da bundan zarar görmektedir. Özellikle seçim dönemlerindeki ideolojik kamplaşmalar ve

çekişmeler ortak değerleri zayıflatmakta ve meslek mensupları arasındaki işbirliği ve dayanışma

ruhunu zedelemektedir. Bu da bir kısır döngünün varlık sebebi olmaktadır. Zira, büyük çoğunluk

aktif katılımdan ziyade örgütsel faaliyetlerin tamamen dışında kalmayı tercih etmektedir. Bu ise

örgütlerin; belli grupların/görüşlerin tekelinde kalmasına ve mesleki çıkarların korunması

yönünde faaliyet yürütmekten uzaklaşmasına yol açmaktadır. Böylece, meslek kuruluşları; örgüt

içi iktidarın kuvvetlendirilmesi doğrultusunda faaliyetler ile siyasal/kişisel çıkar elde edilmesine

yönelik faaliyetlerin ağırlıkla yürütüldüğü yapılara dönüşmektedir.

Bu açıdan, meslek Kuruluşları ile ilgili olarak yaşanmakta olan mevcut yapısal sorunların

yıllardır tartışılmamış olması, hem meslek kuruluşlarının yönetimi ve faaliyetlerindeki etkinliği

sınırlamakta hem de sivil toplumun gelişimini olumsuz etkileyecek şekilde mesleki

örgütlenmenin tekelci ve hiyerarşik yapısını pekiştirmektedir.

Nitekim, kuruluş usulleri ve teşkilatlanmalarındaki yapısal sorunların yanı sıra,

- Organ seçimlerindeki demokratik olmayan uygulamalar,

- Amaç dışı faaliyetler,

- Kaynakların yönetim ve kullanımındaki sorunlar ve etkinsizlikler,

- Hizmet ve faaliyetlerin etkin ve verimli yürütülememesi,

- Meslek mensuplarının beklentilerinin yeterince karşılanamaması,

- İç kontrol sistemlerinin ve iç denetim uygulamalarının yetersiz kalışı,

- Bütçe, muhasebe, satın alma ve personel işlemlerindeki düzenleme eksiklikleri,

- Tanınan yetki ve ayrıcalıklar, vergisel yükümlülükler ve diğer bazı konulardaki

sorunlar,

- Üyeler ve meslek kuruluşları arasında güven ilişkisinin tesis edilememesi,

- Devletle olan ilişkiler,

- Dış denetim yetkisi bulunan bakanlık ve diğer kuruluşların bu denetimleri

yapmaması/yapamaması

gibi yaşanmakta olan bir dizi sorun ve uygulama bunu teyit etmektedir. Ayrıca

mevzuatta birçok yönden boşluk, çelişki ve eksiklik bulunduğu da görülmektedir. Bu konudaki

tespit ve değerlendirmeler ilgili bölümlerde ayrıntılı olarak irdelenmiştir.

25

Yukarıda sözü edilen birçok sorunun çözümü için, kurumsal yönetim ilkeleri olarak da

adlandıran bir kısım iyi yönetim ilkelerinin ve bunlara hizmet edecek mekanizmaların meslek

kuruluşları ve üst kuruluşlarında hayata geçirilebilmesinin önemli katkı sağlayacağı

değerlendirilmektedir. Kapsamı ve adları değişiklik gösterebilmekle birlikte genel olarak aşağıda

belirtilen ilke ve mekanizmaları bu nitelikte görmek mümkündür:

- Kurumsallaşma,

- Açıklık,

- Saydamlık,

- Katılımcılık,

- Hesap verebilirlik,

- Bilgi yönetim sistemi,

- Risk yönetimi,

- Performans yönetimi veya ölçümü,

- Yeterli ve etkin işleyen bir iç kontrol sistemi,

- Fonksiyonel bağımsızlığı bulunan iç denetim,

- Bağımsız dış denetim,

- Yönetimde, faaliyetlerde ve kaynak kullanımlarında ekonomiklik, verimlilik ve

etkinliğin sağlanması,

- Yeniliğe açık olma,

- Hukuka uygunluğun sağlanması,

- Etik kurallara uyum,

- Hizmet sunumlarında kalite ve standart sağlanması,

- Liyakat ve performansa dayalı insan kaynakları yönetimi gibi.

Kurumsal yönetim kapsamında değerlendirilen söz konusu araçların belli ölçüde kimi

meslek kuruluşlarında uygulanmaya çalışıldığı ve yönetim ve organizasyon yapılarında bu yönde

değişikliklere gidildiği görülmektedir.

Bu nedenle, hizmet odaklı çağdaş bir yönetim yaklaşımının benimsenmesi, kurumsal

yönetim ilkelerinin hayata geçirilmesi, yönetim ve personel bakımından profesyonelliğe önem

verilmesi, meslek mensuplarıyla olan ilişkilerde güven ilişkisinin tesis edilmesi, kamu kurum ve

kuruluşlarıyla işbirliği ve uyum içerisinde faaliyet gösterilmesi bu anlamda örgütsel etkinliğin

sağlanmasında önemli yararlar sağlayacaktır.

