TRENDS IN ONDERWS -IJ HUISVESTING - Oberon · Ook door de (bouw)crisis lijkt de ontwik-keling van onderwijshuisvesting stil te liggen. Dit terwijl veel schoolgebouwen zich aan het

TRENDS INONDERWIJS -

HUISVESTING

Oberon0512...onderwijshuisvesting-omslag 14-05-12 14:43 Pagina 2


TRENDS IN ONDERWIJS -

HUISVESTING

Oberon0512...onderwijshuisvesting-binnen 14-05-12 14:50 Pagina 1

In deze brochure geven we een standvan zaken van de huidige situatie op hetgebied van onderwijshuisvesting meteen doorkijkje naar de nabije toekomst.Het thema onderwijshuisvesting is delaatste tijd een aantal keer behoorlijknegatief in het nieuws geweest. Zo stel-den verschillende tv-programma’s enkranten de grootschalige nieuwbouwvan onderwijsinstellingen aan de kaak.In plaats van te investeren in de kwali-teit van het onderwijs en docenten, zou-den schoolbesturen geld besteden aanprestigieuze gebouwen waar eigenlijkgeen behoefte aan bestaat. Het leidt ooktot onnodige leegstand van bestaandegebouwen. Naar aanleiding van een tv-uitzending stelde de PVV mondelinge ende SP schriftelijke vragen aan de minis-ter over dit soort ‘megalomane vast-goedprojecten’. De minister antwoorddedat het beeld niet wordt bevestigd doorcijfers en dat de middelen die aan huis-vesting worden uitgegeven zelfs dalen.1

Maar toch. Ook in het primair en voort-gezet onderwijs, waar onderwijshuisves-ting nog meer aan rijks- en gemeentelij-ke regels gebonden is, rommelt het zo

nu en dan. Een groot schoolbestuur gingonlangs failliet door teveel kleine endure vestigingen in nieuwe gebouwen,een ander schoolbestuur is zelfs betichtvan (bouw)fraude. Dit soort berichtendoet sommige landelijke politici vrezenvoor een (verdere) doordecentralisatievan onderwijsmiddelen. Deze politiciroepen op tot meer oormerking vanmiddelen, zodat onderwijsgelden nietgebruikt kunnen worden voor huisvesting.

2

Hoofdstuk 1

INLEIDING

1 Ministerie van OCW (16 maart 2012),Onderwijshuisvesting en gemeentefonds.Den Haag; Ministerie van OCw


[… Onderwijshuisvesting]

ng

n,ht

n

Ook door de (bouw)crisis lijkt de ontwik-keling van onderwijshuisvesting stil teliggen. Dit terwijl veel schoolgebouwenzich aan het eind van hun levenscyclusbevinden en ontwikkelingen als krimpen vraaguitval bij voorschoolse voorzie-ningen maar ook nieuwe functies omeen blijvende aandacht vragen. Door dehuidige (politieke) situatie is niet helderhoe een aantal reeds voorgenomenmaat regelen die van invloed zijn oponderwijshuisvesting zullen uitwerken.De vraag is ook welke rol het rijk, degemeenten en de schoolbesturen daar-bij moeten krijgen in dit tijdsgewricht.Kortom, het is lastig om harde uitspra-ken te doen.

Een aantal ontwikkelingen, zoals dedaling van het aantal leerlingen, is struc-tureel en vraagt om herbezinning op hetaantal schoolgebouwen. Thema’s alspassend onderwijs en de vorming vanintegrale kindcentra zijn ook in de toe-komst aan de orde. De brochure behan-delt een aantal (inhoudelijke) thema’sdie van invloed zijn op de onderwijshuis-vesting. Ook de huidige stand van zakenrondom wet- en regelgeving en eenklein uitstapje naar de ons omringendelanden komen aan de orde. De brochureeindigt met een korte beschouwingwaarin de geschetste ontwikkelingen inperspectief worden geplaatst. De focusligt hierbij op de positie van de gemeen-te als hoeder van het algemeen belangin een veranderende context.

3


Motie overheveling middelen

buitenonderhoud

Op 22 september 2011 werd motie 22 vanCDA-Tweede Kamerlid Van HaersmaBuma aangenomen. In deze motie ver-zocht hij de regering om de huisves-tingsmiddelen voor het buitenonder-houd van basisscholen rechtstreeks aande scholen beschikbaar te stellen. Inmid-dels zijn we een aantal maanden verderen heeft een draagvlakonderzoek plaatsgevonden onder schoolbesturen engemeenten. Hieruit komt naar voren dateen meerderheid van de gemeenten enschoolbesturen voorstander is van over-heveling van het buitenonderhoud vanschoolgebouwen van gemeenten naarschoolbesturen.2 De minister heeft aan-gegeven verder te willen gaan met defunctionele decentralisatie van het bui-tenonderhoud. Aangenomen mag wor-den dat op termijn (2014?) het buiten -onderhoud in het basisonderwijs opdezelfde manier is geregeld als in hetvoortgezet onderwijs. Dit wil zeggen datschoolbesturen in het basisonderwijsverantwoordelijk worden voor alle

onderhoud van hun schoolgebouwen.Daartoe wordt de lumpsum van hetbasisonderwijs opgehoogd en de alge-mene uitkering van gemeenten ver-laagd. De aanvraagprocedures voor hetgemeentelijk huisvestingsprogrammahoren, voor wat betreft het buitenonder-houd, straks tot het verleden. Gemeen-ten en schoolbesturen geven wel aandat functionele decentralisatie van hetbuitenonderhoud wat hen betreft isgebonden aan een aantal randvoor-waarden. Een goede overgangsregelingdie rekening houdt met de leeftijd enonderhoudsstaat van de schoolgebou-wen springt er wat dat betreft uit.

De overheveling van het buitenonder-houd heeft een aantal consequentiesvoor schoolbesturen en gemeenten.Schoolbesturen worden met de over -heveling verantwoordelijk voor alleonderhoud aan de schoolgebouwen enkunnen vanuit dat perspectief integraleonderhoudsafwegingen maken. Ener-zijds houden schoolbesturen tijd overomdat de relatief tijdsintensieve aan-vraagprocedure voor het huisvestings-

4

Hoofdstuk 2

(DOOR)DECENTRALISATIE EN ANDEREROLVERSCHUIVINGEN

2 Onderzoek overheveling buitenonderhoud schoolgebouwen PO, Regioplan januari 2012, Berndsen, Dekker, Van Bergen


-

t

er--

t

g

-

nle

-

programma niet meer hoeft te wordengedaan, tenminste voor wat betreft hetbuitenonderhoud. Anderzijds komenmet de nieuwe verantwoordelijkhedenook extra werkzaamheden mee, zoalshet opstellen van meerjarenonder-houdsplanningen, een taak die nu veelaldoor gemeenten wordt verzorgd.Schoolbesturen die relatief veel leeg-stand in hun schoolgebouwen hebben,kunnen geconfronteerd worden mettekorten, immers de lumpsum is gekop-peld aan het aantal leerlingen, niet aande grootte van het gebouw. Voor gemeenten betekent de overheve-ling een taakverlichting. Het aantal aan-vragen voor het huisvestingsprogram-ma neemt af. Ook eventuele controlesachteraf op de uitgevoerde onderhouds-werkzaamheden zullen straks niet meerworden uitgevoerd. Gemeenten blijvenechter in veel gevallen wel als financierbetrokken bij de schoolgebouwen. Van-uit dat perspectief hebben ze baat bijhelderheid over de onderhoudsconditiewaarin het door hen gefinancierdegebouwenbestand zich bevindt. Strakszal er waarschijnlijk sprake zijn van eencontrole achteraf, waarbij gemeenten ingeval van achterstallig onderhoud dekosten kunnen verhalen op school -besturen.

Extra aandacht in dit kader verdienen demultifunctionele accommodaties die de

afgelopen jaren overal zijn gerealiseerd.In 2011 was ongeveer een derde van debrede scholen, gehuisvest in multifunc-tionele accommodaties.3 In de accom-modaties wordt, om praktische redenenmeestal gekozen voor één onderhouds-regime. De doordecentralisatie van hetbuitenonderhoud betekent in veelgevallen een bijstelling van de gemaak-te afspraken en het bijstellen van debestaande verrekensystematiek.

