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Tema 1 Sociedad Moderna y Burocracia. El paradigma burocrático y su crisis.
Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional
TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración
General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1.
AUTOR: Manuel Villoría Mendieta
ISBN: 978-84-7788-550-4
DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009
Sumario
1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS 2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS. 3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL 3.1. Preburocracia 3.2. La Burocracia 3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional 4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. 4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. 5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO. 5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. 5.2. La gobernabilidad y la gobernanza 5.3. La organización del gobierno.
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1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS
La burocracia es el fruto de un largo proceso de depuración histórico que, ciertamente, no tiene
su expresión más antigua en Europa. La reflexión sobre la Administración y la conciencia de sí
misma por parte de ésta como sujeto de poder no comienzan en la Europa del Renacimiento,
con el desarrollo del Estado-nación, como ya nos advirtió Weber, sino en China. El pensamiento
sobre el gobierno y la burocracia comienza en China en la dinastía Zhou (771 a.C.-256 a.C).
Durante este periodo una burocracia rudimentaria empezó a surgir y las tres escuelas de
pensamiento más importantes de la historia china (confucionismo, legalismo y taoísmo)
comenzaron a emitir reflexiones sobre la Administración.
La burocracia en sentido estricto comenzó en realidad a desarrollarse durante la dinastía Han
(206 a.C. - 220 d.C.). En ese periodo los ministros y funcionarios de alto nivel eran cambiados de
forma regular, declinaron los puestos hereditarios en número, la promoción y carrera se realizó
en base a méritos personales, se limitó la extensión de mando territorial-administrativo para los
altos funcionarios, se creó la figura del primer ministro y los ministerios de agricultura, obras
públicas y asuntos militares, y se introdujo la moneda. En esta dinastía se empiezan a instaurar
los exámenes públicos competitivos para acceso al funcionariado superior; en torno al 196 a.C.
el emperador solicitó que se le enviaran a la capital hombres capaces y decentes para ponerlos
a su servicio. La carrera empezaba por vía de recomendación y culminaba con exámenes en la
capital del imperio, aunque más tarde ya se empiezan a realizar exámenes en las provincias. Las
materias fundamentales de enseñanza y regulación tenían que ver con la gestión de recursos
humanos y con la transmisión de una ética de servicio.
El taoísmo como escuela de pensamiento tiene curiosas coincidencias con el pensamiento
libertario-conservador actual, salvadas las enormes distancias históricas, sociales y culturales.
Así, afirma en el Tao Te Ching, "cuando los impuestos son muy elevados la gente está
hambrienta, cuando el gobierno se inmiscuye demasiado la gente pierde su iniciativa" o "actúa
en beneficio del pueblo; confía en los ciudadanos; déjalos solos". Por su parte, el confucionismo
ha sido la gran escuela de pensamiento chino; sus postulados están basados en valores como:
reverencia a la tradición, paciencia, visión a largo plazo, integridad, lealtad, sentido del deber,
honestidad. Su visión se basa en la idea de la división del trabajo en función de la capacidad de
cada uno, por ello, algunos piensan y otros ejecutan, los que piensan deben ser los más
capaces, de ahí que deban ser seleccionados objetivamente. En su libro La sabiduría, hecho por
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sus discípulos con fragmentos de sus escritos y reflexiones, Confucio dice "me preguntas qué es
un buen gobernante, un buen gobernante es aquel que es fácil de servir pero difícil de
contentar...alguien que emplea a otros en función de su capacidad".
Finalmente, el pensamiento legalista se opuso al confucionismo al considerar que existía una
maldad natural en el hombre y, por ello, sin educación y leyes la sociedad no funciona.
Defendían que la ley debía reemplazar a la moralidad, estructurar el gobierno con controles y
equilibrios internos, buscar la eficiencia, y procedimientos de selección impersonales. En
resumen, la historia de la Administración china y de su pensamiento anticipa los grandes temas
de la Administración moderna: la separación entre política y administración, el control de la
burocracia, el mérito en el acceso y carrera, la permanencia del funcionario, el papel del derecho
para la Administración, la gestión como arte o como ciencia, etc.
2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS.
En Europa, el origen de la burocracia y el servicio civil moderno está relacionado con la
producción histórica de cinco fenómenos:
1. La separación de lo público y lo privado;
2. La separación de lo político y de lo administrativo;
3. El desarrollo de la responsabilidad individual frente al funcionamiento en
Consejos;
4. La seguridad en el empleo;
5. La selección por mérito e igualdad.
Ciertamente, antes habría que considerar la separación entre Iglesia y Estado como un factor
con el que contar. Para San Agustín, el "Estado" era inferior a la Iglesia, pues era a ésta a la que
correspondía la más importante labor: salvar las almas. Esta teoría llevó al Papa Gregorio VII
(1073-1085) a arrogarse el derecho de deponer al emperador; ciertamente, hasta que este
conflicto no se solventa y empieza a configurarse la moderna nación-Estado no puede iniciarse
el desarrollo de la moderna Administración.