• Meslek tanımlarının tam olarak yapılmamış olması, mevcut meslek kuruluşları

bünyesinde teşkilatlanmış bazı mesleklerin veya yeni mesleklerin gelişimine zarar

vermektedir.

Kurumsallaşmasını sağlayamamış ve mesleğin tanımı, meslek unvanının kazanılması ve

korunması, eğitim, sınav, sertifikasyon, uyulacak mesleki kurallar ve disiplin hükümleri gibi

26

konuları düzenleyen ortak bir hukuki çerçeveye sahip olmayan mesleki faaliyetler genel

hükümler çerçevesinde icra edilmektedir. Meslek mensupları başka meslek kuruluşlarına üye

kaydedilmiş olsalar bile, bu kuruluşların işlev ve üye çoğunluğu bakımından bu tür mesleklerden

uzak olması, meslek mensuplarının üye olduğu kuruluşlarla olan mesleki bağını

zayıflatmaktadır. Meslek kuruluşları da bu meslek gruplarına yönelik olarak etkin bir şekilde

faaliyet göstermemektedirler. Daha çok üyeye sahip olma ve yeni meslek kuruluşu kurulmasını

engelleme yaklaşımlarının sonucu olarak da azınlıkta kalan meslek gruplarının ayrı meslek

kuruluşu bünyesinde örgütlenme talepleri engellenmektedir.

Bu durum, söz konusu mesleklerin gelişimine zarar vermekte, dolayısıyla meslek

mensupları ve toplumun geneli açısından kamu yararıyla bağdaşmayan sonuçların ortaya

çıkmasına neden olmaktadır. Mesleki yeterliliğin sağlanması, korunması ve mesleki faaliyetlerin

mevzuat ve standartlara uygun olarak yürütülmesinin, meslek mensuplarının uyacağı etik

kuralların belirlenmesi ve bunlara uyumun sağlanması da güçleşmektedir.

Bu nedenle, mevcut meslek kuruluşları bünyesinde teşkilatlanmış veya hali hazırda

dernek biçiminde özel hukuk hükümlerine tabi olarak teşkilatlanmış mevcut ve/veya yeni

ortaya çıkan mesleklerle ilgili olarak örgütlenme ihtiyacına yönelik analizlerin yapılması ve

gerekiyorsa bunların da müstakil olarak ya da yakın bir meslek üst kuruluşuyla ilişkilendirilerek

ayrı bir meslek odası olarak teşkilatlandırılmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

8- Mesleki örgütlenme alanında; örgüt faaliyetlerine aktif katılımdan, mesleki

dayanışmaya, seçim usulünden, iç denetim mekanizmalarının işletilmesine, hesap verme

sorumluluğundan, şeffaflığın sağlanmasına, organların teşkilinden bürokratik yapının

oluşturulmasına kadar her alanda demokratik bir yapının tesisi ve bu anlamda yeni bir

yönetim kültürü oluşturulması gerekmektedir. Üyelerin talep ve beklentilerini

karşılayan, üyeler arasında iyi ilişkiler geliştiren, haksız rekabeti önleyen, mesleki ahlak

kurallarını ödün vermeksizin uygulayan, siyasal karar alma mekanizmalarına aktif bir

şekilde ve tarafsız bir yaklaşımla katılan bir meslek kuruluşuna yönelik yeni bir örgütsel

tasarım gerekmektedir.

Örgütlü toplum ve güçlü bir sivil toplumun varlığı; çoğulcu demokrasinin gelişimi ve

kurumsallaşması kadar, ekonomik, sosyal, siyasal ve diğer her türlü toplumsal ihtiyaçların

karşılanması, sorunların ve çıkar çatışmalarının farklı toplumsal kesimlerin talep ve beklentileri

yönünde çözüme kavuşturulması ve bireylerin her aşamada politika oluşturma ve karar alma

mekanizmalarına katılmasını kolaylaştıran en önemli faktörlerden birisidir.

Günümüzde gelişmiş toplumlar ulaştıkları ekonomik refah seviyesi yanında çoğulcu

demokrasi uygulamaları, ekonomik, sosyal ve siyasal yapılar arasında ortak amaçlar

doğrultusunda bir eşgüdümün tesisi, devlet ve devlet dışı örgüt ve kesimler arasındaki rol ve

27

sorumlulukların işlevselliği sağlayacak şekilde belirlenmiş olması ile sivil toplumun gücü ve

demokratik yaşamdaki etkinliğiyle öne çıkmaktadırlar.