Functionele decentralisatie

De functionele decentralisatie (dus rijks-middelen rechtstreeks naar de schoolbe-sturen zonder tussenkomst van degemeente) van het buitenonderhoudpast in een lijn die de afgelopen jarensteeds duidelijker is geworden. Scholenin het primair en voortgezet onderwijspleiten voor meer verantwoordelijk -heden ten aanzien van onderwijs -huisvesting. In het rapport “Een frisalternatief voor de huisvesting van kinderen”4, uitgevoerd in opdracht vande PO-raad, wordt zelfs voorgesteld vol-ledige functionele decentralisatie vanalle huisvestingsmiddelen voor hetbasisonderwijs door te voeren in devorm van een ‘bedrag per kind’. Gemeen-ten hebben in dat geval geen zorgplichtmeer voor onderwijshuisvesting. School-besturen in het basisonderwijs zoudenintegraal verantwoordelijk worden voor

5


3 Kruiter, J. e.a. (2012), Jaarbericht Brede Scholen 2011. Utrecht: Oberon4 Veld, J. in ‘t, Y. Hamdan, E. Barendregt (2010). Een fris alternatief voor de huisvesting van kinde-

ren. Rotterdam: Rebel group


6


de huisvesting van basisscholen, verge-lijkbaar met de huidige situatie in hetmiddelbaar beroepsonderwijs. Zover isde landelijke politiek nu echter nietgegaan. Op 22 november 2011 heeftTweede Kamerlid Beertema wel eenmotie voor facultatieve doordecentrali-satie ingediend. Hierin wordt de rege-ring verzocht scholen een recht op door-decentralisatie te bieden mits ze aankunnen tonen financieel voldoende professioneel te zijn. Ook deze motie ismet meerderheid door de TweedeKamer aangenomen. Op dit moment isnog onduidelijk hoe deze motie zijn vertaling gaat krijgen in wetgeving.

Voor volledige doordecentralisatie wordtin het primair en voortgezet onderwijsnog maar beperkt gekozen. Uit recentonderzoek bleek onderwijshuisvestingvoor het voorgezet onderwijs in 13% vande gevallen volledig te zijn doorgede-centraliseerd.5 In het primair onderwijsgaat het om 1% van de besturen, in hetvoortgezet onderwijs om ongeveer10%5.Hoewel exacte cijfers ontbreken,ligt dit cijfer in het basisonderwijs aan-zienlijk lager. Het aantal schoolbesturendat kiest voor volledige doordecentrali-satie lijkt wel gestaag wat te stijgen. Opsteeds meer plekken komen voorbeel-den van volledige doordecentralisatienaar voren.

Rol woningcorporaties

Het aantal onderwijsvoorzieningen datde afgelopen jaren is gerealiseerd doorof in samenwerking met woningcorpo-raties laat een duidelijke stijging zien.Vanuit hun betrokkenheid bij wijken ofdorpen realiseren corporaties voorzie-ningen voor hun bewoners. In financiëlezin worden huurconstructies metwoningcorporaties gekenmerkt doorrelatief lage kosten bij aanvang die ver-volgens jaarlijks met de inflatie stijgen,dit in tegenstelling tot traditionelefinanciering door gemeenten die in deeerste jaren hoge lasten kent en vervol-gens jaarlijks afneemt. Omdat deze con-structies bij aanvang veel lagere kostenhebben, zijn ze interessant voorgemeenten in tijd van krapte.

Investeringsfonds

pensioenfondsen

Naast corporaties willen ook pensioen-fondsen actief investeren in voorzienin-gen voor kinderen. Op 22 november 2011is de motie ‘Investeringsfonds scholen-bouw’ van Tweede Kamerlid Çelik aange-nomen. In de motie wordt de regeringverzocht mee te werken aan het opzet-ten van een fonds, waarin pensioen-fondsen kapitaal storten. Dit fondsfinanciert dan in samenspraak met degemeenten nieuwe schoolgebouwen,die schoolbesturen vervolgens voor een

5 Oberon, Stichting Brede School Nederland en Research voor Beleid (2011), Onderwijshuisvestingin het voortgezet onderwijs. Utrecht: Oberon


7


atr

o-

f

ële

r-n,

el-n-n

-n-

011-

ge-

t-

n

termijn van 20 jaar huren. Op die manierwordt voor pensioenfondsen een stabie-le beleggingsmogelijkheid gecreëerd envoor gemeenten en scholen een finan-cier die genoegen neemt met beschei-den maar zekere rendementen. Het is opdit moment nog onduidelijk op welkewijze deze motie zijn beslag gaat krijgenin wetgeving. Eerst en vooral dient eeneventueel fonds een antwoord te zijn opeen investeringsvraag van gemeentenen schoolbesturen en niet alleen eenstabiele beleggingsmogelijkheid voorpensioenfondsen.

De mogelijkheden om onderwijshuis-vesting te financieren nemen door ditsoort slimme constructies steeds verdertoe. Naast gemeenten, corporaties enpensioenfondsen zetten ook schoolbe-sturen in het primair en voortgezetonderwijs de stap zelf hun onderwijs-huisvesting te financieren.

Op basis van doordecentralisatieafspra-ken met gemeenten, gaan schoolbestu-ren leningen bij financiële instellingenaan. Naast commerciële banken kan ookde rijksoverheid als financier optreden.Daartoe biedt het ministerie van Finan-ciën aan schoolbesturen de mogelijk-heid te ‘schatkistbankieren’. Deze vormvan bankieren lijkt veel op traditionelevormen van bankieren maar kent eenbeperkter dienstenpakket. Anderzijdskunnen deelnemers wel profiteren vanlage rentes die op rijksniveau wordenbedongen.

Verandering rolverdeling

gemeenten/schoolbesturen

Los van de vragen in welke mate dedaarvoor door het rijk ter beschikkinggestelde middelen daadwerkelijk wor-den ingezet voor onderwijshuisvestingen wie het beste in staat is scholen enmultifunctionele accommodaties opkwalitatief goede wijze te realiseren enin stand te houden, is wel duidelijk datde traditionele rolverdeling tussengemeenten en schoolbesturen aan hetveranderen is. Andere partijen doen huning

De gemeente Sint-Michielsgestel enschoolbestuur SKIPOS realisereneducatieve clusters in de kernen Sint-Michielsgestel en Den Dungen. Ineerste instantie werd getracht beideclusters onder te brengen bij een der-de partij, echter zonder het gewensteresultaat. Met de beschikbare middelen bleekSKIPOS echter prima in staat de bei-de educatieve clusters zelf te realise-ren en in stand te houden. Door tekiezen voor een combinatie van vol-ledige doordecentralisatie en schat-kistbankieren worden de beide edu-catieve clusters alsnog gerealiseerd.Tevens is SKIPOS is staat een deel vande doorgedecentraliseerde middelente reserveren voor toekomstigetegenvallers of huisvestingswensenvan de scholen.


8


intrede in het huisvestingsproces ennemen traditionele rollen over. Ditvraagt om gemeenten en schoolbestu-ren die een helder beeld hebben van derol en verantwoordelijkheid die ze willennemen ten aanzien van onderwijshuis-

vesting binnen het gegeven wettelijkkader. Dit vereist kennis van zaken in eenrelatief complexe materie. Onder meereen nieuw landelijk kenniscentrum isdaartoe opgericht.

Landelijk kenniscentrum onderwijshuisvesting

Vanaf april 2012 kunnen scholen (primair en voortgezet), de kinderopvang engemeenten terecht bij een nieuw landelijk kenniscentrum voor de huisvestingvan onderwijs en kinderopvang. Het kenniscentrum verzamelt, verspreidt en ver-nieuwt kennis over onder meer nieuw- en verbouw, renovatie, investeren, ruimte,inrichting en binnenmilieu. Het initiatief is van de PO-Raad, VO-Raad, VNG en hetWaarborgfonds Kinderopvang. Ook de Brancheorganisatie Kinderopvang wordtbetrokken bij de vormgeving. In het nieuwe kenniscentrum worden ook activitei-ten van het inmiddels opgeheven Service Centrum Scholenbouw voortgezet.