El análisis histórico exige una conciencia de la continuidad profunda de los valores a pesar de las
grandes fechas y los fenómenos revolucionarios, no obstante, si hubiera que indicar un momento
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para iniciar esta andadura que nos llevará a la burocracia moderna, tal vez tendríamos que
aceptar el período 1050-1150 como el más importante, en él se desarrollan las ciudades, el
comercio y las universidades. La iglesia católica durante el proceso de lucha contra el imperio
desarrolla un pensamiento organizativo de gran modernidad; así, promueve el principio de
unidad de mando, la jerarquía, la centralización, la carrera por mérito, el aplanamiento de
estructuras y la formación jurídica del clero.
La separación de lo público y lo privado está vinculada al desarrollo del Estado-nación. La
necesidad del monarca de controlar todo el territorio le exige expandir sus servicios domésticos y
crear departamentos gubernamentales separados de su propia corte. Al tiempo, el pensamiento
nacional configura la idea de reino frente a la idea de monarca y, así, Claude de Seychelle, en
1519, defiende, en La Monarchie de France, que "le Roi n'est que l'administrateur temporaire du
royaume" (EL Rey no es sino el administrador temporal del reino). En suma, el Rey no es el
dueño del país, es dueño de sus posesiones y administrador de lo ajeno.
El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralización y la expansión de las actividades
estatales va generando una clase funcionarial con cada vez más conciencia de su papel y de la
dificultad de control desde la corte; en Prusia, esta burocracia de origen aristocrático alcanza un
poder desusado ya en el comienzo del siglo XVIII y el centralismo alcanza una intensidad muy
elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo II, de los steuerrät para controlar los
gobiernos regionales y locales; en Francia, la centralización exige la creación de intendentes
regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin
embargo, no hubo un intento de control territorial tan intenso y se dejó la gestión del día a día
local en manos de los jueces de paz reclutados entre la burguesía local; en España, subsiste una
Administración señorial paralela a la de los municipios, pero perviven algunos de éstos con
autogobierno, a todo ello se añaden los corregidores regios. Lo cierto es que "el aparato
administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia nacional, comienza
a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la noción abstracta e impersonal del Estado".
De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requiere el
funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las denominadas ciencias
cameralistas y de policía. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos técnicos y
una idea de servicio al Estado y no a la monarquía. La toma de decisiones en Consejo, que
garantizaba un debate y una responsabilización colectiva, empieza a no ser necesaria a finales
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de siglo cuando se genera conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial
mínimamente competente. Antes, ya se habían desarrollado los departamentos ministeriales o
las Secretarías de Despacho en Francia (desde Francisco I en el siglo XVI) o España, en torno a
las cuales poco a poco se va desarrollando la idea de la responsabilidad ministerial y, más tarde,
la impersonalidad del servicio civil.
Con el desarrollo de la Administración postal, el archivismo, el registro y control de la tierra, y la
administración técnica (Ecole Polytechnique, 1795; Ecole de Ponts et Chaussées, 1747) se
empieza a plantear la separación entre política y administración. Surge el concepto de lealtad a
la carrera y no a la facción política en el gobierno y la masa de funcionarios de nivel medio y bajo
se consideran separados de la participación activa en la labor política del gobierno. El siglo XVIII
aparece todavía dominado por el patronazgo y la cooptación como sistema de acceso. No
obstante, a finales de siglo el sistema retributivo de los funcionarios empieza a estar despojado
de sinecuras y prebendas, se crean fondos de pensiones para ciertos grupos de funcionarios y
salarios regulares y adecuados.
La preocupación por el mérito y la igualdad es la gran asignatura del siglo XIX. Francia es el
primer país que reconoce el derecho de igualdad en el acceso al empleo público, en concreto lo
hace en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789,
suprimiendo con ello el patrimonialismo y la venta de cargos. Sin embargo, el principio de mérito
tuvo que esperar algo más de un siglo para implantarse. En Estados Unidos comienza el proceso
con la oficialización y justificación del spoils system (o sistema que legitima la idea de que los
despojos de la batalla electoral son para quienes la ganan), la utilización abusiva de la Tenure of
Office Act por parte del Presidente Jackson es la expresión de dicha opción. Según la doctrina
oficial de la época los empleos públicos deben ser para los vencedores en las elecciones, con
ello se contribuye a fortalecer los partidos políticos, se consolida el poder presidencial, se abre a
un abanico mayor el privilegio de servir al pueblo y se evita la generación de una elite
funcionarial. La corrupción e ineficacia a que dio lugar tal sistema, así como el asesinato, en julio
de 1881, del presidente Garfield por Charles J. Guiteau (una persona que esperaba ser
nombrada funcionario y no lo logró) llevó en Estados Unidos a la creación de la Liga por la
Reforma del Servicio Civil y a un movimiento social que, tras las presiones e informes
correspondientes (Eaton Report) provocó la Pendleton Act, en 1883, que establece la reforma
del Servicio Civil y la introducción de la Comisión del servicio Civil y los exámenes abiertos
competitivos para acceso.
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Con diferencias notables de énfasis, en cada país europeo también se va produciendo el mismo
proceso. En el Reino Unido son la colonización de la India y el informe Northcote-Trevelyan, de
1854, los eventos que provocan que, en 1855, se cree la Comisión del Servicio Civil y que una
Order in Council de 1870 estableciera los principios de mérito e igualdad en el acceso y
promoción. Y en España, tras sucesivos intentos (los Reales Decretos de López Ballesteros en
1827 y 1828, y el Estatuto de Bravo Murillo en 1852) es, finalmente, con el Estatuto de Maura de
1918 cuando se consigue superar el modelo de “cesantías” y consolidar, hasta cierto punto, un
servicio civil profesional protegido del uso partidista.