Çağımıza kadar yaşanan gelişmeler her alanda olduğu gibi “devlet”, “kamu yönetimi”,

“özel sektör”, “sivil toplum”, “politik toplum”, “ekonomik ve toplumsal refah”, “kamu hizmetleri”,

“yönetim ve organizasyon yaklaşımları”, “birey/toplum ve devlet ilişkileri”, “birey ve toplum

ilişkileri” alanındaki yaklaşım ve uygulamaları yeniden biçimlendirmiştir. Gelişmiş ülkelerdeki,

“demokratik sistemler” ve bunun dayandığı “ekonomik, siyasal ve sosyal dinamikler” diğer ülke

ve toplumlarca da belli ölçüde benimsenmiş ve bu ülkelerdeki yapı ve yaklaşımlar dünya

çapında yaygınlık kazanmaya başlamıştır.

Bu bağlamda, ekonomik ve sosyal refahın artması, sivil toplumun güçlenmesi, politik ve

karar alma mekanizmalarının yeniden şekillenerek katılımcılığın yaygınlaşması, genel olarak

demokratik uygulamaların gelişmesi ve çoğulculuğun önem kazanması gibi hususlar çok sesli ve

çok örgütlü yeni bir toplumsal yapının oluşmasına ve geleneksel toplumsal yapıların bir yönüyle

“örgütlü toplum” haline dönüşmesine zemin hazırlamıştır. Bu keyfiyet, bireylerin ve belli

toplumsal grupların her alanda kendilerini ifade etmelerine, belli amaçları gerçekleştirmek ve

çıkarlarını korumak üzere bir araya gelmelerine, örgütlenmelerine, toplumsal yaşamın her

alanında ve farklı boyutlarıyla aktif olarak rol üstlenmelerine imkân sağlamıştır.

Meslek örgütlerini, belli bir mesleği icra edenleri bir araya getiren, toplum, devlet ve

meslek mensupları bakımından çeşitli işlevler üstlenen, hukuki, idari, ekonomik, siyasi, sosyal,

kültürel ve mesleki yönleri bulunan çok boyutlu organizasyonlar olarak tanımlamak

mümkündür. Bu örgütlerin faaliyetlerini hukuka uygun olarak, kuruluş amaçları, işlevleri, görev,

yetki ve sorumlukları ile mensuplarının beklenti ve talepleri doğrultusunda ifa etmeleri

gerekmektedir. Bu alandaki farklı yönelimler; meslek örgütlerinin örgütsel kimliğini, meslek

mensupları üzerindeki etkinliğini, toplum ve devlet bakımından üstlendiği rol ve işlevlerini ve en

çok da faaliyetlerinin etkinlik ve verimliliğini olumsuz etkilemektedir. Sonuçta bundan örgütün

kendisi kadar, meslek mensupları ve toplumun geneli de zarar görmektedir.

Meslek örgütlerinin hukuki niteliklerini, amaç ve işlevlerini bir kenara bırakıp kâr amacı

güden organizasyonlara veya ideolojik/politik amaçlı diğer özel hukuk örgütlenmelerine

benzemesi, meslek mensupları, toplum ve devletle ilişkilerinde benimsenen bu yaklaşım

çerçevesinde ilişki gerçekleştirilmesi her açıdan olumsuzluklara neden olmaktadır.

Mesleki örgütlenmenin ortaya çıkışında meslek mensuplarının ortak ihtiyaçlarının

karşılanması ve mesleki veya grup çıkarlarının korunması kadar bu örgütlerin mesleğe, meslek

mensuplarına ve topluma yönelik kamusal nitelikli etkinliklerinin de etkisi büyüktür. Meslek

örgütlerinin salt üye çıkarlarını koruma ve geliştirmeye odaklanan bir çıkar grubu niteliğini

kazanması, bunlara devletçe devredilen bazı kamu hizmeti niteliğindeki görevler ve bunun

sonucu olarak tanınan kamusal yetki ve ayrıcalıklarla da bağdaşmamaktadır. Devletin bir kısım

28

kamusal görev ve yetkilerini bu kuruluşlara devretmiş olması; mesleki örgütlenmenin

gerekliliği, işlevselliği ve önemini gösterir. Ancak bu yetki devrinin amacına ve usulüne uygun

kullanılması gerekmektedir. Bu itibarla, meslek kuruluşlarının Anayasal ve yasal çerçevede

meslek ve meslek mensuplarına ilişkin hizmet ve görevlerini yürütmeleri, bu alana yönelmeleri

ve kurumsal olarak salt ideolojik/politik veya güç/iktidar elde etme yaklaşımlarından

uzaklaşmalarının sağlanması gerekmektedir.

Özetle, örgüt faaliyetlerine aktif katılımdan, mesleki dayanışmaya, seçim usulünden, iç

denetim mekanizmalarının işletilmesine, hesap verme sorumluluğundan, şeffaflığın

sağlanmasına, organların teşkilinden bürokratik yapının oluşturulmasına kadar her alanda

demokratik bir yapının tesisi ve bu anlamda yeni bir yönetim kültürü oluşturulması

gerekmektedir.