9

enr

Ter vergelijking en inspiratie geven we indit hoofdstuk een kort overzicht vanactuele ontwikkelingen rondom het the-ma onderwijshuisvesting in België,

Engeland en Duitsland.6 In deze drie lan-den worden programma’s uitgevoerdom het deels verouderde scholenbe-stand te vervangen.

Hoofdstuk 3

INTERNATIONAAL PERSPECTIEF

De belangrijkste focus voor de in 1997gekozen regering Blair was ‘education,education, education’. Sindsdien is erveel inspanning verricht om de histori-sche achterstand aan onderhoud enreparaties weg te werken en onge-schikte huisvesting te vervangen. Deenorme achterstand is het gevolg vaneen jarenlange minimale financieringvan schoolkapitaal, vooral gedurendede jaren ‘80 en ‘90 van de 20e eeuw. Demeeste gebouwen hebben veel gebre-ken en zijn in een vergevorderd stadi-um van hun levensduur. Sommige zijnzelfs meer dan 200 jaren oud. Er is veeltijdelijke huisvesting geplaatst waar-van sommige lokalen al meer dan 40jaren in gebruik zijn. Er is inmiddelsflink voortgang gemaakt met het ver-helpen van de meest schrijnendeonderhoudsproblemen en met debouw van nieuwe scholen. Er is echter

nog steeds een directe achterstandaan reparaties van ongeveer £8.8 mil-jard. Het Engelse ministerie van onder-wijs (DCSF), ‘Partnerships for Schools’(PfS) and ‘Partnerships UK’ (PUK) zijnverantwoordelijk voor het renoverenen herbouwen van de staat gefinan-cierde scholen. PUK is een joint-venturemet als doel projecten te realiserendoor samenwerking met publieke enprivate partijen, opgericht in 2000door het Ministerie van Financiën (HMTreasury). PfS is een publiek agent-schap dat kennis en managementdien-sten levert voor de ontwikkeling enrealisatie van onderwijshuisvesting.PfS is niet gebonden aan een ministe-rie, maar wel in eigendom van DCSF engezamenlijk gefinancierd door DCSF enPUK. Met het Building Schools for the Future(BSF) programma zal uiteindelijk elke

Engeland

6 Deze informatie is voor het grootste deel ontleend aan een studie uit 2009 van EC Harris BuiltConsultancy.


10


middelbare school in Engeland gereno-veerd of vernieuwd worden gedurendeeen looptijd van 15 jaren. Het program-ma werd gelanceerd in februari 2004en is inmiddels het grootste en meestambitieuze overheidsinitiatief in zijnsoort. Het doel is om op alle scholen inEngeland het onderwijs rigoureus tetransformeren voor de eindgebruikers:ongeveer 3,3 miljoen leerlingen tussende 11 en 19 jaar, alle docenten en onder-steunend personeel. De omvang enschaalgrootte van BSF stelt gemeentenin staat om –in plaats van te investerenin het aanpassen en opknappen van

bestaande gebouwen- de focus te ver-leggen naar nieuwbouw of renovatie,met een meer strategische benaderingvoor de financiering, ontwerp, aanbe-steding en management van gebou-wen. Met een kapitaalwaarde vanongeveer £45 miljard is BSF de grootsteindividuele langetermijninvesteringvan de overheid voor de verbeteringvan scholen. Alle 150 gemeenten inEngeland en veel private partijen zul-len gebruikmaken van deze financie-ring. BSF omvat een mix van traditio-nele vormen en PPS.

In de laatste decennia heeft Vlaande-ren geen grote investeringen gedaanin de onderwijsinfrastructuur. Jaarlijk-se kapitaaluitgaven voor publiek gefi-nancierde scholen zijn altijd laaggeweest. De meeste scholen in Vlaan-deren zijn meer dan 25 jaar oud, enongeveer 20% van de scholen maaktgebruik van tijdelijke huisvesting. In2005 besloot de Vlaamse regering omeen PPS structuur in te zetten voor debouw en renovatie van schoolgebou-wen om de achterstand in de Vlaamseregio op te heffen. Het programma‘Inhaalbeweging SchoolinfrastructuurVlaanderen’ ging van start met eenbesluit ter waarde van 1 miljard euro injuli 2006. De Vlaamse regering is ervan

overtuigd dat het investeren in scho-lenbouw belangrijke effecten heeft opde motivatie en prestaties van leerlin-gen en leerkrachten, met afgeleideeffecten op het maatschappelijk wel-zijn, de economie en arbeidsperspec-tieven. In Wallonië is in 2008 toestem-ming verleend voor oriënterende plan-nen van een €500 miljoen tot €1 mil-jard PPS programma voor de renovatieen nieuwbouw van alle scholen in deregio. Het voorstel is om de 250 tot 300schoolprojecten te bundelen in portfo-lio’s van 50 om voldoende schaalgroot-te te creëren voor de lokale economie.In maart 2009 heeft de gemeenschapde plannen gepresenteerd aan het par-lement voor een pilot programma.

België


11


-

g

e

p

--

e

0--

r-

De vereiste kapitaalinvestering voorscholen in Duitsland is geschat op 73miljard euro tot het jaar 2020 (Difu,2008). Het merendeel van de 40.000schoolgebouwen is gebouwd in dejaren ‘60 en ‘70. Deze gebouwen vol-doen niet meer aan de hedendaagsestandaarden omdat er te weinigonderhoud en investering heeft plaats-gevonden in de laatste decennia. Opnationaal niveau heeft het Ministerievan Financiën in februari 2009 eennota gepubliceerd voor de implemen-tatie van PPS projecten onder de naam‘Das Zukunftsinvestitionsgesetz(ZuInvG)’ In de context van het tweedeeconomische budgetpakket (Rahmen

des Konjunkturpaketes II). Deze notabevat een cruciale bijdrage van 10 mil-jard euro om de economische crisis hethoofd te bieden (www.partnerschaf-ten- deutschland.de; l 2009). Voor deDuitse deelstaten ligt de verantwoor-delijkheid van de kapitaalinvesteringenbij de lokale gemeenten of de overkoe-pelende schoolorganisaties (Schulträ-ger). Alle organisaties beheren huneigen budgetten en de subsidies wor-den door de staat toebedeeld. Zo heeftbijvoorbeeld Nordrhein Westfalen voor2008 een totaal budget van 540 mil-joen euro, gereguleerd via de financie-ringsnota voor gemeenten (Innenmi-nisterum des Landes NRW, 2008).

Duitsland


12

Het aantal kinderen in het onderwijsdaalt door demografische factoren. Bijde kinderopvang en peuterspeelzalenspelen ook andere redenen. De kinder -opvang was een sector die juist, ondankshet dalende aantal kinderen, de afgelo-pen jaren sterk groeide door meer wer-kende vrouwen. Dit vroeg om een stij-ging van het aantal geschikte gebou-wen, al dan niet samen in brede schoolverband met het onderwijs en anderevoorzieningen. Aan die stijging is nu eeneinde gekomen door veranderde finan -ciële vergoedingen. Het WaarborgfondsKinderopvang signaleert een duidelijketoename van het aantal kinderopvang -organisaties in financiële problemen. Opdiverse plekken in het land is zelfs alsprake van vraaguitval, soms tot 8%.7Om aan de toegenomen vraag te vol-doen hebben veel organisaties de afge-lopen jaren fors uitgebreid. De bezet-tingsgraden dalen nu echter in een aantal gevallen. Bestaande klanten anti-ciperen op de aangekondigde overheids-bezuinigingen en nemen duidelijk min-der uren af. Verwacht wordt de nodige sluitingen van kinderopvangvoorzienin-gen. De onzekere marktomstandighedenmaken overnames minder aantrekkelijken banken extra terughoudend.