3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL
Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cuál es la situación de los distintos
países frente al reto de la construcción de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta
analítica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las
Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales.
Estos tres paradigmas son: el preburocrático, el burocrático y el postburocrático. Procederemos
a explicar en este epígrafe los dos primeros, dejando para epígrafes posteriores la explicación de
la crisis del modelo burocrático y la consolidación de la postburocracia.
3.1. Preburocracia. En una Administración preburocrática el empleado público es reclutado por
la autoridad que nombra entre las personas afines ideológica y personalmente, es seleccionado
por el poder político al que sirve sin controles internos o externos, se busca en él la lealtad firme,
y se prefiere a personas conectadas al partido y, dentro del partido, a la facción del que nombra.
La buena evaluación del rendimiento está conectada a la fidelidad y disciplina hacia los
responsables políticos de quien depende. Las normas jurídicas no tienen por qué representar un
impedimento para la consecución de objetivos políticos. No existe seguridad en el empleo, ni
formación reglada, ni carrera definida, ni planificación de recursos humanos, entre otros
muchos déficit. Este tipo de Administración se sitúa en sistemas políticos donde el
prebendalismo es el rasgo común de los partidos, el Estado de derecho es débil, la corrupción
alta y la economía de mercado se enfrenta a continuos incumplimientos de las condiciones en
las que operaría adecuadamente (competitividad, transparencia, información e igualdad), por lo
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que la economía tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de
Administración hace difícil la industrialización y el desarrollo.
3.2. La Burocracia. La Administración burocrática, por el contrario, ha sido un componente
esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es
congruente con el fenómeno del desencanto (entzauberung para Max Weber) y con sus
consecuencias, es decir, intelectualización y búsqueda del fin mediante el cálculo de los medios;
las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no se explican el mundo desde los mitos y la
religión, sino que tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan su
transformación. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca
ponerlo al servicio de la persona. El sistema político moderno, al buscar legitimación, tiene que
ofrecer razones y procedimientos adecuados de generación y expresión de las decisiones. Las
sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, "creen" en
una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de
acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente
establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. La legitimidad del Estado, en la visión
sociológica y empírica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una
legitimidad procedimental, es legítimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de
acuerdo con los procedimientos de selección de elites, establecen, siempre que se formalicen en
leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales; en definitiva, se obedece a las
leyes.
Dicho todo esto, surge la inevitable pregunta ¿qué modelo de Administración es más congruente
con este modelo de legitimación del poder político? ¿Qué modelo es más congruente con el
Estado de Derecho y con la economía de mercado? ¿Sería congruente un modelo de
Administración en el que los empleados públicos dependieran del gobierno plenamente e
hicieran lo que éste ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho? ¿Sería congruente un
modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificación? Obviamente,
no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de Administración coherente es un
modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes. Es decir, un modelo burocrático
profesional.
Los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la legitimidad
racional-legal, serían, entre otros:
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1. La especialización de funciones: coherente con la necesaria tecnificación racional.
2. La jerarquía: coherente con el principio democrático (se obedece a los electos y a los
nombrados por éstos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de
mando).
3. La delimitación rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organización y
seguridad jurídica.
4. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurídica, pues
toma las decisiones a quien compete según la ley.
5. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la
norma y la garantía de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al
interesado).
6. El uso de documentos y comunicación por escrito: coherente con la seguridad
jurídica y la posibilidad de apelación.
7. La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su
desconexión del respeto a la norma y la jerarquía.
8. La preparación técnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad
y especialización.
9. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al
derecho y la racionalidad de las decisiones.
Además, la burocracia, en consecuencia, también es congruente con los siguientes procesos:
1. El desarrollo del capitalismo y la industrialización: pues proporciona seguridad
jurídica que permite la previsión e inversión a largo plazo.
2. La urbanización y la especialización ocupacional: pues está abierta a una constante
especialización y profesionalización interna.
3. El desarrollo de la ciencia y la tecnología: pues promociona, hasta un cierto nivel, la
sistemática entrega a la profesionalización técnica de por vida.
4. La difusión de normas jurídicas abstractas: pues garantiza una elaboración y
aplicación sistemática de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de
lucha de poder partidista.
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El modelo de empleado congruente con este tipo de organización y sistema de legitimidad es
el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a Weber, el modelo reúne las siguientes
características:
1. El cargo es asignado a funcionarios individuales.
2. Están sometidos a relaciones jerárquicas.
3. Son nombrados por autoridad competente.
4. Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo.
5. Su relación es voluntaria.
6. Tienen seguridad de empleo.
7. Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo.
8. Trabajan dentro de un sistema de carrera.
9. Son retribuidos con un salario periódico y suficiente y poseen derechos de pensión.
10. Son retribuidos de conformidad a su rango.
11. Promocionan por antigüedad.
12. Trabajan bajo la protección formal de su cargo.
Y este modelo es la base para evitar la corrupción y la desprofesionalización propios del spoils
system y para hacer real el sistema de dominación racional-legal y el avance técnico en el que
las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: “el funcionariado moderno…
se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados
mediante una larga preparación y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor
supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cerniría sobre nosotros el riesgo de una
terrible corrupción y una incompetencia generalizada, e incluso se verían amenazadas las
relaciones técnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economía aumenta
continuamente y aumentará gracias a la creciente socialización”.