Bu çerçevede, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu statüsü ve uygulamalarına

ilişkin geliştirilen öneriler Raporun Beşinci Bölümünde ayrıntılı olarak yer almaktadır. Bunlar

kısaca aşağıda gösterilmiştir.

• Yukarıda özetle yer verilen tespit ve değerlendirmeler ile ihtiyaçlar göz önünde

bulundurularak “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu” statüsünün yeniden

irdelenmesi ve bu doğrultuda kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ilişkin

Anayasa'nın 135 inci maddesinin yeniden düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Bu kapsamda,

- Meslek kuruluşlarının; mesleğin gelişiminin sağlanması, mesleki uygulamaların daha

iyi hale getirilmesi, çağdaş teknik ve uygulamaların incelenmesi ve bunların uyarlanması, meslek

mensuplarının yetkinliklerinin daha da geliştirilmesi gibi amaçlara yönelik olarak bilginin

üretimi ve paylaşılmasının merkezi durumuna getirilmesi,

- Meslek kuruluşlarının tek tek bireylerden daha önde ve onları yönlendirici, yeniliği ve

gelişmeyi teşvik edici bir yaklaşım içerisinde faaliyette bulunması,

- Meslek kuruluşlarının, mesleki sorunların, gelecekteki risklerin ve alınması gerekli

tedbirlerin görüşülüp tartışıldığı, bunlara alternatif çözüm önerilerinin geliştirildiği platformlar

olarak işlev görmesi,

- Meslek kuruluşları organlarının sadece unvan ve yetki kullanan, üyelerden toplanan ve

diğer şekillerde elde edilen kaynakları yöneten, belli durumlarda rutin hale gelmiş toplantıları

yapan ve gerek görüldüğünde açıklama yapmak ve bildiri yayımlamakla yetinen birimlere

dönüşmesinin engellenmesi,

- Meslek kuruluşlarının gelişmiş toplumlarda özel hukuk hükümlerine tabi meslek

örgütlerinin üstlendikleri işlevleri tam olarak yerine getiren kurumsal yapılara dönüştürülmesi

29

gibi hususları/ihtiyaçları karşılamak amacıyla “kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşu” statüsünün yeniden irdelenmesi ve bu doğrultuda kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşlarına ilişkin Anayasa'nın 135 inci maddesinin yeniden düzenlenmesi gerektiği

değerlendirilmektedir.

Öte yandan, Anayasa’nın meslek kuruluşlarını düzenleyen 135 inci maddesinin, kanunla

veya yönetmelikle düzenlenmesi mümkün olan hükümleri dahi ihtiva eder nitelikte ayrıntılı

düzenlemeler içerdiği ve bazı hükümlerinin 1980 öncesi dönemdeki meslek kuruluşları

uygulamalarına karşılık olarak düzenlendiği ancak fiilen uygulanmadığı görülmektedir.

Bu çerçevede, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ilişkin olarak her bir

kuruluş için ayrı ayrı katı/sınırlayıcı ayrıntılı yasal düzenlemeler yapmak yerine; zaman

içerisinde doğan yeni ihtiyaçların/sorunların kolayca giderilmesine/çözümüne imkan sağlayan

ve meslek kuruluşlarına geniş bir inisiyatif/esneklik getiren ve sadece ortak asgari hükümleri

içeren “Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları Hakkında Kanun” adıyla tek bir çerçeve

kanun çıkarılmasının; meslek kuruluşlarına ilişkin diğer özel düzenlemelerin ise Bakanlar

Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulacak “Ana Statü/Çerçeve Statü”lerde düzenlenmesinin uygun

olacağı düşünülmektedir.

• Meslek tanımlarının tam olarak yapılmasıyla mevcut meslek kuruluşları

bünyesinde teşkilatlanmış bazı mesleklerin ayrı bir meslek kuruluşu olarak

teşkilatlandırılmasının mümkün olacağı değerlendirilmektedir.

Kurumsallaşmasını sağlayamamış ve mesleğin tanımı, meslek unvanının kazanılması ve

korunması, eğitim, sınav, sertifikasyon, uyulacak mesleki kurallar ve disiplin hükümleri gibi

konuları düzenleyen ortak bir hukuki çerçeveye sahip olmayan mesleki faaliyetler genel

hükümler çerçevesinde (esnaf ve sanatkâr meslek kuruluşları ile ticaret odaları bünyesinde

faaliyet göstermek gibi) icra edilmektedir. Bu durum söz konusu mesleklerin ve/veya yeni

ortaya çıkan bazı mesleklerin gelişimine zarar vermektedir.