De exploitatie van kinderopvang zalsteeds meer onder druk komen te staan:kinderopvangondernemers zullen doorstijging van personele lasten en inflatie-correctie gemiddeld 3,7% hogere kostenhebben, die ze in de uurprijs moetendoorberekenen. Het Waarborgfonds Kinderopvang gaat er van uit dat veelkinderopvangorganisaties onvoldoendefinancieel gezond zijn om deze ontwik-kelingen het hoofd te kunnen bieden enrekent op een duidelijke toename vanhet aantal faillissementen.

In maart 2012 heeft Newcom Research &Consultancy een online enquête gehou-den waaraan 650 moeders met kinderenjonger dan 12 jaar hebben meegedaan.28 procent van de ouders die gebruikmaken van kinderopvang, heeft in deafgelopen 4 maanden besloten mindergebruik te maken van formele kinderop-vang (zoals buitenschoolse opvang enkinderdagverblijf). Voor 75 procent vanhen zijn de stijgende kosten (zeer) bepa-lend geweest in de keuze. De stijgendekosten voor kinderopvang hebben eengelijkmatig effect op het gebruik vankinderopvang door alle lagen van debevolking heen. Opvallend is bijvoor-beeld dat minder gebruik maken niet

7 www.kinderopvangtotaal.nl, dossier vraaguitval.

Hoofdstuk 4

KINDEROPVANG, BUITENSCHOOLSEOPVANG EN PEUTERSPEELZALEN


gerelateerd is aan het gezinsinkomen.Ook geografisch komen er geen signifi-cante verschillen voor. De ouders dieminder kinderopvang hebben ingezet,hebben dit opgelost door de kinderenvaker een dagje extra bij familie onderte brengen (30 procent) of door zelf min-der te gaan werken (27 procent). Elf pro-cent geeft aan dat zij of de partner meerthuis zijn gaan werken.

De gevolgen van de vraaguitval vooronderwijshuisvesting zullen vooralgevolgen hebben voor de buitenschool-se opvang. Kinderdagverblijven bevin-den zich veel minder vaak in combinatiemet onderwijs dan buitenschoolseopvang. Dagopvanglocaties zijn voormeer dan 85% niet gehuisvest in scho-len, sportaccommodaties of op agrari-sche bedrijven. Ongeveer 12% van dedagopvanglocaties is gevestigd in eenschoolaccommodatie en minder dan 3%van de dagopvanglocaties is gevestigdin een sportaccommodatie dan wel opeen boerderij. Voor locaties van buiten-schoolse opvang geldt echter dat meerdan een derde van de locaties zich incombinatie met een school bevindt.8Bovendien is de verwachting dat devraaguitval bij buitenschoolse opvangsterker zal zijn dan bij kinderdagopvang.Voor oudere kinderen kunnen ouderseerder (goedkopere en informele) alter-natieven vinden.

Peuterspeelzalen hebben al langer temaken met een daling van het aantalkinderen, omdat steeds meer kinderennaar een kinderdagverblijf gingen. Aandeze stijging is inmiddels een eindegekomen, maar dat betekent niet auto-matisch dat het aantal kinderen op peuterspeelzalen weer toeneemt. Kin-deropvang en peuterspeelzalen wordensteeds meer samengevoegd tot kind-centra. Peuterspeelzaalgroepen wordenomgezet naar peuteropvang, er is geengemeentelijk bekostigd peuterspeel-zaalwerk meer voor gezinnen die beroepkunnen doen op Rijksgefinancierde kin-deropvangtoeslag (hoofdzakelijk twee-verdienersgezinnen). Op bescheidenschaal en vooralsnog als pilot wordt ernu geëxperimenteerd met ‘startgroe-pen’ voor peuters met een taalachter-stand. Het is een eerste uitwerking vanhet advies van de Onderwijsraad om 3-jarigen al op de basisschool toe telaten. Hoewel pedagogische en inhou-delijke doelstellingen vooropstaan (kwaliteitsverbetering van VVE doorsamenwerking peuterspeelzaal enbasisschool) kan een startgroep ook bijdragen aan minder leegstand van eenschoolgebouw. Niet voor niets zijn daar-om in de pilotfase ook locaties in krimp-gebieden betrokken. Het is echter nietgeoorloofd om met de subsidie eenleegstaand klaslokaal voor de startgroepin te richten.

13

an:re-

en

dek-en

h &u-ren.

rp-

pa-e

8 Buitenhek, E. (2010), Stand van zaken huisvesting kinderopvang. Utrecht: Buitenhek Management en Consult



14



Efficiencyslag

maatschappelijk vastgoed

De afgelopen jaren zijn er honderdenmultifunctionele accommodaties gerea-liseerd. Om diverse redenen worden ver-schillende voorzieningen in een wijk ofdorp onder één dak bijeen gebracht.Soms worden onderwijsachterstandenop deze manier bestreden, soms is heteen oplossing om de leefbaarheid vaneen kleine kern op peil te houden, inandere gevallen is het gewoon gemak-kelijk voor de mensen de voorzieninggebruiken of bezoeken. Er is echter ookkritiek op de MFA’s. Die kritiek richt zichonder andere op het financiële aspect.Het realiseren en het beheren van MFA’sis duurder dan solitaire gebouwen.Omdat ook de inhoudelijke meerwaardeniet altijd duidelijk aangetoond kanworden, is er sprake van een stagnatievan het aantal MFA’s.

Maatschappelijke voorzieningen wor-den gerealiseerd omdat ze geacht wor-den een antwoord te bieden op eenmaatschappelijk vraagstuk. Door de ont-wikkeling van MFA’s is meer dan ooitzichtbaar geworden dat de huisvestingvan maatschappelijke voorzieningengeld kost. De complexiteit van MFA’s en

de noodzaak grip hierop te krijgen heb-ben in belangrijke mate bijgedragen aanfinancieel bewustzijn en inzicht in dekosten van maatschappelijk vastgoed. Ineen zoektocht naar verbetering van deefficiëntie van maatschappelijk vast-goed zijn grofweg twee lijnen zichtbaar:

Het herdefiniëren van de wijze vande rolverdeling ten aanzien vanmaatschappelijk vastgoed, zoals:a. Publiek private samenwerkingwaarbij in meer of mindere mate tra-ditionele rollen door andere partijenworden ingevuld;b. Nieuwe beheerconcepten in MFA’smet bijvoorbeeld een actieveinbreng van de wijk; c. Volledige doordecentralisatiewaarbij schoolbesturen integraal deverantwoordelijkheid voor de huis-vesting overnemen.

Het herdefiniëren van de verschij-ningsvormen van maatschappelijkvastgoed, zoals:a. Andere ordeningsprincipes zoalssolitaire voorzieningen of campus-achtige settings;b. Andere werkvormen (Nieuwe Wer-ken), onder andere ingegeven doorICT-ontwikkelingen;

15

Hoofdstuk 5

MFA’S ZIJN UIT, WAT IS IN?

1

2


c. Het vergroten van de schaal vangebouwen door het combineren vanmaatschappelijke en commerciëlevoorzieningen of woningbouw, metname vanuit het perspectief vanextra kostendragers voor het maat-schappelijk vastgoed te genereren;d. Het vanuit organisatorisch per-spectief herdefiniëren van maat-schappelijke voorzieningen, zoals deontwikkeling van integrale kind -centra.

Maatschappelijke

voorziening =

maatschappelijk vastgoed?

Goede maatschappelijke voorzieningendragen bij aan een ontwikkeling van kinderen en jongeren, ondersteunen volwassenen bij de combinatie van dezorg voor hun kinderen en hun oudersen dragen bij aan de zelfstandigheid vanen zorg voor ouderen. Maatschappelijkevoorzieningen bieden hun dienstverle-ning in toenemende mate in de vormvan arrangementen aan waarbij profes-sionals met verschillende achtergron-den samen optrekken:• Basisscholen werken samen met bui-

tenschoolse opvang en te komen toteen sluitend dagarrangement voor kinderen van 4 – 12 jaar;

• Basisscholen, scholen voor voortgezetonderwijs en scholen voor (voortgezet)speciaal onderwijs vormen samenwer-

kingsverbanden om leerlingen dieextra zorg nodig hebben zo goedmogelijk thuisnabij te ondersteunen;

• In Centra voor jeugd en gezin kunnenouders en jongeren terecht met hunvragen over gezondheid, opgroeien enopvoeden;

• In woonservicezones (wonen-welzijn-zorgzones) streven gemeenten, corpo-raties en instellingen ernaar zones terealiseren waarbinnen mensen zelf-standig kunnen leven en wonen.