3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional. En una variante ya más desarrollada y
sofisticada, la burocracia culminó con la construcción de servicios civiles fuertemente
profesionalizados. La profesionalidad del servicio público, en el modelo teórico ideal, implica
bastante más que la mera selección por mérito o la permanencia en el empleo. Combinando las
obras de diversos autores, podríamos decir que el modelo institucionalmente ideal de servicio
civil de carrera implica lo siguiente:
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1. El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales.
Esta obligación ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesión.
2. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autónomo, con
respecto a otras instituciones democráticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica
que los funcionarios deban permanecer pasivos en la acción de gobierno. Los funcionarios
tienen el derecho legítimo, amparado por la Constitución, de controlar el poder de los líderes
políticos electos.
3. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representación. Dicha labor la ejerce
a través de su constante participación en los procesos de toma de decisiones, así como en
el ejercicio de su obligación de asegurar que en las opciones de políticas se produce una
razonada deliberación por parte de todos los implicados en el asunto.
4. Las burocracias no sólo ejercen labores administrativas, sino que también ejercen, de forma
delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razón, su
permanencia y estabilidad es fundamental para la generación y aplicación imparcial del
derecho.
5. La objetividad e imparcialidad con la que actúa, hace que su búsqueda de eficacia pueda
beneficiar o perjudicar al partido político en el Gobierno, es decir, que su eficacia es
indiferente al interés partidista del poder.
6. Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas
unilateralmente por el Parlamento, auténtico representante de los “propietarios” de la
Administración, y la determinación de dichas condiciones de trabajo se realiza en una norma
con rango formal de ley. Posteriormente, el Gobierno actualiza dichas condiciones de trabajo
mediante su competencia reglamentaria. En consecuencia, no existe negociación colectiva
obligatoria de las condiciones de trabajo con los sindicatos de funcionarios, sino una
participación de éstos en los debates previos a la elaboración de las normas, participación
que puede, finalmente, reflejarse en un pacto o acuerdo que obliga moralmente al gobierno a
proponer al Parlamento la norma pactada. En las materias competencia del gobierno
(condiciones de trabajo de menor importancia o adaptaciones de la norma general) sí puede
darse la negociación obligatoria y con eficacia legal.
7. Los funcionarios son seleccionados de forma que se garanticen los principios de publicidad,
igualdad y mérito. Nadie puede ser discriminado, si reúne los requisitos de la convocatoria
pública de empleo, en su acceso al proceso selectivo. Y, una vez admitido, debe ser
seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si reúne más méritos
que los otros competidores por el puesto. Estos méritos se pueden descomponer en
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curriculum, conocimientos teóricos, habilidades específicas y actitudes hacia el servicio
concreto a desempeñar.
8. Pero la selección no es sino un primer paso en el desarrollo del principio de mérito; a partir
de su ingreso, el funcionario correspondiente debe ser promocionado cada vez que exista
una vacante y él acredite más méritos que los otros candidatos. El derecho a la carrera si se
acreditan los conocimientos, el esfuerzo y la dedicación debe estar garantizado y favorecido
por el sistema.
9. El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de selección, es un
ingreso definitivo, es decir, existe una garantía de permanencia. Ciertamente, existen
supuestos jurídicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podrían, tras el justo y
adecuado proceso, dar lugar a la expulsión de la carrera del empleado correspondiente; pero
estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisión de hechos
delictivos, al práctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y lealtad
al servicio público. En suma, no se puede expulsar del servicio público al funcionario por
razones político-partidistas, por negarse a cumplir órdenes que atenten contra el
ordenamiento jurídico, o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de
sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho.
10. Los funcionarios actúan de acuerdo a un código ético formal o informal, en el que la defensa
del interés general con objetividad es el principio básico de referencia; son socializados en
los valores del servicio público y su éxito profesional está vinculado al respeto a dichos
valores y a las normas deontológicas en que se desarrollan.
4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO.
Pues bien, el modelo burocrático, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con
notable éxito la generación y desarrollo del Estado liberal y la generación y desarrollo del Estado
de bienestar, está sometido ahora a un importante proceso de deslegitimación y crítica. La
crítica al modelo burocrático en la práctica, como modelo de gestión, tiene una larga historia. El
propio Weber consideraba a la burocracia una “jaula de hierro” que atraparía a la humanidad en
su maquinización, disciplinarización y fría búsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin
alma y sin capacidad de reflexión moral. Además de esta importante y muchas veces olvidada
crítica, se nos ha demostrado por diversos autores que dicho modelo:
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1. Generaba una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las
necesidades humanas.
2. Desconocía los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de
adaptación y uso interesado de los privilegios.
3. Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptación y análisis
crítico en el empleado.
4. Desresponsabilizaba, pues, dados los fines, el empleado sólo se ocupa de los
medios.
5. Provocaba falta de iniciativa.
6. Despilfarraba potencialidades del ser humano.
7. Incapacitaba para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de las
normas y criterios con los que el funcionario actúa.