Bu amaçla, 5544 sayılı Kanunla kurulan Mesleki Yeterlilik Kurumunca, oluşturulacak bir

çalışma grubu marifetiyle (diğer ilgili bakanlık ve kuruluşların da katılımıyla) ülkemizde icra

edilen mesleki faaliyetler, meslekler itibarıyla mesleki yeterlilikler, meslek unvanları ve meslek

mensuplarının örgütlendirilmesi, mesleki örgütlenme ve örgütlenme modelleri konusunda

Dünyada ve Avrupa Birliği ülkelerindeki uygulama ve gelişmeler de dikkate alınarak bir

çalışması yapılması/yaptırılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.

Böyle bir çalışma, mevcut meslek kuruluşları bünyesinde teşkilatlanmış veya hali hazırda

dernek biçiminde özel hukuk hükümlerine tabi olarak teşkilatlanmış mesleklerle ilgili olarak

örgütlenme ihtiyacını objektif bir yaklaşımla ortaya koymuş ve bu konudaki taleplerin

uygunluğunu tam olarak karşılamış olacaktır. Böylece, bazı mesleklerin müstakil olarak ya da

30

yakın bir meslek üst kuruluşuyla ilişkilendirilerek teşkilatlandırılması ile mevcut meslek

kuruluşlarının mesleki faaliyetler ile ilgili etkinliği de artırılmış olacaktır.

• Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarında; örgüt faaliyetlerine aktif

katılımın sağlanması, mesleki dayanışmanın artırılması ve demokratik bir yapının tesisi

amacıyla organlarının teşkili ve üyelikle ilgili kuralların yeniden ele alınması gerektiği

değerlendirilmektedir.

Bu kapsamda,

- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının merkezde birlik ve taşrada da odalar

olarak teşkilatlanması ve odaların sayısının il sayısıyla sınırlanması, odalara veya birliğe bağlı

olarak ihtiyaca göre temsilcilik, şube, büro gibi birimlerin kurulabilmesi, ancak bu birimlerin

yönetimlerinin yönetim kurullarınca belirlenmesi ve ayrı bütçelerinin olmaması,

- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının hizmet bakımından yerinden

yönetim kuruluşları olmaları sebebiyle, odaların tüm üyelerce seçilen Meclisler ve Meclis içinden

seçilecek Yürütme/Yönetim Kurullarınca, birliklerin Genel Kurullarca seçilecek Meclisler ve

Meclis içinden seçilecek Yürütme/Yönetim Kurullarınca yönetilmesi,

- Birlik veya konfederasyonların genel kurullarında üye sayısı fazla olan odalara daha

fazla delege imkânı sağlanması ile ilgili uygulamalarda birkaç büyük odanın mutlak hâkimiyetine

imkân vermeyecek şekilde bir tavan sınır konulması, bu çerçevede genel kurula katılacak üye ve

delege sayılarının yeniden belirlenmesi,

- Seçimlere katılım oranlarının düşük olması ve delege tercihlerinin belirlenmesinde

kurumsal imkânların kullanılması gibi nedenlerden dolayı, aynı kişilerin uzun yıllar boyunca

seçilmeleri sonucunda ortaya çıkan hiyerarşik ve tekelci yapıların giderilebilmesi amacıyla

meslek kuruluşlarının her kademedeki Yönetim/Yürütme Kurullarında en fazla iki dönem (sekiz

yıl) Başkan veya üye olarak görev yapılabilmesine yönelik sınırlamalar getirilmesi,

- Merkezi idarenin meslek kuruluşları üzerindeki vesayet yetkisinin kapsam ve sınırının,

usulünün ve uygulama alanlarının gözden geçirilmesi; işlevini yitirmiş, iş ve işlemlerin

yürütülmesini zorlaştıran vesayet uygulamalarının kaldırılması,

- Birliklerin odalar üzerindeki idari vesayet yetkisinin sınırlandırılması,

- Üyelik aidatlarının asgari ücrete bağlı olarak belirlenecek alt ve üst sınırlar içinde genel

kurullarca belirlenmesi,

- Meslek kuruluşlarının kamu kurumu niteliğinde kuruluşlar olması nedeniyle siyasi

görevlere (Milletvekilliği, Belediye Başkanlığı, Parti Başkanlığı ve parti merkez organlarında

görev alınması gibi) seçilen meslek kuruluşlarının yönetim organlarında görev alanların, meslek

kuruluşlarındaki görevlerinin kendiliğinden sona ermesini ve bu görevlere aday olanların

meslek kuruluşlarındaki görevlerden geçici ayrılmasını sağlayan düzenlemeler yapılması,