Kenmerkend voor de ontwikkeling vandeze voorzieningen is het feit dat deinhoudelijke afstemming in een aantalgevallen moeizaam verloopt. De Stuur-groep Experimenten Volkshuisvestinggeeft in de inleiding op haar advies‘Woonservicegebieden, klaar voor de vol-gende ronde’9 aan dat “het woonservice-gebied het nog steeds moeilijk heeft. Debehoefte eraan is groot, er zijn positieveeffecten, (…) maar institutionele complexiteit verhindert al te vaak eenpraktische en voortvarende aanpak.” Hetjaarbericht brede scholen 2011 geeft eenvergelijkbaar signaal af: “Op veel bredescholen zijn nog (steeds) geen concretedoelen geformuleerd, is er geen duidelijkesamenhang tussen doelen en doelgroepenerzijds en activiteitenaanbod ander-zijds en is er nog onvoldoende zicht opwelke leerlingen aan welke activiteitendeelnemen. Brede scholen werken nogonvoldoende ‘opbrengstgericht’.” Ook bijde oprichting van de Centra voor Jeugd

16


9 Singelenberg, J., N. van Triest, H. van Xanten, (2012). Woonservicegebieden, klaar voor de volgen-de ronde. SEV


en Gezin zochten gemeenten en instel-lingen naar handvatten om de noodza-kelijke samenwerking vorm te geven.

Ons voorzieningenaanbod is versnip-perd. De verantwoordelijkheden voordeelgebieden zijn bij veel verschillendeinstellingen en disciplines onderge-bracht. Dit heeft geleid tot veel versnip-perd maatschappelijk vastgoed; iedereinstelling zijn eigen gebouw. De ontwik-kelingen die de laatste tien à vijftien jaarzijn ingezet vragen om samenwerkingvan voorzieningen. Vanuit dat perspec-tief ligt ook samenwerking op hetgebied van huisvesting voor de hand,met MFA’s tot gevolg. In de huidige tijd-geest lijkt de ontwikkeling van groteMFA’s met veel verschillende partijen opzijn retour te zijn. Er ontstaat een

pleidooi voor het gezamenlijk huis -vesten van instellingen die echt eennauwe samenwerkingsrelatie hebben.Recent is in Groningen een evaluatie vande Groninger Vensterscholen gepresen-teerd.10 Uit dit onderzoek komt naarvoren dat het huidige concept van deVensterscholen “niet meer actueel” is.Aanbevolen wordt “de aandacht nadruk-kelijker te concentreren op opvang enonderwijs en scholen de regierol tegeven.” Dit past in de landelijke trend tekomen tot de ontwikkeling van integralekindcentra waarin onderwijs en opvangintensief samenwerken c.q. samen -smelten tot een nieuwe organisatie. Ditlaatste biedt in ieder geval een oplos-sing voor de door de SEV geconstateerde‘institutionele complexiteit’.

17

;n

n

n-o-e

l-

ol-ce-ee

eten

kep

ijd

en-10 Gemeente Groningen via www.groningen.nl, 20 april 2012



De komende jaren neemt in veel gebie-den de bevolking af door een negatiefmigratiesaldo en/of een sterfteover-schot. Het onderwijs is één van de eerstesectoren die hiermee geconfronteerdwordt; er worden immers minder kinde-ren geboren en jongeren verhuizen naarde grotere steden. Met name in kleineregemeenten in perifere gebieden is ditproces al een aantal jaar aan de gang,maar in de komende jaren zal het procesop steeds meer plaatsen gaan spelen.Eigenlijk wordt alleen in de grotere ste-den nog een groei van de bevolking (enhet aantal kinderen en jongeren) ver-wacht. Steeds meer scholen zullen daar-om onder het minimaal vereiste leerlin-gental komen. Ook de kwaliteit van ende verscheidenheid aan onderwijsvoor-zieningen komen onder druk te staan.Voor de onderwijshuisvesting heeft deleerlingendaling als gevolg dat er steedsmeer ruimten leeg komen te staan. Deafname van het aantal jongeren leidttot een verminderde ruimtebehoefte,daarmee heeft de afname ook financiëleconsequenties voor de lasten en batentijdens de exploitatie van onderwijs-huisvesting. Uit berekeningen is bekenddat in gemeenten met serieuze krimpcirca een derde van alle onderwijsloca-ties ‘overbodig’ wordt. Na een ‘ontken-

ningsfase’ staat het thema krimp inmid-dels op de maatschappelijke en politiekeagenda. Het aantal publicaties en websi-tes neemt dan ook snel toe. Toch blijkenveel gemeenten en schoolbesturen zichnog onvoldoende bewust van de gevol-gen en nemen zij nog te weinig maat -regelen om op de krimp te anticiperen.Dit geldt met name voor regio’s waar deproblemen nog als niet zo urgent wor-den ervaren.

Open houden kleine scholen

makkelijker

Er zijn enkele initiatieven genomen omhet onderwijsvoorzieningenpeil op ordete houden. Vanaf 1 januari 2011 heeft deMinister van Onderwijs de bevoegdheidom scholen met minder dan 23 leerlin-gen open te houden. Doordat deze scho-len open kunnen blijven wordt er ookeen belangrijke bijdrage geleverd aan deleefbaarheid van deze kleine dorpen. Deminister kan alleen van deze bevoegd-heid gebruik maken als de school kwali-tatief goed is en er perspectief is dat hetaantal leerlingen weer toeneemt.

Daarnaast is in 2011 het wetsvoorstelsamenwerkingsschool aangenomen.Een samenwerkingsschool is een school,

18

Hoofdstuk 6

KRIMP EN ONDERWIJSHUISVESTING


waarin zowel openbaar als bijzonderonderwijs wordt aangeboden en beiderichtingen op basis van gelijkwaardig-heid samenwerken. Het vormen vansamenwerkingsscholen is een oplossingbij dalende leerlingaantallen. Het is ech-ter alleen mogelijk een samenwerkings-school te vormen wanneer twee of meerbestaande scholen met opheffenbedreigd worden en het samenwer-

kingsverband ervoor zorgt dat ze kun-nen voortbestaan. Samenwerkings -scholen kunnen in zowel het primair- alshet voortgezet onderwijs gevormd worden. Het vormen van een samenwer-kingsschool kan voor kleine gemeentenmet kleine scholen, die met sluitingbedreigd worden, dus een oplossing zijnom zowel openbaar als bijzonder onder-wijs aan te blijven bieden. Een samen-

19

id-ke

bsi-enchl-

.de-

n

mdeeid-

ho-

deDe

li-et

ol,

Figuur 1: Prognose aantal leerlingen basisonderwijs per gemeente, 2009-2015 (index2009=100). BRON: SECTORBESTUUR ONDERWIJSARBEIDSMARKT (2010), KRIMP ALS KANS IN HET PRIMAIR- ENVOORTGEZET ONDERWIJS. DEN HAAG: SBO.



werkingsschool heeft uiteraard ookhuisvestingsaspecten; om een daadwer-kelijke samenwerkingsschool te kunnenzijn (en niet alleen op papier) zullen erkeuzes gemaakt moeten worden tenaanzien van de schoolgebouwen.