Pero hasta muy recientemente no existía una complicidad entre sectores académicos, gestores
públicos y opinión pública para reclamar la transformación del modelo. ¿Qué ha pasado para que
ahora sí se produzca esta demanda combinada?
4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. De todo lo anteriormente expuesto sale la
respuesta a esta pregunta. En la propia teoría weberiana se encuentra la solución. Los cambios
de valores culturales, del sistema de producción y del sistema de legitimación político
provocan cambios en el sistema de organización. Así:
1. La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especialización es vertiginosa y cada
sistema (Derecho, economía, biología, etc.) tiende a ser autorreferencial; el papel de la política
(sobre todo a través del Estado) ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y
planificación que racionalice el mundo.
2. La celeridad de los cambios es cada día mayor, lo cual dificulta, de nuevo, el control y la
previsibilidad.
3. El conocimiento se convierte en el elemento estratégico clave para el poder y la
competitividad. La capacidad de atesorar información, usarla y generar nueva información es el
factor esencial de productividad.
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4. El sector servicios de la economía es ya el más importante, frente al sector industrial de la era
moderna.
5. La revolución tecnológica, sobre la base de las tecnologías de la información, permite una
expansión del conocimiento, la información y la comunicación desconocidas hasta el momento.
También hace más irrelevantes a los gobiernos, que pierden el monopolio de la información. Y
fomenta el individualismo.
6. La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de diálogo y transparencia, una cierta
democratización, al menos en los países más desarrollados.
7. El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la crisis y casi
desaparición del comunismo.
8. Se expande un cierto relativismo; los gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles
frente a los problemas sociales, de ahí que se utilicen cada vez más las encuestas para conocer
la opinión pública frente a cada problema y posible solución.
9. Los medios de comunicación en este contexto de politización permanente de la opinión
pública son instrumentos idóneos para generar y alterar opinión. Se convierten en actores clave
del nuevo sistema político.
10. Los partidos políticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las
nuevas formas de participación y cohesionar las múltiples demandas sociales.
11. Está en expansión un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, más flexible,
preocupado por profundizar en la lógica del beneficio, exigente de apoyo estatal para el aumento
de la productividad y competitividad, exigente de reducciones en los niveles de protección social
y laboral.
12. La globalización de la producción, de la circulación de mercancías y servicios y de los
mercados de capital. Las empresas buscan el lugar más adecuado para producir, en términos
de rentabilidad, sin importarles países ni continentes. La firma del GATT y la creación de la
Organización Mundial de Comercio incitan a una disminución de las barreras arancelarias y
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comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las
economías que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos económicos
internacionales.
13. Cuanta más globalización existe, mayor es la preocupación por las identidades primarias.
Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a sí mismos y construyen
significados en virtud de atributos determinados, con la exclusión de una referencia más amplia a
otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos
excluyentes. Al tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y
organizaciones más pequeños y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y
cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la
consiguiente dificultad de gobernabilidad.
En suma, para los países más desarrollados, la relativa crisis o transformación del Estado de
bienestar y la consiguiente entronización del mercado favorecen una dinámica caracterizada por
la defensa de una Administración que funcione más como una empresa y con criterios surgidos
de la lógica de mercado. Ello, unido a los cambios estructurales antes mencionados, provoca
choques ineludibles con el modelo burocrático de organización. Veamos algunos de estos
conflictos que expresan la crisis del modelo:
1. La fragmentación y el corporativismo creciente reclaman respuestas personalizadas e
inmediatas y no la remisión a la norma pertinente;
2. La denominada sociedad del conocimiento es una sociedad en transformación
permanente, lo cual choca con burocracias inercialmente vinculadas a rutinas y
procedimientos preestablecidos: la jerarquía tradicional es inviable en organizaciones
donde el subordinado puede conocer más que el superior y está en proceso de
formación permanente en su área de actividad;
3. La comunicación vertical y por canales jerárquicos impide la llegada de información
desde los implementadores a la dirección política, generándose con ello errores muy
importantes para las políticas públicas;
4. La comunicación horizontal e informal es clave en entornos abiertos y sometidos a
problemas novedosos que han de estudiarse en equipo;
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5. Los múltiples niveles jerárquicos intermedios son innecesarios donde existen empleados
del conocimiento, capaces de pensar por sí mismos y de responsabilizarse de
resultados;
6. La excesiva especialización en torno a funciones es una rémora en organizaciones en
constante proceso de aprendizaje y negociación, donde la capacidad de adaptación e
innovación exige personal polivalente y que trabaje en equipo;
7. La diversidad del personal en las organizaciones y los cambios constantes en el entorno
dificultan modelos uniformes de gestión de los recursos humanos;
8. La preparación del personal clama por políticas de participación y abierta comunicación
interna frente al secretismo y la jerarquía, etc.
9. Las nuevas realidades sociales generan nuevos problemas a los que la Administración
tiene que hacer frente con independencia de las divisiones competenciales existentes.
10. Los medios de comunicación ejercen una presión intensa y una vigilancia continua sobre
los errores de los gobiernos, por ello, hoy, la comunicación externa y la imagen son
componentes esenciales de las nuevas organizaciones públicas.
11. El cambio tecnológico reclama la incorporación de nuevas profesiones, y la capacidad
de estar al día con independencia de los factores culturales y de la antigüedad en el
cargo.