31

- Her kademedeki organlarda görev alanların mazeretsiz olarak belli sayıda toplantılara

katılmaması halinde organlardaki görevlerinin kendiliğinden düşmesi yönünde düzenleme

yapılması ve katılmama mazeretlerinin açık olarak belirlenmesi,

- Mesleki faaliyetlerin yerel düzeyde yoğunlaşması ve üst birliklerde ihtiyaç fazlası

kaynak birikimine yol açması nedeniyle taşra birimlerinden birlik ve konfederasyonlara

aktarılacak payların üst sınır konularak yeniden belirlenmesi,

- Mesleği fiilen kamuda icra eden meslek mensubu (doktor, avukat, mühendis, veteriner

vb.) kamu görevlileri için meslek kuruluşlarına üyelik zorunluluğu getirilmesi ve söz konusu

kamu görevlilerinin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları organlarında görev alması ile

ilgili usul ve esasların gözden geçirilmesi,

- Meslek kuruluşlarının disiplin uygulamalarındaki zafiyetin giderilmesi amacıyla

disiplin kurullarının oluşumu ve seçimi ile ilgili hususların yeniden gözden geçirilmesi ve

mesleki disiplin suçlarının meslekteki gelişmelere ve değişen koşullara göre yeniden

tanımlanması ve etkin müeyyidelere bağlanması,

- Meslek kuruluşlarınca, üyelerin tutum ve davranışlarına ilişkin ihbar ve şikâyetlerin

kolayca yapılabileceği ortamların (internet gibi) oluşturulması,

- Kamu kurum ve kuruluşlarının mevzuat hazırlıkları sırasında ilgili meslek

kuruluşlarından yazılı görüş almalarının zorunlu hale getirilmesi

gibi hususlara ait önerilere Raporun Beşinci Bölümünde ayrıntılı olarak yer verilmiştir.

• Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarınca yapılan seçimlerde katılım

oranını yükseltmek, seçimlerin tarafsızlık ve eşit koşullar altında yapılmasını sağlamak

ve mevcut temsil sorunlarını gidermek amacıyla seçimlere ilişkin kuralların yeniden

düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Bu kapsamda,

- Seçimlerde oy kullanmak veya seçilebilmek için tüm meslek kuruluşları için geçerli

olacak asgari ve standart ortak koşulların getirilmesi,

- Doğrudan üyelerin katıldığı seçimlerin tüm meslek kuruluşlarında dört yılda bir aynı

tarihte yapılması, seçimlerde postayla veya internet üzerinden oy verme imkânı getirilmesi veya

bir hafta süreyle sandıkların açık tutularak oy kullandırılması,

- Adayların bir ay önceden ilgili seçim kuruluna başvurması ve aday listelerinin

seçimlere 15 gün kala kesinleşmesi,

- Adayların gruplar veya bağımsız adaylar şeklinde birleşik oy pusulasında gösterilmesi

ve oyların bu pusula üzerinden kullanılması,

- Seçimlerde oy kullanacak üyelerin (seçmenlerin) isimlerinin ve adreslerinin

seçimlerden en az 15 gün önce seçime iştirak eden aday gruplara veya adaylara verilmesi,

32

- Oyların çoğunluğunu alan adayın tüm listesinin seçilmesi yerine, milletvekili

seçimlerine benzer şekilde aldıkları oy oranında gruplara temsil (nispi temsil) imkânı tanınması,

- Genel Kurulların toplanması için her zaman ilk toplantı dâhil asgari % 25 katılım

şartının aranması,

- Bazı meslek kuruluşlarında seçimlere katılmama ile ilgili herhangi bir yaptırım

öngörülmemiş iken bazılarında ise üyeliğin askıya alınması, bir sonraki seçimde aday

olunamaması veya para cezaları şeklinde yaptırım uygulanmakta olup söz konusu yaptırımların

seçimlere katılım oranını doğrudan etkilediği kanaati edinildiğinden, seçimlere katılmama

hususu ile ilgili tüm meslek kuruluşları için ortak ve standart yaptırımların öngörülmesi,

- İlçe Seçim Kurullarınca düzenlenen seçim sonuçları ile ilgili belgelerde saydamlığı

sağlayacak şekilde; seçime katılması gereken üye veya delege sayısı, seçime katılan üye veya

delege sayısı, geçersiz sayılan oy sayısı, geçerli oy sayısı, diğer adaylar ve aldıkları oy sayıları gibi

seçimle ilgili bilgilerin tam olarak yer almasının sağlanması,

gibi hususlara ait önerilere Raporun Beşinci Bölümünde ayrıntılı olarak yer verilmiştir.

• Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarında; kaynaklarının etkili,

ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve

mali saydamlığı sağlamak üzere; mali yönetim yapısı ve işleyişi, bütçelerinin

hazırlanması, uygulanması, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve mali

kontrolü ile ilgili kuralların yeniden ele alınması gerektiği değerlendirilmektedir.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının gelir ve gider kalemlerine ilişkin

olarak standart bir uygulama bulunmamakta, her bir kuruluşun özelliğine göre farklı

uygulamalara rastlanmaktadır. Meslek kuruluşlarının gelirleri sadece üye aidatı, masraf bedeli,

katılım ücreti gibi üyelerden elde edilen gelirlerden oluşmamakta bunların yanında alınan

hizmet bedelleri, kurs ücretleri, basılı belge ve kâğıtlar gelirleri, tasdik gelirleri, kira, faiz ve

iştirak gelirleri gibi kalemlerden oluşmaktadır.