Sleutelexperimenten

Dergelijke keuzes kunnen ook onder-werp zijn van een experiment. De minis-ter biedt vanaf 2012/2013 onderwijs -instellingen in krimpregio’s namelijk deruimte om experimenten te starten.Met deze ‘sleutelexperimenten’ wil deminister een goed en divers aanbod vanonderwijs in krimpregio’s stimuleren.“Juist in een krimpende regio kan hetonderwijs een motor zijn voor nieuwedynamiek en innovatie. Van belang isdat het onderwijsinstellingen in de regiosamenwerken om een kwalitatief goeden divers onderwijsaanbod te garande-ren”. De `sleutelexperimenten’ kunnenzowel binnen de onderwijssectoren alstussen de onderwijssectoren plaats -vinden. Bijvoorbeeld tussen het basis -onderwijs en het voortgezet onderwijsof het vmbo en het mbo. Omdat er voorde verschillende onderwijssectoren verschillende wetten zijn, is vergaandesamenwerking tussen sectoren vaakomslachtig te realiseren. Van Bijsterveldtgaat het daarom via een wetswijzigingmogelijk maken om te experimenterenop de snijvlakken tussen de onderwijs-sectoren. “Zulke experimenten noem ik`sleutelexperimenten’. Het zou namelijk

kunnen zijn dat juist innovatie op desnijvlakken tussen onderwijssectoreneen sleutel is om ook in krimpgebiedenduurzame onderwijskwaliteit te behou-den.” Een aantal ingediende sleutel -experimenten raakt aan huisvestings-vraagstukken. Zo is in een Groningsegemeente een experiment gaande overeen samenvoeging van een openbare eneen rooms-katholieke school in eengezamenlijk gebouw. Beide besturenwillen echter hun eigen BRIN nummerbehouden. Een ander experiment speeltzich af in Zuid-Limburg waar de trendsvan dalende leerlingtallen én de dalendebelangstelling voor het vmbo elkaar ver-sterken en leiden tot een sterke afnamevan de gebouwenbezetting. Het experi-ment richt zich onder meer op hetonderbrengen van vmbo-opleidingen inhet ROC.

20



21

nu-

eren

reltsde

er-meri-

in


In Oost-Groningen loopt een proefpro-ject dat tot een reëel alternatief lijkt tekunnen leiden: een ‘Schoolschap’. In ditgebied is meer dan de helft van descholen al kleiner dan 100 leerlingen,terwijl er voor de komende jaren nogeen scherpe daling wordt voorzien.Voor het Rijk, als kostendrager van hetonderwijs, is er een dreiging omdat deexploitatievergoeding per leerling metdalende leerlingenaantallen exponen-tieel stijgt. Met de exploitatievergoe-ding van drie scholen van 20 leerlingenkan ook één school van 180 leerlingenworden bekostigd: een factor drie ver-schil. Als alle scholen krimpen zou hetal snel niet meer te bekostigen zijn. Endan zijn er nog vragen rond onderwijs-kwaliteit, de werkdruk voor de leraren,het aanbieden van aanvullende voor-zieningen, van zeven tot zeven zorg en

de sociaal-emotionele ontwikkelingvan kinderen. Dit heeft in Groningengeleid tot de gedachte van het forme-ren van een ‘Schoolschap’. Een werk-maatschappij aangestuurd doorgemeenten en schoolbesturen die vooreen beperkte regio de onderwijshuis-vesting kan verzorgen. Niet alleen vanontwerp tot oplevering, maar ook deschoonmaak, het onderhoud en deexploitatie. Het regionaal organiserenop de schaal van een regio heeft eenaantal voordelen. Schoolbesturen wer-ken veelal al op dit regionale niveau.Ook het vraagstuk van het organiserenvan bijvoorbeeld passend onderwijsheeft een regionale omvang.

BRON: F. BLANKEMA, BINNENLANDS BESTUUR 22 FEBRUARI 2012 ‘’ SCHOOLSCHAP’ MOETEINDE MAKEN AAN SLECHT SCHOOL -GEBOUW”

Schoolschap in Oost-Groningen


Op dit moment ligt de wetswijzigingvoor de invoering van het PassendOnderwijs in de Eerste Kamer. De metveel bezwaren omgeven bezuinigingenop dit gebied zijn vooralsnog uitgesteld,hoewel nog allerminst duidelijk is watdit betekent voor werkgelegenheid eninfrastructuur. In ieder geval is helderdat het huidige stelsel van extra onder-steuning aan leerlingen niet houdbaaris. Het stelsel is complex en bureau -cratisch, vooral rond het proces van indicatiestelling, het legt de druk op dezwaarste voorzieningen, leidt tot bud-gettaire onbeheersbaarheid en organi-seert de ondersteuning te veel buiten deklas.

De invoering van Passend onderwijsheeft gevolgen voor de huisvesting vande scholen. Veel scholen zullen toegan-kelijk moeten worden voor leerlingenmet een beperking. Voor nieuwbouw ishet raadzaam om in het Bouwbesluit aleen aantal eisen voor op te nemen. Ookkunnen door het passend onderwijs flinke fluctuaties in de omvang van dereguliere en de (v)so-scholen ontstaan.Dat komt omdat schoolbesturen ervoorkunnen kiezen leerlingen met specifiekeonderwijsvragen op te vangen in eenschool voor speciaal onderwijs (segrega-

tie) of juist te integreren in de regulierescholen(integratie).

Los van Passend Onderwijs is er de laat-ste jaren een aantal trends zichtbaar tenaanzien van de huisvesting van kinderendie extra ondersteuning nodig hebben.We zien in toenemende mate een clus-tering van specialistische kennis metbetrekking tot ondersteuning en zorg,waarbij verschillende clusters (voortge-zet) speciaal onderwijs onder één dakworden gehuisvest. Daarbij worden ookcombinaties gezocht met bijvoorbeeld

22

Hoofdstuk 7

PASSEND ONDERWIJS

De gemeente Weert onderzoektmomenteel de mogelijkheden omeen onderwijs- en zorgvoorzieningbinnen de gemeentegrenzen de rea-liseren. Bij de ontwikkeling is eenschool voor speciaal basisonderwijsbetrokken. Tevens zijn scholen voorcluster 2, 3 en 4 en zorgaanbiedersbetrokken bij de ontwikkeling. Doel iste komen tot een onderwijs-, behan-del- en kenniscentrum voor kinderenmet een extra ondersteuningsvraag.Soortgelijke ontwikkelingen zijn opdit moment in diverse gemeentenzichtbaar.


scholen voor speciaal basisonderwijs.Het keuzeproces van de clustering ver-loopt in het (voortgezet) speciaal onder-wijs anders dan in het basisonderwijs.Scholen voor (voortgezet) speciaalonderwijs worden niet gezien als eenwijkvoorziening waardoor enkel part-ners die daadwerkelijk van toegevoegdewaarde zijn voor het onderwijs wordenbetrokken bij de gezamenlijke huisves-ting. Dit leidt niet tot MFA’s met allerleiwijkgerelateerde functies, maar tot ken-nisclusters op het gebied van (voortge-zet) speciaal onderwijs.

Hoewel de bezuinigingen op PassendOnderwijs en daarmee het plafond voorhet aantal leerlingen (voortgezet) speci-aal onderwijs van de baan lijken, dienener toch oplossingen te komen voor devoortdurende stijging van het aantalleerlingen in het (V)SO. In het schooljaar2010/2011 zaten er bijna 69.000 leerlin-gen op speciale scholen ten opzichtevan 54.000 in het schooljaar2003/2004.11 De stijging doet zich vrij-wel uitsluitend voor in cluster 4: kinde-ren met ernstige gedragsproblemen.Gelet op de op handen zijnde decentrali-saties en de lijn van een civil society,mag aangenomen worden dat op ter-mijn de groei van het speciaal onderwijs

ingedamd zal worden. Waarschijnlijk zalnog vaker dan nu een beroep gedaanworden op het regulier basis- en voort-gezet onderwijs. Voor reguliere scholenbetekent dit waarschijnlijk een (lichte)toename van het aantal kinderen meteen lichamelijke handicap en vooral eentoename van kinderen met gedragspro-blemen. Dit stelt andere eisen aanonderwijsgebouwen. Ze moeten onderandere integraal toegankelijk zijn voormindervaliden. Bij nieuwe onderwijsge-bouwen is dat een basisvereiste; oudeonderwijsgebouwen zijn nog niet altijdintegraal toegankelijk. Verder is er vooralbehoefte aan overleg- en behandelruim-ten voor specialistische begeleiding vankinderen. Voor kinderen die echt door‘het lint gaan’ zijn inmiddels in sommigereguliere scholen ‘time-outruimten’opgenomen. De modelverordening vande VNG voorziet in een toeslag op debasisruimtebehoefte indien bij eenreguliere school relatief veel ‘gewichten-leerlingen’ zijn ingeschreven. De toe -name van zorgleerlingen en meer contacten tussen onderwijs en zorg -partijen kan ook leiden tot het intrekkenvan het Centrum voor Jeugd en Gezin ofhet schoolmaatschappelijk werk in hetschoolgebouw.