12. La preocupación por la eficiencia en una sociedad marcada por la competitividad y la
vigilancia de los fallos del Estado exige a la Administración responder con resultados
muy concretos por los fondos que recibe, cuando no competir con empresas privadas
para la prestación directa de servicios.
Este reto de gestión por resultados parece requerir un modelo de gestión donde la seguridad en
el empleo, la igualdad retributiva, el respeto a los procedimientos ocupen papeles secundarios.
Es el mundo de la gestión postburocrática.
4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. Ante todos estos retos, cambia el papel y las
posibilidades de acción del gobierno. De forma coherente con estas complejas tendencias, la
gestión pública actual se caracteriza por rasgos como los que siguen:
1. La preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preeminente. Los programas de
privatización en todo el ámbito de los monopolios naturales se combinan con fuerte
subcontratación en áreas de infraestructuras e, incluso, sociales. La llegada de nuevos
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actores impulsa la posible introducción de competencia entre el sector público y el privado
por la gestión de servicios (es el market testing británico), o la competencia entre organismos
públicos, previamente estructurados como fundaciones o agencias, por un mismo
presupuesto o unos mismos clientes.
2. Mejora de la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la Administración. A
través de auditorias contables, financieras y económicas; a través de la evaluación de
programas que se incorporan como requisito para la renovación del propio programa;
mediante las tecnologías de la información aplicadas al control contable; mejorando los
procesos de elaboración y seguimiento presupuestario, etc.
3. Desarrollo de criterios gerenciales con el énfasis en aspectos como la gestión de los
rendimientos (numerosas agencias trabajan con contrato programa o se exige la
elaboración de planes estratégicos a controlar anualmente, como en la estadounidense
Government Performance and Results Act), la fragmentación de grandes unidades en
centros de responsabilidad por tipo de usuarios, y la clientelización o la introducción del
concepto de cliente en la configuración del servicio.
4. Deterioro de la estructura estatutaria tradicional de la Administración pública. Frente a
la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad, se implanta la evaluación del
rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen
mecanismos de reducción de plantillas y de eliminación de excedentes de personal; frente a
la determinación unilateral de condiciones de trabajo se acepta la negociación colectiva con
limitaciones.
5. Democratización relativa de la gestión y preocupación por la receptividad. Hacia el
exterior, mediante las encuestas al usuario, la mejora de los puntos de contacto, la
clarificación del lenguaje administrativo, la formación de los informadores y del personal de
“ventanilla”, la apertura de información y de consulta de archivos, los núcleos de intervención
operativa, las conferencias de consenso, los grupos de mediación; hacia el interior,
mejorando los servicios de asesoramiento del empleado, preocupándose por la prevención
de riesgos laborales y la ergonomía, introduciendo mecanismos de participación, como los
círculos de calidad, etc.
6. Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles,
reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la
descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red.
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7. Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de
desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio al cliente, frente a la
cultura legalista y de división competencial estricta.
8. Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción
de infraestructura ética. Así, los códigos de conducta, la protección de los denunciantes de
corrupción, el establecimiento de organismos de dirección en la política de control de la
corrupción, etc.
5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO.
5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. Los estudios sobre el
Gobierno y la Administración pública en los últimos 25 años han estado marcados, en
consecuencia, por los cambios en el modelo o paradigma burocrático (sobre todo en el mundo
anglosajón) y, al tiempo, por el progresivo abandono de la consideración de la gobernabilidad
entendida como mera gobernación o capacidad de control vertical de la sociedad por el Estado.
Si analizamos el sistema de valores que ha enmarcado la acción de la Administración en estos
años, podremos constatar que se ha pasado de una Administración esencialmente (aunque
no totalmente) preocupada por la imparcialidad y la aplicación objetiva de la ley en el marco
del paradigma burocrático, a una Administración preocupada ante todo por la eficiencia y la
economía, especialmente en los países anglosajones y durante los primeros años de la reforma
conservadora de los 1980s; posteriormente, en los 1990s, a una Administración que retoma la
eficacia y, sobre todo, que se abre a la innovación y flexibilidad, para acabar más
recientemente con la priorización de valores vinculados a la democracia, como la transparencia,
la participación o la rendición de cuentas.
En todo caso, lo cierto es que, transcurridos todos estos años de transformación, las
Administraciones actuales constituyen un plural y diverso campo de configuraciones mixtas en el
que junto a organizaciones aún fuertemente burocráticas conviven otras claramente
neoempresariales, y donde los valores se suman en capas sucesivas que son priorizados en
unos países de una forma y en otros de otra, aun manteniendo todas las variables axiológicas
prácticamente vivas. Existen países, especialmente los anglosajones, donde los valores
eficientistas aún son prioritarios, pero que mantienen la imparcialidad en múltiples servicios como
un valor insoslayable. En todo caso, en los países menos desarrollados de la Commonwealth las
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ideas provenientes del Reino Unido han tenido una influencia desproporcionada, a pesar de las
enormes diferencias culturales y de capacidad administrativa, lo que ha ocasionado una difícil
convivencia entre el ser y deber ser. Otros, sobre todo los escandinavos, han hecho de los
valores vinculados a la democracia su referencia primordial, pero siguen manteniendo valores
burocráticos en ciertas áreas e, incluso, han desarrollado mecanismos conectados a la eficiencia
de gran sofisticación.