Meslek kuruluşlarının toplam mali potansiyeline ilişkin bilgiler, Raporun Dördüncü ve

Beşinci Bölümlerinde ayrıntılı olarak gösterilmiştir. Bu çerçevede, 2008 yılı itibarıyla meslek

kuruluşlarının yıllık toplam gelirleri yaklaşık olarak iki milyar Türk Lirasının üzerinde

gerçekleşmiştir. Bu rakam sadece yıllık olarak sağlanan geliri göstermekte olup, meslek

kuruluşlarının tüm mal varlıklarını ifade etmemektedir.

Meslek kuruluşlarınca elde edilen gelirlerden cari yıl harcamalarından sonra kalan gelir

fazlalıkları ise çeşitli şekillerde (mevduat olarak tutulması, menkul kıymet alımı, taşınmaz

edinimi gibi) değerlendirilmektedir. Ayrıca Birliklerin bünyelerinde kurulu bulunan

yardımlaşma fonları, değişik teminat hesapları, üyelerinin emekliliklerine yönelik hesaplar ile

meslek kuruluşlarının sahibi ya da ortağı oldukları vakıflar ve şirketler de söz konusu

fazlalıkların değerlendirildiği alanlardır.

33

Meslek kuruluşlarının gerek yıllık gelirleri ve bilançolarında yer alan aktif kıymetlerin

ulaştığı düzeyler gerekse yürüttükleri hizmet ve faaliyetler, söz konusu kuruluşların meslek

kuruluşu olmanın yanında ciddi bir ekonomik/ticari organizasyon/birim haline de geldiklerini

göstermektedir.

Bu durum, kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve

kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak amacıyla Kamu Kurumu

Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarının mali yönetim ve kontrol yapılarının yeniden ele alınmasını

gerektirmektedir.

Bu kapsamda,

- Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları bütçelerinin hazırlanması, karara

bağlanması, uygulanması ve özellikle ibra ve denetlenmesine ilişkin süreçlerin ilgili mevzuatta

açık bir şekilde düzenlenmesi,

- Amaç dışı faaliyet göstermenin tanımlanması ve faaliyetlerin kuruluş amaçlarına

uygunluğu hususunun iç ve dış denetim uygulamaları sırasında araştırılması ve incelenmesi,

- Meslek kuruluşlarının şirket kurmalarına ve kurulu şirketlere ortak olmalarına ilişkin

usul ve esasların yeniden düzenlenmesi; meslek kuruluşlarının şirketlere ortak olmasına ilgili

Bakanlık veya ilgili kamu kurumunca izin verilmesi, verilecek izinlerde kurulacak şirketin iştigal

sahasının meslek kuruluşunun amaçlarıyla ilgili olması ölçütünün aranılması, meslek

kuruluşlarının şirketlerde münferit veya topluca % 51 ve üzerinde sermaye payına sahip

olmasının sınırlandırılması, meslek kuruluşlarınca ortak olunan şirketlerin yönetim kurullarında

görev alanlara ödenecek ücretlerle ilgili sınırlamalar getirilmesi,

- Görev süresi sona eren yönetimlerin, meslek kuruluşlarınca kurulan veya gelirinin %

50'den fazlası meslek kuruluşlarına ait olan Vakıflarla ilişkisinin sonlandırılmasını teminen, söz

konusu vakıfların yönetimlerinin, meslek kuruluşunun seçilmiş mevcut yönetimlerinden

oluşması/oluşturulması yönünde düzenleme yapılması,

- Meslek kuruluşlarında uluslararası standartlarda bir denetim sistemi oluşturularak iç

denetimin profesyonel iç denetçiler tarafından yapılması ve dış denetiminin ise Sayıştay

Başkanlığınca belirlenecek "Bağımsız Denetim Kuruluşlarınca" her yıl düzenli olarak

gerçekleştirilmesi suretiyle genel kurullarca seçilen denetim kurullarının ve/veya ilgili

Bakanlıkların iç denetim ve dış denetim alanında oluşturdukları zafiyetin ortadan kaldırılması,

- Meslek kuruluşlarının muhasebe esaslarının, standart hesap planlarının, muhasebe ve

raporlama sisteminin amaç ve hedeflerinin, kimlere, hangi şekilde, hangi ihtiyaçlar

doğrultusunda ve hangi dönem zarfında raporlama yapılacağının, uluslararası muhasebe

standartlarına uygun olarak Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu veya Devlet Muhasebesi