23

e

t-enen

n.-

e-

okd


11 http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/onderwijs/publicaties/artikelen/archief/2011/2011-3527-wm.htm

s-n.


In juli 2009 publiceerde Rijksbouw-meester Liesbeth van der Pol een stevigrapport over het binnenmilieu van(basis)scholen.12 Ze constateerde daarinwat feitelijk al langer bekend was: dekwaliteit van het binnenmilieu laat ineen aantal scholen te wensen over. Haarrapport is, naast een onderzoeksrapport,vooral ook een pleidooi voor verbetering.Tot op heden met succes. Anno 2012wordt bij de bouw van vrijwel iederschool stil gestaan bij de kwaliteit vanhet binnenklimaat. Het Agentschap NL13

presenteerde in 2008 en vervolgens in2010 een (verbeterd) Programma vanEisen – Frisse Scholen.14 In het program-ma van eisen worden drie ambitiepro-fielen geformuleerd op vijf thema’s:Energie, Luchtkwaliteit, Thermisch com-fort, Visueel comfort, Akoestisch com-fort.

Klasse ‘A’ (zeer goed) is het meest ambi-tieus. Met dit profiel wordt een school-gebouw gerealiseerd dat qua energie-zuinigheid en binnenmilieu zeer goed is.Sterker nog, indien een school op allethema’s klasse ‘A’ moet behalen, zullen

de ambities op verschillende thema’stegenstrijdig zijn. Een gebouw met eenzeer goede luchtkwaliteit zal vanuit hetperspectief van energiezuinigheid wel-licht minder hoog ‘scoren’. Immers helegoede ventilatie van de binnenlucht ver-eist veelal grote (energieverbruikende)ventilatievoorzieningen. Klasse ‘B’ streeftnaar goede prestaties op het gebied vanenergiezuinigheid en binnenmilieu.Klasse ‘C’ (acceptabel) wordt als derdeprofiel benoemd en sluit op hoofdlijnenaan bij de vigerende wettelijke (mini-mum)eisen. Omdat het Programma vanEisen Frisse Scholen modulair van opzetis, kunnen ambitieprofielen per themaverschillen.

Met de beide programma’s van eisen isinmiddels de nodige ervaring opgedaan.In de praktijk blijken scholen het meestebelang toe te kennen aan de thema’sluchtkwaliteit (frisse lucht), thermischcomfort (prettige binnentemperatuur)en energie (energiebesparing en milieu-ontlasting). Belangrijkste probleem vandeze eisen, zijn de extra kosten die zemet zich meebrengen. Hoewel de mees-

24

Hoofdstuk 8

FRIS, FRISSER, FRIST

12 Gezond en goed, scholenbouw in topconditie, atelier Rijksbouwmeester, juli 200913 Voorheen: Senter Novem14 Programma van Eisen Frisse Scholen, Senter Novem, november 2008 en Programma van Eisen

Frisse Scholen, Agentschap NL, september 2010


te architecten proberen een gebouw zoslim te ontwerpen dat zo weinig moge-lijk installaties nodig zijn, ontkomen weer niet aan extra installaties te realise-ren. Met een reguliere normbekostigingzijn frisse scholen niet te bekostigen.15

De extra eisen leiden al snel tot een ver-hoging van de (norm)kosten van 10 à15% voor Frisse Scholen ‘klasse B’. Dithangt met name samen met de hogerekosten voor de realisatie van de installa-ties. Ook tijdens de exploitatieperiodeleiden de installaties structureel tothogere energiekosten dan het geval isbij scholen van tien jaar of ouder. Deenergiebesparingen die gerealiseerdworden door betere isolatie van school-gebouwen, worden teniet gedaan doorde extra energiekosten van de installa-ties.

De eerste geluiden over het verlagenvan de eisen aan scholen zijn inmiddelste horen. De temperatuureisen voor eenschool die voldoet aan Frisse scholenklasse ‘B’ zijn aanzienlijk strenger16 danvoor een regulier nieuwbouwkantoor.Hier staat tegenover dat kinderen en

docenten, mits er sprake is van een goedingeregelde installatie, beter functione-ren in een goed binnenklimaat.

“Planten moeten bij voorkeur wordengeweerd uit de klas.”17 Aan de basis vandit advies van de GGD Regio IJssel-Vechtligt overlast als gevolg van geurstoffen,stuifmeel, schimmels en stof. Deson-danks zijn er ook voorstanders van meergroen in het klaslokaal. Als aanvulling opinstallatietechnische oplossingen wordter momenteel geëxperimenteerd metde toepassing van meer groen. Gestaaggroeit het aantal projecten waarbij plan-ten een onderdeel zijn van de gevel. Ookin gebouwen worden meer planten toe-gepast. Beoogde resultaten zijn ondermeer verhoging van het technisch com-fort, verbetering van de luchtkwaliteiten de akoestiek. Ook esthetische rede-nen (uitstraling) spelen een rol.18 Debezwaren ten aanzien van allergie envervuiling zijn oplosbaar mits de goedekeuzes worden gemaakt. De onder-houdskosten van het groen vormen weleen aandachtspunt.

25

net-eer-)eftan

en

anet

a

isan.te

)u-n

es-


15 Zie ook Scholenbouwwaaier, atelier Rijksbouwmeester, oktober 201116 Technisch Programma van Eisen ‘Frisse Scholen’, gevolgen voor de klimaatinstallatie, TVVL

Magazine, nr. 11 2011, E.’t Hooft17 Naar een beter Binnenmilieu, GGD Regio Ijssel-Vecht / VNG, 2005, Mayke van Ass, Paul Wens-

veen, Jaap de Wolf18 Groene longen in de klas, eindrapportage versie 29 april 2011, Bouwen met Groen en Glas, Mar-

co van Zandwijken


In deze brochure is een aantal trendsgeschetst dat van invloed zal zijn op detoekomst van de onderwijshuisvesting.In deze slotbeschouwing worden dezetrends samengevat met een perspectiefop de rol van de gemeente. De huisves-tingsopgave van de gemeente moet uitgevoerd worden onder lastigeomstandigheden; gemeenten hebben temaken met grote bezuinigingen, tegelij-kertijd worden eisen aan schoolgebou-wen steeds hoger en zijn allerlei ontwik-kelingen van invloed op toekomstigeruimtebehoefte en – gebruik.

De decentralisatie voorbij?

De voorgenomen overheveling van derijksmiddelen voor buitenonderhoudnaar de schoolbesturen primair onder-wijs past in een al langer gaande trendvan doordecentralisatie. Hoewel doorsommige partijen met veel vervebepleit, is het niet zo dat schoolbesturenmassaal willen doordecentraliseren. Erzijn weinig aanwijzingen dat veel bestu-ren wel willen, maar nul op het rekestvan gemeenten krijgen als ze willendoordecentraliseren. Vooral kleineschoolbesturen staan niet te trappelen.Ook is het lastig om te bepalen wat dewaarde en de kosten van het achterstal-

lig onderhoud is. Besturen met slechtonderhouden gebouwen zullen eerstgecompenseerd willen worden en over-gangsregelingen eisen. Wanneer dedoorcentralisatie toch doorzet, heeft ditgevolgen voor de wijze waarop maat-schappelijk vastgoed binnen gemeentenwordt georganiseerd. Het maatschappe-lijk vastgoed heeft de laatste jaren eenprofessionalisering en rationaliseringondergaan. Gemeenten hebben inzichtgekregen in het vastgoed dat ze in portefeuille hebben en hebben ophoofdlijnen in beeld wat de behoefteaan maatschappelijk vastgoed is. Methet inzicht kwam ook een duidelijkbeeld ten aanzien van de onderhouds-toestand naar voren. Dit heeft geleid toteen verbetering van de planning van hetonderhoud. Ook de kosten van het vastgoed zijn beter in beeld, waardoorbesluitvorming over huurprijzen en (verkapte) subsidie transparanter isgeworden.