Mientras, los países del sur de Europa han emprendido grandes transformaciones del sistema
político, con descentralizaciones muy potentes en algunos casos, como el español o el italiano,
al tiempo que han mantenido estructuras clientelares, lo que ha producido que las reformas
administrativas hayan tenido que luchar contra la corriente, al tiempo que han permanecido en
segundo plano; en cualquier caso, privatizaciones, agencificación, gestión de la calidad son
realidades que conviven con la burocracia tradicional en España e Italia, mientras que en Francia
la burocracia está conviviendo con una profunda reforma gerencial articulada en torno a una
nueva estructuración del presupuesto.Y qué decir de los antiguos países comunistas en proceso
de democratización e incorporación a la Unión Europea, pues, además de transformar el sistema
político y económico, han debido incorporar isomórficamente, por presión de la Unión Europea,
toda una serie de valores eficientistas, al tiempo que luchaban contra la corrupción y promovían
el Estado de Derecho. Pluralidad y diversidad que podemos comprobar también en
Latinoamérica donde conviven experiencias guiadas por la eficacia y flexibilidad, al tiempo que
se comprueba la subsistencia de modelos fuertemente burocráticos e, incluso preburocráticos o
clientelares.
Todo ello confirma hasta cierto punto la “perspectiva de transformación” de Cristensen y
Laegreid, que afirman que las propuestas de reforma administrativa son transformadas por cada
país en virtud de su historia, sistema político y legal, modelo de liderazgo existente, etc. Lo cual
genera ineludiblemente la diversidad constatable en el mundo administrativo actual.
5.2. La gobernabilidad y la gobernanza. Junto a todas estas transformaciones organizativas y
gerenciales de la Administración pública, otro tipo de cambio profundo se ha estado produciendo,
y es el relativo a la forma en que el Gobierno se relaciona con su entorno, más aún, el relativo al
rol del Estado y sus organizaciones en la elaboración e implementación de las políticas públicas.
Desde esta perspectiva, parece que hemos superado la fase de la gobernabilidad,
caracterizada por un gobierno legal y jerárquico, y entramos en la época de la gobernanza.
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Esta afirmación implica para algunos que el Estado ha dejado de poseer capacidad de gobernar
y se ha convertido en un actor más de los procesos de gobernación colectiva. Algunos hablan de
una gobernanza sin gobierno, en concreto, Rodhes navega en este último sentido cuando habla
de la gobernanza como un nuevo proceso de gobernación que se caracteriza por redes inter-
organizacionales y autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, las interacciones
permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una
significativa autonomía respecto del Estado. Otros afirman que el Estado carece de poder en el
mercado internacional de ahí la pérdida de su preeminencia.
Sin embargo, Joan Prats promueve una versión más templada: “en la actualidad se habla
cada vez más de la transición del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se
quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema político-institucional del
gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino
sencillamente reconocer que las políticas públicas se formulan y se implementan a través
de una plétora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que
toman formas muy variadas y que expresan pautas de interacción entre los gobiernos, la
sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza”. Por su parte, Aguilar
también adopta una versión menos radical y distingue entre gobernanza y nueva gobernanza. La
primera se refiere a “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus
objetivos de convivencia (fundamentales y coyunturales) y las formas de coordinarse para
realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección. La segunda “consiste
entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas
de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-
coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y
sociales”. Pero, según él, es cambiante “el peso o la influencia que el Gobierno y la sociedad
tienen en su definición y su realización”. En suma, acepta la posibilidad de redes donde el
Gobierno sea subsidiario, aunque no sea lo normal.
No obstante, desde una perspectiva fuertemente empírica, Agranoff, estudiando las redes
público-privado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello
no significa que las redes estén reemplazando a las jerarquías. La mayoría de los gestores
públicos sigue trabajando en el marco de procesos jerárquicos dentro de sus organizaciones. 2.
Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propósito funcionan de una u otra forma. 3.
Aunque las redes son no-jerárquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuración y
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operación no surge automáticamente, alguien debe guiar el proceso, y es normalmente el
Estado. 4. Las redes no se limitan a aportar recursos e información, sino que introducen nuevo
conocimiento y permiten desarrollar nuevas competencias. 5. Las redes generan una diferencia y
añaden valor a las actuaciones públicas, sobre todo frente a problemas difíciles y que cruzan
fronteras organizativas. 6. Las redes cambian la forma en que trabajan los gestores públicos,
pero no tan radicalmente como algunos proponen.
Con una visión más comprometida aún, Peters afirma que el gobierno continúa ejerciendo un rol
esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la
generación de ingresos públicos vía impositiva, además de ser la única institución capaz de
realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar
responsabilización y rendición de cuentas. Por ello, tal vez sea aún demasiado pronto para
defender la gobernanza como la nueva forma de gobernar, y tal vez convendría defenderla,
simplemente, como filosofía complementaria que debe impulsar ciertos cambios de actitud en la
labor gubernamental y que junto con la intergubernamentalidad y el gobierno holístico oferta
aportes útiles a la acción de gobierno para el siglo XXI.