Standartları Kurulu tarafından belirlenmesi,

34

- Meslek kuruluşlarına, faaliyet raporu hazırlama ve bunları kamuoyuna açıklama

zorunluluğu ile meslek kuruluşlarının gelir ve giderlerini ve bunlara ilişkin açıklayıcı bilgileri

kamuoyuna açıklama ve internet sitelerinde yayımlama zorunluluğu getirilmesi,

- Meslek kuruluşlarının hemen hemen tamamında oluşan gelir fazlalarının

değerlendirilmesini teminen söz konusu fazlalıkların gerek vergilenmesi gerekse zorunlu olarak

çeşitli bilimsel ve toplumsal amaçlara (üniversite kurulması, mevcut üniversitelere

desteklemelerde bulunulması ve kamuya yararlı dernek ve vakıflara katkı sağlanması gibi)

tahsisine ve/veya meslekle ilgili kamusal ihtiyaçların karşılanmasına ayrılmasına yönelik

düzenlemeler yapılması,

- Meslek kuruluşlarının temel amaç ve görevleri dışında yer alan hususlarla ilgili yapmış

oldukları bağış ve yardımların önemli tutarlara ulaşması sebebiyle birlik ve odaların yapacakları

bağış ve yardımların, toplam brüt gelirlerinin belli bir oranını aşmayacak şekilde

sınırlandırılması,

- 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nun 66 ncı maddesinde yer alan, meslek

kuruluşlarının siyasi partilere bağış ve yardım yapmasına imkân veren düzenlemenin söz

konusu kurumların kamu kurumu niteliğinde olmaları ve üyeliğin zorunlu olması nedeniyle

yürürlükten kaldırılması,

- Meslek kuruluşlarının mevzuata uygun olmayan harcamaları ile ilgili olarak şahsi mali

sorumluluk uygulaması getirilerek özel yaptırımlar öngörülmesi,

- Meslek kuruluşlarının mal ve hizmet alımları konusunda, uluslararası standartlar ve

AB normlarına uygun bir yeni yapı oluşturulması,

- Birlik ve odalarca verilen hizmetler karşılığı tahsil edilen ücretler ile kimlik ve ruhsat

gibi düzenlenen bazı evrak karşılığında tahsil edilen bedellerin aşırı fiyatlandırılması ve bu

konuda meslek kuruluşları bünyesinde öz denetim mekanizmalarının işlevsiz kalması sebebiyle

öz denetim mekanizmalarının güçlendirilmesi veya söz konusu tarife ve ücretlerin ilgili Bakanlık

veya uygun görülecek bir kamu otoritesince onaylanmasına yönelik düzenlemeler yapılması,

- Kaynakların verimli kullanılması ve hizmetlerin gerektirdiği unvan, nitelik ve sayıda

personel istihdamının sağlanabilmesi amacıyla; meslek kuruluşlarında norm kadro

uygulamasına geçilmesi, bununla ilgili usul ve esaslar ile norm kadro unvan, nitelik ve sayılarının

meslek kuruluşlarının meclislerince onaylanarak uygulanması,

- Meslek kuruluşlarınca mesleki faaliyetlerin iyileştirilmesine yönelik mesleki eğitim

programlarının yaygınlaştırılması ve söz konusu programlara meslek mensuplarının katılımının

zorunlu hale getirilmesi,

- Mesleki faaliyetler ile ilgili işe başlama, değişiklik, işi bırakma gibi tüm işlemlerin (vergi

sicil kayıtları, ticaret sicili kayıtları, esnaf sicili kayıtları, meslek kuruluşları oda kayıtları gibi) tek

bir merkezde elektronik ortamda yapılmasını; icra edilen faaliyetin hangi meslek grubuna ait

35

olduğunun AB standartlarında tek bir merkezce belirlenmesini ve aleni olması gereken bilgilere

internet ortamında isteyen tüm kişilerce ulaşılabilmesini teminen Maliye Bakanlığı, Sanayi ve

Ticaret Bakanlığı ve ilgili meslek kuruluşlarınca ortak bir çalışma yapılması suretiyle sicil

kayıtlarını ilgilendiren aynı ve benzer işlemler için tek bir merkezden hizmet alımının

sağlanarak Devlet, meslek kuruluşları ve meslek mensupları üzerindeki maliyetlerin en aza

indirilmesi

gibi hususlara ait önerilere Raporun Beşinci Bölümünde ayrıntılı olarak yer verilmiştir.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile ilgili sorunların en aza indirilmesi ve

söz konusu kurumların etkin ve verimli bir şekilde hizmet üretmelerinin sağlanması amacıyla

ayrıntıları Raporun ilgili bölümlerinde yer alan ve yukarıda özet halde sunulan tespit,

değerlendirme ve çözüm önerilerinin, Başbakanlık tarafından -ilgili bakanlık ve kurum ve

kuruluşlar arasında işbirliği sağlanarak- değerlendirilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine

varılmıştır.