De professionalisering heeft ook gevol-gen voor de gemeentelijke organisatie.De rol van vastgoedbeheerder wordt bijmiddelgrote en kleine gemeentensteeds vaker ondergebracht bij een afde-ling Vastgoed en daarmee weggehaaldbij de beleidsafdelingen. Bij grote

26

Hoofdstuk 9

SLOTBESCHOUWING


gemeenten is daar vaak al sprake van.Ook de realisatie van het vastgoed is eentaak geworden van projectleiders bin-nen de gemeente of wordt overgelatenaan het veld. Deze scheiding van ener-zijds uitvoerende en anderzijds beleids-matige taken leidt tot een organisatori-sche scheiding van de planning vanmaatschappelijk vastgoed (wat is ernodig in een wijk) en het aanbod (reali-satie en beheer). Dit vraagt om afstem-ming tussen de verschillende afdelingenen daarmee tot verhoging van de orga-nisatorische complexiteit.

Vanuit de landelijke politiek zijn er op ditmoment twee richtingen wat betreft aldan niet doorcentraliseren te onder-scheiden. Enerzijds een pleidooi voormeer autonomie voor schoolbesturendoor de constatering dat veel gemeen-ten het geld dat voor onderwijshuisves-ting bestemd is niet hieraan besteden.Anderzijds een huivering omdat geble-ken is dat juist besturen zelf de onder-wijsmiddelen onevenredig veel aanhuisvesting besteden. Welke richtingdominant zal worden is op dit momentnog niet goed te voorspellen. Wel ismerkbaar dat er naar nieuwe manierenwordt gezocht om onderwijshuisvestingte financieren. Daarbij wordt vooralgedacht aan inzet van pensioenfondsenen woningcorporaties. Door de economi-sche situatie is het niet heel erg denk-baar dat hun inzet de komende jareneen grote vlucht zal nemen. Wel laten devoorbeelden uit het buitenland zien dat

er meer mogelijkheden voor mengingvan publiek en privaat mogelijk is, alkomen de PPS-constructies in Nederlandniet van de grond.

De MFA voorbij?

Een flink aantal jaar was het bijna merk-waardig als nieuwe schoolgebouwenniet als MFA werden neergezet. Degedachte was dat schoolgebouwenzoveel mogelijk functies in de wijk inzich moesten opnemen. Daaraan lijkt nugedeeltelijk een einde te zijn gekomen.Men komt terug op het idee dat ‘hoemeer partijen er zijn, hoe beter het is.’Veel instellingen die in MFA’s zijn onder-gebracht werken niet beduidend betersamen dan wanneer ze in afzonderlijkegebouwen zouden zijn gehuisvest.Bovendien zijn de bouwen beheer -kosten ook niet minder en vallen dezesoms zelfs duurder uit. Waar nog welMFA’s worden neergezet gaat het vooralom behoud van het voorzieningenpeil inlandelijke gebieden. Dit is een begrijpe-lijke wens, maar moet ook niet wordenoverdreven. In andere gemeenten zienwe een herbezinning op onderwijs alskerntaak, aangevuld met kinderopvangen buitenschoolse opvang. Het school-gebouw wordt door ontwikkelingen alsnieuwe schooltijden, vakantiescholen enweekendscholen steeds intensiever enlanger gebruikt. Dat stelt vragen aan degebruiksvriendelijkheid van het school-gebouw. De toekomst lijkt vooral in tezetten op gebouwen die een beperkt

27

r-

it

enpe-n

t

-otet

-e.bij

de-d



aantal functies goed kunnen accommo-deren. De opkomst van het IntegraalKindcentrum (IKC) is hier een duidelijkvoorbeeld van. Liever niet al te veel voor-zieningen bij elkaar, maar dan wel goeden met een duidelijke inhoudelijke enbeheersmatige aansturing. Het IKC lijktvooral gericht en geschikt voor leerlin-gen tot een jaar of negen. Met een goe-de van afstemming van (andere) school-tijden, complete dagprogramma’s,afstemming van pedagogische doelenen goede samenwerking tussen de ver-schillende onderdelen. Voor oudere kinderen is het de vraag of een dergelij-ke combinatie wenselijk is. Oudere kinderen kunnen immers gebruikmaken van andere voorzieningen in dewijk, zodat zij ook een breder beeld vanhun eigen leefomgeving krijgen.

De krimp voorbij?

De demografische trend van krimp enontgroening, die al een flink aantal jaarvoorspeld was en feitelijk ook gaande,lijkt nu ook doorgedrongen te zijn toteen bredere groep van politici enbeleidsmakers. Krimp wordt door veelbestuurders en bewoners vaak opgevatals grote bedreiging voor allerlei voor -zieningen. Er worden dan ook nood-maatregelen gezocht die op korte termijn misschien iets helpen, maar oplange termijn niet. Te denken valt aaneen minder stringente opheffingsnormvoor scholen. Krimp kan leiden tot eenverslechtering van de verhoudingen

tussen gemeenten en besturen. Besturen willen locaties eerder sluiten,omdat zij niet bekostigd worden voorleegstand van hun gebouwen. Gemeen-ten willen vanuit de verantwoordelijk-heid voor hun burgers (en politiekemotieven) de scholen juist open houden. Een tussenweg kan zijn datgemeenten de krimp gebruiken omonrendabele en verouderde accommo-daties te sluiten en het aanbod con -centreren op een aantal aantrekkelijkelocaties. De groei van het aantal MFA’s inlandelijke gebieden laat zien dat dit ookal gebeurt. Strategisch omgaan metkrimp en gezamenlijk met besturennaar oplossingen zoeken leent zich ookbij uitstek voor agendering op de LEA.

De LEA voorbij?

Onderwijshuisvesting blijft een boeiendspeelveld waarop gemeenten en school-besturen elkaar ook de komende jarenzullen blijven treffen. De LEA kan hierbijeen belangrijke rol blijven spelen omdatdie agenda de inhoudelijke en strategi-sche issues verbindt met de fysiekecomponent. Het is dan wel van belangdat de diverse beleidsafdelingen daar-voor voldoende zijn toegerust en vol-doende oog hebben voor de consequen-ties van scoiaal beleid voor het gemeen-telijk vastgoed en vice versa.

28



Colofon

Deze uitgave maakt deel uit van het landelijke LEA-ondersteuningstraject dat Oberon in opdrachtvan het Ministerie van OCW aanbiedt.Bij de totstandkoming van deze uitgave heeft Oberon samengewerkt met Stichting Brede SchoolNederland. Voor meer informatie kunt u terecht op de website www.delokaleeducatieveagenda.nl.

Tekst en samenstellingBert Fransen (Stichting Brede School Nederland)Peter Gramberg (Oberon)Michiel van der Grinten (Oberon)

OpdrachtgeverMinisterie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

VormgevingDvada | Cas de Vries, UtrechtFotografieSijmen HendriksDrukBadoux, HoutenISBN/EAN978-90-77737-83-5

© Utrecht, mei 2012 OberonNiets uit deze uitgave mag verveelvoudigd worden, op wat voor wijze dan ook, of opgeslagen wor-den in een gegevensbestand zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.


H

postbus 1423

3500 bk utrecht

tel. : 030 - 230 60 90

fax : 030 - 230 60 80

e-mail : [email protected]

internet : www.oberon.eu

onderzoek & advies


Documents

TRENDS IN ONDERWS -IJ HUISVESTING - Oberon · Ook door de (bouw)crisis lijkt de ontwik-keling van onderwijshuisvesting stil te liggen. Dit terwijl veel schoolgebouwen zich aan het