5.3. La organización del gobierno. Finalmente, también han existido cambios en la forma en
que el Gobierno central marca su estrategia y coordina sus políticas. Nuevamente, parece
que algunos Gobiernos abandonan el modelo funcional de estructuración, donde cada
departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente
de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros
o análogas. Y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un
modelo holístico. La verdad es que no se sabe muy bien a qué nos referimos cuando se habla
de gobierno holístico, porque puede referirse a mayor coordinación horizontal entre diferentes
áreas de políticas en el gobierno central, o a mayor coordinación vertical intergubernamental, o a
mayor coordinación en la prestación de servicios en el terreno. Normalmente, y ésta es la
opción de este texto, se refiere a la búsqueda de una mayor coordinación entre las áreas
de políticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su “visión de
túnel” y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinérgicas en el gobierno.
Podríamos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y
ministerios trabajar más allá de sus límites competenciales para alcanzar objetivos
comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La
coordinación puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando
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contradicciones entre unidades de gobierno. Segundo, buscando una cooperación pero
manteniendo cada uno sus objetivos. Tercero, compartiendo objetivos, que es el verdadero
gobierno holístico. En términos ideales, el gobierno holístico implicaría trabajar por opciones en
la formulación de políticas y también en su implantación.
Las razones de proponer esta opción tienen que ver con el desarrollo de la administración
instrumental y las dificultades de coordinación crecientes en los gobiernos. Cientos de agencias
y organismos de misión única surgen y el gobierno pierde capacidad de coordinar y dirigir el
conjunto. A ello se añade la pérdida de control de los propios gobiernos sobre las opciones de
política, al perder información y capacidad de análisis con la mayor especialización y
tecnificación de las agencias. Las agencias se preocupan tan sólo de cumplir su contrato
programa y obvian preocuparse por las externalidades negativas o por los objetivos comunes de
gobierno. Al tiempo, se especializan tanto en su objetivo concreto que acaban formulando la
política del área correspondiente, al poseer toda la información relevante y los conocimientos
técnicos. Sin embargo, de los errores de las agencias la ciudadanía responsabiliza
especialmente al gobierno, no a los técnicos que en ellas trabajan. La suma de pérdida de
control e información y la imposibilidad de eludir responsabilidad política ha llevado a los
gobiernos a buscar soluciones. Sobre todo: el joining-up government o gobierno holísitico. Pero
nuevamente en la práctica nos encontramos con modalidades muy diversas de organización del
Gobierno, desde gobiernos fuertemente departamentalizados funcionalmente (como el español)
a gobiernos con algunas opciones de coordinación estratégica en torno a la oficina del primer
ministro (como el alemán), pasando por verdaderos gobiernos holísticos (como el británico o el
finlandés).
Todo este conjunto de datos nos puede proporcionar un marco de referencias, de cara a las
investigaciones específicas sobre aspectos concretos de las Administraciones y Gobiernos, que
se podría configurar de acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1). En el cuadro se puede
comprobar que se conectan lógicamente unos valores predominantes con unos roles
predominantes de gobierno, de manera que el gobierno holístico se conecta con valores de
eficacia, innovación y flexibilidad y el Gobierno tradicional vertical-funcional con valores de
imparcialidad y legalidad. Ciertamente, estas conexiones deberían explicarse más
detalladamente pero por razones de espacio simplemente se ofertan como aproximaciones
heurísticas que tratan de simplificar un sistema bastante complejo de interacciones y relaciones.
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En todo caso, éste es simplemente un marco analítico, en la realidad de las Administraciones,
como ya hemos dicho, todo es más confuso.
Para finalizar con este tema, si se observa la primera fila del cuadro se comprobará que en ella
sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrático de organización con la
consiguiente separación de política y Administración, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se
corresponden esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que
podríamos llamar la democratización de la Administración y la búsqueda del “gobierno
receptivo, responsable y respetado” de que nos habla Jocelyne Bourgon con su “nueva” teoría
de la Administración Pública. Pues bien, el buen gobierno sería, entre otras cosas, el que
democratiza la Administración y es receptivo, responsable y catalizador de la energía cívica de
su sociedad. También es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestión, de la
eficacia y de la eficiencia, pero como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia
y no como fines en sí mismos.
Cuadro 1: Marco analítico
Administración:
Valores
predominantes
Administración:
instrumentos típicos
Rol predominante del
gobierno en la
definición e
implantación de
políticas
Gobierno:
instrumentos típicos
1. Imparcialidad-
legalidad
Servicio civil de
carrera centralizado y
garantista.
Tradicional vertical-
división funcional.
Consejo de Ministros.
2. Eficiencia y
economía
Privatizaciones,
subcontrataciones,
mercados internos.
Gobernanza sin
gobierno – hollow
State.
Concesiones,
partenariados, redes
sin jerarquía.
3. Flexibilidad-
eficacia-innovación
Agencias, gestión
estratégica, gestión
de la calidad.
Gobierno holístico. “Mirror oficial”, áreas
de resultados
estratégicos.
4. Transparencia-
rendición de cuentas-
participación
Leyes de acceso a
información,
presupuestos
Gobernanza
democrática-
Gobierno catalizador.
Redes en torno a
metas colectivas,
gobierno deliberativo.
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participativos,
democratización en la
elaboración de
normas…
Fuente: elaboración propia.
